capítulo iii cobertura y focalizaciÓn · por su parte, la focalización se define como el grado...

EVALUACIÓN EXTERNA DEL PROGRAMA DE COINVERSIÓN SOCIAL 2005

Marzo 29 , 2006

COVARRUBIAS Y ASOCIADOS, S. C.- Rómulo O’Farril No. 599, Colonia Las Águilas, C.P. 01710 Teléfono: 50-89-77-70 ALTERNATIVAS EN ECONOMÍA S. A. de C.V.- Gabriel Mancera 1654, Col. Del Valle, C.P. 03100 Teléfono: 55-34-34-56

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Información con ResultadosInformación con Resultados

Capítulo III COBERTURA Y FOCALIZACIÓN

En este capítulo se evalúa en qué medida las acciones del Programa de Coinversión

Social (PCS) se han enfocado a mejorar el bienestar de sus beneficiarios; en

particular, en qué magnitud sus acciones se han dirigido efectivamente a su

población objetivo. Así, este capítulo se refiere a la cobertura y focalización del

Programa.

La cobertura se define como la población que tiene acceso a los servicios y/o

acciones que proporciona el Programa; se entiende por acceso la facilidad con la

cual los beneficiarios pueden recibir los recursos que suministra el Instituto.

Por su parte, la focalización se define como el grado de precisión en que el

Programa otorga beneficios a la población objetivo y evita el acceso a personas que

no se encuentran comprendidas en ésta.

El análisis que aquí se presenta se desarrolla a partir de información contenida en los

sistemas institucionales de apoyo a la operación, en particular de la denominada

“Base de Datos de Proyectos”, que como núcleo central del Sistema Integral de

Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), proporciona elementos de apoyo a la

operación, registro y sistematización de las tareas de índole operativo señaladas en

los Lineamientos del mismo. En la Base de Datos de Proyectos se lleva un registro

de los principales datos e incidencias asociadas a cada uno de los proyectos

apoyados por el Programa a través de sus diferentes convocatorias. 1

La información registrada en la Base de Datos de Proyectos se obtiene a partir del

registro de las incidencias asociadas a los proyectos durante el ciclo de vida de los

1 Administrada por la Dirección de Tecnologías de Información del INDESOL.


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mismos: recepción, validación, dictaminación, ajuste, formalización, ministración,

ejercicio, seguimiento y cierre; se encuentra respaldada por la información asentada

en los expedientes de los proyectos y en particular en el “Formato único para la

presentación de proyectos”. Asimismo, se establecen referencias a fuentes de

información de carácter oficial (CONAPO, INEGI) y como complemento, la

información recopilada a partir de entrevistas con personal directivo y operativo del

Programa, lo que ha permitido recabar puntos de vista relevantes respecto a su

orientación institucional, operación y desarrollo.

A partir de dicha información, se efectúan diversos análisis que dan cuenta de la

cobertura y focalización, esto es, la distribución y alcance geográfico de los apoyos

ofrecidos por el Programa de Coinversión Social, las diferentes vertientes y la

distribución geográfica de los actores sociales involucrados y los beneficiarios.


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III.1 Cobertura Desde el punto de vista de la cobertura, la evaluación intenta medir, en términos

absolutos y relativos, el número de proyectos apoyados con relación a diferentes

criterios de clasificación, tales como vertientes, convocatorias, tipo de beneficiarios y

distribución geográfica.

Para propósitos de comparación, se incorporan algunas referencias a información

acerca de la operación del Programa en ejercicios fiscales anteriores, lo que permite

situar y contextualizar la operación actual, sus posibles avances y, en su caso,

retrocesos.

Visto de esta forma, la evaluación de los aspectos de cobertura y focalización del

Programa de Coinversión Social comprende tres líneas de análisis:

• Distribución de proyectos apoyados por vertiente, convocatoria y tipo de

organización.

• Características de los beneficiarios, beneficiarios directos, beneficiarios

indirectos y distribución por sexo.

• Cobertura geográfica por entidades, municipios y microrregiones apoyadas.

III.1.1 Distribución de proyectos, vertientes y convocatorias Para el año 2003 el Programa de Coinversión Social se encontraba integrado por

cinco vertientes: Social, Económica, Capacitación, Investigación y Fortalecimiento

Municipal. Desde entonces utiliza un esquema unificado de operación, administración

y control de proyectos, el cual consideró una amplia gama de proyectos destinados a

cubrir los objetivos del PCS y los específicos de cada vertiente, a la vez que


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estructuró los proyectos a través de convocatorias generales y de carácter

específico, que han permitido la focalización de los proyectos en grupos de interés.

Con algunas variantes en cuanto a la estructuración de las convocatorias, en el 2004

se conserva la estructura de las cinco vertientes ya mencionadas y, no es sino hasta

el presente año, 2005, que es reestructurado en tres vertientes: Desarrollo social y

humano, Fortalecimiento y profesionalización institucional e Investigación para el

desarrollo social. Ver tabla III.1.

TABLA III.1

ESTRUCTURA DEL PCS EN VERTIENTES 2002 - 2005

2002 1 2003 2004 2005

Programas Vertientes Vertientes Vertientes

Coinversión Social Social Social Desarrollo social y humano

Desarrollo Local Económica Económica

Fortalecimiento Institucional para la Gestión Social Municipal

Fortalecimiento municipal

Fortalecimiento municipal

Fortalecimiento y profesionalización

institucional

Capacitación y Fortalecimiento Institucional

Capacitación Capacitación

Investigación para el Desarrollo Local y Capacitación

Investigación Investigación Investigación para el desarrollo social

1. Operaban como programas distintos. • FUENTE: Elaboración propia con información del INDESOL.


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Entre enero y agosto del 2005 el número de proyectos apoyados fue de 857,

distribuidos relativamente en las tres vertientes como sigue: Desarrollo social y

humano 76.4%, Fortalecimiento y profesionalización institucional 16.1% e

Investigación para el desarrollo social 7.5%. Ver tabla III.2.

