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División de Ciencias Sociales y Humanidades
Departamento de Política y Cultura
Posgrado en Políticas Públicas
CAPACIDADES DE LA DIRECCIÓN GENERAL
DE TRATAMIENTO PARA ADOLESCENTES
PARA LA IMPLEMENTACIÓN EN EL DISTRITO
FEDERAL.
Políticas Públicas para la Reinserción Social de Jóvenes en
Conflicto con la Ley.
Tesis para optar al grado de Maestra en Políticas Públicas
Por
MARCELA JAVIERA HERRERA SOTO
Director de tesis
RODOLFO VERGARA BLANCO
Ciudad de México, Febrero 2017.
1
Índice Introducción ........................................................................................................................................ 1
Capítulo I. Antecedentes de un problema ................................................................................. 3
A. Juventudes, delito y vulnerabilidad social ................................................................................ 3
B. El estudio sobre jóvenes en conflicto con la ley ....................................................................... 5
C. Hacia un Sistema Integral de Justicia para Adolescentes ......................................................... 8
Capítulo II. Conceptos y teorías ............................................................................................. 15
A. La criminología y el Estado Moderno ..................................................................................... 15
B. Modelos para el análisis de políticas: ..................................................................................... 20
C. Marcos para el análisis de la implementación: ....................................................................... 22
i. Análisis de las variables del proceso de implementación .................................................. 22
ii. El análisis de las herramientas de gobierno ....................................................................... 25
Capítulo III. Marco legal que rige a la DGTA ........................................................................ 30
A. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ........................................................ 31
B. Ley Federal de Justicia para Adolescentes (LFJA) ................................................................. 33
C. Ley de Justicia para Adolescentes para el Distrito Federal (LJADF) ..................................... 36
D. Reglamento de Ejecución de Medidas de la LJADF .............................................................. 44
Capítulo IV. Análisis de las capacidades de la DGTA para la implementación. ..................... 48
A. Diseño organizacional de la DGTA ........................................................................................ 48
i. Organigrama de la DGTA.................................................................................................. 49
ii. Mecanismos para la selección de personal de estructura ................................................... 53
iii. Las Comunidades de Tratamiento para Adolescentes ....................................................... 56
B. Análisis de las variables del proceso de implementación de la DGTA .................................. 60
i. Punto de partida para la implementación: .......................................................................... 60
ii. Capacidades formales para la implementación: ................................................................. 63
iii. Limitaciones contextuales para la implementación ........................................................... 67
C. Análisis de las herramientas de gobierno: ............................................................................... 71
i. Manejo de Información ...................................................................................................... 72
ii. Presupuestos ...................................................................................................................... 74
iii. Autoridad ........................................................................................................................... 75
iv. Organización ...................................................................................................................... 78
Conclusiones ......................................................................................................................... 83
Referencias ............................................................................................................................ 83
2
ANEXO 1. ............................................................................................................................. 94
ANEXO 2 .......................................................................................................................................... 97
1
Introducción
Los jóvenes en conflicto con la ley, se presentan en la actualidad como un grupo social en
extrema vulnerabilidad. Frente a ello los organismos internacionales han realizado un
llamado a los Estados para que generen políticas y leyes especializadas en la atención de
este grupo específico, procurando un enfoque particularmente orientado a la prevención
social del delito y la violencia. A partir de esto, el Estado mexicano ha desarrollado las
normativas especializadas en temas de justicia para brindar la atención que estos jóvenes
requieren. A la par, debió emprender los pasos necesarios para la creación del Sistema
Integral de Justicia para Adolescentes, con tribunales y jueces especializados así como los
Órganos de Ejecución de Medidas. Este sistema pasó desde la administración federal a la
administración local en el año 2008, cuando se crearon los sistemas de justicia para
adolescentes en cada estado. Así ocurrió en el Distrito Federal, donde en el mismo año, en
el mes de octubre se realizó el traspaso del sistema y la custodia de los jóvenes que se
encontraban cumpliendo sanciones, en libertad o privados de libertad. Actualmente la
Dirección General de Tratamiento para Adolescentes del Distrito Federal administra seis
comunidades para ejecutar las medidas que se dicten a los jóvenes desde tribunales.
La reinserción social de los jóvenes en conflicto con la ley, se presenta como un tema de
interés para las políticas públicas por dos motivos principales; 1. Son un grupo social en
extremo vulnerable, al cual el Estado se ha comprometido en garantizarle sus derechos y 2.
Son una pieza clave para los objetivos nacionales de disminución del delito y la violencia
mediante la implementación de estrategias de prevención.
A partir de esto, la Dirección General de Tratamiento para Adolescentes es la encargada de
cumplir con la ejecución de medidas para adolescentes, por lo cual, en el presente trabajo
nos dedicamos a indagar en las capacidades que presenta esta dirección para implementar
las políticas de tratamiento para jóvenes en conflicto con la ley, para la promoción de la
reinserción social y familiar de este grupo. Para ello nos centramos en describir en qué
consisten estas capacidades, examinando la relación entre los objetivos formales
establecidos en el marco legal y la posibilidad de implementar las estrategias necesarias
para cumplirlos. Este trabajo se basó en técnicas de investigación documental, la
2
realización de entrevistas en profundidad con funcionarios de la dirección y a ciertos
actores claves.
Para conseguir los objetivos planteados, presentamos cuatro capítulos, que pretenden
abordar la problemática de forma integral, cubriendo todos los aspectos considerados
relevantes para dar respuesta a nuestros objetivos. En el primer capítulo presentamos una
serie de antecedentes de la problemática y el grupo social en cuestión. Luego se realizó una
breve investigación bibliográfica que sintetiza los enfoques que se le han dado a las
investigaciones sobre la temática en cuestión, tanto a nivel nacional como internacional.
Posteriormente, elaboramos una revisión del proceso de construcción del Sistema Integral
de Justicia para Adolescentes, junto con la presentación de los aspectos metodológicos de la
investigación. En el capítulo II, presentamos los conceptos que serán utilizados para el
análisis, para ello, comenzamos con una descripción de la relación entre la disciplina de la
criminología y el Estado moderno, los modelos para el análisis de políticas y dos marcos
especializados para analizar la implementación. En el capítulo III revisamos el marco legal
que rige a la dirección y todos los procesos que se llevan a cabo. Esta revisión se realiza
con la intención de observar la coherencia entre los instrumentos legales y las capacidades
de la ley para estructurar el proceso de implementación. En el Capítulo IV se realizó el
análisis del diseño organizacional de la DGTA, contemplando el organigrama, los
mecanismos para la selección de personal y las características de las comunidades de
tratamiento para adolescentes. Finalmente, a partir de los marcos de análisis presentados en
el capítulo II, se realizó un análisis de las variables del proceso de implementación y de las
herramientas de gobierno, con el fin de dar cuenta de las capacidades de la DGTA para
poner en marcha el proceso de implementación.
3
Capítulo I. Antecedentes de un problema
En este capítulo consideramos la forma en la que se estructura el problema de la atención a
los jóvenes en conflicto con la ley que son procesados por el Sistema Integral de Justicia
para Adolescentes en el Distrito Federal. Para ello comenzamos abordando el grupo
objetivo en cuestión: las juventudes en situación de vulnerabilidad social y que se han
involucrado en prácticas delictivas. Esta contextualización es necesaria para reconstruir una
forma particular de considerar a las juventudes, la forma en la que relacionan con el mundo
adulto y con una sociedad en particular. Posteriormente, se realizó una revisión de los
enfoques a través de los cuales se ha desarrollado la investigación sobre esta temática a
nivel nacional y también rescatando algunas investigaciones de relevancia a nivel
internacional. Finalmente en este capítulo se elaboró una reconstrucción del proceso
mediante el cual sistema de justicia especializado para adolescentes ha llegado a
constituirse en lo que actualmente es. Todos estos antecedentes serán fundamentales para
los análisis posteriores.
A. Juventudes, delito y vulnerabilidad social
Las juventudes como grupo etario, se plantean desde diferentes miradas como un momento
problemático de la vida. Ya sea por las complejidades, muchas veces consideradas como
propias de esta etapa, o por las contradicciones que pueden generarse entre los jóvenes y
otros grupos con los que ellos conviven y comparten su cotidianeidad. Esta problemática,
se relaciona con las formas actuales en que las juventudes se enfrentan al proceso de
construcción de proyectos de vida, y las diversas presiones y motivaciones que les rodean
en este proceso, desarrollándose en un contexto de creciente criminalización social, en
donde las identidades juveniles se encuentran desacreditadas frente al resto de la sociedad,
lo que inevitablemente aumenta sus marcos de riesgo y vulnerabilidad (Valenzuela, 2010).
Frente a la vulnerabilidad en la que se desenvuelven los jóvenes, especialmente en
contextos empobrecidos1, uno de los aspectos que afectan profundamente a esta población,
es el desempleo juvenil. Las escasas oportunidades de empleo y la situación generalizada
1 Empobrecidos es un término que nos permite contextualizar el fenómeno de la pobreza más allá de la
designación de un estado. Al hablar de jóvenes empobrecidos se consideran su pertenencia a una clase y a una
sociedad, a un género – o su tránsito-, su etnia, su zona geográfica y cultural entre otros (Duarte, 2000:61).
4
de precariedad laboral, inciden principalmente en los jóvenes, que representan alrededor de
una quinta parte de la población mexicana y se concentran en tres quintas partes de la
población desempleada, según datos de CONAPO (Valenzuela, 2010). Por otro lado, las
oportunidades de cursar estudios superiores también afectan a las expectativas de futuro de
los jóvenes. Para el ciclo escolar del 2010, 12 universidades públicas dejaron fuera del
proceso de ingreso a 363.161 jóvenes postulantes (Valenzuela, 2010).
Por otro lado, los escenarios de inseguridad aumentan, especialmente para los jóvenes
generando desconfianza hacia las instituciones de control y seguridad, en un proceso
enraizado en una serie de “(…) estrategias de políticas que favorecen la criminalización de
los jóvenes y la constante violación de sus derechos humanos y civiles por parte del poder,
que va desde el magistrado, el agente, el policía y hasta el cadenero” (Valenzuela, 2010:
318).
Uno de los temas que genera mayor preocupación ya que daña profundamente a los
implicados y produce variados y complejos efectos sociales, es la delincuencia juvenil.
Como respuesta institucionalizada a esta problemática, los gobiernos a nivel internacional,
han buscado generar estrategias que permitan dar un tratamiento especializado a esta
población, para lo cual ha sido necesario que se pongan en marcha una serie de recursos
técnicos, materiales y legales, que a su vez, se basen en las recomendaciones
internacionales en la materia.
Actualmente a nivel internacional, las comunidades de internación de menores, intentan
posicionarse como espacios socioeducativos, orientados a la construcción conjunta de
habilidades para la vida social y el respeto de normas mínimas de convivencia ciudadana,
logrando que los jóvenes generen nuevos proyectos de vida apartados del delito y la
violencia, procurando el respeto por sus derechos. Sin embargo en América Latina, los
espacios “penitenciarios” tanto para adultos como para menores, suelen convertirse en
centros de castigo y aislamiento, en donde no hay cabida para el mejoramiento de
conductas, habilidades y por tanto para la generación de proyectos de vida alternativos a las
carreras delictivas (Azaola, 1990).
5
Tanto las prisiones para adultos como los modelos adaptados a adolescentes, son parte de
una serie de instituciones sociales normalizadoras, que intentan homogeneizar conductas y
asegurar mínimos conductuales para el control de la convivencia y la (re) producción en
determinada sociedad (Azaola, 1990). Sin embargo, la institución penitenciaria tendría
objetivos propios que le permitirían diferenciarse de esas otras instituciones, por un lado se
sustenta en la ejecución y administración de una pena o sanción y por otro, la corrección y
rehabilitación de quienes son enviados a estos centros. Uno de sus intereses fundamentales,
es mantener las condiciones mediante las cuales pueda continuar aplicando de forma
legítima los castigos que resulten ejemplares para el conjunto de la sociedad, lo cual resulta
clave para hacer extensiva esta idea sobre los bienes que genera el orden social para todos y
por tanto la necesidad de preservarlo (Azaola, 1990).
B. El estudio sobre jóvenes en conflicto con la ley
Este tema, ha sido desarrollado en diversas investigaciones, realizadas desde diferentes
ópticas disciplinarias. Muchos de estos análisis, se basan en la construcción de historias de
vida, principalmente enfocándose al rescate de historias familiares e infantiles, con la
intensión de conocer e identificar patrones que se configuren como claves en las carreras
delictivas de los jóvenes. Otra forma de abordar la problemática, es analizar las
metodologías de intervención y terapias que se utilizan en las comunidades con los jóvenes,
principalmente desde los campos de la Psicología y el Trabajo Social, con la intensión de
generar conocimiento sobre cuál es la efectividad que se puede reconocer a sus usos, al
mismo tiempo, con ello se espera contar con insumos importantes para introducir
modificaciones a los planes y metodologías de intervención que se ponen en marcha en las
comunidades. También existen informes de la Comisión Nacional de Derechos Humanos,
que abordan la problemática combinando un enfoque jurídico y de acceso al ejercicio de
derechos, los cuales serán analizados posteriormente. En esta misma línea, el Sistema
Integral de Justicia para Adolescente (en adelante SIJA) también ha suscitado el interés de
los juristas, quienes han realizado un relevante aporte a la generación de conocimientos y
discursos para dar cuenta del estado de la problemática.
En la revisión realizada para este apartado, nos hemos encontrado con bastante
investigación en el plano jurídico, intentando dar luces para una apropiada estructuración
6
de los marcos legales. Como hemos mencionado anteriormente, las modificaciones a la ley
entraron en operación en el año 2006, sin embargo, hasta hoy diez años más tarde, su
desarrollo sigue siendo incipiente. Por ejemplo en el texto “La construcción de un sistema
de justicia integral para adolescentes” del autor Israel Alvarado Martínez (2010), del
Instituto Nacional de Ciencias Penales, dedica la mayor parte de su texto al análisis de la
constitución y las disposiciones legales en la materia de adolescentes en conflicto con la
ley, en este caso, desde un paradigma de justicia restaurativa, dando cuenta de las
necesidades de especialización del sistema para la atención y adecuada aplicación de la ley.
En los tres informes especiales que ha redactado la Comisión Nacional de Derechos
Humanos (2003, 2006 y 2008-2009), se recoge información sobre la situación de los
derechos humanos de los jóvenes procesados por el SIJA y el nivel de cumplimiento de las
normativas en el Distrito Federal.
Para la presente revisión, tomaremos como referencia el último de estos informes, ya que se
centra en el periodo posterior a las modificaciones a la ley y al traspaso de las
responsabilidades desde el sistema federal al gobierno del DF. En este informe, se analiza:
I. Estándares de derechos humanos en materia de justicia para adolescentes, II. Ley de
Justicia para Adolescentes del Distrito Federal, III. Sistema de justicia para adolescentes
para el Distrito Federal y IV. Justicia para adolescentes en otros países, terminando con un
apartado de Conclusiones y Propuestas. A partir de las propuestas establecidas por la
CNDH, tenemos que, de 25 puntos, solamente 5 se encuentran orientados al
funcionamiento de las comunidades y del tratamiento, el resto de las propuestas se orientan
más bien a la apropiada implementación de la ley y específicamente al proceso jurídico.
Respecto a estos puntos, consideramos relevante la propuesta Número 10, que orienta la
labor del personal de psicología. Número 15, referente a la necesidad de sistematizar
información sobre el SIJA. Número 17, destaca la necesidad de contar con personal
suficiente y especializado para garantizar el ejercicio de los derechos de las y los
adolescentes. Número 18, apunta a incrementar esfuerzos por evitar castigos y malos tratos
hacia los y las adolescentes. Número 19, considera necesarias las acciones de capacitación
y formación de los servidores públicos que laboran en las comunidades (CNDH. 2008-
2009).
7
A nivel nacional, se han desarrollado diversas investigaciones orientadas a la realización de
diagnósticos de la situación de las comunidades y de los jóvenes menores que están
cumpliendo sus sanciones en ellas. En estas investigaciones diagnósticas, se consideran una
multiplicidad de factores, desde las condiciones institucionales para la aplicación de la ley,
hasta la recolección de información cualitativa de primer orden, principalmente orientadas a
conocer la experiencia y opiniones de los jóvenes menores internos. Por otra parte, también
se registran investigaciones parcializadas desde diversas disciplinas, desde la psicología;
dedicados principalmente a comprender la utilidad y aplicabilidad de diversas terapias,
desde el Trabajo social, evaluando los procesos de intervención social en las comunidades y
como ya lo hemos explicitado, desde el ámbito legal. En esta revisión, hasta ahora no
hemos encontrado investigaciones que aborden la problemática de forma integral desde las
políticas públicas, considerando que nos encontramos frente a un problema en el cual
inciden una amplia gama de factores.
A nivel internacional, podemos encontrar una diversidad de investigaciones referidas a las
potencialidades de los modelos de intervención y sus grados de efectividad, abordando la
temática desde una visión integradora para el análisis de los sistemas de justicia para
jóvenes menores de 18 años. En el texto “Los desafíos de un verdadero sistema de justicia
juvenil: una visión psicoeducativa.” de los autores Jacques Dionne y Cristian Altamirano
(2012), se realiza un análisis de los desafíos pendientes que enfrentan los sistemas de
justicia juvenil, en el marco del respeto por los principios básicos de Convención
Internacional de los Derechos del Niño. Todo esto a la luz de los aportes entregados por la
experiencia de estos sistemas en la cuidad de Quebec, Canadá, en donde se ha
implementado una perspectiva psicoeducativa, que propone al joven como persona, en la
comunidad del proceso de intervención y como la principal preocupación y herramienta
para la generación de cambios a largo plazo, el desarrollo de cada uno de ellos, planteando
así la importancia de comprender que “(…) la justicia legal y la justicia social son
absolutamente interdependientes.” (Dionne y Altamirano, 2012:1056). En este texto, los
autores, plantean los siguientes desafíos: Primer desafío: la competencia de los operadores
(educadores de trato directo) refiriéndose a la formación y competencia, a los actores del
sistema de justicia y los administradores, tanto abogados como jueces. Un segundo desafío:
se refiere a la colaboración entre los educadores, profesionales y agentes legales y las
8
familias de los jóvenes. Tercer desafío: el rigor en la acción, como clave fundamental para
el éxito de las intervenciones, principalmente a nivel metodológico, considerando la
realización de evaluaciones continúas. Cuarto desafío: la diferenciación, que consiste en la
capacidad de diferenciar a los jóvenes en conflicto con la ley, “La buena medida, en el buen
momento, para el buen joven.” (Dionne y Altamirano, 2012:1061), con esta máxima, se
logrará evitar la contaminación criminógena y la agravación de conductas. Quinto desafío:
el equilibrio, entre la protección de los derechos de los jóvenes y la protección de la
sociedad, considerando que para que los jóvenes puedan responsabilizarse de sus actos, se
debe tener en cuenta la adaptación a sus niveles de desarrollo. Todos estos desafíos, se
proponen para la acción a corto plazo, pero con una visión de largo plazo.
C. Hacia un Sistema Integral de Justicia para Adolescentes
La creación de un sistema de justicia para adolescentes, se plantea a partir de una visión
moderna sobre la juventud. Este concepto puede ser definido desde diversas ópticas, sin
embargo, una visión tradicional lo indica como un periodo del desarrollo vital con
características particulares, que les constituye en un grupo etario definido que puede
distinguirse de otros. Eso que ocurre entre la infancia y adultez2. Esta percepción se ha
construido desde diversas disciplinas y saberes que comienzan a identificar la necesidad de
generar conocimiento diferenciado para este nuevo actor social, particularmente en las
últimas dos década (Duarte, 2000). Un paso importante desde el derecho, fue la creación de
los sistemas especializados, principalmente para familias y para “menores”. En el caso
mexicano, en 1923 se instala en San Luis Potosí el primer Tribunal para Menores y en 1926
se replica esta instancia en el Distrito Federal (Calero, 2010). En los registros del Archivo
General de la Nación, datan expedientes de los Tribunales de Menores desde 1927 (Azaola,
1990). Sin embargo, es hasta 1965, que se generan modificaciones constitucionales en el
párrafo cuarto del artículo 18 constitucional, en donde se instaura la figura del “menor
infractor” y se definen las acciones federales y estatales para la creación de instituciones3
2 La juventud, definida como un periodo de la vida, se delimita de diferentes formas en cada país, sin embargo
el desarrollo legal internacional en torno al tema, ha permitido establecer sobre todo, los parámetros iniciales.
En México, la juventud comienza a los 14 años y termina a los 29 años. 3 En este caso, entenderemos instituciones como: “instituciones jurídicas, verdaderos sistemas, complejos
normativos con un propósito unificador; así, instituciones no es, para este fin, sólo el modesto sinónimo de
organismos y mucho menos instalaciones, pabellones, o reclusorios.” (García, 1998).
9
especializadas en materia de tratamiento para esta población. En 1973 se establece una
iniciativa que da origen a la ley que crea los Consejos Tutelares para Menores Infractores
en el Distrito Federal y Territorios Federales (Calero, 2010). En la exposición de motivos,
esta ley manifiesta la intención de cambiar las acciones estatales y sociales, desde una
“política tutelar y preventiva, no punitiva.” (Calero, 2010: 245). Hasta ese momento, el
paradigma jurídico en la procuración de justicia para menores, se identificaba con una
visión que los posicionaba como sujetos pasivos a quienes era necesario aplicar medidas de
tutela y no como sujetos de derecho. Por tanto los parámetros para la reinserción, se
relacionaban con percepciones cercanas a la corrección, que en ocasiones obstaculizaban el
cumplimiento y garantía de los derechos humanos, ya que en vista de su protección y
corrección, los menores no tenían algunos derechos garantizados para otros ciudadanos,
como el derecho a amparo o los juicios de garantías. El Estado cumplía así, las funciones de
autoridad y control de forma paternal, reemplazando a los padres, la familia y otras
instituciones cruciales en el proceso de socialización. Este modelo tutelar, no tenía la
capacidad de hacer distinciones entre menores infractores de la ley y menores que habían
sido vulnerados en sus derechos y por ello necesitaban de protección. (Calero, 2010). En
1990, México ratifica la Declaración de derechos del niño, que junto con las Reglas de
Beijing dan el marco normativo internacional para el tratamiento de los menores y la
actuación del Estado en torno a ellos, ajustándose como principio rector al interés superior
del niño. También juegan un papel fundamental en este proceso las Directrices de Riad,
específicas para la prevención de la delincuencia juvenil, en donde se asume que esta tarea
es clave para la prevención de la delincuencia y recalca la importancia de considerar
políticas progresistas y su constante estudio. En conjunto se encuentran las Reglas de
Naciones Unidas para la protección de menores privados de libertad, que establece las
normas mínimas de protección, respeto por los derechos humanos y las libertades
fundamentales (Calero, 2010).
A partir de las modificaciones al Artículo 18 Constitucional, publicadas en diciembre del
2005, se establecen algunos principios de gran relevancia para avanzar hacia un sistema
integral de justicia que esté orientado al cumplimiento de derechos fundamentales
consagrados en la Constitución. El primero de ellos es el establecimiento de la limitación
de “(…) aplicación a los adolescentes, a quienes se les atribuya la comisión de conductas
10
tipificadas como delitos, cuyas edades fluctúen entre 12 años cumplidos y menos de 18
años de edad, dejando en claro que las personas menores de 12 años sólo serán sujetos a
rehabilitación y asistencia social.” (Calero, 2010: 253). Al mismo tiempo, en este artículo,
se destaca la obligación de cada estado y el Distrito Federal de crear “(…) las instituciones,
tribunales y autoridades especializados para el tratamiento, procuración e impartición de
justicia para adolescentes.” (Calero, 2010:254).
Como vemos, las acciones gubernamentales para abordar la problemática de los jóvenes en
conflicto con la ley (en adelante JCL)4, se basan en un contundente cuerpo legal; Una Ley
Federal, una Ley para el Distrito Federal y su respectivo reglamento, en conjunto con las
directrices internacionales. Si bien, el marco legal, puede considerarse como un punto de
partida fundamental para la estructura formal de la política pública, es necesario contar con
otros elementos esenciales para que se considere como tal. Por eso pareciera que el
problema del sistema de justicia para adolescentes radica más en su implementación que en
sus fundamentos legales, con los objetivos de lograr una verdadera eficiencia en la
protección de los derechos humanos de esta población vulnerable, considerándolos sujetos
de derecho (Calero, 2010).
Un elemento clave en el SIJA, es que se asuma que los jóvenes que están en situación de
vulnerabilidad es porque sus derechos no han sido protegidos (Calero, 2010), por lo cual al
plantear un proceso de reinserción social, se debe contemplar que son estos derechos los
que deben regir el sentido de toda intervención que se realice con ellos, considerándolos
como sujetos activos y con capacidades frente a su propia realidad. Una política integral
para dar tratamiento a los JCL es crucial para que los esfuerzos que se han llevado a cabo
en materia de legislación, logren materializarse y alcanzar los objetivos propuestos. Es
importante que los procesos de reinserción social5, se desarrollen en un contexto
organizacional adecuado y con los recursos financieros necesarios, por ello, estos aspectos
deben articularse coherentemente para propiciar el cumplimiento de los objetivos
4 En términos legales, se establece como los sujetos de esta ley a las personas entre 12 y 18 años a quienes se
les impute la comisión de un delito tipificado, a estos sujetos se les denomina adolescentes. En el capítulo II
discutiremos sobre la utilización de los conceptos de Jóvenes y Adolescentes. 5 Se entiende reinserción social como la activación de una serie de dispositivos coherentemente organizados,
que se conjugan para lograr que los sujetos que participen de este proceso, adquieran conductas, habilidades
emocionales y estratégicas, para participar y convivir apropiadamente en la sociedad, en el ejercicio de sus
derechos.
11
propuestos. Desde las modificaciones constitucionales, surge la necesidad de traspasar el
SIJA desde el poder federal a los poderes estatales, instándolos a generar sus propias leyes
y reglamentos para la implementación de los sistemas. De esta forma, el Distrito Federal
recibe la administración de los centros de menores, el personal, la infraestructura y por
supuesto a los adolescentes en tratamiento en medio libre y en medio cerrado, en octubre
del 2008.
El SIJA actualmente, se compone de cuatro instancias que se encuentran en concordancia
con las etapas del proceso penal; los órganos judiciales, los órganos de procuración de
justicia, la defensa pública especializada y los órganos de ejecución de medidas. En esta
última instancia se lleva a cabo el proceso de aplicación de sanciones, las cuales pueden ser
en libertad o en internamiento. En el Distrito Federal, la entidad encargada de la ejecución
de medidas es la Dirección General de Tratamiento para Adolescentes (DGTA), a través de
seis comunidades. Esta dirección tiene como objetivo “Lograr la reinserción familiar y
social, así como el pleno desarrollo de la persona y sus capacidades.”6 Así, la
responsabilidad de posibilitar que estos procesos consigan los objetivos esperados y se
desarrollen en un espacio que garantice plenamente los derechos de los adolescentes, en
entornos seguros, en el amplio sentido del concepto, le corresponde a la DGTA.
La creación de un Sistema Integral de Justicia para Adolescentes como respuesta a
presiones internacionales al Estado Mexicano, llevó a la construcción de un sistema que no
contaba con un análisis preliminar de las causas en el contexto nacional y local, que
permitiera al sistema establecer cursos de acción factibles para implementar políticas de
tratamiento para la reinserción social y familiar de JCL. De esta forma, se han ido
generando aprendizajes sobre la marcha, a partir de las experiencias propias y del ensayo y
error.
El problema público a estudiar es la reinserción de los JCL en la sociedad. Mientras no se
consiga avanzar hacia una reinserción social y familiar eficiente para los JCL, la capacidad
de incidencia en la disminución de los niveles nacionales de delito, crimen y violencia, se
mantendrán al mínimo. Desgraciadamente no existen datos duros que nos ilustren las
dimensiones del problema en México, sin embargo tanto por la información de los
6 Reglamento de la Ley de Justicia para Adolescentes del Distrito Federal, Art. 1.
12
organismos internacionales como por las opiniones recabadas en entrevistas a funcionarios
responsables en el tema, podemos suponer que la tasa de reincidencia delictiva de los
infractores adolescentes una vez adultos es muy alta. Solamente en el sistema de menores,
la reincidencia en el DF es de un 16%7, dos puntos porcentuales por sobre la reincidencia
juvenil a nivel nacional. El problema de esta cifra, es que solamente se consideran los
reingresos dentro del sistema para adolescentes, pero no se registra información para casos
de adultos que ingresan al sistema penitenciario habiendo pasado por el sistema judicial
siendo menores. Esta es una de las deficiencias de las estadísticas, que si bien intentan
responder a las instrucciones de los organismos internacionales que promueven que los
antecedentes de los menores sean anulados al cumplir sus condenas, no permite que se
conozcan las cifras reales de reincidencia delictual.
