cambios en la producción de espacil urbano o residencial...

Cambios en la producción del espacio urbano residencial en la periferia de la ciudad metropolitana de Buenos Aires. U n estudio de caso en el municipio de Tigre*

Diego Martín Ríos**

La expansión de urbanizaciones cerradas se ha convertido en uno de los exponentes de la producción privada del espacio urbano residencial en la periferia de la ciudad metropolitana de Buenos Aires a partir de la última década del siglo XX. El análisis de dicho proceso pone de relieve el papel del Estado en la (re)producción privada del espacio y con ésta del capital. Se considera que el análisis de un estudio de caso (la megaurbanización cerrada Nordelta en el municipio de Tigre) permite avanzar en la comprensión de las formas específicas en que se articulan las iniciativas públicas y privadas en los procesos actuales de producción del espacio urbano.

Palabras clave: producc ión de l espacio u r b a n o residencial , urba nizaciones cerradas, actores públicos y privados, N o r d e l t a , m u n i c i p i o de T igre .

Fecha de recepción: 2 de agosto de 2005. Fecha de aceptación: 9 de enero de 2006.

Changes i n the P r o d u c t i o n o f Residential U r b a n Space o n the Per iphery o f the M e t r o p o l i t a n City o f Buenos Aires. A case study o f the m u n i c i p a l i t y o f T igre

The expansion of closed suburban communities has become one of the key factors in the private production of residential urban space on the periphery of the metropolitan urban space of Buenos Airs since the 1990s. The analysis of this process reveals the states role in the private (re)production of space and therefore the capital. The author considers that the analysis of a case study (the closed mega suburban community Nordelta in the mu-

* Este trabajo es una versión ampliada y revisada del artículo "Producción privada del espacio urbano residencial y Estado: el caso de la mega urbanización cerrada Nordelta en el municipio de Tigre", publicado en Kairós. Revista de Temas Sociales, año 9, núm. 16, noviembre de 2005, Universidad Nacional de San Luis. Forma parte de una investigación que el autor desarrolla con una beca doctoral del Conicet en el marco de dos proyectos de investigación en curso de la Universidad de Buenos Aires (Riesgo, vulnerabilidad social y catástrofes. Casos urbanos, dirigido por la doctora Claudia Na-tenzon, y La configuración urbana de la Región Metropolitana de Buenos Aires en los años noventa, dirigido por el doctor Pedro Pírez).

**Licenciado en Geografía; becario doctoral, Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) e Instituto de Geografía, Facultad de Filosofía y Letras, Universidad de Buenos Aires. Correo electrónico: [email protected].

ESTUDIOS DEMOGRÁFICOS Y URBANOS, V O L . 21, N Ú M . 3 (63), PP. 701-729

mailto:[email protected]

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nicipality oj Tigre) sheds light on the specific ways in whichpublic and prívate initiatives interact in the current production ofurban space.

Key words: p r o d u c t i o n o f u r b a n residential space: closed suburban communit ies , publ i c a n d prívate actors, Norde l ta , M u n i c i p i o de Tigre .

Introducción

Desde los años noventa de l siglo X X se asiste a una notable expansión de la per i fer ia de la c iudad metropo l i tana de Buenos Aires que encuentra en las urbanizaciones cerradas ( U C ) 1 u n a nueva f o r m a de producc ión privada del espacio urbano residencial para los sectores medios y medios altos. Pese a la idea de que casi no interviene el Estado en la producc ión de l espacio urbano , conforme a los discursos de l establishment, de los medios masivos de comunicación y, a veces de la p r o p i a producc ión académica sobre la temática, el análisis de los procesos de desarrol lo y de expansión de las UC permi te poner de relieve la participación de l Estado en la (re )producción privada de l espacio y con ésta d e l capital , en tanto contenido de las relaciones sociales inscritas en esas nuevas formas. Autores como Lefebvre (1976), Soja (1993), Carlos (2004) , entre otros, sostienen que el espacio desempeña u n papel p r i m o r d i a l d e n t r o de l m o d o de producción capitalista, puesto que el proceso de reproducción de l capital se realiza en y p o r med io de l espacio, entend i e n d o que se trata de u n a mercadería reproduct ib ie . Es así como la (re )producción de la c iudad se ha convert ido en u n a de las mayores fuentes de reproducción de l capital financiero globalizado.

L a producc ión pr ivada de l espacio u r b a n o residencial para los sectores más acomodados de la sociedad 2 se viene considerando u n a

1 Las UC son asentamientos privados construidos fuera de la red pública de la ciudad que se encuentran físicamente separados por alguna frontera material (perímetro delimitado por algún tipo de cerramiento), sobre la base de la producción privada de los servicios urbanos dentro de su territorio, y que ofrecen a sus residentes un conj u n t o muy amplio de servicios (seguridad, recolección de residuos, etc.) y de actividades que suelen proporcionar las ciudades (recreación, educación, etc.). Son consideradas UC las siguientes denominaciones que se utilizan en el mercado inmobiliario en Argentina: club de campo, barrio cerrado, mega UC o ciudades pueblo, country náutico, clubes de chacras o estancias cerradas. Las denominaciones de club de campo y barrio cerrado son las únicas definidas por la normativa vigente (Decreto Ley provincial núm. 8912/77 y Resolución núm. 74/97 de la Secretaría de Tierras y Urbanismo de la Provincia de Buenos Aires, respectivamente) (Ríos, 2005).

2 Cabe resaltar que también los sectores de menores recursos se abocan a la producción privada del espacio urbano residencial, como es el caso de los asentamientos y villas miseria.

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de las cuestiones actuales de interés para las disciplinas que a b o r d a n el estudio de lo urbano, p o r lo menos para e l caso de los países l a t i n o a mericanos desde fines de l siglo X X . N o obstante, a m e n u d o e n la b i bliografía sobre e l tema n o se destaca de l t odo el papel que aún desempeña el Estado en el proceso de ( r e ) p r o d u c c i ó n d e l espacio capitalista. E n este sentido, el propósito de l presente trabajo es i n d a g a r sobre la articulación entre los actores públicos y los privados e n los procesos de producc ión privada de l espacio u r b a n o res idenc ia l para la per i f e r ia de la c iudad m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires a p a r t i r de u n estudio de caso: la mega UC N o r d e l t a en el m u n i c i p i o de T i g r e .

Para ello, en u n p r i m e r m o m e n t o se presenta una breve descripción histórica de la articulación entre los actores públicos y los pr ivados en la producción y expansión de la c iudad metropo l i tana de Buenos Aires, en tanto contexto u r b a n o en d o n d e ocurre el f enómeno que se pre tende estudiar. Luego , en u n segundo m o m e n t o , se realiza u n a carac-

M A P A I Ciudad Metropolitana de Buenos Aires

FUENTE: Elaboración propia con base en la cartografía de Vapñarsky (2000).


terización y u n análisis de las acciones que ha llevado adelante el Estado m u n i c i p a l (políticas de marketing urbano, construcción de obras públicas, sanción de nuevas normativas o reformas de antiguas, etc.) para pos ib i l i tar el desarrol lo de la mega UC N o r d e l t a , y también de las part i cu lar idades que adquirió la planificación u r b a n a p r i v a d a que efectuó esta última. Se considera que u n análisis de este t i p o p e r m i t e c o n t i n u a r y avanzar en la comprensión de las formas específicas en que se ar t i cu lan las iniciativas públicas y privadas en los procesos de producc ión de espacio u r b a n o .

L a producción y expansión de la ciudad metropolitana de Buenos Aires: una breve caracterización histórica

De fines de siglo X I X a estas fechas la producción y expansión de la c iu dad metropo l i tana de Buenos Aires ha sido u n claro e jemplo de la a r t i culación de los actores públicos y los privados en la producc ión del espacio urbano . A h o r a b ien , cabe preguntar si durante todos esos años la participación de l Estado en la producción de d icho espacio se ha dado de la misma manera, y qué particularidades han adquir ido los actores privados y la producción privada de l espacio urbano en las últimas décadas de l siglo X X , especialmente a par t i r de los años noventa.

Pírez (2005) a f i rma que las lógicas imperantes en el proceso de producc ión de l espacio u r b a n o para el caso de la c iudad m e t r o p o l i t a na de Buenos Aires estuvieron más cercanas a los intereses privados que a la orientación estatal. Si observamos la expansión de d i cha c iudad podemos entender las part icularidades de tal proceso que, de acuerdo con Silvestri y G o r e l i k (2000) , p u e d e n separarse en dos ciclos (expansivo y postexpansivo) para espacios diferenciados de la c i u d a d m e t r o po l i tana de Buenos Aires (la c iudad centra l , la c iudad de Buenos Aires, y su per i f e r ia m e t r o p o l i t a n a ) .

