cambios en el patrón de inserción de la economía dominicana
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“PATRONES DE INTEGRACION A LA ECONOMIA GLOBAL: ¿Qué comercializa América Latina? ¿Qué hacen sus trabajadores?
El Caso de la República Dominicana
Magdalena Lizardo Rolando M. Guzmán
RESUMEN En las dos últimas décadas, la República Dominicana ha experimentado cambios sustanciales en su patrón de inserción a la economía mundial, a medida que el desarrollo de las empresas de zonas francas de exportación y el turismo conformaron los nuevos ejes generadores de divisas y empleo. Este trabajo documenta las evidencias del cambio en el patrón, identifica las causas del mismo y analiza los efectos del fenómeno sobre variables claves vinculadas con el desarrollo del país, tales como competitividad, desarrollo gerencial y tecnológico, eslabonamientos intersectoriales, estructura del empleo, distribución del ingreso y desarrollo regional. Se argumenta que la sostenibilidad de las zonas francas y el turismo como ejes dinámicos del patrón de inserción requiere superar las limitaciones que el país enfrenta en materia de calificación de recursos humanos e infraestructura básica.
Santo Domingo, D.N. 23 de julio, 2001
I. INTRODUCCIÓN La República Dominicana ha experimentado en las dos últimas décadas cambios
sustanciales en su patrón de inserción a la economía mundial. Las exportaciones de
productos agrícolas tropicales --azúcar, café, tabaco y cacao—constituyeron desde
finales del siglo XIX la fuente para la generación de divisas que financiaron
tradicionalmente el consumo de bienes importados. A partir de los ochenta se inició la
transición hacia la conformación de nuevos ejes generadores de divisas y empleo,
mediante el desarrollo y consolidación de las empresas de zonas francas de exportación y
el turismo. En conjunto, estas actividades han pasado de representar un promedio de
14.2% del total de exportaciones de bienes y servicios en la década de los setenta hasta
representar 85% en el año 2000. Similarmente, el empleo directamente generado por
ambas actividades representó el 7.2% de la PEA en el 2000, mientras que a inicios de
los setenta era prácticamente inexistente.
El objetivo de este trabajo es documentar las evidencias del cambio en el patrón de
inserción dominicano en la economía mundial, profundizar en las causas del mismo y
analizar sus implicaciones sobre algunas variables claves vinculadas con el crecimiento y
desarrollo del país. En particular, el estudio procura analizar los efectos que el desarrollo
de las zonas francas y el turismo han tenido sobre la estructura y características del
empleo, la distribución del ingreso, el desarrollo regional y la capacidad de arrastre e
inducción de crecimiento en otras actividades económicas. De igual forma nos interesa
escudriñar los elementos que puedan amenazar la sostenibilidad de las actividades de
turismo y zonas francas como fuentes dinámicas de generación de divisas y empleo.
El cambio en el patrón de inserción obedeció en parte a políticas de fomento, tanto
sectoriales como generales, por parte del Estado Dominicano. En el caso de las zonas
francas, adicionalmente el crecimiento del sector también está asociado a factores
exógenos tales como: i) el proceso de restructuración y reubicación geográfica de las
cadenas de creación de valor por parte de las empresas transnacionales; y ii) el
aprovechamiento de los esquemas de acceso preferencial al mercado de los Estados
Unidos. En el caso del turismo, las políticas de fomento han sido complementadas por el
2
aumento de la demanda mundial de servicios turísticos, especialmente por parte de los
países desarrollados.
El proceso de cambio en el patrón de inserción, por supuesto, ha inducido diversos
efectos sobre la economía dominicana en general, principalmente en materia de empleo,
remuneraciones y distribución del ingreso, desarrollo empresarial y regional.
En relación a la capacidad de los nuevos ejes dinámicos del patrón de inserción de
inducir crecimiento en el resto de la economía, se muestra que el turismo ha logrado
desarrollar eslabonamientos intersectoriales relativamente importantes, sobretodo con la
industria y los servicios. A su vez, aunque los eslabonamientos de las empresas de zonas
francas con la economía local son reducidos, la estructura organizativa en que operan
esas empresas ha podido ser asimilada por un conjunto de empresarios dominicanos que
operan en las zonas francas. Se plantea que este capital dominicano está llamado a jugar
un rol importante en el proceso de evolución de las “maquilas dominicanas” hacia
empresas articuladas con la economía local, contribuyendo así a la eliminación eventual
de la dualidad del aparato industrial dominicano.
En lo que respecta al impacto sobre remuneraciones y distribución del ingreso, se
documenta que el turismo y las zonas francas mantienen condiciones de remuneración de
su fuerza laboral relativamente mejores que el promedio existente en el resto de la
economía. Esto, unido a la capacidad de estos sectores de generar empleos, pueden
considerarse como evidencias favorables de que las zonas francas y el turismo han
contribuido a la reducción de la pobreza y el desarrollo regional.
Sin embargo, el trabajo también muestra que las zonas francas han constituido una opción
para el empleo de mano de obra con un nivel básico de educación y que, contrario al
patrón de inserción anterior basado en la exportación de bienes agrícolas, ha sido
excluyente de la población no educada. Aún en su expresión menos sofisticada de
producción de bienes estandarizados tecnológicamente maduros, el empleo generado en
zonas francas requiere de una población que como mínimo cuente con nivel de educación
3
primario completo. En el turismo también se observa el fenómeno de una reducida
demanda de mano de obra no instruida y por el contrario, una alta propensión a
demandar mano de obra con educación superior en relación al resto de la economía. Esto
es particularmente preocupante en un país donde en 1998 se estimaba que el 18.4% de la
población de 15 años y más era analfabeta y el 44.6% no completó la escuela primaria1.
En consecuencia, un análisis de la perspectiva futura de la sostenibilidad de las zonas
francas y el turismo como ejes dinámicos del patrón de inserción de la economía
dominicana a la economía mundial requiere tomar en consideración las limitaciones que
el país enfrenta en términos de recursos humanos e infraestructura. En el caso de las
zonas francas, el avanzar hacia el desarrollo de empresas en actividades tecnológicamente
más intensivas exigirá poder contar con una mano de obra más calificada. Se argumenta
que sin un esfuerzo paralelo para elevar el nivel de educación de la población, una
estrategia de atracción de empresas en áreas tecnológicamente más avanzadas redundará
en una distribución más desigual del ingreso, en la medida en que se estaría generando
empleo precisamente para el factor trabajo menos abundante en la economía dominicana;
es decir, el trabajador con mayores niveles de educación.
En lo que respecta al turismo, se plantea que el turismo de masa de sol y playa, que en un
principio permitió dar a conocer al país como destino turístico y desarrollar rapidamente
la capacidad empresarial en esta actividad, no es sustentable en el mediano plazo debido
a los daños medioamabientales que ocasiona la eventual saturación de los polos
existentes y la no diferenciación del producto turístico en relación a otros países
competidores en el Caribe, lo cual tendería a reducir el atractivo de la oferta turística de
la República Dominicana.
La sostenibilidad del turismo y las zonas francas como generadores de divisas y empleos
exigen pues una inversión tanto en capital humano como en infraestructura. En el caso
del turismo dicha inversión debe estar orientada a garantizar un entorno ambiental y
social atractivo al turista. En el caso de las zonas francas, la calidad de la mano de obra y
1 Banco Central de la República Dominicana [1999].
4
la existencia de infraestructura que reduzca los costos logísticos deben ser los elementos
que aseguren la sostenibilidad de la actividad en un escenario en que eventualmente las
condiciones de acceso preferencial hacia los mercados de USA y Europa tenderán a
desaparecer.
El trabajo esta organizado de la forma siguiente. En una primera parte se documenta los
hechos estilizados en relación a los cambios en el patrón de inserción de la economía
dominicana a la economía mundial. En una segunda parte se analiza las políticas
gubernamentales con mayor incidencia en el desarrollo de las actividades de turismo y
zonas francas en la República Dominicana. Posteriormente, se analiza cuáles han sido los
efectos de los cambios en el patrón de inserción en lo que respecta a la estructura y
calidad del empleo, vinculaciones intersectoriales, distribución del ingreso y pobreza,
y desarrollo regional. Con el propósito de indagar en mayor profundidad cuáles son los
factores que inciden para que una persona pase a ser ocupada en los sectores de zonas
francas y turismo, en la cuarta parte se discuten los resultados de las estimaciones
econométricas sobre la probabilidad de obtención de un empleo en zonas francas o
turismo, haciendo énfasis en el rol que juegan el género y la educación Finalmente, el
trabajo cierra con una discusión de los principales retos que turismo y zonas francas
enfrentan a fin de mantener su capacidad de generar divisas y empleos y de aumentar su
potencial de inducir crecimiento en la economía nacional.
II. HECHOS ESTILIZADOS DEL CAMBIO EN EL PATRON DE INSERCION DE LA ECONOMIA DOMINICANA A LA ECONOMIA MUNDIAL
Hasta inicios de la década de los ochenta, la República Dominicana estuvo vinculada al
mercado mundial esencialmente a través de la exportación de bienes primarios de origen
agrícola y mineral, estando las exportaciones de bienes y servicios concentradas en las
exportaciones de azúcar, café, cacao, tabaco y minerales. Paulatinamente, sin embargo
esto dio paso a un cambio en la estructura de las exportaciones del país tanto en términos
de bienes y servicios exportados, del destino de las exportaciones y del tipo de comercio.
Los hechos más destacados del cambio en el patrón de inserción a la economía mundial
pueden ser resumidos de la siguiente forma:
5
i) Las exportaciones de turismo, zonas francas y las remesas de dominicanos en el
exterior se convierten en las fuentes básicas de inyección de divisas a la economía
local. De representar el 8.8% y 5.4% de las exportaciones totales en el período 1971-80,
las exportaciones de servicios turísticos y de bienes generados en las zonas francas
pasaron a representar el 28.9% y el 51.1% de las exportaciones totales, respectivamente,
en el período 1991-2000. A su vez, las remesas de dominicanos residentes en el exterior
pasaron de representar el 8.8% del total de bienes y servicios exportados en 1971-80 a
16% en el período 1991-2000.
Cuadro 1 REPUBLICA DOMINICANA
Estructura de las Exportaciones de Bienes y Servicios Composición Porcentual
1948-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 Exportaciones Bienes y Servicios 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Bienes 90.9 86.0 82.4 63.5 64.6 Zonas Francas 0.0 0.0 5.4 18.9 51.1 Tradicionales Agropecuarias 80.2 71.7 52.2 21.7 4.8 Tradicionales mineras 0.8 6.0 19.0 15.2 3.6 No tradicionales 9.9 8.3 5.9 7.7 5.2 Servicios 9.1 14.0 17.6 36.5 35.4 Turismo 2.1 3.9 8.8 26.2 28.9 Otros 7.0 10.2 8.8 10.2 6.5
Remesas/Export. Bienes y Servicios (%) -1.8 4.0 8.8 14.0 16.0 Fuente: Construido a partir de Martí [1996], CEPAL [2000] y Banco Central [2001] a base de cifras en dólares corrientes.
La caída de la importancia relativa de las exportaciones de bienes tradicionales ha sido el
resultado del virtual estancamiento del valor de las exportaciones agrícolas tradicionales,
debido esencialmente a la reducción del volumen exportado que anuló la tendencia
positiva de los precios de exportación vigente en el período 1970-2000. Similarmente, las
exportaciones mineras no pudieron mantener el dinamismo evidenciado durante la
6
década de los setenta, como resultado del agotamiento de algunos yacimientos
económicamente rentables.
Cuadro 2 REPUBLICA DOMINICANA
Exportaciones de Bienes y Servicios Tasa de Crecimiento Promedio Anual (%)
1970-1980 1980-1990 1990-2000 1970-2000 Exportaciones Bienes y Servicios 18.38 6.81 12.83 12.57 Bienes 15.57 3.92 13.73 11.59 Zonas Francas 67.51 21.93 18.82 34.38 Tradicionales Agropecuarias 10.59 -5.05 -3.45 0.46 Tradicionales Mineras 36.53 -1.61 -2.51 9.41 No Tradicionales 22.17 2.03 14.36 12.55 Servicios 20.11 12.95 10.41 14.95 Turismo 26.54 15.45 14.69 18.77 Otros 17.8 10.5 -0.1 9.2 Fuente: Construido a partir de Martí [1996], CEPAL [2000] y Banco Central [2001], sobre la base de cifras en dólares corrientes.
ii) Diversificación de los mercados de destino de las exportaciones nacionales y
servicios turísticos. Aunque Estados Unidos sigue siendo el principal mercado de las
exportaciones nacionales2, su importancia ha tendido a reducirse a lo largo del tiempo.
Particularmente, durante la década de los noventa otros mercados del Hemisferio
comienzan a adquirir relevancia --como es el caso de los mercados del Caribe, México y
Centroamérica--, así como las exportaciones de bienes adquiridos en puerto. Esto último
está asociado al mayor flujo de turistas y de vuelos regulares y charters.
Al mismo tiempo, el país consiguió penetrar a nuevos mercados emisores de turistas,
diversificando significativamente el origen de los demandantes de turismo hacia la
República Dominicana. Durante los setenta, los Estados Unidos y Puerto Rico eran los
principales mercados emisores de visitantes al territorio dominicano, representando más
2 Se utiliza el término exportaciones nacionales para referirse a los bienes exportados por empresas que no operan bajo el régimen de zonas francas de exportación.
7
del 80% de los visitantes. Durante la década de los noventas se consolida la participación
de alemanes, canadienses, ingleses, españoles, italianos, franceses y latinoamericanos.
Para 1999, los turistas procedentes de Europa y América Latina representaron el 56% y el
8%, respectivamente del total de visitantes extranjeros no residentes.
Gráfico 1REPUBLICA DOMINICANA
Evolución Indice de Concentración de Mercados Exportaciones Nacionales, 1973-1999
20.00
30.00
40.00
50.00
60.00
70.00
80.00
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
Indi
ce d
e H
erfin
dahl
Fuente: Construido a partir de información del Banco Central.
Por otro lado, contrario a la tendencia de mayor diversificación de mercado de las
exportaciones de bienes nacionales y de servicios turísticos, el crecimiento de las
exportaciones de zonas francas no ha reducido significativamente la fuerte dependencia
de los mercados de Estados Unidos y Puerto Rico. A lo largo de los noventa, por
ejemplo, más del 94% de las exportaciones de zonas francas estuvo dirigido a esos
destinos.
iii) Diversificación de las exportaciones no tradicionales y los productos exportados
por zonas francas. El número de partidas arancelarias exportadas por la economía local
ha aumentado considerablemente al pasar de 313 en 1975 a 1,737 en el 2000. No
obstante, hay que indicar que estas exportaciones suelen ser de magnitudes pequeñas, ya
que el número de productos con un valor de exportación mayor o igual al 0.3% del valor
total de bienes exportados no muestra cambios importantes entre 1970 y el 2000. En 1970
8
este número ascendió a 36 productos, mientras que en el 2000 el número fue de 39
productos.
En lo que respecta a las zonas francas, si bien varios autores han documentado la
diversificación del abanico de productos exportados por las mismas3, es también evidente
que paulatinamente se ha acentuado el predominio de las manufacturas textiles en el total
exportado. En efecto, en 1981 las manufacturas de textiles representaron el 33% del total
exportado por zonas francas, mientras en el 2000 este porcentaje ascendió a 52.8%. En
ese último año las demás ramas de actividad de peso significativo en las exportaciones
de las zonas francas fueron electrónica (12.1%), joyería (9.7), productos farmacéuticos
(6.8%), tabaco (6.6%) y calzados (6.3%). El aumento de la participación de las
exportaciones de productos farmacéuticos y electrónicos evidencia un proceso de
incremento del contenido tecnológico de las exportaciones de zonas francas.
iv) Mayor presencia de capital dominicano operando bajo el régimen de zonas
francas de exportación y mayor presencia del capital extranjero en el turismo. Si
bien las empresas de origen estadounidense predominan en los parques de zonas francas
industriales, en la década del noventa ha ido aumentando la presencia del capital
dominicano en las empresas de zonas francas. Para el 2000, el 47.4% de las empresas
eran de origen estadounidense, proporción inferior a la existente en años anteriores. En
OIT [1996] se documenta que las empresas de origen estadounidense representaban el
80% del total de empresas en el período 1970-75; luego dicha proporción se redujo a
73% en el período 1981-85 y ya para 1992 había descendido a 54%.