La definición del problema se plantea desde un contexto particular (como lo son los
cambios constitucionales y del marco legal de referencia que tiene lugar de 2008 a la
fecha), donde se reformulan las estrategias que el estado mexicano emprende para la
estructuración de un respuesta institucional, para hacerse cargo de la problemática de los
JCL. Así, el traspaso de la administración del SIJA desde el nivel federal al nivel local, en
el caso particular del Distrito Federal, generó consecuencias importantes para el apropiado
ejercicio de responsabilidades en tiempo y forma establecidos en el marco legal. Esta
situación se observa particularmente al examinar el caso de la instancia de ejecución de
medidas, a cargo de la DGTA que si bien cuenta con un marco legal, una estructura
organizacional, infraestructura, recursos humanos y económicos para llevar a cabo las
tareas de reinserción que se explicitan en la política tratamiento para adolescentes, las
dudas surgen sobre las capacidades reales de esta dirección para la implementación de
estrategias que permitan alcanzar los objetivos de reinserción social y familiar propuestos
en la ley. El problema entonces, se posiciona desde las posibilidades reales de la DGTA
como instancia de gobierno responsable de poner en marcha una serie de acciones
complejas, para alcanzar sus objetivos declarados; relacionarse con el SIJA y conseguir la
reinserción social y familiar de los JCL8.
7 Según datos de INEGI para el 2013. 8 Ambos objetivos son explicitados en el artículo 1 de la Ley de Justicia para Adolescentes del Distrito
Federal, sin embargo, en la redacción del párrafo se observa una clara jerarquización entre los objetivos,
13
El problema de investigación, entonces, se refiere a la necesidad de comprender en qué
consisten las capacidades de la DGTA y si estas son suficientes para implementar las
políticas de tratamiento para reinserción social de JCL, como se describe en la ley,
observando particularmente la experiencia en el Distrito Federal – México.
A partir de los párrafos anteriores, podemos plantear nuestra pregunta de investigación:
¿Hasta qué punto la DGTA tiene las capacidades de implementar las políticas
de tratamiento para JCL, garantizando la ejecución de medidas dictadas y
promoviendo los objetivos de reinserción social y familiar?
La hipótesis para la presente investigación, plantea que las capacidades de la DGTA están
orientadas en su gran mayoría a cumplir con los requerimientos de los procesos legales que
se exigen para el funcionamiento del SIJA, descuidando el cumplimiento de los objetivos
de tratamiento para la reinserción de JCL, expresado en una baja calidad de las estrategias
implementadas.
De esta manera, nos planteamos los siguientes objetivos de investigación:
Objetivo general:
Explicar hasta qué punto la DGTA tiene las capacidades de implementar las políticas de
tratamiento para la reinserción social de JCL que se explicitan en el marco legal.
Objetivos específicos:
Describir en qué consisten las capacidades de la DGTA para implementar las
políticas de tratamiento para la reinserción de JCL.
Examinar la relación entre los objetivos formales declarados en el marco legal y las
capacidades de la DGTA para poner en marcha las estrategias necesarias para
cumplirlos.
Las diversas metodologías que se utilizaron, se enmarcan en la tradición de investigación
cualitativa y se encuentran en relación a los objetivos específicos propuestos. Se aplicaron
estableciendo que se debe garantizar el funcionamiento adecuado del SIJA, con el fin de lograr la reinserción
social y familiar de los jóvenes en conflicto con la ley, así como el pleno desarrollo de la persona y sus
capacidades.
14
las técnicas de revisión documental y entrevistas al personal de estructura de la DGTA.
Para estas entrevistas se desarrollaron pautas semiestructuradas y se registraron evidencias
de audio, que permitieron el análisis posterior. Para la revisión documental se localizó
información en la página oficial del Sistema Penitenciario del Distrito Federal y se
realizaron solicitudes de información a la DGTA, las cuales fueron debidamente
contestadas.
15
Capítulo II. Conceptos y teorías
En este capítulo presentaremos los conceptos más relevantes que nos fueron de ayuda para
estructurar una forma particular de mirar la problemática en cuestión. Para ello,
primeramente, nos enfocamos en comprender cuales son los aportes desde la disciplina de
la criminología y su relación con el Estado para dar cursos de respuesta a la situación del
control del crimen y la violencia. Se presentan tres teorías sobre el delito juvenil, cada una
de ellas propone un paradigma particular sobre el fenómeno y prescribe distintos cursos de
acción. Destacamos que este recorrido nos fue de utilidad para observar la manera en que se
lograron establecer vínculos entre una disciplina incipiente y mínimamente científica en sus
inicios, y el estado moderno que comienza a problematizar la forma en que se trata a la
delincuencia. La importancia de desentrañar estos vínculos, tiene que ver con dilucidar la
potencialidad de los sistemas gubernamentales de organizar una definición del problema
particular y las posibilidades de acción que se desprenden de ello. Posteriormente
abordaremos los modelos para el análisis de las políticas y los marcos para el análisis de la
implementación, desde donde describimos conceptualmente las propuestas en términos del
análisis de las variables de proceso de implementación (Sabatier y Mazmanian, 1981) y de
las herramientas de gobierno (Hood, 1983).
A. La criminología y el Estado Moderno
En el Estado Moderno, el crimen y el delito son una preocupación relevante a partir de la
segunda mitad del siglo XX. Estas prácticas han surgido en un largo proceso en el que las
estructuras modernas transitan hacia un programa correccionalista. Para esto, se sientan las
bases institucionales del control del delito y se desarrollan las instituciones policiales, el
ministerio público, los tribunales de justicia y las prisiones. Sobre ellas, se forma una
superestructura más moderna, con finalidades correccionalistas, como lo son; la
rehabilitación, el tratamiento individual, la investigación criminológica, y por otro lado las
instancias especializadas; probación, libertad condicional, tribunales de menores,
programas de tratamiento, etc. (Garland, 2001:71).
Contar con información para el desarrollo de un conocimiento científico, que permita
orientar el quehacer de las políticas públicas en torno a la temática, y que esto se pueda
16
llevar a cabo a largo plazo y de manera sustentable, es necesario construir sistemas de
evaluación, clasificación y diferenciación, que cuenten con personal entrenado y capacitado
para el diagnóstico y para la producción de esquemas clasificatorios y tipologías,
comprendiendo las causas particulares de la problemática (Garland, 1985). Para esto se
requiere la participación del Estado, como director y controlador que incluya a las
comunidades interesadas en esos procesos. “El desafío planteado por la criminología y su
discurso para establecer conceptos como “libertad individual”, “responsabilidad”,
“racionalidad” y “derechos” despierta grandes asuntos políticos e ideológicos y ofrece
importantes posibilidades para ampliar el campo de las políticas sociales y su legitimación”
(Garland, 1985:135). Es por eso, que la criminología ha jugado un rol fundamental en la
configuración de las políticas de seguridad, no solamente aportando sus conocimientos y
saberes, sino que también ha sido fundamental en la construcción de un espacio político y
operativo para su aplicación directa en la realidad social.
Las llamadas “nuevas criminologías de la vida cotidiana” se alejan del punto de vista
institucional, posicionando al delito desde una visión económica y social que tendría poca
relación con el proceso de aplicación de la ley (Garland, 2001:216). Esta nueva perspectiva,
es la que modifica la definición del problema del delito, guiando las acciones para la
prevención y el control, hacía un paradigma mucho más economicista, que privilegia la
protección de los bienes de propiedad, por sobre los derechos humanos, la generación de
comunidades y la potenciación de los tejidos sociales. El delincuente como “hombre
situacional” tendría la capacidad para realizar un análisis de costo – beneficio sobre sus
propias acciones y conductas, por lo tanto, el foco de intervención se debería centrar en
aumentar los costos, elevando penas y sanciones, y disminuyendo los beneficios, bajando
las posibilidades de beneficiarse de los delitos cometidos (Garland, 2001:219). De esta
forma, el delito pasa de ser el resultado de diferentes dimensiones, social, temporal y
psicológica, a ser una función del precio, desde el modelo de la elección racional (Garland,
2001:220). Esto nos permite observar cómo un cambio en los paradigmas económicos,
produce modificaciones en el sistema gubernamental y su actuación, particularmente en lo
referido a temas de seguridad y control del delito.
17
En particular, existen diversas teorías criminológicas para la explicación del delito juvenil.
La Teoría del Control de la Delincuencia, desarrollada por Hirschi, se basa en la creencia
de que el “control social” que se funda en el apego y el establecimiento de vínculos
emocionales, que nos permiten interiorizar pautas de comportamiento socialmente
adecuadas. Esta propuesta teórica se fundamenta en la corriente clásica construida por
Emile Durkheim y su visión integradora de la vida social. De esta forma la Teoría del
Control, se basa en comprender a los seres humanos como susceptibles a su entorno
emocional, al punto de cometer o dejar de cometer ciertas acciones, según los parámetros
convencionales aceptados en su contexto socio cultural. Sin embargo, en ciertos casos,
existen personas a las que no les afectan las expectativas de la sociedad y sus deseos, pasan
por alto las opiniones de las demás personas, por lo tanto, esta persona no se encuentra
sujeta a las normas sociales definidas, lo cual potenciaría las posibilidades de que estos
individuos se “desvíen”9 (Hirschi, 2003).
Por otro lado, la Teoría de las Subculturas, con su principal exponente, Albert Cohen, se
ocupa principalmente de abordar el fenómeno de la delincuencia juvenil, comprendiendo
que la relevancia fundamental se concentra en los grupos de pares, desde lo cual surgen las
subculturas, compuestas por un número de sujetos con similares condiciones sociales,
caracterizadas por la falta de acceso a instituciones que den soluciones a sus problemáticas
y sin grupos de pares con referentes alternativos. De esta manera, los jóvenes en situación
de vulnerabilidad tendrían tres opciones para dar salida a sus conflictos, creados por la
deficiencia social y económica de recursos materiales, capital social, acceso a educación,
etc. En primer lugar, el sujeto puede incorporarse y aspirar a las metas y objetivos de los
jóvenes de la clase media, lo cual desde un comienzo supone su competencia desde una
posición de desventaja. Luego tiene la opción de integrarse a la cultura de otros jóvenes de
su clase, como una opción alternativa, lo cual podría implicar renunciar a sus aspiraciones
(Vázquez, 2003:15). Finalmente tiene la opción de mantenerse en la marginalidad y tener
aspiraciones paralelas a las de su clase y del sistema.
9 La desviación de las normas o pautas sociales, es el punto de partida de muchas corrientes criminológicas,
que observan esto como una problemática dependiente de las fallas en la sociedad moderna en hacer
extensivas estas pautas a todos los integrantes de una sociedad. Así el concepto de desviación, se comprende
como un tema de probabilidades, las cuales se pueden disminuir o aumentar según el contexto y una serie de
variables en juego.
18
Por último, retomamos la Teoría Integradora de Farrington, que acumula el conocimiento
de diversas corrientes criminológicas para comprender el fenómeno de la delincuencia. Así
la premisa básica consiste en lograr relacionar los factores personales de los individuos, con
factores sociales y estructurales del entorno (Vázquez, 2003). Así el proceso mediante el
cual una persona llega a involucrarse en prácticas delictivas, se puede dividir en cuatro
etapas; Motivación, Elección de métodos, Creencias y actitudes y Decisión particular. En
este esquema, los sujetos de clases bajas, son más propensos a cometer delitos, por la
ausencia de mecanismos legales para cumplir sus objetivos, por la falta de una socialización
acorde al sistema causada por la tendencia al ausentismo escolar o por el maltrato infantil,
que afecta su capacidad de control interno de comportamientos antisociales, por un entorno
familiar y de amistades relacionadas con la delincuencia y con actitudes contrarias al
sistema, que permiten la justificación de la delincuencia como un mecanismo válido
(Vázquez, 2003). Para comprender mejor este fenómeno podemos acotar que se localiza
principalmente “entre los 14 y los 20 años, porque los jóvenes, especialmente aquellos de
clase baja que abandonan la escuela, tienen fuertes deseos de excitación, cosas materiales y
deseos de estatus que no pueden ser satisfechos por medios legales, y al mismo tiempo,
tienen poco que perder. Luego de los 20 años de edad, los deseos varían su dirección y
suelen volverse más realistas, se modifican las metas y los medios para conseguirlas y
paulatinamente el costo de la delincuencia se vuelve cada vez más alto.” (Vázquez,
2003:44).
Estas teorías reflejan la importancia que se le ha dado desde la disciplina criminológica, a la
comprensión del delito juvenil en específico. Al mismo tiempo, desde organismos
internacionales, se ha dado gran relevancia a este tema, ya que se considera como una pieza
clave para la prevención y control del delito en general, por ello la ONU redacta las
Directrices de Riad (1990), específicas para la prevención de la delincuencia juvenil, que en
su capítulo V, se refiere a las estrategias fundamentales que se deben emprender desde los
organismos gubernamentales y en su capítulo VI se establecen los lineamientos referentes a
la legislación y administración de la justicia de menores.
19
Desde esto, el Estado Mexicano al igual que todos los países de la región, son instados a
generar leyes, sistemas y entidades dedicadas exclusivamente a la atención y tratamiento de
los jóvenes y particularmente de los Jóvenes en Conflicto con la Ley.
Precisamente, antes de continuar será de relevancia abordar el concepto de Jóvenes en
Conflicto con la Ley. Para ello, es necesario puntualizar una distinción conceptual
importante entre jóvenes y adolescentes. En México la población joven se define desde los
14 a los 29 años, sin embargo, esta definición puede variar de acuerdo a diferentes
instituciones u organismos. En términos jurídicos en México el establecimiento de las
edades para ser considerado, niño, niña, adolescente y joven, son variadas. En el Distrito
Federal, en la Ley de Justicia para Adolescentes, se señala como adolescentes a todas las
personas mayores de 12 años y menores de 18 años, siendo solo los mayores de 14 años,
sujetos a sanciones del Sistema Integral de Justicia. Esta distinción entre joven y
adolescente, es entonces establecida a partir de criterios etarios de las personas, los cuales
son de utilidad para el sistema judicial. Sin embargo, algunos autores refutan el uso del
término “adolescente”, reemplazándolo por joven, como un concepto que permitiría
desestimar ciertos paradigmas patologizantes y adultocéntricos contenidos en el concepto
“adolescente” (Duarte, 2000). Estas visiones, se potencian desde las disciplinas médicas,
psiquiátricas y psicológicas, que designan esta etapa de la vida como un periodo de
carencias a partir de un desarrollo físico y emocional incompleto. Desde el
adultocentrismo10, se les posiciona en una situación de moratoria social, que por un lado les
permite ciertas licencias exclusivas, pero que a la vez los excluye de la participación social
activa y en condición de igualdad, dejándoles relegados a una participación simulada, ya
que nos les considera aptos para decidir (Duarte, 2000).
Por ello, ambos conceptos son utilizados en la presente investigación, pese a que se realizó
un esfuerzo por avanzar hacia la utilización del concepto JCL, cuando se hagan referencias
al marco legal y sus definiciones, se mantendrá el concepto adolescente.
10 El adultocentrismo, es la valoración per se, de una condición vital por sobre otras. Así los adultos, no
solamente son más valiosos que los jóvenes, también se encontrarían sobre los niños y los adultos mayores
(Duarte, 2000).
20
Para retomar, es importante volver a la relevancia de las políticas públicas en el tratamiento
de JCL y en particular con el interés de enfocarnos en las organizaciones que ponen en
marcha estas políticas. Entonces necesitamos retomar algunos conceptos del análisis de
políticas como punto de partida.
B. Modelos para el análisis de políticas:
Para el análisis de políticas, el modelo del ciclo de políticas resulta ser una herramienta
muy interesante de utilizar, ya que se considera como un dispositivo analítico que ha
permanecido vigente, contemplando sus etapas como un mapa o ciclo de vida de las
políticas públicas. Las etapas de este ciclo pueden describirse de la siguiente manera: 1.
Gestación, 2. Formulación, 3. Implementación y 4. Evaluación. Es importante recordar que
este es un modelo que debe usarse con ciertas precauciones, ya que en cuanto modelo
analítico, nos permite reducir la complejidad del análisis de políticas públicas, sin embargo
no debe interpretarse como una descripción de la realidad (Parsons, 2012).
A partir de las etapas que se contemplan en este mapa del ciclo de las políticas, para la
presente investigación nos centramos en la etapa de implementación. Para una definición de
implementación podemos considerar diversos autores, con el énfasis que cada uno de ellos
otorgan a los aspectos de su interés (Aguilar, 1993):
Para Pressman y Wildavsky (1973), desde su análisis de la complejidad de la acción
conjunta, “la implementación será esa secuencia programada de acciones (“la cadena
subsiguiente de causalidad”) que conlleva muchos actores y muchas operaciones
reiterativas y progresivas, individuales y colectivas, y que busca con esos medios
específicos producir el evento aspirado como fin.” (Aguilar, 1993:46). Esta definición, nos
deja en claro la importancia de considerar que los desafíos de la implementación provienen
de diversas fuentes, las cuales se espera puedan ser identificadas y controladas en lo
posible. Sin embargo, multiplicidad de procesos, actores, intenciones e intereses, hacen de
esta una etapa especialmente difícil, que puede determinar resultados negativos para las
estrategias emprendidas. Por eso para los autores, el proceso de implementación consiste
“en la capacidad de forjar eslabones subsecuentes de la cadena causal a fin de obtener los
resultados que se desean.” (Pressman y Wildavsky, 1973:56). Esto ocurre en un contexto de
21
incertidumbre y de cambios constantes en los contextos sociales, políticos y económicos
que afectan a la definición de prioridades en la acción pública, que pueden incidir incluso
en modificaciones a las relaciones de causalidad sobre las cuales se planificó un curso de
acción determinado.
Para el análisis de la implementación de las políticas desde los modelos Top-Down, la
implementación es el resultado de la intervención de muchos actores, lo que requiere de la
creación de un aparato de controles mediante reglamentos, sanciones e incentivos, que sea
manejado por un cuerpo directivo enérgico y supervisor, apuntando a una mayor
racionalidad y simplicidad en el sistema político, por eso se identifica como un modelo
prescriptivo (Aguilar, 1993:79). Este modelo responde a los principios de racionalidad en la
acción pública, la cual se configura desde la existencia de jerarquías institucionales, las
cuales dan sentido y estructura a la implementación de decisiones políticas.
Los modelos Bottom-Up, plantean la importancia de considerar a los “burócratas al nivel de
la calle” (Lipsky, 1976) para analizar el proceso de implementación, identificándolos como
los verdaderos policymakers, que deben adaptar los procesos de trabajo cotidianos para dar
respuesta a los requerimientos de la política, por ello sería fundamental comprender sus
percepciones, motivaciones y modos de operar, para desarrollar la implementación. A partir
de ello se identifica como un modelo descriptivo (Aguilar, 1993:89). Este modelo implica
comprender que el éxito en la implementación de una política radica en el logro de
consenso entre los promotores y los implementadores. Así las capacidades reales de una
organización se originan en las bases de las burocracias, ya que los burócratas de calle son
decisivos en el proceso de implementación, porque conocen las necesidades de recursos,
personal, infraestructura, cultura organizacional e incluso el uso de técnicas y estrategias
apropiadas para lograr un proceso de implementación que aumente las posibilidades de
alcanzar los objetivos de la política.
Estos son algunos enfoques disponibles para el análisis de la implementación, donde se
pueden observar diferentes componentes que conforman las posibilidades para su estudio,
efectivamente, “(…) lo que los estudios de implementación dejan en claro es la importancia
que la dimensión política y organizacional tienen para que la política logre tener un impacto
claro y constructivo en las condiciones reales de vida (…)” (Aguilar, 1993:90). Para la
22
presente investigación, consideramos especialmente el análisis de las capacidades
institucionales de la DGTA para poner en marcha una serie de procesos, en un contexto
organizacional dado, con recursos específicos, a partir de un marco legal establecido y
manejando la información disponible. Estas capacidades se pueden comprender como el
conjunto de herramientas, dispositivos, tecnologías, autoridad, instrumentos y recursos con
los que la dirección cuenta (tanto en un sentido simbólico como práctico) para que los
objetivos de reinserción social y familiar se logren.
C. Marcos para el análisis de la implementación:
A continuación presentaremos dos modelos para el análisis del proceso de implementación
que nos sirvan como dispositivos analíticos. El primero de ellos, considera la importancia
de prestar atención a las variables legales y contextuales que se conjugan en el proceso de
implementación, para lo cual los autores Sabatier y Mazmanian (1993) nos aportan una
propuesta interesante la cual utilizamos para analizar nuestro problema de investigación. El
segundo modelo que consideraremos para el análisis del proceso de implementación, a
partir del autor Christopher Hood (1983), nos presenta a las instancias de gobierno como un
set de herramientas que todo gobierno posee en diferentes niveles a partir de las cuales se
constituyen y se ponen en marcha las políticas públicas.
i. Análisis de las variables del proceso de implementación
Sabatier y Mazmanian (1993), proponen un marco de análisis para el proceso de
implementación que toma como punto de partida la existencia de un instrumento legal que
le dé cuerpo jurídico a la política a implementar. La relevancia de este modelo se relaciona
con las capacidades de una ley determinada para estructurar una política. Así, la
formulación de una ley debe considerar el recorrido en extenso que le dará sustento
simbólico y práctico para operar en la realidad. En el caso que estudiaremos más adelante,
este es un asunto crucial, dado que en el Distrito Federal, todo el proceso de
implementación de la política de tratamiento para JCL, se estructura a partir de
instrumentos legales, particularmente la Ley de Justicia para Adolescentes del Distrito
Federal y su reglamento operativo.
23
Un aspecto importante en este marco de análisis, se refiere a la tratabilidad11 de los
problemas, que contienen algunos aspectos específicos que pueden afectar a la capacidad
de las instituciones gubernamentales para el logro de objetivos normativos.
Específicamente hablamos de la jerarquización adecuada de esos objetivos. En el caso de
que la jerarquización de objetivos no sea clara, es muy probable que la institución
implementadora, pierda la orientación a los objetivos finales que buscan modificar
comportamientos en los grupos objetivos. La estructura legal tendría la capacidad de influir
en el proceso de implementación completo, ya que define las instituciones ejecutoras, los
actores externos con posibilidad de participación y las posibilidades de influenciar la
orientación política de los funcionarios de las dependencias (Sabatier y Mazmanian,
1981:336). Para que esta jerarquización de objetivos pueda orientar un proceso de trabajo,
es necesario que la ley incorpore una teoría causal válida para el tratamiento del problema.
Como sabemos, una definición del problema particular, implica un curso de acción
disponible, por ello, la teoría causal que subyace una estructuración normativa que se
representa en una ley, define el punto de partida del proceso de implementación. La
incorporación de una teoría causal válida permitiría establecer una relación (más o menos
certera o probable) entre una situación y las posibles acciones que determinarían que se
obtengan los resultados esperados. Por ello es importante que un proceso de análisis de la
implementación podamos dilucidar cuales son las teorías que subyacen a la acción
emprendida.
Por otro lado, es de gran relevancia analizar los aportes presupuestales que la ley dispone
para el proceso de implementación, no solamente con la intención de que se logren poner
en marcha las estrategias definidas, sino que también deben contemplar la realización de los
análisis técnicos previos necesarios, las evaluaciones planificadas para la medición de
logros y avances y la supervisión de los cambios contemplados en los grupos objetivo. Es
habitual que en los diseños presupuestales de las políticas, no se contemplen más que los
recursos para la operación de las políticas, sin considerar los recursos para las fases de
11 El concepto “Tractability” se refiere a la posibilidad de “seguirle la pista” a una política, se trata de
comprender y delimitar los caminos que sigue una política, también se refiere a las intenciones diagnósticas
iniciales a partir de las cuales se estructura una política pública. Posiblemente una traducción más sencilla de
comprender sería “trazabilidad”.
24
monitoreo, seguimiento y evaluación, los cuales resultan fundamentales para garantizar un
adecuado desempeño de las políticas.
Al mismo tiempo, una ley apropiada debe tener capacidad para minimizar las instancias de
veto en las instituciones que tengan a cargo la implementación. Para ello, es necesario que
se ofrezcan los suficientes incentivos para su cumplimiento, o bien en su defecto, que se
estructuren una serie de sanciones a su no cumplimiento, tanto para quienes implementan
como para los grupos objetivos. La disponibilidad de incentivos positivos suele ser mínima
respecto de las sanciones que se disponen para algún incumplimiento, lo cual puede afectar
a las posibilidades de que los implementadores del nivel más bajo se involucren y
comprometan con las acciones que deben poner en marcha, más allá de sus funciones
definidas. Esta situación se puede observar cuando las burocracias que se hacen cargo de
temáticas que necesitan de altos grados de especialización, no están dispuestas a capacitarse
para mantenerse actualizados en las materias específicas de las que se hacen cargo.
También puede ocurrir cuando se presenta algún avance tecnológico que requiere de la
capacitación del personal.
También es importante que las normas de decisión que contempla la ley concuerden con
sus propios objetivos normativos. Lo cual se relaciona con la entrega de suficiente
autoridad (capacidad de decisión) a los funcionarios o departamentos que presentan un alto
compromiso con los objetivos establecidos, para aumentar las posibilidades de que estos se
concreten. En este mismo sentido, la ley debería asignar responsabilidades a ciertas
instituciones que apoyen decididamente sus objetivos y que otorgarán una alta prioridad al
cumplimiento de los objetivos propuestos. En casos específicos, incluso puede ser
necesario que se creen nuevas instituciones para que se hagan cargo de la puesta en marcha
de la política, o bien, entregar el programa a instituciones con prestigio o trayectoria en los
temas particulares a los que apunta la ley.
La ley también debe maximizar las instancias para la que organizaciones de la sociedad
civil o entes privados participen en el proceso de implementación, estableciendo los pasos
legales y formales para incluirlos en ese proceso.
25
Este modelo de análisis también contempla que para el tratamiento de ciertas temáticas es
necesario que ocurran cambios en las condiciones socioeconómicas o en el nivel de
desarrollo tecnológico. En tal caso, se debe examinar cuales son las posibilidades que se
plantean en la ley para incentivar y promover esos cambios. Muchas veces, estas
situaciones se escapan a las posibilidades de lo que se puede establecer en una ley sectorial,
como suelen ser las que disponen la implementación de una política. A partir de una ley no
siempre se puede influir en los esquemas fiscales o en las partidas presupuestales de una
administración y mucho menos en los indicadores macroeconómicas de un país.
Igualmente, la ley debería adoptar medidas para activar a los electores y posibles
partidarios de la política, asegurando que la ley cuente con los recursos necesarios para el
desarrollo de la implementación y su seguimiento.
Estos son los elementos generales que componen el modelo para el análisis de la
implementación propuesto por los autores Sabatier y Mazmanian (1981), los cuales
retomaremos más adelante para aplicarlos al análisis particular del proceso de
implementación que lleva a cabo la DGTA. Este modelo nos aportó una conceptualización
de gran utilidad para nuestros objetivos investigativos, ya que nos permitió observar las
capacidades de la ley para estructurar el proceso de implementación y las posibilidades que
le otorga a una institución para poner en marcha las acciones definidas. Es precisamente a
partir de los conceptos que nos aporta este modelo, que podemos apreciar el marco legal
como un mecanismo estructurador de la implementación de la política en cuestión. Este
análisis será retomado en el capítulo IV.
ii. El análisis de las herramientas de gobierno
Para este análisis, el gobierno se puede entender como un “Kit de herramientas
administrativas” las que se coordinan entre sí, con el objetivo primordial del gobierno que
es influir a la sociedad (Hood. 1983). Para esto, el gobierno o bien, cualquier institución
pública, cuenta con cuatro recursos básico para configurar su actuación (Hood. 1983).
Primeramente el Manejo de Información, demuestra la propiedad de estar en el centro de la
información o de una red social, en otras palabras, posee facultades particulares para la
distribución de información. Los gobiernos son nodales en algún grado, por tener una
26
presencia central en los asuntos públicos (Hood. 1983), lo que les daría un lugar de
privilegio frente a otros actores permitiéndoles adelantarse a eventos, manejar
circunstancias complejas y configurar su acción considerando evidencia de la que otros
actores no disponen. Esta herramienta le da al gobierno la capacidad manejar el tráfico de
información, para tener una visión general de las situaciones sobre las cuales toma
decisiones. Esta facultad de nodalidad le otorga al gobierno una posición estratégica desde
la que crea y distribuye información. El factor limitante es la credibilidad de los mensajes
que se comuniquen, y la moneda – con la que el gobierno gasta este recurso- es a través de
mensajes enviados y recibidos (Hood. 1983).
El Tesoro es otro recurso fundamental que posee el gobierno, denota la posesión de la
cantidad de dinero o recursos financieros y la capacidad de intercambiarlos libremente por
bienes o servicios. El gobierno siempre posee al menos una cantidad mínima de “tesoro”.
