capitulo ii

CAPITULO IIEVOLUCION HISTORICA DEL PROCESO

1.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA EN EUROPALa organización de la jurisdicción contencioso-administrativa y de un sistema de

justicia administrativa fue una necesidad en todos los países, a medida que, desaparecida la Administración del Estado Absoluto, se iba desenvolviendo en ellos una Administración más amplia y más responsable jurídicamente. Esta organización planteó a lo largo del siglo XIX y del presente no pocos debates, apareciendo así muy diversos sistemas. Se esquematizan en dos sistemas principales, además del sistema mixto.1.1 Sistema Administrativo o Francés

Este sistema atribuye el conocimiento y resolución de pretensiones de los ciu-dadanos contra actos de la Administración a órganos puramente administrativos. Pero todavía dentro de él se pueden distinguir dos modalidades:a) Sistema de Competencia Retenida (1789-1872). En este sistema se atri-buye la resolución a los órganos encargados de cuestiones administrativas o direc-tivos de la Administración (Consejo de Ministros en función de su supremacía sobre toda la Administración, con audiencia previa al Consejo de Estado en su función consultiva característica; Prefecto como órgano administrativo activo y el Consejo de Prefectiva como órgano consultivo a nivel provincial). El contencioso no constitu-ye en rigor un sistema de control judicial, sino un simple autocontrol administrativo; por ello se llama jurisdicción retenida en manos de la Administración que es objeto de enjuiciamiento, aunque ello resulta una contradicción en sus propios términos, "nadie puede ser juez de su propia causa". La CRÍTICA es obvia; ofrece, naturalmente, un inconveniente básico: la Administración es a la vez el elemento decisor y la parte interesada, de modo que por mucha objetividad que quiera poner en sus decisiones se encontrarán en ocasiones viciadas de parcialidad. En todo caso, no quedará satisfecho el ideal jurídico de la independencia en la función de juzgar, con la consiguiente y constante desconfianza por parte de los ciudadanos.

b)Sistema de Jurisdicción Delegada (1872 a la actualidad). En este sistema se atribuye la resolución del recurso contencioso-administrativo a órganos administrativos creados especialmente con este fin dentro de la Administración. Así se atribuye directamente al Consejo de Estado y a los Consejos de Prefectiva la facultad de decidir por sí mismos los recursos, en vez de hacer una simple propuesta al órgano administrativo activo. En 1953 se sustituyen los Consejos de Prefectiva por los Tribunales Administrativos, a los que la Ley de 31 de diciembre de 1987 añade los Tribunales de Apelación de lo Contencioso-Administrativo, órganos ambos que, no obstante su nombre, no están orgánicamente integrados en el Poder Judicial sino en la Administración.

El sistema se critica diciendo que el órgano delegado carece de la necesaria independencia frente al Ejecutivo para pronunciar sus fallos, por lo que en menor medida, incurre en los mismos defectos que el sistema anterior. A pesar de todo,

Ley que Regula el Proceso Contencioso Adminiscraávo

esta organización ha dado a Francia resultados inmejorables, hasta el punto de que gran parte de la construcción científica del Derecho Administrativo continental se debe a la jurisprudencia ciei Consejo de Estado francés.1.2 Sistema Judicial o Inglés

Atribuye el conocimiento y resolución de los procesos administrativos al Poder Judicial, consiguiéndose así una mayor garantía para el ciudadano. Pero este sistema de organización permite también matizar dos modalidades:

a) Sistema de Jurisdicción Ordinaria. En este sistema se atribuyen las com-petencias a los Jueces y Tribunales ordinarios, que conocen lo mismo de las preten-siones entre particulares sobre cuestiones de Derecho Privado, que de aquellas que hacen valer los administrados contra la Administración en materias propias del Derecho Público. En nuestro sistema jurídico, los conflictos contenciosos adminis-trativos son conocidos por jueces especializados en lo civil y a veces en lo laboral, no existiendo en forma fáctica un juzgado o Sala especializada en lo Contencioso Admi-nistrativo.

b) Sistema de Jurisdicción Especial/Especializada. En él manteniendo las atribuciones en órganos jurisdiccionales se reserva para una jurisdicción especiali-zada, organizada para conocer de estos procesos, es la justicia contencioso-admi-nistrativa. Con la nueva ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, en su artículo 9 se indica acerca de la existencia de un Juzgado Especializado en lo Con-tencioso Administrativo y una Sala Contencioso-Administrativa.

A ambos sistemas se le hacen dos objeciones fundamentales, ninguna de las cuales es bastante para impedir el principio de fiscalización jurisdiccional de los actos administrativos, en el estado actual de evolución del sistema:1. La ruptura de la división de poderes, al someter la Administración a las decisio-

nes del Poder Judicial (juzgar a la Administración es también administrar).2. La carencia de suficiente preparación técnica en la materia administrativa del

juez civil, defecto éste, sin embargo, fácilmente superable, acudiendo al sistema de jurisdicción especializada y sometiendo a un régimen especial la provisión de puestos en los Tribunales Contenciosos.

1.3 Sistema Mixto o BelgaConsiste en crear una jurisdicción especial de carácter mixto, donde aparezcan

integrados, dentro del Tribunal, miembros de la Carrera Judicial y funcionarios públicos.

Este es el sistema que a simple vista podría parecer satisfactorio, pero en la práctica no da los resultados que podrían esperarse de él, no siendo uno de sus menores inconvenientes la posible transformación del Tribunal en un campo donde dirimir las controversias entre el Poder Ejecutivo y sus fiscalizadores.

2.- LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA EN ESPAÑALa legislación española no ha llegado a formar tradición en la materia: ha atra-

vesado todos los sistemas y retornado de unos a otros, sin trazar una verdadera línea de evolución. Ello es consecuencia, esencialmente, de las tensiones polémicas de las relaciones Administración-Justicia, la inestabilidad política propia del siglo XIX español, y a la importación o su intento, asistemática y no racionalizada del modelo francés.

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Evolución Histórica del Proceso 661

2.1 Constitución Bayona 1808 - Constitución de Cádiz 1812La Constitución de Bayona a título de primer antecedente puede citársela eomo el

intento de trasplante puro y simple del sistema napoleónico, con la creación de un Consejo de Estado, con funciones consultivas en un sistema contencioso de jurisdicción retenida. La Constitución de Cádiz instaura un sistema judicialista puro, del que resulta la atribución a la jurisdicción ordinaria de los contenciosos en que fuera parte la Administración.

El sistema judicial puro presentaba, no obstante, notables excepciones:a) Mantenimiento de una jurisdicción especial para Hacienda como auténtica jus-

ticia privativa, heredera del Antiguo Régimen que se pretendía sustituir (admi-nistración contenciosa).

b) Expansión del sistema de justicia privativa respecto a otros tramos de la Admi-nistración -Juzgado de Correos y Caminos- con competencias contenciosas en las materias de su competencia.

c) Atribución de asuntos contenciosos a órganos superiores de la Administración activa, por ejemplo cuestiones contenciosas atribuidas al Gobierno en materia de expropiaciones forzosas.a)Las Leyes de 1845 (2 Abril y Julio). Crean respectivamente los CONSEJOS

PROVINCIALES con jurisdicción DELEGADA (poderes de decisión propios) y un CON-SEJO REAL CON JURISDICCIÓN' RETENIDA (con simple facultad de propuesta de la que el Gobierno podría libremente apartarse, dictando Reales Decretos, Senten-cias). El sistema no dio resultados dignos de ser destacados, sobre todo por falta de precisión en la materia contencioso-administrativa.

b)Los Decretos de 1868 (13 y 16 Octubre). Mientras el sistema administrativo continuaba siendo difundido por el partido conservador, los progresistas propugnaban un sistema judicial que entrañaba mayores garantías para los ciudadanos. La revolución de 1868 hizo posible el cambio legislativo, suprimiendo las competencias en la materia de Consejos Provinciales y del Consejo de Estado y confiándolas a la JURISDICCIÓN ORDINARIA, mediante el establecimiento de Salas en las AUDIENCIAS TERRITORIALES Y EN EL TRIBUNAL SUPREMO.

La Restauración* trajo consigo el retorno al sistema anterior, devolviendo al CONSEJO DE ESTADO la jurisdicción contenciosa en su expresión suprema y, en-comendándola, en el grado inferior, a las COMISIONES PROVINCIALES (1875).2.2 La Ley de 13 de Septiembre de 1888: Sistema Armónico o Mixto

La fórmula transaccional o mixta supuso la creación de los Tribunales Provinciales de lo Contencioso-Adrrünistrativo y el Tribunal de lo Contencioso del Consejo de Estado, trasladado más tarde (1904) como Sala del Tribunal Supremo.

La esencia del sistema consistía en la previsión de los puestos de Magistrados de estos Tribunales como miembros de las Carreras Judiciales y Administrativas, con lo que la judicialización sólo era formal.

La Ley de 27 de agosto de 1938 suspendió la jurisdicción contenciosa en lo que se refiere a actos de la Administración del Estado hasta la Ley de 18 de marzo de 1944, que restableció el sistema 1888-1894; y por último citar el Texto Refundido de 8 de febrero de 1952.

Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo

3. LA LEY REGULADORA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA: 27X11-1956Supone la consagración definitiva de un sistema jurisdiccional de control de la

actividad administrativa, en el que se atribuye al Poder Judicial el conocimiento del proceso, encomendándolo a una jurisdicción especializada, que será ejercida por las Salas del Tribunal Supremo y creándose las Salas de lo Contencioso-Adminis-trativo de las Audiencias Territoriales.

Como principios fundamentales informadores pueden citarse:a) Hacer de la jurisdicción contencioso-administrativa una especie de la genérica

función jurisdiccional. Sistema judicial de jurisdicción especial en cuanto confía el ejercicio de la función jurisdiccional a auténticos órganos jurisdiccionales encuadrados en la común organización del Poder Judicial, e integrados por Magistrados profesionales sujetos al mismo Estatuto Orgánico del resto de los integrantes del Poder Judicial.

b) Concebir al proceso contencioso-administrativo como una primera instancia jurisdiccional, a pesar de la terminología clásica de recurso contencioso-admi-nistrativo, que se conserva por el peso de la tradición histórica, y porque viene a poner de manifiesto la necesidad de la existencia de un acto administrativo previo contra el qué articular la pretensión procesal.

c) Prescinde de toda disposición reglamentaria de desarrollo, a diferencia de ejem-plos históricos conocidos como el reglamento de lo contencioso, de la Ley 1888.

d) Finalmente, en un ámbito más auténticamente procesal, sus principales princi-pios informadores son: Oficialidad sin perjuicio de la contradicción, escritura, antiformalismo, en cuanto las formalidades procesales han de entenderse siem-pre en su finalidad de servir a la justicia, garantizando el acierto en la decisión jurisdiccional, pero sin erigirse en obstáculos a superar para lograr aquella decisión, estructura.

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CAPITULO IIILO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO EN LAS CONSTITUCIONES

MODERNAS Y ANTECEDENTES

Las constituciones en los últimos años vienen regulando de modo expreso a lo contencioso administrativo, lo que indudablemente es un avance no sólo normativo, sino un reconocimiento a su trascendencia en la vida de cada país.

No puede desconocerse que la Administración Pública al desarrollar sus múlti-ples actividades debe estar sujeto al control jurisdiccional, teniendo portante nece-sidad de constituir no sólo una garantía para los particulares, sino una manifesta-ción del Estado de Derecho en que se debe vivir.

1. - LA CONSTITUCIÓN DE ESPAÑAEn su artículo 24 sobre la protección jurisdiccional para todas las personas con

una denominación que es un imán, o sea el derecho a obtener la tutela jurisdiccio-nal efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que en ningún caso, puede producirse indefensión.

En su artículo 106 deteimina que los tribunales controlan la potestad regla-mentaria y la legalidad de la actuación administrativa. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos.

2. - LA CONSTITUCIÓN COLOMBIANAConsagra el debido proceso en toda clase de actuaciones judiciales y adminis-

trativas. Se constitucionaliza el principio de la buena fe en las actuaciones de los particulares y las autoridades públicas, principio que se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelantan ante éstas, elevando a nivel constitucional.

La Constitución Colomhiana logra que el principio de buena fe se convierta en eficaz instrumento para lograr que la administración obre con el criterio rector de la efectividad del servicio público por encima de las conductas meramente formales que han desnaturalizado su esencia. Se consagra la tutela a reclamar ante los jue-ces colombianos los actos administrativos regidos en su artículo 90 que el Estado responderá primordialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción de emisión de las autoridades públicas.

Se caracteriza la Constitución actual de Colombia porque el Consejo del Estado y la jurisdicción contencioso-administrativa como especie se ubica dentro de lo ge-nérico.

3. - LA CONSTITUCIÓN PERUANASólo a partir de la Constitución de 1979 es un solo dispositivo que se destina a

regular en el nivel constitucional la materia contencioso-administrativa. En su artí-culo 240 señala: "Las acciones contencioso-administrativas se interponen contra cualquier acto o resolución de administración que cause estado".


La Constitución de 1993 en su artículo 148 se limita a considerarlo con estas brevísimas frases: "Las resoluciones administrativas que causen estado son sus-ceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa".

No hay uniformidad en cómo los distintos Estados establecen la manera de resolver los conflictos que se presentan entre la Administración y el individuo.

En Inglaterra, lo hace a través del Poder Judicial, mediante un tribunal específico llamados Tribunales Contencioso-Administrativos.

En España lo contencioso administrativo se realiza en la instancia ante los Tribunales Provinciales, compuestos tanto por miembros del Poder Judicial de la Provincia y parte por empleados de la Administración que sean letrados, que se designan por sorteo.

Cabe destacar que HUMBERTO NÚÑEZ BORJA en la Universidad San Agustín y Cató-lica Santa María de Arequipa adopta una posición Teórico-Mixta de lo contencioso-administrativo, pues resulta exagerada según el sostener una independencia entre el Derecho Administrativo y el Poder Judicial.

En el Perú se da la ubicación de los organismos contencioso-administrativos dentro del Poder Judicial y no en el Poder Ejecutivo.

Sostiene el Profesor BACACORZO que ante la administración no existe contencio-so-administrativo sino simplemente "actividad administrativa", pues falta la "con-tienda" que es lo que caracteriza a la materia "contencioso-administrativa"; en el Perú anotamos que los recursos impugnativos de reconsideración, apelación, revi-sión, tiene un sentido cuasiintencioso, institucionalizándose el Reglamento de Pro-cedimiento Administrativo. Según el mismo autor, la Constitución de 1979 presenta dos innovaciones.* Unidad de Jurisdicción, Art. 233 inc. 1* Proceso Contencioso Administrativo, arts. 59 y 240.

4.- NULIDAD DE RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS EN EL PERÚ ANTES DE 1979Si bien el art. 12° de la LOPJ de 1963, generalizaba el ejercicio de la acción de

nulidad de resoluciones para todos los ámbitos de la Administración Pública del Perú, no podía aplicarse respecto a las resoluciones administrativas que causaban estado, provenientes del Ministerio de Trabajo, al introducir la precedencia de la excepción de cosa juzgada si se pretendía impugnar Resoluciones dictadas por di-cho Ministerio de Trabajo, causando estado, porque existían leyes y decretos, leyes que excluían a la revisión y Control Judicial de las Resoluciones finales del Ente Administrativo en relación a reclamos laborales individuales.

La nulidad de Resoluciones Administrativas y su trámite como proceso Ordinario de Puro Derecho.

Según el Código de Procedimientos Civiles de 1912 se regulaba el juicio ordina-rio de "Puro Derecho" caracterizado por prescindirse de medios probatorios y con una duplica y réplica.

Señalamos también que desde 1982, este tipo de proceso era el pertinente con-forme a los arts. 332, 333, y 334 del vigente entonces Código de Procedimientos Civiles.

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Lo Contencioso - Administrativo de las Constituciones Modernas y Antecedentes 7

Tanto las garantías de la Ley Orgánica del Poder Judicial de entonces como las que existen en el Ordenamiento Jurídico ponían en evidencia el valor de las senten-cias frente a los actos arbitrarios del Poder Ejecutivo y también actos administrati-vos del Poder Legislativo, siendo mediante este tipo de proceso en nulidades de resoluciones administrativas cuando se trata de interpretar normas como el D. Leg. N° 20530 que increíblemente a fines del siglo sigue constituyendo para el país su principal problema en lo Contencioso Administrativo.

5.- SISTEMA FRANCÉS. FRANCIA Y EL CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO. EVOLUCIÓN A LA FECHAConsideramos que ningún autor que analice la materia Contencioso-Adminis-

trativa puede omitir referirse al sistema Francés, no sólo porque allá se originó a partir de los años de la Revolución Francesa, sino porque a través de más de 150 años transcurridos, su evolución ha servido en el mundo, de pauta y orientación para gran cantidad de países, sobre todo en las comunidades de la órbita latina y occidental.1

El sistema Francés creó dentro de la propia administración a la jurisdicción Contencioso-Administrativa actuando en forma independiente del Poder Judicial.

Fueron los principios de legalidad y de libertad los antecedentes para el surgi-miento del proceso contencioso administrativo, pues es evidente que ante el surgi-miento del concepto de "acto arbitrario" se hacía necesario crear un mecanismo que lo eliminara. Asimismo al proclamar la libertad como uno de los fundamentos del nuevo régimen debían diseñarse mecanismos que procuraran una tutela que debía coincidir con aquel destinado a la eliminación de los actos arbitrarios, pues sólo el respeto a la legalidad era garantía de respeto a la libertad.2

Un año después, LETERNOUR se refiere a una de las Leyes de 1971- 1 a 7- 14 de octubre que establecía que "las reclamaciones de incompetencia respecto a los cuerpos administrativos, no incumben a los tribunales deben ser llevados ante el Rey, jefe de la Administración General".

Con una primera fase el sistema no ofrecía garantía alguna para los adminis-trados, con un modelo de jurisdicción retenida, evolucionando a mediados del siglo XIX hasta que se establecía el modelo de jurisdicción, al reservar las decisiones de los litigios administrativos el Consejo de Estado, órgano independiente de la admi-nistración activa.