La contraparte de este fenómeno ha sido un aumento del número de empresas
dominicanas operando operando bajo el régimen de zonas francas. La participación de
estas empresas pasó de 10% en el año 1988 a 34.5% en el año 2000. Los demás países
de origen de las empresas de zonas francas en el 2000 fueron Corea (5.6%), Panamá
(2.3%), Puerto Rico (1.7%) y Taiwán (1.5%).
3 Ver ONAPLAN [2000] y Mortimore, Duthoo y Guerrero [1995].
9
La presencia de empresas dominicanas en las zonas francas es una estrategia de los
grupos locales para beneficiarse de los incentivos asociados a las zonas francas, pero
sobretodo las zonas francas actúan como centros logísticos que minimizan los problemas
internos que enfrentan las empresas locales que quieren insertarse en los mercados
internacionales.
En lo que respecta al turismo, se estima que la inversión extranjera directa en el sector se
sitúa entre 60% y 70% de la inversión total en el sector. A inicios de los noventa, esta
proporción se situaba entre 30% y 35%.4 La presencia del capital extranjero en el
turismo se da tanto por la vía de formas no accionarias (contratos de administración y uso
de marcas) como por la vía de la inversión extranjera directa.
v) Mayor incidencia del comercio tipo intraindustrial. El comercio que realiza la
República Dominicana con el exterior (excluyendo el sistema de zonas francas) es
esencialmente de tipo interindustrial, siendo tradicionalmente un importador de bienes
intensivos en tecnología o en recursos naturales no existentes en el país. No obstante, en
los últimos años se observa una creciente importancia del comercio intraindustrial en un
grupo significativo de renglones. Este comercio intraindustrial, que comenzó a
desarrollarse a partir de la década de los noventa, está sustentado en el desarrollo
paralelo de exportaciones e importaciones de bienes de consumo no duradero y algunas
manufacturas ligeras.
En el período 1995-99, de los 96 capítulos que integran el Sistema Armonizado se
observa que el Indice de Comercio Intraindustrial de Grubel-Lloyd5 aumentó para 57
capítulos y se redujo para 35 capítulos, mientras que se mantuvo inalterado para los
cuatro restantes. Ciertamente, tanto la presencia de bienes dominicanos en el exterior
(excluyendo zonas francas) como de bienes extranjeros en el mercado local ha 4 Ver CEPAL[2000]. Pág. XII-13.
5 El Indice de Grubel-Lloyd se define como ii
iii MX
MXICI
+
−−=1 ., donde Xi es el valor de las exportaciones
del sector i y Mi las importaciones del sector i realizada por un país en el período de referencia. Cuando el indice se acerca a cero el comercio tiende a ser de tipo interindustrial, mientras a medida que se acerca a 1 el comercio tiende a ser de tipo intraindustrial. Ver Grubel H. Y P. Lloyd [1975]
10
aumentado en los últimos cinco años, lo cual está asociado a un proceso de apertura
comercial que se genera en la década de los noventa.
El mayor comercio intraindustrial en manufacturas ligeras y bienes primarios no
tradicionales puede tomarse como un indicador de que la apertura ha inducido que parte
de los productores locales desarrollen habilidades para competir con productos
extranjeros tanto en el mercado externo como en el mercado interno. En muchos casos,
los renglones de manufacturas ligeras en que está aumentando el comercio intraindustrial
hacen uso de insumos importados que son posteriormente transformados en el país para
la fabricación de bienes orientados tanto a abastecer el mercado interno como a la
exportación6.
Cuadro 3 REPUBLICA DOMINICANA
Número de Capítulos del Sistema Armonizado según Evolucóin del Comercio Intraindustrial, 1995-1999
Aumento Comercio Intraindustrial
Reduccion Comercio
Intraindustrial
TOTAL
∆ Exportaciones > ∆ Importaciones 6 6 ∆ Exportaciones < ∆ Importaciones 40 17 57 ∆ Exportaciones > 0, ∆ Importaciones < 0 5 1 6 ∆ Exportaciones < 0, ∆ Importaciones > 0 6 14 20
∆ Exportaciones < 0, ∆ Importaciones < 0 3 3 TOTAL 57 35 92
Nota: El comercio intraindustrial se ha medido utilizando el Indice de Grubel-Lloyd. Fuente: Constuido a partir de información de CEDOPEX, Banco Central y CEPAL [2000]
Muchos de estos renglones de la manufacturas ligeras son distintos a los renglones
tradicionales que podrían considerarse típicas de un país en desarrollo, como es el caso de
6 Dentro de estos bienes se encuentan Bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre, Gomas, resinas y demás jugos, Cinc y manufacturas de cinc, Plantas vivas y productos de la floricultura, Tabaco y sucedáneos del tabaco elaborados, Productos de molinería, Las demás fibras textiles vegetales, hilados de papel, y Semillas y frutos oleaginosos; Leche y productos lácteos; Manufacturas de piedra, yeso y cemento; Pescados, crustáceos y moluscos; Legumbres y hortalizas; Preparaciones a base de cereales; Resíduos y desperdícios de las industrias alimentarias; Productos farmacéuticos; Extractos, curtientes o tintóreos; Jabones, preparaciones lubricantes, ceras artificiales; Materias plásticas y manufacturas de estas materias; Papel cartón y manufacturas de pastas de celulosa; Productos editoriales, de la prensa e industrias gráficas. Ver Apéndice para un mayor detalle.
11
tejidos, confecciones, calzados, manufacturas de cuero, entre otros. Estos últimos
renglones forman parte de los capítulos arancelarios donde se ha reducido el comercio
intraindustrial, siendo que en casi la totalidad de los casos la tasa de crecimiento de las
importaciones en el período 1995-99 ha sido mayor a la tasa de crecimiento de las
exportaciones. Aquí surge un marcado contraste entre el comportamiento de los
productores locales y el comportamiento de los productores que operan bajo el régimen
de las zonas francas de procesamiento, en el sentido de que los productores de textiles,
vestidos y calzados que operan bajo el régimen de zonas francas son altamente
competitivos pero los productores locales de estos renglones están perdiendo
sistemáticamente competitividad.
Se observa también una mayor competición de productos extranjeros en el mercado
interno, conjuntamente con una menor habilidad del productor local para garantizar su
cuota de mercado en los capítulos arancelarios a los que pertenecen los bienes de
exportación tradicionales de la República Dominicana, como es el caso del café, azúcar y
cacao y sus derivados. Una extrapolación de estas tendencias parecería señalar un
proceso de reestructuración del sector productivo nacional (distinto a zonas francas)
donde eventualmente los renglones agropecuarios y manufactureros tradicionales
perderían gravitación en la estructura productiva nacional y se consolidarían nuevos
renglones de producción agropecuaria y manufacturera no tradicionales.
III. EL ROL DE LAS POLÍTICAS PUBLICAS
La configuración de un nuevo patrón de inserción de la economía dominicana a la
economía mundial, caracterizado en la sección anterior por el desarrollo y
consolidación de las exportaciones de bienes generados en zonas francas de exportación
y el turismo, ha sido el resultado tanto de políticas de reciente implementación
correspondientes a la década de los noventa, como de políticas que surgieron a principios
de los setenta. El abanico de políticas aplicadas ha abarcado tanto políticas sectoriales,
políticas macroeconómicas, políticas de formación de recursos humanos y de creación de
infraestructura. En esta sección, se presentará primeramente una visión panorámica de las
12
políticas económicas con incidencia directa sobre nuestro objeto de estudio. Esto será
seguido por dos subsecciones en las cuales se estudia más profundamente las políticas
sectoriales relativas al turismo las zonas francas.
Las políticas implementadas durante los setenta consistieron básicamente en el uso de
subsidios fiscales, crediticios y cambiarios. Las mismas fueron puestas en marcha en un
contexto de abundancia de capitales en los mercados internacionales y, en consecuencia,
relativa estabilidad cambiaria y fiscal. Durante la referida década fueron aplicadas
plenamente la Ley 299 de Incentivo a la Producción Industrial (promulgada en 1968) y
la Ley 153 de Promoción e Incentivo del Desarrollo Turístico (promulgada en 1971). La
Ley 299 conformó un sistema dual de incentivo a la actividad manufacturera según el
destino de la producción. Las empresas clasificadas en la Categoría A operaban bajo el
sistema de zonas francas de exportación, mientras que las empresas clasificadas en las
Categorías B y C orientaban su producción al mercado interno. La Ley 299 contemplaba
un mecanismo de exenciones de impuestos aduaneros, que eran adjudicadas mayormente
en forma discrecional en función del aporte a la sustitución de importaciones. Por su
parte, la Ley 153 estableció el sistema de incentivos a que estarían sujetos los nuevos
proyectos de inversión destinados a desarrollar el turismo receptivo.
Durante los ochenta, las restricciones fiscales, cambiarias y crediticias asociadas a la
crisis de la deuda externa impusieron severas limitaciones a las políticas fomentalistas, lo
que propició que paulatinamente se fueran produciendo cambios en las políticas
sectoriales hasta culminar con la adopción de políticas más neutrales y liberales a inicios
de la década de los noventa. Una de las medidas adoptadas durante los ochenta que tuvo
un efecto particularmente importante sobre el crecimiento del sector turismo y las zonas
francas fue la devaluación del peso dominicano en 19857.
A su vez, los noventa se inician con una severa crisis fiscal y cambiaria que condujo a
tasas elevadas de inflación y crecimiento negativo del nivel de actividad económica. En
7 En 1985, el Banco Central devaluó el peso dominicano en cerca de 200%, al pasar la tasa oficial de cambio de RD$1.00 por un US$1.00 la tasa de RD$3.10 por US$1.00.
13
ese contexto en búsqueda de una salida a la crisis que permitiera el establecimiento de la
estabilidad macroeconómica, se adoptó el denominado Nuevo Programa Económico, el
cual consistió en un conjunto de reformas estructurales en el plano tributario, arancelario,
laboral y financiero. Como parte de estas reformas se eliminaron los regímenes especiales
de fomento al turismo y al sector sustitutivo de importaciones, preservándose únicamente
el sistema de incentivos fiscales a las empresas de zonas francas.
La reforma arancelaria implentada en 1990 y la eliminación de gran parte de las
restricciones cuantitativas al comercio exterior contribuyeron a reducir los niveles de
protección efectiva y a elevar la competencia en el mercado interno. Hasta los noventa,
el régimen de política comercial de la República Dominicana se caracterizó por una
complejidad de tasas arancelarias específicas y ad-valorem situadas en un rango entre
0% y 200%, conjuntamente con la coexistencia de restricciones cuantitativas a las
importaciones y exportaciones, siendo en algunos casos las importaciones administradas
por agencias oficiales de comercialización. Tras la reforma arancelaria, el abanico de
tasas arancelarias fue reducido a 8 tasas, y estableció una tasa máxima de 35% ad-
valorem y una tasa mínima de 3%. Es en este contexto que se desarrolló el crecimiento
del comercio de tipo intraindustrial anteriormente evidenciado, ya que la apertura no sólo
garantizó el acceso a insumos de mejor calidad8, sino que también creó la presión
competitiva necesaria para que el productor local aumentara la calidad de su oferta y
redujera los precios.
También en los noventa, con la aprobación de una nueva Ley de Inversión Extranjera en
1995, se adoptó un régimen más abierto a la inversión extranjera. Mediante esta ley se
eliminó la obligatoriedad de los procedimientos de registro y autorización previa a la
inversión extranjera, se otorgó trato nacional a los inversionistas extranjeros y fueron
eliminadas las restricciones a la repatriación de dividendos y utilidades. La Ley 16-95
8 La Ley 299 establecía que los impuestos de importación de insumos por parte de las empresas clasificadas en las categorías B y C serían exonerados únicamente en el caso que dichos insumos no fuesen producidos en el país. Asimismo, dicha Ley inducía a la conformación de mercados oligopólicos, ya que los beneficios eran extensivos a nuevas empresas siempre y cuando no existiera en el país capacidad instalada suficiente en el renglón de interés.
14
redujo considerablemente las actividades económicas en las cuales se prohibe la
inversión extranjera9.
Durante los noventa todas las acividades económicas, con excepción de las exportaciones
tradicionales, canjeaban sus divisas en el mercado extrabancario. No obstante, la
reducción de la brecha entre el tipo de cambio oficial y tipo de cambio extrabancario
disminuyó de forma considerable la penalización impuesta por la política cambiaria
sobre las exportaciones tradicionales. En general, los noventa se caracterizaron por una
tendencia a la apreciación del tipo de cambio real, ya sea como resultado de la aplicación
de políticas macroeconómicas que han utilizado el tipo de cambio como ancla nominal10
o de factores estructurales asociados a la expansión de las zonas francas, el turismo y las
remesas.
Políticas de Fomento al Turismo
Como antes indicado, las políticas de fomento a la actividad turística se remontan a
inicios de la década del setenta con la aprobación en 1971 de la Ley 153 de Promoción e
Incentivo del Desarrollo Turístico. Esta Ley partió del reconocimiento del rol del turismo
como generador de divisas y de estímulo al crecimiento de los renglones productivos
tradicionales. La misma otorgaba al Estado Dominicano la responsabilidad de dotar de
infraestructura básica de servicios a los polos turísticos declarados por el Poder
Ejecutivo. Al mismo tiempo, contemplaba el otorgamiento de beneficios a las personas
domiciliadas en la República Dominicana que desarrollaran proyectos de alojamiento de
turismo receptivo, así como al desarrollo de facilidades recreacionales y complementarias
al servicio hotelero (exceptuando casinos de juego).
9 Más concretamente, la Ley 16-95 prohibe la inversión extranjera en las actividades de manejo de desecho y basuras tóxicas, medio ambiente, armamento. Hay también restricciones cuantitativas a la inversión extranjera en seguros y marina mercante. 10 Para una discusión al respecto ver CEPAL[2000]. Pág. V-27 y Shiff [2000].
15
Los beneficios otorgados por la Ley 153 englobaban incentivos fiscales, crediticios y
cambiarios durante un período de diez años (extensibles a quince años)11. Además de la
creación del paquete de incentivos fiscales encima mencionados, el desarrollo del turismo
durante la década de los setenta y ochenta fue impulsado por la labor desarrollada por el
Fondo para el Desarrollo de la Infraestructura Turística (INFRATUR), en lo relativo a: i)
canalización de recursos financieros hacia el desarrollo turístico en condiciones de tasas
de interés preferenciales, llegando a financiar entre el 60% y 80% de la construcción
hotelera; y ii) planificación y desarrollo de la infraestructura de servicios básicos del Polo
Turístico de Puerto Plata12. Fue sólo con las reformas adoptadas en el contexto del
Nuevo Programa Económico a principios de los noventa, cuando se eliminó los
incentivos fiscales consignados en la Ley 153, mientras que los recursos financieros
otorgados en condiciones preferenciales fueron paulatinamente desapareciendo.