En el caso las instituciones públicas, por ejemplo, les es asignado un presupuesto formal
que deben ejercer bajo ciertas condiciones. El tesoro le da al gobierno la capacidad de
intercambiar, usando “el dinero” como moneda de cambio y el límite para su actuación es
la cantidad de dinero disponible y los temas particulares de su competencia en los que está
autorizado a gastarlo. El gobierno puede usar su dinero como un medio para tratar de
influenciar agentes externos, o como una forma de “comprar agentes” de diferente tipo,
con el objetivo de lograr sus objetivos (Hood. 1983).
La Autoridad, se refiere a la posesión del poder legal u oficial. Este es el poder que
oficialmente demanda, prohíbe, garantiza y adjudica. Esta autoridad en su sentido
tradicional se ve defendiendo las propiedades del gobierno, aunque sus fuentes, pueden
variar ampliamente (Hood. 1983: 5). En la autoridad la actividad principal del gobierno es
la capacidad para determinar asuntos en un sentido oficial o legal, definiendo sus propios
campos de acción y posibles estrategias que considere necesarias. La moneda que utiliza
son las muestras de autoridad pública oficial, con las cuales demuestra su posición de
autoridad frente a la sociedad, donde el límite será la posibilidad de mantenerse en esa
posición de autoridad. Cuando una acción de gobierno pierde esa posición, su capacidad de
ejercer el recurso en cuestión puede volverse débil o cuestionable frente a la sociedad.
27
Actividad: Comunicar
Límite: Credibilidad
Moneda: Mensajes
NODALIDAD
Actividad: Intercambiar
Límite: Fondos disponibles y
temas de Actuación
Moneda: Dinero
TESORO
Actividad: Determinar
Límite: Mantenerse
Moneda: Actos de autoridad
AUTORIDAD
Actividad: Actuar directamente
Límite: Capacidad
Moneda: Tratamiento
ORGANIZACIÓN INT
ER
FA
CE
GO
BIE
RN
O -
SO
CIE
DA
D
CARACTERISTICAS RECURSO BÁSICO
TIPOS DE HERRAMIENTAS DE GOBIERNO
El recurso Organización, es la posesión de una cantidad de personas con cualquiera de las
habilidades que puedan tener (soldados, trabajadores, burócratas). En muchos casos, la
“organización” puede estar relacionada con otros de los recursos básicos, por eso los
gobiernos poseen al menos un mínimo de organización. En la organización, la actividad
principal consiste en actuar directamente, aplicando acciones y estrategias usando sus
propias fuerzas. La moneda que utiliza la organización es el “tratamiento” o el
procesamiento material de las necesidades que se presenten, y su factor limitante es la
capacidad de hacerse cargo de esas necesidades (Hood. 1983: 6).
Dada la complejidad que se le presenta al gobierno al momento de poner en marcha un plan
de acción, es necesario que se escojan las herramientas adecuadas para el trabajo
demandado y para el tiempo dado (Hood. 1983). Cada uno de estos recursos le da al
gobierno capacidades de acción, que puede usar y mezclar de formas diferentes. Así el
gobierno tendrá la posibilidad de detectar información desde el entorno, para generar
influencias hacia la sociedad. Para comprender mejor la propuesta del autor, examinemos el
siguiente modelo:
Fuente: Hood. 1983:7.
28
La propuesta que nos aporta Hood es relevante en cuanto analiza las capacidades del
gobierno en término de las herramientas que utiliza para poner en marcha un curso de
acción y cómo esas herramientas son su forma de relacionarse con el mundo. Si bien todo
gobierno debe disponer, al menos en algún grado, de estas herramientas, lo interesante será
aplicar esta propuesta al análisis de una experiencia particular. Esto lo realizaremos en
capítulos posteriores.
Conclusiones del Capítulo:
A partir de la revisión conceptual que hemos presentado, podemos contar con un andamiaje
adecuado para mirar la problemática que aquí nos convoca. Una revisión sobre la relación
entre el Estado y la disciplina de la criminología, nos aporta una visión sobre cuáles son los
fundamentos de las estrategias que se han tomado desde las políticas públicas, para abordar
la problemática de los sistemas penitenciarios. Un cierto tipo de Estado, implica ciertas
opciones posibles para emprender la acción, y frente a ello la criminología no tiene la
capacidad de actuar de forma autónoma, es una disciplina supeditada a las ideologías
predominantes en un Estado, por ello cuando se generen cambios en los paradigmas del
Estado estos producen cambios en el mismo sentido en los paradigmas de la criminología,
así la relación que se establezca entre ambos, determinarán las directrices que puedan
proponerse como válidas para ser consideradas especialmente en las problemáticas
penitenciarias.
La importancia de estos conceptos, no solamente responde a necesidades operativas de la
investigación, sino que también obedece a la posibilidad de construir un recorrido que
permita al lector observar la problemática desde la criminología y las teorías del delito
juvenil y su relación con el estado, para comprender cómo los aspectos “técnicos” en las
decisiones de acción pública en este tema en particular, se encuentran supeditados a
aspectos políticos, ideológicos e incluso valóricos, que van cambiando con el tiempo, a
medida que cambian las visiones sobre qué tipo de Estado debe construir una sociedad. Así,
lo que intentamos mostrar en este capítulo es la amplia disponibilidad de teorías causales
para estructurar una definición del problema, lo que definirá una gama de posibilidades
para la acción acordes con esa propuesta inicial.
29
Los modelos de análisis de la implementación, como una etapa crucial para la legitimación
de un curso de acción escogido, fueron recopilados en función de las necesidades
particulares de la presente investigación, lo cual nos aporta las herramientas mínimas para
focalizar la investigación desde un constructo teórico – conceptual definido y escogido,
entre muchos otros posibles. Estos marcos para el análisis se utilizaron como referencias
analíticas y serán aplicados en cuanto su practicidad para la revisión de la información
recolectada durante el trabajo de campo.
30
Capítulo III. Marco legal que rige a la DGTA
En este capítulo presentaremos los aspectos más relevantes que se han llevado a cabo en
México en materia de justicia para adolescentes, realizando énfasis en el marco legal que
rige a la Dirección General de Tratamiento para Adolescentes del Distrito Federal, desde
las normativas internacionales y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
hasta la ley federal, local y su reglamento. En este análisis del marco legal realizaremos
comparaciones de los planteamientos jurídicos con el fin de comprender el grado de
coherencia entre ellos y para comprender las posibilidades que este marco legal tiene de
estructurar la acción, especialmente en lo referido al órgano de ejecución de medidas y sus
seis comunidades de tratamiento para adolescentes.
En México, las regulaciones a la justicia de menores, comienza alrededor de los años 1930,
con la constitución de los tribunales de menores especializados. “En 1959, la ONU,
pronuncia la Declaración de los Derechos del Niño por lo que México emprende la
implementación de tres ejes, a. Menores como personas con derecho a una protección
especial, b. deberán contar con los apoyos necesarios para desarrollarse de forma saludable
y c. que las leyes promulgadas en la materia deberán considerar fundamentalmente el
“interés superior del niño” (Arellano, 2006). Así se trabaja a partir de diferentes modelos
que van cambiando, para adecuarse a los requerimientos de los estándares nacionales e
internacionales.
Modelo tutelar: En 1974 se crean los Consejos Tutelares para Menores en conflicto
con la ley en el Distrito Federal, y se crea la figura de los consejeros. Con esta ley se
pretende pasar de un enfoque penal a uno tutelar, que fue criticado por tener
emplear modelos paternalistas desde la tutela de los menores, poniendo en riesgo el
ejercicio de sus derechos (Vásquez, 2012).
Modelo de Garantías: En 1985 la ONU declara el año internacional de la juventud e
insta a los gobiernos a cumplir las “reglas de Beijing”, que establecen las directrices
mínimas para administración de la justicia de menores. En ellas se plateó la
necesidad de contar con profesionales especializados para la aplicación de las leyes
especiales en la materia, velando tanto por la administración de justicia, como por el
31
respeto a los derechos de los niños. (Vásquez, 2012). En 1989, México ratifica la
convención de los Derechos del Niño, que identifica como tales a todo ser humano
menor de dieciocho años de edad, teniendo como eje principal el bienestar del niño
y adoptando los principios de presunción de inocencia, obligación de informar al
menor del delito que se le acusa y de ser atendido oportunamente por el órgano
judicial competente (Vásquez, 2012).En el año 2000 entran en vigor las
modificaciones al artículo cuarto constitucional, elevando los derechos de los niños
al rango constitucional.. También se publica la ley de protección para niñas, niños y
adolescentes, reconociendo como niños a toda persona menor de doce años de edad
y como adolescentes a toda persona menor de dieciocho y mayor de doce años
(Vásquez, 2012).
Modelo Penal: Previamente a las reformas al SIJA realizadas en el año 2005, no
quedaban claros los límites de las edades para las que se aplicaría este sistema, dado
que solamente se establecía la edad máxima de dieciocho años. A partir de estas
reformas se establece que son sujetos de esta ley, los adolescentes mayores de doce
años y menores de dieciocho, sin embargo, a quienes sean mayores doce y menores
de catorce años, no se les podrán aplicar sanciones de internamiento, quedando
sujetos solamente a medidas de rehabilitación y asistencia social (Vásquez, 2012).
El SIJA en México, se rige en primer lugar por las disposiciones que se manifiestan en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en la Ley Federal de Justicia para
Adolescentes (LFJA), mientras que para el Distrito Federal, se rige por la Ley de Justicia
para Adolescentes para el Distrito Federal (LJADF) y el Reglamento de la Ley de Justicia
para Adolescentes para el Distrito Federal en materia de ejecución de Medidas y Centros
Especializados para Adolescentes.
A. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
A partir de la Reforma constitucional en materia de derechos humanos publicada en el
Diario Oficial de la Federación del 10 de junio de 2011, y referente al Título primero de la
Constitución cambia de “garantías individuales” a “derechos humanos”, en donde se
establece que:
32
El Estado tiene como obligación promover, respetar, proteger y garantizar los
derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales,
así como prevenir, investigar, sancionar y reparar violaciones a los derechos
humanos.
El artículo 18 establece y reitera el respeto por los derechos humanos y que la
privación de la libertad no justifica la violación de tales derechos por parte de las
autoridades responsables. En base a este artículo, será que se sustenta toda iniciativa
por proteger y garantizar los derechos humanos de los menores en internación.
Este artículo, también establece que el internamiento será utilizado como medida extrema y
se aplicará a adolescentes mayores de 14 años que hayan participado en alguna conducta
delictiva con consecuencias de penas privativas de libertad. Para personas menores de 12
años que hayan cometido delito alguno, solo serán sujetos a rehabilitación y asistencia
social. Los adolescentes solo podrán ser puestos en Internación Provisoria por delitos para
los que se consideren penas privativas de libertad, y cumplirán el periodo establecido para
la investigación en sectores completamente separados de la población sancionada. Los
tribunales especializados, que traten los casos en cuestión deben tener siempre en
consideración que la aplicación de sanciones privativas de libertad es el último recurso a
imponer, durante el menor tiempo posible, y motivados por el interés superior y bienestar
del menor.
Frente a estos artículos constitucionales, destacamos que en el proceso de implementación
de la ley, se han logrado grandes avances, sin embargo, aún no se constituyen todos los
tribunales especializados necesarios para dar abasto a la demanda en el Distrito Federal. Por
otro lado, tal como se ha observado existe un vacío en los rangos etarios, ya que no se
establece cuáles son las disposiciones para adolescentes que hayan cometido algún delito,
siendo mayor de 12 años y menor de 14. Si bien este no es el caso para las disposiciones del
Distrito Federal, este vacío legal, dio pie a que en algunos Estados se publicaran leyes
locales que violaban lo establecido por las recomendaciones de la Convención
Internacional de los Derechos de Niñas y Niños. Esta situación se corrigió algunos años
luego de que México fuera fuertemente cuestionado por UNICEF.
33
B. Ley Federal de Justicia para Adolescentes (LFJA)
Previamente al análisis de los artículos más relevantes de esta ley, es necesario poner
atención al proceso de elaboración mediante el cual esta ley se llegó a materializar. Existe
entonces un punto crucial, que hace de esta ley un cuerpo legal que carece de
operacionalidad, ya que no cuenta con un reglamento, dada su finalidad de ser el eje rector
de las leyes estatales en la materia, que serán quienes implementen el SIJA en los niveles
estatales. Sin embargo, este objetivo estuvo lejos de poder cumplirse, ya que esta ley se
aprueba en el año 2012, cuatro años después de la promulgación de la ley local en la
materia para el Distrito Federal.
De acuerdo a la exposición de motivos, publicada el año 2009, la LFJA (2012) plantea la
necesidad de transitar el SIJA hacia un modelo garantista y responder a los planteamientos
contenidos en los convenios internacionales suscritos por México en la materia. Es de esta
manera, que a nivel federal se establecen las condiciones estructurales para el tratamiento
de JCL, sin embargo, dada su tardía promulgación, las leyes estatales, incluyendo la Ley de
Justicia para Adolescentes del Distrito Federal, solamente tienen como horizonte normativo
las regulaciones internacionales y el artículo 18 constitucional, lo cual da pie a diversidad
de interpretaciones, que se pusieron en marcha en octubre del 2008 en el DF.
[…]
En la exposición de motivos de la reforma, se propuso expresamente abandonar el anterior sistema
tutelar y sustituirlo por un sistema basado en la responsabilidad penal, el cual se funda en la idea
de que el adolescentes no sólo es titular de derechos que le deben ser reconocidos, respetados y
garantizados, sino que además, lo es también de obligaciones, deberes y responsabilidades,
tomando especialmente en consideración, la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos
del Niño mencionada en apartados anteriores.
En efecto, el sistema al cual se acogió el Poder Reformador de la Constitución se apega al sistema
de responsabilidad, que es considerado el más moderno, en donde el menor es responsable de sus
actos una vez que se demuestra su capacidad de comprensión del hecho, por lo que inevitablemente
tiene que imponérsele una sanción, aunque de menor intensidad que la de un adulto.
Como puede apreciarse del marco internacional cuya adopción dio lugar a la reforma del artículo
18 constitucional, este movimiento concibe al menor o adolescente como sujeto pleno de derechos y
responsabilidades.
Por otro lado, el sistema de responsabilidad en el que se inscribe la reforma constitucional tiene
como elemento esencial, el tratarse de un modelo garantista, conforme al cual, al adolescente que
delinque se le reconoce un cúmulo de garantías en el procedimiento caracterizadas por el solo
hecho de ser persona en desarrollo. Hay un marco de garantía que lo arropa en doble partida,
pues le asisten las propias de toda persona (adulto) que es sometida a proceso por violentar las
34
leyes penales, así como todos los demás derechos que han sido reconocidos en instrumentos
internacionales por su especial condición biopsicológica de ser adolescente.
La presente iniciativa es en consecuencia, la continuación de una labor legislativa que tuvo como
antecedentes los que han sido relatados en esta exposición de motivos. Asimismo, pretende dar
cumplimiento al mandato del Poder Reformador de la Constitución por lo que se refiere a las
obligaciones establecidas a cargo de la Federación en materia de justicia para adolescentes.
[…]
Exposición de Motivos-LFJA
Fuente: Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2012- Proceso
Legislativo.12
Esta exposición de motivos de la LFJA, plantea lo que será el eje rector de la ley y sus
objetivos transversales. En el documento en extenso se observa la importancia que se
otorga a comprender una ley que se plantea de forma sistémica, incluyendo a diferentes
instancias gubernamentales, lo que promueve la creación del SIJA, dedicando un capítulo a
cada una de estas instancias.
Según el Artículo primero, esta ley tiene por objeto crear el Sistema Federal de Justicia para
Adolescentes, que incluye a los órganos, instancias, procedimientos, principios, derechos y
garantías previstas, y derivadas de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, junto con la Ley para la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes, y los
tratados y convenios internacionales aplicables. Esta Ley, será aplicable a quienes se les
atribuya o compruebe la realización de una o varias conductas tipificadas como delito
competencia de las autoridades federales y tengan al momento de la comisión de dichas
conductas, entre doce años cumplidos y menos de 18 años de edad.
El artículo segundo, establece quienes serán sujetos de esta ley. Por un lado, serán los
Adolescentes; comprendidos como personas mayores de 12 años cumplidos y menores de
dieciocho años de edad. Pero también se aplicará esta ley a personas que tengan entre
dieciocho años cumplidos y veinticinco años de edad, a quienes se les atribuya o
compruebe la realización de una conducta tipificada como delito, que hayan cometido
cuando eran adolescentes.
12 Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la ley federal de justicia para adolescentes, se
reforma y adiciona la ley orgánica de la administración pública federal, la ley orgánica de la procuraduría
general de la república y la ley federal de defensoría pública - Presentada por el C. Senador Jesús Murillo
Karam, del grupo parlamentario del PRI – Extracto de la exposición de motivos. Con fecha 31/03/2009.
Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/prog_leg/009_DOF_27dic12.pdf
35
Lo dispuesto por el artículo segundo, genera graves problemas en la organización interna en
las comunidades, dado que se exige una separación total entre los adultos jóvenes y los
Adolescentes, para evitar el contagio criminógeno entre otras conductas indeseables, sin
embargo, muchas veces las instalaciones para ejercer esta separación no son las apropiadas.
Al mismo tiempo, las actividades programadas (educativas, laborales y deportivas), están
dirigidas a Adolescentes y no necesariamente son las indicadas para el mejor proceso de
reinserción de personas mayores de 18 años.
Según el Artículo cuarto, el sistema se rige por los siguientes principios rectores:
i. Interés superior del Adolescente
ii. Presunción de inocencia
iii. Transversalidad
iv. Certeza Jurídica
v. Mínima intervención
vi. Subsidiariedad
vii. Especialización
viii. Inmediatez y celeridad procesal
ix. Flexibilidad
x. Protección integral de los derechos del adolescente y del adulto joven
xi. Reintegración social y familiar del adolescente o adulto joven
xii. Justicia restaurativa
xiii. Proporcionalidad
xiv. Inmediación
En el Artículo 5, se establece que esta ley debe interpretarse y aplicarse de conformidad con
la Constitución, los principios rectores del Sistema, la ley para la Protección de los
Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes y los instrumentos y convenios internacionales
en la materia, al mismo tiempo que no podrá aplicársele a los sujetos de esta ley, la Ley
Federal contra la Delincuencia Organizada.
En el inciso XII del Artículo 10, se establece que cuando estén sujetos a internamiento
preventivo, los adolescentes tienen derecho a permanecer separados de aquellas personas a
quienes se les haya impuesto la medida de internamiento definitivo. Nuevamente esta
separación para evitar el contagio criminógeno suele no implementarse apropiadamente.
Por otra parte estos procesos suelen tardar hasta seis meses, en los cuales el adolescente
36
solo puede participar de algunas actividades de “entretenimiento” si él o sus tutores lo
solicitan, lo cuál ha sido materia de discusión, en cuanto puede interpretarse como
violación a sus derechos, en cuanto acceso a la educación formal e informal, a capacitación
y preparación para el mundo laboral, tratamientos y terapias, etc.
C. Ley de Justicia para Adolescentes para el Distrito Federal (LJADF)
Para comenzar este análisis, es primordial comprender el objeto de la presente ley:
ARTÍCULO 1. OBJETO
[…] “tiene como objeto garantizar el Sistema Integral de Justicia para Adolescentes,
que será aplicable a quienes al momento de la comisión del hecho tipificado como
delito por las leyes penales del Distrito Federal, tuvieran entre doce años cumplidos y
menos de dieciocho años de edad, en el que se garanticen del derechos fundamentales
que reconoce la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como
aquellos derechos específicos que por su condición de personas en desarrollo les han
sido reconocidos por los Instrumentos Internacionales suscritos por el Estado
Mexicano y demás leyes aplicables, para lograr su reinserción familiar y social, así
como el pleno desarrollo de su persona y capacidades.”
Particularmente en lo referente a las obligaciones del organismo de ejecutor y en relación al
tratamiento para la reinserción, en el párrafo tercero del artículo 86 se establece lo
siguiente:
ARTÍCULO 86. INTERNAMIENTO EN CENTROS ESPECIALIZADOS
“Los centros de tratamiento brindarán a los adolescentes y a los adultos jóvenes
internados orientación ética y actividades educativas, laborales, pedagógicas,
formativas, culturales, terapéuticas y asistenciales, así mismo deberán procurar en el
sentenciado el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales de sí
mismo y de los demás, así como promoverla importancia de su reintegración en su
familia y en la sociedad, mediante el pleno desarrollo de sus capacidades de su sentido
de responsabilidad.”
37
Esta ley comparte muchos aspectos con la ley abordada anteriormente, ya que se asume
deben estar en concordancia y mantener un sentido general en común. A continuación,
destacaremos algunos puntos relevantes para observar la coherencia entre los diferentes
cuerpos legales.
En el Artículo 30 de LJADF y en el Artículo 113 de la LFJA, se establece la calificación de
delitos graves, por los cuales se podrán imponer sanciones privativas de libertad a los
adolescentes:
LJADF (Artículo 30) Basados en el Código
Penal para el Distrito Federal.
LFJA (Artículo 113) Basados en el Código
Penal Federal.
Homicidio (Arts. 123, 125, 126, 128, 129 y
138)
Homicidio (Arts. 302, relación al 307, 312, 313,
315, 315 bis, 320 y 323)
Lesiones (Arts. 130 fracción IV a la VII 134,
138) Lesiones (Arts. 291, 292, 293, 315, 315 bis)
Secuestro (Arts. 163, 163 bis y 166) Secuestro (Arts. 9,10, 11, 12, cuarto párrafo, 14,
15, 17, y 18 de la Ley General para Prevenir y
Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro,
Reglamentaria de la Fracción XXI del artículo
73 de la CPEUM y tráfico de menores, previsto
en el art. 366)
Tráfico de menores, (Arts. 169)
Retención y sustracción de menores o
incapaces (Arts. 171 y 172)
Violación (Arts. 174 y 174) Violación (Arts. 265, 266, 266 Bis Fracc. I y II)
Corrupción de menores o incapaces (Arts. 183
y 184)
Robo (Arts. 224 frac. II, y 225) Robo calificado (Arts. 367, 372, 381, 370, 371)
Asociación delictuosa (Artículo 253)
Terrorismo (Art. 139)
Contra la salud (Arts. 194, 195, 196, 197, 198 y
los Arts. 464, 475, 476 de la Ley General de
Salud)
Ataques a las vías de comunicación (Art. 170)
Asaltos en carreteras o caminos (Art. 286)
Uso, acopio, portación e introducción de armas
de fuego de uso exclusivo del Ejército, Armada
o Fuerza Aérea (Arts. 83, Fracc. III, 83-Bis
Fracc. II, 83 Ter, Fracc. III y 84, Fracc. I de la
Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos)
Robo de hidrocarburos (Art. 368 Quáter)
Fuente: Elaboración propia a partir de LFJA y LJADF
38
Al comparar, los delitos tipificados como graves en la LJADF y la LFJA tenemos que en 9
casos de delitos considerados graves, mientras que a nivel Federal, serán 11 casos, y
algunos en los que se incluyen más de un delito como en el caso de secuestro, que también
considera el tráfico de menores. Al mismo tiempo podemos identificar que para el caso de
la LJADF, podemos agrupar los delitos graves de la siguiente forma:
Delitos graves considerados por la
LJADF
Contra Personas Contra Propiedad
1. Homicidio 1. Robo
2. Lesiones
3. Secuestro
4. Tráfico de Menores
5. Retención de menores e incapaces
6. Violación
7. Corrupción de menores o incapaces
Por asociación
1. Asociación Delictuosa Fuente: Elaboración propia a partir de LFJA y LJADF.
Para el caso de la LFJA, podemos agrupar los delitos graves de la siguiente forma:
Delitos graves considerados por la
LFJA
Contra Personas Contra Propiedad
1. Homicidio 1. Robo calificado
2. Lesiones 2. Ataque a las vías de comunicación
3. Secuestro 3. Asaltos en carreteras o caminos
4. Violación 4. Uso, acopio, portación e introducción
de armas de fuego de uso exclusivo del
Ejército, Armada o Fuerza Aérea
5. Contra la salud 5. Robo de hidrocarburos
Por asociación
1. Terrorismo
Fuente: Elaboración propia a partir de LFJA y LJADF
Como podemos observar en la LJADF, 7 de 9 delitos considerados graves, son contra las
personas, mientras que solamente uno es un delito contra la propiedad. En el caso de la
LFJA, de un total de 11 delitos considerados graves, 5 son contra las personas y 5 contra la
propiedad. Esto nos indica cuales son las preocupaciones de ambos cuerpos legales, por la
39
protección ante los diversos delitos considerados como graves. La LFJA, tipifica más
delitos contra la propiedad que los que considera la LJADF, dado el carácter imperante en
la constitución, que castiga fuertemente los delitos específicos contra la propiedad, como
sucede por ejemplo en la separación del robo calificado del robo de hidrocarburos, del
ataque a las vías de comunicación y del asalto en carreteras o caminos. La tipificación
separada de estos delitos, se encuentra en concordancia con las materias sobre las cuales
tiene jurisdicción la Federación13.
Por otro lado, pese a que en ambas legislaciones, se indica que a los adolescentes no puede
aplicárseles la Ley contra la Delincuencia Organizada, se establecen como delitos graves la
Asociación Delictuosa y el Terrorismo en donde se sancionará la participación en estos
grupos, sin que proceda la aplicación de esta Ley especial.
A partir de lo expuesto en el Informe Especial sobre la LJADF, realizado por la Comisión
Nacional de Derechos Humanos (2008-2009), destacamos lo siguiente:
Artículo 31. ORALIDAD DEL PROCESO.
El proceso será oral en las conductas tipificadas como no graves. El adolescente, sus
padres, tutores o quienes ejerzan la patria potestad o la custodia y su defensor podrán
solicitar que la audiencia se verifique a puerta cerrada. En el proceso deberán estar
presentes el Juez, el Adolescente, su defensor, el ofendido o víctima en su caso, el
agente del Ministerio Público y sus padres o representantes. La ausencia de estos
últimos no suspenderá la audiencia.
En el Artículo 31 se establece la oralidad del proceso, sin embargo, este solo será aplicable
para las conductas tipificadas como delitos no graves. Esto quiere decir que para delitos
graves, los cuales pueden tener como consecuencia sanciones privativas de libertad, no se
13 Sin embargo, una de las problemáticas asociadas a la legislación en la materia, se relaciona con los procesos
de implementación que se han llevado a cabo. La LFJA no cuenta con un reglamento que le permita su
materialización. Luego de las modificaciones a la ley y siguiendo las directrices internacionales, la Federación
traspasa la operación de los centros de internamiento a los Estados, que deben contar con una Ley estatal y
con su respectivo reglamento. Por ello, los adolescentes sancionados por delitos tipificados en la LFJA no son
separados de quienes cumplen sanciones por delitos tipificados en la LJADF. Esto tiene que ver entre otros
motivos, con las dificultades de instalar centros federales en cada una de las entidades estatales y la
duplicación de esfuerzos que esto supondría. Especialmente porque para cumplir con la orientación del interés
superior del menor, estos deben permanecer privados de libertad en instalaciones próximas al domicilio de sus
familias.
40
aplicarán procesos orales, sino escritos. Entonces en el Distrito Federal, todos los
adolescentes que se encuentran cumpliendo sanciones en internamiento por delitos graves,
fueron sancionados a partir de juicios escritos. Esto refleja la escasa modernización del
SIJA en casos de delitos graves. Por otro lado, los plazos para establecer la primera y
segunda etapa del proceso, dan cuenta de la celeridad del juicio oral, sin embargo, los tres
días establecidos para cada etapa, dejan una duda importante a la capacidad del sistema de
respetar el debido proceso, afectando la posibilidad real de dar cuenta de las pruebas,
evidencia y reunir los testigos adecuados para las partes acusatoria y para la defensa. En
algunos casos se requiere la comparecencia de policías de la Secretaría de Seguridad
Pública del DF, o de la Policía Investigadora Ministerial de la PGJDF, sin embargo, ambas
dependencias establecen que se les debe citar con cinco días de anticipación (CNDH, 2008-
2009:58). En la Fracción VIII de este artículo, se establece la posibilidad de que las
declaraciones de peritos y testigos puedan ser sustituidas por la lectura de sus registros
previos, lo que contradice al principio de inmediación, ya que la o el juez, podrá decidir en
base a las averiguaciones previas, sin conocer a los testigos (CNDH, 2008-2009:58).
Según la Comisión Nacional de Derechos Humanos, estas son algunas de las barreras para
la implementación de juicios orales apropiados, y para ello proponen que se establezca una
fase de preparación de la audiencia principal, que podría efectuarse en un término de 15 a
20 días previos. Este plazo permitiría reunir pruebas contundentes, y organizar un debate
bien preparado para efectuar este importante proceso (CNDH, 2008-2009). Esta posibilidad
de debatir y contra argumentar, se encuentra en entredicho, ya que “En el actual esquema
no existe el derecho a realizar el dicho contrainterrogatorio, lo cual impide que exista una
contradicción y la oportunidad para que la o el juez valore mejor la prueba con base en el
testimonio o peritaje que se apegue más a la realidad de los hechos.” (CNDH, 2008-2009:
59).