El sistema Francés pasa por las siguientes etapas:Primera Fase: Edad Tecnológica. El principio de irresponsabilidad del Estado

predomina, pues la única garantía que se ofrece a la víctima es la responsabilidad del propio funcionario autor del daño.

1'^Para descubrir los antecedentes del proceso contencioso administrativo nos debemos ubicar en la Francia Revolucionaria. Precisamente, la Revolución Francesa introdujo al pensamiento político occidental dos principios fundamentales: el principio de legalidad en el actuar de los poderes públicos y el principio de libertad." (PPJORI POSADA, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pág. 34).2PRIORI POSADA, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pág. 36

Ley que Regula el Proceso Contencioso AdministrativoSegunda Fase: Sistema apoyado en la idea de falta, alejándose de la noción

tradicional de culpa. Así basta que se acredite el daño sufrido para que la Adminis-tración quede comprometida.

6.- LA REFORMA DEL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FRANCÉS EN AÑOS RECIENTES

La Ley del 31 de diciembre de 1987, constituye la más importante reforma del Contencioso Administrativo Francés.

Según GARCÍA DE ENTERRÍA, el trámite previo es un intento de disuadir la inicia-ción de nuevos recursos contenciosos mediante la instauración de recursos admi-nistrativos o de conciliación, al que puede seguir un sistema de arbitraje. Dice el mencionado autor que la benemérita institución ha consolidado formidables créditos históricos no sólo en Francia, sino fuera de ella, en el mundo entero de un sistema de garantías de los ciudadanos frente a la Administración, pero en la reconstrucción del sistema ha debido merecer no una Reforma Coyuntural sino Profunda.

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CAPITULO IVANTECEDENTES HASTA LAS CONSTITUCIONES DEL PERU DE 1979 Y 1993

PRIMEROS APUNTES SOBRE ESTA MATERIA EN LAS FUENTES DEL DERECHO PERUANOEl antiguo profesor de la Universidad Mayor de San Marcos, TORIBIO ALAYZA Y PAZ

SOLDÁN señalaba que: no hay uniformidad en cómo los distintos Estados establecen la manera de resolver los conflictos que se presentan entre la administración y el individuo.

Inglaterra lo hace a través del Poder Judicial, otros han creado tribunales espe-cíficos llamados contencioso-administrativos. Sin embargo, hay una enorme difi-cultad para determinar la esfera de acción de estos tribunales, esto es, señalar con-cretamente qué asuntos son los contencioso-administrativos y citando a POSADA, dice: "Para algunos tratadistas alemanes, es la garantía que se le da al individuo frente a la administración".

Para la escuela francesa, es la garantía de la Administración que no se supedita al Poder Judicial, entidad distinta, sino a una entidad especial. La española al realizar la acción es muy limitada, pues, es la misma Administración de cuyo acto se reclama, la que debe declarar previamente si procede o no la jurisdicción contencio-so-administrativa por vía de revisión. Se objeta también la falta de imparcialidad de los tribunales de esta índole que siempre son designados por la misma Administra-ción, encontrándose mayores garantías en la intervención del Poder Judicial.

Señala que establecer una jurisdicción privativa resultaría necesaria, requi-riéndose:1. Que la resolución de que se reclama haya causado estado, esto es, que se haya

agotado, por vía de reclamación la vía administrativa.2. Que esta resolución violara un derecho que ya ha existido, un derecho preesta-

blecido al amparo de alguna ley o acto administrativo; y3. Que haya sido desconocido por un acto administrativo concreto y posterior. No

es aplicable a:Actos administrativos del gobierno, o una gestión, sino cuando el hecho arranca

de una regla impuesta por la administración, de un acto administrativo sea decreto, resolución, instrucción, etc.

Para que se considere que un acto cae bajo la jurisdicción contencioso-adminis-trativa es necesario, según el profesor de Derecho Administrativo de San Marcos de entonces, que el Estado o la administración lo haya verificado como poder público y de ninguna manera con la personalidad de persona jurídica común en cuyo caso la jurisdicción competente es la ordinaria de los tribunales.

Hay convencimiento -agrega- en señalar un plazo que por lo regular es de un máximo de seis meses, para que se ejercite es "recurso", caducando el derecho de ejercitarlo al vencerse y quedando firme la resolución administrativa.


El criterio del autor es que los tribunales comunes "por su independencia" cons-tituyen la mejor garantía para resolver los asuntos contencioso-administrativos, que tienen capacidad para ello y que aun podían ser dotados de Salas privativas con estos fines.

No es conveniente la intromisión de una jurisdicción aparte, pues, la judicial puede ser ejercida por el mismo poder que en todo caso decide los conflictos de Derecho común con acierto e independencia. Concluye que ni la ejecución de las leyes ni los actos de gestión son materia de recursos contencioso-administrativos y por tanto están excluidos de esta materia.

Respecto sobre la administración comparada, señala, citando a OTTO MEYER que el típico caso de descentralización lo constituye Inglaterra, donde hay ministros y sin cartera; en la descentralización existe a través de los distritos (condado) o dirigidos por el Sheriff, los coroners y los jueces de paz.

Para el Derecho Administrativo inglés, a partir de 1888, deben tenerse en cuen-ta a los condados administrativos con un órgano principal constituido por el Consejo del Condado. Otra subdivisión del condado es la parroquia, varias de ellas se hacen por juntas especiales llamadas unions.

Finalmente, la ciudad yajefaturada por el burgomaestre (mayor) que es juez de paz nato y preside un cuerpo municipal integrado por asesores y consejeros.

Citando el sistema francés, por el contrario, tiene una administración centrali-zada en que la vida administrativa depende del poder central, tipificado en el Conse-jo de Estado, compuesto por más de cien miembros, parte de ellos designados por el Presidente de la República.

Lo contencioso-administrativo en España se realiza en la instancia ante Tribu-nales Provinciales compuestos tanto por miembros del Poder Judicial de la provincia y parte por empleados de la administración que sean letrados, que se designan por sorteo. La autoridad suprema para lo contencioso-administrativo formado por un Presidente y siete ministros, son designados por el gobierno y este cuerpo forma parte del Consejo de Estado, sus miembros son inamovibles.

Es destacable en España la "jurisdicción retenida" consistente en que los fallos del Tribunal necesitan para tener eficacia de la aprobación, del Poder Ejecutivo.

"Los conflictos entre la administración y los particulares, los resuelve la misma administración por la vía administrativa, y agotada ésta, son resueltos por los tribu-nales ordinarios. No hay jurisdicción contencioso-administrativa".

La intervención del Consejo de Estado en estos asuntos no se realiza por no funcionar este alto cuerpo (hace referencia a la Constitución Política de 1920) y su Ley Organizativa N° 4042 de 31/01/1920.

Los actos administrativos del Poder Central se llaman: decretos, resoluciones supremas o ministeriales, instrucciones y circulares.

Como atribuciones, entre otras señala que en todos los asuntos de carácter contencioso administrativo, así como en las reclamaciones contra el Fisco por dere-chos discriminados por éste, reclamaciones por daños y reclamaciones por derechos que deba pagar el Tesoro Nacional.

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Antecedentes hasta las Constituciones del Perú de 1979 y 1993

ALAYZA decía "esta ley está llamada a prestar grandes servicios de control a la acción del Poder Ejecutivo, pero no se ha designado a su personal, con lo que prác-ticamente no funciona a pesar de ser un organismo impuesto por la Constitución".

Consideramos así que por la materia contencioso-administrativa dentro del Derecho Administrativo del Perú, como uno de los primeros apuntes en la década de los años 20.

Con posterioridad, en los años 50 y siguientes, aparecen las recopilaciones de legislación administrativa del país que hace don PEDRO PATRÓN FAURA, en relación a empleados públicos. Legislación de la mujer peruana; de registros civiles, de Admi-nistración Pública refiriéndose también a lo contencioso-administrativo.

Si bien no llega a tratarse el tema con ninguna profundidad, tanto desde el punto de enfoque del Derecho Administrativo como del Derecho Procesal, coincide como veremos posteriormente, con las limitadas concertaciones que tiene la acción contencioso-administrativa en el Perú, sin jurisdicción especializada y con base en el Texto Único de Procedimientos Administrativos como en el Código Procesal vigente.

En Arequipa, NÜÑEZ BORJA. describe también su aplicación en lo oral; la defensa judicial del Estado a cargo de los Procuradores Públicos se ocupa de los Tribunales Administrativos de nuestro país.

Con los cambios legislativos en esta materia, epidérmicos y superficiales, los autores citados quedarían desactualizados. Sin embargo, sus anotaciones y recursos en relación a la desaparición del Consejo Nacional del Servicio Civil resultan pertinentes.

HUMBERTO NUÑEZ BORJA, en la Universidad San Agustín, y Católica de Santa María de Arequipa adopta una posición teórica mixta de lo contencioso-administrativo, pues resulta exagerada según él. sostener una independencia entre el Derecho Ad-ministrativo y el Poder Judicial.

Un importante autor en nuestro país para el tema que tratamos es indudable-mente el profesor GUSTAVO BACACORZO, pero sin aportes desde el punto de vista de los institutos del Derecho Procesal Civil, indispensables junto con el Derecho Administrativo para el tema del "híbrido" de lo contencioso-administrativo como lo denomina CABANELLAS.