El sector turismo fue también beneficiario del sistema cambiario dual instaurado durante
el período 1980-84, el cual le permitía cambiar las divisas que generaba en el mercado
paralelo, donde se registraban tasas superiores a la tasa de cambio oficial, mientras la
adquisición de sus insumos importados era realizada con divisas provenientes del
mercado oficial. En 1980, esto representó una transferencia neta de RD$ 0,26 por cada
dólar generado en relación a cada dólar gastado, la cual aumentó a RD$1.82 en 1984
Desde el 1983, el turismo fue liberado de la obligación de entregar divisas al Banco
Central. En ese sentido, el turismo fue el único sector productivo que escapó de las
penalidades impuestas por la política cambiaria13.
11 Más concretamente, tales incentivos incluían: i) exención de 100% del pago del impuesto sobre la renta, ii) exención de impuestos sobre la construcción; iii) exención de impuestos sobre constitución de sociedades comerciales o de aumentos de capital de éstas; iv) exención de impuestos nacionales y municipales de patentes y espectáculos públicos; v) exoneración de un 100% de los derechos e impuestos de importación e impuestos al consumo interno sobre materiales y artículos no asequibles en calidad y precios competitivos de fabricación nacional utilizados en la construcción, el equipamiento y amueblamiento requeridos en la instalación y operación de las facilidades hoteleras y complementarias; vi) garantía de divisas a la tasa de cambio oficial para importación de bienes y servicios y repatriación de intereses y amortización de capital, en aquellas inversiones en bienes inmuebles y equipos sujetos a una duración de no menor de diez y cinco años, respectivamente. 12En Veloz, Lizardo y Guzmán [1991] se documenta que la inversión financiada por INFRATUR creció considerablemente al final de la década del setenta. El monto de la inversión financiada en 1978 fue de US$41.4 millones, cifra cuatro veces superior a monto financiado en 1977. 13 Ver Dauhajre [1994] para una discusión del sesgo antiexportador de las políticas cambiarias adoptadas durante el período 1967-1993.
16
En adición a su papel como catalizador de la inversión privada en la actividad turística --
ya sea mediante incentivos fiscales, cambiarios y financieros o mediante la creación de
condiciones no discriminatorias a la inversión extranjera--, el Estado ha actuado
predominantemente en la planificación de la gestión del territorio dominicano con miras
a impulsar el desarrollo del turismo. Tal planificación ha sido paulatina. Durante la
década de los setenta se demarcaron los polos turísticos de la Costa Norte, la Costa
Caribe (Litorial Sureste), Jarabacoa/Constanza y Santo Domingo. Durante los ochenta
fueron incorporados los polos de Macao/Punta Cana y Barahona y, posteriormente,
durante los noventa se demarcaron los polos de Samaná/Las Terrenas, Montecristi,
Peravia, Nagua/Cabrera, Santiago, Azua y se amplió el Polo de Barahona14. En el
desarrollo del primer polo turístico (Polo Puerto Plata) la planificación estatal fue
preponderante15.
Gráfico 2REPUBLICA DOMINICANA
Evolución Ingresos por Turismo y Tipo de Cambio, 1970-1999
02468
1012141618
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
Tipo
de
cam
bio
(RD
$/U
S$)
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
Mill
ones
de
US
$
Tipo de cambio extrabancario nominal Ingresos por Turismo
Fuente: Elaborado a partir de información del Banco Central.
14 BID-SNEDE [1995] 15 Por el contrario, en el desarrollo del polo de mayor dinamismo en los últimos años (Polo de Macao/Punta Cana) la participación del sector privado en la provisión de infraestructua básica y turística ha sido predominante
17
No todos los polos han mostrado igual ritmo de desarrollo y expansión. En realidad del
total de 11 polos existentes, tres pueden considerarse como consolidados, 4 están en fase
de consolidación y los 4 restantes se clasifican como potenciales. Los polos
consolidados tienen más de quince años de creados y los mismos se han especializado
esencialmente en un producto turístico basado en sol y playa. En el caso de los polos
potenciales y en fase de consolidación, sin embargo, sus atractivos están asociados al
desarrollo de un producto turístico con características distintas, lo que engloba el
desarrollo de turismo de aventura, naturaleza y excursionismo. Este tipo de turismo
trasborda la visión de turistas enclavados en recintos aislados y, por el contrario, fomenta
una mayor interacción entre las comunidades y los turistas. En la mayor parte de los
casos es necesaria un nivel de inversión en infraestructura básica tendiente a asegurar la
sostenibilidad de los recursos naturales y de un entorno social amigable al turista16.
El Estado también ha participado en la creación de infraestructura de comunicaciones de
apoyo a la actividad turística. De los siete aeropuertos que dispone el país, seis han sido
construido por el sector público17. Similarmente, la red vial que comunica a los polos
turísticos con los centros urbanos más importantes ha sido construida por el sector
público.
En lo que respecta a la formación de recursos humanos, en trece universidades nacionales
existen programas de estudios en turismo dirigido a la formación del personal gerencial y
de mandos medios a ser demandado por los establecimientos hoteleros. La formación del
personal de base ha estado esencialmente a cargo del Instituto de Formación Técnico
Profesional (INFOTEP). En el período 1982-99, 7.8% de los egresados del INFOTEP
recibió formación en áreas directamente vinculadas con la hotelería18.
16 Ver SOPDE[2001] para una cuantifiación de los requerimientos de inversión en infraestructura y promoción en los distintos polos turísticos. 17 En el 2000 cuatro de los aeropuertos públicos fueron otorgados en concesión por un plazo de 15 años a una empresa de capital canadiense, estadounidense, italiano y dominicano. 18 Las áreas formativas son : servicio de bar y restaurante, cocina, servicio de habitación, recepcionista de hotel, panadería y repostería.
18
Recientemente el 22 de mayo de 2001 el Congreso Nacional aprobó la Ley de Fomento al
Desarrollo Turístico para los Polos de Escaso Desarrollo y Nuevos Polos en Provincias y
Localidades de Gran Potencialidad, la cual está pendiente de promulgación por parte del
Ejecutivo. Mediante esta ley se crea un Fondo Oficial de Promoción Turística19 y se
otorga incentivos fiscales20 por un plazo de diez años a las empresas que se dediquen a
desarrollar instalaciones hoteleras y actividades complementarias al turismo21.
Esta nueva ley responde al interés de fomentar el desarrollo de áreas con potencial
turístico que, aún habiendo sido declaradas en algunos casos como polos turísticos con
anterioridad, a la fecha no han alcanzado el grado de desarrollo esperado. Esta
legislación, de ser promulgada, podrá contribuir a evitar el saturamiento de los polos
consolidados. No obstante, no hay garantía de que los problemas de las comunidades en
donde se desarrollarán las nuevas empresas turísticas en lo relativo al desarrollo de la
infraestructura básica en materia sanitaria y urbana puedan ser solucionados en el marco
de la nueva legislación. En realidad, con la nueva legislación se da un paso atrás,
orientado a la reimplementación de políticas de promoción basado en regímenes de
incentivo discrecionales, que por tener un amplio ámbito, pueden fomentar la evasión
fiscal y el tráfico de influencias.
A su vez, la especialización de los recursos que nutrirán el Fondo Oficial de Promoción
Turística responde a las demandas de un sector productivo muy dinámico pero que al
19 El Fondo Oficial de Promoción Turística se nutrirá de los aportes provenientes de la tasa aeronáutica por pasajero transportado, en entrada y salida, en vuelos internacionales no regulares o charters, así como los aportes pronientes de la tarjeta de turismo. Estos recursos serán destinados exclusivamente para la promoción internacional del destino turístico de la República Dominicana y la mejoría de la aviación civil en la República Dominicana. 20 Los incentivos contemplados son la exención de: impuesto sobre la renta, impuestos sobre construcciones, aranceles e impuestos al valor agregado aplicados a los equipos, materiales y muebles necesarios para el primer equipamiento y puesta en operación de la instalación turística. Se autoriza la desgravación de hasta un 20% de las utilidades anuales invertidas en actividades del ámbito de la ley,. 21 Además de las instalaciones hoteleras y resorts, los beneficios de la ley son extensivos a las actividades siguientes: construcción de instalaciones para convenciones y espectáculos; promoción de actividades de cruceros con puerto madre en territorio dominicano; construcción y operación de parques de diversiones temáticos; construcción de infraestructura portuaria al servicio del turismo; construcción de infraestructua turística como acuarios, restaurantes, campos de golf, instalaciones deportivas; empresas de servicios básicos para la industria turística, pequeñas y medianas empresas cuyos mercados se sustentan en el turismo (artesanía, plantas ornamentales, peces tropicales, granjas reproductoras de pequeños reptiles endémicos u otras de similar naturaleza) ; y construcción y operación de infraestructura turísticas.
19
mismo tiempo no se siente respaldado por el gasto gubernamental en lo que respecta al
mantenimiento de las condiciones que garantizan la expansión del mercado del sector y
de las condiciones de sostenibilidad en el entorno local en que se desenvuelve. En ese
sentido, vale la pena destacar que, exceptuando el año 1991, el gasto público dirigido
directamente a la actividad turística no ha sobrepasado el 0.56% del presupuesto nacional
ejecutado22. No obstante, fijarse en el gasto público directo puede ser engañoso debido a
que otras áreas del gasto público, tales como el gasto en infraestructura de
comunicaciones, saneamiento, urbanismo, salud y educación juegan un rol de
importancia en la creación de condiciones adecuadas para el desarrollo del turismo.
Políticas de Fomento a las Zonas Francas
Aunque la figura de “zona franca industrial” como régimen con tratamiento aduanero
especial fue creada en 1955 mediante la Ley 431523, fue sólo en 1968, con la
promulgación de la Ley 299, que se crea el marco legal bajo el cual se desarrollarían las
zonas francas durante las décadas de los setenta y ochenta. Esta Ley consignó un
conjunto de incentivos por un plazo de quince años (renovables) a las empresas que
dedicaran su producción exclusivamente a la exportación. Los incentivos contemplaban
la exención del pago del impuesto sobre la renta, el pago de impuestos sobre las
importaciones de bienes de capital, maquinaria y materias primas. Se permitía que hasta
un 20% de la producción de una empresa en zonas francas podía ser destinado al
mercado interno, sujeto al pago del 90% de los derechos de importación
correspondientes, cuando los bienes en cuestión no fueran producidos en la República
Dominicana.
Si bien en un primer momento los efectos de los incentivos fueron modestos, el
dinamismo de las zonas francas se vió fortalecido por la devaluación del peso 22 Se estima que el gasto actual de la República Dominicana en promoción turística en el extranjero es de US$10 millones, cifra muy inferior al gasto en promoción de los competidores más importantes de la República Dominicana. Se estima que Cuba, Puerto Rico y Jamaica gastan en promoción turística en el extranjero US$25 millones, US$35 millones y US$ 30 millones, respectivamente. (El Caribe, pag. 25. 9/6/2001) 23 Esta ley establecía que las empresas que operaban bajo el régimen de zonas francas podían realizar importaciones y exportaciones libres del pago de impuestos.
20
dominicano de 1985, que impactó positivamente el desempeño de estas empresas al
permitirles cubrir sus costos locales dedicando una menor cantidad de dólares para ello24.
Hasta 1985, por ejemplo el crecimiento de las empresas de zonas francas estuvo
confinado en 4 parques industriales25, llegando el promedio empresas por parque a
alcanzar la cifra de 34 empresas. Pero es a partir de entonces cuando se inició un proceso
de expansión de los parques de zonas francas hacia el resto del territorio nacional. Esta
expansión fue también motorizada tanto por la iniciativa pública como privada, aunque
esta última ha sido más agresiva que la primera.
Gráfico 3Evolución Número de Parques y Empresas de
Zonas Francas, 1969-2000
05
101520253035404550
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
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1993
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1999
Núm
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de P
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es
0
100
200
300
400
500
600
Núm
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de
Empr
esas
Parques Empresas
Fuente: Construido a partir de información del CNZFE
La Ley 299 se mantuvo vigente hasta 1990, cuando se promulga la Ley de Zonas Francas
(Ley 8-90) que consolidó en un único instrumento legal las disposiciones relativas a
zonas francas consignadas en la Ley 299 y los mecanismos y reglamentos aprobados con
posterioridad a la misma. La Ley 8-90 reconoce tres tipos de zonas francas: i) zonas
24 Con anterioridad a 1992, las empresas de zonas francas debían canjear a la tasa de cambio oficial las divisas utilizadas para cubrir sus costos locales. Estos costos locales eran los siguientes: sueldos, salarios y jornales; materias primas, envases, etiquetas y productos intermedios adquiridos en territorio dominicano; seguros en general, las retenciones para el pago a la renta personal o correspondiente a dividendos de accionistas de todo el personal o extranjero que labore en sus instalaciones; comunicación y transporte local; alquileres o compra de terrenos o edificaciones; cualquier otro costo o gasto local. A partir de 1992, las zonas francas fueron autorizadas a cambiar sus divisas en el mercado libre. 25 Estos parques estaban ubicados en las provincias La Romana, San Pedro de Macorís, Santiago y Puerto Plata.
21
francas industriales o servicios, que pueden instalarse en todo el territorio nacional y
dedicarse a la producción de bienes o prestación de servicios; ii) zonas francas de
carácter fronterizo, que pueden ubicarse a lo largo de la frontera con Haití; y iii) zonas
francas especiales, que pueden instalarse próximas a las fuentes naturales debido a que
la naturaleza del proceso de producción requiera el uso de recursos inmóviles o cuando
por situaciones geográficas, económicas o infraestructurales del país así lo requieran;
dentro de este grupo tambíen se encuentran las empresas existentes a la fecha que usan
materias primas en régimen de internación temporal.
La Ley 8-90 también establece una distinción explícita entre operadores de zonas francas
y empresas de zonas francas. Los operadores son los responsables de desarrollar y
administrar la infraestructura de los parques de zonas francas26, mientras las empresas
son las unidades que se dedican a la producción de bienes y servicios. Las operadoras
pueden fijar libremente el precio de alquiler o venta del espacio ocupado por las
empresas, así como el precio de los servicios prestados.
La nueva Ley de Zonas Francas dispuso que las empresas que utilizaban materia prima
importada bajo el régimen de internación temporal podían pasar a operar bajo el régimen
de zona francas especiales en un plazo no mayor de un año a partir de la promulgación
de la Ley 8-9027. Esta disposición incentivó la presencia de inversionistas dominicanos
operando bajo el régimen de zonas francas. Asimismo, la Ley 8-90 procuraba fomentar
una mayor vinculación entre las empresas que operan bajo el régimen de zonas francas, 26 El operador de una zona franca debe garantizar el cumplimiento de los siguientes requisitos: i) Existencia de áreas habituales para un adecuado trabajo de mano de obra industrial, con los servicios básicos e imprescindibles, de conformidad con las prácticas modernas de arquitectura generalmente aceptadas; b) zonas verdes y de esparcimiento que permitan garantizar el ambiente circundante, refugios aireados y condiciones de trabajo en general apropiadas; c) instalaciones de alcantarillados pluvial y sanitarios, así como suministro de agua potable y de uso industrial, de conformidad con las prácticas generalmente aceptadas; d) facilidades para incinerar o retirar desechos que permitan mantener la higiene y adecuada representación física en las empresas y áreas comunes; e) facilidades adecuadas, tanto físicas como de equipos para la alimentación, servicios médicos de emergencia etc., tanto de los trabajadores como del personal dedicado a las labores continuas de oficina; y f) locales para alojar las oficinas de aduanas, administrativas, etc. El operador de zona franca debe pagar una cuota anual al Consejo Nacional de Zonas Francas. 27 Las empresas locales que se sometieran a esta disposición deberían de exportar el 80% de su producción y tener un mínimo de 200 empleados en un mismo local. Con esta medida se buscaba eliminar el uso fraudulento del mecanismo de internación temporal dispuesto por la Ley 69 de Incentivo a las Exportaciones. Ver Dauhajre [1994].
22
así como entr éstas y las demás empresas del país. En ese sentido, se estableció la
exención de impuestos de importación sobre las materias parimas importadas por
empresas establecidas en territorio dominicano cuando fueran transformadas en
productos terminados o semi-elaborados a ser utilizados por las empresas de zonas
francas.