Desdefines del siglo XIX hasta 1976: el ciclo expansivo con trazado inclusivo

E n el caso de la c iudad de Buenos Aires (capital federal desde 1880) la participación de l Estado en la producc ión de la c iudad estuvo centrada en algunas políticas munic ipales , c omo el diseño de u n a cuadrícula completa para toda la c iudad, la producc ión y gestión de la r e d de agua y saneamiento, entre otras. As imismo el Estado reguló la p r o -

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ducción pr ivada de los servicios públicos, c omo la energía eléctrica, los ferrocarr i les , tranvías y autobuses. Sobre este soporte públ i co p r i vado, se expandió el mercado privado de viviendas, p r e d o m i n a n t e m e n te de pequeña escala, ante u n contexto de a le jamiento de l Estado, expresado en nulas restricciones referidas a la a l tura de las edi f icac io nes, escasas reglamentaciones sobre e l uso de l suelo, crédito estatal para la vivienda poco accesible, etc. (Clichevsky, 1990; Pírez, 1994; Pírez, 2005) . Así y t odo , la idea de la casa p r o p i a , e l trazado públ i co y la pos ib i l idad de acceso a varios servicios c o n f i g u r a r o n u n i m a g i n a r i o de inclusión que sirvió c o m o estructurante , durante cerca de 50 años, en la formación y expansión de las clases medias (en su mayoría i n m i grantes transoceánicos y sus descendientes, ya p r e d o m i n a n t e m e n t e argentinos) que caracterizaron a la sociedad porteña y la d i f e r e n c i a r o n de l resto de las ciudades lat inoamericanas (Silvestri y Gore l ik , 2000) .

L u e g o , durante u n corto p e r i o d o que va de 1943 a 1955, se abrió u n a nueva etapa signada p o r las políticas de inclusión de l g o b i e r n o peronista , basada e n la producc ión i n d u s t r i a l para e l mercado in ter n o demandante de importantes cantidades de mano de obra. Esto favoreció el establecimiento de u n a gran cantidad de pequeñas y medianas industrias no sólo en la per i fer ia sino también en la c iudad. Para ese per iodo la c iudad de Buenos Aires estaba alcanzando su número máxim o de pobladores, expresado en el auge de la construcción de edificios de departamentos (sobre todo en los barrios más valorados: Palermo, Belgrano, Caball ito, etc.) ; ta l f enómeno fue reglamentado en 1948 a par t i r de la sanción de la Ley de Propiedad H o r i z o n t a l (Pírez, 1994).

E n t r e 1956 y 1976 las políticas de vivienda se vo lv ieron más escasas y restrictivas. Hac ia fines de este per i odo la pos ib i l idad de a h o r r o de los sectores altos y medios altos n o sólo les permitió tener u n a viv ienda en los barrios más valorados de la c iudad y u n automóvil p r o p i o , sino también a d q u i r i r residencias de fin de semana (casas quintas) , mostrando clara preferencia p o r la zona nor te de la per i fer ia metropo l i tana .

L a p e r i f e r i a m e t r o p o l i t a n a crec ió de m a n e r a e x t r a o r d i n a r i a a p a r t i r de la década de 1930, en u n p r i n c i p i o p o r la expansión de las clases medias, pero a p a r t i r de los años cuarenta se asentaron allí las clases populares , formadas en su mayoría p o r migrantes in ternos y de países limítrofes que l legaban a la c iudad en busca de trabajo. Cabe m e n c i o n a r algunos aspectos de las políticas de l per i odo peronista . Por u n lado , con el a u m e n t o de l re fer ido proceso de industrialización comenzaron a radicarse pequeñas y medianas fábricas en la per i f e r ia m e t r o p o l i t a n a , y cerca de ellas se f u e r o n construyendo barrios obreros


sin ningún t ipo de planificación de l Estado. As imismo otras políticas t u v i e r o n in jerenc ia en el proceso de suburbanización: la gestión pública de los ferrocarri les , que subsidió las tarifas abaratando los costos de l viaje suburbano, y e l crédito para la construcción de viviendas, cuyas condiciones de pago eran accesibles para los sectores populares ( G u t m a n y Hardoy , 1992; Torres, 1993; Pírez, 2005) . De esta m a n e r a la per i f e r ia m e t r o p o l i t a n a se urbanizó entonces con escasa infraestructura y carente de normas que regulasen el uso de l suelo. Precisamente la fa l ta de reglamentación, además de l contexto a lud ido , favoreció la especulación de l mercado de tierras desarro l lado p o r p r o m o t o r e s privados, que se potenc ió al máximo entre las décadas de 1940 y 1960. Así, los denominados loteos populares pos ib i l i taron el acceso a la t i e r r a de g r a n cant idad de personas que mediante el pago de l lote en cuotas y la autoconstrucción de sus viviendas (una alta proporc ión de ellos terminó convirtiéndose en prop ie tar i o legal) o cuparon impor tantes áreas de la per i f er ia met ropo l i tana , que a m e n u d o pertenecían a los valles de inundación de los arroyos y ríos que la atraviesan (Clichevsky, 1990; Torres, 1993).

E n términos generales, en el per iodo c o m p r e n d i d o entre 1956 y 1976, marcado p o r la alternancia de gobiernos civiles y mi l i tares , se evidenciaron el f reno a las políticas que subsidiaban el transporte públ ico de pasajeros, y la desaparición de l crédito accesible a la vivienda, entre otras cuestiones. E n dicho per iodo el proceso de industrialización estuvo signado p o r la inversión de capitales extranjeros en grandes fábricas que se rad icaron en la per i fer ia metropo l i tana , y que requerían escasa mano de obra. Los sectores de más bajos recursos no p u d i e r o n a lqui lar o c omprar u n lote en cómodas cuotas para construir su vivienda, de allí el in c remento de o tra f o r m a de producción privada de l espacio urbano : las villas miseria. Ya existentes desde 1930, estaban f o r m a das p o r viviendas sumamente precarias construidas en su mayoría sobre tierras fiscales o n o valoradas p o r el mercado (también a m e n u d o i n u n dables). Estas viviendas precarias tuv ieron (y t ienen) mayor presencia en la per i fer ia metropo l i tana que en la c iudad de Buenos Aires; pasaron de aprox imadamente 100 000 personas en 1956 a 600 000 en 1970, para el to ta l de la c iudad metropo l i tana (Yujnovsky, 2000). D u r a n t e estos 30 años p u d o observarse u n mayor c rec imiento pob lac i ona l en los munic ip ios más alejados de la per i fer ia metropo l i tana que e n los l i n d e ros a la c iudad; para 1970 el total de población de la per i f er ia m e t r o po l i tana alcanzaba cerca de 7 0 % de toda la población de la c iudad metropo l i tana de Buenos Aires (Pírez, 1994).


E n suma, como resultado de l ciclo expansivo de la c iudad m e t r o po l i tana de Buenos Aires, salvo algunas intervenciones de fuer te carácter estatal en periodos n o m u y extensos y vinculados a aspectos específicos (en general sobre sectores menos valorados de la c i u d a d m e t r o p o l i t a n a como p o r e j emplo las obras de Ezeiza), podemos advert i r u n p r e d o m i n i o de la producc ión privada de l espacio u r b a n o con una orientación más tendente a la integración social para e l c o n j u n t o de las actividades económicas y de la población. Silvestri y G o r e l i k (2000) sostienen que las intervenciones privadas durante este c ic lo de expansión no se t r a d u j e r o n en inversiones que i m p l i c a r a n grandes extensiones terr i tor ia les , s ino más b i e n e n m i c r o e m p r e n d i m i e n t o s privados cuyo desarrol lo abarcó p o r l o general u n tamaño que va de u n lote a u n a manzana.

Desde 1976 hasta la actualidad: el ciclo postexpansivo con trazado excluyente

Las políticas adoptadas a p a r t i r de l golpe de Estado de 1976, que instauró u n a de las dictaduras más feroces de Latinoamérica, t u v i e r o n distintas impl icaciones sobre diversas cuestiones sociales, ent re ellas: la aper tura económica y cambiaría, la desindustrialización, los miles de desaparecidos, la erradicación de las villas miseria de la c i u d a d , entre otras. E n términos específicos de producción de l espacio u r b a n o , los gobiernos mi l i tares t e n d i e r o n a ocultar las consecuencias que generaban los procesos que se estaban desarrol lando med iante la ap l i cación de ciertas políticas que, a su m o d o , concentradas en su mayoría en la c i u d a d de Buenos Aires, c o n t i n u a r o n con la participación de u n Estado p lan i f i cador proveniente de l ciclo anterior .

E l gob ierno m u n i c i p a l adecuó u n a serie de políticas (expresadas en disposiciones u obras públicas) que t e n d i e r o n a incrementar , conf o r m e a u n a tendenc ia marcadamente tecnicista, la segregación en la c iudad (que alcanzó su p u n t o más álgido durante la in tendenc ia de l B r i g a d i e r Cacciatore) . E n t r e estas políticas cabe re fe r i r la sanción de l Cód igo de Planeamiento ; la erradicación de más de 200 000 personas de las villas miseria de la c iudad , cuyo destino en gran m e d i d a fue engrosar la poblac ión de otras villas de la per i fer ia m e t r o p o l i t a n a y así blanquear a la ciudad (Oszlak, 1991); la construcción de las autopistas urbanas 25 de mayo y Perito M o r e n o , de los estacionamientos urbanos y de l ensanche de la avenida 9 de j u l i o , de 24 escuelas públicas,


y de los parques públicos de gran escala como el General Sarmiento , entre otros (Silvestri y Gore l ik , 2000).