BACACORZO, señala las condiciones generales de esta jurisdicción; el procedimiento y e1 proceso administrativo; el recurso contencioso-administrativo; el expediente administrativo; competencia y actos excluidos; los actos municipales y el tema en la Constitución de 1979.

Lo fundamental es que la administración responda o tenga responsabilidad ante los tribunales por sus actos, de no sólo anularlos en el ámbito administrativo en donde tiene facultades y deberes.

. Entre todos los fundamentos no hay ninguno tan importante como el llamado principio de la especialidad, razón de ser de la división del trabajo. Se debe hablar mejor de división de "funciones". Propugna que en el futuro la expresión de Derecho Común se aplique al Derecho Público por estar ahora en auge el fenómeno de la publicización y difusión del Derecho en general.

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Otra faceta en el Perú es la ubicación de los organismos contencioso-adminis-trativos dentro del Poder Judicial y no en el Poder Ejecutivo. No obstante la expe-riencia francesa con el Consejo de Estado demuestra que este sistema es conforme con el autor al romper la unidad estructural y la fluidez funcional haciéndolos inte-grar un consejo público destinado a ejecutar y no a juzgar.

Citando a BACACORZO, a los principios del Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos: simplicidad, caducidad y eficacia. Destaca igual-mente la condición sine qua non para el contencioso-administrativo del agotamiento de la vía administrativa y art. 11 de la anterior Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963. Asimismo del silencio administrativo de 30 días y de la cuestión prejudicial del art. 10 del L.O.P.J. de entonces.

Sostiene que habrá materia contencioso-administrativa cuando la resolución administrativa de mayor jerarquía normativa haya "causado estado" como expre-sión de firmeza y citando al maestro EDUARDO COUTURE señala: "El agotamiento de la vía administrativa como presupuesto procesal de derecho, jurisprudencia y admi-nistración, concuerda con el presupuesto del agotamiento de la vía administrativa en nuestro país.

En cuanto se recurre a un órgano superior propone denominar a este medio "ocurso", pues el poder administrativo es equivalente al Poder Judicial en función de coordinación.

Sostiene el profesor BACACORZO. que ante la Administración no existe contencio-so-administrativo, sino simplemente "actividad administrativa", pues falta "la con-tienda" que es lo que caracteriza a la materia "contencioso-administrativa"; en el Perú, anotamos que los recursos impugnativos de reconsideración, apelación y revi-sión tienen un sentido cuasicontencioso, institucionalizándose en el Reglamento de Procedimientos Administrativos.

La naturaleza del recurso contencioso-administrativo es absolutamente contra-dictoria, si no estaría de más.

El expediente administrativo como medio de prueba es indispensable para lo contencioso administrativo, así como demostración del requisito de haberse agotado la vía administrativa.

Sugiere la presunción de legitimidad de los actos administrativos que aparecen en el expediente. Pueden sin embargo, en lo contencioso-administrativo admitirse otras pruebas además del expediente.

En cuanto a los recursos distingue BACACORZO, entre los fundamentales y los accesorios sin dar una explicación al respecto.

En relación a la competencia señala condicionalidad dual: Rationae personae= Administración, en tanto que raíionae=Materia de la relación, sobre los que se dis-cute.

Sin embargo la esfera de lo contencioso administrativo no abarca toda la esfera de la actividad administrativa sino la que concierne a la personalidad pública, esta-bleciendo que están sus facultades regladas, incluyendo lo contencioso fiscal y lo contencioso penal estatal. Se excluyen indudablemente, los siguientes:a. Actos de gobierno

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Antecedentes hasta las Constituciones del Perú de 1979 y 1993

b. Decisiones que toma la Administración Pública como persona jurídica de Dere-cho Privado y los que han causado estado no habiendo sido recurridos.

c. Los contratos de locación-conducción en relación a los cuales si hay conflicto se trata de un contencioso-privado y no contencioso-administrativo (Derecho Pú-blico) .

d. Lo laboral-administrativo: Justicia de trabajo para los trabajadores públicos y privados.Hay contencioso-administrativo respecto a los actos municipales, pues son de

competencia de lo contencioso-administrativo, con la particularidad de que la vía administrativa municipal se agotaría con la resolución del Consejo Departamental en pleno (provincial).

Se trata, como vemos, de un interesante pero insuficiente enfoque de lo contencioso-administrativo; el distinguido profesor Dr. MIGUEL DE ALTHAUS se afirma por su innegable cultura en el Derecho Administrativo del Perú, en un conocedor a nivel del Derecho Comparado sobre esta materia.

Antes de la Constitución del Perú de 1979, la acción contencioso-administrativa no tiene base constitucional. Por ello, hablar de contencioso-administrativo era sólo referirse a los procesos para anular las resoluciones de la Administración Pública que causaren estado, esto es, que la vía administrativa para el caso concreto finalizaba.

El panorama existente en el Perú era conforme a la única fuente legal pertinen-te, L.O.P.J. que entre las garantías de la administración de justicia en su art. 10 se establecía que cuando en un procedimiento administrativo surgía alguna cuestión contenciosa, se suspendería el procedimiento por la autoridad que conoce de él, a fin de que el Poder Judicial declare el derecho que defina el litigio. Si la autoridad administrativa se negare a suspender el procedimiento, los interesados podrán in-terponer la demanda pertinente en el Poder Judicial, si la conducta de la autoridad administrativa provocara conflicto.

Por su parte el art 11 de la L.O.P.J. de 1963 señalaba que:"Los jueces no admitirán la impugnación de resoluciones administrativas de

carácter particular que hayan dictado las autoridades competentes, sino después de agotados los recursos jerárquicos expresamente preestablecidos y a instancia de parte interesada. Si los actos administrativos no tienen forma de resolución y for-mulada queja escrita contra ellos ante el funcionario superior, éste no la ha resuelto en el plazo de treinta días, procederá la demanda judicial para anularlos".

Es así como en el Perú con este dispositivo se empieza a sentar las bases para la admisión de la demanda judicial para anular aquellos actos que tengan forma de resolución, así como el incipiente "silencio administrativo". Sin embargo hay que concordar esta norma dentro de la misma ley con los arts. 184 y 12.

El art. 184 establecía la competencia exclusiva para estos procesos judiciales de nulidad de resoluciones de la Administración Pública de los jueces de Primera Instancia en lo Civil de Lima, esto es, sólo de la capital de la República por tratarse del Estado como demandado.

El art. 12 generalizaba la posibilidad de impugnar todos los actos de la Admi-nistración Pública, departamental y municipal que constituyan despojo, desconocí

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miento o violación de los derechos que reconoce la Constitución y las leyes. A pesar de tan amplia cobertura había discrepancia con leyes especiales que han determi-nado ámbitos del Derecho Peruano, como por ejemplo la laboral, no permitía su generalización y aplicación como veremos más adelante.

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CAPITULO VDIVERSOS SISTEMAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO COMPARADO

Diversos Sistemas: Derecho Administrativo Comparado. Las diversas opiniones, tendencias y organizaciones positivas respecto a determinar qué Juez o Tribunal ha de entender en las controversias entre la administración pública y los admi-nistrados, pueden reducirse a estas tres principales:a. Sistema Judicialb. Sistema de lo Contencioso Administrativoc. Sistema Mixto o Ecléctico

1.- SISTEMA JUDICIALEn este Sistema el Poder Judicial conoce y decide exclusivamente, de las cues-

tiones contencioso-administrativas, por este método se mantiene la defensa de los derechos subjetivos desde que éstos están cuestionados por la autoridad adminis-trativa.

El Concepto de esta corriente es el de conocer y aplicar la ley, a él corresponde tutelar los derechos de los administrados. Por este sistema el Juez sólo puede exa-minar la legitimidad de los actos de la administración pública, pero no puede modi-ficarlos, ni revocarlos, y condena a la administración pública a una indemnización. Lo que importa es que la lesión jurídica provenga de un acto o un hecho de la administración pública. Este es el Sistema imperante en países como: Italia, Suecia, Noruega, Dinamarca, Grecia, y en general en América.

La FALLA en este sistema, es que el Juez no puede examinar el fondo o mérito de los actos administrativos.

El ordenamiento Judicial Inglés, de los Estados Unidos de Norteamérica y Ru-mano son típicamente judiciales, se fundamenta en:1. La división de los poderes.2. La autoridad judicial corresponde a las controversias relativas a derechos civiles

y políticos, en cualquier materia.En los países anglosajones, la intervención jurisdiccional de la administración

era muy restringida, se ha presentado como un ideal y hasta se ha pretendido ins-talar en Francia el sistema anglosajón, según el cual las contiendas administrativas son de competencia de las jurisdicciones ordinarias.

En Inglaterra, la legislación reciente ha concedido algunas veces a los órganos administrativos, una verdadera competencia jurisdiccional, lo que constituye un embrión de lo contencioso-administrativo.

En Estados Unidos, parece más avanzada por tener un sistema más complicado de rigths; los tribunales americanos pueden anular las decisiones administrativas, pero no pueden examinar las cuestiones de hecho o de oportunidad resueltas


por las autoridades administrativas. El principio se aplica cualquiera sea el rango o carácter del funcionario que deba ser intervenido.

"En varios casos, leyes especiales han dado expresamente a los tribunales una intervención respecto del poder discrecional de la administración".