La Ley 8-90 autoriza a las empresas de zonas francas a obtener préstamos o avales en
moneda nacional o extranjera provenientes ya sea de organismos financieros nacionales,
internacionales, públicos o privados. De esta forma se eliminó la prohibición establecida
en 1983 que impedía a las empresas de zonas francas obtener recursos provenientes de
préstamos otorgados a la República Dominicana por organismos e instituciones de
financiamiento internacional, a excepción de aquellas empresas con un 90% de capital
nacional.
En lo relativo a normas laborales, la Ley 8-90 estableció la obligatoriedad de las
operadoras y empresas de zonas francas cumplir con lo establecido con el Código de
Trabajo28, leyes laborales29 y convenios internacionales suscritos y ratificados por el
Gobierno Dominicano al respecto. Dentro de las disposiciones especiales para las zonas
francas está el establecimiento del salario mínimo que deben pagar tales empresas, el
cual es determinado por el denominado Comité Nacional de Salarios, que opera la
Secretaría de Estado de Trabajo. Por otra parte, las zonas francas están exentas del pago
de la participación anual de los trabajadores en el 10% de los beneficios de las empresas,
el cual está consagrado para los trabajadores fuera del sector de zonas francas. 28 El Código de Trabajo establece una jornada laboral de 44 horas semanales. Las horas extras entre 44 y 68 horas a la semana recibiran el 35% del salario básico, y horas extras por encima de 68 horas semanales recibiran 100% del salario básico. Para el trabajo nocturno se pagará el 15% del salario establecido para el trabajo diurno, es decir el realizado entre 7:00 a.m. y 6:00 p.m. Los trabajadores tienen derecho a vacaciones pagadas, licencias de maternidad y descansos especiales remunerados. Los derechos de maternidad consagrados son los siguientes: i) nulidad del desahucio ejercido durante el período de la gestación de la trabajadora y hasta 3 meses después de la fecha del parto; ii) nulidad del despido de una mujer por el hecho de estar embarazada; ii) descanso pre y post-natal para la trabajadora nunca será menor de 12 semanas; iii) el patrono está obligado a acceder a la solicitud de concesión de vacaciones inmediatamente después del descanso post-natal, cuando así lo solicite la trabajadora; iv) durante el primer año del nacimiento del hijo, la trabajadora podrá disponer mensualmente de medio día, para llevar al hijo a la atención pediátrica. Ver Consejo Nacional de Zonas Francas [2001]. 29 En particular, se señala el cumplimiento de la Ley de Seguridad Social, la Ley que crea el Banco de los Trabajadores y la Ley que crea el Instituto de Formación Técnico Profesional (INFOTEP).
23
La política de promoción de zonas francas de exportación ha englobado también la
construcción por parte del Estado de parques industriales donde se alojan las empresas.
El primer parque de zona franca público se construyó en 1973, cuatro años después de
construido el primer parque privado. Al año 2000 la República Dominicana disponía de
46 parques de zonas francas, siendo el 40% de administración pública, el 56% de
administración privada y el restante 4% de administración mixta. En general, el alquiler
del pie cuadrado de construcción en los parques de zonas francas operados por el sector
público suele ser inferior al alquiler existente en los parques privados.
Gráfico 4Evolución Parques de Zonas Francas según
Tipo de Administración, 1969-2000
0
10
20
30
40
50
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
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Publica Privada Mixta
Fuente: Construido a partir de información de CNZFE.
Por el lado de los recursos humanos, en los últimos años ha ido adquiriendo importancia
los programas estatales de formación del personal utilizado por las empresas de zonas
francas. A principio de los noventa se creó el Programa INFOTEP/Zonas Francas30, el
cual consiste en la creación de un Comité Local dentro de cada parque de zona franca
que identifica y coordina el tipo de capacitación que requieren las empresas del parque.
En 1992, de los 141,056 empleados de zonas francas menos de 1% participó en los
programas de entrenamiento del INFOTEP, pero esta proporción ha ido en aumento hasta
30 Este Programa es supervisado por la Asociación Dominicana de Zonas Francas y el INFOTEP.
24
alcanzar prácticamente el 14% de los empleados de zonas francas en 1999. Para el
período 1992-99, el número de egresados del INFOTEP provenientes de las zonas
francas ascendió a 123,440 trabajadores.
IV. IMPACTO DEL CAMBIO EN EL PATRÓN DE INSERCIÓN SOBRE LA ESTRUCTURA ECONOMICA INTERNA
El aspecto más evidente del cambio en el patrón de inserción de la economía dominicana
en el comercio internacional es el surgimiento de nuevos sectores líderes en las
actividades generadoras de divisas. Es por lo tanto previsible que dicho cambio tenga
implicaciones importantes sobre un conjunto de variables relevantes para el crecimiento
y desarrollo económico. En tal virtud, esta sección analizará el impacto de ese proceso al
interior de la economía dominicana. Específicamente se analizará el impacto del
crecimiento de las zonas francas y el turismo sobre competitividad y desarrollo gerencial
y tecnológico, nivel de actividad económica y vinculaciones intersectoriales, generación
de empleo, distribución de ingreso y desarrollo regional.
Zonas Francas: competitividad y desarrollo gerencial y tecnológico
De acuerdo a CEPAL [2000], la República Dominicana ha logrado elevar la presencia de
bienes con contenido tecnológico alto y medio en sus exportaciones hacia los países de la
OCDE. Esto es esencialmente el resultado del crecimiento de las exportaciones de zonas
francas, cuyos productos han logrado ubicarse en segmentos de mercados en expansión
dentro de los países de la OCDE.
De acuerdo con la clasificación utilizada por la CEPAL en el CanPlus31, la
competitividad de las exportaciones manufactureras de la República Dominicana ha
31El programa Competitive Analysis of Nations (CanPlus), elaborado por la CEPAL, permite analizar la evolución de la competitividad de un país, utilizando informaciones relativas a las importaciones de los países de la OECD a nivel de tres o cuatro dígitos del CUCI . Las condiciones de competitividad de un producto se evalúan en función de la evolución de la demanda (aumento o disminución de un bien en las importaciones de la OCDE) y de la oferta (aumento o disminución de la participación del bien en las exportaciones totales de un país) . Tomando en cuenta estos criterios los bienes exportados se clasifican en cuatro grupos: aumento en la demanda y en la oferta (estrellas nacientes); aumento en la demanda y caida
25
tendido a aumentar. De hecho, no sólo ha aumentado la participación de las
exportaciones manufactureras consideradas como estrellas nacientes en el total de las
exportaciones del país, sino que al mismo tiempo ha disminuido la proporción de las
exportaciones clasificadas como oportunidades perdidas o retiradas. Esto significa que la
oferta de las exportaciones ha sido ágil en responder a los cambios en los patrones de
demanda en los países de la OCDE. Los principales productos identificados como estrella
naciente son: ropa exterior para hombres y niños de tejidos, ropa interior de punto y
ganchillo, instrumentos y aparatos de medicina, ropa exterior y accesorios de vestir de
punto y ganchillo; aparatos eléctricos para empalme, corte de circuitos eléctricos; tabaco
manufacturado.
Gráfico 5Participación de los Productos de Contenido Tecnológico Alto y Medio en
las Exportaciones Total de Países Seleccionados hacia la OCDE 1977-1996
0
5
10
15
20
25
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1977
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1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
Porc
enta
je
MCCA República Dominicana China Costa Rica
MCCA: Mercado Común Centroamericano Fuente: Construido a partir CEPAL [2000]. Apéndice Estadístico. Cuadro 12.
En el caso de la actividad de confecciones una evidencia de mayor competitividad es el
aumento de la participación de las mismas en las importaciones del mercado de los
Estados Unidos. En 1990, el 2.98% de las importaciones de confecciones de los Estados
Unidos provenían de la República Dominicana, pero en 1998 esta participación se situó
en la oferta (oportunidades perdidas); caída en la demanda y aumento en la oferta (estrellas menguantes); y caída en la demanda y en la oferta (retiradas). Ver CEPAL [2000] y Katz y Stumpo [2001].
26
en 4.64%. No obstante, aunque tal participación es superior a la de los países que integran
el Mercado Común Centroamericano, estos últimos muestran una tasa de crecimiento de
sus exportaciones de confecciones al mercado de USA mayor que la mostrada por la
República Dominicana.
Cuadro 4 REPUBLICA DOMINICANA
Participación Exportaciones Manufactureras hacia OCDE en Total de Exportaciones según Competitividad, 1990-1996
Clasificación 1990 1996 Estrella naciente 35.1 51.1Estrella menguante 9.8 12.3Oportunidades perdidas 10.5 8.0Retiradas 6.8 4.8TOTAL 62.2 76.2Fuente: Construido a partir de CEPAL [2000]
Ciertamente, la República Dominicana a través del sistema de zonas francas ha
conseguido aprovechar las condiciones de acceso preferencial hacia el mercado de los
Estados Unidos, establecidas en la Iniciativa para la Cuenta del Caribe, el Programa
Especial de Acceso, el Sistema Generalizado de Preferencias, el Programa HTS 9802 y la
Sección 936 del Código de Impuestos Internos de Estados Unidos32. Sin embargo,
diversas evidencias indican un bajo grado de independencia gerencial en las empresas de
zonas francas y un bajo grado de encadenamientos entre estas y el resto de la economía.
32 La bien conocida Iniciativa para la Cuenca del Caribe fue establecida en 1984 por los Estados Unidos como un mecanismo de acceso preferencial no recíproco que garantizaba la entrada libre de impuestos aduaneros a territorio estadounidense a una amplia variedad de productos originarios del Caribe. La nueva Ley de Cooperación Comercial para la Cuenca del Caribe, promulgada en el 2000, extiende las condiciones preferenciales a un mayor número de bienes. El Programa Especial de Acceso engloba acuerdos bilaterales entre la República Dominicana y Estados Unidos para regular las exportaciones de ropa desde el primer país hacia el segundo. El Sistema Generalizado de Preferencia otorga acceso preferencial al mercado de Estados unidos sujeto a que los productos contengan al menos un 35% de valor agregado del país beneficiario. La Clasificación Armonizada de Aranceles (HTS 9802.00.80) permite que los productos ensamblados fuera de Estados Unidos que utilizan insumos estadounidenses sólo paguen impuestos sobre el valor agregado generado en el extranjero. La Sección 936 del Código de Impuestos Internos de los Estados Unidos da preferencias fiscales a empresas estadounidenses que operan en Puerto Rico, lo cual ha fomentado la instalación de plantas gemelas entre Puerto Rico y otros país del Caribe.
27
En una encuesta realizada por Mortimore et. al. [1995]33 a empresas extranjeras
localizadas en las zonas francas de la República Dominicana, 56% de las empresas
entrevistadas consideró que el propósito principal de la filial dentro de la estrategia
internacional de la casa matriz era “aprovechar la mano de obra barata”; y en 75% de los
casos se reconocía que la filial en la zona franca dominicana tenía nula o muy poca
independencia dentro de las estrategias de las casas matrices, destacándose en particular
aquellos aspectos relativos a definición de mercados de exportación, suministro de
insumos, nivel de exportaciones y control de calidad. En lo que respecta a
subcontratación de insumos locales, sólo 7 de las 30 firmas entrevistadas hacía uso de
esta práctica, como un mecanismo para enfrentar los excesos de demanda, reducir costos
aumentando la especialización y evitar la acumulación de existencias con la llegada
oportuna de insumos. No obstante Vicens et. al. [1998] reportan el crecimiento de la
subcontratación entre empresas fabricantes de vestuario que operan dentro del régimen
de zonas francas.
Las principales razones por las cuales las filiales de zonas francas no subcontrataban
insumos localmente fueron la ausencia de confiabilidad en control de calidad, falta de
competitividad en precios y la no confiabilidad en la entrega. En las filiales dedicadas a
actividades más modernas (farmacéutica y electrónica) se señaló adicionalmente la
ausencia de tecnología adecuada para fabricar insumos y la política interna de la casa
matriz.
Los tres aspectos competitivos que fueron señalados por las firmas encuestadas como
más favorables para la República Dominicana fueron el costo competitivo de su mano de
obra, la tranquilidad política social del país y la proximidad geográfica al mercado de los
Estados Unidos y Puerto Rico. Más del 80% de las empresas encuestadas eran objeto de
una evaluación periódica por parte de la empresa matriz, a fin de evaluar la posición
33 La muestra correspondió a 30 de las 60 empresas que en 1994 reunían los siguientes requisitos: i) mayor volumen de ventas, ii) más de la mitad de sus ventas correspondiendo a las manufacturas, iii) un mínimo de un 25% de participación de capital extranjero; y iv) establecimiento una zona franca reconocida.
28
competitiva de la filial en relación a costos totales de producción, costos de mano de obra
y tasa de cambio.
Aunque los eslabonamientos creados entre las zonas francas y el resto de la economía
local son muy reducidos34, la estructura organizativa bajo la cual operan las empresas
extranjeras de zonas francas sí ha podido ser asimilada por un conjunto de productores
dominicanos que operan en dichas zonas, sobre todo en la actividad de confecciones.
Vicens et at. [1998], utilizando informaciones más recientes, documentan que compañías
extranjeras ejercieron un impacto positivo en el entrenamiento y supervisión de los
inversionistas dominicanos a través del establecimiento de oficinas de asistencia técnica
y financiera que posibilitaba a empresarios dominicanos tener acceso a préstamos y
maquinaria en convenios de arrendamiento. Muchos de estos empresarios dominicanos
habían sido empleados de subsidiarias extranjeras y contaban con destrezas de
producción y administración, dando paso al desarrollo de subcontratistas dominicanos en
el área de confecciones que operan bajo el régimen de zonas francas.
Los autores citados35 elaboran una caracterización interesante del comportamiento de las
empresas de zonas francas que operan en el sector de confecciones en función del origen
del capital. Las empresas transnacionales atribuyen su éxito en orden de importancia a
factores del mercado internacional, estrategias corporativas y políticas nacionales. Las
empresas nacionales, a su vez, atribuyen su éxito esencialmente a las estrategias
corporativas y su capacidad para “poner en práctica estrategias que les permitieran
entrar y convertirse en parte de la red de la industria internacional”36, y en segundo
lugar y tercer lugar a factores del mercado internacional y políticas nacionales,
respectivamente. En las empresas transnacionales, las ventajas competitivas que fueron
indentificadas mayormente fueron los precios competitivos, calidad del producto, acceso
34 Este aspecto será discutido más adelante. 35 Las informaciones fueron obtenidas mediante entrevistas a 16 empresas de la industria del vestuario que operan en las zonas francas de la República Dominicana: 12 empresas transnacionales (6 de capital estadounidense, 2 de capital coreano, 4 de capital mixto con más de 25% de control extranjero) y 4 de capital dominicano. El estudio fue parte del proyecto de investigación de la UNCTAD sobre Reestructuración Industrial y Competitividad Internacional y fue publicado en 1998 por la CEPAL. Aunque no se señala la fecha de realización de las entrevistas, se infiere que fue en 1996. 36 Vicens et. al. [1998]. Pag. 80.
29
a mercados extranjeros y bajos sueldos. Por el contrario, las ventajas competivias
señaladas por las empresas nacionales fueron la calidad del producto, flexibilidad de la
producción, inventarios reducidos, precios competitivos y acceso a mercados
extranjeros.
De acuerdo a la opinión de las empresas entrevistadas, independientemente del origen del
capital, durante el período 1990-95 la eficiencia de las empresas aumentó gracias a la
adopción conjunta de una serie de iniciativas, entre las cuales se destacan adopción de
nuevas prácticas organizativas y administrativas (entre ellas, manufactura modular,
reorganización flexibilización de las líneas de producción, control estadístico de
procesos, just-in-time delivery, y turnos de trabajo multitareas), adiestramiento de la
mano de obra, remuneraciones en base a incentivos y la adquisición de maquinarias más
avanzadas (entre ellas, máquinas-herramientas programables y máquinas computarizadas
de control numérico).
