En conclusión: las funciones del Estado no son otra cosaque las jerarquías dichas, si los actos han sido dictados por unmismo sujeto, o mediante un mismo procedimiento, o conuna misma forma. De donde se deriva que los actos de cadafunción t ienen mayor o menor relevancia que los de otrasegún sea su régimen jurídico (potencia, resistencia jur íd ica yrégimen de impugnación); o sea, que su importancia dependedel sujeto que los dicta, del procedimiento de su creación y dela forma que asume el acto para manifestarse.

Dentro de ellas, la función más importante será, entonces,aquella cuyos actos tengan mayor potencia y resistencia ju-rídica y existan menos medios posibles para impugnar su va-lidez y, viceversa, será menos importante en cuanto sus actostengan menor potencia y resistencia jurídica y existan mayo-res medios para impugnar su validez.

CAPITULO ÍX

SISTEMAS POLÍTICOSY FORMAS DE GOBIERNO

I.- INTRODUCCIÓNi

En esta materia existe una confusión terminológica muyamplia, pues prácticamente cada autor tiene su propia clasi-ficación. Por ello, no es posible intentar nada novedoso, sinosimplemente tratar de sistematizaren la forma más racionalposible, las diferentes tipologías existentes. Dentro de esteorden de ideas, nos parece que la planteado por Kar l Lo-wenstein y los fundamentos sobre los que se basa constituyenun excelente punto de partida para comprender mejor estamateria.

II.- CONCEPTO Y TIPOLOGÍA DE LOS SISTEMASPOLÍTICOS

Las relaciones que se producen entre los detentadores ylos destinatarios del poder en un Estado, expresadas median-te la existencia permanente de instituciones gubernamenta-les, es lo que comúnmente se denomina sistema político.

iLa tipología de los sistemas políticos sólo puede captarse ¡

a partir de dos elementos: la ideología que los permea y las •

286 RUBÍN HERNANDO VAN.

instituciones que correspondería ésta, por medio de las cua-les funciona cada sociedad es tata! concreta. Enconsecuencia,todo sistemapolítico está montado sobre losgoznes de deter-minadas institucionese ideologías.

Las instituciones son los elementos y órganos que inte-gran la maquina riaestatal: Gobierno, Parlamento, t r ibuna les,electorado, la policía,etc.

Las ideologías, por su parte, son "los va lores que dansentidoa lasinsti tucionesydeterminansutelos.Elconceptode ideología se puede definir de la siguiente manera: un sis-tema cerrado de pensamientos y creencias que explican laactitud del hombre frentea la vida y su existencia en la socie-dad, y quepropugnan una determinada forma de conducta yacción que corresponde a dichospensamientos y creencias,yque contribuye a su realización" (Loiuenstein).

Por consiguiente, sistema político es aquella sociedades ta t a l que vi ve ba jo una ideología concreta po l í t i ca ,sociopolítica, ética o religiosa, a la cual cor responden unasdeterminadas institucionescuya finalidad es precisamente larealización de la ideología dominante.

Desde este punto de vista, ha habido históricamente po-cossisternaspolíticos: la teocracia, la monarquía absoluta ba-sada en la legitimacióndinástica,elconstitucionalismo de ca-rácter l ibera le igualitario, el colectivismo en sus di versasmanifestaciones (corporativo,socialocomunista) y el fascis-mo de orientación minoritaria-élite.

Ladiferenciabásicaentreíosdiferentessistemaspolíticosrad ica en si el poder, a lo largo de todo el proceso guberna-mental, está conferido a varios, ensí independien tes deten-tadores del poder, entre los cuales, por lo tanto/está d is t r ibu i-do para su ejercicio real, o si dicho ejercicio del dominio, por

Ei. Df-Ki-rno u-: ¡A 287

e Í contra rio, está concentrado en un solo de ten (ador delpoder, que lo monopoliza.

Exis t en , en t é rminos genera les, dos grandes sis temasp o l í t i c o s : e l d e m o c r á t i c o o c o n s t i t u c i o n a l i s t a , y e l a u t o c r á t i - 1co.

1.- El sistema político democrático

a,- Fundamento ideológico

S e f u n d a m e n t a e n e l p r i n c i p i o d e q u e e x i s t e n v n r i o sdetenta dores independien tesentre sí que se d i s t r i bu y en, a lolargo de todo el proceso gubernamental , e I ejercicio rea I delpoder. Dado que e I ejercicio del poder se encuent rad i vid idoen tre varios detentadores, éstos, a su vez, se controla n recí-procamente. Corno decía Montesquieu," la mejor forma decontrolar el poder es dis tr ibuir lo entre varios de tentadores".