D u r a n t e la vuelta a la democracia a p a r t i r de 1983 se constató que algunas modificaciones acentuaron la heterogeneidad social de la cap i ta l federal . Por u n lado, h u b o u n crec imiento de los sectores de más bajos recursos expresado en la reaparición de algunas villas miseria ( junto a la aparición de otras) , la t oma de casas abandonadas (públicas o privadas) y e l c rec imiento de gran cant idad de inqui l inatos y hoteles. A l m i s m o t i empo , con la vuelta de la democracia y la reapertura de l Consejo Del iberante Porteño comenzaron a formularse excepciones al Cód igo de Planeamiento U r b a n o que pos ib i l i taron que la valoración inmobi l iar ia revirtiera las normas vigentes y se af irmara la penetración de los intereses privados (ya inic iada durante los últimos gobiernos m i l i tares) p o r encima de las disposiciones públicas (Pírez, 1994).

As imismo, en el espacio u r b a n o perteneciente a la per i f e r ia me t r o p o l i t a n a también sucedieron cambios significativos, muchos de los cuales estuvieron asociados con la sanción de algunas leyes y reg lamentos. E n t r e éstos destacan la suspensión de la subdivisión de loteos po pulares en 1976; la indexación de la compraventa de tierras y la sanción de l Decreto Ley 8912 /77 de Ordenamiento territorial y uso del suelo, que cercenó el c rec imiento de los loteos populares al encarecerse deb ido a las exigencias para su habilitación (estudios de fac t ib i l idad , dotación de servicios esenciales y de equ ipamiento c o m u n i t a r i o ) (Pírez, 1994). A n t e este contexto sobrevino u n a alza de los precios de la t i e r ra y disminuyó la rentab i l idad de los promotores inmobi l iar ios , cuya estrategia fue e laborar productos para los sectores de la población con mayores ingresos. Precisamente el p r o p i o Decreto Ley 8912 /77 reglamentó la figura de los clubes de campo o country clubes como viviendas de fin de semana n o permanentes . C o n la sanción de esta n o r m a se legalizó e l f e n ó m e n o de los clubes de campo, que comenzaba a crecer durante los setenta c on mayor presencia en los munic ip i os de l nor te de la per i f e r ia met ropo l i tana .

C o n el r e t o r n o de la democracia el espacio de la per i f e r ia m e t r o po l i tana volvió a evidenciar algunos cambios negativos. L a crisis de Estado desencadenó u n a crisis urbana que se acercó al colapso: e l transporte público perdió su capacidad integradora (aumento progre sivo d e l valor d e l boleto , colapso f u n c i o n a l de la in fraestructura , disminución de las frecuencias, etc. ) , h u b o cortes de energía, i n u n d a c i o nes cada vez más periódicas y en mayor cant idad de sitios, etc. Frente a esta rea l idad excluyen te, j u n t o al contexto soc ioeconómico desfavo-


rabie, los sectores populares comenzaron a t o m a r tierras públicas o privadas hacia comienzos de los ochenta y f o r m a r o n lo que se deno minó asentamientos. Pírez (2005) sostiene que esta situación p o t e n c i ó el de ter i o ro de l habi tat de los sectores populares tanto en términos de p r o p i e d a d ( toma de tierras o de edificios privados o públicos i legal -mente , loteos clandestinos, etc.) c omo en términos u r b a n o a m b i e n t a les (áreas inundables , muchas veces cercanas a focos de contaminación, dep lorable accesibil idad, etcétera).

E n suma, se puede a f i rmar que en términos de producc i ón d e l espacio u r b a n o en los años ochenta al t i e m p o que r e a f i r m a r o n e l ciclo postexpansivo c on trazado excluyen te, ya in i c iado p o r la d i c t a d u r a m i l i t a r de 1976, ra t i f i caron e l fin de l ciclo expansivo caracterizado p o r las posibilidades de integración y de ascenso social que ofrecía la c i u d a d m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires en décadas anteriores.

Estado y "negocios urbanos" en la c iudad m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires de los años noventa

Los cambios políticos que se e fectuaron durante los noventa en A r g e n t ina ( r e f o rma de l Estado, desregulación económica , privatización de servicios urbanos básicos, etc.) generaron significativas t rans formacio nes que tuv ie ron amplias repercusiones en la fragmentación socioes-pacial de la c iudad m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires. A l m i s m o t i e m p o se evidenció el peso creciente de los actores privados internacionales en la participación de las actividades financieras, la provisión de servicios (compañías privatizadas) , las operaciones inmobi l iar ias y e l mercado de tierras. Así, las consecuencias de los cambios políticos n o sólo r e d u j e r o n la participación estatal, sino que for ta lec ieron el pape l de l sector pr ivado en la economía en general y en la producc ión d e l espacio u r b a n o en par t i cu lar (Pírez, 2002).

E n este contexto la realización de Puerto Madero es la avanzada de u n a m o d a l i d a d de intervención que marca el acontec imiento p r i n c ipal de l g i ro p r o d u c i d o en los años noventa: la participación de capitales privados en iniciativas que afectan grandes sectores urbanos de escala t e r r i t o r i a l . A d i ferenc ia de las intervenciones privadas que se real izaron d u r a n t e el ciclo expansivo de la c iudad m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires , asociadas con intervenciones que siempre estuvieron determinadas p o r la inic iat iva pública ( infraestructura, trazados, etc.) y a u n a escala que rara vez superaba la de u n a manzana, en la década de los noventa, e n p leno auge de l ciclo postexpansivo, la inversión


pr ivada p r o d u j o intervenciones concentradas de gran m a g n i t u d y c o n la capacidad de con f igurar u n a parte i m p o r t a n t e de la c i u d a d (Silves-t r i y G o r e l i k , 2000) .

E n comparación con otros momentos históricos, en los años n o venta u n a de las principales transformaciones en materia de producc ión del espacio u r b a n o fue la aplicación de la política de l fragmento urbano, a d q u i r i d a - e n t r e otras razones- a p a r t i r de la difusión de l modelo Barcelona de gestión urbana de la c iudad (Sánchez, 2001). D i c h a política tiene como fin iluminar determinados sectores de la c i u d a d que supon e n ventajas diferenciales para el despliegue de negocios urbanos para el sector privado. E n los noventa la producción del espacio u r b a n o ocurrió en u n contexto en que el Estado - e n sus diferentes jerarquías de gestión (nacional , prov inc ia l , y m u n i c i p a l ) - disminuyó sus acciones directas sobre el t e r r i t o r i o y empezó a operar como acondicionador y promotor activo con la intención de faci l i tar la inversión privada. De esta manera , se puede a f i rmar que el Estado ha func ionado como el p r i n c i p a l d ina -mizador de los negocios sin obtener nada a cambio - o m u y p o c o - para el c on junto de la c iudad . Según Silvestri y Gore l ik (2000) los datos re velados en el Plan U r b a n o A m b i e n t a l de la C iudad de Buenos Aires d a n cuenta de que la inversión pública en infraestructura entre 1988 y 1997 n o sólo disminuyó 100%, sino que además el gasto público se concentró en las áreas más florecientes para los intereses privados (el eje nor te entre Puerto Madero y el barr io de Núnez) , en d e t r i m e n t o de otras áreas de la c iudad (sobre todo los barrios de l sur ) .

E n t r e las mayores inversiones en mater ia de negocios urbanos que se e fectuaron en la c iudad m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires durante gran parte de ese per i odo destacan, según Ciccolel la (1998) , las siguientes: la realización de UC de l o r d e n de 4 000 mi l lones de dólares; los grandes espacios de consumo como los shopping centers, h i p e r m e r -cados, etc. que superarían los 3 000 mi l lones de dólares; las inversiones en hotelería in te rnac i ona l de a lrededor de 900 mi l lones de dólares, y las nuevas sedes empresariales p o r 500 mi l l ones de dólares, entre otros.

La expansión de las urbanizaciones cerradas en la periferia metropolitana. C o m o se expuso en el apartado anterior , la construcción de las UC f o r m a parte de las mayores inversiones vinculadas con los negocios urbanos de los años noventa, cuyos valores r o n d a n 4 000 mi l l ones de dólares. Para fines de siglo, Szajnberg (2000) ha contabi l izado alreded o r de 449 UC que ocuparían u n a superficie aprox imada de 400 k m 2


(dos veces la superficie de la C i u d a d de Buenos Aires) y u n a pob lac ión estimada p o r Janoshka (2003) de entre 300 000 y 500 000 personas para el t o ta l de las UC localizadas en la per i f e r ia m e t r o p o l i t a n a . 3

E l escenario de estabi l idad m o n e t a r i a de los años noventa , que permitió que A r g e n t i n a brindase posibi l idades de mayor r e n t a b i l i d a d que otros países ( i n c l u i d o Estados U n i d o s ) , j u n t o al papel de acondicionador y promotor urbano que adoptó e l Estado, c o n f o r m a r o n parte i m p o r t a n t e de los factores que i m p u l s a r o n el i n c r e m e n t o de capi ta l en el sector i n m o b i l i a r i o (Clichevsky, 2000) . Así, en la última década de l siglo XX algunos fragmentos de la c iudad m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires comenzaron a f o r m a r parte de u n mercado i n m o b i l i a r i o in ter nac ional , po r lo que la c iudad empezó a figurar en la lista de c iudades con operaciones inmobi l iar ias financiadas p o r grandes grupos de i n versión internac iona l {realestáte). Entre los grandes grupos de inversión que a r r i b a r o n a A r g e n t i n a p u e d e n citarse: e l Fondo de las Américas, de Chi l e ; Beckwith y R i chard Ellis y L i n c o l n Properties y Hiñes, de Estados U n i d o s ; M a k e n z i e - H i l l , de G r a n Bretaña, entre otros ( M i g n a -q u i y Szajnberg, 2003) . Este tipo dé inversiones en A r g e n t i n a asociadas al capital in te rnac i ona l corresponden al contexto de e conomía globa-lizada d o n d e se están desenvolviendo los nichos de act ividad e c o n ó mica que b r i n d a n mayores beneficios, entre los que se e n c u e n t r a n e l narcotráfico, el tur i smo y el mercado i n m o b i l i a r i o , todos estrechamente articulados a la actividad financiera, u n o de los ejes centrales de l f e n ó m e n o de la globalización (Carlos, 2004) .