Las informaciones suministradas por Vincens et. al. [1998] sugieren pensar que el capital
dominicano ha de jugar un rol importante en el proceso de evolución37 de las “maquilas
dominicanas” hacia empresas donde la fuente de competitividad en calidad y precios
provengan del uso de recursos humanos calificados y la adopción de prácticas
organizativas y tecnológicas modernas, y no simplemente de la existencia de mano de
obra barata. Serían las empresas dominicanas en zonas francas el eslabón que permitiría
eliminar eventualmente la dualidad del sistema industrial dominicano. Las filiales de
empresas transnacionales tienen muy poca independencia de sus casas matrices, como
para poder involucrarse en procesos que impliquen aumentar los eslabonamientos con la
economía local.
Efecto sobre nivel de actividad económica y eslabonamientos sectoriales Al afianzar su liderazgo en el frente externo, el turismo y las zonas francas han ido
aumentando paulatinamente su importancia en la generación de valor agregado en la
37 Ver Sargent, J. [...] para una discusión de los determinantes del proceso de evolución de las maquilas mexicanas hacia maquilas de tercera generación.
30
economía dominicana. De representar el 1.3% del Producto Interno Bruto en 1980, la
actividad “Hoteles, bares y restaurantes” pasó a representar el 6.8% en el 2000. Las
actividades vinculadas a la prestación del servicio turístico no se limitan únicamente a los
hoteles, bares y restaurantes, sino también que en el mismo se involucran las actividades
vinculadas al transporte, las artesanías y el comercio. Cuando se incluyen estas otras
actividades, el aporte del turismo al nivel de actividad económica es mucho mayor. Se
estima que para 1996, el Valor Agregado del Turismo38 representó 9.7% del PIB total,
con una parte importante capturando esencialmente la expansión de los servicios de
transporte terrestre y del comercio asociados al turismo.
La expansión del valor agregado del turismo durante los años noventa se corresponde con
el aumento de la oferta de habitaciones en el territorio dominicano, la cual pasó de 5,389
habitaciones en 1980 a 49,623 habitaciones en 1999, lo que produce un crecimiento
medio de 2,328 habitaciones por año. La tasa de ocupación hotelera se ha situado en los
últimos veinte años entre 55.5% y 76.8%, siendo la ocupación media de los últimos
cinco años de 72.3%.
Alrededor del 46% del valor bruto de la producción del turismo corresponde a consumo
intermedio y el 54% restante a valor agregado bruto. Entre 1991 y 1996 se observa una
tendencia al aumento de la participación del valor agregado bruto, lo cual se manifiesta
en una mayor participación del excedente bruto de explotación y los impuestos netos de
subsidios.
Si bien el gasto de consumo turístico corresponde en más del 50% al turismo receptor, la
porción del gasto originada por el turismo doméstico ha tendido a aumentar, ubicándose
en 28% del gasto turístico total en 1996. La creación de una demanda doméstica por
servicios turísticos locales actúa como elemento amortiguador de las fluctuaciones de la
demanda externa de servicios turísticos, pudiendo contribuir a una mayor estabilidad en
el uso de la capacidad hotelera instalada.
38 El Banco Central elaboró para los años 1991, 1994-96 la Cuenta Satélite del Turismo de la República Dominicana con el apoyo de la OMT y el PNUD.
31
Cuadro 5 REPUBLICA DOMINICANA
Producto Interno Bruto Turístico 1991-1996
Millones RD$
corrientes Porciento 1991 1996 1991 1996Valor bruto producción 16,869 41,736 100.0 100.0 Consumo intermedio -8,292 -19,335 -49.2 -46.3 Valor agregado bruto 8,570 22,401 50.8 53.7 Remuneraciones 2,850 7072.1 16.9 16.9 Excedente bruto de explotación 5,720 15328.7 33.9 36.7 Impuestos menos subsidios 480 1383.3 2.8 3.3 Impuestos sobre Importaciones 306 970.5 1.8 2.3 ITBIS + Otros Impuestos-Subsidios * 174 412.8 1.0 1.0 . PIB turístico 9,051 23,784 53.7 57.0 Valor agregado Hoteles y similares 3,349 12,198 19.9 29.2 Restaurantes, bares y similares 2,309 5,106 13.7 12.2 Transporte aéreo 339 125 2.0 0.3 Transporte terrestre 1,059 3,086 6.3 7.4 Alquiler de vehículos 307 308 1.8 0.7 Agencias de viajes 317 288 1.9 0.7 Artesanías 123 146 0.7 0.4 Comercio turístico 434 943 2.6 2.3 Otras actividades turísticas 340 129 2.0 0.3 PIB total 120,193 230,888 Valor agregado turismo /PIB total 7.53 10.30 Valor agregado Hoteles/Pib total 2.79 5.28 Valor agregado Restaurantes, bares/Pib total 1.92 2.21 Valor agregado Demas actividades complementarias/Pib total 2.43 2.18 *Itbis: Impuesto a la transferencia de bienes y servicios. Fuente: Elaborado a partir de información del Banco Central presentada en CEPAL [2000]
Los eslabonamientos sectoriales de la actividad turística se establecen básicamente a
través de la demanda de productos agropecuarios, bebidas y tabaco, industria
alimenticia, muebles, construcción, telecomunicaciones y servicios profesionales
(arquitectos, ingenieros, contables, auditores, entre otros). En 1991, la demanda de bienes
y servicios que origina el turismo estaba distribuida de la forma siguente: 4.5% bienes
agropecuarios, 25.41% bienes industriales y 70% servicios; cuando se excluyen los
servicios de hoteles, bares y restaurantes, la demanda por servicios era equivalente al
32
31% de la demanda total de bienes y servicios demandados por el turismo. En ese
sentido, se observa que el mayor efecto de arrastre del crecimiento de la actividad
turística se evidencia en la industria y los servicios, principalmente. Por supuesto, el
impacto directo sobre la industria alimenticia y sobre el sector productor de bebidas y
tabaco genera un efecto indirecto adicional sobre la actividad agropecuaria. Y para
algunas otras actividades productivas el turismo constituye un demandante de mucho
relevancia, como es el caso de las actividades de transporte y comunicaciones,
actividades empresariales y el renglón clasificado como otros cultivos, donde el turismo
consume el 30%, 14% y 11% del total ofertado de estas actividades, respectivamante.
Algunas evidencias sugieren también una tendencia hacia la reducción del componente
importado en la provisión de los servicios turísticos. En 1984 el Banco Mundial estimaba
dicho contendio en un 38% de la oferta total, mientras en 1991 se situaba en 12.2%.
Aunque en CEPAL [2000] se documenta que este porcentaje subió durante la década de
los noventa, hay indicios de que aún permanece por debajo del nivel estimado para 1984.
En parte esta reducción del contenido importado puede estar asociada al predominio de
los planes tipo “todo incluido”, el cual ha inducido a las empresas locales a demandar
productos más baratos y menos sofisticados a fin de reducir los costos de prestación del
servicio.
La vinculación de las zonas francas con el resto de la economía local (en calidad de
demandantes directos de bienes servicios producidos por los productores de bienes
servicios que operan fuera del régimen de zonas francas) es mucho más limitada que en
el caso de la actividad turística hasta ahora discutida. Informaciones levantadas para 1995
indican que los escasos vínculos establecidos se producían esencialmente a través de la
demanda de servicios, donde se destacan en orden de importancia los servicios de energía
y agua, servicios inmobiliarios, servicios de transporte comunicaciones y servicios
prestados a las empresas. No existen evidencias más recientes que lleven a suponer un
panorama radicalmente distinto.
33
Cuadro 6 REPÚBLICA DOMINICANA
Demanda del Sector Turismo de Bienes y Servicios según Productos, 1991
Demanda Bienes y Servicios Demanda Turismo/
Millones RD$ (%) Demanda Total (%)
TOTAL 31,797 100.0 11.58 Agropecuaria 1,429 4.50 5.95Arroz - - 0.00Cultivos de exportación - - 0.00Otros cultivos 949 2.98 11.23Ganadería, silvicultura y pesca 481 1.51 5.33Industria 8,079 25.41 5.00Explotación de minas 6 0.02 0.08Elaboración de productos de molineria 223 0.70 4.77Elaboración de azúcar 61 0.19 1.24Otros productos alimenticios 1,042 3.28 4.17Elaboración de bebidas y productos de tabaco 1,644 5.17 17.24Fab. de textiles prendas de vestir y art. de cuero y calzado 472 1.48 1.14Refinación de petróleo 781 2.46 7.43Sustancias y productos químicos 327 1.03 2.56Productos de caucho y plástico 180 0.56 3.94Otros minerales no metálicos 30 0.09 0.85Fabricación de metales comunes 4 0.01 0.08Otras insdustrias manufactureras 3,311 10.41 10.23Servicios 22,289 70.10 25.10Energía y agua 571 1.80 10.59Construcción 901 2.83 6.82Comercio - - Hoteles y restaurantes 12,658 39.81 97.31Transporte y comunicaciones 5,118 16.09 29.96Intermediación financiera 520 1.63 9.67Alquiler de vivienda 493 1.55 3.74Actividades empresariales y otras 961 3.02 14.12Administración pública y defensa. Seguro Social - - 0.00Enseñanza 52 0.16 2.52Salud 121 0.38 3.25Otras actividades de servicio 894 2.81 14.48Fuente: Elaborado a partir de información del Banco Central presentadas en CEPAL [2000]
No obstante, aún como demandantes de servicios el impacto de las zonas francas es
limitado si se compara con el impacto del turismo. En 1991, la actividad turística generó
34
el 25% de la demanda de servicios en la economía dominicana, mientras que zonas
francas apenas generó el 1.05%, proporción esta que cayó ligeramente en 1995.
Cuadro 7 REPUBLICA DOMINICANA
Importaciones, Consumo Intermediario de las Zonas Francas segun Sector de Procedencia, 1995
Importado Consumo (RD$) Intermediario (RD$) Agropecuaria 26,403 Industria 29,612,089 29,671,387 Servicios - 1,392,830 Total 29,612,089 31,090,619
* Las importaciones incluyen consumo intermediario y bienes de capital Fuente: Construido a partir de informaciones del Banco Central
Por supuesto, la vía de impacto esencial de las zonas francas sobre la economía local se
da esencialmente a través de la demanda de bienes y servicios por parte de los
trabajadores de las zonas francas industriales. Dado que la estimación del aporte de las
zonas francas al Producto Interno Bruto incluye únicamente el pago de sueldos y
salarios, la evolución de la participación de las zonas francas en el PIB da una indicación
de la importancia que ha adquirido la masa de salarios y sueldos provenientes de las
zonas francas sobre el valor agregado total de la economía. En 1980, el aporte de las
zonas francas al PIB fue de 0.7%, situándose en 4.1% en 1999 despúes de alcanzar un
tope de 4.9% en 1995 y 1994.
Dado que los trabajadores de zonas francas tentativamente podrían ubicarse mayormente
en el segundo y tercer quintiles de la distribución de ingresos totales39, es de esperar que
la demanda de estos trabajadores se concentre en bienes y servicios producidos
localmente, aunque usen insumos importados en su fabricación. En efecto , según la
Encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares de 1998, 33.7% y 28.8% de los ingresos
corrientes de las personas ubicadas en el segundo y tercer quintiles se gastó en la
adquisición de alimentos, bebidas tabaco, respectivamente; mientras que 18.3% y
20.9% de los ingresos corrientes percipidos por los individuos en el segundo y tercer
quintil se dedica a la adquisición de servicios.
39 Ver más adelante discusión sobre zonas francas y distribución del ingreso.
35
Cuadro 8 REPUBLICA DOMINICANA
Demanda Total y de Zonas Francas por Servicios Locales, 1995 Consumo Demanda Porciento
Servicios Intermediario Total Economía (1)/(2)
Zonas Francas
(RD$) (RD$)
(1) (2) Energía eléctrica y agua 378,768 9,754,482 3.88 Construcción 88,201 25,109,748 0.35 Servicios de comercio Servicios de hotelería y restaurantes 23,956 26,799,740 0.09 Transporte, almacenam. y comunicaciones 243,329 28,909,349 0.84 Servicios de intermediación financiera y seguros 85,737 8,522,002 1.01 Alquiler de vivienda 31,301,559 Otros servicios inmobiliarios 245,456 3,933,560 6.24 Servicios jurídicos 2,098 553,075 0.38 Servicios prestados a las empresas 244,412 6,909,126 3.54 Servicios gubernamentales 5,850,706 Servicios de enseñanza 48,740 4,972,833 0.98 Servicios de salud 7,421,618 - Serv. de esparcimiento, culturales y deportivos 2,233,543 - Servicios diversos 32,134 6,009,220 0.53 Servicios doméstico 1,465,826 TOTAL 134,882,158 1.03 Fuente: Construido a partir de información del Banco Central.
La posibilidad de profundizar los eslabonamientos intersectoriales requiere una estrategia
nacional orientada a mejorar las condiciones de precio, calidad puntualidad en la entrega
de empresas locales que potencialmente podrían abastecer a las empresas de zonas
francas de insumos nacionales, particularmente aquellas que se dedican a la confección y
al calzado40.
Efectos sobre Empleo
En 1970, el 54.7% de la población económicamente activa estaba ocupada en la actividad
agrícola, mientras que en el 2000 se estima que esta proporción alcanzó sólo el 16.3%.
Por el contrario, la participación de la PEA ocupada en las actividades industriales y de
40 Ver Mortimore et al. [1995] para una discusión al respecto.
36
servicios pasó de 14.2% y 31.1% en 1970 a 24.2% y 59.5% en el 2000, respectivamente.
Luego, los cambios en el patrón de comercio de la República Dominicana en los últimos
treinta años han estado acompañados de cambios en las fuentes de absorción de mano de
obra, adquiriendo mayor relevancia el empleo en la industria y, sobretodo, en los
servicios.
Por supuesto, el crecimiento de las zonas francas y el turismo son parte de los factores
que explican este proceso: en 1970, la presencia de las zonas francas y el turismo en la
economía dominicana era virtualmente inexistente; para el año 2000, las actividades
industriales realizadas en parques de zonas de francas absorbieron el 5.5% de la PEA
ocupada41, representando prácticamente la mitad del aumento registrado entre 1970-2000
por la proporción del empleo industrial en el empleo total. A su vez, el empleo directo en
turismo totalizó en el año 2000 el 1.7% de la PEA ocupada, equivalente a 52,928
empleos42. Si se toma en cuenta que por cada empleo directo que genera la actividad
hotelera se genera alrededor de 2.5 empleos indirectos, se tiene que un 4.1% de la PEA
ocupada está vinculada directa o indirectamente con la actividad turística.
El período de mayor crecimiento del empleo en ambos sectores se da a partir de la
segunda mitad de la década de los ochenta. En el caso de las zonas francas fue en 1980
cuando el empleo directo en las zonas francas comenzó a representar 1% o más de la
PEA ocupada, creciendo dicho porcentaje de forma sostenida hasta 1994, cuando el
empleo directo de zonas francas representó el 7.34% de la PEA ocupada. Desde
entonces, el dinamismo de las zonas francas en términos de generación de empleo se ha
reducido a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del
Norte y la consolidación de la competencia proveniente de los países de Centroamérica
en el mercado de exportaciones textiles hacia Estados Unidos.