Esta garantía de la oralidad del proceso, no se encuentra establecida en la LFJA, por lo que
claramente puede tener muchos vacíos, dado que no necesariamente debe corresponderse
con otros cuerpos legales. Sin embargo, resulta preocupante que el proceso oral no tenga el
esquema temporal adecuado, ni se base en los estándares establecidos por los tratados
41
internacionales suscritos, como lo es el artículo 40 de la Convención sobre los Derechos del
Niño, que establece el principio de igualdad entre las partes. (CNDH, 2008-2009: 60).
En el Artículo 33 de la LJADF, se establecen las formas en que pueden aplicarse las
medidas cautelares a los adolescentes, sin embargo, entre ellas no se considera la libertad
vigilada, la cual si es considerada en el Artículo 54 de la LFJA. Esto quiere decir que esta
alternativa no será posible de implementar como medida a los adolescentes previamente a
la resolución final, sin embargo, si se podrá otorgar como resolución final, en el caso que la
o el juez así lo estime. En el Capítulo II y III de ambos cuerpos legales, se abordan las
medidas de Orientación y Protección y las Medidas de Tratamiento e Internamiento
respectivamente. Las diferencias entre las disposiciones de cada Ley, se presentan a
continuación:
LJADF LFJA
Capítulo II:
Medidas de Orientación
Capítulo II:
Medidas de Orientación y protección
Amonestación
Apercibimiento Apercibimiento
Servicios en Favor de la Comunidad Servicios en Favor de la Comunidad
Formación ética, educativa y cultural
Reparación del Daño
Recreación y Deporte
Libertad Asistida
Medidas de protección
Vigilancia Familiar
Libertad asistida
Limitación o Prohibición de residencia Limitación o Prohibición de residencia
Prohibición de relacionarse con determinadas
personas
Prohibición de relacionarse con determinadas
personas
Prohibición de asistir a determinados lugares Prohibición de asistir a determinados lugares
Prohibición de conducir vehículos motorizados Prohibición de conducir vehículos motorizados
Obligación de acudir a determinadas
instituciones para recibir formación educativa,
técnica, orientación o asesoramiento
Obligación de acudir a determinadas
instituciones para recibir formación educativa,
técnica, orientación o asesoramiento
Obligación de obtener un trabajo
Obligación de abstenerse de ingerir bebidas
alcohólicas, narcóticos o psicotrópicos
Obligación de abstenerse de ingerir bebidas
alcohólicas, narcóticos o psicotrópicos
Capítulo III. Medidas de Tratamiento Capítulo III. Medidas de Internamiento
Tratamiento en Internamiento: Internamiento domiciliario
42
Fuente: Elaboración propia a partir de LFJA y LJADF
En primer lugar, destacamos que en la LFJA, no se establecen distinciones entre las
medidas de orientación y las de protección, juntando ambas en un mismo apartado dentro
del capítulo II, a diferencia de la LJADF, que separa ambas medidas, diferenciándolas de
forma explícita. Para la LJADF, observamos que se considera como la primera medida la
Amonestación, previamente al Apercibimiento, mientras que en la Ley Federal, esta opción
inicial no se presenta. De igual manera, las medidas de Formación ética, educativa y
cultural, y la Recreación y Deporte, tampoco son consideradas. Sin embargo, esta ley
considera la medida de Reparación del daño que no figura en la LJADF. Para esta Ley,
también se tendrá en cuenta la Vigilancia Familiar como la primera y más leve medida de
protección. En tanto la Ley Federal, contempla la Obligación de tener un trabajo, a
diferencia de la LJADF.
Para el Capítulo III serán Medidas de Tratamiento para la LJADF, en las que se consideran
como alternativas de Tratamiento en internamiento; el Tratamiento durante el tiempo libre
y el tratamiento en centros especializados, en tal caso, las medidas para adolescentes
sancionados no podrán ser menores a 6 meses ni mayores a 5 años. Para el caso de las
Medidas en Internamiento en la Ley Federal, se considerarán tres alternativas; el
Internamiento Domiciliario, el Internamiento durante el Tiempo Libre y el Internamiento
Permanente, el cual distingue entre adolescentes mayores de 14 menores de 16 años, que
tendrán un periodo mínimo de 1 a 5 años como sentencia máxima, mientras que los
mayores de 16 y menores de 18 años, tendrán un periodo mínimo de 2 años y un máximo
de 7 años para su sentencia. En ambos casos las sanciones privativas de libertad, (excepto
en el caso de Internamiento domiciliario) deberán ejecutarse en centros especializados para
adolescentes, separados de la población penal adulta, incluso de los jóvenes adultos
mayores de 18 años, que puedan encontrarse cumpliendo sanciones en los mismos centros
Tratamiento durante el tiempo libre
Tratamiento en Centros Especializados:
Adolescentes mayores de 14 y menores de
18 años: 6 meses a 5 años sentencia
máxima.
Internamiento durante el tiempo libre
Internamiento permanente:
Adolescentes mayores de 14 y menores de 16
años: 1 a 5 años sentencia máxima.
Adolescentes mayores de 16 y menores de 18
años: 2 a 7 años sentencia máxima.
43
para adolescentes, para evitar el contagio criminógeno y también de aquellos adolescentes
que se encuentren internados de forma provisoria y en espera de sentencia.
A partir de esta comparación podemos observar el carácter más severo de la LFJA,
principalmente porque pareciera partir desde medidas más duras que en el caso de la
LJADF. Esta observación también puede apreciarse en el Capítulo III, en donde la sutileza
del lenguaje, influye en la apreciación de algunas diferencias, al hablar de “Medidas de
tratamiento” y no de “Medidas de Internamiento”, en el primer caso, se entiende que es
necesario que estas Medidas de Tratamiento sean llevadas a cabo en el medio cerrado, por
interés superior del Adolescente, mientras que en el segundo caso, para la Medida de
Internamiento domiciliaria, se subentiende el objetivo de sacar de circulación de las calles a
los adolescentes que hayan cometido delitos tipificados como graves, sin embargo la
efectividad de esta medida sin la supervisión apropiada y permanente de agentes de la
justicia (posiblemente policías), no será la esperada.
Ahora bien, más allá de las sutilezas del lenguaje, la LJADF, contempla sanciones mínimas
y máximas menores a las plantadas por la LFJA. Por otro lado, solamente la Ley Federal
realiza una separación entre las edades de los adolescentes, estableciendo dos tramos con
diferencias entre las penas mínimas y máximas. Si bien, las leyes internacionales en materia
de Justicia Adolescente o Juvenil, suelen hacer estas distinciones, como lo es el caso de
Chile, Colombia y algunos Estados en Brasil, entre otros, el Distrito Federal pareciera ser
más progresista en este sentido, pese a no considerar la opción de Internamiento
Domiciliario entre sus medidas alternativas a la privación de libertad.
Como ya hemos mencionado en párrafos anteriores, la inexistencia de un Sistema Federal
de Justicia para Adolescentes (ya que solamente existe una Ley), nos lleva a cuestionarnos
las capacidades, por un lado, de que estas sanciones sean dictadas desde los tribunales
especializados, o por otro lado, de que estas sanciones sean aplicadas, en el caso de que la
LJADF no las contemple, y por tanto su reglamento no las puede materializar. Es en este
punto, donde encontramos cierta incongruencia entre los cuerpos legales federal y para el
44
DF14. Esta distancia se encuentra dada por la complejidad de la temática que abordan los
cuerpos legales, es por ello, que surge la necesidad de que los cuerpos legales, sean
acompañados de una política pública que plantee estrategias claras y definidas que logren
estructurar un proceso más allá de dictar normas.
D. Reglamento de Ejecución de Medidas de la LJADF
Para el análisis de este reglamento, se identificarán los artículos más relevantes para su
aplicación. En el Artículo primero, se establece que los objetivos del presente reglamento,
es precisamente reglamentar la LJADF en lo relativo a la ejecución de las medidas de
orientación, protección y tratamiento, así como las Comunidades Especializadas de
Adolescentes.
Desde el Artículo 2 al Artículo 8, se establecen las definiciones y responsabilidades de los
diferentes actores considerados en la Ley, a saber:
i. La Secretaría
ii. La Subsecretaría
iii. La Dirección ejecutiva y
iv. Los Directores de las comunidades especializadas.
v. Las comunidades especializadas
vi. Los Guías Técnicos
vii. El personal jurídico especializado
viii. El personal técnico especializado
En el Artículo 9 se establece que a partir de la resolución inicial, la dirección ejecutiva,
tendrá un plazo de diez días para efectuar el diagnóstico elaborado por el personal técnico
especializado adscrito a la misma. Mientras que en el Artículo 11 se establecen las
obligaciones de los adolescentes durante la medida. En el Artículo 16 se establece que el
personal técnico especializado elaborará un programa en un plazo no mayor a 15 días, a
14 Existen delitos que se encuentran tipificados en la LFJA y otros tipificados en la LJADF, sin embargo las
sanciones de los delitos federales, solamente podrán cumplirse en el DF, o bien en el Estado de origen del
adolescente. De esta forma, las sanciones por delitos federales, se diferencian de las sanciones por delitos del
fuero común solamente a partir de las posibles sanciones estipuladas para ciertos delitos.
45
partir del diagnóstico inicial, y será revisado y aprobado por el Director de la comunidad y
la Dirección ejecutiva.
En el Capítulo III, para las Medidas de Orientación, se establece en los Artículos 19 al 21,
que los adolescentes deberán presentarse ante la Autoridad Ejecutora, para que estas se
implementen a través del programa.
En el Capítulo IV, para las Medidas de Protección, también será la Autoridad Ejecutora la
encargada de implementar los programas y establecer las coordinaciones necesarias para
que estos se lleven a cabo.
En el Capítulo V, para las Medidas de Tratamiento, será la Dirección Ejecutiva, quien
supervise la elaboración y aplicación de los programas personalizados y vele por que estos
se desarrollen en un entorno adecuado.
Según el Artículo 31, los programas de tratamiento interno deberán:
i. Satisfacer las necesidades básicas del adolescente
ii. Crear condiciones para su desarrollo personal
iii. Reforzar su sentido de dignidad y autoestima
iv. Minimizar los efectos negativos que la sanción pueda impactar en su vida futura.
v. Fomentar sus vínculos familiares y
vi. Incorporar activamente al Adolescente en su programa
Atribuciones de la Dirección:
I. Supervisar la organización, administración, funcionamiento y operación de los Centros
Especializados, en forma directa;
II. Elaborar y proponer al Secretario, los proyectos de normas en materia de Medidas así
como de los Centros Especializados;
III. Determinar el Centro Especializado donde el adolescente debe cumplir la medida
impuesta por el Juez;
IV. Establecer, previo acuerdo con el Secretario, el modelo de diagnóstico, tratamiento e
internamiento que tenga como fin la reintegración social y familiar del adolescente;
V. Elaborar el diagnóstico ordenado por el juez competente en un término de diez días
naturales a partir de que se dicte la resolución inicial;
VI. Tratándose de proceso oral, elaborar los programas de rehabilitación que ordene el Juez
en un término de diez días a partir de que se reciba su solicitud;
VII. Elaborar y ordenar la ejecución del Programa;
46
VIII. Proponer a la Subsecretaría la celebración de convenios con organismos, instituciones
públicas o privadas, o bien con las distintas entidades federativas, para la consecución de
los fines de la Ley y de este Reglamento;
IX. Dar seguimiento a las acciones que deriven de los convenios de colaboración,
celebrados para la ejecución de las Medidas;
X. Resolver en la esfera administrativa, los conflictos que se susciten en materia de
ejecución de Medidas y disciplina al interior de los Centros Especializados;
XI. Conocer y resolver las quejas que presenten los adolescentes contra los Directores de
los Centros;
XII. Conocer y resolver las solicitudes de libertad anticipada;
XIII. Proporcionar a los adolescentes sujetos a cualquiera de las Medidas, educación,
recreación y capacitación para el trabajo;
XIV. Fomentar los vínculos familiares y sociales que contribuyan al desarrollo
biopsicosocial del adolescente, a través de los programas establecidos en el artículo 101 de
la Ley15. Para el efectivo cumplimiento de estos programas, deberá promover la
participación de los padres, tutores o quienes ejerzan la patria potestad del adolescente, en
el seguimiento de la Medidas;
XV. Proponer al titular de la Secretaría, la emisión de las Reglas de Operación Internas
para los Centros Especializados;
XVI. Recibir las donaciones, que de acuerdo con la normatividad aplicable, sirvan para
lograr el objetivo y el mejor funcionamiento de los Centros Especializados; y
XVII. Las demás que le confiera la normatividad aplicable.
Atribuciones de la Dirección en relación con los Adolescentes:
I. Informar oportunamente al adolescente, la situación jurídica en la que se encuentra;
II. Informarle de la forma en que se cumplirá la medida impuesta por el Juez a través del
Programa;
III. Tratar al adolescente con dignidad, respeto y sin discriminación, reconociendo sus
derechos y libertades;
IV. Proporcionar al adolescente el mecanismo para que pueda ser visitado, entrevistarse o
tener comunicación con su defensor, así como con sus padres, tutores o representantes
legales, ya sea en forma conjunta o separada, bajo las reglas de operación de los centros
especializados, y en los espacios que para tal efecto sean designados;
V. Implementar el procedimiento para que el adolescente presente en todo momento
peticiones o quejas ante la autoridad;
VI. Vigilar que los adolescentes emancipados reciban visita íntima, de acuerdo con las
reglas de operación de cada centro;
VII. Respetar la libertad de culto religioso de cada adolescente, de acuerdo con las reglas de
operación de los centros especializados;
15El Artículo 101 fue derogado. [(DEROGADO, G.O. 15 DE ABRIL DE 2014) ARTÍCULO 101.
DEROGADO]. Ley de Justicia para Adolescentes del Distrito Federal.
47
VIII. Proporcionar a las madres adolescentes, que cumplan una medida de tratamiento
interno, un lugar adecuado y el espacio, en su caso, donde permanecerá con sus hijos
mientras dure la medida;
IX. Informar al padre, madre, tutor o quien ejerza la patria potestad sobre el adolescente, lo
relativo al avance en su proceso de reintegración; y
X. Las demás que le confiera la Ley y la normatividad aplicable.
Conclusiones del capítulo:
A partir de lo desarrollado en este capítulo, podemos concluir, que los niveles de
coherencia entre los cuerpos legales, son los apropiados. Si bien se observan diferencias
relevantes, estás se explican posiblemente por la necesidad de las leyes locales, en este caso
del Distrito Federal, de adaptarse a su propio contexto social y criminógeno, lo cual resulta
muy positivo para una adecuada capacidad de la ley de responder a las demandas locales.
El SIJA, cuenta con un punto de partida fundamental, que es contar con leyes apropiadas en
las que se pueda sustentar un proceso de implementación. Sin embargo, el traspaso de la
administración del SIJA desde el nivel Federal al nivel Estatal, ha tenido consecuencias
directas en la implementación de las leyes, que no ha contado con el desarrollo de políticas
públicas que permitan el logro de los objetivos planteados. Las capacidades del Distrito
Federal, depende de una serie de factores que se deben conjugar de forma equilibrada para
conseguir los resultados esperados,
De esta forma, podemos observar que efectivamente, esta ley estructura apropiadamente
todos los aspectos referidos al SIJA, como los procesos jurídicos y para la procuración de
justicia especializada para jóvenes menores de edad. Sin embargo, el cuerpo legal no tiene
la capacidad de estructurar la implementación de estrategias para la reinserción social y
familiar de los JCL, pese a ser este el objetivo último de la ley del distrito federal. Los
esfuerzos que se realizaron desde un comienzo por atender desde la ley a la organización de
estos procesos, no se han podido cumplir, especialmente por la dificultad que se presenta
cuando una ley intenta abarcar una problemática hasta niveles tan profundos. Para ello se
deben considerar el diseño de planes, programas y proyectos que consigan estructurar las
estrategias consideradas apropiadas y que sean susceptibles de evaluaciones y monitoreo.
48
Capítulo IV. Análisis de las capacidades de la DGTA para la
implementación.
En este capítulo, buscamos realizar un análisis integral de las capacidades de la dirección
para la implementación de las políticas para la reinserción social y familiar de los JCL en el
Distrito Federal. En primer lugar, en el apartado A. presentamos los aspectos
organizacionales formales de la DGTA, es decir, su organigrama y las funciones del
personal de estructura, con la intención de verificar las actividades que se realizan, las
posibilidades para alcanzar los objetivos de cada departamento y cómo esto puede reflejar
los acentos que pone la organización en ciertos aspectos de sus procesos de trabajo.
Posteriormente, en el apartado B. y C. examinamos las características de la organización a
la luz de los conceptos propuestos por los autores Sabatier y Mazmanian (1981) y Hood
(1983), donde a partir de lo que expusimos en el marco conceptual, en el Capítulo II,
reconstruiremos un análisis de las capacidades de esta organización para poner el marcha el
proceso de implementación y lograr concretar sus propósitos. El objetivo en este capítulo
no es hacer calzar a la fuerza estos modelos a la información recopilada, por ello se
tomaran con las reservas del caso, para que sean de utilidad y no resulten ser una camisa de
fuerza.
Este capítulo, se basó en la recopilación de investigación documental, a través de
solicitudes de información ingresadas a la administración pública del Distrito Federal y a
partir de investigación cualitativa de primer orden, surgida desde entrevistas en profundidad
realizadas con funcionarios de la DGTA desde abril a agosto del 2016. También se
realizaron dos entrevistas a informantes claves, a ex funcionarios de alta dirección del nivel
federal del sistema penitenciario.
A. Diseño organizacional de la DGTA
En el Distrito Federal, la Subsecretaría del Sistema Penitenciario, dependiente de la
Secretaría de Gobierno, tiene a su cargo la Dirección General de Tratamiento para
Adolescentes. Esta dirección, depende de la Subsecretaría de Sistemas Penitenciarios y es
parte del Sistema Integral de Justicia Especializada para Adolescentes que en el Distrito
49
Federal trabaja de forma conjunta con la Procuraduría General de Tratamiento para
Adolescentes, el Tribunal Superior de Justicia para Adolescentes y la Defensoría de Oficio
Especializada para Adolescentes. En el año 2008, el Sistema Penitenciario Federal entregó
a la administración del Distrito Federal la protección de los derechos de 2,785 adolescentes,
en internamiento y en libertad. Desde entonces, la DGTA es la encargada de dar
seguimiento a la ejecución de medidas y las políticas que se dicten para la orientación,
protección y tratamiento que se les designen a los adolescentes que han cometido delitos en
el Distrito Federal, orientándolos hacia su reinserción social. La directora actual, se
desempeña en al cargo desde enero del 2016.
i. Organigrama de la DGTA
A continuación presentamos el organigrama de la DGTA que integra el personal de
estructura de la dirección. En este instrumento organizacional podemos observar cómo se
encuentran estructurados los recursos humanos para dar respuesta a los requerimientos de la
organización. A partir de la información recolectada, sabemos que los procesos de trabajo
que lleva a cabo la dirección se dividen en dos grandes áreas. La primera de ellas, a cargo
de la Dirección de Normatividad y Supervisión, se subdivide en la Subdirección Jurídica
encargada de los procesos legales de los adolescentes y de relacionarse formalmente con el
resto de las instituciones del SIJA, y la Subdirección de Supervisión que controla y vigila
todos los procesos internos, tanto en la dirección como en las comunidades, que se refieren
a las solicitudes de compra, el ejercicio de las partidas presupuestales y el adecuado
funcionamiento de las comunidades en referencia a la infraestructura, a los suministros,
materiales necesarios y disponibilidad de personal, entre otros. Por tanto, las funciones de
esta dirección son muy amplias y la mayoría de los procesos que ejecutan, están sujetos en
forma y tiempo a sanciones administrativas. Según la información cualitativa recolectada,
la DGTA ha logrado cumplir con estos requerimientos, evitándose las posibles sanciones.
Esta dirección llevará a cabo los procesos del componente formal- legal de la DGTA.
La segunda de ellas, es la Dirección de Integración Comunitaria, que tendrá como objetivo
la implementación de las acciones directamente relacionadas con la intervención y atención
de los jóvenes en régimen de internamiento y en libertad, su educación y la seguridad a
50
través de tres subdirecciones. Esta dirección será la encargada de la implementación de los
procesos del componente técnico - metodológico.
Fuente: Subsecretaría de Sistemas Penitenciarios.
Vacante
Dirección General de Tratamiento para
Adolescentes
JUD de
Comunicación
Dirección de
Integración
Comunitaria
Subdirección de
Diagnóstico y
Reinserción
JUD de
Diagnóstico
JUD de
Reinserción
JUD de
Investigación
y
Capacitación
Subdirección
de Estrategias
Comunitarias
Líder Coordinador
de Proyectos “A”
JUD de
Educación
JUD de
Cultura
JUD
Sociolaboral
Subdirección
de Seguridad
JUD de
Seguridad
JUD de
Protección
Civil
JUD
Médica
Dirección de
Normatividad y
Supervisión
JUD de
Amparos y
DD.HH
JUD de
Consulta y
Regulación
de Procesos
Internos
Subdirección
Supervisión
Líder Coordinador
de Proyectos “A”
Enlace
“A”
JUD de
Supervisión a
Comunidades
JUD de
Supervisión
y Evaluación
al
Desempeño
JUD de
Suministro y
Servicio
JUD de
Supervisión
y Desarrollo
de Sistemas
Subdirección
Jurídica
Líder
Coordinador de
Proyectos “A”
Ámbito Territorial
Centro de Desarrollo
Integral para Adolescentes
Centro de Tratamiento para
Varones
Centro de Atención
Especial “Dr. Alfonso
Quiroz Cuarón”
Centro de Diagnóstico y
Tratamiento para
Mujeres
Centro interdisciplinario
de Tratamiento Externo
Centro de Diagnóstico
Integral Varones
Vacante
Vacante
Vacante
Vacante
Vacante
Vacante
Vacante
Vacante
Vacante
Vacante
Organigrama de la Dirección General de Tratamiento para Adolescentes
Vacante
Vacante
51
Es importante destacar que a partir de entrada de la nueva directora, ha comenzado un
proceso de reestructuración del personal. La dirección general y ambas direcciones cuentan
con nuevas jefaturas, de hecho, la Dirección de Integración Comunitaria ingresó a sus
funciones en Junio de 201616, siendo de las más recientes en integrarse al equipo. De las
cinco subdirecciones, tres de ellas se encuentran ocupadas por personal antiguo, una de
ellas fue promovida en su cargo, mientras que las otras dos subdirecciones están a cargo de
personal nuevo. Durante la realización del trabajo de campo, la Jefatura de Unidad
Departamental (JUD) de Comunicación se encontraba como puesto vacante, al igual que
los puestos de Líder Coordinador de Proyectos “A” y Enlace “A”. En la Dirección de
Normatividad y Supervisión la Subdirección Jurídica tiene dos JUD a su cargo, ambos
puestos se encuentran cubiertos y con personal suficiente, siendo la única subdirección con
todos sus puestos cubiertos, sin considerar el Líder Coordinador de Proyectos “A”. Por otra
parte la Subdirección de Supervisión, está integrada por cuatro JUD, de las cuales
solamente dos contaban con el personal de estructura definido.
Por otra parte, la Dirección de Integración Comunitaria, con su jefatura recientemente
incorporada, está integrada por tres subdirecciones. La Subdirección de Diagnóstico y
Reinserción17 tiene a su cargo tres JUD, de los cuales solo dos se encuentran cubiertos. La
Subdirección de Estrategias Comunitarias se encuentra en la misma situación, solamente
dos de sus tres JUD se encuentran cubiertos, la JUD de Diagnóstico y la JUD de
Reinserción, mientras que la JUD de Investigación y Capacitación se encuentra vacante, a
la vez que no tienen cubierto el cargo de Líder Coordinador de Proyectos “A”. Finalmente
la Subdirección de Seguridad, se compone de tres JUD, dos de las cuales se encuentran
vacantes, la JUD Médica y la JUD de Protección Civil.
En términos porcentuales vemos que del total de 28 cargos considerados en el organigrama
como personal de estructura, solamente 16 se encontraban cubiertos, lo que representa un
57.1% del total. Ambas direcciones se encuentran cubiertas, así como los puestos de las
cinco subdirecciones, mientras que al nivel de las JUD, la Dirección de Integración
16 La persona que llegó a cubrir esta vacante, ingresó a sus funciones la misma semana en que se realizaron
las entrevistas al personal, por lo cual no se contempló para participar de las entrevistas. 17 El titular con el puesto de Subsecretario de Diagnóstico y Reinserción no accedió a participar de las
entrevistas, dando como respuesta que no se encontraban las condiciones necesarias para llevarla a cabo.
52
Comunitaria solamente tiene cubierto un 44.4% de su personal de estructura, en contraste
con el personal de la Dirección de Normatividad y Supervisión cubiertos en un 66.6%. Esta
situación nos muestra algunos indicios de la importancia que se le otorga a las dos grandes
áreas que componen la DGTA, también es importante considerar que las etapas para la
selección de personal y para la contratación son en extremo complejos y pueden tardar
incluso meses, lo que obstaculiza que se logren llevar a cabo. Este tema lo retomaremos
más adelante.
Por otra parte, la integración jerárquica al interior de la DGTA, es problemática, en parte
porque los puestos vacantes son habituales, y en parte porque los procesos de trabajos no
siempre están bien definidos, lo que produce que las responsabilidades no se ejecuten
apropiadamente. Esto produce que las tareas y responsabilidades se superpongan, pese a las
jerarquías establecidas. La integración jerárquica entre las instituciones con las que
formalmente se relaciona la DGTA, puede ser compleja pero a la vez funcional. La DGTA
depende en lo formal de la Subsecretaria de Sistemas Penitenciarios del DF, pero solo les
reporta e informa. Para establecer acciones y tomar de decisiones, se comunica
directamente con la Secretaria Gobierno. Por otro lado, en lo formal la DGTA se encuentra
paralela a las demás instituciones que integran el SIJA, sin embargo, la calidad de estas
relaciones varía bastante dependiendo de la administración de turno, del asunto a tratar y de
las demandas que se realicen, lo cual hace que no siempre interactúen de forma horizontal y
en igualdad de condiciones. Existen muchas instancias de veto en el proceso de
implementación, asociadas principalmente a la aplicación de los tratamientos para la
reinserción social. A partir de las entrevistas realizadas al personal, comprendimos que
durante largo periodos, la DGTA y las comunidades han sufrido la falta de personal, por lo
que cada departamento y el personal, resuelven de la mejor manera posible con los recursos
de los que disponen. En muchas ocasiones las comunidades no han sido supervisadas
adecuadamente, lo que influye en que se tomen decisiones sin tener la oportunidad
necesaria de discutirlas con superiores. En la DGTA, han existido muchos problemas para
una integración jerárquica apropiada, en parte por la falta de personal, pero también por
53
falta de personal apropiadamente capacitado, que esté especializado en sus propias áreas y
en materia de delito juvenil18.
Las formas en que el personal de la DGTA demuestra su compromiso con la labor que
realizan, se puede observar cuando cubren la falta de personal asumiendo responsabilidades
de áreas que se encuentran vacantes, lo que sucede habitualmente. En un sentido jerárquico,
los superiores se responsabilizan de atender las unidades a su cargo que se encuentren
vacantes. También se enfrentan a las problemáticas que genera el trabajo con personal poco
especializado, mal remunerado y sujetos a horarios de trabajo extensos para cubrir los
turnos. Especialmente en el trabajo en las comunidades, el personal se enfrenta a la tensión
propia del trabajo con adolescentes privados de libertad, quienes recordemos pasan sus
jornadas laborales incomunicados. Especialmente en el componente técnico –
metodológico, el personal demuestra su compromiso al proponerse tareas que si bien son
necesarias para el mejor desempeño de la dirección, no son requerimientos de sus cargos.
ii. Mecanismos para la selección de personal de estructura
Los mecanismos de selección del personal de estructura para la DGTA se encuentran a
cargo de la Secretaría de Seguridad Pública, su proceso está estructurado paso a paso y se
definen las dependencias que deben llevar cada una de las etapas.
Proceso para la selección de personal de estructura de la DGTA
Objetivo General:
Seleccionar a los aspirantes a ocupar una plaza de estructura en la Subsecretaría de
Sistema Penitenciario, mediante el estricto seguimiento de Normas y Reglamentos que
rigen a la institución con la finalidad de proporcionarle personal que cubra el perfil para
desempeñar eficientemente su trabajo.
Criterios de Operación:
La Subsecretaría de Sistema penitenciario, a través del Instituto de Capacitación
Penitenciaria es responsable de observar lo dispuesto por el artículo 5° Fracción X, 88
inciso A Fracción VII de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y el
Artículo 142 y 144 de la Ley de Ejecución de Sanciones Penales y Reinserción Social para
el Distrito Federal y lo establecido en el Convenio Específico de Colaboración y
Coordinación Interinstitucional para la Evaluación de Control de Confianza celebrado el
ocho de Febrero de dos mil doce entre la Secretaría de Gobierno y la Secretaría de
Seguridad Pública del Distrito Federal.