En el sistema democrático existe una especie de c i rcu i toab ierto de poder en el que las ideologías compiten y las fuer -zassocialesquelasapoyancirculandemanera libree igua-l i t a r i a . El proceso del poder en el régimencons ti tuc ional i s taes pluralista y dinámico, pues se fundamenta en la libertad eigua Idad de los gobernados y los gobernantesestán s'omet i-dosa 1 ordenamiento. Esdecir,el Estado democrático funcio-na como Estado de Derecho.

Las técnicas institucionales varían de uno a otro sistemapolítico, dado que las institucionessondisposit ivosorgan iza-d ores montados para la realización de las funciones que Íeses tánas i

Las técnicas propias del sis tema democrát ico son laselecciones, la existencia de Parlmentos en que se discuten lasdiferentes opciones y las decisiones se toman por mayoría; la

288 HI-KNÁNDI-X VAI 1 1 ;

"exitencia de t r ibuna les independien tes que t ienen capacidadde a nú la r losac tos i legít imos de los órganos públicos, e te.

b.- Elementos del régimen democrático

El régimen po l í t i co democrático presenta una serie deelementos que conviene reseñar sintét icamente.

i) Soberanía popular ; es te elemento de r iva de la i dea deautogobierno del pueb lo e i m p l i c a la p r i o r i d a d de lasociedad sobre el Estado (S/i/mw).

ii) Participación como corolario lógico del p r inc ip io de lasoberanía popu la r , en el régimen democrático existe laparticipación popular , la cual se puede man i fe s t a r enforma directa o indirecta . La primera se expresa en losllamados insti tu tosde democracia semid ¡recta (referen-do,plebiscito,referendoabrogativodelasleyes,etc),entanto que la segunda se manifiesta por medio del meca-nismo del sufragio, el cual debe ser libre, igual, di recto/secreto.

ii i) Pluralismo: esta característica se maní fiesta de maneraprimordial, aunqueno exclusiva,enel papel que jueganlos partidos políticos dentro del régimen democrático.Sinpluralismo no puede haber libre competencia polí t i -ca, ni, por lo tanto, elecciones libres y disputadas,

ív) Consenso: la democracia se basa en el consenso de losciudadanos sobre los valoresbásicosen que seasienta eljuego político. El consenso fundamental es el re la t ivo alas reglas del juego, las cualesrespetanelpluralismo po-lítico den tro de las sociedades democráticas.

v) Pr incipio de mayoría: este principio de carácter técnicoyprocedimenlalt iene,sinembargo, una honda ra ízé t i -

Ei. Di-Kimo u- \ 289

ca, pues parte del supuesto de que todos ios hombres soniguales. De ahí que los votos no pueden ser sometidos acontrol de cal ¡dad, de manera que las decisionesdentrode la democracia se toman por la mayoría de los votosi g u a l i t a r i o s de todos los miembros que pertenecen alcolegiorespectivo.

La existencia de mayorías calificadas, como la exigida ennuestro ordenamientopara introducirle limitacionesa la pro-piedad pormoti vos de interéssocial, juega como unagarantíaen favor de los derechos de las minorías, las cuales deben te-ner mecanismos de defensa fren te a las mayo rías transitorias.

v i ) Respeto de las mi norias: el t omar en c u e n t a a las mi-norías,según lo explicamosen el acápi tea nterior, impli-ca reconocer implícitamentea la oposición. De esa formase reconoce que, dentro de una democracia, la oposicióntambién juega un papel preponderan teen la determina-ción, pero sobre todo en el c o n t r o l , de las decrsionespolíticas fundamentales.

vi i ) Di visión, control y responsabil idad de I poder: comovimos en el capítulo anterior, el ejercicio del poder polí-tico en el Estado moderno se encuentra d iv id ido entrediferentes e independientes detentadores, por exigen-cias no sólo del principio de la di visión del trabajo, sinotambién como una garantía para la l ibertad de losadmi-nistrados.

Esta división del poder esta tal entre va ríos de tentadoresimplica la existencia de mecanismos recíprocos de control, ta-lescomoel veto,elcontrol deconstitucionalidad de las leyes,el refrendo ministerial , las mociones de censura, etc.

Además,en un sis tema democrático los poderes públicosson responsables por I os daños que causan en la esfera ju r í -

290 /. VAI.

clica de losadministrados. El Estado modernoes responsable,como lo indica expresamente el artículo 9 de nuestra Consti-tución.

vi i i ) Publicidad y régimen de opinión pública: sin publici-dad no puede haber democracia. La existencia de las li-bertades de pensamiento (libertad de expresión, l iber-tad de prensa, derecho de información, derecho a infor-marse, derecho de rectificación y respuesta, etc.) garan-tiza la existencia de una opinión pública vigorosa e inde-pendiente. También el acceso a los departamentosadmi-nistrativos permite un constante control de los ciuda-danos sobre los actos de los gobernantes.

ix) Primacía del Derecho: uno de los principios elementalesen todo régimen democrático es que los funcionarios pú-blicos son simples depositarios de la ley. Se trata, en con-secuencia, del gobierno de las leyes y no de los hombres.Por ello, como lo afirmamos supra, el Estado democrá-tico moderno tiene necesariamente que ser Estado deDerecho.