41 Esta cifra difiere del dato aportado por el Consejo Nacional de Zonas Francas, que señala que el año 2000 el empleo en zonas francas ascendió a 196,924 empleos, lo que llegaría a representar el 6.2% de la PEA. Dado que las informaciones de la PEA provienen de la Encuesta de Fuerza de Trabajo del Banco Central, a fin de mantener consistencia se utilizarán los datos aportados por el Banco Central. 42 Esta cifra es la reportada por la Encuesta de Fuerza de Trabajo del Banco Central para el año 2000. ASONAHORES reporta la cifra de 47,763 empleos directos en 2000. Dado que las informaciones de la PEA provienen de la Encuesta de Fuerza de Trabajo del Banco Central, a fin de mantener consistencia se utilizarán los datos aportados por el Banco Central.
37
En relación al turismo el mayor crecimiento del empleo se evidenció sobretodo en la
segunda mitad de los ochenta cuando el crecimiento promedio anual fue de 21%.
Observese que es sólo en los últimos cinco años que las zonas francas y el turismo
muestran tasas de creación de empleo inferiores a la tasa existente en los demás sectores
de la economía.
Cuadro 9 REPUBLICA DOMINICANA
Tasa de Crecimiento PEA Global y PEA Ocupada según Sectores 1980-2000
Años PEA PEA Turismo Zonas Resto Ocupada Francas Economia
1980-1985 3.68 2.31 9.68 13.45 2.13 1985-1990 3.19 4.19 21.5 33.3 3.15 1990-1995 -0.73 1.21 4.79 4.95 0.91 1995-2000 5.37 5.85 5.78 3.53 6.02
Fuente: Construido a partir de ASONAHORES, CNZF, Daujahre et. al. (1989) y cifras del Banco Central.
Las zonas francas tienen una proporción mayoritaria de empleo femenino, muy superior
al nivel existente en el sector turismo y el resto de la economía. En 2000 el 57% de la
PEA ocupada en zonas francas eran mujeres. No obstante, con la excepción de la rama
de textiles, la participación del empleo femenino en las distintas ramas de actividad ha
tendido a reducirse en los últimos cinco años.
A su vez, si bien en el turismo predomina el empleo masculino, la participación del
empleo femenino es superior a la participación media de las mujeres en los demás
sectores económicos, excluyendo zonas francas. En el resto de la economía, el empleo
femenino tiende a ganar importancia en las actividades de Bares y restaurantes43,
Intermediación financiera y seguros, Otros servicios y Comercio al por mayor y detalle.
43 Esta actividad está vinculada de forma indirecta con el turismo.
38
Cuadro 10 REPUBLICA DOMINICANA
Estructura de la PEA Ocupada por Sexo y Sector Económico 1970-2000
TOTAL HOMBRES MUJERES 1970 2000 1970 2000 1970 2000 TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Agricultura 54.7 16.3 60.2 23.1 10.5 2.6 Zonas Francas 0.0 0.0 0.0 Resto Economía 16.3 23.1 2.6Industria 14.2 24.2 14.5 26.3 11.9 20.1 Zonas Francas 5.5 3.6 9.5 Resto Economía 18.7 22.7 10.6Servicios 31.1 59.5 25.3 50.7 77.7 77.3 Zonas Francas 0.1 0.0 0.1 Turismo 1.7 1.6 1.8 Resto Economía 57.8 49.1 75.4Fuente: ONE: Censo Población y Vivienda 1970 Banco Central: Encuesta de Fuerza de Trabajo 2000.
Las informaciones anteriores permiten inferir que el turismo y las zonas francas -las
actividades dinámicas en el nuevo patrón de inserción de la economía dominicana al
comercio mundial- han tendido a incorporar el empleo femenino desplazado de las
actividades agrícolas. Así, mientras en 1970, el 10.5% de la ocupación femenina
trabajaba en la agricultura y sólo 12% en la industria, ya para el 2000 un 20% de la
PEA femenina ocupada estaba laborando en la industria. Como se deduce de los párrafos
previos, el factor esencial tras este crecimiento del empleo femenino en la industria es la
creación de empleo por parte de las zonas francas. En el caso de los hombres, el empleo
agrícola desplazado ha sido reemplazado por empleo generado mayormente en el sector
servicios, distinto a zonas francas y turismo.
Una análisis comparativo de la fuerza de trabajo ocupada en zonas francas, turismo y en
el resto de la economía a partir de las Encuestas de Fuerza de Trabajo permite definir
características bien diferenciadas entre las poblaciones ocupadas en los distintos sectores.
39
Las Zonas Francas reclutan mayormente personas con nivel de instrucción primario o
secundario y, en comparación con los demás sectores, es relativamente reducida la
proporción de personas con instrucción universitaria que ellas emplean. Por el contrario,
el turismo demanda una mano de obra con instrucción universitaria en mayor
proporción que zonas francas y que el resto de la economía. Menos de un 3% de la PEA
ocupada en turismo y 1.3% de la PEA ocupada en zonas francas no posee ningún nivel
educativo. En consecuencia, puede afirmarse que los nuevos sectores dinámicos no son
una opción para emplear la mano de obra dominicana no instruida. El resto de la
economía muestra un nivel de absorción mayor que las Zonas Francas tanto de
trabajadores sin nivel de instrucción como de trabajadores con nivel de educación
superior.
En realidad, una comparación de los resultados de la Encuesta de Mano de Obra en 1991
y de la Encuesta Demográfica y de Salud (Endesa 96) ya mostraban una tendencia de las
zonas francas a: i) una exclusión de los trabajadores sin ningún nivel de instrucción, ii)
una mayor captación de trabajadores con nivel educativo de primaria, y iii) una menor
absorción de trabajadores con educación superior. Parecería que de esta forma, las zonas
francas se consolidan como el espacio para la generación de empleo para el segmento de
población que sabe leer y escribir, y que posee un nivel de instrucción equivalente a la
escuela primaria o secundaria. En efecto en 1996, un 97% de los empleados en zonas
francas sabía leer y escribir y el promedio de años de estudios pasó de 6.1 años en 1991 a
8.1 años en 1996.
En lo que respecta a la edad, turismo y zonas francas ocupan con mayor intensidad que
en el resto de la economía una población entre 20-39 años de edad; es decir, una
población de adultos jóvenes. Sin embargo, las Encuestas de Fuerza de Trabajo muestran
que entre 1997 y el 2000 en el sector de zonas francas tendió a reducirse la proporción de
población muy joven (10-19 años) mientras que en el turismo esta proporción aumentó.
Los adultos con edad superior a 40 años tienen un mayor chance de encontrar empleo en
los sectores económicos distintos a turismo y zonas francas.
40
Cuadro 11 REPUBLICA DOMINICANA
Características Educativas Población Ocupada según Sectores Económicos y Sexo, 2000
PEA Ocupada NIVEL DE Turismo Zonas Resto
INSTRUCCION Francas Economía TOTAL 100.0 100.0 100.0 Primario 44.2 55.0 48.9 Secundario 32.3 36.1 25.3 Universitario 20.5 7.6 16.4 Ninguno 2.9 1.3 9.4 HOMBRES 100.0 100.0 100.0 Primario 48.1 56.3 53.2 Secundario 33.7 34.2 23.4 Universitario 15.7 7.2 12.5 Ninguno 2.5 2.3 10.9 MUJERES 100.0 100.0 100.0 Primario 37.4 54.0 39.6 Secundario 29.8 37.6 29.3 Universitario 29.1 7.9 24.9 Ninguno 3.6 0.5 6.2
Fuente: Construido a partir de información del Banco Central: Encuestas Fuerza de Trabajo 2000.
Cuadro 12 REPUBLICA DOMINICANA
Distribuición Población Ocupada según Edad por Sectores Económicos y Sexo, 2000
PEA Ocupada 1997 PEA Ocupada 2000 Turismo Zonas Resto Turismo Zonas Resto Francas Economía Francas Economía TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 10 – 19 2.3 7.2 10.4 6.6 5.7 9.2 20 – 39 70.1 86.4 53.3 69.6 81.4 51.9 40 – 59 27.6 5.8 29.0 19.7 12.7 31.0 60 y más 0.0 0.6 7.4 4.1 0.1 7.8 HOMBRES 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 10 – 19 3.6 10.4 11.2 6.8 8.2 10.6 20 – 39 66.2 82.5 50.0 70.1 77.3 49.0 40 – 59 30.2 5.8 28.8 21.0 14.2 31.1 60 y más 0.0 1.3 10.0 2.1 0.3 9.3 MUJERES 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 10 – 19 0.0 4.6 7.9 6.2 3.9 6.2 20 – 39 77.0 89.6 62.7 68.7 84.6 58.3 40 – 59 23.0 5.8 29.4 17.4 11.6 30.9 60 y más 0.0 0.0 0.0 7.7 0.0 4.6 Fuente: Construido a partir de información del Banco Central: Encuesta Fuerza de
Trabajo 1997 y 2000.
41
Las evidencias discutidas hasta el momento parecen mostrar que el empleo en turismo y
zonas francas muestran características distintas a las del empleo en los demás sectores de
la economía, en términos de edad, educación y género de las personas ocupadas. En ese
sentido, consideramos oportuno un análisis más minucioso de cuales son los factores que
inciden para que una persona sea ocupada en las actividades dinámicas del nuevo patrón
de inserción de la economía dominicana en el comercio internacional.
Factores Determinantes de la Obtención de Empleo en Zonas Francas
¿De qué depende la probabilidad de obtener un empleo en zonas francas de la República
Dominicana? Qué papeles juegan las características socio-demográficas al momento de
obtener un empleo en las zonas francas? Con el objetivo de abordar estas preguntas se
estima un modelo econométrico en el cual se identifican los factores de mayor incidencia
sobre el evento en cuestión.
El modelo estimado es un Modelo Logit donde la probabilidad de obtener un empleo en
zona franca es una función de un conjunto de características sociodemográficas de los
individuos. Las variables explicativas incluyen la edad, años de educación, estado civil,
jefatura de hogar, número de hijos, provincia de nacimiento y zona de residencia. Se
espera que, en un primer rango, Años de educación tenga un impacto positivo en la
probabilidad de obtener un empleo en zonas francas en la medida que la educación puede
facilitar la comprensión de instrucciones y procesos secuenciales. Sin embargo, se espera
también que a partir de cierto nivel crítico, la probabilidad de obtener un empleo en zonas
francas disminuya con aumentos en el nivel educativo, a medida que se comience a estar
sobrecalificado para el tipo de tareas usualmente desempeñadas por los trabajadores de
zonas francas. Para captar este último efecto se incluye como variable explicativa el
Cuadrado de los Años de Educación.
En la misma forma, se espera que aumenta la Edad de una persona incorporada a la
fuerza laboral mayor es la probabilidad de obtener un empleo en zonas francas, no
obstante a partir de cierto número de años dicha probabilidad tiende a reducirse. Para
42
captar este efecto el modelo estimado incorpora el Cuadrado de la Edad como variable
explicativa.
Las variables Estado Civil, Hijos en el hogar y Jefatura del Hogar procuran captar la
incidencia de las características del hogar de una persona sobre la probabilidad de obtener
un empleo en zona franca. Estas son variables dummies que toman el valor de 1 si la
persona es casada o unida conyugalmente, si tiene hijos que vivan en el hogar, o si es jefe
de hogar, respectivamente. En OIT [1996] se plantea que el empleo en zonas francas en
Centroamérica y República Dominicana tiende a discriminar en contra de la mujer
casada. Por tanto, con el interés de someter a prueba la hipótesis de que el trabajo en
zonas francas discrimina en contra de las mujeres unidas conyugalmente o que son
responsables de hogar se han construido las siguientes variables dummies de interacción:
Mujer casada, la cual toma el valor de 1 si se es mujer y está casada; Mujer Jefe Hogar,
que asume el valor de 1 si se es mujer y jefe de hogar y, finalmente, la variable Jefa
Hogar con Hijos, que toma el valor de 1 si la mujer es jefa de hogar con hijos viviendo
en el hogar.
Por su parte, la variable Provincia de Nacimiento es una variable dummy que procura
captar la influencia del espacio geográfico sobre la probabilidad de obtener un empleo en
zonas francas. Esta variable toma el valor de 1 si la persona ha nacido en una provincia
donde existen zonas francas al momento de realizar la encuesta, y 0 en caso contrario.
Interesa someter a prueba la hipótesis de que zonas francas constituyen una estrategia de
creación de empleo localizado que moviliza esencialmente personas de la provincia, lo
cual sirve como mitigante de la migración interprovincial. Finalmente, se incluye la
variable Zona de Residencia Urbana con el propósito de controlar la influencia que el
hecho de vivir en la zona urbana pueda ejercer sobre las demás variables explicativas.
El modelo ha sido estimado utilizando las informaciones de la Encuesta Demográfica y
de Salud (ENDESA 96) realizada en 1996. La muestra consta de 12,737 observaciones
correspondientes a las personas de 10 años y más que pertenecen a la población
económicamente activa ocupada.
43
Cuadro 13 REPUBLICA DOMINICANA
Modelo Logistico Probabilidad Empleo en Zonas Francas Estadisticas Variables Independientes
Zona Francas No Zona Franca Total Número de observaciones 571 12,166 12,737 Proporción observaciones Casado 29.9 20.9 21.3 Jefe de hogar 29.4 46.9 46.2 Nacimiento provincia con Zona Franca 80.2 58.5 59.5 Residencia zona urbana 81.9 54.7 55.9 Sexo femenino 50.3 29.1 30.0 Hijos viviendo en hogar 28.9 21.0 27.2 Jefa hogar con hijos en casa 5.3 3.0 3.1 Mujeres casadas 25.2 13.0 13.5 Jefas de hogar 7.9 5.9 5.9 Promedio Años de educación 8.6 6.3 6.4 Edad 27.4 35.3 34.9 Número hijos en hogares con hijos 2.0 2.5 2.5 Fuente: Elaborado con informaciones de ENDESA 96
Los resultados de la estimación son mostrados en el Cuadro 14. Las variables relativas
a educación, edad, provincia de nacimiento, sexo, zona de residendcia, número de hijos
viviendo en hogar son significativamente diferentes de cero a cualquier nivel de
significancia. Cuadro 14
REPUBLICA DOMINICANA Determinantes de la Obtencion de Empleo en Zonas Francas
Resultados Estimacion Modelo Logistico Variable Independiente Coeficiente Error Valor-p Standard Constante -8.3490 0.5895 0.0000 Anos de educacion 0.3669 0.0437 0.0000 Casado 0.1361 0.2304 0.5547 Edad 0.2481 0.0421 0.0000 Jefe de hogar -0.1212 0.1407 0.3887 Provincia de Nacimiento 0.7864 0.1092 0.0000 Zona de residencia 0.9251 0.1230 0.0000 Sexo 0.6441 0.1320 0.0000 Numero de hijos viviendo en hogar -0.1819 0.0598 0.0024 Cuadrado de Anos de educacion -0.0218 0.0025 0.0000 Cuadrado Anos de edad -0.0047 0.0007 0.0000 Jefa de hogar con hijos 0.0304 0.3565 0.9320 Mujer casada 0.1987 0.2544 0.4347 Mujer jefa de hogar 0.4457 0.3165 0.1591
Factor de escala 0.0122 Estadistica LR (13 g.d.l) 725.74 R-cuadrado McFadden 0.1557
*Errores standard de Hubert/White.
Fuente: Estimado a partir de informaciones de ENDESA 96.