El aspirante deberá cumplir con los requisitos y ajustarse al proceso de selección de
18 Ver Anexo 2, Nota 3.
54
personal que tiene establecido el Instituto de Capacitación Penitenciaria de acuerdo a la
normatividad vigente.
La variabilidad del tiempo, depende del Centro de Control de Confianza, área encargada
de emitir los resultados de la selección de personal así como los programas de los espacios
con los que cuenta para la realización de exámenes.
Los aspirantes a ocupar puestos de Estructura deberán cumplir como mínimo con los
siguientes rubros:
Nivel académico:
Deberá acreditar nivel y perfil académico conforme al puesto que desee ocupar.
Requisitos:
1. Ser ciudadano mexicano en pleno ejercicio de sus derechos.
2. Haber cumplido con el Servicio Militar Nacional y contar con la Cartilla Liberada
(Hombres). Si el puesto es de área de Seguridad.
3. No hacer uso de sustancias psicotrópicas, estupefacientes u otros que produzcan
efectos similares, ni padecer alcoholismo.
4. Gozar de buena salud física y mental.
5. Llenar solicitud bajo protesta de decir la verdad con datos fidedignos sujetos a
comprobación.
6. No tener antecedentes penales.
7. No tener familiares internos.
8. En caso de haber laborado en corporaciones de Seguridad Pública, SEDENA,
secretaria de Marina u otra institución de este ámbito, el aspirante debe presentar baja
voluntaria.
Proceso de Evaluación:
El titular de la Subsecretaría o de las Direcciones Ejecutivas y/o Generales que la
integran proponen a candidatos a ocupar puestos de estructura en la Dependencia.
El titular de la Subsecretaría solicita al Centro de Confianza sean programadas las
evaluaciones con fines de Ingreso a un puesto de Estructura del o de los candidatos
propuestos.
El Centro de Control de Confianza informa mediante oficio la programación de
exámenes.
El Instituto de Capacitación Penitenciaria elabora las notificaciones conforme a la
programación y canaliza a las áreas que realizaron la propuesta de ingreso del
candidato.
El área correspondiente entrega la notificación al interesado para ser evaluado por el
Centro de Control de Confianza de la Secretaría de Seguridad Pública.
El candidato presenta las evaluaciones que el Centro de Control de Confianza
establece en las fechas que en la notificación se determinen, consistentes en Examen
psicométrico, Examen Médico, Examen Toxicológico, Estudio Social y Patrimonial,
Examen Poligráfico.
La instancia evaluadora emite resultado, haciéndolo del conocimiento de la
Subsecretaría mediante oficio de estilo.
En este punto presentamos el procedimiento y los requisitos para la contratación de
personal de estructura. Como pudimos observar en el trabajo de campo, el tiempo que tarda
55
un nombramiento de este tipo de personal en promedio, es de cuatro a seis meses, esto
implica que las vacantes puedan estar mucho tiempo sin ser cubiertas. Las problemáticas
asociadas a los puestos vacantes durante periodos de tiempo prolongados, son variadas.
Hablamos de sobrecarga de tareas a otros departamentos, cruce de posiciones jerárquicas y
duplicación de esfuerzos, tareas y procesos. A la vez, pueden disminuir las capacidades de
los departamentos afectados para realizar las actividades planificadas para conseguir los
objetivos parciales y transversales. Particularmente las evaluaciones que realiza el Centro
de Control de Confianza, propias de las instituciones de seguridad y especialmente para
instalaciones penitenciarias, son excesivamente engorrosas y no son consideradas una
prioridad dentro de todo el personal que se necesita contratar para la Secretaría de
Seguridad Pública. Esta situación es uno de los motivos por los que se ha cuestionado que
la DGTA dependa de la Subsecretaría de Sistemas Penitenciarios.
Para el reclutamiento de los directivos y del personal, la DGTA se enfrenta a procesos muy
engorrosos que retrasan la conformación de equipos profesionales de calidad. Desde el
traspaso del SIJA al Distrito Federal en el año 2008, el personal y los directivos han
adquirido una mayor capacitación y especialización en el tema. En estos 8 años, la DGTA
ha tenido tres directores diferentes y según la información recolectada, la rotación de
personal de estructura es la que cambia en cada nueva administración, exceptuando algunos
casos. Mientras que el personal de honorarios o de “estabilidad laboral” puede cambiar más
a menudo.
En general, el personal que opera en esta dirección, no cuenta con especialización en las
temáticas juveniles requeridas para estos contextos, especialmente el personal de seguridad,
no cuenta con ningún tipo de capacitación especializada en sistemas penitenciarios y mucho
menos para el tratamiento con población juvenil. La importancia de contar con todo el
personal necesario, especialmente en las comunidades es crucial para lograr brindar una
buena atención a los adolescentes, supervisarlos adecuadamente e implementar todas las
acciones orientadas a tratamientos e intervenciones para el logro de objetivos de
reinserción. Particularmente en las terapias, suelen generarse vínculos entre los
profesionales y los jóvenes, por lo que al enfrentarse a la rotación de personal, es necesario
considerar los tiempos para el “traspaso de casos” en los cuales el profesional que deja el
56
cargo, pueda realizar una inducción al profesional que ingrese y presentarle a los jóvenes,
sus historias y sus avances en el Plan Personalizado de Ejecución de Medida. La constante
capacitación del personal debe considerarse en las partidas presupuestales y los procesos de
contratación deberían modificarse para conseguir incorporar personal especializado y en el
tiempo requerido19.
iii. Las Comunidades de Tratamiento para Adolescentes
Las comunidades de tratamiento, se ajustan a dar cumplimiento a las sanciones emitidas por
los Tribunales, las cuales pueden ser en libertad o en internamiento. Actualmente en el
Distrito Federal se encuentran operando seis comunidades de tratamiento para adolescentes.
Estas comunidades promueven el diagnóstico y el tratamiento con JCL, priorizando el
cumplimiento de la Ley de Justicia para Adolescentes.
Las comunidades y sus características
Comunidad Número de
Adolescentes Objetivos
Comunidad de
Diagnóstico Integral
para Adolescentes
(CDIA)
147
Centro Especializado, encargado de los adolescentes
sujetos a proceso hasta en tanto se defina su situación
jurídica; en ella, se formula el diagnóstico respecto de
cada uno de ellos, que permitirá conocer la estructura
individual, familiar y social.
Comunidad de
Tratamiento
Especializado para
Adolescentes (CTEA)
154
Tratamiento interno para adolescentes, cuya función será
que el adolescente cumpla con la medida que la autoridad
jurisdiccional le imponga, a través de la atención
terapéutica, la orientación psicosocial, las actividades
educativas y recreativas establecidas en el Programa
Personalizado de Ejecución de la Medida, aplicado por
personal técnico especializado.
Comunidad para el
Desarrollo de los
Adolescentes (CDA)
32
Comunidad
Especializada para
Adolescentes “Dr.
Alfonso Quiroz
Cuarón” (CEA-QC)
9
Comunidad para
Mujeres (CM) 16 + 1 bebé
Centro Especializado de Internamiento para las
adolescentes, y tiene dos funciones, encargarse de las que
se encuentran sujetas a proceso hasta en tanto se defina su
situación jurídica, en esta, se formula el diagnóstico
respecto de cada una de ellas, que permitirá conocer la
estructura individual, familiar y social; y la segunda
función es que las adolescentes sentenciadas cumplan con
19 Ver Anexo 2, Nota 6.
57
la medida que la autoridad jurisdiccional le imponga, a
través de la atención terapéutica, la orientación
psicosocial, las actividades educativas y recreativas
establecidas en el Programa Personalizado de Ejecución
de la Medida, aplicado por personal técnico especializado.
Comunidad Externa de
Atención para
Adolescentes (CEAA)
881
Centro Especializado en Diagnóstico y cumplimiento de
medidas de Orientación y Protección para Adolescentes
impuestas por la autoridad jurisdiccional; así como, la
rehabilitación a que hayan quedado los sujetos los
adolescentes por sentencia o conciliación de la autoridad
competente.
TOTAL 1,239 Fuente: Elaboración propia en base a información de la DGTA, vigente a Mayo 2016.
Como lo dicta la ley, existe una comunidad exclusiva para mujeres, sin embargo, esta
comunidad alberga a menores que se encuentran privadas de libertad durante la
investigación y a quienes ya se les ha aplicado una sanción. Ambos grupos deberían estar
separados, por ello dentro de la comunidad se hacen esfuerzos por mantener espacios y
actividades segregadas. Esta situación puede generar ciertas tensiones al interior de la
comunidad, dado que las jóvenes que se encuentran en proceso de sanción no tienen
permitido acceder a terapias, tratamientos y capacitaciones mientras no se dicte una
sanción, solamente pueden participar de actividades deportivas y culturales que se
desarrollen en la comunidad. Esto ocurre mientras el resto de las jóvenes de la comunidad,
que ya han recibido sanción, participan de una serie de actividades.
Por otra parte, el periodo para dictar sentencia puede tardar hasta seis meses, en los cuales,
se ve vulnerado el derecho a la educación de las jóvenes, quienes pueden perder su año
escolar, en caso de estar en la escuela al momento de ingresar en la comunidad. La
Comunidad para el Desarrollo de los Adolescentes (CDA) y la Comunidad Especializada
para Adolescentes “Dr. Alfonso Quiroz Cuarón” (CEA-QC) son comunidades de
tratamiento pequeñas que atienden de forma integral a los adolescentes. Ambas
comunidades reflejan el interés de la DGTA por implementar criterios de separación
criminógenas, así la CDA atiende a los jóvenes con menor talla, peso, edad y sin record
delictual previo. La CEA-QC se dedica a atender jóvenes que han sido clasificados como
casos críticos, ya sea por reincidencia delictual o por presentar problemas de salud mental.
58
En la Comunidad de Diagnóstico Integral para Adolescentes (CDIA), se albergan los
jóvenes que se encuentran en proceso de investigación y se les ha impuesto una medida
cautelar privativa de libertad, junto con aquellos jóvenes a quienes se les ha dictado una
sanción privativa de libertad, serán llevados a esta comunidad para ser diagnosticados
previamente a definir la comunidad en donde cumplirán la sanción definida por el juez. En
este centro no se aplican tratamientos, talleres, programas educativos, ni capacitaciones,
solamente algunas actividades recreativas y de orientación, ajustándose a los
requerimientos legales.
La Comunidad de Tratamiento Especializado para Adolescentes (CTEA) es la más
emblemática del Distrito Federal, no solamente por ser la más grande en número de jóvenes
atendidos, sino que también por el hecho de funcionar en un edificio que data de principios
del siglo pasado, con capacidad para alrededor de 500 internos y que fue concebido desde
su construcción para el alojamiento de menores. Ubicada en la Delegación Tlalpan, la
antigua correccional de menores conocida como “San Fernando” es la comunidad con
mayores complejidades en cuanto al manejo de los jóvenes y del personal, entre otras
problemáticas habituales. En el trabajo de campo, los entrevistados relacionaron estas
situaciones con las condiciones de la infraestructura y el escaso mantenimiento que se le ha
dado.
La Comunidad Externa de Atención para Adolescentes (CEAA), asiste a los jóvenes
durante el día, quienes participan de talleres, capacitaciones y terapias. Esta comunidad
funciona en el mismo edificio que la DGTA y atiende a una gran cantidad de jóvenes. Se
supone que se trata de casos de baja complejidad, por delitos menores, primerizos o con
redes familiares sólidas, así estos jóvenes pueden continuar con sus actividades escolares y
familiares participando de actividades que les orienten y protejan en el cumplimento de sus
derechos.
En nuestro caso de estudio, observamos cómo el número de jóvenes que se encuentran
cumpliendo sanciones a cargo de la DGTA, ha disminuido desde que el gobierno del DF
59
recibió la administración del sistema, bajando de 6,870 jóvenes en el año 2010 a 1,239 en
mayo de 2016, equivalentes al 18,03%20 de la población atendida al momento del traslado.
Conclusiones del diseño organizacional de la DGTA:
El diseño organizacional de la DGTA se encuentra adecuadamente estructurado en los
aspectos formales, es decir, cuenta con los elementos esenciales para organizar los procesos
necesarios para ambos componentes. Sin embargo, que estos instrumentos existan,
solamente representa la posibilidad de que estos procesos funcionen. Efectivamente este es
el caso de la DGTA, donde hace falta personal para cubrir los puestos de la estructura, a la
vez que no cuentan con el personal especializado y carecen de sistemas de capacitación. En
este mismo sentido, existen mecanismos definidos para la selección de personal de
estructura, pero al ser procesos que dependen de otras instancias de gobierno, no funcionan
de manera apropiada en la práctica, lo cual obstaculiza que se integre nuevo personal en las
condiciones laborales apropiadas. Esta situación puede producir que se desarrolle un clima
de desorganización y de incertidumbre frente a las tareas que les corresponden a cada
jefatura. Es habitual, que las subdirecciones o jefaturas de unidad departamental de la
dirección, asuman la responsabilidad de las áreas que no cuentan con personal, lo que
genera sobrecargas de trabajo y duplicación de tareas y responsabilidades.
Desde la configuración del organigrama, podemos observar cómo la Dirección de
Normatividad y Supervisión, especialmente la Subdirección Jurídica, cuenta con el personal
suficiente a nivel de estructura, a diferencia las otras subdirecciones, lo que nos indica, que
posiblemente, las tareas que lleva a cabo esta unidad son consideradas cruciales para el
funcionamiento de la DGTA. Efectivamente, estos procesos son los que se encuentran
sujetos a sanción y están rigurosamente estructurados, a diferencia de los procesos que
implementa la Dirección de Integración Comunitaria.
Desde el traspaso de administración al DF, el número de JCL a quienes el SIJA les ha
impuesto una medida ha disminuido, lo que llama la atención dado que las cifras de delitos
en el país, no presentan una disminución.
20 Información de INEGI, Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales
2011- 2015. Disponible en: http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/censosgobierno/default.aspx
60
B. Análisis de las variables del proceso de implementación de la DGTA
En su análisis de las variables del proceso de implementación Sabatier y Mazmanian
(1981), proponen tres unidades analíticas que nos indican la forma en que se desempeña la
puesta en marcha de una acción de gobierno. Estas unidades de análisis corresponden a; i.
Punto de partida para la implementación, ii. Capacidades formales para la implementación
y iii. Limitaciones contextuales para la implementación. La importancia de esta propuesta
analítica radica en que una ley, en este caso un marco legal21, se considera como un punto
de partida fundamental para la estructuración del proceso de implementación de una
política. Es por esto, que en el caso de la DGTA esta propuesta es de gran utilidad, dado
que la política en cuestión se constituye de un marco legal, presupuesto, infraestructura y
recursos humanos. Todos estos elementos son los que conforman la política en cuestión, y
dado que no se registraron planes, programas o proyectos específicos a cargo del Sistema
Integral de Justicia para Adolescentes, esta propuesta nos aportó los conceptos necesarios
para realizar un análisis de las capacidades para la implementación.
Para este análisis, los procesos de trabajo se separaron en dos componentes, el legal –
formal y el técnico – metodológico. En el primer componente que hace referencia al
aspecto legal y la relación con el resto del SIJA, las reglas de decisión están muy bien
establecidas y los costos asociados a sus faltas o los retrasos en el cumplimiento, son
elevados. Este componente, se encuentra a cargo de la Dirección de Normatividad y
Supervisión. El segundo componente técnico - metodológico, se enfoca en la
implementación de estrategias para la reinserción social y familiar como objetivo
transversal compartido por todo el SIJA, pero particularmente para la instancia de
Ejecución de Medidas. Este componente se encuentra a cargo de la Dirección de
Integración Comunitaria.
i. Punto de partida para la implementación
En el caso de la DGTA, la LJADF ha formulado los objetivos normativos que deben ser
considerados. El objetivo consiste en conseguir que el SIJA sea aplicado en
21 Ley Federal de Justicia para Adolescentes, Ley de Justicia para Adolescentes del Distrito Federal y el
Reglamento de Ejecución de Medidas de la Ley de Justicia para Adolescentes del Distrito Federal.
61
correspondencia con lo establecido por la constitución mexicana y por los tratados
internacionales suscritos en la materia, para lograr la reinserción familiar y social de los
adolescentes, en conjunto con su pleno desarrollo. En el objeto de la LJADF observamos
que existe una jerarquización entre los objetivos a cumplir, planteando que conseguir el
funcionamiento adecuado del sistema integral de justicia para adolescentes tiene un
objetivo último, que es la reinserción social y familiar de los JCL. Todas las acciones
contempladas en esta ley y en el reglamento, tienen este objetivo transversal, sin embargo
en la práctica, estos se estructuran en dos componentes; el formal – legal, que corresponde
a las acciones orientadas a mantener una relación apropiada con el SIJA, específicamente se
refiere a todas las acciones que se orienten al cumplimiento de actos administrativos, para
procurar un funcionamiento estructurado de la DGTA. El cumplimiento de estos actos, se
encuentra definido en tiempo y forma y la falta en cualquier aspecto, se encuentra asociada
a sanciones y multas. Por otra parte el componente técnico – metodológico, en el cual se
tiene como objetivo implementar las estrategias necesarias para que en las comunidades se
protejan los derechos de los JCL sujetos a una medida judicial, en pos de su desarrollo
integral para potenciar procesos de reinserción social y familiar. Algunas de estas acciones
se encuentran definidas en los reglamentos, como por ejemplo la aplicación de entrevistas
de ingreso, la atención terapéutica y la realización del Plan Personalizado de Ejecución de
Medidas. También se encuentra especificado el acceso a la educación y a programas de
capacitación laboral, contemplando el acceso a actividades recreacionales y deportivas. Sin
embargo existen una gran cantidad de opciones técnicas y metodológicas para emprender
estas estrategias y el reglamento no las específica, lo cual deja a libre disposición desde la
DGTA y de las comunidades, la elección de las acciones a implementar, sin que
necesariamente se les exija la aplicación de programas especializados y que hayan pasado
por ciertos estudios que exhiban sus probabilidades de éxito, que se encuentren probados en
población penitenciaria juvenil (específicas para las modalidades en privación de libertad o
en libertad) o al menos que se entregue una orientación para la toma de estas decisiones.
La diferencia entre ambos componentes, es que uno de ellos permite estructurar una serie
de procesos de trabajo en tiempo y forma, mientras que en el otro existe mucha ambigüedad
y poca especificidad, esto genera como resultado que si bien la jerarquización de objetivos
es clara, al momento de la implementación el reglamento otorga muchas más posibilidades
62
para una implementación apropiada del componente formal – legal, en comparación a las
posibilidades de un adecuado funcionamiento del componente técnico – metodológico.
También es importante analizar la diversidad del comportamiento que se busca regular con
el marco legal, la cual en el caso de la dirección es acotada, sin embargo, no por ello es
menos compleja. Pese a que las causas que llevan a los jóvenes a ser procesados por el
SIJA son delitos tipificados, el origen y las motivaciones que son el fundamento de estas
conductas son diversos. La relación causal que se establece en el marco legal, es que la
conducta delictual se presenta en jóvenes que se encuentran una situación de vulneración de
sus derechos, por lo que el Estado debe garantizar el ejercicio de derechos en esta
población. Sin embargo, el objetivo transversal que se propone alcanzar, implica la
modificación de conductas en los jóvenes, las cuales muchas veces están fuertemente
arraigadas en sus vidas, por lo cual el problema al que nos enfrentamos no es la diversidad
del comportamiento que se busca cambiar, sino el nivel de complejidad al que nos
enfrentamos al intentar alcanzar los objetivos. A esto se refieren los autores con el análisis
de la magnitud de las modificaciones comportamentales, en este caso, la magnitud de los
cambios que se requieren en los comportamientos, es bastante amplia e implica cambios
profundos. Los cambios conductuales, resultan de los más complejos, sobre todo en grupos
juveniles involucrados en prácticas delictivas, sin embargo, estos tratamientos destinados a
la reinserción, tienen grandes posibilidades de alcanzar sus objetivos, dada la condición de
obligatoriedad y la temporalidad que acompaña a las medidas impuestas por el SIJA. El
modelo de intervención que se desarrolla en las comunidades, retoma elementos de las
comunidades terapéuticas, dónde la premisa básica es la estructuración de horarios para
todos los momentos del día, desde la alimentación, el sueño, estudio, deporte y recreación e
incluso los tiempos de ocio. Todas estas actividades, deben estar supervisadas y guiadas por
el personal de la comunidad. Sin embargo, dada la escases de personal y recursos, este ideal
teórico, no puede llevarse a la práctica en las comunidades.
Por otra parte, el grupo objetivo con el que se interviene oscila alrededor de 1,23922 JCL,
atendidos en las 6 comunidades del DF. Es una población claramente identificable ya que
se refiere a jóvenes entre 14 y 18 años, en su mayoría, que han pasado por un proceso
22 Datos correspondientes a Mayo 2016, según información emitida por la DGTA.
63
formal de administración de justicia. Todos ellos, con domicilio en el DF, exceptuando
algunos casos aislados. En un sentido cualitativo, algunos funcionarios tienen mucha
claridad sobre ciertas características del grupo objetivo con el que trabajan, identificándolos
como hijos de familias empobrecidas, que han sido olvidados por la sociedad y por el
Estado, personas en situación de calle, víctimas de violencia y de adicciones23.
ii. Capacidades formales para la implementación:
El segundo conjunto de variables propuestas se basan en analizar las capacidades formales
que se desprenden del marco legal para lograr estructurar el proceso de implementación.
Los objetivos normativos se precisan y jerarquizan en el Reglamento de Ejecución de
Medidas de la LJADF, sin embargo, como hemos destacado anteriormente, se puede
observar la relevancia que se le otorga en el marco legal, a los aspectos formal- legal, en
comparación a los aspectos técnico-metodológicos para el diseño e implementación de
programas de tratamiento para la reinserción. Los objetivos normativos de la DGTA se
encuentran bien definidos y cualquier falta se encuentra sujeta a sanción, mientras que los
objetivos de tratamiento no son evaluados, más allá de aspectos formales.
En el caso de la DGTA el establecimiento de vínculos causales entre la intervención
gubernamental y el logro de objetivos son parciales, ya que se centran en el cumplimiento
de elementos administrativos para responder a las necesidades burocráticas del SIJA,
dejando los objetivos de ejecución de medidas y tratamiento sin una vinculación clara entre
las causas que subyacen a la elección de determinadas intervenciones y los efectos que
estas producirían.
En el caso específico de la ejecución de medidas, la LJADF y su reglamento, no integran
claramente un paradigma o modelo causal probado para el tratamiento de JCL que apunte a
la reinserción social. Efectivamente, los modelos de intervención que se implementan en las
comunidades, se basan en el Modelo ECO224, que se define para la acción con diversos
tipos de población vulnerable o en situación de sufrimiento social, con quienes se busca
23 Ver Anexo 2, Nota 1. 24 Epistemología de la Complejidad y Ética Comunitaria, ECO2.
64
activar las redes sociales y comunitarias de las personas25. La adaptación del ECO2, para el
caso particular de los JCL en el Distrito Federal, es el Modelo de Atención Comunitaria
Integral para Adolescentes, ACIA. Este modelo se elaboró con la intención de responder a
la necesidad de implementar las “medidas de orientación, protección y desde un enfoque
comunitario; que favorece la reinserción socio-familiar del adolescente en conflicto con la
ley y que busca la reconstrucción del tejido social en coordinación con instancias
gubernamentales y no gubernamentales.” (DGTA, 2013:9)26. El uso de estos modelos, ha
sido cuestionado en el informe especial de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito
Federal, ya que no se considera un modelo teórico apropiado para fundamentar la
intervención con JCL a partir de un enfoque garantista, especialmente en el caso de quienes
cumplen sanciones en el régimen de internamiento27.
Esta situación también se refleja en el ámbito educativo, en el cual, actualmente se brinda
atención para los diferentes niveles en todas las comunidades de internamiento, disponible
para todos los jóvenes. En lo formal, existen los profesores, las aulas y los estudiantes, sin
embargo, eso no asegura un proceso educativo, efectivamente no todos los jóvenes pueden
certificarse y pasar los niveles académicos, especialmente por falta de documentos que
acrediten estudios previos o certificados de nacimiento. También ocurre que los programas
educativos que la SEP provee a las comunidades para que sean implementados, son
programas para educación de adultos, es decir, que se aplican programas que no son
especializados para jóvenes y mucho menos para jóvenes privados de libertad en conflicto
con la ley. Frente a esto, la DGTA ha comenzado un proceso para elaborar un programa
educativo que responda a las necesidades especializadas de los jóvenes con que se trabaja y
brindarles acceso real a una educación de calidad, que sea pertinente para sus contextos de
vida. También se ha progresado mucho en la creación de formatos e instrumentos para la
intervención y tratamientos, con el objetivo de estandarizar procesos. Si bien se ha logrado
contar con estos instrumentos, la preocupación actual se centra en la adecuada utilización
de ellos y en la capacidad de la administración para adaptarlos constantemente, a los
cambios en las leyes, en los reglamentos y a las necesidades de las comunidades. Esto es
25 Para más información ver: Machín (2010). 26 Ver Anexo 2, Nota 2. 27 Ver CNDH. (2008-2009) “Informe Especial sobre el Sistema de Justicia para Adolescentes en el Distrito
Federal.” Pp. 133. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/Informes_Especiales
65
fundamental para que el uso de estos instrumentos se mantenga como una herramienta útil
que simplifique procesos y aumente las posibilidades de conseguir los objetivos de
reinserción28.
Las reglas de decisión dentro de la DGTA, se analizaron a partir de los dos componentes en
los que dividimos los procesos de trabajo para el análisis. Especialmente en la Dirección de
Supervisión y Normatividad, encargada del componente formal- legal, las reglas y los
procesos de trabajo están rigurosamente definidos29. En el segundo componente técnico –
metodológico, que lleva a cabo la Dirección de Integración Comunitaria, los procesos para
cumplir los objetivos declarados no están adecuadamente establecidos, no se describen
procesos de trabajo claros, por ello, al existir muchas decisiones y pocas rutinas, en esta
dirección se observa gran incertidumbre en el proceso de implementación. Esto se refleja en
la forma en que el personal percibe la realización de sus tareas y procesos de trabajo30.
El marco legal debe incorporar mecanismos para que organizaciones externas, tanto
públicas como privadas, participen apoyando al proceso de implementación. El acceso de
actores externos a la participación en la implementación que lleva a cabo la DGTA, es una
pieza fundamental para que se pueda dar el funcionamiento en el componente técnico –
metodológico, ya que como hemos mencionado en apartados anteriores, este componente
que implementa en particular la Dirección de Integración Comunitaria, es el más débil en
las capacidades para la implementación. Es posible que los vacíos que genera esta falta de
recursos financieros, técnico-metodológicos y de rutinas, hagan posible, e incluso
imprescindible la participación de actores externos. Sin embargo, muy pocos de estos
vínculos son formales, incluso con otras instancias públicas, las relaciones pueden variar y
desaparecer de acuerdo a las voluntades y los cambios en las jefaturas. Por otra parte la
relación con organismos privados, también responde a patrones similares, donde las
relaciones son voluntarias, informales y volubles a las variaciones del entorno. Suele
suceder que en momentos de visibilidad mediática del problema (motines en las
comunidades, denuncias colectivas ante organismos de derechos humanos, cambios de
administración en la DGTA, escándalos de corrupción, etc.), algunas ONG´s, la academia y
28 Ver Anexo 2, Nota 2. 29 Ver Anexo 2, Nota 4. 30 Ver Anexo 2, Nota 5.
66
privados, presenten mayor interés de participar y colaborar en las labores de la DGTA. Las
posibilidades formales de acceso a actores externos son engorrosas, problemáticas y por
tanto muy débiles. La participación y colaboración, especialmente de organizaciones
privadas, es percibida como una ayuda voluntariosa y caritativa de la cual la dirección debe
estar agradecida, lo cual es efectivamente un gran aporte para las gestiones y la
implementación en las comunidades, sin embargo, esto produce que las acciones que se
llevan a cabo, no sean evaluadas ni monitoreadas, esta situación ocurre especialmente con
la participación de instituciones confesionales que prestan servicios religiosos y de
orientación a los jóvenes. Por otra parte, esta colaboración permite en gran parte que la
dirección cumpla con las estrategias, principalmente del componente técnico-metodológico,
pero también permite que las Secretarías y las Subsecretarías del DF a quienes les
corresponde la implementación, tengan posibilidades de eludir sus responsabilidades. Los
recursos que se destinan en los presupuestos no son suficientes y por eso, la dirección busca
la colaboración desde instituciones privadas, incluso para el mantenimiento y suministros
necesarios en las comunidades para no incurrir en faltas a los derechos de los JCL. En el
trabajo de campo supimos de primera fuente el caso de los apoyos entregados a las
comunidades, a través de materiales deportivos y educativos, vestimenta e insumos para los
hijos menores que se encuentran en la Comunidad para Mujeres31.