2.- El sistema político autocrítico

La autocracia se define por oposición a la democracia. Porello, en los regímenes autocráticos sólo existe un detentadordel poder, que puede ser una persona (dictador), una Asam-blea, un Comité, una Junta, un partido, etc.

Como un solo detentador monopoliza su ejercicio real, esevidente que el poder no se encuentra distribuido ni sujeto aningún tipo de controles. Este sistema funciona en un circuitocerrado del poder, lo que excluye la libre competencia deideologías y de las fuerzas sociales que las propugnan. El de-tentador único ejerce el poder en forma absoluta,es decir, concarácter monopolista.

El. Dl:ílf;i:ilO DI: I.A CoNSlTl UHÓN 291

Las técnicas propias del sistema autocrítico se funda-mentan, por lo tanto, en el orden y la obediencia. La relaciónentre orden y obediencia es una técnica propia de las fuerzasarmadas, puesto que ningún ejército, por obvias razones,puede ser dirigido democráticamente. El nombramiento yremoción de los titulares de los diferentes órganos estatales—que actúan por razones del principio de la división del tra-bajo como apéndices del único detentador real del poder—son potestades discrecionales de este ú l t imo.

III.- CONCEPTO DE FORMAS DE GOBIERNOO REGÍMENES POLÍTICOS

. Si el sistema político, como antes indicamos, se refiere a laestructura ideológica, la forma de gobierno o régimen políti-co hace alusión, en cambio, a la concreta conformación de lasinstituciones del sistema político en una determinada socie-dad estatal.

I

Las formas de gobierno de la democracia están inspiradasen una misma ideología, que es aquella concepción que cor|-sidera que la voluntad popular es la fuente jurídico-políticadel poder. Por eso, las diferentes formas de gobierno delsistema político-democrático se basan en el grado de la res-pectiva interdependencia de los diferentes detentadores delpoder.

Frente a esto, el sistema político autocrático nos ofreceuna gama más amplia de ideologías dominando el procesopolítico: existen, entre otros, sistemas de valores de tipo mi-noritario-élite; de legitimación mágica; proletario; racial; cor-porativo, todos los cuales se caracterizan por negar el prin-cipio de igualdad.

En concordancia con la respectiva ideología dominante,tenemos queen el sistema político de la autocracia se const i tu-

292 HRKNÁNPI-/ VAI.I.K

ye una gran variedad de formas de gobierno: monarquíaabsoluta; gobierno de Asamblea tal y como lo practicaba elantiguo comunismo; la dictadura personal del fascismo y delnazismo, así como los diferentes regímenes autoritarios, orien-tados hacia un neopresidencialismo, que florecieron abun-dantemente en la historia reciente de la América Latina y delos que aún quedan algunos representantes.

IV.- LA TIPOLOGÍA DE LOS REGÍMENESAUTOCRATICOS

Los regímenes autocráticos pueden ser autoritarios o to-talitarios.

1.- El autoritarismo

Se caracteriza por una organización política en la cualexiste un solo detentador del poder, que puede ser un dicta-dor, una Asamblea, un Comité, una Junta, un partido, etc.Este detentador monopoliza el ejercicio real del poder, aun-que formalmente puedan coexistir, junto a él, otros órganosestatales. Los destinatarios del poder, en consecuencia, notienen ninguna participación efectiva en la formación de lavoluntad estatal.

El término autoritario se refiere más bien a la estructurapolítica del Estado que a la social, pues el detentador autori-tario noaspira a dominar la totalidad de la vida socioeconómicade la comunidad o a determinar sus creencias de acuerdo consu propia ideología.

La ideología que normalmente sustentan los gobiernosautoritarios es el nacionalismo, aunque no faltan regíme-nes inspirados en ideas de corte socialista o, inclusive, fascis-ta.

E!. Diurno u- I.A CossmucioN 293

2.- E! totali tarismo

Este régimen, en cambio, pretende regir la vida total delos gobernad os, pues su ambic ión es aba rea r no so lo el ejer-cicio del poder político, sino, además,conforma reí orden so-cioeconómico y hasta ético de los des t ina t a r io s del poder,co nformea la par t icular ideo logia de su detentador, forello,las técnicasdegobiernosonabsolutamenteautoritarias,puessu intención noconsistesólo,comoenelrégimenautoritario,en exc lu i r a los d e s t i n a t a r i o s del ejercicio rea I del poderpolítico, si no de con formar su vida privada.