"Así, se organiza poco a poco la protección jurisdiccional del individuo contra la administración, pero como se ve, es aún muy incompleta. Ni en los E.E. U.U., ni en Inglaterra, se ha llegado a la noción general de la desviación del poder, la interven-ción jurisdiccional se ha confiado con frecuencia a los tribunales del derecho común, extraños a la administración por su origen y por su carácter, privan a los administradores de una garantía.

"La evolución esencialmente progresiva del Derecho Administrativo, se ha fir-mado en el Congreso de Ciencias Administrativas; en Bruselas en agosto de 1910, se pudo comprobar que ningún Derecho público moderno protege al administrado de una manera tan completa como el sistema Francés. El Derecho Público Administrativo francés no tiene código y la alta jurisdicción del Consejo de Estado, administrativo por su origen y por su procedencia, judicial por la independencia y la imparcialidad de sus miembros, ha sabido crear los elementos de un contencioso esencialmente protector del administrado".

2.- SISTEMA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOOpuesto a lo anterior, por principio, es el sistema llamado de la jurisdicción

administrativa, según el cual todo juicio en que la administración pública sea parte de la administración misma.

Fúndase el sistema en un privilegio de la razón histórica, acordada a la admi-nistración pública, y que consiste en sustraerla de los tribunales ordinarios toda vez que se trata de cuestiones originadas por sus actos, esto es, los producidos como tal administración o poder, sin embargo, ese carácter de la administración pública, tanto como en uno como otro sistema, partiendo de principios distintos, tienden a una convergencia en un punto a organización jurisdiccional y a la materia de com-petencia, según se advierta de la comparación de ambos.

ESPAÑA, en rigor la vía contencioso-administrativa data de principios del siglo XIX, los Godos crearon un oficio palatino, con el nombre de Aula Regia; FERNANDO III instituyó el Almirantazgo, entre cuyas funciones figura la de entender en los asuntos de la naciente administración. Con posterioridad aparecieron los Consejos como Cuerpos Supremos, de la administración activa y contenciosa.

En la dinastía de Borbón, FELIPE V instituyó con el nombre de Real y Superior Junta de Apelaciones un tribunal administrativo que vino a mermar en mucho las atribuciones de los intendentes en materia contenciosa y aparte de algunas modifi-caciones que tratara de introducir en lo contencioso-administrativo la Corte de Cádiz.

Roma, al lado del Pretor estaba el procurador reí prívate cesaris, que puede considerarse como el encargado de la justicia administrativa.

En España la Constitución de 1845, estableció los Consejos Provinciales como Tribunales Administrativos de primera instancia, y se constituyó en el Consejo Real, una sección encargada de instruir los expedientes y de preparar las resoluciones de los asuntos contenciosos.

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Diversos Sistemas del Derecho Administrativo Comparado

De lo anotado se extrae la siguiente conclusión:" Es administrativo todo proceso que plantea una cuestión relativa al funcionamiento de un servicio público. Todo asunto de este género corresponde a la competencia de los tribunales administrati-vos. No es necesario distinguir si nació de un acto unilateral o contractual, operación material o de un acto de autoridad o de gestión".

Lo Contencioso-Administrativo, plantea por una parte la extensión del poder del Estado y, por la otra, la de saber si los derechos del administrado de libertad y propiedad han sido violados.

Toda contienda de esta naturaleza termina con el reconocimiento de un derecho subjetivo de la administración o del administrado y la condigna condena.

DUCROQ, decía que para que hubiera verdadero contencioso-administrativo era necesario que el litigio fuera suscitado por un acto administrativo propiamente dicho y, que la reclamación a la cual diere lugar el acto administrativo se fundase en la violación de un derecho y no solamente en la violación de un interés.

LAFERRIERE, distinguía lo contencioso de anulación de lo contencioso de plena jurisdicción: 1) Anulación, decía el papel del tribunal se limita a anular o a negarse a anular; 2) Jurisdicción, el tribunal puede estatuir sobre todas las cuestiones de hecho y de derecho; tiene la plenitud de jurisdicción, el recurso por exceso del po-der. Cuatro causas motivan: la violación de una ley de competencia; la violación de una ley de fondo.

En FRANCIA, como en todo Estado civilizado contemporáneo, el Derecho Admi-nistrativo tiene por objeto determinar exactamente los poderes de gobierno y de la administración, a fin de permitir eficacia, y al mismo tiempo, dar a los particulares la garantía de que no se sacrificaran sus derechos e intereses.

El Derecho Administrativo concilia razonablemente los poderes de la adminis-tración y los derechos de los particulares.

Cuando el Derecho Adrninistrativo de un país lo construye un tribunal admi-nistrativo, la misión del juez debe inspirar confianza al gobierno y a los administra-dos. Para llenar plenamente sus funciones debe ser el defensor de los particulares, reprimiendo los excesos del poder.

Instituciones ImportantesContencioso de Plena Jurisdicción, el tribunal de los hechos y son jueces de

derecho. Resuelven sobre el fondo del litigio; es declarativa de derecho; determina lo qm debe pagarse; ejecutoria por sí misma.

El fundamento de este recurso de violación de un derecho.La lesión de un derecho por parte de la administración obrando como tal es lo

que da origen a este recurso.Contencioso de Anulación La administración debe obrar en ejercicio de un poder

legal, para emitir o realizar el acto, la acción administrativa no está librada a la discreción arbitraria de las autoridades por cuanto la actividad administrativa debe estar enderezada hacia la realización de un servicio público de interés general, ya que puede resultar lesionado un derecho, un interés particular, la resolución de una autoridad de la administración puede ser motivo de una acción o recurso por exceso de poder tendiente a obtener la anulación del acto.

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Causas: Las causas de anulación del acto administrativo atacando por exceso el poder son: a) incompetencia; b) violación de forma; c) violación de ley y derechos adquiridos; d) desviación de poder.

Incompetencia, Cuando la autoridad que realizó el acto carece de atribución o poder legal para el acto, realiza un funcionario es anulable, es de orden público, por lo que su irregularidad puede ser declarada de oficio.

Violación deforma. La forma de los actos en el campo del Derecho Administrati-vo constituye la regla, por cuanto son garantía de corrección de sus actos y procedi-mientos; su violación entraña nulidad, siempre que las formalidades hayan sido preestablecidas.

La violación de la ley y derechos adquiridos, comprende: 10 las leyes y reglamentos; 2° cosa juzgada; 3o los contratos; 4o las decisiones administrativas anteriores.

La violación de la ley es susceptible de producirse en diversas formas:1. El texto expreso de la ley o reglamento.2. El error de derecho o aun de hecho, consiste en hacer recaer la aplicación de la

ley sobre causas extrañas a ella.Desviación del poder. Su naturaleza es moral; la autoridad no puede obrar sino

con relación a un fin. Las instituciones se han creado para llenar un fin. La desviación del poder vendría a ser la violación de la ley en espíritu aun cuando no lo fuera en su texto; es la moralidad administrativa vulnerada por el uso ilegitimo del poder, cuando esto ocurre decimos que el acto no guarda conformidad con su fin o que hay desviación de poder. ,

Ejercicio del recurso. HAURIOU dice, que para accionar es menester que el interés justificativo del recurso por "exceso de poder o anulación", ha de presentar ciertas características propias que califica, como de interés directo, sea actual y no even-tual, personal y legítimo; que sea personal, es decir que no se confunda con el inte-rés general, resulte de una situación especial del reclamante frente al acto adminis-trativo; legitimidad: consecuencia de una relación de derecho existente entre el indi-viduo o institución en su caso y la administración.

La característica principal del recurso de anulación, es que el interés es su título habilitante, lo que abre un vasto campo de acción al contralor jurisdiccional de la administración pública y constituye un poderoso impulso para el progreso del Derecho Administrativo.

La distinción de estos dos contenciosos, dice BONNARD, proviene únicamente de la naturaleza del derecho; en el otro es un acto jurídico que no ha cumplido confor-me a las reglas de legalidad orgánica, formal o material que le están impuestas; el de plena jurisdicción persigue un fin económico, el de anulación, solamente un fin jurídico y moral.

Es principio fundamental que el recurso de plenajurisdicción, busque el equili-brio de los patrimonios asegurados por la justicia; en los campos que se llama co-mercio jurídico, es subjetivo.

El de anulación, se propone el equilibrio de los poderes, el orden legal, es objetivo.

Contencioso de interpretación Dr. BIELSA, 1° quien debe interpretar el acto, cuando

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se trata de acto de autoridad, priva el criterio según el cual el órgano de quien emana el acto debe interpretarlo cuando se trata de gestión, la interpretación compete al tribunal que ha de juzgar la ejecución del contrato y sus consecuencias jurídicas. La interpretación de la autoridad de quien emana el acto hace de él, constituye, a su vez, un acto administrativo. En su virtud puede él ser objeto de un recurso jerárquico. 2° Alcance dado a la interpretación, el Consejo de Estado y su decisión tiene valor interpartes. que se trata de una interpretación para un caso particular y nunca de carácter general.Existe Contencioso-Administrativo de Interpretación cuando el juez realiza una

labor mediante la cual investiga la regla de derecho, por medio de este recurso el interesado solicita del órgano competente que señale el sentido de un acto o de un contrato administrativo que adolece de oscuridad en el texto.