Por su parte, para las acciones del componente formal – legal, hacen falta materiales de
oficina e insumos, en situaciones tan sencillas como la falta de tinta para las impresoras,
frente a lo cual el personal incluso ha llegado a comprar de forma particular los suministros
necesarios. Recordemos que en el caso de las actividades de este componente, el
incumplimiento en tiempo y forma de alguna acción implica multas y sanciones, que
pueden alcanzar hasta penas de cárcel, por ello los funcionarios están dispuestos a llegar a
estos límites para cumplir con los procesos establecidos. Otro hecho que refleja esta
situación, ocurrió en la CTEA, conocida como San Fernando, donde un joven resultó herido
de gravedad en una riña y al momento recibir atención médica en urgencias, fue necesario
pagar por una cirugía oftalmológica. En ese caso, los gastos médicos los cubrió la directora
general desde sus recursos personales, ya que el joven legalmente tiene derecho a recibir
31 Ver Anexo 2, Nota 7
67
atención médica y su incumplimiento expone a la dirección a sanciones graves32. Esta es
una situación en la podemos observar cómo el personal resuelve por sus propios medios los
desafíos cotidianos que se les presenta, lo cual puede ser considerada una acción que se
relaciona con el modelo bottom-up que tratamos en el capítulo II.
iii. Limitaciones contextuales para la implementación
Uno de los principales factores exógenos que interfieren en el proceso de implementación
de una política, son las condiciones socioeconómicas y tecnológicas en torno al problema.
En nuestro caso de estudio, este aspecto es particularmente influyente. La variación en el
contexto macro político y las innumerables necesidades sociales, dejan a los sistemas
penitenciarios en el último lugar de la lista de prioridades. Particularmente, los sistemas
penitenciarios juveniles, son el último eslabón en la cadena de la seguridad pública y esto
se refleja en los presupuestos destinados desde el poder legislativo local. En este punto es
muy importante recordar que el respaldo económico que se le dé a una instancia de
gobierno para la implementación de una política, se relaciona con la presión, poder de
influencia o prosperidad económica de los grupos objetivo. Resulta bastante obvio que
cuando los grupos objetivo son jóvenes que se han relacionado de alguna forma con el
delito y a la vez que pertenecen a sectores sociales empobrecidos, los recursos para ellos no
son un destino atractivo para las autoridades y para los votantes. La presión de la opinión
pública también suele jugar en contra para la percepción social y política sobre el problema,
por ello es un tema muy sensible de tratar y al que suelen recurrir las administraciones al
momento de realizar recortes presupuestales, sin que se produzcan rechazos de grupos de
poder o con influencias en el sistema político33.
Por otro lado las tecnologías, como plataformas de información y control administrativo y
jurídico para este tipo de organizaciones, se encuentran disponibles y se han aplicado en
diversos países de la región34, a un costo comparativamente bajo dados los beneficios que
32 Ver Anexo 2, Nota 8. 33 Ver Anexo 2, Nota 9. 34 En la experiencia chilena, el SENAINFO es la plataforma de información del Servicio Nacional de
Menores. En esta plataforma, todos los organismos implicados en la protección de la infancia y en el Sistema
de Justicia para Adolescentes, registran información sobre los procesos, casos, atención e intervención que se
realiza con esta población Los organismos colaboradores tienen la obligación de mantener la información de
los niños, niñas y adolescentes ingresados actualizada. Para más información visitar https://www.senainfo.cl/
68
pueden reportar. Sin embargo, la DGTA no cuenta con estos instrumentos tecnológicos, lo
que es una muestra más de la escasa importancia que se le da a su acción desde las otras
instancias de las cuales depende presupuestal y jerárquicamente. A la vez, el desarrollo de
una plataforma informática requiere de acceso a un servidor, con el cual cuenta el Sistema
Penitenciario, sin embargo, por la separación que debe existir entre el sistema de adultos y
el de jóvenes, la DGTA no comparte información con ellos, más bien, esperan poder
compartir un servidor con los tribunales del SIJA, con quienes sí se relacionan de forma
cotidiana y deben compartir muchísima información relativa a la ejecución de medidas35.
La atención mediática que se le da al problema de los JCL en tratamiento, funciona como
con la mayoría de los temas que toman los medios de comunicación. En ocasiones, se le da
gran importancia a raíz de algún hecho puntual, que por su gravedad, puede llegar a ocupar
cierta relevancia durante un par de días. La presencia en medios, generalmente transita por
abordajes extremos, presentando a los jóvenes como delincuentes que continúan sus
prácticas violentas y antisociales en las comunidades de internamiento, o bien
posicionándolos como víctimas de un sistema penitenciario retrogrado donde sus derechos
se violan constantemente. También se publican algunas notas con “sentido social” que
destacan las buenas intenciones de los jóvenes de reinsertarse en el mundo laboral y
educativo. Ninguno de estos enfoques permite aportar a las capacidades de la DGTA para
la implementación, excepto en el sentido de conmover a algunos lectores/espectadores que
se interesaran por apoyar a las comunidades desde sus posibilidades. Lo más común es que
los medios criminalicen a los jóvenes que se involucran en prácticas delictivas y muchas
veces se critica que se les dé un tratamiento diferenciado como menores de edad. Esto
influye fuertemente en la formación de la opinión pública sobre la temática. Sin embargo
este tema podría permitir un amplio debate e investigación sobre el tema, lo cual no es
nuestro interés.
En este conjunto de variables también se considera analizar cómo el apoyo del público y de
las autoridades puede afectar al proceso de implementación. Sin embargo, el tema como el
que aquí tratamos, tiene poca presencia en los medios, y no es precisamente un tema que las
autoridades destaquen en sus gestiones o en sus campañas políticas. No es un asunto por el
35 Ver Anexo 2, Nota 10.
69
que las comunidades y la sociedad civil se movilicen, más bien se ha tratado de mantener
en una esfera técnica y especializada en los círculos académicos con una voz
predominantemente jurídica.
Por otra parte, en el caso de la DGTA, el nivel de compromiso de los funcionarios
generalmente es bastante alto, pese a la falta de especialización en la materia. A partir de
las entrevistas realizadas, podemos decir que en gran parte las capacidades de la dirección
se basan en el compromiso de los funcionarios, que asumen los riesgos que implica trabajar
para ajustar las demandas que se les establecen desde el resto del SIJA, con los objetivos de
reinserción social y familiar que se le adjudican en el reglamento de la ley. Estas acciones,
en el sentido del modelo bottom-up, involucran dedicación de recursos valiosos (tiempo,
información, dinero) que el personal pone a disposición de la dirección, para el
mejoramiento de las capacidades implementación. Así, se ha logrado avanzar en el
desarrollo de nuevos programas educativos para aplicar en las comunidades y en un
programa de capacitación breve para el personal de la Policía Bancaría e Industrial que
llega a cumplir funciones en la comunidad.
Otra forma en la que se manifiesta este compromiso, se refiere a problemáticas derivadas
de la escases de recursos para el mantenimiento de infraestructura y la disponibilidad de
materiales. Desde necesidades como reparaciones de calderas o de una planta
potabilizadora de agua, hasta cubrir la falta de materiales pedagógicos, didácticos y para la
realización de talleres y actividades culturales y deportivas. Frente a estas necesidades, el
personal de la dirección y de las comunidades responde de manera proactiva,
involucrándose más allá de sus deberes, con el fin de garantizar el cumplimiento y la
protección de los derechos de los JCL36.
La nueva dirección presenta un claro liderazgo, que la mayoría de los funcionarios
identifica de forma positiva, se sienten parte de un equipo de trabajo amplio, pese a que
algunos procesos de trabajo, especialmente los que lleva la Dirección de Normatividad y
Supervisión, son muy técnicos y se generan roces entre los departamentos. Un problema
evidente, es que de las siete direcciones y subdirecciones, cuatro de esos cargos
36 Ver Anexo 2, Nota 11.
70
corresponden a personal de estructura que son de nuevo ingreso, efectivamente un
subdirector que lleva algunos años en su cargo, se negó a participar de este estudio.
Algunas de las contradicciones vienen dadas por las resistencias que genera un cambio en
la dirección general, sin embargo, las experiencias con la dirección anterior fueron
realmente complejas (denuncias por acoso sexual, hostigamiento, negligencias y
corrupción), lo que ha posibilitado que funcionarios antiguos y nuevos, adhieran a este
nuevo liderazgo y que se sientan motivados a trabajar por el cumplimiento de objetivos.
Conclusiones del análisis de las variables del proceso de implementación de la DGTA
El punto de partida para la implementación de la política ha permitido contar con objetivos
claros y jerarquizados, sin embargo, a estos objetivos no necesariamente se le dedican la
importancia que se requiere. Esto se observa en el componente formal – legal que tiene
todos sus procesos adecuadamente estructurados y definidos en tiempo y forma, mientras
que las actividades del componente técnico – metodológico no están definidas, dando
espacio muchas más decisiones que rutinas. Si bien la diversidad de comportamientos que
se pretenden modificar se encuentran acotadas y el grupo objetivo bien definido, el
problema que enfrentamos es la magnitud de los cambios que se requieren para alcanzar la
reinserción social y familiar de los JCL.
En cuanto a las capacidades formales para la implementación, tenemos que existe una
relación causal muy débil entre el modelo ACIA escogido como teoría subyacente y las
estrategias que se implementan para propiciar la reinserción de los jóvenes. Esto influye en
las capacidades de la DGTA para lograr este objetivo. Las reglas de decisión definidas son
fundamentales en el componente formal – legal, no así en el componente técnico –
metodológico, lo que finalmente produce que la DGTA solo pueda mantener una adecuada
relación con el resto del SIJA y que se ejecuten las medidas de sanción, pero no cuente con
procesos estructurados que le permitan poner en marcha los tratamientos y la atención
necesaria, para propiciar la reinserción social de los JCL. Igualmente, hace falta que el
marco legal contemple la estructuración de mecanismos para la participación de otros
organismos públicos y privados, dado el rol tan importante que juegan como aporte para las
capacidades para la implementación.
71
Finalmente, las limitaciones contextuales para la implementación, se centran en aspectos
como los recursos destinados y las tecnologías disponibles. En el caso de la DGTA, las
partidas presupuestales destinadas son reducidas y solo permiten cubrir el pago de la
nómina de personal, suministros alimenticios y algunos otros insumos tanto en la dirección
como en las comunidades. Igualmente la dirección no ha logrado implementar las diversas
tecnologías disponibles en la actualidad para el desarrollo de un software que les permita
llevar un control y supervisión adecuado de las comunidades y mejorar los sistemas de
emisión de documentos referentes a la ejecución de las medidas de los jóvenes. Frente a
estas deficiencias externas, que afectan el proceso de implementación, como se describe en
el modelo bottom-up, el personal y los funcionarios demuestran su compromiso, destinando
sus propios recursos económicos, capacidades profesionales y de tiempo, yendo más allá de
las atribuciones que se les confieren en el marco legal, para conseguir mantener el
funcionamiento de la dirección.
A partir del análisis de las variables que influyen en el proceso de implementación a cargo
de la DGTA, podemos observar una serie de fortalezas y debilidades para la puesta en
marcha. A partir de la existencia de un marco legal, como un punto de partida fundamental
para llevar a cabo este proceso, sin embargo, como relatamos durante el apartado anterior,
la LJADF y su reglamento permiten estructurar una serie de aspectos relacionados a los
objetivos del componente formal – legal, pero no así para el componente técnico –
metodológico, el que no cuenta con la integración de una teoría causal válida y no
estructura adecuadamente las estrategias para la intervención.
C. Análisis de las herramientas de gobierno:
En este apartado, consideramos el caso de la DGTA y las herramientas que tiene
disponibles para poner en marcha la implementación de las políticas de tratamiento para
JCL. Para este análisis se deben considerar cuatro recursos básicos; Manejo de información,
Presupuesto, Autoridad y Organización, que corresponden a las herramientas con que todo
gobierno (en nuestro caso refiriéndonos a una institución de gobierno) debe contar, en
diferentes niveles, para poner en marcha un curso de acción decidido.
72
En términos prácticos, para nuestro análisis de las herramientas de la DGTA, separamos el
análisis en dos niveles según la dirección jerárquica. Primero hacia arriba, la dirección se
relaciona con instancias de gobierno a nivel del Distrito Federal, muy relevantes en su
funcionamiento: la Subsecretaría de Sistemas Penitenciarios, la Secretaría de Gobierno, la
Secretaría de Seguridad Pública y el resto de los órganos del SIJA. Desde estas
instituciones la DGTA recibe variada información, a partir de la cual, en muchas
situaciones debe generar información de respuesta las que se encuentran establecidas en
tiempo y forma en los reglamentos. Por otra parte en la estructura jerárquica hacia abajo, la
DGTA supervisa a seis comunidades, de las cuales recolecta una gran cantidad de
información de diferente tipo, y a partir de la cual, se detonan mecanismos generadores,
para devolver esa información ya procesada.
Por otro lado, la DGTA establece relaciones no jerárquicas con organismos públicos y
privados y organizaciones de la sociedad civil, en las cuales se promueven las relaciones
horizontales de colaboración. Estas relaciones se explican a continuación, centrándonos en
cada una de las herramientas descritas por Hood (1983).
i. Manejo de Información:
El manejo de información como capacidad de la institución, hace referencia a las
herramientas que se utilizan para posicionarse en un lugar central de una red, que le permita
captar información como una imagen general. Esto le permite ser una voz influyente en los
temas particulares que le corresponde tratar, en este caso, sobre las decisiones relativas al
tratamiento y atención de JCL. La actividad principal en el manejo de información es
comunicar. En la interface gobierno – sociedad, existen una serie de detectores que
permiten identificar una diversidad de necesidades, solicitudes, demandas, pistas y señales.
Frente a ello, se procesa una amplia información a diferentes niveles, no toda la
información puede ser detectada y la que se detecta, no siempre se le da la atención
esperada. En el manejo de información, existen múltiples caminos para liberar estrategias o
mensajes en el momento adecuado. La moneda de cambio son mensajes, que se estructuran
a partir de los mecanismos para la detección de información y permiten la generación de
respuestas.
73
En nuestro caso de análisis, cuando se detecta información desde el SIJA, la DGTA
emprende un proceso judicial que está definido en tiempo y forma. Estos procesos
judiciales le demandan a la DGTA la generación de Información Jurídica, que solamente
ellos pueden emitir. Esta información generada sube en un sentido jerárquico y le permite
mantener una relación apropiada con el resto de los órganos del SIJA. Por otra parte, la
DGTA detecta información de diversas instancias de gobierno, la Secretaría de Gobierno, la
Secretaría de Seguridad Pública y la Subsecretaría de Sistemas penitenciarios. Frente a ello
la DGTA pone en marcha una serie de procesos burocráticos, que le permitirá generar
información para evaluación y seguimiento, la cual se emite en un sentido jerárquico hacia
arriba. La información que la DGTA genera para las instituciones superiores, habitualmente
se expresa en forma de oficios, que pueden responder a una solicitud de información
particular y detallada como ocurre con la información sobre ejecución de las medidas de
cada uno de los jóvenes para los tribunales, o bien, en la generación de informes de
población y movimientos. Al mismo tiempo, la DGTA puede solicitar información
específica sobre alguna comunidad, evento o proceso. También tienen a cargo la respuesta
a las solicitudes de información pública que se realicen mediante los sistemas de acceso a la
información37.
El límite en la actividad de comunicar, es la credibilidad. Precisamente porque la
comunicación que ejerce el Estado, necesita realizarse de manera apropiada, en el momento
preciso, con la fuerza necesaria, dirigida a los grupos adecuados, y por supuesto
eficazmente. Pero aun cumpliendo todos estos requisitos, la información comunicada puede
considerarse poco creíble, lo cual ocurre especialmente cuando esta información se genera
hacia la interface gobierno – sociedad, en donde los agentes involucrados son abundantes
(partidos políticos, think-tanks, medios de comunicación, asociaciones civiles, etc.).
Así la DGTA conforma parte de una red de instituciones públicas y privadas, que son
coordinadas por la dirección como el actor principal. El resto de los actores que participan
de la red, son instituciones públicas como la SEP, CONACULTA, CECATIS, el INJUVE y
otras secretarías. Estas instancias suelen participar aportando sus conocimientos mediante
37 Para el desarrollo del trabajo de campo, en varias ocasiones se realizaron solitudes de información mediante
esta plataforma, las cuales siempre fueron respondidas en tiempo y forma. Es necesario recordar, que la falta
en el cumplimiento y respuesta a estas solicitudes se encuentra vinculada a sanciones.
74
programas, talleres y diversos tipos de actividades relacionadas con sus propias áreas de
desarrollo. El intercambio se produce entonces, cuando la DGTA pone a disposición su
personal y/o los jóvenes que tienen a su cargo para que estas acciones se realicen. Los
actores privados son muy diversos y su participación no es necesariamente estable. En
ocasiones solamente aportan donaciones de materiales a las comunidades, o bien, donan su
tiempo y personal para el apoyo en la implementación de talleres y terapias.
ii. Presupuestos
Otra de las herramientas que la dirección utiliza es el presupuesto, que se refiere a los
recursos económicos que la DGTA tiene disponible para poner en marcha el proceso de
implementación. La principal actividad para el ejercicio de los presupuestos es el
intercambio, utilizando dinero. El presupuesto asignado para el ejercicio 2016 asciende a
$123,622,640.86 lo cual permite el mantenimiento de los servicios básicos, alimentación y
el pago de la nómina de personal de estructura38. Cualquier otro requerimiento para llevar a
cabo actividades, material didáctico y deportivo, no necesariamente es atendido por el
presupuesto formal asignado a la DGTA.
A partir de las instancias de gobierno se generan los acuerdos presupuestales necesarios y la
DGTA establece mecanismos para la rendición de cuentas. La detección desde las
comunidades, le permiten a la DGTA que se estructuren las demandas presupuestales que
les permitan establecer las solicitudes de actuación a las instancias de gobierno que tienen
la capacidad de destinar presupuestos. Las comunidades plantean múltiples solicitudes a la
DGTA, las cuales implican movilizar recursos económicos, sea para la contratación de
personal, para la compra de insumos y materiales, para el mantenimiento de infraestructura,
etc. A partir de ello, la DGTA necesita satisfacer las necesidades de las comunidades con
los recursos disponibles, para lo cual en ocasiones debe recurrir a las entidades
colaboradoras públicas y privadas, que se encuentren dispuestas a realizar apoyos y
donativos, generalmente en especies u horas profesionales, a partir de lo cual pueden
gestionar las acciones directas en comunidades. Con estas entidades, se establecen
38 Se realizó una solicitud de información pública para obtener detalles de los presupuestos durante los
últimos años y para conocer específicamente las cantidades destinadas a cada rubro, sin embargo, esta
consulta aún no ha sido contestada.
75
relaciones horizontales, las cuales suelen ser informales e inestables, ya que están sujetas a
la voluntad de las jefaturas de colaborar con la DGTA.
El límite en el ejercicio de los presupuestos es el dinero. Es decir, hasta dónde la DGTA
tiene la capacidad económica de poner en marcha la respuesta a las necesidades, sean
establecidas o emergentes, para lograr una actuación que permita alcanzar los objetivos
deseados. El límite en la actuación, se presenta habitualmente como una barrera en el
ejercicio del recurso, las demandas son abundantes mientras que los recursos para
satisfacerlas son limitados. Una actuación deficiente afecta a las posibilidades de conseguir
los objetivos que se plantea una organización y afecta a la confianza de sus equipos en sus
propias capacidades para el desempeño. En la DGTA efectivamente, el ejercicio del recurso
económico es mínimo, ya que los recursos se encuentran establecidos y el espacio para la
toma de decisiones en cuanto al presupuesto es casi nulo.
El margen para la toma de decisiones referentes a los recursos es muy acotado, lo que
produce que las jefaturas tengan poca capacidad para garantizar los servicios y atención
para los jóvenes, las capacitaciones y contratación de personal especializado, el
mantenimiento de infraestructura, parque vehicular y la disponibilidad de insumos y
materiales para la realización de actividades, talleres y terapias al interior de las
comunidades, entre otras necesidades. Durante las entrevistas, pudimos corroborar que en
cuanto a la herramienta del recurso, la DGTA solamente tiene capacidad de dar
cumplimiento a los procesos del componente formal – legal establecidos rigurosamente,
dado que al mismo tiempo, solo estos procesos son evaluados o supervisados por otras
instancias de gobierno o del SIJA. Esta situación de esquema presupuestal es la que
efectivamente define en gran parte las posibilidades reales que tendrá la DGTA para la
implementación.
iii. Autoridad
La herramienta de autoridad permite a la DGTA determinar en qué casos y cómo actuar,
siendo su actividad principal. Las posibilidades de mantener sus actos de autoridad, será lo
que le permita a la dirección legitimar su posición frente al resto de las instituciones,
órganos del SIJA y a las comunidades.
76
El recurso de autoridad define las posibilidades de la dirección de implementar los actos
que se le demandan en el marco legal. La coherencia entre los cuerpos legales y los
instrumentos internacionales es apropiada, a la vez que logran estructurar el rol de la
DGTA como Órgano de Ejecución de Medidas del SIJA. No obstante, en la LJADF y en su
reglamento, los artículos que hacían referencia a programas de tratamiento y modelos de
intervención específicos, han sido derogados39 lo que produce como resultado que los
procesos del componente técnico – metodológico sean ambiguos y no puedan evaluarse.
En esa actuación, la DGTA tiene un marco de acción limitado y definido, el espacio para
las decisiones son mínimos, por lo que las respuestas que debe emitir son constantes y
presentan poca variación. Lo mismo ocurre con los mecanismos de detección para las
instancias de gobierno del DF frente a los cuales la DGTA debe dar cumplimiento a las
exigencias demandadas y generar como respuesta el acatamiento de esas exigencias. En
ambos casos la dirección necesita dar respuesta a estos procesos, en tiempo y forma. En
este caso la muestra de autoridad le es impuesta desde la jerarquía de las instancias del
SIJA a la dirección, en donde por las atribuciones que se le confieren en el reglamento,
ellos son los sujetos obligados en el cumplimiento formal - legal de la ejecución de
medidas.
Algunos detectores están destinados a las comunidades, frente a los cuales la DGTA
responde con actos de autoridad, las cuales se procesan como muestras dirigidas para la
gestión de protocolos de actuación. En la generación de estos protocolos frente a las
comunidades, la DGTA debe usar todos sus recursos como autoridad para mantenerse en
posición de procesar los actos de autoridad necesarios para que las comunidades se
mantengan en operación. Sin embargo a partir de deficiencias del marco legal en la
estructuración del componente técnico – metodológico, su actuación como autoridad en
ocasiones se ve cuestionada. Las muestras de autoridad desde la dirección hacia las
comunidades, se basan en el perseguir el cumplimiento de los reglamentos y
procedimientos. La tarea de la dirección actual consiste en lograr que las comunidades
39 Atribuciones de la Dirección. XIV. “Fomentar los vínculos familiares y sociales que contribuyan al
desarrollo biopsicosocial del adolescente, a través de los programas establecidos en el artículo 101 de la
Ley”, Reglamento de la LJADF. El Artículo 101 fue derogado. [(DEROGADO, G.O. 15 DE ABRIL DE
2014) ARTÍCULO 101. DEROGADO]. Ley de Justicia para Adolescentes del Distrito Federal.
77
cumplan las normativas referentes a las diferentes acciones que se deben llevar a cabo.
Según lo recopilado en el trabajo de campo, la situación durante la administración anterior
se deterioró bastante. En el área de las labores de normatividad y supervisión, se
presentaron grandes problemáticas asociadas al resguardo de la seguridad de los jóvenes y
el mantenimiento de un ambiente libre de drogas y alcohol. Al mismo tiempo, las
comunidades como recinto de seguridad deben ejecutar una serie de acciones, como es el
registro de familiares para el día de visitas y la revisión de habitaciones. En algunos relatos
obtenidos durante las entrevistas, se manifestó que al momento de ingresar la nueva
dirección, se encontraron con situaciones irregulares en casi todas las comunidades, pero
especialmente en el caso de San Fernando, donde se encontraron drogas, celulares, tablets,
televisores en las habitaciones de los jóvenes e incluso tambos para la elaboración de
pulque artesanal. También eran frecuentes las relaciones entre personal de los
departamentos de psicología o trabajo social y los jóvenes, lo cual infringe todo tipo de
normativas internas y externas, incluso internacionales. En la dirección anterior, la premisa
para la atención de los jóvenes era “preferible pachecos, que chingando” lo que nos deja
muy claro la magnitud de los desafíos que enfrenta la nueva dirección. A partir de estas
situaciones, la dirección procede en sus muestras de autoridad, tomado medidas como la
rotación de directivos entre las comunidades y de personal y la supervisión constante
mediante visitas no planificadas desde la dirección a las comunidades, lo que
inevitablemente genera resistencias de parte del personal y de los jóvenes, quienes se
enfrentan modificaciones en su cotidianidad que no necesariamente son recibidas como
positivas. Es así que la capacidad para determinar una acción y mantenerla frente a las
comunidades, resulta complejo para la dirección, en un clima en el que existe una necesidad
de validación constante de la autoridad, lo que pone trabas a la ejecución de procesos. En
este mismo sentido, se presentan las problemáticas asociadas al personal de seguridad en
las comunidades, dado que son funcionarios de un cuerpo policial que no responde
jerárquicamente a la dirección si no que a sus propias autoridades. Esto afecta a muchos
procesos al interior de la comunidad, desde la implementación de las actividades diarias de
los jóvenes y sus horarios, hasta problemas organizacionales estructurales como la
corrupción y abuso de poder.
78
iv. Organización
En el funcionamiento de la organización como recurso del Estado, se puede poner en juego
el éxito de una acción gubernamental. En la organización como recurso, la actividad
principal es la actuación directa, que implica la puesta en marcha de toda la estructura
burocrática disponible y de todos los recursos básicos del estado mencionados
anteriormente. En la actuación directa, las organizaciones operan sus recursos humanos y
económicos como un engranaje para conseguir los objetivos propuestos. En un sentido
jerárquico, en el caso de las instancias de gobierno del DF, la organización de la DGTA
debe actuar directamente hacia arriba, desde quienes recibe inputs de recursos y genera
protocolos de respuesta, que consisten en un tipo de tratamiento individual, para contener y
dar seguimiento a esos inputs que ingresan. Generalmente se trata de inputs de recursos
materiales, insumos y profesionales, los cuales se distribuyen y utilizan, para luego generar
protocolos de respuesta, sobre cómo se utilizaron esos recursos, para que el resto de las
instituciones pueda dar seguimiento a los inputs que entregaron para abastecer la
organización de la DGTA. Los mecanismos de detección para las instancias de gobierno del
DF, le permiten a la DGTA contar con los recursos organizacionales básicos, desde la
infraestructura para operar hasta los recursos económicos para financiar la nómina de
trabajadores, por ello se consideran como tratamiento individualizado, que implica un
proceso de trabajo directo y dirigido por parte de la DGTA sobre esos inputs determinados.
Al mismo tiempo, las comunidades emiten a la DGTA los outputs de recursos, es decir, lo
que ellos generan como repuesta sobre qué el modo en que se utilizaron los recursos
organizacionales que se les emitieron, la generación de actuación de garantía, se refiere a
las posibilidades de las comunidades de conseguir sus objetivos de brindar tratamiento para
que los adolescentes consigan herramientas y habilidades para su reinserción social y
familiar una vez que cumplan sus sanciones. Las posibilidades que tengan las comunidades
para llevar a cabo estos procesos, dependen de que la DGTA capte sus necesidades y les dé
un curso de solución. A la vez las comunidades le informan a la DGTA sus procesos de
actuación para el cumplimiento de las garantías establecidas. En términos de Hood (1983),
las comunidades operan sus recursos organizacionales custodiando a los JCL y
administrando tratamientos, mientras que la DGTA opera los suyos para la supervisión de
estos procesos, para asegurar que se cuente con los recursos y con los procesos
79
administrativos y burocráticos necesarios para implementar las estrategias establecidas. Al
mismo tiempo la DGTA es la encargada del transporte y distribución, tanto de los JCL
cuando es necesario algún traslado, como de los oficios e información que se genera para el
resto de los órganos de administración de justicia para adolescentes, para las instancias de
gobierno del DF y para las propias comunidades.
Ahora bien, todos los detectores internos que posee la DGTA, le permiten captar las
necesidades de su propia organización. A partir de los detectores, la DGTA pone en marcha
una serie de movimientos burocráticos que se estructuran para conseguir el funcionamiento
de la organización, para lo cual la dirección pone en marcha protocolos de actuación
interna. Para eso, cuentan con una estructura burocrática, con personal limitado, con
recursos limitados y con apoyos inestables. Por ello, las capacidades organizacionales de la
DGTA son limitadas para su actuación en el funcionamiento cotidiano, para la supervisión
y abastecimiento de las comunidades y para responder a las solicitudes del resto de las
instituciones que conforman parte de su red. Esto se puede observar cuando en las
comunidades hace falta algún suministro, reparación, profesionales o talleres y actividades
para la atención de los jóvenes, y ellos levantan una solicitud formal ante la dirección.