L a expansión de las UC se p r o d u j o en u n radio que dista en t re 30 y 70 k m de l centro de la c iudad de Buenos Aires, en tierras de bajo costo cercanas a los concesionados accesos viales. 4 E n términos generales, e l p r o c e d i m i e n t o comienza con la c o m p r a de tierras de uso produc t i vo de baja r e n t a b i l i d a d y de escaso valor en el mercado , clasificadas en su mayoría como rurales o semirrurales. Luego , c o n el cer r a m i e n t o , parcelación de l t erreno e instalación de servicios, se les conf iere u n uso u r b a n o residencial , e ingresan así al mercado i n m o b i l i a r i o c omo UC destinadas a los sectores soc ioeconómicos medios y medios altos (los que ganaron en los años noventa, según palabras de Svampa).

3 Posiblemente los valores que presenta este autor sobredimensionen el fenómeno. Por otro lado, tampoco existen datos oficiales en el último Censo Nacional de Población, Hogares y Vivienda de 2 0 0 1 sobre la cantidad de personas que residían en las UC

4 Entre éstos se pueden mencionar: Acceso Norte (Autopista del Sol, ex ruta Panamericana) , Acceso Oeste (Autopista del Oeste), Acceso Sudeste (Autopista Buenos Aires-La Plata), etcétera.


Dada su localización en la per i f er ia me t ropo l i tana , n o es raro que las UC se h a l l e n contiguas a asentamientos precarios ( inc luso villas miseria), lo cual potenc ia el crec imiento de las diferencias. Esta relación c o n t r a d i c t o r i a e n t r e los extremos de la pirámide s o c i o e c o n ó m i c a conduce al f e n ó m e n o que Pírez (2002) d e n o m i n a microfragmentación; es decir, fragmentos sociales que se ha l lan j u n t o s en términos espaciales pero m u y distantes en términos sociales y económicos . Los asentamientos precarios con viviendas de baja cal idad y habitantes de escasos ingresos se encuentran en los l inderos de los cercamientos p e r i m e t r a -les de las UC, que los separan de viviendas y poblaciones con cond i c i o nes d iametra lmente opuestas.

Torres (2000) sostiene precisamente que la f o r m a c o n t e n i d o p r o p ia de la configuración urbana que antecedió a las UC, e n la que pre d o m i n a n los loteos populares y los asentamientos, ha t e n i d o u n peso significativo en la f o r m a , y p o r ende también en el c o n t e n i d o , que a d q u i r i e r o n estos e m p r e n d i m i e n t o s i n m o b i l i a r i o s . Por u n lado , e l surg imiento de l cerramiento p e r i m e t r a l y de las garitas de v ig i lanc ia pr ivada en las entradas de las UC b r i n d a mayor seguridad f r ente a los vecinos de afuera, considerados como u n otro peligroso. Por e l o t r o , la presencia de u n a configuración urbana en la que p r e d o m i n a n las calles curvilíneas y la naturaleza c omo p r i n c i p a l e lemento de ornamentación es u n marcador d i ferenc ia l de este j o v e n produc to . Es así c omo la f o r m a conten ido que adoptaron las UC se aleja de la cuadrícula y el damero característicos de la configuración urbana anter i o r en la que al espacio público ( con formado p o r calles, veredas, plazas, etc.) le correspondía u n papel f u n d a m e n t a l de referencia de u r b a n i d a d y de pos ib i l idad de encuentro con los otros, para aproximarse a u n espacio público deb i l i tado (expresado p o r e jemplo en la ausencia de veredas) y c i rcunscr i to a de te rminado sector soc ioeconómico .

De las UC existentes en la per i fer ia met ropo l i tana de Buenos Aires, las mega UC se presentan como el parad igma de la planificación urba na privada. Se d i ferenc ian de las otras UC en que inc luyen d e n t r o de su t e r r i t o r i o equipamientos de o r d e n superior, tales como colegios y universidades privadas, med i c ina privada, centros comerciales, etc.; cuentan con accesos con vigi lancia pr ivada tanto en sus límites p e r i -metrales como en los barrios cerrados contenidos en su i n t e r i o r ; o cupan superficies superiores a 300 ha y poseen u n a mayor participación de grupos de inversión en bienes raíces de o r igen in te rnac i ona l (Vidal K o p p m a n n , 2002) . Hacia los pr imeros años de l siglo X X I a l rededor de 12 proyectos de mega UC están en distintos estadios de realización; en


algunos casos l legan a alcanzar poblaciones proyectadas de más de 100 000 habitantes.

E l municipio de Tigre y el crecimiento de las urbanizaciones cerradas

E n los años noventa se materializó u n n o t o r i o c rec imiento de las UC en el m u n i c i p i o de T igre que significó u n despliegue de cambios so-cioespaciales inéditos en el proceso de producc ión de l espacio u r b a n o residencial . D i c h o m u n i c i p i o t iene u n a extensa h is tor ia asociada al establecimiento de segundas residencias localizadas en su mayoría en la p r i m e r a sección de las islas de l Delta. As imismo, en la zona cercana al centro de la loca l idad homónima, entre los ríos T ig re y De la Reconquista Chico , se e n c u e n t r a n las residencias de mayor valor m o n e t a r i o , consideradas incluso como las más tradicionales de T igre . N o obstante, antes de los años noventa el mercado residencial de tierras de T igre no parecía ofrecer grandes posibil idades de expansión (Núñez et al, 1998). Por el lo cabría p r e g u n t a r ¿cuáles f u e r o n los factores que posib i l i t a r o n e l vert iginoso c rec imiento de las UC en T igre a p a r t i r de los años noventa?

Las condic iones de sitio y posición que presenta d i cha u n i d a d político administrat iva y que la d i ferenc ian de l resto de las ubicadas en la per i f er ia m e t r o p o l i t a n a f o r m a n parte de los múltiples factores que pos ib i l i t a ron la rápida expansión de las UC en T igre , entre ellas la relativa p r o x i m i d a d al centro de la c iudad , la óptima accesibil idad, la d i spon ib i l idad de ambientes poco intervenidos por la sociedad como es e l caso de l Del ta , y el provecho que se puede realizar de sus recursos (por e jemplo el agua) , la d i s p o n i b i l i d a d de tierras de bajo costo p o r sus características de i n u n d a b i l i d a d puesto que gran parte de ellas pertenece a los valles de inundación de los ríos L u j a n y De la Reconquista, entre otras.

L a notab le incorporac ión de l capital y trabajo de los actores económicos privados h a transformado las tierras de los valles de i n u n d a c ión en tierras urbanizables , y éste es o t r o de los factores que exp l i can la expansión de las UC en el área de T i g r e . 5 E l l o nos lleva a p lantear

5 La mayor parte del crecimiento de UC en Tigre se produjo sobre áreas inundables pertenecientes al sector continental. Entre los años 1991 y 2001 la superficie ocupada por las UC en los valles de inundación de los ríos Lujan y De la Reconquista creció cerca de 20 veces, pues de 166 ha creció a 3.313 ha (Ríos, 2002).


M A P A 2 Imagen satelital del área de estudio

FUENTE: Elaboración propia con base en la imagen satelital Landsat 7 E ETM+ Pat-Row 225/084.

dos cuestiones significativas: 1 ) a p a r t i r de la incorporación de capital y trabajo el suelo se convierte en u n recurso sumamente valioso para el mercado , y 2) c on la construcción de las enormes superficies p o l -derizadas que ocupan las UC q u e d a n en evidencia la capacidad de acción y e l c o n o c i m i e n t o científico técnico específico de estos actores privados. E n t r e los inversores de las UC polderizadas de T i g r e p a r t i c i p a n empresas con alto grado de exper ienc ia en la mater ia : DYOPSA (Dragados y Obras Portuarias S.A.) y Supercemento SAIC (constructora ) para el caso de la mega UC N o r d e l t a , y Pentamar, S.A. (especial izada en obras hidráulicas) y Eid ico (Emprend imientos I n m o b i l i a r i o s de Interés C o m ú n ) para u n i m p o r t a n t e g r u p o de UC en el área, entre


las cuales se destaca o t ra de las mega UC de l m u n i c i p i o de T i g r e : V i -l lanueva (Ríos, 2002) .