3.- SISTEMA INTERMEDIO O ECLECTICOLos sistemas que se fundan en el principio de que los tribunales de justicia han

sido instituidos para entender en las controversias relativas a los derechos privados, y por eso también son los componentes de los juicios en que la administración es parte, siempre que haya obrado como persona de Derecho Privado.

OTTO MAYER llama, "Materia Contencioso-Administrativa" a las relaciones jurídi-cas que deben regularse bajo la forma de la justicia administrativa. La ley es la que señala cuáles son esas materias.

"Las materias contenciosas determinadas por la ley llegan a ser objeto de la justicia administrativa de diferentes maneras: Io Por acto administrativo, es decir, decidir en cada caso sobre aquello que es de derecho; 2° Por ley, designando las materias contencioso-adrnimstrativas por cualidades generales; 3o Por el contenido especial de la relación.

En la esfera de la justicia administrativa, la regla es que la justicia examina toda la cuestión que se le somete, desde el punto de vista del hecho y del derecho; ella decide después lo que en esa relación debe ser de derecho entre las partes.

En lugar de recurso "por exceso de poder" de la legislación francesa, encontra-mos en el DERECHO ALEMÁN la demanda de nulidad por "violación de la ley". La demanda supone por una .parte al individuo lesionado en sus derechos, pero por otro lado, supone que la autoridad causó esta lesión al aplicar la ley, es decir, la regla de derecho. El juez alemán a diferencia del francés se atiene al texto expreso de la ley.

En compensación, la ley alemana, posee una clase diferente de justicia: admi-nistrativa suprema que está dirigida en particular a controlar una parte de la dis-crecionalidad: Es la demanda de "nulidad por ausencia de hechos justificativos".

La demanda de nulidad resulta fundada; el acto impugnado debe anularse, no por aplicación indebida o por no aplicación de la ley, desde que no se trata de su aplicación, sino porque faltan las circunstancias de hecho necesarias para que un acto semejante sea jurídicamente posible.

"El recurso de derecho del Derecho Administrativo Alemán, o sea la demanda por nulidad por violación de la ley o por ausencia de circunstancias justificativas es ante todo, un recurso en beneficio de la persona lesionada. Se trata de saber si el punto a controlar le ha causado daño.

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"El procedimiento contencioso-administrativo Prusiano, presenta diferencias muy singulares respecto de los demás sistemas, en el juicio contencioso administrativo sólo puede ser parte el que invoque la lesión de un derecho subjetivo. La parte contraria, o sea la administración, es representada por un comisario. El procedimiento adopta reglas diferentes a las del procedimiento civil, rige el principio de enumeración o "sistemas de acciones", éste consiste en que los tribunales administrativos solamente son competentes cuando una ley expresamente determina su competencia. "Por el procedimiento contencioso administrativo, el tribunal en su función jurisdiccional debe indagar de oficio la verdad, independientemente de las proposiciones de las partes. La ausencia de una de las partes no es óbice para dictar decisión según lo actuado. El procedimiento es verbal y actuado.

La publicidad es la regla. La acción o recurso debe deducirse ante el tribunal de lo Contencioso-Administrativo después de agotar el procedimiento administrativo (reclamación). La demanda puede rechazarse de plano por incompetencia y por falta de fundamento; el plazo para su presentación es uniforme. La sentencia se dicta en sesión pública, después de las pruebas, según el principio de actuar de oficio y de acuerdo a la libre convicción del tribunal. La sentencia tiene fuerza legal formal, cuando no puede impugnarse por medios legales, y fuerza legal material cuando impide nueva controversia (fuerza de cosa juzgada).

Contra los fallos caben los recursos de apelación y revisión. Los recursos contra ilegalidad del procedimiento se deducen ante el tribunal de grado inmediato supe-rior. Los conflictos de competencia son sometidos a la decisión del Tribunal Superior Administrativo.

SISTEMA AUSTRIACO.- Se ha organizado el sisteim de lo contencioso adminis-trativo de acuerdo al concepto de descentralización dominante de 1860. Los asuntos de Derecho Positivo y buena administración en el orden local, se dejan a las provincias u órganos autónomos.

Ante la jurisdicción administrativa se defienden los derechos públicos subjetivos reconocidos por el Derecho Positivo. La jurisdicción administrativa austríaca se caracteriza por:1. Por una sola instancia de jurisdicción bajo forma de tribunal administrativo2. Por la exclusión, en esa jurisdicción de toda participación del administrado3. Porque el tribunal puede anular pero no reformar los actos4. Porque la violación de derechos subjetivos públicos es condición esencial para

admitir recurso.En SUIZA, el régimen jurisdiccional de lo contencioso administrativo se atribuye

a órganos de los tres poderes, según del cual emane la supuesta lesión, a saber: La Asamblea Federal, el Consejo Federal y el Tribunal Federal, además de algunos tribunales administrativos especiales.3.1 Acciones y Recursos

La administración ha admitido por el derecho para los particulares de reclamar por la decisión tomada, y de obtener así, el condigno restablecimiento de su situa-ción jurídica. Toda decisión ejecutoria de la administración implica, el derecho de reclamar.

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El principio según el cual el contencioso-administrativo debe estar ligado a una decisión previa expresa o implícita, ha recibido numerosas aplicaciones en juris-prudencia, si la resolución emana sobre la cual la administración ha guardado si-lencio lo ha sido por un funcionario o por un cuerpo incompetente para resolver, el contencioso no sería viable y el recurso inadmisible.3.2 Materia de lo Contencioso-Administrativo de Anulación

Se plantea cuando realizado un acto administrativo se trate de conocer si ha dado lugar a aquella condición o si ha podido modificar o extinguir una situación preexistente. El recurso no puede interponerse más por aquel que se pretende beneficiario de la situación cuya existencia o extensión se disputa.

Puede ocurrir por el contrario, que la única cuestión que se discute sea la de saber si una disposición legal ha sido violada por la administración. Entonces la cuestión a resolver por el juez es sólo de derecho objetivo.

El juez hace constar si la ley ha sido violada o no; si estima que no lo ha sido, rechaza el recurso, si estima que lo ha sido, anula el acto impugnado; su decisión tiene un valor general; el acto es anulado con relación a todos los administrados y a la administración entera. La decisión jurisdiccional en este caso tiene un alcance general como la ley, cuya violación afirma.

Pero el recurso es admisible si no ha dado lugar a una situación jurídica subje-tiva o si ha extinguido o modificado una situación anterior: El recurso de "ilegitimi-dad o de anulación" no es posible más que contra los actos administrativos que presentan un carácter objetivo.

En general los actos creadores de situaciones jurídicas objetivas, generales o legales son los que dan lugar a esta clase de recurso, actos por otra parte, cada vez más frecuentes en derecho público.

Estos diversos actos como reglamentarios, tienen un carácter objetivo, que afectan a todos porque se refieren al funcionamiento de un servicio público, son creadores de situaciones legales o de competencia, y tienen sus consecuencias en el campo del derecho; son actos voluntarios; dado su carácter objetivo dan lugar a un contencioso objetivo. Es decir que el recurso corresponderá a todos los que tengan algún interés: el Juez se limitará a anular o a negar la anulación y su decisión tendrá un alcance general, erga omnes.

Su esencia es el poder conferido a los jueces para prever y para anular las decisiones de la administración, cuando vulneran un derecho subjetivo o trastornan el orden legal por "exceso de poder", desviación de poder o vicios de forma en el acto administrativo.

La concepción orgánica de estos recursos debe buscarse en dos elementos sus-tanciales: de un lado la situación de parte que asume la administración en el litigio; de otro lado la naturaleza jurídica de las reglas aplicables.

Su materia propia es en general el acto administrativo o la operación ejecutoria, enguanto es susceptible de alterar el orden legal o de lesionar el derecho, siendo doble el objetivo del recurso a saber:1. Protección de la legalidad2. Protección del derecho subjetivo. Y de allí nacen dos especies de recursos:

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22 Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo

El de anulación, ilegitimidad o por exceso de poder.- Pues defiende la lega-lidad; subjetivo, le basta un interés.El ordinario de plenajurisdicción, objetivo desde que se esgrime en defensa de un derecho personal, el segundo exige la existencia de un derecho.

BONNART.- El derecho subjetivo es el poder de exigir una cosa de un tercero. Este poder derivado de un derecho supone como todo derecho la existencia de un sujeto activo titular del mismo y de un ente activo: el obligado.

T.U.O. DE LA LEY N° 27584, QUE REGULA EL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

D.S. N° 013-2008-JUS(P. 29-08-08) (Vig. 28-09-08)

CAPITULO I NORMAS GENERALES

FINALIDADARTICULO Io.- La acción contencioso-administrativa prevista en el Artículo 148 de la Constitución Política tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados.

Para los efectos de esta Ley. la acción contencioso-administrativa se denomina-rá proceso contencioso administrativo.

CONCORDANCIAConst.: Art. 148 (Acción contencioso-administrativa).D.S. N° 013-2008-JUS - TUO Ley N° 27584: Art. 9 inc. 1 (Control difuso).D.S. N° 017-93-JUS: Art. 23 (Acción contencioso-administrativa).