TABLA III.2

PROYECTOS APOYADOS POR VERTIENTE 2003 - 2005

2003 2004

2004/2 2005/1

Vertientes Vertientes

Vertientes Vertientes

Social 546 (42.4%)

Social 486 (38%)

Social 415 (38%)

Desarrollo social y humano

Económica 109 (8.4)

Económica 73 (6%)

Económica 65 (6%) 655 (76.4%)

Fortalecimiento municipal 272 (21.1%)

Fortalecimiento municipal 290 (23%)

Fortalecimiento municipal 122 (23%)

Fortalecimiento y profesionalización

institucional Capacitación 291 (22.5%)

Capacitación 346 (28%)

Capacitación 319 (28%) 138 (16.1%)

Investigación 72 (5.6%)

Investigación 62 (5%)

Investigación 62 (5%)

Investigación para el desarrollo social

64 (7.5%) TOTAL 1,290

TOTAL 1,237

TOTAL 983 TOTAL

857 1/ Enero-Agosto del 2004. 2/ Enero- Agosto del 2005 FUENTE: Elaboración propia con información del Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.

En los años 2003 y 2004, la suma del porcentaje de proyectos ubicados en las

vertientes social, económica y capacitación fue del 73.3% y 72.0%, respectivamente;

al corte de agosto de 2005 el 76.4% del total de proyectos apoyados se concentra en

la vertiente de Desarrollo Social y Humano. Las tendencias en la distribución de


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proyectos por vertiente se mantienen debido a la reubicación de los contenidos de

las vertientes social, económica y de capacitación que en otros años operaban y que

hoy se concentran en la vertiente de Desarrollo Social y Humano. Ver cuadro III.3.

CUADRO III.3 DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE PROYECTOS POR VERTIENTE 2003 - 2005

2005

77%

16%

7%

Desarrollo social y humano

Fortalecimiento y profesionalización institucional

Investigación para el desarrollo social

2004 2003

38%

6%23%

28%

5%

Social Económica Fortalecimiento municipal Capacitación Investigación

42%

8%21%

23%

6%

Social Econòmica Fortalecimiento municipal Capacitación Investigación

FUENTE: Sistema Integralde Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.


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Los 857 proyectos apoyados en los primeros ocho meses del 2005 fueron

seleccionados entre los proyectos presentados por las organizaciones que

respondieron a alguna de las 17 convocatorias emitidas, una de “Propósito General”

y 16 de carácter específico.2 Ver tabla III.4.

TABLA III.4

PROYECTOS APOYADOS POR CONVOCATORIA 2005 1

N° Clave Nombre de la convocatoria Proyectos

PG Promoción General (Central) 39

1

Promoción General (Delegaciones) 450

2 BE Fomento a la cultura de la participación ciudadana en el monitoreo y capacidad de denuncia frente a los delitos electorales en los programas sociales

11

3 CI Para la consolidación de los Centros de Promoción para la Infancia en situación de calle 10

4 CJ

Fortalecer las Capacidades Ciudadanas en Materia de Prevención de la Violencia, así como para el Diseño y Operación de Iniciativas a favor de Opciones Pacíficas por la Equidad de Género y el Desarrollo Social en Ciudad Juárez, Chihuahua

20

5 DH Fomento a iniciativas ciudadanas en materia de educación y promoción de los derechos humanos en el Distrito Federal 14

6 DR Desarrollo Regional 52

7 OM Para el fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen oportunidades de ingreso para mujeres de áreas rurales

11

8 EG Para la promoción de la Equidad de Género para el desarrollo social y humano 64

9 FR Fortalecimiento de refugios para mujeres, sus hijas e hijos víctimas de violencia, así como sus centros externos 14

10 PF Para la profesionalización y fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil 38

2 Por acuerdo con las autoridades del INDESOL, se estableció como fecha de corte el mes de agosto. A ese mes se

encontraban cerradas 17 convocatorias de las 22 que se emitirán en el año.


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11 IP Fortalecimiento a iniciativas ciudadanas en materia de incidencia en políticas públicas de desarrollo social 25

12 IC Fortalecimiento de organizaciones indígenas y campesinas para el desarrollo social 30

13 VI Vertiente de Investigación para el Desarrollo Social 51

14 AS Promoción de la asistencia social hacia el desarrollo social 1

15 O2 Fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen oportunidades de ingresos para mujeres de áreas rurales II 7

16 PS Investigación para el fortalecimiento de la política social 13

17 GS Gestión Social Municipal (Fortalecimiento de la Red Nacional de Teleaulas) 7

Total 857

1/ Enero-Agosto del 2005.

FUENTE: Sistema Integralde Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.

Al comparar estos datos con los correspondientes al cierre del ejercicio presupuestal

2004, resulta evidente un cambio en los porcentajes de proyectos apoyados a través

de las convocatorias. En el caso de Promoción General, pasa de 47.7% en el 2004 al

57.1% en 2005, en tanto que las de propósito específico se mantienen en ambos

años en el 41.0%; en contraste, los proyectos para el apoyo directo a Gobiernos

Municipales pasaron del 11.2% al 0.8% (de 139 a 7 proyectos). 3 Ver tabla III.5.

3 Sin embargo, se espera al cierre del ejercicio un aumento en el número de proyectos dirigidos a Gobiernos Municipales ya

que, aunque el INDESOL ya ha aprobado su desarrollo, aún no se recibe la autorización del Gobierno Estatal respectivo para la firma del convenio y la liberación de recursos.