N o obstante se considera que u n a parte significativa de los factores que i n c i d i e r o n en el notable proceso de expansión de las UC e n T igre en los años noventa tuvo u n fuerte anclaje en la conf luenc ia d e objetivos e intereses (económicos , políticos, etc.) entre actores estatales de l ámbito l o c a l 6 y actores e conómicos privados nacionales y extranjeros . A p a r t i r de esos años se advierte que los actores estatales locales conceden g r a n cant idad de licencias que favorecen los intereses de los actores e conómicos inversores en UC que q u i e r e n posicionarse, p r o porc ionándoles , e n consecuencia, b u e n a parte de las cond i c i ones necesarias para que se expanda la producc ión pr ivada d e l espacio u r b a n o de características excluyentes.

E n t r e las acciones que ha l levado a cabo el M u n i c i p i o destaca su manif iesta política de marketing urbano o r ientada a atraer inversiones privadas, no sólo d i r i g i d a al exclusivo mercado residencial de las UC, sino también a otros negocios urbanos c omo el de e n t r e t e n i m i e n t o y e l turístico. Estas políticas se advierten en las obras relacionadas c o n la construcción y el m e j o r a m i e n t o de in fraestructura de t ransporte , pa i sajística y turístico recreativa que se real izaron en fragmentos específicos de su t e r r i t o r i o . 7 A comienzos de los noventa era o t ro e l contexto so c i oeconómico de T i g r e , cuando empezaban a d i fundirse las UC p o r su t e r r i t o r i o . Según el Ins t i tu to Nac iona l de Estadística y Censos

6 En este trabajo centramos el análisis en los actores estatales pertenecientes al rango de gestión municipal , sin que ello implique que no hubiera una intensa participación provincial en relación con este tema. Desde una postura de promotor urbano, el gobierno provincial también llevó a cabo obras y cambios en la reglamentación vigente que terminaron facilitando a los inversionistas privados el desarrollo de las UC. Entre ellas cabe mencionar las obras de saneamiento ambiental y control de inundaciones del río Reconquista dirigidas por la Unidad de Coordinación del Proyecto Río Reconquista (Unirec) . Para esta obra la inversión fue de 355 millones de dólares de Estados Unidos y la financiaron la Provincia de Buenos Aires, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Japan Bank for International Cooperation. Incrementó el valor de un amplio sector donde se vienen desarrollando las inversiones en UC (Ríos, 2002).

7 Ejemplo de ellas son: la participación en la reubicación, readecuación y construcción de las estaciones ferroviaria y fluvial (antigua estación de trenes); la construcción de la avenida de las Naciones; el mejoramiento y parquización de la avenida Costanera Victorica; la participación en el mejoramiento y repavimentación de la Ruta provincial número 27 (con bulevar en algunos sectores); la participación en la remodelación de la antigua Ruta provincial número 9; la participación en la construcción de la prolongación del Camino del Buen Ayre entre las localidades de Bancalari y General Pacheco (proyecto de 7 millones de dólares que fue financiado por las UC beneficiarías, y donde los municipios de Tigre y San Fernando formaron parte del consorcio); la ampliación de plazas y galerías del Puerto de Frutos, etc. (Ríos, 2002).


( INDEC) para el Censo Nac iona l de Población y Viv ienda d e 1991 el porcentaje de hogares c on N B I de d i cho m u n i c i p i o era de 2 3 % , y los valores del índice e ran mayores para las fracciones ( u n i d a d censal m e n o r ) donde se construyó gran parte de las UC. Este es el caso de las fracciones número 10 (que corresponde a parte de las localidades de Rincón de Milberg-Benavidez) y número 3 (que corresponde a parte de las localidades de Troncos de l Talar y Bancalar i ) , que alcanzaban valores de población en hogares con N B I de 29.9 y de 3 4 . 1 % , respectivamente. O t r o dato significativo es que para esa misma fecha sólo tenía servicio en r e d de agua corr iente 2 9 % , y de cloacas 7% de l to ta l de la poblac ión de T ig re (Ríos, 2002) .

Para el gob ierno de l m u n i c i p i o de T ig re la construcción de v iv iendas y la compra de lotes de las UC representan mayores recursos p o r q u e deben pagar la tasa m u n i c i p a l de a lumbrado , b a r r i d o y l impieza (ABL) y, f u n d a m e n t a l m e n t e , los nuevos permisos de construcción. Sin e m bargo es i m p o r t a n t e destacar la convergencia de intereses entre el capital y la i n t e n c i o n a l i d a d política de l gob ierno m u n i c i p a l , que p r e tendía realizar impor tantes cambios sociales en su territorio m e d i a n t e la expansión de las UC. C o n la ubicación de las UC sobre u n a extensa área c on escaso valor y poco poblada (los valles de inundación ya a lu didos) , incluso considerada p o r el p r o p i o in tendente como área baldía, al t i e m p o que se impedía que la ocuparan los sectores populares y crec ieran los asentamientos en d icha área, se elevaba el número de habitantes de mayor nive l soc ioeconómico , acercando de esta manera al m u n i c i p i o de T ig re a las características sociales que p r e d o m i n a n e n el resto de los m u n i c i p i o s de la zona nor te . Simultáneamente, con la ocupac ión de esas extensas áreas p o r las UC, los terrenos cont iguos a las mismas comenzarían a ser valorados p o r el mercado i n m o b i l i a r i o , que presionaría para apropiarse de ellos. Así comenzaría e l natural proceso de valoración i n m o b i l i a r i a que, como es sabido, t e r m i n a alej a n d o a las poblaciones de bajos recursos (localizadas en este caso entre las U C ) . Por o t ro lado , para las arcas munic ipales era pre fer ib le que dichas áreas fueran ocupadas p o r sectores medios y medios altos, ya que d e m a n d a n menores recursos que los que debe destinar el gasto social a los sectores más desfavorecidos.

Esta convergencia de intereses estuvo (y continúa estando) sustentada p o r discursos políticos que encomian de manera manif iesta el cambio e n benefic io de la modernización y el progreso para el c o n j u n t o de la poblac ión local , puesto que la expansión de las UC ofrecería significativas posibil idades de trabajo a los tigrenses. E l p r o p i o i n t e n -

CAMBIOS E N LA PRODUCCIÓN DEL ESPACIO URBANO 717

dente d e l m u n i c i p i o de T i g r e se expresó en esta dirección: "este t i p o de inversiones [las UC] traerán u n gran crec imiento y bienestar a T i g r e , que n o tardará en derramarse al resto de su poblac ión" ( L i l i a n a Sánchez, 2000 :2 ) . E n rea l idad la mayor parte de l personal de las empresas constructoras o de servicios relacionadas con las UC no es necesariamente de Tigre . As imismo , Svampa (2001) sostiene que en términos generales j u n t o al traslado de las familias provenientes de la cap i ta l federal , San Is idro , Vicente López , etc., llegó a las UC buena par te de las empleadas que trabajaban con éstas. A el lo debe agregarse e l surg i m i e n t o de las empresas de co locac ión de personal domést ico que b r i n d a n servicios a las UC con m a n o de obra proveniente de países l i mítrofes. Esta autora asegura que la mayoría de los nuevos puestos de trabajo que ofrecen las UC ( jardineros , p lomeros , pi leteros , personal doméstico, etc.) son precarios y de escasa calificación.

O t r o de los factores clave que i n c i d i e r o n en este proceso t iene que ver con l a normat iva vigente que reg lamenta la producc ión d e l suelo urbano . Aquí cabe resaltar que los muni c ip i o s poseen capacidad de veto sobre el marco n o r m a t i v o que reg lamenta el uso de l suelo e n el t e r r i t o r i o . Tanto e n T igre como e n el resto de los m u n i c i p i o s (o p a r t i dos) de l a prov inc ia de Buenos Aires , las decisiones en mater ia u r b a n a están reglamentadas p o r las normas de uso de l suelo formuladas en el Decreto Ley p r o v i n c i a l 8 9 1 2 / 7 7 de Ordenamiento territorial y uso del suelo. Si b i e n en esta normat iva se dispone que los muni c ip i o s t i e n e n la responsabi l idad p r i m a r i a en el proceso de o r d e n a m i e n t o t e r r i t o r i a l , el régimen m u n i c i p a l - d e f i n i d o p o r la constitución de la p rov inc ia de Buenos Aires (marco legal diseñado en 1930 aún vigente) - o to rga u n a autonomía l i m i t a d a a las munic ipal idades (Pírez, 2002). I g u a l m e n t e , estas l imitaciones n o sólo rozan lo jurídico normat ivo , sino que también pueden verse vinculadas a aspectos como la insuf ic iencia de recursos financieros, el exceso de personal , la falta de func ionar ios calificados, y el p r e d o m i n i o de relaciones clientelares, entre otros.