COMENTARIOLa jurisdicción contencioso-adrriinistrativa tiene por objeto la creación de un medio técnico-jurídico para el control de los órganos administrativos por el órgano juris-diccional y lograr así la defensa del orden jurídico contra los abusos y desviaciones, y secundariamente para la solución de los conflictos surgidos entre los particulares y la administración, con motivo de la lesión sufrida por aquellos a consecuencia de tales abusos y desviaciones del poder o la no prestación del servicio público que la ley otorga.3 Lo fundamental es que la Administración responda ante los tribunales por sus actos.4 Es así que siendo la decisión administrativa adversa a los legítimos intereses o derechos del ciudadano, a éste no le queda sino impugnarla judicial-mente, a fin de revertir la injusta situación. Se enfrenta a la administración por haber lesionado o negado su derecho, arbitraria o erróneamente, porque dicha acti-tud no debe subsistir, restableciéndose el equilibrio perdido o propendiendo al res-tablecimiento del derecho injustificadamente vulnerado, por exceso de poder, ilegí-timamente desarrollado.5 El proceso contencioso-administrativo busca asegurar el mantenimiento del orden público al imponer a la Administración conducirse dentro del respeto a las reglas jurídicas reguladoras del ejercicio de sus facultades y prerrogativas y permitir a los afectados por la actuación pública a oponerse.6

3DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General del Proceso. Tomo I, pág. 93.4BACACORZO, Gustavo. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, pág. 118.5BARTRA CAVERO, José. Procedimiento Administrativo, pág. 205.6MORÓN URBINA, Juan Carlos. Derecho Procesal Administrativo, pág. 348.

Ley que Regula el Proceso Contencioso AdministrativoDe acuerdo con GIOVANNI F. PRIORI POSADA, el proceso es un instrumento dado por el ordenamiento jurídico con la finalidad de resolver un conflicto de intereses o de eliminar una incertidumbre jurídica a través de la aplicación del derecho objetivo al caso concreto.7

7La EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA DE 13 DE JULIO DE 1998 DE ESPAÑA nos dice que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa es una pieza capital de nuestro Estado de Derecho. Desde que fue instaurada en nuestro suelo por las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845. y a lo largo de muchas vicisitudes, ha dado sobrada muestra de sus virtualidades. Sobre todo desde que la Ley de 27 de diciembre de 1956 la dotó de las características que hoy tiene y de las atribuciones imprescindibles para asumir la misión que le corresponde de controlar la legalidad de la actividad administrativa, garantizando los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a las extralimitaciones de la Administración. Dicha Ley, en efecto, umversalmente apreciada por los principios en los que se inspira y por la excelencia de su técnica, que combina a la perfección rigor y sencillez, acertó a generalizar el control judicial de la actuación administrativa, aunque con algunas excepciones notorias que imponía el régimen político bajo el que fue aprobada. Ratificó con énfasis el carácter judicial del orden contencioso-administrativo, ya establecido por la legislación precedente, preocupándose por la especialización de sus Magistrados. Y dio luz a un procedimiento simple y en teoría ágil, coherente con su propósito de lograr una justicia eficaz y ajena a interpretaciones y prácticas formalistas que pudieran enervar su buen fin. De esta manera, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 abrió una vía necesaria, aunque no suficiente, para colmar las numerosas lagunas y limitaciones históricas de nuestro Estado de Derecho, oportunidad que fue adecuadamente aprovechada por una jurisprudencia innovadora, alentada por el espectacular desarrollo que ha experimentado la doctrina española del Derecho Administrativo. Sin embargo, las cuatro décadas transcurridas desde que aquella Ley se aprobó han traído consigo numerosos y trascendentales cambios, en el ordenamiento jurídico, en las Instituciones político-administrativas y en la sociedad. Estos cambios exigen, para alcanzar los mismos fines institucionales,.soluciones necesariamente nuevas, pues, no obstante la versatilidad de buena parte de su articulado, la Ley de 1956 no está ajustada a la evolución del ordenamiento y a las demandas que la sociedad dirige a la Administración de Justicia. Ante todo, hay que tener en cuenta el impacto producido por la Constitución de 1978. Si bien algunos de los principios en que ésta se funda son los mismos que inspiraron la reforma jurisdiccional de 1956 y que fue deduciendo la jurisprudencia elabo-rada a su amparo, es evidente que las consecuencias que el texto constitucional depara en el punto al control judicial de la actividad administrativa son muy superiores. Sólo a raíz de la Constitución de 1978 se garantizan en nuestro país plenamente los postulados de! Estado de Derecho y, entre ellos, el derecho de toda persona a la tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos, el sometimiento de la Administración pública a la ley y al derecho y el control de la potestad reglamentaria y de la legalidad de la actuación administrativa por los Tribunales. La proclamación de estos derechos y principios en la Constitución y su eficacia jurídica directa han producido la derogación implícita de aquellos preceptos de la Ley Jurisdic-cional que establecían limitaciones en el acceso a los recursos o en su eficacia carentes de justificación en un sistema democrático. Pero el alcance de este efecto derogatorio en relación a algunos extremos de la Ley de 1956 ha seguido siendo objeto de polémica, lo que hacía muy conveniente una clarificación legal. Además, la jurisprudencia, tanto constitucional como con-tencioso-administrativa, ha extraído de los principios y preceptos constitucionales otras mu-chas reglas, que imponen determinadas interpretaciones de dicha Ley, o incluso sostienen potestades y actuaciones judiciales no contempladas expresamente en su texto. Por último, la influencia de la Constitución en el régimen de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no se reduce a lo que disponen los artículos 9.1, 24, 103.1 y 106.1. De manera más o menos mediata, la organización, el ámbito y extensión material y el funcionamiento de este orden jurisdiccional se ve afectado por otras muchas disposiciones constitucionales, tanto las que regulan principios sustantivos y derechos fundamentales, como las que diseñan la estructura de nuestra Monarquía parlamentaria y la organización territorial del Estado. Como el resto del ordenamiento, también el régimen legal de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa debe adecuarse por entero a la letra y al espíritu de la Constitución. Por otra parte, durante los

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Normas Generales 683

PRINCIPIOSARTICULO 2o.- El proceso contencioso administrativo se rige por los principios que se enumeran a continuación y por los del derecho procesal, sin perjuicio de-la aplicación supletoria de los principios del derecho procesal civil en los casos en que sea compatible:1. Principio de integración.- Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de

intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos deberán aplicar los principios del derecho administrativo.

2. Principio de igualdad procesal- Las partes en el proceso contencioso administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado.

3. Principio defavorecimiento del proceso. - El Juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del agotamiento de la vía previa.Asimismo, en caso de que el Juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá preferir darle trámite a la misma.

4. Principio de suplencia de oficio.- El Juez deberá suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.CONCORDANCIAConst.: Art. 139 (Principios y derechos de la función jurisdiccional).

últimos lustros la sociedad y la Administración españolas han experimentado enormes trans-formaciones. La primera es hoy incomparablemente más desarrollada, más libre y plural, emancipada y consciente de sus derechos que hace cuarenta años. Mientras, la Administración reducida, centralizada y jerarquizada de antaño se ha convertido en una organización extensa y compleja, dotada de funciones múltiples y considerables recursos, descentralizada territorial y funcionalmente. Al hilo de estas transformaciones han variado en buena medida y se han diversificado las formas jurídicas de la organización administrativa, los fines, el contenido y las formas de la actividad de la Administración, los derechos que las personas y los grupos sociales ostentan frente a ella y, en^efiriitiva, el sistema de relaciones regido por el Derecho Administra tivo. Todos estos cambios repercuten de una u otra forma sobre la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Concebida en origen corno jurisdicción especializada en la resolución de un limitado número de conflictos jurídicos, ha sufrido hasta la saturación el extraordinario incremento de la litigiosidad entre ciudadanos y Administraciones y de éstas entre sí que se ha producido en los últimos üempos. En este aspecto los problemas son comunes a los que los sistemas de control judicial de la Administración están soportando en otros muchos países. Pero además, el instrumental jurídico que en el nuestro se otorga a la Jurisdicción para el cumplimiento de sus fines ha quedado relativamente desfasado. En particular, para someter a control jurídico las actividades materiales y la inactividad de la Administración, pero también para hacer ejecutar con prontitud las propias decisiones judiciales y para adoptar medidas cautelares que aseguren la eficacia del proceso. De ahí que, pese al aumento de los efectivos de la Jurisdicción, pese al esfuerzo creativo de la jurisprudencia, pese al desarrollo de la justicia cautelar y a otros remedios parciales, la Jurisdicción Contencioso-Administrativa esté atravesando un período crítico ante el que es preciso reaccionar mediante las oportunas reformas. Algunas de ellas, ciertamente, ya han venido afrontándose por el legislador en diferentes textos, más lejanos o recientes. De hecho, las normas que han modificado o que complementan en algún aspecto el régimen de la Jurisdicción son ya tan numerosas y dispersas que justificarían de por sí una refundición.