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TABLA III.5

PROYECTOS APOYADOS POR CONVOCATORIA 2004

N° Clave Convocatoria Proyectos Diciembre

2004

Proyectos Agosto 2004

Promoción general (central) 51 1 PG

Promoción general (delegaciones) 539

556

2 CI Fortalecimiento de centros de promoción para la infancia en situación de calle 10

10

3 IS Inclusión social y participación ciudadana en el desarrollo social (1) 73 73

4 I2 Para la inclusión social y participación ciudadana en el desarrollo social (2) 48

24


0


0

7 CS Generación y fortalecimiento de capital social en Ciudad Juárez 10 0

8 DH Fomento de iniciativas ciudadanas en materia de educación y promoción de los derechos humanos en el Distrito Federal 10

10

9 VI Investigación 62 62

10 OM Oportunidades para mujeres con bajos ingresos en áreas rurales 13 13

11 FR Fortalecimiento y consolidación de los refugios para mujeres y sus hijas/os víctimas de violencia 12

12

12 EG Equidad de género en la Política Social 48 40

13 G2 Equidad de género en la Política Social (dos) 4 0

14 CJ Atención de mujeres en condiciones de pobreza y vulnerabilidad y refugios y centros de atención integral en Ciudad Juárez, Chih. 10

10

15 CR Desarrollo de capacidades para la consolidación comunitaria y de organizaciones rurales 120

120

16 DP Profesionalización y certificación de organizaciones de la sociedad civil 29

29

17 TC Transparencia y contraloría social 15 15

18 PN Fomento de la participación ciudadana en la elaboración del Programa Nacional de Derechos Humanos 9

9

19 GS Gestión social municipal 139 NA

Total 1,237 983 NA No Disponible

FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.


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En una comparación en períodos iguales, con corte al mes de agosto de los años

2004 y 2005, se evidencia un patrón semejante en lo que a avances se refiere, por lo

que se espera que las metas 2005 se cubran sin ningún problema y aún puedan ser

ligeramente rebasadas.

Por lo que se refiere a los actores sociales responsables de la administración y

ejecución de los proyectos, las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC),

Instituciones de Educación Superior o Centros de Investigación y Gobiernos

Municipales, en el año 2005 un total de 827 proyectos fueron asignados a las OSC,

23 a Instituciones académicas o centro de investigación y 7 a otros tantos Gobiernos

municipales. Ver tabla III.6.

TABLA III.6

PROYECTOS APOYADOS POR TIPOS DE ACTORES SOCIALES 2003 - 2005

Actor social

2003

2004

2005 1

Organizaciones de la Sociedad Civil

1,116 827

Instituciones de Educación Superior o Centros de Investigación

159

1,090 23

Gobiernos Municipales 15 147 7

Total 1,290 1,237 857



Resalta el papel preponderante que han adquirido las Organizaciones de la Sociedad

Civil, que durante el presente año operan el 96.4%, en tanto que en los ejercicios

2004 y 2003 lograban operar el 86.0%.


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Por otro lado y relacionado de cerca con la operación administrativa del PCS, un

análisis particular acerca de la cantidad de proyectos presentados por las OSC en

respuesta a las 19 convocatorias en el año 2004, revela que de 2,378 proyectos

presentados, 1,276 no fueron “Elegibles”, es decir, más de la mitad (56%) fueron

rechazados. Las etapas en que fueron eliminados se detallan a continuación: 133

fueron invalidados en la etapa de “Recepción”, en la que se efectúa una verificación

administrativa respecto de la documentación presentada. 4 En la de “Validación”, 464

fueron rechazados por no cumplir con algún requerimiento solicitado en las

Convocatorias. Finalmente, los 679 restantes fueron rechazados en las comisiones

dictaminadoras, etapa de “dictamen”, por no cumplir con las especificaciones

señaladas en la convocatoria respectiva, o por presentar alguna incongruencia

relacionada con la operación del proyecto o bien, no cumplían con los criterios

señalados en las Reglas de Operación respecto de la población objetivo. Ver tablas

III.7. y III.8.

TABLA III.7

PROYECTOS INVALIDADOS EN LA ETAPA DE RECEPCIÓN 2004

PROYECTOS RECEPCIÓN APROBADOS 1,102 RECHAZADOS 1,276

TOTAL DE PROYECTOS PRESENTADOS 2,378 FUENTE: Sistema de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.

4 En el momento de elaboración del presente informe, no se contó con información con el suficiente nivel de detalle para

efectuar un análisis semejante en los años 2003 y 2005, se espera que para los siguientes informes se podrá contar con dicha información.


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TABLA III.8

PROYECTOS RECHAZADOS POR ETAPAS, 2004

ETAPA No. DE PROYECTOS RECEPCIÒN 133VALIDACIÓN 464DICTAMINACIÓN 679

TOTAL DE PROYECTOS RECHAZADOS 1,276FUENTE: Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), INDESOL.

III.1.2 Cobertura del PCS y equidad de género Atendiendo lo dispuesto en las Reglas de Operación 2005 y los Lineamientos

Específicos, el Programa ha puesto especial énfasis en la atención de la mujer y a

hacerla partícipe importante de los proyectos aprobados, pues constituye uno de los

grupos prioritarios de atención.

De esta forma, en la presente sección se evalúa en qué medida la autorización de

los proyectos y asignación de los recursos financieros se realiza en condiciones de

equidad entre los participantes.

Para el caso del Programa de Coinversión Social, se utilizaron tres indicadores base:

• Equidad de género en beneficiarios directos.

• Equidad de género en beneficiarios indirectos.

• Equidad de género por vertiente y convocatoria. A partir de los datos registrados en la Base de Datos del Sistema Integral de Gestión

de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), se tiene que en el año 2005 el 56.0% de las

personas atendidas o apoyadas directamente a través del Programa, clasificados


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como “beneficiarios directos”, pertenecen al sexo femenino, una atención de género

que se da casi por igual, además de mantener la tendencia de los dos años

precedentes. Ver tablas III.9. y III.10.