Por consiguiente, los Estados tota litariosfuncionana basede orden y de la obediencia, ya sea impuesta pacíficamente o Ipor medio de luso de la fuerza.

Sus fundamentos ideológicosson variados: en Alemaniafue la superioridad racial; en lasan liguas dictaduras comu-,nistas la ideología marxiste-leninista; en losactuales gobier-nos de Sudán e Irán el fanatismo religioso, etc.

Ensíntesis, en el régimen totalitario los seres humanos noson tratados como fines en sí mismos, sino más bien comopiezas de un todo,es decir, como medios instrumentalizadosal servicio de una causa superior. Su expresión másplásticala encontramosen boca de Mussolink'Todoen el Estado; na-da fuera del Estado, nada contra el Estado".

V.- LAS FORMAS DE GOBIERNO DEMOCRÁTICAS

Como indicamos líneas arriba, la savia ideológica queriega a losgobiernosdemocráticosesel principio de que todoel poder emana del pueblo y que los gobernantes, en elejercicio del poder, deben respetar los derechos de igualdady l iber tad que el ordenamiento le garantiza a los ciudada-nos.

296 R i m f í N ;/ VALÍ.

El Gobierno de Asamblea presenta la paradoja de que unaAsamblea elegida democráticamente se convierte luego en elúnico detentador del poder político. Por ello noesdeextrañarque todos los gobiernos de Asamblea desemboquen, tarde otemprano, en gobiernos autocríticos, pues al no poder laAsamblea realizar en la praxis las principales funciones delEstado por obvias razones técnicas, termina delegando suejercicio en órganos ejecutivos que, a f ina l de cuentas, f i n a l i -zan asumiendo monopólicamente el ejercicio del poder entodas las etapas del proceso gubernamental.

Tal fue justamente el caso de los países comunistas, en queel Soviet Supremo —elegido popularmente— detentaba le-ga Imente todo el poder del Estado. Sin embargo, como estecuerpo legislativo se reunía ordinariamente, por lo general,sólo dos veces al año y por unos cuantos días, sus tareas secircunscribían a confirmar las designaciones de los funciona-riospoliticosmasimportanr.es y ratificar las decisionespoli ticasfundamentales de! Gobierno (el Presidium).

Aunque nominalmente el Presidium era sólo el ComitéPermanente del Soviet Supremo, de hecho ejercía el poderreal dentro del Estado soviético. El Consejo de Ministros, porsu parte, era el órgano ejecutivo y administrativo superior delEstado,rl cual estaba estrictamente subordinado a I Soviet Su-premo y al Presidium. Los miembros de dicho Consejo nopodían simultáneamente pertenecer al Presidium n i a l SovietSupremo.

Finalmente, el círculo del ejercicio real del poder lo cerra-ba el monolítico partido comunista, al cual debía pertenecersepara ser miembro de los órganos estatales. Así, en la praxis,los miembros del Comité Central del Partido Comunista eransimultánemente los integrantes del Presidium y los miem-bros del Soviet Supremo tenían que pertenecer a aquél.

El. Dl-KKCIIO DI- I .A CON*! 1 1 1 ' J |i )\ v

En síntesis, el modelo soviético respondía en teoría ni Go-lbicrno de Asamblea; sin embargo, en !a praxis, estaba diseña-do para que la voluntad del pueblo correspondiera con losintereses del partido comunista, el cual, en última instancia,tomaba y ejecutaba, a través de los órganos formales de po-ider, las decisiones políticas fundamentales del listado.

3.- El Gobierno Parlamentario

a.- Orígenes

El Pa rlamentarismo, en sus di versas versiones, es el siste-ma de gobierno másextend ido en nuestros días y, a diferenciadel Presidencialismo y del Gobierno de Asamblea, no es elresultado de la teoría política, sino más bien del desarrollohistórico de las instituciones políticas inglesas.

En efecto, una vez que las prerrogativas reales fueronelminadas luego de la Gloriosa Revolución, los principios delgobierno Parlamentario se fueron formando poco a poco:primero, que el gobierno del rey, es decir, el Gabinete, requie-re del apoyo de la mayoría del Parlamento o por lo menos dela Cámara de los Comunes y segundo, que la responsabilidadpolítica del Gabinete frente al Parlamento está asegurada, dela mejor manera posible, cuando sus miembros son simultá-neamente miembros del Parlamento.

Por otra parte, el Gabinete encarnado en la figura delPrimer Ministro se formó de manera accidental, puesto que elprimer monarca de la casa Hanover, por,desconocer la lenguainglesa, tuvo que encargar a su consejero principa! que presi-diera las sesiones del Gabinete, con lo cual se dio nacimientoa la f igura del Primer Ministro.

Después de un siglo y medio la figura del Primer Ministrose consolida como un detentador independiente de la Corona