Ley N° 27444: Arts. IV (Principios del procedimiento administrativo); VIII (Deficiencia de fuentes); 75 inc. 2 (Deberes de las autoridades en los procedimientos).C.P.C.: Arts. I T.P. (Derecho a la tutela jurisdiccional efectiva); X (Principio de doble instancia).D.S. N° 017-93-JUS: Art. 6 (Principios procesales en la administración de justicia). COMENTARIO

El proceso contencioso adrmnistrativo se rige por los principios de: integración, igualdad procesal, favorecimiento del proceso y de suplencia de oficio señalados anteriormente. Además, se señala que el proceso contencioso administrativo se rige por los principios del derecho procesal como de independencia de la autoridad judicial, de imparcialidad rigurosa de los funcionarios públicos, la igualdad de las partes ante la ley procesal y el proceso, el de necesidad de oír a la persona contra la cual va a surtirse la decisión y la garantía del derecho de defensa; el principio de publicidad del proceso, de la cosa juzgada, de ser juzgado por un juez natural, de la verdad procesal, y el principio dispositivo o inquisitivo, entre otros.8Asimismo, serán de aplicación supletoria los principios del derecho procesal civil, los cuales podemos hallarlos en nuestro Código Procesal Civil, tales como el de dirección e impulso del proceso, el de la integración de la norma procesal, el de iniciativa de parte, de conducta procesal, de inmediación, de concentración, de eco-nomía procesal, de celeridad procesal, de socialización del proceso, el de que el juez debe aplicar el derecho al proceso (iura novit curia), el de gratuidad en el acceso a la justicia, de vinculación, de formalidad, de doble instancia, el fin abstracto y concre-

8El profesor DEVIS ECHANDÍA hace la distinción entre principios del derecho procesal y del procedimiento. Enumerando como principios fundamentales del derecho procesal a los siguientes: 1) Principio de interés público o general en el proceso; 2) carácter exclusivo y obligatorio de la función jurisdiccional del Estado; 3) independencia de la autoridad judicial: 4)imparcialidad rigurosa de los funcionarios judiciales;5) igualdad de las partes ante la ley procesal y en el proceso; 6) necesidad de oír a la persona contra la cual va a surtirse la decisión y la garantía del derecho de defensa; 7) publicidad del proceso; 8) obligatoriedad de los procedimientos establecidos en la ley; 9) el principio de que las sentencias no crean, sino declaran derechos: 10) el principio de la verdad procesal; 11) el principio de la cosa juzgada. Como principios fundamentales del procedimiento señala: 1) el principio dispositivo o inquisíüvo; 2) el principio de la valoración de la prueba por el juez, de acuerdo con las reglas de la sana critica: 3) el principio de impulsión oficiosa del proceso; 4) principio de la economía procesal (menor trabajo y justicia más barata y rápida); 5) principio de concentración del proceso; 6) principio de la eventualidad, también llamado de la preclusión; 7) principio de la inmediación; 8) principio de la oralidad o de la escritura; 9) principio del interés para intervenir en los procesos; 10) principios del interés para pedir o contradecir una sentencia de fondo y de la legitimación en la causa: 11) principios de la buena fe y la lealtad procesal; 12) principio de la impugnación; 13) principio de las dos instancias; 14) principio de la motivación de las sentencias; 15) principio de la carga de la prueba, que en lo penal se sustituye en parte por el de "in dubio pro reo"; 16) principio de la congruencia; 17) principio de la humanización de la justicia judicial. Por último señala otros principios fundamentales del proceso penal: 1) principio de la función preventiva de defensa social del proceso penal; 2) principio del "favor rei" o de la favorabilidad; 3) principio de que al procesado se le debe considerar inocente, mientras no se le pruebe lo contrario: 4) principio que rechaza la absolución~con advertencia de que se produce por insuficiencia de pruebas de la responsabilidad; 5) principio del juzgamiento por los jueces naturales; 6) principio del derecho del imputado a su libertad provisional; 7) principio de la existencia de un Ministerio Público imparcial, distinto a los funcionarios de instrucción, acusación y juzgamiento. (DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría General del Proceso. Tomo I, págs. 21 - 61).

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to del proceso, la tutela jurisdiccional efectiva. (Título Preliminar del Código Procesal Civil, artículos del I al X). Principio de Integración.Ahora bien, en cuanto al principio de integración al que hace referencia el artículo materia de comentario, se señala que los jueces no pueden dejar de resolver el con-flicto de intereses o la incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley, y que de darse tales casos el Juez deberá aplicar los principios del derecho administrativo.9Por principios generales del derecho administrativo debemos entender tanto a los principios del derecho administrativo sustantivo como a los del derecho administrativo adjetivo, es así que los principios del derecho administrativo adjetivo se encuentran en el artículo IV de la Ley del Procedimiento Administrativo General, estos son: de legalidad, del debido procedimiento, de impulso, de oficio, de razonabilidad, de imparcialidad, de informalismo, de presunción de veracidad, de conducta procedi-mental, de celeridad, de eficacia, de verdad material, de participación, de simplicidad, de uniformidad, de predictibilidad, de privilegio, de controles posteriores.En esta misma línea el profesor BACACORZO, señala como principios del procedimiento administrativo al principio de simplicidad, celeridad, eficacia, unicidad de autos, escritoriedad, de verdad material, de legalidad y objetividad normativa o reglada, oficialidad, gratuidad, publicidad, tuitividad, instancia plural y la doble vía.10

Por su parte RUIZ-ELDREDGE. señala que para el derecho administrativo y el derecho público en general se deben considerar como principios esenciales el del interés público y el de legalidad.11

Principio de Igualdad ProcesalEn el proceso contencioso administrativo las partes deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o administrado. Por este principio las partes deben tener las mismas oportunidades para ejercer su defensa, así como a ser tratadas con igualdad ante la ley y a no ser discriminadas por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole (artículo 2, inciso 2 de la Constitución).12

9Este principio se encuentra recogido en nuestra Constitución Política del Estado en su artículo 139, inciso 8 que señala que en caso de deficiencia o vacio de la ley deben aplicarse los principios generales del derecho y el derecho consuetudinario; nuestro Código Civil en el artículo VIII de su Título Preliminar señala que en caso de defecto o deficiencia de la ley deben aplicarse los principios generales del derecho y, preferentemente, los que inspiran el derecho peruano; el Código Procesal Civil en el artículo III de su Título Preliminar prescribe que en caso de vacío o defecto de las disposiciones de este Código se debe recurrir a los principios generales del derecho procesal y a la doctrina y jurisprudencia correspondientes; la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, señala que en caso de deficiencia de fuentes se acudirá a los principios del procedimiento administrativo previstos en esta Ley, y en defecto de éstos a otras fuentes supletorias del derecho aárninistrativo; y en forma subsidiaria a éstas, a las normas de otros ordenamientos. La nueva Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo agrega que en estos casos se deberá recurrir a los principios del derecho administrativo.10BACACORZO, Gustavo. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II, pág. 37.11RUIZ-ELDREGDE RIVERA. Alberto. Manual de Derecho Administrativo, pág. 72.12"Era de suponer, que la integración en un solo inciso de ambos principios, el de igualdad ante la ley y el de no discriminación, trajera consigo el riesgo de una lectura unitaria en la cual cabía delimitar el juego del principio de igualdad a las causales específicas o, por el contrario, aquellas perdían toda relevancia al admitir el carácter irrestricto del principio general. Así, desde

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En consecuencia el espíritu de la Ley es que no se otorgue ningún privilegio a ningu-na de las partes en el proceso contencioso administrativo. Sin embargo, este princi-pio en la realidad no se cumple, siendo simplemente una enunciación teórica.Principio defavorecimiento del proceso.Señala que en los casos en que exista incertidumbre sobre el agotamiento de la vía administrativa por falta de precisión del marco legal, el Juez no podrá rechazar la demanda liminarmente. Esto es que no siempre la vía previa está regulada como en el caso de concursos de provisión interna para la administración pública o si lo está en no pocas oportunidades lo está deficientemente y causando indefensión.De la misma forma si el Juez tiene cualquier otra duda razonable sobre la proceden-cia o no de la demanda, debe preferir darle trámite a la misma, aquí se observa la actuación del principio de interés público."Pi-incipio de suplencia de oficio.En el caso en el que las partes incurrieran en deficiencias formales, el Juez tiene el deber de suplir tales deficiencias; de no ser posible la suplencia de oficio, el Juez dispone la subsanación de las deficiencias formales en un plazo razonable.

esta postura, el principio de no discriminación pasa a configurarse, en el ámbito de la garantía constitucional de la igualdad, cuya propia esencia rechaza toda desigualdad introducida entre sujetos iguales y carentes de una justificación objetiva y razonable, será considerado discrimi-natorio. En otras palabras, en tal esquema, el listado de las causales especificas de no discriminación bien podría asumir un papel ejemplificativo de los atentados a la igualdad o, quien sabe, de acuerdo al sentido interpretativo del ordenamiento, podría convertirse en una especie de mecanismo dirigido a facilitar o, incluso, a derogar ¡a tarea de valoración de la razonabiüdad de diferenciaciones, cuando aquéllas se basan en ciertos motivos" (ARCE ORTIZ, Elmer Guillermo. La Nulidad del Despido Lesivo de Derechos Constitucionales, pág. 162). 11 También es posible encontrar el principio de tuitividad cuando se protege a la parte más débil o al administrado.

capitulo ii

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