GRÁFICO III.9

BENEFICIARIOS DIRECTOS POR GÉNERO 2005

519,219(56%)

402,329 (44%)

HOMBRES MUJERES


TABLA III.10

BENEFICIARIOS DIRECTOS POR GÉNERO 2003 - 2005

Género 2003 2004 2005 1

Mujeres 574,684 (58.7%)

786,888 (57.6%)

519,219 (56%)

Hombres 403,869 (41.3%)

577,290 (42.4%)

402,329 (44%)

Total

978,553

1,364,178

921,548




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Desde luego, la distribución por género manifiesta diferencias importantes en cuanto

se analiza su distribución por convocatoria. De entrada, en aquéllas cuyo objeto de

atención es la mujer, es natural que los beneficiarios directos sean

fundamentalmente mujeres. Tal es el caso de las convocatorias: “OM Para el

fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen oportunidades de ingreso

para mujeres de áreas rurales”; “FR Fortalecimiento de refugios para mujeres, sus

hijas e hijos víctimas de violencia, así como sus centros externos” y “O2

Fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen oportunidades de ingresos

para mujeres de áreas rurales II”, Ver tabla III.11.

TABLA III.11

BENEFICIARIOS DIRECTOS POR CONVOCATORIA Y GÉNERO 2005 1

Beneficiarios N° Nombre de la convocatoria Clave Proyectos

Mujeres Hombres Total

Promoción General (Central) 39 41,329 36,999 78,328 1

Promoción General (Delegaciones)

PG

450 354,278 285,759 640,037

2 Fomento a la cultura de la participación ciudadana en el monitoreo y capacidad de denuncia frente a los delitos electorales en los programas sociales

BE 11 6,507 3,241 9,748

3 Para la consolidación de los Centros de Promoción para la Infancia en situación de calle CI 10 1,800 1,808 3,608

4

Fortalecer las Capacidades Ciudadanas en Materia de Prevención de la Violencia, así como para el Diseño y Operación de Iniciativas a favor de Opciones Pacíficas por la Equidad de Género y el Desarrollo Social en Ciudad Juárez, Chihuahua

CJ 20 16,627 11,685 28,312

5 Fomento a iniciativas ciudadanas en materia de educación y promoción de los derechos humanos en el Distrito Federal DH 14 3,658 2,698 6,356

6 Desarrollo Regional DR 52 17,431 14,291 31,722

7 Para el fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen oportunidades de ingreso para mujeres de áreas rurales

OM 11 1,574 73 1,647

8 Para la promoción de la Equidad de Género para el desarrollo social y humano EG 64 33,838 15,979 49,817

9 Fortalecimiento de refugios para mujeres, sus hijas e hijos víctimas de violencia, así como sus centros externos FR 14 3,324 1,001 4,325


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10 Para la profesionalización y fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil PF 38 4,158 3,406 7,564

11 Fortalecimiento a iniciativas ciudadanas en materia de incidencia en políticas públicas de desarrollo social IP 25 10,699 10,253 20,952

12 Fortalecimiento de organizaciones indígenas y campesinas para el desarrollo social IC 30 5,362 4,158 9,520

13 Vertiente de Investigación para el Desarrollo Social VI 51 15,928 9,852 25,780

14 Promoción de la asistencia social hacia el desarrollo social AS 1 135 95 230

15 Fortalecimiento y consolidación de proyectos que generen oportunidades de ingresos para mujeres de áreas rurales II O2 7 633 46 679

16 Investigación para el fortalecimiento de la política social PS 13 1,557 496 2,053

1 Gestión Social Municipal (Fortalecimiento de la Red Nacional de Teleaulas) GS 7 381 489 870

Totales 857 519,219 402,329 921,548

56.3% 43.7% 100.0%



De igual forma, en el 2004 las convocatorias específicas en el tema “Equidad de

Género”, mostraban esa natural tendencia a privilegiar a la mujer. Es el caso de las

convocatorias de: “OM Oportunidades para mujeres con bajos ingresos en áreas

rurales”, “EG Equidad de género en la Política Social” y “G2 Equidad de género en la

Política Social (dos)” Ver tabla III.12.

TABLA III.12

BENEFICIARIOS DIRECTOS POR CONVOCATORIA Y GÉNERO 2004

Beneficiarios Directos N° Cve Convocatoria Proyectos

Hombres Mujeres Total

Promoción general (central) 51 52,950 158,311 211,261

1 PG Promoción general (delegaciones) 539 320,406 345,579 665,985

2 CI Fortalecimiento de centros de promoción para la infancia en situación de calle 10 998 989 1,987


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3 IS Inclusión social y participación ciudadana en el desarrollo social (1) 73 48,105 70,454 118,559

4 I2 Para la inclusión social y participación ciudadana en el desarrollo social (2) 48 20,848 27,970 48,818



7 CS Generación y fortalecimiento de capital social en Ciudad Juárez 10 1,037 1,562 2,599

8 DH Fomento de iniciativas ciudadanas en materia de educación y promoción de los derechos humanos en el Distrito Federal

10 1,708 2,283 3,991

9 VI Investigación 62 37,882 72,095 109,977

10 OM Oportunidades para mujeres con bajos ingresos en áreas rurales 13 179 1,525 1,704

11 FR Fortalecimiento y consolidación de los refugios para mujeres y sus hijas/os víctimas de violencia 12 805 2,029 2,834

12 EG Equidad de género en la Política Social 48 7,808

17,053 24,861

13 G2 Equidad de género en la Política Social (dos) 4 100 990 1,090

14 CJ Atención de mujeres en condiciones de pobreza y vulnerabilidad y refugios y centros de atención integral en Ciudad Juárez, Chih.