44
En lo que respecta a la influencia de la educación como factor que explica el empleo en
zonas francas se estima que cada año adicional de educación primaria aumenta la
probabilidad de obtener un empleo en zonas francas. A niveles mayores de instrucción
esta probabilidad comienza a reducirse paulatinamente. Por lo tanto, la mayor
probabilidad de empleo en zonas francas corresponde a las personas con 8 años de
Fuente: Elabor
educación;
ado a partir de ENDESA 96
G r á fi c o 6R EP U B L IC A D O M IN IC A N A
P r o ba bi l i da d de Em pl e o e n Z o n a F r a n c a po r S e x o y A ñ o s de Edu c a c i ó n , 1 9 9 6
0 .0 0
1 .0 0
2 .0 0
3 .0 0
4 .0 0
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24A ñ o s d e E d u c a c ió n
Prob
abili
dad
(%)
M u je r H o m b re
Gráfico 7REPUBLICA DOMINICANA
Probabilidad Empleo en Zonas Francas según Años de Educación y Provincia de Nacimiento, 1996
0.000.501.001.502.002.503.003.504.004.50
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24Años educación
Prob
abili
dad
(%)
Provincia con Zona Franca Provincia sin Zona Franca
45
La variable edad también muestra el comportamiento esperado, estimándose que para
personas jóvenes, con cada año de edad adicional aumenta la probabilidad de ser
empleado en zonas francas, alcanzándose la probabilidad máxima a los 27 años de edad.
A partir de esta edad la probabilidad tiende a disminuir.
Gráfico 8REP UB LICA DO MINICANA
P robabil idad de Empleo en Zona Franca por S exo y Años de Edad, 1 9 9 6
0.002.004.006.008.00
10.0012.0014.00
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75A ñ o s d e Ed ad
Prob
abili
dad
(%)
M u je r Ho mb re
Gráfico 9REP UB LICA DO MINICANA
P robabil idad Empleo en Zonas Francas s eg ún Años de Edad y P rovinc ia de Nac imiento, 1 9 9 6
0.00
5.00
10.00
15.00
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75A ñ o s d e Ed ad
Prob
abili
dad
(%)
Pro v in c ia co n Z o n a Fran ca Pro v in c ia s in Z o n a Fran ca
Fuente: Elaborado a partir de ENDESA 96
46
La variable dummy relativa al sexo indica que, aún en igualdad de otras condiciones, las
mujeres son las que tienen mayor chance de ser empleadas en las zonas francas. Existen
diferencias entre hombres y mujeres en la forma en que los años de educación impactan
la probabilidad de obtener un empleo en dichas zonas. La Graficas 5 muestra que a
niveles de educación muy bajos o muy altos la diferencia entre las probabilidades de
hombres y mujeres para obtener un empleo en zonas francas es menor que la diferencia
de esas probabilidades a niveles intermedios de educación. Por ejemplo, se estima que
una mujer con 8 años de educación tiene probabilidad de obtener un empleo en zonas
francas que casi duplica la probabilidad que tiene un hombre con igual nivel de
educación, manteniendo todos los demás factores constantes.
El hecho de que el coeficiente de la variable Provincia de Nacimiento sea positivo y
significativamente diferente de cero, es un elemento a favor de la hipótesis de que las
zonas francas tienden a emplear mayormente personas de las provincias donde están
ubicadas, constituyéndose esencialmente en una fuente de creación de empleo de carácter
local que contribuye a frenar la migración hacia otras zonas.
Del conjunto de variables relativas a la relación conyugal y las características familiares
de las personas únicamente resultó estadísticamente diferente de cero el coeficiente
relativo a la variable Número de Hijos Viviendo en el Hogar. Este último coeficiente es
negativo e indica, manteniendo los demás factores constantes, que por cada hijo que viva
en el hogar se reduce la probabilidad de obtener un empleo en zona franca. Esto sugiere
que quienes tienen mayor probabilidad de ser empleados en zonas francas son personas
sin hijos viviendo en el hogar o con número reducido de hijos en el hogar.
47
Gráfico 10REPUBLICA DOMINICANA
Probabilidad de Empleo en Zona Franca por S exo y Número de Hijos Viviendo en Hogar, 1996
0.01.02.03.04.05.06.07.08.09.0
10.0
0 3 6 9 12 15 18 21 24Número h ijos viviendo en hogar
Porc
enta
je (%
)
M ujer Hombre
Gráfico 11REPUBLICA DOMINICANA
Probabilidad Empleo en Zonas Francas según Provincia de Nacimiento y Número de Hijos Viviendo en Hogar, 1996
0.00
2.00
4.00
6.00
8.00
10.00
12.00
0 3 6 9 12 15 18 21Número de Hijos Viviendo en Hogar
Prob
abili
dad
(%)
Provincia con Zona Franca Provincia sin Zona Franca
Fuente: Estimado a partir de informaciones de ENDESA 1996
Finalmente, los coeficientes de las variables que procuran captar si existe algún tipo de
discriminación en contra de las mujeres casadas o de mujeres que sean jefas de hogar
resultaron ser estadísticamente no diferentes de cero. Aún más, la hipótesis de que los
48
coeficientes de estas tres variables son conjuntamente iguales a cero no se rechaza a los
niveles de significancia usuales. Tal parece que en la República Dominicana el empleo
generado en zonas francas no ha tendido a discriminar contra la mujer casada. En
correspondencia con este resultado, cabe destacar que ya en 1981 una encuesta realizada
por CIPAF en 1981 encontró que en las zonas francas 22% de las mujeres eran solteras,
el 51% estaban casadas legalmente o en unión consensual, 34% no tenía hijos y 34%
tenía entre 2 y 4 hijos44.
Factores Determinantes de la Obtención de Empleo Directo en Turismo
En el caso del turismo, la medición de los factores determinantes de la probabilidad de
un empleo directo en el turismo ha sido basada en las informaciones contenidas en la
Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares de 1998 (ENGIH-98), en la cual
es posible identificar las personas ocupadas en la actividad de Servicios de Hotelería y
Alojamientos Análogos. De acuerdo a la ENGIH-98 el 1.3% de la PEA ocupada en 1998
estaba empleada en la actividad de servicios de hotelería. La muestra utilizada para la
estimación del modelo contiene 7,383 observaciones correspondientes a la población
económicamente activa ocupada de 10 años y más de edad.
Como en el caso de zonas francas, el modelo estimado indagará el efecto de la
educación, el sexo, la edad, la zona de residencia y las características del hogar sobre la
probabilidad de obtener un empleo en los Servicios de Hotelería. Gran parte de las
variables independientes utilizadas ya han sido descrita en la sección anterior. Una
diferencia se encuentra en la definición de las variables educativas, las cuales, por la
estructura de la información disponible en la ENGIH-98 son definidas de la forma
siguiente: Primaria, que toma el valor de 1 si se han aprobado cursos a nivel primario,
cero en caso contrario; Secundaria, que toma el valor de 1 si se han aprobado cursos a
nivel secundario, cero caso contrario; y Universitaria, que asume el valor de 1 se se han
aprobado cursos a nivel universitario, cero caso contrario.
44 Citado en Dauhajre et al. [1989].
49
El Cuadro 15 muestra las estadísticas descriptivas de las variables explicativas. De
acuerdo a la ENGIH-98, las personas que laboran directamente en turismo tienen una
edad promedio de 33.4 años, un 60% vive en la zona urbana, 40% es mujer y el 55% es
jefe de hogar. El 44% tiene un nivel de educación a nivel primario, un 35% a nivel
secundario y un 18%% a nivel universitario.
Cuadro 15REPUBLICA DOMINICANA
Modelo Logístico Probabilidad Empleo en TurismoEstadísticas Variables Independientes
Turismo Resto Total Sectores Total observaciones 93 7,476 7,569 Media Edad 35.9 33.4 35.9 Proporción Primaria 0.44 0.51 0.51 Secundaria 0.35 0.24 0.25 Universitaria 0.18 0.14 0.15 Zona de residencia 0.60 0.64 1.35 Sexo 0.40 0.34 0.35 Jefe de hogar 0.55 0.49 0.49 Casado 0.58 0.57 0.58
Fuente: Banco Central: Encuesta Nacional de Gastos e Ingresos de los Hogares 1998.
Los resultados de la estimación econométrica se muestran en el Cuadro 16. Las variables
relativas a educación secundaria y universitaria, zona de residencia y jefe de hogar son
las únicas significativamente distintas de cero a un nivel de significancia de 5%. Si se
controla por los demás factores, la edad y el sexo no parecen ser factores que inciden al
momento de encontrar un empleo directo en turismo.
50
Cuadro 16REPUBLICA DOMINICANA
Determinantes de la Obtención de Empleo Directo en TurismoResultados Estimación Modelo Logístico
Variable Independiente Coeficiente Error* Valor-p Standard Constante -7.5145 1.1462 0.0000 Primaria 1.2911 0.7254 0.0751 Secundaria 1.7891 0.7526 0.0174 Universitaria 1.6885 0.7840 0.0313 Zona de residencia 0.4779 0.2383 0.0449 Sexo 0.3340 0.2470 0.1764 Edad 0.0573 0.0505 0.2564 Jefe de hogar 0.5783 0.2690 0.0315 Casado -0.1049 0.2392 0.6608 Cuadrado de Edad -0.0010 0.0007 0.1559 Factor de escala 0.01031Estadística LR (9 g.d.l) 26.8495Probabilidad Estadística LR 0.0015R-cuadrado McFadden 0.0268*Errores standard de Hubert/WhiteFuente: Estimado a partir de datos de la ENGIH 98
Efectos sobre Distribución del Ingreso
La economía dominicana experimentó un rápido crecimiento en la década de los
noventa45. No obstante, a pesar de que los últimos cuatro años fueron los de mayor
dinamismo, con casi todos los sectores mostrando tasas de crecimiento promedio anuales
muy cercanas o superiores al 4%, no en todos los sectores el crecimiento se tradujo en
un aumento en los ingresos laborales reales por hora. De hecho, en las actividades de
hotelería, zonas francas, agropecuaria, explotación de minas, comercio y finanzas se
produjo una contracción del ingreso laboral por hora en términos reales entre 1997 y el
2000. Sin embargo, el crecimiento del ingreso laboral por hora en las demás actividades
económicas46 fue más que suficiente para compensar la reducción evidenciada en las
actividades anteriormente señaladas, de forma tal que el ingreso laboral promedio real
para la economía creció 2% entre 1997 y 2000.
45 Durante el período 1995-2000, el PIB real de la República Dominicana creció a una tasa promedio anual de 7.2%, mientras en el período 1990-1994 dicha tasa fue de 2.3%. Véase ONAPLAN [2000b] y [2000c] para una descripción más amplia de la dinámica macroeconómica de los noventa. 46 Estas actividades fueron: industria manufacturera local; electricidad, gas y agua; construcción; bares y restaurantes; transporte y comunicaciones; administración pública y defensa; y otros servicios.
51
La comparación de la evolución de los ingresos laborales reales por hora según deciles
muestra varios elementos destacables: i) en la mayor parte de las actividades económicas
se produjo un aumento de la remuneración real promedio en los deciles superiores,
particularmente en el noveno y décimo deciles; ii) en los deciles intermedios,
específicamente entre el cuarto y el séptimo, los ingresos laborales promedio por hora
tendieron a caer en términos reales entre 1997 y 2000, exceptuando la actividad de Bares
y Restaurantes; y iii) en gran parte de las actividades se evidenció un aumento de los
ingresos laborales promedio por hora en términos reales en el primero y tercer decil.
Los dos primeros elementos parecen indicar una dinámica en las remuneraciones
laborales que favorece a los grupos que devengan ingresos más altos y a los que
devengan ingresos muy bajos, en desmedro de los grupos medios. ¿Qué puede explicar
este fenómeno? Una posibilidad es que las personas desocupadas, ya sean cesantes o
que ingresan por primera vez al mercado de trabajo, cuentan con la calificación requerida
para desempeñar las tareas que realizan las personas ocupadas en los deciles intermedios
de la distribución de ingresos laborales, lo que ejerce una presión hacia la baja en las
remuneraciones de esos grupos.
En 1997, por ejemplo, el 39.6% de los que entraron por primera vez al mercado laboral
tenían educación secundaria o universitaria, y en el 2000 esta proporción ascendía a
49.2%. Esta masa de personas que busca trabajo por primera vez ha actuado como la
reserva a la cual se ha acudido para reclutar los trabajadores que ha demandado la
economía en expansión. Entre 1997 y 2000, los trabajadores con educación a nivel
secundario fueron los que lograron una mayor reducción de la tasa de desempleo al pasar
del 21.7% a 17.6% .
52
Cuadro 17
REPUBLICA DOMINICANATasa de Desocupación según Nivel Educativo
Nivel Tasa de Desocupacion Educativo Total Cesantes Nuevos
1997 2000 1997 2000 1997 2000 TOTAL 16.0 13.9 7.5 8.9 8.4 5.0Primario 14.7 12.8 6.8 8.5 7.9 4.3Secundario 21.7 17.6 9.9 10.4 11.8 7.1Universitario 12.5 12.2 7.2 9.0 5.3 3.3Ninguno 13.7 11.3 6.5 6.2 7.1 5.0
Fuente: Elaborado a partir de información en Encuestas de Fuerza de Trabajo 1997 y 2000.
Cuando se analiza la proporción de los empleados en turismo o en zonas francas que se
ubica en cada uno de los deciles de la distribución nacional de ingreso se observa algunos
hechos distintivos. En primer lugar, la proporción de empleados del sector turismo en los
deciles superiores de la distribución nacional de ingresos laborales es mayor que la
proporción en los deciles inferiores: aproximadamente el 44% de los empleos directos
generados en turismo durante el 2000 se ubicaron entre el séptimo y décimo decil de la
distribución nacional de ingresos laborales47.
En segundo lugar, la mayor parte de los empleados de zonas francas se ubican en los
deciles intermedios de la distribución nacional de ingresos laborales; concretamente,
aproximadamente 75% de los empleados de zonas francas se ubica dentro del tercero y
sexto decil de la distribución nacional de ingresos laborales. Esto último es corroborado
al apelar a los indicadores elaborados por ONAPLAN en relación al nivel de pobreza de
los hogares en 199648. El análisis de indicadores indican que 56.7% de los trabajadores
de zonas francas pertenecían a hogares no pobres, mientras que sólo un 4.4% de los
trabajadores pertenecía a hogares que pueden considerarse como indigentes (Hogares
pobre I). Los trabajadores de zonas francas en general se colocan en una posición media
en relación al nivel de pobreza del hogar de donde provienen; es decir, no pertenecen ni
47 Espefíficamente, el 27.8% en los deciles séptimo y octavo y 16.3 en los deciles noveno y décimo. 48 A partir de la construcción de funciones de pobreza ONAPLAN [1997] clasifica los hogares dominicanos en cuatro tipos tomando en consideración su nivel de ingreso y acceso a bienes y servicios: Hogares pobres I, Hogares pobres II, Hogares no pobres I y Hogares no pobres II. Los Hogares pobres I corresponden a hogares indigentes.
53
a hogares muy pobres ni a hogares muy ricos. Un cuadro distinto emerge de la
distribución de los empleados en el resto de la economía49 según el nivel de pobreza del
hogar de procedencia. En efecto, 18% de los trabajadores provenía de hogares
indigentes, mientras que 16% proviene de hogares muy ricos.
Gráfico 12REPUBLICA DOMINICANA
Distribución Porcentual Pea Ocupada según Sectores y Deciles Distribución Nacional de Ingresos, 2000
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Deciles Distribución de Ingreso
Porc
ient
o (%
)
Zonas Francas Turismo Resto Sectores
Gráfico 13REPUBLICA DOMINICANA
Distribución Porcentual Pea Ocupada Resto Economía según Actividades Económicas y Decil Distribución Nacional de Ingreso, 2000
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Decil Distribución Nacional de Ingresos
Porc
enta
je
Agricultura Manufacturera local Construccion Comercio local Otros Servicios
Fuente: Construido a partir de Encuesta de Fuerza de Trabajo 2000.
49 La información disponible no permite identifica las condiciones de pobreza de los ocupados en el sector turismo.
54
Luego, la caída en las remuneraciones reales de los empleados de zonas francas es
consistente con la contracción antes vista de los deciles medios de la distribución del
ingreso laboral nacional y el aumento de la remuneración real en los deciles superiores.