También es el caso cuando los jóvenes que cumplen sanción en las comunidades levantan
alguna queja ante la dirección, la Comisión de Derechos Humanos u otra instancia. La
DGTA cuenta con una serie de mecanismos para detectar información sobre las
necesidades de las comunidades, algunos de ellos son el establecimiento de “enlaces” como
personal con el que se comunican los departamentos de la dirección de forma directa.
También se han establecido visitas periódicas sin previo aviso para supervisar el
funcionamiento en terreno de cada comunidad, en las que se controla la puesta en marcha
de procesos y de acciones, desde el mantenimiento de la infraestructura hasta la realización
de talleres y terapias. Al mismo tiempo en estas visitas se recopila información de primera
fuente sobre las opiniones de los jóvenes acerca de su situación al interior de las
comunidades, su estado anímico y necesidades particulares. Esta iniciativa ha permitido
que la DGTA como nivel de autoridad superior tenga un panorama general de las
necesidades de las comunidades y de su funcionamiento cotidiano, sin embargo esto no
asegura que se le logre dar respuesta a todas ellas. Igualmente la DGTA es la encargada de
emitir respuestas a las solicitudes de información que se realizan a través de las plataformas
80
de transparencia del gobierno del DF. Las comunidades de tratamiento para adolescentes,
hacen llegar sus demandas a la DGTA lo que les permitirá elaborar acciones para
solucionar estas necesidades. Estas soluciones son respuestas muy variadas, desde
conseguir materiales, insumos, personal y recursos económicos, hasta la puesta en marcha
de programas, talleres o actividades al interior de las comunidades. Por eso, la DGTA se
apoya en el establecimiento de relaciones con entidades, tanto públicas como privadas y
mediante procesos de colaboración, generando protocolos que le permitan lograr el
funcionamiento de las comunidades, la implementación de tratamientos y de las actividades
necesarias para cumplir con los objetivos de reinserción social y familiar de los JCL. Las
comunidades levantan la información sobre necesidades de recursos, materiales y personal,
o bien, para el apoyo técnico y metodológico. Al mismo tiempo, las comunidades suben
insumos para la elaboración de los documentos que el SIJA le solicita a la DGTA. Esto
ocurre en el caso de información sobre la ejecución y asistencia a talleres, terapias, clases y
todo tipo de actividades que se realicen en las comunidades, las cuales deben ser
informadas de forma mensual. La DGTA también genera informes para presentar a la
Comisión de Derechos Humanos del DF.
Conclusiones del análisis de las herramientas de gobierno:
En el trabajo de campo, pudimos observar que la relación de la dirección con sus
departamentos y con las comunidades ha sufrido grandes cambios durante los traspasos de
jefaturas. Actualmente la jefatura intenta consolidar su liderazgo frente al personal de la
dirección y de las comunidades, sin embargo, aún persiste un clima de trabajo bajo en
confianza y en la aceptación de los roles propios de cada puesto de trabajo. Particularmente
en las unidades de la Dirección de Integración Comunitaria el personal manifiesta la
sensación de un excesivo control por parte del departamento de recursos humanos que lleva
la supervisión de horarios laborales, asistencias, permisos, etc.
En el recurso organización, la capacidad de actuar directamente para la implementación de
un tratamiento se encuentra limitada por la disposición y ordenamiento de los otros
recursos, especialmente en lo referente a la disponibilidad de presupuestos necesarios para
aplicar los tratamientos requeridos por los JCL.
81
Las capacidades de la organización no son suficientes para dar curso a las estrategias del
componente técnico - metodológico, dado que el funcionamiento de la DGTA se encuentra
fuertemente orientado al cumplimiento de las actividades del componente formal – legal,
desde la conformación del marco legal, la composición del diseño organizacional, el
manejo de la información disperso y las bajas posibilidades en el ejercicio de su autoridad.
Todo esto define que la DGTA funcione de forma lenta y con pocas rutinas, frente a lo
cual, la respuesta del personal se ajusta a los modelos bottom-up, en donde la base de la
organización actúa con sus propios recursos para cumplir mínimamente con sus metas.
Conclusiones del capítulo
El análisis de las capacidades de la dirección para la implementación de políticas de
reinserción para JCL, nos permite observar la gran diferencia entre los componentes
formal- legal y técnico – metodológico. En el primero de ellos, existe una normatividad
clara y definida, recursos financieros y personal más o menos especializado para llevar a
cabo estas acciones, así la dirección puede implementar adecuadamente los objetivos de
este componente. El segundo componente, no funciona de la misma manera, las
capacidades para ejecutar las estrategias técnicas y metodológicas, se encuentran limitadas
por una normatividad ambigua en la descripción de procesos, escasos recursos financieros
que solo son suficientes para el pago de la nómina de trabajadores y personal con bajo nivel
de especialización que lo compensa con compromiso y disposición. De esta forma vemos
como en nuestro caso de estudio, la ley y su reglamento no se encuentran lo
suficientemente bien planteados para estructurar todos los procesos necesarios para cumplir
con los objetivos de la reinserción social de los JCL, afectando las capacidades de
implementación. Parte importante de esta falla se debe a tres aspectos; 1. Falta de
integración para la colaboración intersectorial con organismos públicos y privados, que
permita la vinculación formal y más o menos estable a pesar de los cambios de
administración, 2. Escaso desarrollo de tecnologías, técnicas y metodologías que le
permitan a la dirección realizar un trabajo estructurado, organizado y eficiente, y 3. Falta de
desarrollo de programas y proyectos para propiciar la reinserción social y familiar de los
JCL, a los que se pueda dar seguimiento y se realicen evaluaciones.
82
A partir de los cuatro recursos básicos de los que dispone la dirección, se estructuran las
posibilidades de poner en marcha las atribuciones que se confieren en el marco legal. Las
capacidades para ello se encuentran condicionadas por la disponibilidad y desarrollo de los
procesos de trabajo, que se organizan en torno a estos cuatro recursos. El manejo de
información, resulta crucial para que la dirección tenga una percepción amplia sobre las
necesidades de las comunidades y pueda suministrar los servicios y realizar gran parte de
las actividades programadas. Los presupuestos limitados determinan diferencias
importantes a la hora de dar respuestas a los objetivos de la DGTA, ya que para el
componente legal – formal la necesidad de recursos adicionales a la nómina de personal son
mínimas a diferencia del componente técnico – metodológico, que requiere de materiales,
personal especializado, infraestructuras y capacitaciones entre otros insumos, los cuales
dependen de los limitados recursos que se destinan en las partidas presupuestales para la
operación de la dirección y las comunidades. En cuanto a la autoridad, las posibilidades de
la dirección de implementar los actos que se le demandan, están limitados por la
credibilidad que le demuestran las comunidades que muchas veces se sienten en una
situación de abandono. Así la organización como la capacidad de actuar de la dirección,
encuentra sus límites en la posibilidad de generar protocolos de respuesta y actuación para
garantizar el tratamiento de los JCL.
83
Conclusiones
La Dirección General de Tratamiento para Adolescentes (DGTA) es una institución de
gobierno crucial para el tratamiento de jóvenes en conflicto con la ley (JCL) en el DF.
Como encargada de la ejecución de medidas dictadas por los tribunales, es la instancia que
debe asegurar que se impartan tratamientos, atención, talleres y terapias para propiciar que
los jóvenes que han cumplido su sanción, cuenten con las herramientas y habilidades para
reinsertarse en la sociedad y en sus entornos familiares. Así esta dirección debe orientarse
al cumplimiento de sus objetivos formales40:
1. “Ejecutar permanentemente las medidas de orientación, protección y tratamiento
a los adolescentes en conflicto con la Ley Penal, a través de la elaboración de los
programas de intervención, para lograr la reinserción social y familiar del
adolescente” (Página web oficial de la Subsecretaría de Sistemas Penitenciarios, D.F)
2. “Establece y supervisa permanentemente, durante la estancia de los adolescentes
en las Comunidades de Tratamiento, los mecanismos que garanticen el respeto de
sus derechos humanos y de sus familias” (Página web oficial de la Subsecretaría de
Sistemas Penitenciarios, D.F)
De acuerdo a la pregunta de investigación, nos propusimos explicar hasta qué punto la
DGTA tiene las capacidades para implementar las políticas de tratamiento para JCL,
garantizando la ejecución de medidas dictadas y promoviendo los objetivos de reinserción
social y familiar. Para ello, fue necesario describir en qué consisten esas capacidades y
examinar la relación entre los objetivos formales declarados en el marco legal y las
capacidades de la DGTA para poner en marcha las estrategias necesarias para cumplirlos.
Frente a estos objetivos, se planificó una exhaustiva revisión documental del marco legal,
con el fin de comparar la LFJA, la LJADF y su respectivo reglamento, para examinar el
nivel de coherencia entre estas leyes y considerar sus posibilidades para responder a los
requerimientos internacionales en la materia y para lograr estructurar los procesos
40 Fuente: Objetivos expuestos en la página web oficial de la Subsecretaría de Sistemas Penitenciarios del DF,
disponible en: http://www.reclusorios.cdmx.gob.mx/adolescentes/index.html
84
organizacionales necesarios para dar el tratamiento previsto por los tribunales en las
sanciones a los JCL.
Para este análisis se utilizaron las metodologías de investigación cualitativas, a partir de la
técnica de revisión documental, solicitando organigramas, presupuestos, mecanismos para
la selección de personal y documentos internos de la DGTA y las comunidades de
tratamiento para adolescentes. También se utilizó la técnica de entrevista semiestructurada
en profundidad, aplicada a funcionarios de estructura de la DGTA. Al finalizar la
investigación, se lograron realizar ocho entrevistas; Dirección General, una Dirección (de
dos direcciones), cuatro Subdirecciones (de cinco subdirecciones) y dos Jefaturas de
Unidad Departamental (de quince JUD). Al mismo tiempo, se realizaron dos entrevistas a
informantes claves del nivel federal; al ex Subsecretario de Sistemas Penitenciarios
dependiente de la Secretaría de Gobernación (2008-2012) y a la Coordinadora del Comité
Técnico para Adolescentes en Conflicto con la Ley del Órgano Administrativo
Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social del Comisionado Nacional de
Seguridad (2014- actualidad). Para todas ellas se elaboraron pautas de entrevistas y se
registraron evidencias de audio. Una vez recolectada la información de documentos
oficiales y realizadas las entrevistas, se procedió al análisis de las capacidades de la DGTA
para la implementación de la ley.
Para efectos del análisis realizado, los procesos de trabajo de la DGTA fueron divididos en
dos componentes. El primero de ellos, llamado componente legal – formal a cargo de la
Dirección de Normatividad y Supervisión, hace referencia a los actos legales,
administrativos y formales en la relación con el resto del SIJA y otras instancias, entre
ellas, organismos de derechos humanos. En este componente las reglas de decisión están
muy bien establecidas y los costos asociados a sus faltas o los retrasos en el cumplimiento,
son elevados. El segundo componente llamado técnico – metodológico se encuentra a cargo
de la Dirección de Integración Comunitaria y se enfoca en la implementación de estrategias
específicas para la reinserción social y familiar.
El análisis de las capacidades de la DGTA para la implementación se llevó a cabo desde
tres dimensiones; el diseño organizacional, las variables del proceso de implementación y
el análisis de las herramientas de gobierno. Estos conceptos se definen en el capítulo II.
85
Según el análisis de la información recolectada en el trabajo de campo, podemos plantear
los siguientes hallazgos:
A. Diseño organizacional:
La DGTA cuenta con instrumentos como organigramas y mecanismos para selección de
personal como sus elementos mínimos para organizar formalmente los procesos de trabajo
de los componentes formal-legal y técnico-metodológico. Sin embargo, en la práctica, no
cuentan con el personal suficiente ni con la capacitación especializada en la temática de
JCL. Aunque el proceso de contratación de personal se encuentra muy bien definido, en la
práctica resulta en extremo engorroso, causando que habitualmente existan plazas vacantes
en la estructura. Para el caso de la Dirección de Normatividad y Supervisión, las vacantes
se encuentran cubiertas a un 75%, mientras que para la Dirección de Integración
Comunitaria, solamente cuenta con un 58% de cobertura de personal. Esta situación
propicia un clima de desorganización y de incertidumbre frente a las tareas y atribuciones
que les corresponden a cada jefatura. Es habitual, que las subdirecciones o jefaturas de
unidad departamental de la dirección, asuman la responsabilidad de las áreas que no
cuentan con personal, lo que genera sobrecargas de trabajo y duplicación de tareas y
responsabilidades. Los cargos de “Líder Coordinador de Proyectos A” y “Enlace A”, son
cuatro puestos definidos en la estructura y representan una figura de apoyo especializado en
cada temática según la unidad a la que correspondan. Actualmente todos ellos se
encuentran vacantes.
Desde el análisis del organigrama, se pudo observar que para el caso del componente legal-
formal a cargo de la Dirección de Normatividad y Supervisión, se cuenta con el personal
suficiente, especialmente en el caso de la Subdirección Jurídica, lo que en parte se debe a
que las tareas de esta dirección se encuentran sujetas a sanción y están rigurosamente
estructurados. A diferencia de los procesos que implementa la Dirección de Integración
Comunitaria, los cuales no se encuentran explicitados en los reglamentos ni se encuentran
sujetos a sanción.
La DGTA tiene la necesidad de cumplir con las formalidades que se le demandan desde el
SIJA, pero requiere desarrollar los procesos de trabajo relacionados con la intervención y
86
tratamiento de los JCL, ya que estos no se encuentran formalmente estructurados. En suma,
la DGTA tiene la capacidad para responder oficios en tiempo y forma, ejecutar traslados,
ingresos y egresos desde las comunidades y mantener un mínimo de personal para ello,
pero no tiene la capacidad (metodológica y en recursos humanos) para poner en marcha
tratamientos de calidad para la reinserción social y familiar de los JCL.
B. Análisis de las variables del proceso de implementación de la DGTA
En este apartado nos propusimos revisar la información recolectada en el trabajo de campo
a la luz del modelo propuesto por los autores Sabatier y Mazmanian (1981), el cual se basa
en tres unidades de análisis, i. Punto de partida para la implementación, ii. Capacidades
formales para la implementación y iii. Limitaciones contextuales para la implementación.
Dado que en el caso de la DGTA no se registraron planes, programas o proyectos
específicos para el tratamiento de JCL, esta propuesta nos aportó los conceptos necesarios
para realizar un análisis de las capacidades para la implementación. Desde lo recolectado en
el trabajo de campo, los hallazgos se describen a continuación.
El punto de partida de la política se basa en la existencia de un extenso marco legal, el cual
le permite a la DGTA contar con objetivos claros y jerarquizados. Sin embargo las
estrategias para cumplir con esos objetivos solamente son explicitas para el caso del
componente formal-legal, no así para el componente técnico-metodológico. Esta situación,
da lugar a que los procesos de trabajo se realicen más con base en decisiones que en rutinas.
Esto junto con la falta permanente de personal, afecta fuertemente al desempeño de la
DGTA.
En cuanto a las capacidades formales, la relación causal entre el modelo de Atención
Comunitaria Integral para Adolescentes (ACIA), escogido como teoría subyacente para la
intervención es muy débil, ya que es un modelo adaptado para la intervención con JCL
privados de libertad, pero diseñado originalmente para otras poblaciones41. El hecho de no
41 El Modelo ACIA, es una adaptación del modelo de intervención ECO-2 (Epistemología de la Complejidad
y Ética Comunitaria, el cual fue diseñado para la intervención y tratamiento con personas en situación de
consumo problemático de drogas, que se tratan en comunidades abiertas o semi-cerradas. El Modelo ACIA no
se pudo revisar, ya que es un documento protegido, al cual no puede tener acceso el público. Sin embargo
estas críticas se realizaron en el “Informe Especial sobre el Sistema de Justicia para Adolescentes en el
87
contar con un modelo apropiado y más o menos probado para la intervención con esta
población específica, es una de las principales barreras para que la DGTA y las
comunidades puedan alcanzar el objetivo de reinserción social y familiar de los JCL.
Frente a la falta de recursos técnicos, metodológicos y humanos para dar curso a estos
procesos, la DGTA se apoya en organizaciones públicas y privadas que colaboran en
distintos modos, mediante donaciones de material, con talleres de capacitación y
deportivos, etc. Sin embargo, los mecanismos para establecer estas relaciones no están
contemplados en el marco legal, lo que hace que estas participaciones sean inestables en el
tiempo, difícilmente evaluables y muchas veces desorganizadas.
Las limitaciones contextuales se encuentran dadas por aspectos externos a las posibilidades
de acción de una dependencia. En este caso, la DGTA opera con recursos muy limitados,
los cuales solamente le permiten cubrir el pago de la nómina de personal, suministros
alimenticios y algunos otros insumos tanto en la dirección como en las comunidades. Al no
tener recursos para material didáctico, deportivo, para los talleres laborales y para la
contratación de personal especializado que pueda realizar los tratamientos y terapias que se
necesitan implementar, la DGTA recurre a instituciones colaboradoras, quienes aportan
desde sus propias posibilidades y recursos, también muchas veces limitados. Otra
limitación contextual se refiere al bajo desarrollo tecnológico que la DGTA tiene para
implementar sus procesos. Esto genera grandes inconvenientes a la hora de llevar registros
actualizados de los jóvenes, sus avances y tratamientos. También afecta en la relación con
el SIJA, dónde los oficios y documentos legales que emiten, son controlados en físico, sin
contar con respaldos digitales. Es decir, pese al desarrollo tecnológico disponible en la
actualidad, la DGTA no cuenta con plataformas informáticas para llevar registros en tiempo
real del trabajo que realizan.
C. Análisis de las herramientas de gobierno
En este apartado nos propusimos revisar los cuatro recursos básicos, con que debe contar
toda dependencia de gobierno (Hood, 1983); Manejo de información, Presupuesto,
Distrito Federal.” Ver CNDH. (2008-2009) Pp. 133. Disponible en:
http://www.cndh.org.mx/Informes_Especiales
88
Autoridad y Organización, para poner en marcha un curso de acción decidido. Los
hallazgos registrados se detallan a continuación.
A partir de los cuatro recursos básicos de los que dispone la dirección, se estructura la
capacidad de respuesta a los objetivos que se le confieren en el marco legal. Primero, en el
manejo de información, la dirección no logra tener una percepción amplia sobre las
necesidades de las comunidades para suministrar los servicios y realizar gran parte de las
actividades programadas. Para dar respuesta a esas necesidades, se sirve de instituciones
públicas y privadas que colaboran en diferentes aspectos, sin embargo estas relaciones no
son formales, ya que dependen de vínculos personales que establecen los funcionarios (los
cuales presentan una alta rotación).
Segundo, los presupuestos limitados, dan como resultado procesos de primer y de segundo
orden de importancia en la actuación de la DGTA. Para el componente formal – legal, la
necesidad de recursos adicionales a los establecidos son mínimos, a diferencia del
componente técnico – metodológico, que requiere de materiales, personal especializado,
infraestructuras y capacitaciones, entre otros insumos no considerados en las partidas
presupuestales. Frente a esto la DGTA destina los pocos recursos que tiene a cumplir los
procesos que se encuentran sujetos a sanción y avaluación, es decir los procesos legales.
Tercero, el recurso de autoridad define las posibilidades de la dirección de implementar los
actos que se le demandan en el marco legal. La coherencia entre los cuerpos legales y los
instrumentos internacionales es apropiada, a la vez que logran estructurar el rol del Órgano
de Ejecución de Medida. No obstante, en la LJADF y en su reglamento, los artículos que
hacían referencia a programas de tratamiento y modelos de intervención específicos, han
sido derogados42 lo que produce como resultado que los procesos del componente técnico –
metodológico sean ambiguos y no puedan evaluarse.
Cuarto, el recurso organización, como la capacidad de actuar directamente, está limitada
por la escasa posibilidad de generar estrategias para la reinserción, específicamente a partir
42 Atribuciones de la Dirección. XIV. “Fomentar los vínculos familiares y sociales que contribuyan al
desarrollo biopsicosocial del adolescente, a través de los programas establecidos en el artículo 101 de la
Ley”, Reglamento de la LJADF. El Artículo 101 fue derogado. [(DEROGADO, G.O. 15 DE ABRIL DE
2014) ARTÍCULO 101. DEROGADO]. Ley de Justicia para Adolescentes del Distrito Federal.
89
de la utilización de una teoría subyacente y un modelo de intervención que no son
especializados para la JCL que cumplen sanciones, especialmente las privativas de libertad.
La utilización del modelo ACIA, derivado del modelo ECO2, es una opción poco validada
para este caso particular, especialmente cuando existen otros modelos de intervención
disponibles en las experiencias internacionales. Este recurso también encuentra sus límites
en la insuficiencia y baja especialización del personal, tanto en la DGTA, como en las
comunidades de adolescentes. Esta deficiencia incide fuertemente en la incapacidad de la
dirección para activar procesos efectivos de reinserción social.
Recomendaciones
Resulta crucial que la dirección mantenga una visión panorámica de la cadena de procesos
que se están implementando, para que las acciones y actividades necesarias para conseguir
los objetivos últimos de la organización, no se conviertan en objetivos en sí mismos. Esto
ocurre en gran parte, por la posición que ocupa la DGTA y las comunidades frente al SIJA
y su ubicación en la estructura de gobierno. Esta situación será muy difícil de modificar
mientras la DGTA continúe dependiendo de la Subsecretaría de Sistemas Penitenciarios.
La dirección necesita contar con programas de intervención especializados, tanto a nivel
educativo, terapéutico y laboral. Para ello se requiere personal altamente capacitado en el
diseño y en la posterior implementación de estos programas, con el objetivo de garantizar
intervenciones de calidad y aumentar las posibilidades de los JCL para reinsertarse en la
sociedad. Al mismo tiempo, una política integral en la materia, debe considerar la
participación de otras instituciones que aporten especialmente en las etapas de pre
liberación y adaptación al medio libre, una vez que los jóvenes egresen de sus sanciones.
En el caso de la DGTA, es fundamental establecer mecanismos para la evaluación de los
efectos del cumplimiento de una medida en las comunidades y el nivel de reinserción social
y familiar de los JCL que pasan por el sistema. Al mismo tiempo se deben generar
estadísticas e indicadores para la medición del éxito de las intervenciones, junto con
programas integrales de tratamiento, basados en teorías causales y modelos probados, que
sean adaptados a los contextos locales y específicos para la población en cuestión. Mientras
esto no ocurra, la DGTA seguirá siendo una institución que si bien permite “sacar de
90
circulación” a los JCL, no tiene las capacidades para propiciar la interrupción de carreras
delictivas y la desvinculación de identidades criminales.
La disciplina de las políticas públicas, puede incidir en la manera en cómo se aborda esta
problemática, desarrollando conocimientos a partir del análisis de las burocracias, de las
organizaciones y diseñando programas focalizados de prevención. Así se propiciará el
fortalecimiento de las acciones de gobierno y la generación cambios profundos en los
esquemas actuales de alta violencia y criminalidad.
91
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Documentos legales:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Ley Federal de Justicia para Adolescentes
Ley de Justicia para Adolescentes del Distrito Federal
Reglamento de la ley de justicia para adolescentes para el distrito federal en materia
de ejecución de medidas y centros especializados para adolescentes.
94
ANEXO 1.
a. El delito Juvenil en Cifras:
En los Estados Unidos de México, las comunidades de Internamiento y Tratamiento para
adolescentes, son parte del sistema penitenciario, y en general se consideran en una
situación de abandono, tanto en recursos económicos, humanos y de infraestructura.
INEGI, define estos centros como “todos aquellos destinados para el internamiento de
adolescentes que se encuentren en conflicto con la ley, tales como: Centros de Tratamiento
para Menores Infractores, Centros de Internamiento para Adolescentes, Consejos Tutelares
o de Menores, Escuelas de Readaptación Social, Comunidades y Albergues, Centros
Especializados o cualquier otro destinado a cubrir este tipo de funciones”.43 Actualmente se
registran 60 centros y 51 de ellos son Centros de Internamiento. Destacamos que
actualmente, dadas las modificaciones legales, ninguno de estos centros, se llaman consejos
tutelares, dado que a partir del nuevo enfoque legal se pasa desde un modelo tutelar a un
modelo de justicia restaurativa.
Actualmente en México, según las cifras entregadas por INEGI, para el año 2013, existía
un total de 10,583 jóvenes menores de 18 años, ingresados por la justicia para adolescentes,
las cifras para el Distrito Federal corresponden a 2,016 menores, siendo la entidad con el
mayor número de jóvenes procesados, siguiéndole Nuevo León (1,151), Sonora (1,046) y
posteriormente Jalisco (1,032). Respecto de la reincidencia, observamos que de ellos, los
ingresados44 por primera vez a nivel nacional corresponden a 9,100 jóvenes, y en Distrito
Federal a 1,693. Así podemos observar que el porcentaje de reincidencia es de un 14% a
nivel nacional y a un 16% a nivel local. Es importante comprender que un dato muy
relevante, es el análisis de las cifras de reincidencia en adultos que fueron sancionados
siendo jóvenes menores de 18 años, lo que nos permitirá tener una idea más formada sobre
el nivel real de reincidencia y comprender mejor las trayectorias delictivas en jóvenes. Esta
situación ocurre porque no se develan los registros de infracciones a la ley cuando los
jóvenes son menores. Igualmente, podemos observar que los porcentajes para hombres y
mujeres JCL, son similares a nivel nacional y local.
Jóvenes en Conflicto con la Ley
Nacional % Nacional Distrito Federal % DF
Total de ingresados 10,583 100% 2,016 19%
Primer Ingreso 9,100 86% 1,693 84%
Reincidencia 1,483 14% 323 16%
43 Glosario del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2013,
disponible en: http://www3.inegi.org.mx/sistemas/tabuladosbasicos/tabdirecto.aspx?s=est&c=33638 44 Distinguimos los términos de Ingresados; Personas procesadas por la ley de menores, de los Internados;
correspondiente a menores que se encuentran en uno de estos centros, con los diferentes estados de sanción
posibles.
95
Hombres 9,888 93% 1,881 93%
Mujeres 695 7% 135 7%
Fuente: Elaboración Propia a partir de datos de INEGI, 2013.
En la tabla siguiente, se observa una variable fundamental, como señala la ley, refiriendo el
Estado de la sanción de los jóvenes, en Primera instancia se refiere a los casos que se
encuentran en investigación, es decir en un estado de internación provisoria, que tal como
explicita la ley, solo debe ser usado como última opción, sin embargo representan el 30%
de los jóvenes internos. Con resolución, indica que los tribunales ya han emitido una
sanción, posteriormente en Segunda instancia, se refiere a una revisión del proceso, ya sea
por la realización de una apelación a causa de nuevas pruebas o condiciones, o por otras
circunstancias. Por último, para el caso de Con resolución definitiva, son aquellos jóvenes a
quienes ya se les han definido sus sanciones, especificando modalidad, lugar de
cumplimiento (en este caso en internamiento) y el tiempo definido. Como observamos, en
la tabla anterior, en referencia al estado de la sanción, la mayoría de los jóvenes cuenta con
una resolución definitiva, alcanzando la mitad de los casos a nivel nacional y un 59% a
nivel local. Para Primera instancia, ambos porcentajes son iguales, mientras Con resolución
el porcentaje nacional alcanza un 17%, superando en 7 puntos porcentuales al nivel local.
Estado de la Sanción - Internados
Nacional % Nacional Distrito Federal % DF
Primera Instancia 1,482 30% 168 30%
Con Resolución 864 17% 54 10%
Segunda Instancia 151 3% 6 1%
Con resolución definitiva 2,462 50% 331 59%
TOTAL 4,959 100% 559 100%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de INEGI, 2013.
La situación educativa de los JCL, privados de libertad, resulta bastante similar a nivel
nacional y a nivel local en el Distrito Federal. Sin embargo, para el nivel de Secundaria, en
donde se concentran la mayoría de los jóvenes, en el DF se observa una leve mayoría en
referencia al nivel nacional, lo que también ocurre para los jóvenes que se asistieron solo
hasta la Primaria. Por otro lado, para el nivel de Bachillerato el DF se encuentra bajo los
registros nacionales, lo que se repite para el caso de los jóvenes Sin instrucción.
Jóvenes en Conflicto con la Ley internados -
Educación
Nacional %
Nacional Distrito Federal % DF
Sin instrucción 144 2.9% 7 1.3%
Primaria 1,509 30.4% 178 31.8%
Secundaria 2,160 43.6% 304 54.4%
96
Bachillerato 823 16.6% 61 10.9%
Otra 262 5.3% 3 0.5%
No Especificado 61 1.2% 6 1.1%
TOTAL 4,959 100% 559 100%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de INEGI, 2013.