10 25,629 26,470 52,099

15 CR Desarrollo de capacidades para la consolidación comunitaria y de organizaciones rurales 120 11,498 14,853 26,351

16 DP Profesionalización y certificación de organizaciones de la sociedad civil 29 3,349 4,396 7,745

17 TC Transparencia y contraloría social 15 3,719 3,825 7,544

18 PN Fomento de la participación ciudadana en la elaboración del Programa Nacional de Derechos Humanos

9 1,275 1,743 3,018

19 GS Gestión social municipal 139 30,494 22,083 52,577

Totales 1,237 577,290 786,888 1,364,178

% 42.3% 57.7% 100.0%


*


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Por su parte, en el ejercicio 2003 las convocatorias que privilegiaron a la mujer como

sujeto de atención fueron: “CG Género”, “CM Mujeres en condición de pobreza y

vulnerabilidad y creación de refugios y centros de atención integral para mujeres y

sus hijos/as, víctimas de la violencia intrafamiliar en Ciudad Juárez, Chihuahua”.

En lo que se refiere a la cobertura ampliada del PCS, considerada como el número

de personas que indirectamente se ven beneficiadas por las acciones del Programa,

las cifras registradas en el Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS

(SIGEPPCS), en el año 2004 señalan una tendencia similar en la distribución por

género de los beneficiarios directos y los indirectos, pues si las beneficiarias directas

tenían una proporción del 58%, las beneficiarias indirectas lo eran en el 52% de los

casos. Ver tabla III.13.

TABLA III.13

BENEFICIARIOS DIRECTOS E INDIRECTOS POR GÉNERO 2004

Directos % Indirectos %

Mujeres 786,888 58%

4,269,336 52%

Hombres 577,290 42%

3,905,859 48%

Total 1,364,178 100% 8,175,195 100%


Sin embargo, para el 2005 esta tendencia se revierte, pues siendo la proporción de

mujeres directamente beneficiarias de 56%, la de beneficiarias indirectas pasa a ser

solamente de 47%.

Importa resaltar en este punto el cambio súbito en la cantidad de personas

registradas como indirectamente beneficiados. En 2004 fueron registrados 8,175,195


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individuos como beneficiarios indirectos, en tanto que para el año 2005 se registran

22,878,171 individuos en los proyectos apoyados entre enero y agosto. Esta

situación es atribuible a cambios en las definiciones de “Beneficiario indirecto”, más

que a un aumento en la cobertura del Programa.

TABLA III.14

BENEFICIARIOS DIRECTOS E INDIRECTOS POR GÉNERO 2005 1

Directos % Indirectos %

Mujeres 519,219 56% 10,725,804 47%

Hombres 402,329 44% 12,152,367 53%

Total 921,548 100% 22,878,171 100%



III.1.3 Cobertura y distribución geográfica Es un hecho reconocido que la pobreza y marginación en México siguen un patrón

geográfico, en donde ciertas entidades federativas como Oaxaca, Puebla, Guerrero,

Hidalgo y Chiapas, son reconocidas como de alta marginación y concentran gran

parte de la población en situación de pobreza. Por otro lado, es necesario destacar

que el PCS define no sólo a la población marginada o en situación de pobreza, sino

en general a las personas en situación de vulnerabilidad o exclusión social, que no

necesariamente se encuentra asociada a condiciones de marginación.

Así, en esta sección de la evaluación se efectúa un análisis descriptivo de la forma

en que se han distribuido los proyectos apoyados por el PCS en el territorio nacional,

por entidad federativa y por microrregiones.


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Antes de efectuar dicho análisis, conviene aclarar algunos conceptos de fundamental

importancia asociados a la operación del Programa de Coinversión Social. A

diferencia de otros programas de corte social, el PCS otorga sus apoyos a

Organizaciones de la Sociedad Civil para que ellas, una vez dictaminado y aprobado

su proyecto, lo ejerzan con los beneficiarios directos. . En razón de que la mayoría de

los proyectos apoyados tienen como beneficiarios a grupos de población agrupados

en zonas geográficas delimitadas: municipios o microrregiones, una “acción” bien se

podría definir como la zona geográfica delimitada en donde tiene incidencia el

proyecto.

En la Tabla III.15 se presenta información sobre el número de incidencias en

municipios que se derivaron de los 857 proyectos apoyados por el Programa al cierre

del 31 de agosto de 2005, siendo el total de estas acciones o incidencias de 3,276.

El número de acciones o incidencias hace referencia a la cantidad de veces que los

proyectos apoyados por el Programa realizaron alguna acción en un municipio

determinado, pudiendo ser este último contabilizado varias veces en el caso de que

diferentes proyectos incidieran en el mismo.

Visto de esta forma, en lo que va del 2005, con corte al mes de agosto, los 857

proyectos apoyados inciden sobre 3,276 municipios (como se señaló anteriormente

un proyecto puede incidir en más de un municipio). Ver tabla III.15.

Por lo que se refiere a su distribución por entidad federativa, se tiene que Oaxaca es

la entidad en donde ha concentrado su operación gran cantidad de proyectos del

PCS. De los 857 proyectos apoyados en los primeros ocho meses del 2005, de las

3,276 acciones o incidencias, en Oaxaca ha presentado 394 de éstas, equivalentes

al 12.0% del total; el 8.7% (286 acciones) se dieron en el Distrito Federal y 6.8%

(224) en Veracruz.