Ante el crecimiento y presentación de futuros proyectos de inversión en UC de los años noventa, el Consejo Del iberante de l m u n i c i p i o de T igre sancionó la ordenanza número 1894 /96 (dentro de l marco re-gulator io del Decreto Ley 8912 /77 ) con la que se modif icó el ant iguo Código de Zonificación de Uso de l Suelo. E l secretario m u n i c i p a l afirma: "hemos garantizado a la gente que quería llevar adelante desarrollos urbanísticos la seguridad jurídica necesaria para que, c u m p l i e n d o con el cód igo de zonificación, pueda encarar este t ipo de e m p r e n d i -mientos. Esto nos permitió tener hoy u n par t ido con u n crec imiento


ordenado" (L i l i ana Sánchez, 2000: 2 ) . C o n la sanción de esta nueva ordenanza, que establece una reclasificación de los usos d e l suelo, se regular izaron algunas de las UC que ya estaban en construcción o que se presentaban como proyectos, pero que se encontraban e n usos n o permit idos . A m o d o de e jemplo , éste podría ser el caso de u n o de los grandes grupos de empresarios desarrolladores de UC en el t e r r i t o r i o de T i g r e que había comprado , antes de haber sido sancionada la nueva ordenanza, buena parte de los predios pertenecientes a Radio Nac ional con el propósito de er ig i r una UC en terrenos que se clasificaban como "de uso específico", el cual no autoriza el uso urbano (Ríos, 2002) . 8

Según las autoridades de l gobierno m u n i c i p a l la zonificación de l uso d e l suelo en T igre se encuentra ordenada, sin embargo esta a f i rmación n o es correcta. E n los hechos, en este m u n i c i p i o , como en tantos otros de la per i fer ia metropo l i tana , n o existen planes integrales de planificación urbana t e r r i t o r i a l (lo cual n o qui ta que sean in f lu idos p o r los intereses de l capital) sino sólo ordenanzas de zonificación que se cambian y ajustan de acuerdo con los proyectos que se van presentando y con los intereses privados que qu ieren posicionarse. E n este sentido, las zonas (definidas en la ordenanza de zonificación) parecen considerarse como u n menú, de l cual se puede seleccionar la más conveniente para e l proyecto urbanístico que se quiera presentar, y con u n proced i m i e n t o de desafectación y nueva afectación de zona, se cambian las reglas de l j u e g o para faci l i tarle al inversor su elección (Ríos, 2002).

Por último, o t ro de los aspectos que revelan la i m p o r t a n c i a de l proceso de expansión de UC en el t e r r i t o r i o de la prov inc ia de Buenos Aires (y de T igre en part i cu lar ) es la descentralización administrat iva para la aprobación de estos e m p r e n d i m i e n t o s urbanos sancionada en el decreto número 1727 establecido p o r la Subsecretaría de Asuntos Munic ipa les de l Min i s te r i o de Gob ierno Provincial en el año 2002. A p a r t i r de este decreto cada m u n i c i p i o , mostrando previamente que cuenta con el c onoc imiento y la in fraestructura idóneas, tendrá la atribución de otorgar a las UC que se u b i q u e n en su t e r r i t o r i o la con validación técnica p r e l i m i n a r (pre fact ib i l idad) y la de f in i t iva ( fact ib i -l i d a d ) ; ta l facultad ya la poseía anter i o rmente d icha Subsecretaría. E n consecuencia, p o r u n lado se continúa la tendencia a la descentralización s in u n a derivación de recursos a los munic ip ios para esta función,

8 Conforme a la definición establecida en la ordenanza municipal número 1894/96, se entiende por zona de uso específico la delimitada para uso de transporte, comunicaciones, defensa, crecimiento aluvional del territorio, entre otros usos específicos (Ríos, 2002).


y p o r el o t r o se s impl i f i can aún más las instancias de c o n t r o l ( fuente de confl ictos y negociación) sobre los actores económicos privados que q u i e r e n invert ir . A n t e este contexto , e l m u n i c i p i o de T ig re es u n o de los que rápidamente a d o p t a r o n este nuevo convenio aprobado p o r el decreto m u n i c i p a l número 824 /02 , y p a r t i c i p a r o n en consecuencia en el Registro Provinc ia l de UC, a parür de l cual se supone que l a p r o vincia de Buenos Aires comenzará a tener u n registro más concreto e n t o r n o a este t ipo de e m p r e n d i m i e n t o s que hasta ese m o m e n t o n o l o graba obtener.

E l caso de la mega UC Nordelta: el máximo exponente de la planificación urbana privada

E l mercado residencial para los sectores medios y medios altos de la per i f er ia m e t r o p o l i t a n a no se restringió a productos como los barr ios cerrados o los clubes de campo, sino que avanzó m u c h o más allá. De mediados a fines de los años noventa la producc ión de ciudades privadas se convirtió en la mayor inversión realizada p o r los actores e conómicos privados.

E l máximo exponente de las ciudades privadas en A r g e n t i n a se encuentra en el m u n i c i p i o de T igre : la mega UC Norde l ta . C u m p l e con varias de las características mencionadas sobre las mega UC, pero t iene ciertas part icular idades que la conv ier ten en u n proyecto aún más ambicioso: superficie tota l de 1 600 ha integrada p o r 20 barrios cerrados, capacidad pob lac iona l proyectada de 140 000 habitantes en 20 años, servicios de ciudades intermedias como centros de c o m p r a (shop-ping center y supermercado) , sanatorios privados, centros de educación que inc luyen desde el jardín de infantes hasta nive l univers i tar io , accesibi l idad que le b r i n d a n las nuevas o modernizadas autopistas y rutas, canales de navegación con acceso al río L u j a n , dos futuras estaciones ferroviarias, ent re otras. Los actores económicos privados a cargo de N o r d e l t a están l levando a cabo u n a inversión directa de a l rededor de 250 mi l l ones de dólares, y con inversiones en comercios, servicios educativos, medicinales y construcciones part iculares , alcanzará u n tota l cercano a 750 mi l lones de dólares, m o n t o que supera cua lquier inversión en proyectos urbanísticos privados de este t ipo conocidos hasta el m o m e n t o (Ríos, 2005).

A h o r a b i e n , detengámonos en algunos aspectos de este proyecto y sus cambios a l o largo de su histor ia . L a concepc ión de N o r d e l t a se


inició e n 1972 cuando las empresas Supercemento SAIC y DYOPSA (en la actual idad accionarias de N o r d e l t a , S. A . ) a d q u i r i e r o n a m u y bajo costo 1 600 ha de tierras pertenecientes al valle de inundación de l río L u j a n , entre las localidades de General Pacheco y Benavidez. Por en tonces estas empresas encararon los estudios para e l desarrol lo de u n a nueva c iudad que descentralizara a la c iudad m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires , pero con forme a u n proyecto to ta lmente pr ivado , i n d e p e n d i e n te de las políticas estatales de construcción de viviendas e infraestructura , anticipándose a lo que sucedería dos décadas después c on la r e f o r m a del Estado y e l pape l de este último en u n a nueva articulación con los actores privados (Ríos, 2002). As imismo, durante los p r i m e r o s años se pensó en realizar o t r o t ipo de e m p r e n d i m i e n t o s , pasando p o r proyectos que iban desde u n parque tecnológico hasta el traslado de l A e r o p u e r t o I n t e r n a c i o n a l de Ezeiza; sin embargo la idea de cons t ru i r u n a c i u d a d fue el proyecto que logró concretarse. D i j o u n o de los partícipes en la planificación de Norde l ta : "para el dueño u n o de sus mayores sueños o utopías era constru ir u n a c iudad p lani f i cada" (entrevistado del CEPA en septiembre de 2005) . E n este sent ido , el presi dente de las empresas antes aludidas sostiene que el proyecto N o r d e l ta resignificó la producc ión de l espacio u r b a n o , puesto que hasta ese m o m e n t o el único que podía p r o d u c i r grandes proyectos o fragmentos urbanos era el Estado y, en el caso de l sector pr ivado la producc ión se efectuó de manera sumamente especulativa en ausencia de políticas urbanísticas, p r o p o r c i o n a n d o como resultado los desprovistos loteos populares que p r e d o m i n a n en el paisaje de la per i f er ia de la c iudad (Asto l fon i y Constant in i , 1999).

Hac ia fines de la década de 1980 los inversores de N o r d e l t a se pus i e ron en contacto con varios estudios de arqui tec tura capaces de llevar a cabo la propuesta de u n a c iudad planif icada, entre ellos el reconoc ido Centro de Estudios y Proyectos de l A m b i e n t e (CEPA) de L a Plata, que presentó la propuesta más convincente, expresada en u n p l a n d i re c to r que elaboró entre 1989 y 1999. E n u n comienzo , en u n contexto de vuelta de la democracia y de ciertos deseos sociales, la propuesta consistía en er ig i r u n a c iudad abierta con u n a ampl ia heterogene idad social (desde sectores altos hasta medios bajos), c on topes de densidades y criterios de mane jo de l suelo y el ambiente , pero con elasticidad para el desarrol lo en etapas a través de l t i e m p o (entrevistado de l CEPA, septiembre de 2005) .