Como se observa en la tabla siguiente, los jóvenes que cumplen sanciones en el medio de
internamiento, van desde los 12 a los 18 años y más. A nivel nacional, existen casos de
menores de 14 años, procesados y sancionados a cumplir condenas en centros de
internamiento, lo cual recordemos que se contradice con las disposiciones de la Ley Federal
y con los tratados internacionales a los que adscribe México. Si bien solamente se reportan
21 casos en la República y ningún caso en el DF, el tema de la edad mínima para la
responsabilidad penal adolescente, ha sido de constante discusión entre la academia, los
legisladores, políticos, y en la opinión pública en general. Para el siguiente tramo etario, de
14 a 18 años de edad, se registra un 71% de los casos a nivel nacional y un 83% a nivel
local. Este tramo etario, es precisamente a quienes va dirigida la legislación en materia
penal adolescente, sin embargo como se muestra en la tabla, se pueden observar casos de
jóvenes internos en centros de tratamiento, que cumplen sus condenas una vez cumplida la
mayoría de edad.
Jóvenes en Conflicto con la Ley internados - Edades
Nacional
%
Nacional Distrito Federal % DF
12 a 14 años 21 0.4% 0 0.0%
14 a 18 años 3,528 71.1% 465 83.0%
18 años y más 1,410 28.4% 95 17.0%
TOTAL 4,959 100.0% 560 100.0%
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de INEGI, 2013.
Estos casos corresponden a personas que se encuentran cumpliendo sanciones asignadas
por delitos que cometieron siendo menores de edad, pero fueron detenidos y procesados
siendo mayores. También pueden ser casos de jóvenes que comenzaron su internamiento
como menores, pero que durante la medida, pasaron de ser menores a jóvenes adultos. A
nivel local esta situación solamente alcanza un 17% de los casos, en comparación a un 28%
a nivel nacional. Esta modalidad de la ley, muchas veces resulta conflictiva para el
tratamiento de los jóvenes y el funcionamiento de la comunidad, en donde suele ocurrir que
estos jóvenes reciben tratos diferentes a los menores, limitándoseles el acceso a ciertas
actividades, beneficios, atención y tratamientos, incluso existe información sobre
situaciones en donde son sometidos a segregación y aislamientos que no se condicen ni con
las leyes para menores en conflicto con la ley, ni tampoco con lo estipulado para
comunidades adultas en reclusión.
97
ANEXO 2 Listado de Citas de Entrevistas
Nota 1. Población Objetivo
Entrevista S.Sg_13:08
“(…) la mayoría de las personas que están aquí es porque están en situación de calle,
desintegración familiar, alcoholismo por parte de los padres, son personas que hasta
cierto punto, el Estado, el gobierno, les ha cerrado las puertas a esos jóvenes, es gente muy
humilde, no hay ricos ahí, no hay una clase media, por lo que podamos pensar, no tienen
dinero, corrupción, impunidad. Pero los grupos olvidados es gente de escasos recursos, el
pobre es el que paga las consecuencias, los jóvenes te dicen –yo estoy mejor aquí, me voy a
mi casa y mi mamá me explota, no tengo papá o es alcohólico y me golpea, en las calles me
ando drogando- hay mucha descomposición social, son muy olvidados y marginados.”
Nota 2. Estrategias para la intervención especializada
Entrevista D.G_04:25
“(…) Hay comunidades donde si hay una falta de actividades, idealmente el modelo de
tratamiento que se pensó desde el 2008, para la operación y atención de los adolescentes
retoma muchos elementos de la comunidad terapéutica y este enfoque parte de la premisa
que es necesario que hasta el ocio esté programado, no deben haber ratos sueltos, desde
que el interno se para, hasta que se duerme, todo, todo, todo, está organizado en un
programa y desafortunadamente por las condiciones en las comunidades, no estamos
logrando tener ese tipo de dinámica de trabajo, porque eso requeriría tener a personal
técnico y no de seguridad encima de los adolescentes todo el tiempo, asegurándose que
estén cumpliendo sus actividades (…)”
Entrevista S.E.C_ 41:53
“La parte educativa se da, se trata de que los chicos estudien, de certificarlos e
impulsarlos. (…) la mayoría son desertores de escuela, hacerlos que vuelvan al sistema
educativo es difícil. (…) Pero en la parte educativa se está dando educación, aun cuando
no podamos darle a toda la población, porque la ley nos obliga a darles a todos, pero no
todos certifican, no lo presentan porque no los tienen, su certificado de secundaria,
algunos por que cubre doble identidad, algunos porque son mayores y están ocultando su
edad, para nosotros sería gratificante certificar a todos, pero ya no depende de nosotros si
ellos no quieren.”
Entrevista J.E, 16:11
“(…) en educación, por ejemplo, nosotros no tenemos un programa educativo que esté
especialmente dirigido a adolescentes en situación de conflicto con la ley, desde la SEP
nos mandan los modelos abiertos y de educación de adultos, pero estos chicos no son
adultos, entonces pensamos que eso no está bien.
98
Entrevista J.R_26:50
“(…) cada adolescente cuenta con su programa especializado de ejecución de la medida,
porque ya tenemos la certeza de que el muchacho va a estar ya sea en internamiento o en
externación, un determinado tiempo, entonces hay que especificar en el programa, qué voy
a trabajar con el adolescente, cuándo lo voy a trabajar y cómo lo voy a trabajar. Es decir
si yo identifico que existe un problema de adicciones, tengo que conocer el caso, saber
cuánto tiempo va a estar en tratamiento, cuáles son los recursos propios que tiene, cuáles
son los recursos familiares con lo que cuenta y siempre mirando hacia afuera, qué es lo
que vamos a lograr con ellos, porque ellos van a salir, no van a estar ahí eternamente.”
Entrevista D.G_37:48
“El 100% tiene atención terapéutica, el 100% están inscritos en la escuela, la asistencia se
tiene que mejorar, (…) y se ha reforzado el trabajo para que todos estén participando de
actividades deportivas y culturales (…) esos son los componentes de los programas
personalizados, en cierto sentido si estamos cumpliendo con el objetivo principal que es la
ejecución de las medidas, ahora la efectividad de los planes y programas que nosotros
hacemos, la forma en que los ejecutamos, es lo que yo pongo en duda. No tenemos
indicadores que nos permitan saber realmente qué tanto estamos influyendo en prevenir la
reincidencia en los adolescentes, que ese sería nuestro principal indicador de éxito. No
existen estadísticas al respecto.”
Entrevista D.G_49:30
“El Modelo ACIA, está muy bien planteado en sus componentes teóricos, hay cosas que a
sus 8 años hay que revisar, lo que me preocupa y creo que es necesario que se retome, (…)
analizar qué es lo que se propuso implementar, qué se pudo implementar y por qué no se
pudo implementar o qué no funciona. De entrada te puedo decir que el componente
educativo está mal planteado, lo deja de lado de manera satelital la parte educativa, (…)
yo creo que es adecuado mirar las actividades de las comunidades con cierto parecido a lo
que sucede en las comunidades terapéuticas, hay cosas que no y otras que sí, pero por eso
te exige capacitación y trabajo de profesionalización, que actualmente no existe,
necesitamos saber qué tenemos y qué necesitamos.”
Nota 3. Integración jerárquica
Entrevista S.Sv_10:41
“Como hemos tenido direcciones sin el personal, cada uno resuelve como puede, pero
ahora hay que retomar, para que vean que ya hay alguien pendiente, yo tengo que estar
cerca, dando seguimiento y haciendo la supervisión, resolvían como mejor podían sin
considerar lo que somos como dirección general, eso podía provocar mucho desorden,
algunos de van por la libre, deciden y hacen.”
Entrevista J.R_65:05
99
“Bueno, nos hace falta el personal, porque tenemos el enfoque, el respaldo institucional,
un lineamiento. Ahora nos hacen falta cosas que a lo mejor no depende de nosotros.
Porque ahora somos 2 personas y son 6 comunidades.”
Entrevista S.Sg_06:21
“Nosotros tenemos un servicio contratado con la Policía Bancaria, los guías técnicos son
policías bancarios, no es personal de nosotros, desde aquí nos preocupamos de coordinar
para resguardar la seguridad de los adolescentes, cuando tenemos algún problema con
ellos, tenemos que reportarlo a la Policía Bancaria, y eso es un problema, porque están
operando dos estructuras, dos jerarquías paralelas, porque ellos no son funcionarios
nuestros (…) ni tienen un perfil apropiado para trabajar con los jóvenes.(…) En caso de
alguna falta o maltrato, no podemos denunciarlo a contraloría interna, lo denunciamos al
Ministerio Público.”
Nota 4. Reglas de decisión y procesos / Componente Formal - Legal
Entrevista S.J_15:10
“(…) acá ya cada persona sabe cuál es su función. Cuando se recibe un documento, se
verifica a qué área le corresponde, se le entrega y esa área te la debe regresar de acuerdo
a los términos que se soliciten, (…) eso se tiene que cumplir porque los términos traen
aparejados una multa, nadie quiere que le pongan una multa por que no cumpliste un
término, (…) en los términos judiciales, yo no puedo pedir prorroga, si hay un término de
24 horas, y la multa o arresto no es para mí, es para mí jefa, por eso se tienen que cumplir.
Desde que yo estoy no ha habido multas, se cumplen los términos, ni en amparos, ni en
derechos humanos.”
Entrevista S.Sv_08:13
“(…) el proceso administrativo es muy sencillo, en cada comunidad tenemos un enlace
administrativo y ellos nos reportan el diagnóstico, llega un requerimiento, se adquiere el
insumo, se provee y se le da seguimiento, eso es básicamente lo que nos corresponde.”
Entrevista D.N.S_ 21:12
“(…) A nosotros nos llegan insumos desde las comunidades y desde instituciones externas,
los juzgados, tribunales, las notificaciones, las comparecencias, los amparos. Desde lo
interno, puede ser que soliciten apoyo del área jurídica para una reunión de trabajo.
Nosotros debemos supervisar todo lo que entra y sale de las comunidades, si entró una
tijera o un cutter, nosotros debemos supervisar que salga, todo eso lo regulamos desde
nuestra área. Nosotros también respondemos las quejas de derechos humanos que pasan al
jurídico, pueden notificar directamente a la comunidad o aquí a la dirección, nosotros
revisamos los argumentos que se presentan para la defensa desde la dirección de
normatividad se supervisa todo. Nosotros vemos personal, faltas, permisos, ausencias,
también los protocolos, publicaciones de gaceta, contraloría, el parque vehicular,
cualquier abasto en la comunidad, cualquier mantenimiento que se necesite. También
vemos licitaciones y contratos de adquisiciones o prestación de servicios. (…) [En la
administración anterior] Los procesos de trabajo estaban duplicados, las
100
responsabilidades estaban dispersas, aunque en la ley están claras, entonces todos decían
que hacían todo, pero nadie hacía nada, ahora cada uno sabe su rol.”
Entrevista D.G _ 13:01
“Necesitamos buscar la armonización de procesos, lo que significa un reto enorme que se
ha emprendido para el desarrollo y formalización de procedimientos. Tenemos 19
procedimientos en revisión (…) junto con otros 11. Además estamos trabajando en la
identificación de necesidades en protocolos, no solo en respuesta a los requerimientos de
la Comisión de Derechos Humanos, (…) sino como una ventana de oportunidades para
responder a ciertos vacíos institucionales.”
Nota 5. Reglas de decisión y procesos / Componente Técnico - Metodológico
Entrevista J.E_07:21
“(…) el problema es que nosotros desde la dirección solo podemos proponer y sugerir,
pero como las comunidades tienen su propia organización y su propia estructura, eso no
siempre se considera. Hay muchos involucrados en la toma de una decisión, el área de la
comunidad, su director, la dirección de acá, más la directora general, entonces la
estructura jerárquica de ellos y la de nosotros hace que tomar una decisión sea muy difícil.
Todas las áreas acá en la dirección planifican por separado, entonces se duplica el trabajo
y los esfuerzos. (…) y con las comunidades, pues recomendamos desde el escritorio,
entonces para ellos es difícil empatar eso con su realidad. Nosotros necesitamos planificar
en conjunto, porque el problema también es que damos un mala imagen a las
comunidades, una imagen de mucho desorden.”
Entrevista S.E.C_24:20
“(…) Tenemos muchas resistencias con los guías técnicos, porque ellos parece que tienen
otros objetivos, el nuestro es que se cumplan las actividades, pero ellos se sienten
autónomos y creen que pueden hacer las cosas a su tiempo, eso interfiere con el desarrollo
de nuestras actividades.”
Entrevista J.R_ 45:31
“Si tienen un instrumento técnico que no les sirve [en las comunidades], entonces no lo
usan, y lo sustituyen por algo que creen que si les sirve, luego usan formatos que no están
registrados, que solo lo usa una persona, pero en una institución no podemos hacer eso.
Creo que eso nos está faltando.”
Entrevista D.G _ 41:57
Creo que en ese sentido nos estamos volviendo un poco más efectivos preparándolos para
la reinserción, pero falta mucho, ahorita diría que solamente estamos construyendo buenas
prácticas, todavía no estamos institucionalizándolas, todavía no tenemos procedimientos
sistematizados, que es a lo que tendría que apuntar una política pública, () todo en los
programas especializados, tiene que haber una coherencia con miras a cuando ellos estén
afuera, pero todavía estamos en una lógica penitenciaria de entretenimiento. (…) En la
comunidad para mujeres si estamos logrando dar ese paso más allá, (…) pero el reto es
monumental, es enorme.
101
Nota 6. Reclutamiento de directivos y Personal
Entrevista D.N.S_08:16
“(…) Nos hace falta (…) que ese personal esté profesionalizado. Porque por ejemplo,
nuestros abogados les hace falta experiencia, no tienen la capacidad de ver más allá y no
pueden ver los problemas en su conjunto.”
Entrevista D.N.S_16:37
“Bueno, partimos por el hecho de que nos hace falta personal y el personal que tenemos
no da abasto, tanto aquí en la dirección como en las comunidades. Hace falta personal en
todas las unidades, si queremos dar un tratamiento efectivo para impactar en los
adolescentes, nos hace falta mucho personal. Yo llevo trabajando seis meses y apenas llegó
mi nombramiento, (…) mi proceso de evaluación empezó en febrero y el primero de junio
llegaron los resultados, entonces pasa por los controles de confianza, pasa el polígrafo y
todos los estudios, es un proceso muy lento para cubrir las necesidades de personal que
tenemos en la dirección (…) todos los sistemas de control de confianza están a cargo de la
Secretaría de Seguridad Pública, entonces ellos evalúan a todo el personal de seguridad,
en donde nosotros no somos una prioridad, para nada, ni en presupuesto ni en tratamiento,
ni en nada, los adolescentes no son prioridad.”
Entrevista S.Sv_12:51
“(…) el personal que nos hace falta es el personal de mantenimiento, podríamos decir que
estamos cubiertos a un 80% en la parte administrativa, entonces si nos hace falta para dar
un buen mantenimiento de las comunidades, tenemos choferes o asistentes, pero no
tenemos personal que sepa de hacer obras, pintura, plomería, necesitamos reparar la
planta potabilizadora, toda la infraestructura, especialmente en San Fernando.”
Entrevista S.Sg_08:20
“El personal de seguridad es policía, y eso no es el perfil que nosotros necesitamos para
los jóvenes, porque no están capacitados y los adolescentes los identifican como policías,
eso genera muchas fricciones, ayudaría mucho que fueran personas que no tengan el
uniforme.”
Entrevista D.G_ 26:25
“Aquí en la dirección, más que la falta de personal, nos hace falta ciertos perfiles en
algunas áreas, pero eso no es tan sencillo hacer esos movimientos. (…) Los puestos de
nómina 8, que son los de estabilidad laboral, es difícil hacer movimientos, si la persona
decide no renunciar, se debe iniciar un procedimiento administrativo en el cual te congelan
la plaza, por eso hay que preparar muy bien el terreno cuando se identifica un trabajador
que no tiene el perfil o que no está trabajando, se tienen que tomar una serie de
provisiones. Por otra parte en el personal de estructura no hay tanto movimiento, pero el
proceso de ingreso a la estructura es complicadísimo, es realmente muy tardado. Yo no sé
si es así en otras áreas, pero del tiempo que yo llevo, he logrado solamente concretar los
puestos de: la directora de la comunidad externa, de normatividad, el jefe de unidad de
recepción y dos más, serán cinco personas, desde enero, que han podido entrar a la
102
estructura, que en total son 79. (…) Eso ha sido muy difícil en la administración, más o
menos tengo el perfil de la gente que necesito pero el problema es traer al personal.”
Nota 7. Posibilidades de acceso a actores externos / Componente Técnico - Metodológico
Entrevista S.E.C 32:40
“(…) Nosotros trabajamos con muchas organizaciones que nos ayudan, nosotros las
buscamos y establecemos convenios, para eso nos apoya el jurídico, que se firma entre los
directores de ellos, y nuestra dirección. Pero necesitamos más apoyo, de las autoridades y
el gobierno por ejemplo, podrían contratar a los adolescentes cuando salen, así nos
beneficiamos todos, como sociedad de que haya menos delito, tenemos que tener buenas
fuentes de empleo, para poder cerrar bien el círculo de la reinserción, los capacitamos y
preparamos, entonces luego tienen que tener trabajo.”
Entrevista J.E_01:10
“Se gestiona el trabajo con otras instituciones, porque los recursos no son suficientes,
entones nosotros necesitamos allegarnos con aliados y conseguir recursos para trabajar en
las comunidades, así les podemos llevar nuevas actividades, ese es nuestro punto fuerte.
Estas instituciones llevan sus recursos para que nosotros podamos cumplir con lo que nos
pide la ley, la institución per se, no tiene los recursos ni a veces las atribuciones para
garantizar el derecho a la educación, sin ellas no podríamos. (…) nuestra labor en la
práctica es más bien coordinar, cómo bajar programas de AC´s y del gobierno del D.F a
las comunidades”
Entrevista D.N.S, 01:09:04
“Tenemos muchas relaciones, incluso convenios de trabajo. Con la Secretaría de Cultura,
con Reintegra, Reinserta, UNICEF, el Tribunal, el CETEC, habían muchas relaciones que
se fueron deteriorando, que estaban bastante enojados con nosotros, entonces empezamos
a recomponerlas, haciendo lobby con los de ejecución de medidas, con medidas cautelares,
con ellos nos presentamos para decir, estas son nuestras responsabilidades y ahora las
vamos a cumplir, coordinémonos para que ya no sigan ocurriendo problemas, incluso
visitaron las comunidades y vieron cómo se estaban cambiando las cosas, con mucha
transparencia.”
Nota 8. Posibilidades de acceso a actores externos / Componente Formal – Legal
Entrevista D.G_ 16:12
“Una labor muy importante, dadas las carencias que tenemos, es la búsqueda permanente
de colaboración y de terceros coadyuvantes que nos ayuden a subsanar toda esta falta de
recursos para generar programas internos, entonces activamente se está promoviendo la
subscripción de convenios.”
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Entrevista D.N.S, 01:09:04
“Muchas reparaciones o necesidades que surgen, los pagamos de nuestro bolsillo, antes de
vernos en una situación de incumplimiento donde nos pueden arrestar por no contestar un
oficio, mejor compramos un tóner de nuestro sueldo para poder imprimir. Ahora la cirugía
del adolescente que perdió un ojo, la pagó la directora, porque no había recurso para eso. Eso pasó en San Fernando a partir de una palea que se generó por una reubicación de
dormitorio que se hizo, sin hacer el estudio necesario, entonces al chico lo trasladan a un
dormitorio donde tenía su enemigo y lo golpearon.”
Entrevista D.G_ 16:12
“Acabamos de firmar un convenio con el tribunal, UNICEF y Reintegra, que ya formaliza
la relación con una red de actores de la sociedad civil, coordinada por Reintegra, para la
Ejecución de Medidas Privativas de Libertad. (…) podrían tomar casos desde el
internamiento, porque el problema es que una vez que los adolescentes egresan, se
pierden, vuelven a las mismas dinámicas y entornos complicados y por más que uno pueda
darles indicaciones de espacios a los que pueden acudir, no van. Hay más probabilidades
de que lo hagan si empiezan esa relación desde adentro (…).
Nota 9. Condiciones socioeconómicas
Entrevista S.Sg_23:31
“El problema es que dependemos del sistema penitenciario, y ellos absorben todo, son el
monstro, y la verdad es que lo que les sobra, eso llega a los adolescentes, y no, tenemos
que crear nuestro programas, todo especial para los adolescentes, nosotros necesitamos
esa separación.”
Entrevista I.C2_ 25:18
“A nivel nacional ha sido un problema porque el sistema para adolescentes está colgado
del sistema de adultos, entonces es la “carcelita”, entonces, el recurso es insuficiente para
atender la problemática de adultos, donde tienen problemas de infraestructura,
sobrepoblación, abusos, etc. A los Estados les preocupa contener esas bombitas de tiempo,
y el dinero se va en atender esos problemas que no exploten, pero en adolescentes como no
están sobrepobladas las cárceles, como no son un riesgo para el estado, no queda recurso
para atenderlos, porque sea como sea, esta institución sobrevive y no pasa nada.”
Entrevista D.G_ 9:05
“(…) Creo que se tendría que ver que esta área no esté adscrita al sistema penitenciario,
(…) eso tendría consecuencias positivas en la operación, porque yo no administro mis
recursos, no administro mi personal. Si hablamos de un área distinta que pueda negociar
su presupuesto con la Secretaría de Finanzas, ya sería otra cosa, porque ya no seríamos
parte de la misma partida, (…) para nosotros siempre llegan las migajas del sistema. Ellos
tienen problemas que son urgentes, (…) pero mientras estemos juntos, no va a ser factible
dar la atención en términos de la reinserción y que sea algo formativo, no únicamente de
confinamiento y contención, pero es a lo que esta situación nos orilla. Necesitamos otro
diseño organizacional.”
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Nota 10. Desarrollo de tecnologías
Entrevista D.N.S, 12:34
“Nosotros no tenemos avances tecnológicos, nosotros todavía usamos fax, y tenemos
problemas porque se descomponen y como ya eso no se usa, por eso funcionamos con un
equipo de notificadores que están en el control administrativo, que en la mañana ellos se
van a las comunidades con todos los documentos, por ejemplo en San Fernando, llueve y
no sirven las líneas telefónicas, entonces quedan incomunicados (…) Tenemos un grupo de
Whats App, esa es nuestra plataforma tecnológica de comunicación.”
Entrevista I.C2_ 52:39
“Nunca pudimos lograr tener un sistema informático para administrar los datos de los
jóvenes, porque eso es muy importante para gestionar el sistema e informar diario del
movimiento de la población. No se dieron los recursos para eso.”
Entrevista D.G_22:01
“Este un tema de frustración interno, ha habido un intento de sistema de información aquí,
se llama SAICA, que se empezó a desarrollar en la Comunidad de Diagnóstico y en la
Comunidad para Mujeres, pero ha estado detenido. Yo he entrevistado a desarrolladores
que pueden ayudarnos a hacer el sistema informático integral, con miras al proceso de
modernización administrativa, para ya dejar de necesitar tener informes escritos y que más
bien todo pudiera manejarse de manera electrónica y que todo pudiera enviarse de manera
electrónica, esa sería mi fantasía. Ahora me voy a una reunión con el Tribunal y la idea es
que ellos nos compartan su servidor para desarrollar este sistema, (…) aquí hay un
servidor del Sistema Penitenciario, pero por cuestiones de seguridad y de mantener la
información separada, nos parece más eficaz tener esa información compartida con el
servidor del Tribunal y con ellos compartimos la información, no son el sistema de adultos,
si ellos acceden, necesitamos solamente el recurso para que podamos hacer eso.”
Nota 11. Compromiso de los funcionarios
Entrevista D.N.S_18:57
“(..) no puedes dejar de atenderlos [a los jóvenes] por falta de nombramiento, pero son las
cosas a las que se enfrenta el personal, para poder organizarse y cubrir los 3 turnos de 8
horas, por ejemplo en área de gestión jurídica, solo para llevarla coordinada, para los
traslados y notificaciones, son tres personas por la mañana, para la atención de todos los
adolescentes, para hacer los traslados, para llevar amparos, y dos personas por la tarde, y
es un control de 24 horas.”
Entrevista D.N.S_29:32
“(…) en las áreas jurídicas de comunidad, tenemos un subdirector, un JUD jurídico y 3
ayudantes, que llevan los procesos, las certificaciones, nosotros les remitimos a ellos, ellos
adecuan las actas de cumplimiento de medida, cualquier nota disciplinar de los
adolescentes, son esas 5 personas en las comunidades más grandes que llevan todo el
proceso jurídico. En las pequeñas es sólo un abogado, de 5.000 o 6.000 pesos, todo el día
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en el encierro, incomunicado. (…) Es un equipo muy comprometido, si les llamamos fuera
de horario porque hubo un motín, ellos vienen, eso nos hace trabajar muy bien.”
Entrevista J.E_18:30
“(…) nos dimos a la tarea de crear un modelo pedagógico que se adapte a las necesidades
de nuestra población, que sea pertinente a sus contextos, a sus habilidades, porque eso no
lo tenemos y eso no lo exige la Ley por supuesto, pero vemos que nos hace falta para tener
mejores resultados en el área de educación y porque pensamos que con los programas de
la SEP se están vulnerando los derechos de los chicos a una educación de calidad.”
Entrevista S.Sg_22:18
“(…) el personal de seguridad en las comunidades que son los Guías Técnicos, son de la
Policía Bancaria e Industrial, (…) y nosotros cuando llegamos con esta nueva
administración, no había ninguna capacitación, entonces empezamos a reunir a los nuevos
elementos que nos mandaban en grupos de 10 o de 20, y nosotros sin ser una academia les
impartimos algunos conocimientos que son necesarios, estos agentes andan en la calle, en
patrullas, y de un día para otro los mandan a trabajar en la comunidad, imagínate como
llegan. Entonces les dijimos, tú vienes a trabajar con adolescentes, las necesidades son
estas, se les sensibilizó, se vienen aquí a la sala de junta y durante tres días les damos
cursos de la ley, de DD.HH y les explicamos que nos van a rendir cuentas a nosotros. Pero
eso es iniciativa de la directora, nos sirve mucho para ir mejorando el sistema porque ya
van con una visión diferente.”
Entrevista S.Sv_09:12
“(…) por ejemplo ayer se descompuso una caldera y no tenemos presupuesto para
reponerla, entonces ahí sale la creatividad de la gente, que busca como arreglarlo, con lo
que tiene, no debería ser así. Pero así es, cada uno resuelve como puede, pero los chicos
no se pueden bañar con agua fría porque con eso estas faltando sus derechos. Yo decidí
mandar oficios todos los meses para solicitar el mantenimiento, y bueno a ver cuándo
tendré respuesta positiva, no lo sé.”
Entrevista S.J_13:34
“(…) el personal que tenemos está trabajando bien, en esta área necesitamos siempre que
las personas den un poco más de su esfuerzo, no es nada más venir sentarse y medio hacer
tu trabajo, porque muchos piensan que no les corresponde y no lo hacen, pero mucha gente
se ha ido porque no les parece, si tú les corriges un oficio, se sienten ofendidos, eso no
funciona acá, y entonces muchos se van porque no están dispuestos, acá todos trabajamos
mucho. Si llega un amparo a las 9:00 de la noche, yo me tengo que quedar sacándolo hasta
las 12:00, para entregar en la oficina de partes del tribunal a las 12:30, esos son los
términos.”
Entrevista D.G_15:09
“(…) De igual forma se ha intentado tener un mayor control, un sistema, no en términos
punitivos, pero si en término de control, de la protección de los datos personales de los
adolescentes, que era algo que estaba muy descuidado, se ingresaban celulares, tablets y
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no pueden haber fotografías ni registros de voz, entonces esta normatividad existe hace
años (…).”
Entrevista S.E.C_27:30
“Lo que nos dan es insuficiente, los que liberan el presupuesto que son los diputados,
necesitamos que nos aumenten los presupuestos porque son adolescentes, son niños,
algunos no tienen familia y necesitan sus cosas, pero siempre ahí vemos como le hacemos,
todo mundo acaba poniendo.”
Entrevista J.E, 16:11
“(…) en educación, por ejemplo, nosotros no tenemos un programa educativo que esté
especialmente dirigido a adolescentes en situación de conflicto con la ley, desde la SEP
nos mandan los modelos abiertos y de educación de adultos, pero estos chicos no son
adultos, entonces pensamos que eso no está bien”.
Entrevista D.G_42:40
“Cubrimos el objetivo básico? Sí, todos tienen un programa personalizado y cumplen las
actividades mínimas, pero no, no es suficiente (…) para alcanzar los objetivos de
reinserción, solo para la ejecución de la medida, se cumple el programa y se remiten los
informes, eso se está cumpliendo.”