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TABLA III.15 ACCIONES POR ENTIDAD FEDERATIVA 2005 1

Clave Entidad Acciones % 01 'Aguascalientes 41 1.25% 02 'Baja California 15 0.46% 03 Baja California Sur 8 0.24% 04 'Campeche 48 1.47% 05 'Coahuila 137 4.18% 06 'Colima 21 0.64% 07 'Chiapas 125 3.82% 08 'Chihuahua 150 4.58% 09 'Distrito Federal 286 8.73% 10 'Durango 45 1.37% 11 'Guanajuato 113 3.45% 12 'Guerrero 154 4.70% 13 'Hidalgo 90 2.75% 14 'Jalisco 170 5.19% 15 'México 89 2.72% 16 'Michoacán 134 4.09% 17 'Morelos 145 4.43% 18 'Nayarit 13 0.40% 19 'Nuevo León 85 2.59% 20 'Oaxaca 394 12.03% 21 'Puebla 157 4.79% 22 'Querétaro 49 1.50% 23 'Quintana Roo 34 1.04% 24 'San Luís Potosí 136 4.15% 25 'Sinaloa 48 1.47% 26 'Sonora 50 1.53% 27 'Tabasco 33 1.01% 28 'Tamaulipas 30 0.92% 29 'Tlaxcala 55 1.68% 30 'Veracruz 224 6.84% 31 'Yucatán 74 2.26% 32 'Zacatecas 123 3.75% 3,276 100.00%



En un primer análisis, la distribución anterior pudiera parecer incongruente al

contemplar entidades federativas que no están clasificadas como de alta

marginalidad. Sin embargo, se recuerda que, de acuerdo a lo señalado en las Reglas


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de Operación, los proyectos no sólo están dirigidos a poblaciones en situación de

marginación y pobreza, sino en general a la población en situación de vulnerabilidad,

desigualdad de género o exclusión social. Por tanto, a pesar de existir una elevada

correlación entre los fenómenos de marginalidad y pobreza, la desigualdad de

género y la vulnerabilidad lo mismo se localiza en zonas rurales o urbanas, en zonas

con niveles de marginación considerable como en aquellas con bajos niveles de

marginación o en poblaciones pequeñas y en las grandes ciudades.

Otro indicador acerca de la cobertura y focalización del Programa lo constituye el

número de proyectos que atienden personas ubicadas en las microrregiones,

identificadas por la SEDESOL como parte de la denominada “Estrategia de

Microrregiones”.

Puesto que un mismo proyecto atiende varios municipios, de los cuales solamente

algunos de ellos pertenecen a microrregiones, el número de incidencias en

microrregiones resulta de contar el número de veces que un proyecto apoyado por el

Programa ha incidido en algún municipio perteneciente a las microrregiones definidas

por la SEDESOL.

En el caso de las Microrregiones apoyadas por entidad, se contabilizan aquellas en

las cuales al menos en uno de los municipios contenidos en ella se realizó una

acción por parte de algún proyecto apoyado por el PCS.

De la información registrada en el Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS

(SIGEPPCS) acerca de los proyectos apoyados, se tiene que de las 263

Microrregiones definidas por la SEDESOL, 221 de ellas son atendidas por alguno de

los proyectos apoyados por el PCS. Ver tabla III.16.


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TABLA III.16 PROYECTOS APOYADOS POR ENTIDAD FEDERATIVA Y MICRORREGIÓN 2005 1

Clave Entidad Proyectos que inciden en

Microrregiones Microrregiones apoyadas por entidad01 'Aguascalientes 8 202 'Baja California 4 203 Baja California Sur 2 204 'Campeche 25 405 'Coahuila 6 306 'Colima 1 107 'Chiapas 84 2108 'Chihuahua 32 610 ‘Durango 2 211 'Guanajuato 24 312 'Guerrero 109 613 'Hidalgo 51 814 'Jalisco 20 615 'México 9 516 'Michoacán 31 817 'Morelos 16 319 'Nuevo León 18 120 'Oaxaca 278 6321 'Puebla 119 1322 'Querétaro 24 423 'Quintana Roo 11 224 'San Luis Potosí 84 1425 'Sinaloa 6 326 'Sonora 6 227 'Tabasco 8 428 'Tamaulipas 7 329 'Tlaxcala 7 330 'Veracruz 147 1531 'Yucatán 56 932 'Zacatecas 23 4Total 1218 221



Desde este punto de vista, Oaxaca resulta ser la entidad más favorecida, al recibir

apoyos por parte de 278 Proyectos que inciden en 63 microrregiones localizadas en

dicha entidad, el 28% del total de microrregiones atendidas por algún proyecto del

PCS.


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III.2 Focalización Por lo que se refiere a la focalización del Programa, definida como un estimador del

grado de precisión con que efectivamente otorga beneficios a la población objetivo

tal, la evaluación pretende contestar preguntas relacionadas con la determinación de

la proporción de la población objetivo que en el ámbito nacional, entidad federativa y

municipio, ha sido beneficiada por el Programa. De esta manera, se pretende estimar

el nivel de focalización, con base en un indicador acerca de la cantidad de proyectos

que inciden en zonas identificadas en situación de pobreza, marginación o exclusión

social, destacando, en la medida de lo posible, los errores de inclusión y exclusión.

Utilizando información referente a los índices de marginación que en el ámbito

municipal ha estimado el Consejo Nacional de Población (CONAPO), se ha

efectuado un análisis que ha permitido determinar en qué medida el otorgamiento de

los recursos del Programa ha cumplido con uno de los criterios de focalización

establecido en las respectivas Reglas de Operación, es decir, que los beneficiarios

se encuentren en situación de marginación.

Si bien existen otros criterios señalados en las Reglas de Operación, como los de

pobreza, vulnerabilidad o exclusión social, éstos no son sujetos de análisis en la

presente evaluación, ya que no se dispone de información sistematizada en el

Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS que ayude a detectar y cuantificar

que la población que, encontrándose en esta situación, es atendida por alguno de los

proyectos apoyados.