L a propuesta de l p l a n d i r e c t o r se efectuó bajo la i m p r o n t a de las noc iones de sustentabilidad ambiental divulgadas desde las últimas


décadas d e l siglo X X , las cuales e l p r o p i o CEPA viene d i f u n d i e n d o . Por e l lo e n N o r d e l t a n o sólo se p l a n e a r o n los aspectos m e r a m e n t e u r b a nísticos, sino que además se p r o p u s o e n e l p l a n d i r e c t o r y e n la propues ta del p l a n de m a n e j o a m b i e n t a l in tegrado (e fec tuado p o r la consul tora Estudio E3) u n c o n j u n t o de recomendaciones y medidas organizacionales y func ionales e n t o r n o a la temática a m b i e n t a l que c o m p r e n d e desde aspectos tales c o m o la forestación c o n árboles autóc tonos hasta el m a n e j o de desastres de i n u n d a c i o n e s (Ríos, 2 0 0 5 ) . 9 Estas características, e n t r e otras , d i f e r e n c i a n al p r o y e c t o N o r d e l t a de otras UC c o m o la ciudad ambiental. Precisamente e l marketing de lo sustentable es u n o de los puntos fuertes e n que se apoya la divulgación de mega UC N o r d e l t a e n tanto mercadería d i f e renc iab le . Por e j e m p l o , según la revista Ambiente, también edi tada p o r e l CEPA, la mega UC N o r d e l t a es u n e m p r e n d i m i e n t o sustentable de características únicas:

— Sustentable en lo eco lóg ico , p o r q u e posee 1 600 ha saneadas, según cr iter ios hidrológicos y paisajísticos adecuados, de las cuales 300 ha están destinadas a parques y lagos de g r a n cu i dado eco lóg ico .

— Sustentable en lo soc ioeconómico , po rque la poblac ión esperada de 140 000 habitantes brindaría amplias posibi l idades de empleo y u n a oferta excepcional para inversiones privadas en residencias, centros comerciales, centros turísticos, oficinas, empresas, etcétera.

— Sustentable en lo soc iocultural , p o r q u e ofrecerá u n a nueva centra l idad urbana, que fortalecerá y equiparará la pos ib i l idad de vivir y trabajar en u n m e j o r paisaje. Contará con todos los servicios y la infraestructura básica completa que puede b r i n d a r u n a c iudad . Reforzará la i d e n t i d a d de l T igre y la valoración d e l De l ta , etc. (Pérez, 1999).

C o n t i n u a n d o con la histor ia de este e m p r e n d i m i e n t o , ya para los pr imeros años de la década de 1990 se alcanzó la seguridad jurídica en u n contexto polít ico e c o n ó m i c o más acorde con los intereses p r i vados. E n j u l i o de 1992 el gob ierno de la prov inc ia de Buenos Aires aprobó el proyecto N o r d e l t a y su p l a n d i rec tor al sancionar el Decreto

9 Para profundizar sobre estas cuestiones, véase Diego Ríos, 2005. Sobre las impl i caciones culturales que ocasionó la expansión de las UC polderizadas en Tigre en torno a las inundaciones, véase Ríos y Murgida, 2004.


n ú m e r o 1736 /92 , c on la figura de nuevo núcleo urbano.10 U n mes más tarde e l m u n i c i p i o de T i g r e sancionó la ordenanza número 1297 /92 que aprobó con la misma figura d i cho proyecto urbanístico, y unos años después lo incorporó en la reclasificación que se h i z o c on el nuevo Código de Zonificación M u n i c i p a l aprobado p o r la o rdenanza número 1894/96. Cabe resaltar que éste es e l único e m p r e n d i m i e n t o de ese estilo en la actual idad que fue aprobado p o r la p r o v i n c i a conf o r m e la figura jurídica {nuevo núcleo urbano) establecida en e l Decreto Ley 8912 /77 . L a seguridad jurídica alcanzada con la aprobación de l proyecto (el cual pasó p o r distintos entes técnicos de la p r o v i n c i a y el m u n i c i p i o ) le p e r m i t e a los emprendedores de N o r d e l t a escr i turar los bienes que comerc ia l izan en el m o m e n t o de la venta; ta l situación d i ferenc ia a este proyecto de otras UC, puesto que en gran n ú m e r o de ellas sólo se ha aprobado la instancia de pre fac t ib i l idad , a pesar de la cual se venden lotes y viviendas sin que sea posible escriturarlas.

E n el año de 1996 comenzó la construcción de N o r d e l t a , en u n a etapa de f rag i l idad financiera para las empresas Supercemento SAIC y DYOPSA, por l o que deb ieron buscar otros capitales para c o n t i n u a r el proyecto. A p a r t i r de 1998, Consultado Inversora S. A . se incorporó al proyecto N o r d e l t a con la compra de 5 0 % del paquete accionario . Esta empresa, que f o r m a parte de l g r u p o Cónsultatio S.A., t iene como objetivo el desarrollo de emprend imientos inmobi l iar ios . L a o t ra rama de la empresa es u n a administradora de fondos de inversión l lamada Consultatio Assest Management S.A. Según lo que manifiesta el p r o p i o presidente de Consultat io S.A. y, desde fines de los noventa también de N o r d e l t a S.A., 5 0 % de las inversiones de esta empresa proviene de capitales suizos. De esta manera, dicha mega UC conf i rma u n a de las características que v ienen def in iendo a estos enormes proyectos privados que p r o d u c e n fragmentos importantes de l espacio urbano de la per i fer ia metropo l i tana : la participación de grandes capitales financieros y de bienes raíces internacionales en el mercado urbano residencial .

1 0 Entre los requisitos solicitados para la realización de u n nuevo núcleo urbano se encuentra la presentación de un plan director, también conocido en la jerga de los negocios inmobiliarios como masterplan. Según el Decreto Ley 8912/77 en su capítulo IV, artículo 15, intitulado "Del proceso de ocupación del territorio: sobre creación y ampliación de núcleos urbanos o centros de población", el plan director debe contener: just i ficación de las dimensiones asignadas al mismo, así como a sus áreas y zonas constitutivas, con indicación de las densidades poblacionales propuestas; trama circulatoria y su conexión con los asentamientos urbanos del sistema o subsistema al cual habrá de incorporarse; normas sobre uso, ocupación, subdivisión, equipamiento y edificación del suelo para sus distintas zonas; red primaria de servicios públicos, y localización de los espacios verdes y reservas de uso público y su dimensión según lo dispuesto por esta ley.

CAMBIOS EN L A PRODUCCIÓN DEL ESPACIO URBANO 723

C o n la incorporación de Consultat io Inversora S.A. se reorientó el r u m b o del proyecto N o r d e l t a , y esto implicó cambios en sus f o rmas y en sus contenidos . Entre las pr inc ipales mudanzas p u e d e n indicarse p o r lo menos dos:

a) L a idea de u n a c iudad abierta desarrol lada en el p l a n d i r e c t o r o r i g i n a l fue abortada, p r e f i r i e n d o la creación de 20 barr ios cerrados y la instalación de accesos c on garitas de segur idad pr ivada en las entradas de l e m p r e n d i m i e n t o . Este g i r o debe entenderse en el contexto de c rec imiento de la insegur idad y d e l boom de los barr ios cerrados c omo nueva m o d a l i d a d residenc ia l para e l mercado de los sectores medios y medios altos de mediados y fines de la década de 1990, cuando d i c h a mega UC salió a la comercialización. Esta nueva f o r m a impl icó la creación de u n doble cer ramiento , puesto que se construyó u n a ciudad de barrios cerrados) tal situación d i ferenc ia a N o r d e l ta y supera en términos de seguridad a la oferta que b r i n d a n los barrios cerrados convencionales. De acuerdo con la n o r m a t i v a debería haber l i b e r t a d de circulación p o r las nuevas calles i n teriores, ya que no se especifica en el Decreto Ley 8 9 1 2 / 7 7 que u n nuevo núcleo urbano sea cerrado. N o obstante, e l m u n i c i p i o de T igre , valiéndose de l decreto número 714 de 2001 le ha cedido a N o r d e l t a S.A. las calles inter iores hasta finalizar las obras. Esto podría postergarse p o r m u c h o t i e m p o más si se considera la duración de l proyecto (20 años) y, p r i n c i p a l m e n te, si se t iene en cuenta el papel que está desempeñando el m u n i c i p i o en la relación de lo público y lo pr ivado desde las últimas décadas.

b) L a reformulación de l lago centra l y la multiplicación de otros pequeños lagos contiguos. Deb ido a la mayor d e m a n d a y r e n tab i l idad que o frec ieron los lotes que se ha l lan f rente al lago de l p r i m e r barr i o cerrado que salió a la venta, se decidió alterar el diseño o r i g i n a l aprobado en el p l a n d i rec tor i n c o r p o rando n o sólo u n a mayor cant idad de pequeños lagos, sino también compl i cando la f o r m a de l lago centra l de 180 ha al diseñarle más penínsulas y bahías. Así, c on mayor número de lotes f rente a los lagos se logró m u l t i p l i c a r los márgenes de ganancia pese a no tener p lena conciencia de cuál va a ser e l costo de manutención de los lagos, ya que estas nuevas formas, j u n t o a los cambios e n el diseño de la circulación de las aguas


del p l a n o r i g i n a l , t e r m i n a n acelerando el proceso de e u t r o f i -cación (entrevistado de l CEPA, septiembre de 2005) .