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Así, se pretende determinar si el Programa ha sido capaz o no de alcanzar una

proporción significativa de su población objetivo en el ámbito regional, por entidad

federativa y municipio. 5

Para lo anterior, en la presente evaluación se recurre a los índices de marginación

que en el ámbito estatal, municipal y de localidad ha estimado el Consejo Nacional

de Población (CONAPO), lo que ha permitido efectuar un análisis del índice de

marginación de los municipios donde se desarrollan o se han desarrollado los

proyectos apoyados por el PCS en el año 2005, según la vertiente en que se

clasifican. Ver tabla III.176 7

Es necesario destacar que en un primer ejercicio de cruce de la Base de Datos del

Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS), comparada con la

Base de datos de índices de marginación a nivel localidad de CONAPO, no se logró

ubicar el grado de marginación de algunos de los municipios atendidos, lo que

imposibilitó situar el grado de marginación en 120 “acciones” de algunos de los

proyectos apoyados.

Independientemente de lo anterior, es de notar que la distribución de las acciones

desplegadas por los proyectos apoyados, lo mismo impactan municipios de Alta y

Muy Alta Marginación que de Baja y Muy Baja Marginación, lo anterior no atribuible a

un error de focalización, sino en razón de que muchos de los proyectos apoyados por

el PCS atienden a grupos en situación de desigualdad de género, vulnerabilidad o

exclusión social, en donde no se reconocen situaciones de marginación y/o pobreza.

5 Para esto se intentará hacer uso de las tablas TABLA 1, TABLA 2 y TABLA 3 señaladas en los Términos de Referencia

para la presente evaluación. 6 CONAPO.- Índices de Marginación a nivel localidad. Diciembre del 2002 7 Es necesario aclarar que las estimaciones de índices de marginación desarrolladas por CONAPO, se efectuaron a partir de

los datos captados en el XII Censo de Población y Vivienda de 2000, no existiendo a la fecha estimaciones oficiales más recientes.


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TABLA III.17 DISTRIBUCIÓN DE LAS ACCIONES 2002 – 2005 POR VERTIENTE Y GRADO DE

MARGINACIÓN MUNICIPAL (NÚMERO DE ACCIONES) 8

(TABLA 3) Proyectos Vertiente Marginación 2002 2003 2004 2005 1 Desarrollo Humano y Social (DHS) Muy Alta -- -- -- 250 Alta -- -- -- 571 Media -- -- -- 252 Baja -- -- -- 286 Muy Baja -- -- -- 701 (en blanco) -- -- -- 51 Total DHS 2111 Fortalecimiento y Profesionalización Institucional (FPI) Muy Alta -- -- -- 50 Alta -- -- -- 100 Media -- -- -- 50 Baja -- -- -- 106 Muy Baja -- -- -- 321 (en blanco) -- -- -- 17 Total FPI 644 Investigación para el Desarrollo Social (IDS) Muy Alta -- -- -- 43 Alta -- -- -- 78 Media -- -- -- 22 Baja -- -- -- 28 Muy Baja -- -- -- 140 (en blanco) -- -- -- 52 Total IDS 363 No identificados 158 Total general 3,276

1/ Enero-Agosto del 2005. 2/


8 En esta primera parte de la evaluación 2005 del PCS, no se contó con información con el suficiente nivel de detalle para

llenar las columnas de los años 2003 y 2004, pero se espera que el INDESOL proporcione dicha información para los subsecuentes reportes. En lo correspondiente al 2002, de antemano conviene mencionar que será muy difícil obtenerla en razón de que en esos años no se llevaba un registro con el suficiente nivel de detalle.


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Respecto de la elaboración de las tablas: “TABLA 1 Focalización de los Recursos del

Programa entre los municipios con Diferentes Niveles de Marginación 2002 – 2005” y

“TABLA 2 Distribución de los recursos 2002 – 2005 por Vertiente y Nivel de

Marginación Municipal (%)”, que intentan ubicar y medir la magnitud de las acciones

que desarrollan loa proyectos apoyados por el PCS, no fue posible elaborarlas por

las siguientes razones.

• A diferencia de otros proyectos de corte social de la SEDESOL; los

apoyados por el PCS, se otorgan a organizaciones de la Sociedad Civil

(OSC’s) las que a su vez desarrollan y ejercen las acciones sobre la

población objetivo.

• Muchos de los proyectos apoyados por el PSC, impactan sobre más de un

municipio o microrregión.

• En este sentido, el Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS

(SIGEPPCS) mantiene información detallada de la composición de las

aportaciones institucionales y las propias, en sus diferentes componentes

para el total del proyecto, no así de su distribución entre las “acciones o

zonas de impacto” apoyadas cuando éstas se distribuyen en diferentes

regiones geográficas (municipios y/o microrregiones).

• De igual forma, el Sistema mantiene el registro detallado del tipo de

beneficiarios (directos o indirectos), e inclusive información referente a sus

rangos de edad, aunque no registra el detalle de cómo se distribuyen los

recursos en diferentes núcleos de población, es decir, cómo impacta sobre

diferentes municipios o microrregiones.

Ante dicha restricción, una opción metodológica para efectuar el llenado de las

TABLAS 1 y 2, sería imputar los recursos con que opera cada uno de los proyectos


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en un solo núcleo “principal” de atención (municipio o microrregión); sin embargo,

resultaría arbitraria la decisión para seleccionar a ese núcleo de atención. De igual

forma resultaría arbitrario imputarle la cantidad de beneficiarios directos o indirectos

que atiende el total del proyecto.

Por otro lado, existe otro problema metodológico relacionado con la estimación del

“Índice de marginación”:

• Las estimaciones del índice de marginación elaboradas por CONAPO se

desarrollaron a partir de algunos datos sociodemográficos captados en el

XII Censo de Población y Vivienda de 2000, no existiendo a la fecha

estimaciones oficiales más recientes.