Algunas consideraciones finales

C o m o se ha p o d i d o observar, la lógica p r e d o m i n a n t e a lo largo de l proceso histórico de producc ión del espacio u r b a n o para el caso de la c i u d a d m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires estuvo más cerca de los in te re ses privados que de los designios estatales. N o obstante, d e n t r o de l ciclo postexpansivo, a p a r t i r de las últimas décadas de l siglo X X y p r i n c ipa lmente desde los años noventa, se está p r o f u n d i z a n d o la lógica pr ivada de producc ión y expansión de la antedicha aglomeración, que evidentemente consol ida e inc rementa las diferencias socioespaciales; asimismo promueve el suministro de servicios públicos fragmentados y diseñados desde la lógica de l mercado (por lo que se excluye parte i m p o r t a n t e de la poblac ión) y los procesos de producc ión u r b a n a con marcada intervención y planificación privadas. G r a n parte de las deci siones clave que afectaron la c iudad m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires en mater ia u r b a n a f u e r o n dir igidas p o r las leyes de l mercado , y más específicamente p o r grandes actores económicos privados, entre los cuales se i n c o r p o r a r o n capitales de or igen internac ional . Tal es el caso, como se advierte en este trabajo, de las mega UC, que t e r m i n a r o n sub o r d i n a n d o a los actores estatales y así quedó c laramente en evidencia la orientación de la planificación urbana con u n a fuerte tendenc ia hacia e l interés pr ivado .

E n términos generales durante e l ciclo postexpansivo la relación entre e l Estado y los actores económicos privados en mater ia urbana ha sufr ido cambios importantes desde las últimas décadas de l siglo X X . Según Pírez (2005) esta situación puede asociarse con tres factores: 1) la retracción del Estado en las inversiones públicas y en la adecuación de su p o d e r de regulador mediante la normat iva , de jando así cada vez más lugar a las inversiones privadas en la producc ión de l espacio ur bano; 2) el a le jamiento de l Estado de su sentido de intervención en n o m b r e de los intereses generales para acercarse aún más a los intereses económicos particulares; y 3) e l surg imiento de actores e conómicos internacionales , que en el contexto de la globalización produce u n desequi l ibr io e n la relación entre lo públ ico y lo pr ivado , máxime cuando esta articulación se establece d irectamente entre la gestión pública local y los grandes capitales globalizados.


U n a de las part icular idades de este ciclo es la capacidad de los actores e conómicos privados para p r o d u c i r grandes fragmentos urba nos planif icados, que en el caso de la per i f er ia de la c iudad m e t r o p o l i tana de Buenos Aires está siendo material izada en las mega UC. Aquí los planes directores o masterplans desempeñan u n papel protagónico ; concretamente en el caso de la mega UC N o r d e l t a parece que hasta el más mín imo detalle ha sido p lani f i cado p o r los actores e conómicos privados, de acuerdo con lo manifestado p o r su actual presidente e n los medios gráficos: " la c i u d a d ha sido diseñada con el objet ivo de buscar u n balance entre los espacios verdes, el agua y las áreas urbanas (...) e l m e d i o ambiente provisto está caracterizado p o r su armonía urbana y estética y la d i ferente densidad de poblaciones, así c o m o la distribución adecuada de l tráfico" ( L i l i a n a Sánchez, 2000: 3 ) . Los planif icadores e inversores sostienen que con el c u m p l i m i e n t o d e l p l a n d irector diseñado ( incorporando algunas modificaciones en el camino , tal c omo se ha señalado) para la mega UC se evitarán los problemas tradic ionales de los centros urbanos : i n s e g u r i d a d , contaminac ión ambienta l , paisajes deteriorados, etc. Tal expresión hace evidente la i m p o r t a n c i a que h a alcanzado la planificación urbana pr ivada a p a r t i r de l desarrol lo de las mega UC en A r g e n t i n a durante los años noventa, supuestamente superadora de los errores cometidos p o r la planificación estatal e n décadas anteriores. Sin embargo resulta bastante paradójico que los mismos sectores que habían cr i t icado la planificación estatal hacia fines de 1980 t e rmine imitándola e incluso superándola m e d i a n te la p r o p i a privatización de la planificación urbana expresada p o r las mega UC a mediados y fines de los noventa.

Así, sólo podrán acceder a una mejorcalidad de vida quienes tengan la pos ib i l idad de c omprar u n a vivienda dentro de las planificadas UC; para el resto de la población sólo queda conformarse con el espacio ur bano deter iorado que administra u n Estado en crisis. Tanto la p l a n i f i cación urbana privada como la p r o p i a mater ia l idad de las UC se colocan como nuevas formas de diferenciación socioespacial que posic ionan a los actores económicos privados en u n papel central dent ro de l proceso de producc ión de l espacio urbano residencial. E n el discurso de estos actores parece advertirse que los terr i tor ios configurados a p a r t i r de la planificación urbana privada reniegan del resto de la c iudad en donde se encuentran localizados, lo cual es u n contrasentido.

Precisamente, u n o de los c imientos de l discurso que def iende este t i p o de producc ión planif icada de l espacio u r b a n o residencial está asociado con la cuestión de la sustentabilidad ambiental. A h o r a b i e n ,


¿qué está detrás de esta cuestión de la sustentabilidad en e l caso de l proyecto Nordelta? Por u n lado , el discurso de lo sustentable q u e d i f u n de u n a retórica hegemónica representada p o r una coal ic ión de los intereses de los actores económicos privados y los gobiernos de l m o m e n t o se instala como u n discurso de pensamiento único, apolít ico (por ende consensuado) , que en rea l idad ha sido colocado p o r aquellos que t i enen mayor poder d e n t r o de l espacio social para j u s t i f i c a r sus acciones (Acselrad, 1999). E n esta misma línea los argumentos desarro l lados p o r e l c onoc imiento científico técnico (el saber experto) re fuerzan y o torgan mayor l e g i t i m i d a d a d i c h o discurso, es decir , estruct u r a n la columna vertebral de lo sustentable. De allí la m u l t i p l i c i d a d de revistas, cursos de posgrado, congresos, etc. de varias discipl inas de l c onoc imiento (desde el urbanismo hasta la ecología) que n u t r e n y l e g i t i m a n el discurso de lo sustentable. E n real idad, como a f i r m a n Le -febvre (1976) y Carlos (1994) , entre otros, e l discurso de lo sustentable d is imula los problemas de l espacio y de su producción. E l d i f u n d i r en este caso que la mega UC N o r d e l t a es u n proyecto sustentable e n términos ecológicos , soc ioeconómicos o socioculturales i m p l i c a , o cu l tar el conf l i c to social intrínseco que se hal la en el p r o p i o proceso de p r o ducc ión de ese espacio, natura l i zando c on este enfoque discursivo dichos procesos. Por o t ro lado, contra lo que a f i rma el discurso de lo sustentable, la realización de este t ipo de mega UC conlleva significativos efectos negativos en lo ambiental. Esa naturalezavendida en fragmentos , en pedazos, d i f u n d i d a p o r el proyecto Norde l ta , ha sido t rans formada en o t r a cosa, a l terando radica lmente tanto su f o r m a y c on ten ido como sus funciones. E n este caso los humedales que c o m p r e n d e n esa área de T ig re se h a n t o rnado en islotes de áreas urbanizadas polderizadas, h a n desaparecido u n a parte i m p o r t a n t e de los servicios que b r i n d a b a ese ecosistema poco in te rven ido (regulación hidrológica, re fug io de especies autóctonas, depuración de aguas, etc.) (Fernández, 2002) , y se ha potenc iado el proceso de producc ión de riesgos de desastres p o r inundac iones e n la zona y sus alrededores (Ríos, 2005) .

Siguiendo con la relación entre lo público y l o pr ivado , los planes directores de los grandes proyectos urbanos privados t e r m i n a n l eg i t i mándose al ser aprobados p o r el Estado. Así se convierten e n etiquetas de calidad que resultan funcionales tanto para los propios proyectos urbanos de capitales privados y la especulación i n m o b i l i a r i a , ya u n a vez exitosos ( cuando incluso aparecen en las postales del éxito), como a los gobiernos que los e jecutaron en tanto experiencia de gestión u t i -l izable como recurso para futuros comicios. Este podría ser el caso de l


i m p o n e n t e paisaje de las torres de la UC Marinas G o l f con el f o n d o verde de las islas de l Delta , que n o sólo ha sido ut i l izado c o n fines comerciales sino también electorales. Esta i m a g e n a p a r e n t e m e n t e asociada con la idea de buena gestión y de progreso fue empleada e n los afiches de la última propaganda e lectoral para elección de i n t e n d e n t e tanto p o r el Part ido Vecinalista Acc ión C o m u n a l de T igre ( p a r t i d o que aprobó e l desarrol lo de las UC d u r a n t e su gestión), como p o r sus contr incantes políticos, como el Part ido Justicialista.

E n suma, a p a r t i r de l o expuesto e n el presente trabajo p o d e m o s a f i rmar que la expansión de las UC en la per i f er ia de la c iudad m e t r o p o l i t a n a de Buenos Aires revela u n proceso de privatización de la producc i ón de l espacio u r b a n o que se manif iesta, p o r u n l a d o , p o r la posic ión central que adqu ieren los actores económicos privados , y p o r e l o t r o , po r e l consumo res tr ing ido al que va d i r i g i d o d i c h o p r o ducto : sectores medios y medios altos de la sociedad. E n este proceso el Estado ha cambiado de posición en la relación entre lo públ i co y l o pr ivado , y desempeña u n pape l subord inado pero igua lmente s ign i f i cativo e n tanto d i n a m i z a d o r de l capi ta l . Este trabajo n o p r e t e n d e agotar e l estudio de la articulación entre los actores públicos y los privados e n la producc ión d e l espacio u r b a n o , sino más b i en i l u m i n a r l o con u n caso de estudio, a fin de que próximas reflexiones p u e d a n avanzar e n su conoc imiento .

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