• La metodología para la estimación del Índice de marginación considera en

su elaboración datos relacionados con los niveles de infraestructura de los

núcleos poblacionales (localidad, municipio o entidad) y de condiciones

generales de sus habitantes a una fecha determinada, por lo que no

pueden ser recalculados o proyectados.

Es así que el Sistema Integral de Gestión de Proyectos del PCS (SIGEPPCS) del

INDESOL no dispone de la información necesaria acerca de los recursos ejercidos

por “acción o zonas de impacto”, por lo que no es factible el llenado de las TABLAS 1

y 2.

Como una alternativa a la problemática anterior y tomando en cuenta que la

conformación de las “microrregiones” definidas por la SEDESOL, reúne varios de los

criterios de cobertura señalados como población objetivo del PCS, consideramos

prudente tomar como un indicador de focalización al número de proyectos que

impactan en las Microrregiones.

Para lo anterior, recordemos que la “Estrategia de Microrregiones” conformó las

microrregiones considerando:


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• Municipios con los mayores grados de marginación, muy alta y alta, en el

territorio nacional.

• Además, con la finalidad de atender a la totalidad de municipios

predominantemente indígenas del país, se consideraron 27 que,

independientemente de su grado de marginación, registraban 40 por ciento

o más de hablantes de lengua indígena (HLI).

• Finalmente, se incluyeron también cinco estados del país (Aguascalientes,

Baja California, Baja California Sur, Colima y Coahuila) cuyos municipios no

registran niveles de marginación muy alto y alto, así como tampoco

población HLI significativa. Para estos casos, se definieron índices de

marginación relativa.

• Teniendo en cuenta los criterios señalados, se identificaron 1,338

municipios con esas características, en los que vive una población cercana

a los 20 millones de habitantes. Estos municipios, ubicados en las 31

entidades federativas, fueron agrupados en 263 microrregiones.

Así, una microrregión está conformada por uno o varios municipios que tienen en

común, además de la marginación, otros factores como el étnico o el lingüístico

(zonas indígenas), determinada vocación productiva (zonas cafetaleras, etc.), el

factor geográfico o climático (desierto, selva, sierra), entre otros.

De esta forma y retomando en forma ampliada los datos de la tabla III.16, se tiene

que de las 3,276 “acciones o zonas de impacto”, ejercidas a través de 857 proyectos

apoyados por el PCS, en los primeros ocho meses del 2005, 1,218 de dichas

acciones fueron ejercidas en alguna de la microrregiones señaladas por la

SEDESOL. Esto es, el 37.17% del total de las “acciones” desarrolladas por los

proyectos del PCS, efectivamente recaen en poblaciones consideradas como

prioritarias en cuanto a la política social. Ver Tabla III.18


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TABLA III.18

ACCIONES POR ENTIDAD FEDERATIVA Y MICRORREGIÓN 2005

Clave Entidad Total acciones

por Entidad Acciones en NO Microrregiones

Acciones en microrregiones

Microrregiones apoyadas

01 'Aguascalientes 41 33 8 2 02 'Baja California 15 11 4 2 03 Baja California Sur 8 6 2 2 04 'Campeche 48 23 25 4 05 'Coahuila 137 131 6 3 06 'Colima 21 20 1 1 07 'Chiapas 125 41 84 21 08 'Chihuahua 150 118 32 6 09 'Distrito Federal 286 286 0 0 10 'Durango 45 43 2 2 11 'Guanajuato 113 89 24 3 12 'Guerrero 154 45 109 6 13 'Hidalgo 90 49 51 8 14 'Jalisco 170 150 20 6 15 'México 89 80 9 5 16 'Michoacán 134 103 31 8 17 'Morelos 145 129 16 3 18 'Nayarit 13 13 0 0 19 'Nuevo León 85 67 18 1 20 'Oaxaca 394 116 278 63 21 'Puebla 157 38 119 13 22 'Querétaro 49 25 24 4 23 'Quintana Roo 34 23 11 2 24 'San Luis Potosí 136 52 84 14 25 'Sinaloa 48 42 6 3 26 'Sonora 50 44 6 2 27 'Tabasco 33 25 8 4 28 'Tamaulipas 30 23 7 3 29 'Tlaxcala 55 48 7 3 30 'Veracruz 224 77 147 15 31 'Yucatán 74 18 56 9 32 'Zacatecas 123 100 23 4 Total 3276 2068 1218 221



Interesante es notar que aunque en las Reglas de Operación del PCS no se

considera como un grupo de atención a las personas ubicadas en “mirorregiones”, la


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dinámica propia y objetivos particulares de las acciones de las OSC’s, lleva a que

muchas de las acciones desarrolladas se desplieguen en dichas zonas.

También es interesante observar un cierto criterio de equidad en cuanto a su

distribución, ya que las 1,218 “acciones” ejercidas en este tipo de zonas (337

proyectos de los 857 apoyados), se distribuyen entre 221 de las 263 microregiones

definidas por la SEDESOL. Las acciones del PCS tiene como destino el 84.41% de

las microrregiones.

En términos monetarios, estos 337 proyectos que tiene como destino a

“microrregiones”, ejercen un total de $118, 023,999.00 pesos, correspondiendo a

$68,136,508 pesos a las aportaciones hechas por el PCS y $49, 887,491 pesos a las

aportaciones de las propias OSC’s. Es decir, el 52.82% de los recursos ejercidos

hasta el mes de agosto, han sido invertidos en las 221 microregiones definidas por la

SEDESOL.

capítulo iii cobertura y focalizaciÓn · por su parte, la focalización se define como el grado...

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