En efecto, las remuneraciones de las personas ocupadas en el octavo, noveno y décimo
decil aumentaron en 3.87%, 4.42% y 43.9% entre 1997 y 1998, respectivamente.
Mientras, las remuneraciones reales de las personas ocupadas en el segundo, cuarto,
quinto y sexto decil se redujeron en 6.35%, 8.79%, 5.21% y 2.10%, respectivamente.
Lo mismo sucede con la reducción en la remuneración real de los empleados del turismo,
ya que si bien hay una mayor proporción de empleos en los deciles superiores, fue sólo
en el noveno y décimo decil donde aumentó la remuneración laboral promedio por hora,
y estos dos últimos deciles emplean sólo el 16.3% de las personas ocupadas en turismo.
Cuadro 18 REPUBLICA DOMINICANA
Tasa de Variación Ingreso Laboral Real por Hora segun Deciles de 1997-2000
Tasa de Variacion 2000-1997 (%) Zonas francas Turismo Resto
E iTOTAL -6.78 -8.18 2.30 Decil 1 26.67 -5.45 10.91 Decil 2 -6.35 -5.68 -6.00 Decil 3 1.11 -4.62 -0.73 Decil 4 -8.79 -5.76 -7.29 Decil 5 -5.21 -4.15 -3.48 Decil 6 -2.10 -4.48 -2.26 Decil 7 -0.98 -1.67 -1.00 Decil 8 3.87 -0.66 1.00 Decil 9 4.42 9.86 3.11 Decil 10 43.93 77.69 4.33 Fuente: Construido a partir de Encuestas Fuerza de Trabajo 1997 y 2000
Al margen de las tendencias recientes en el mercado laboral, el hecho de que los
empleados de zonas francas y turismo pertenezcan a los deciles intermedios (caso de
zonas francas) o superiores (caso de turismo) es una evidencia de que en estos sectores
las condiciones de remuneración son mejores que en el promedio existente en el resto de
la economía. Por ejemplo, el salario mínimo legal de las zonas francas, conjuntamente
55
con el salario mínimo para la categoría de empresas grandes, muestra las mayores tasas
de crecimiento durante la década de los noventa.
Fuente: Elaborado a partir de ONAPLAN [2000a] e informaciones del Banco Central
G r á f ic o 1 4R E P U B L IC A D O M IN IC A N A
Evo lu c ió n S a la r io M ín im o R e a l s e g ú n Em p r e s a (1 9 9 1 = 1 0 0 )
-
2 0 0
4 0 0
6 0 0
8 0 0
1 ,0 0 0
1 ,2 0 0
1 ,4 0 0
1 ,6 0 0
1 ,8 0 0
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
RD
$ de
199
1
P ú b l i c o P r i va d o M e d ia n a s E m p re s a sP e q u e ñ a s E m p re s a s Z o n a s F ra n c a s
Impacto sobre Desarrollo Regional Los cambios en la distribución geográfica de las zonas francas han sido notables a lo
largo de los noventa: en 1993, de las 30 provincias existentes, 15 provincias contaban
con parques de zonas francas; en el 2000, siete años más tarde, el panorama cambia
esencialmente debido al aumento del número de provincias que contaban con parques de
zonas francas, el cual pasó a 20 en el 2000. Por el lado del turismo, aunque la oferta de
habitaciones hoteleras pasó de 26,801 en 1993 a 49,623 en 1999, el aumento se concentró
esencialmente en los polos turísticos ya existentes, localizados en las provincias La
Altagracia, San Pedro de Macorís y Puerto Plata.
De las 15 provincias que disponían de parques de zonas francas en 1993, en 9 de ellas el
número de empresas de zonas francas establecidas era menor de 15 y sólo en tres
provincias el número de estas empresas era superior a 50. La estructura de la
distribución de las provincias en función del número de empresas de zonas francas en su
territorio no cambió sustancialmente entre 1993 y el 2000, excepto por el hecho ya
56
destacado de que 5 provincias que no tenían zonas francas en 1993 pasaron a tener en el
2000.
Cuadro 19REPUBLICA DOMINICANA
Número de Provincias según Número de Habitaciones Hoteleras y Empresas de Zonas Francas, 1993Numero Empresas Numero de Habitaciones Hoteleras Total
Zonas Francas Ninguno Menos de 100 De 101 a 600 De 601 a 4000 Mas de 4000 ProvinciasNinguno 11 2 2 15De 1 a 5 empresas 1 1 1 3De 6 a 15 empresas 4 1 1 6De 16 a 50 empresas 1 1 1 3Mas de 50 empresas 1 1 1 3Total provincias 15 5 3 4 3 30
Fuente: Construido a partir de informacion del CNZFE y ASONAHORES
El espacio geográfico de la República Dominicana está virtualmente segmentado en
función de la presencia de empresas de zonas francas o establecimientos hoteleros. Es
decir, la espacios geográficos donde se han desarrollado las zonas francas y el turismo
muestran características distintas a los espacios geográficos donde no predominan estas
actividades. Una clasificación de las provincias del país en función del número de
empresas de zonas francas y de habitaciones hoteleras existentes en su territorio permite
identificar cuales son estos rasgos distintivos.
Cuadro 20
REPUBLICA DOMINICANANúmero de Provincias según Número de Empresas de Zonas Francas, 2000
Numero Empresas Numero de Empresas de Zonas Francas 2000 Total Zonas Francas 1993 Ninguno De 1 a 5 De 6 a 15 De 16 a 50 Mas de 50 Provincias
Ninguno 10 5 15De 1 a 5 empresas 3 3De 6 a 15 empresas 1 5 6De 16 a 50 empresas 3 3Mas de 50 empresas 3 3Total provincias 10 9 5 3 3 30
Fuente: Construido a partir de informacion del CNZFE y ASONAHORES
En lo que respecta a la tasa de desempleo promedio, se observa que ésta tiende a ser
menor en las provincias que cuentan con zonas francas de más de cinco empresas o con
establecimientos hoteleros de más de 100 habitaciones. En la medida en que las
57
provincias han desarrollado ambas actividades con estas características la tasa de
desempleo tiende a ser menor que en las provincias restantes.
En aquellas provincias con zonas francas que disponen entre 6-50 empresas, el empleo
directo generado en las zonas francas puede llegar a representar entre 8% y 16% de la
población economicamente activa ocupada. Similarmente, en las provincias con
infraestructura hotelera entre 100 y 4000 habitaciones el empleo directo en turismo puede
alcanzar a representar entre un 14% y 21% de la PEA ocupada. Estos resultados
parecerían insinuar que el desarrollo de una infraestructura de hotelería y zonas francas
de porte mediano pueden tener una influencia importante en la reducción del desempleo a
nivel provincial. Observese que aún en el caso del Distrito Nacional, que dispone de una
gama significativamente amplia de alternativas de empleo, el empleo directo en zonas
francas y turismo puede llegar a representar el 3% de la PEA ocupada.
Numero Empresas Total Zonas Francas Ninguno Menos de 100 De 101 a 600 De 601 a 4000 Mas de 4000 Provincias
Total provincias 27.0 24.1 23.2 23.9 15.9 24.5Ninguno 29.3 23.6 33.5 29.1De 1 a 5 empresas 19.0 35.3 13.9 22.7De 6 a 15 empresas 18.3 22.8 18.3 19.2De 16 a 50 empresas 31.4 15.9 11.3 19.5Mas de 50 empresas 18.5 17.2 15.6 17.1
Total provincias 0.0 0.2 0.4 3.1 2.8 1.6Ninguno 0.0 0.2 3.8 0.9De 1 a 5 empresas 0.2 0.8 16.3 6.8De 6 a 15 empresas 0.0 0.2 15.1 4.2De 16 a 50 empresas 0.1 0.4 2.0 0.7Mas de 50 empresas 0.3 3.1 0.8 0.9
Total provincias 3.7 8.2 13.7 21.5 2.6 7.4Ninguno 0.0 0.0 0.0 0.0De 1 a 5 empresas 6.0 2.6 2.9 3.5De 6 a 15 empresas 9.8 9.4 4.9 8.4De 16 a 50 empresas 14.2 11.1 27.7 16.2Mas de 50 empresas 16.7 46.3 2.3 8.4
Cuadro 21REPUBLICA DOMINICANA
Indicadores de Empleo segun Provincias Clas ificadas por Numero Habitaciones Hoteleras y Empresas de Zonas Francas , 1993*
*Se utiliza el año 1993 p or ser el año más recientes p ara el cual se disp one de informaciones a nivel p rovincial. Fuente: Construido a p artir de informacion del CNZFE y ASONAHORES.
Numero de Habitaciones Hoteleras
Promedio Tasas de Desempleo
Empleo Directo en Turismo/ PEA Ocupada
Empleo Directo Zonas Francas / PEA Ocupada
58
Desde el punto de vista de los indicadores sociales, se observa que las provincias donde
existe un nivel de desarrollo de zonas francas o de infraestructura turística de porte
mediano o grande, la proporción de hogares en condiciones de indigencia (Hogares Pobre
I) es mucho menor que en el resto de las provincias. No obstante, en términos de la
proporción de hogares pobres pero no indigentes (Hogares Pobre II) la dotación de
infraestructura de zonas francas y turismo no parece ser un elemento diferenciador.
Finalmente, en relación al nivel educativo, se observa que en las provincias donde hay
una presencia importante de zonas francas y turismo, las tasas de analfabetismo son
menores.
Cuadro 22 REPUBLICA DOMINICANA
Indicadores de Sociales según Provincias Clasificadas por Número Habitaciones Hoteleras y Empresas de Zonas Francas, 1993
Número Empresas Número de Habitaciones Hoteleras Total
Zonas Francas Ninguno Menos de
100De 101 a 600
De 601 a 4000
Mas de 4000
Promedio Tasa de AnalfabetismoTotal provincias 27.0 24.1 23.2 23.9 15.9 24.5Ninguno 29.3 23.6 33.5 29.1De 1 a 5 empresas 19.0 35.3 13.9 22.7De 6 a 15 empresas 18.3 22.8 18.3 19.2De 16 a 50 empresas 31.4 15.9 11.3 19.5Mas de 50 empresas 18.5 17.2 15.6 17.1
Porcentaje Promedio de Hogares Pobre I Total provincias 32.7 33.8 21.7 25.7 18.5 29.4Ninguno 37.4 42.8 35.6 37.9De 1 a 5 empresas 39.4 29.6 26.0 31.7De 6 a 15 empresas 20.0 21.6 23.4 20.8De 16 a 50 empresas 22.5 22.1 14.3 19.6Mas de 50 empresas 13.3 17.1 6.2 12.2
Porcentaje Promedio de Hogares Pobre II Total provincias 44.3 42.7 44.2 43.1 38.2 43.3Ninguno 43.8 41.7 46.3 43.8De 1 a 5 empresas 39.5 46.4 42.2 42.7De 6 a 15 empresas 45.7 44.1 40.8 44.6De 16 a 50 empresas 46.7 46.0 37.4 43.4Mas de 50 empresas 40.3 42.4 31.5 38.1Fuente: Construido con informacion del CNZF, ASONAHORES y ONAPLAN [1997].
Lo anterior inducería a pensar que en las provincias que han desarrollado una capacidad
productiva en las actividades dinámicas del nuevo patrón de inserción de la economía
dominicana al comercio internacional, presentan mejores condiciones sociales. No
59
obstante, una reserva a esa inferencia podría ser dada por la posibilidad de una causalidad
inversa. Es decir, buenas condiciones sociales y de infraestructura en las provincias se
constituyen elementos que atraen la inversión de zonas francas y turismo.
Para profundizar en ese aspecto, hemos estimado un modelo econométrico de los
determinantes del nivel de pobreza a nivel provincial. La variable dependiente es la
Proporción de hogares indigentes existente en cada provincia en 1993; específicamente,
se utiliza la Proporción de Hogares Pobre I según la clasificación desarrollada en
ONAPLAN [1997]. Las variables explicativas son las siguientes: i) proporción del
empleo directo en zonas francas y turismo en la PEA ocupada provincial la cual se
espera que tenga un impacto negativo sobre el nivel de indigencia existente en la
provincia; ii) promedio inversión pública per cápita en servicios sociales y económicos50
realizado en la provincia en el período 1986-92, mediante la cual se procura captar el
efecto de la inversión pública en el desarrollo del capital humano y la infraestructura
productiva en la región. El efecto de la educación se capta de dos formas distintas51: en
un primer modelo se usa la tasa de analfabetismo existente en la provincia en el año
1981, mientras que un segundo modelo se emplea el porcentaje de la población con
edad entre 5 y 34 años con nivel educativo superior a la escuela primaria en 1981. En
el caso de la segunda variable educativa se procura captar las diferencias provinciales en
los niveles educativos de su población.
Los resultados muestran los signos esperados e indican que una vez que se controla por la
influencia del nivel educativo y la inversión pública per cápita realizada en las provincias,
un aumento de la proporción de la población en las actividades de turismo y zonas
francas tiende a reducir la proporción de hogares que viven en extrema pobreza
50 Medida a precios de 1970. Ver ONAPLAN [2000b] para una discusión sobre la distribución regional del gasto público en la República Dominicana. 51 Ambas variables educativas corresponden a los datos censales del año 1981. De esta forma se procura eliminar la doble causalidad que pudiese ocurrir si se utiliza niveles de pobreza y de educación referentes a un mismo período.
60
Cuadro 23 REPUBLICA DOMINICANA
Estimación Econométrica Determinantes de la Pobreza Extrema a Nivel Provincial
Modelo I Modelo II Variables Explicativas Coeficiente Error Coeficiente Error
Estandard Estandard Constante 73.458 5.299 * -22.506 6.963 *Porciento Pea ocupada en turismo y ZF -0.277 0.158 ** -0.220 0.106 *Población de 5 a 34 años con primaria aprobada -1.363 0.141 * Tasa de analfabetismo 1.543 0.191 *Promedio Inversión Pública Percápita Real 1986-93 -0.125 0.035 * -0.084 0.024 * R cuadrado ajustado 0.5256 0.806 Estadística F 11.71 41.17 Fuente: Estimación a partir de informaciones del Censo de Población y Vivienda de 1981, ENDESA 96, CNZF, ASONAHORES y Banco Central. V. CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS
La República Dominicana ha sido exitosa en cambiar, en el plazo relativamente corto de
dos décadas, las fuentes de generación de las divisas necesarias para financiar sus
importaciones. Paulatinamente, las exportaciones de las zonas francas y el turismo
fueron desplazando las exportaciones de bienes agrícolas tradicionales. Las nuevas
actividades dinámicas consiguieron aprovechar las oportunidades derivadas del aumento
del nivel de renta en los países desarrollados y del acceso preferencial a los Estados
Unidos, de tal forma que el país consiguió diversificar tanto los productos como los
mercados de destino de sus exportaciones de bienes y servicios.
El desarrollo del turismo y las zonas francas de exportación ha sido en parte el resultado
de políticas públicas orientadas a atraer la inversión nacional y extranjera hacia esas
actividades. Con distintos grados de intensidad en el tiempo, estas políticas han hecho
uso tanto de instrumentos selectivos de promoción (incentivos fiscales, cambiarios y
financieros, planificación de ordenamiento territorial y creación de infraestructura),
como de políticas más neutrales y generales (devaluación, reforma arancelaria y del
régimen de inversión extranjera). En el caso del desarrollo de las zonas francas también
61
ha incidido el proceso de globalización y de reubicación a nivel mundial de las distintas
fases del proceso productivo por parte de las empresas transnacionales.
El turismo y las zonas francas han tendido a demandar una mano de obra compuesta por
adultos jóvenes que cuentan como mínimo con un nivel de educación básico. En
términos generales, puede considerarse que el turismo y las zonas francas han tenido un
impacto favorable sobre las remuneraciones de la fuerza laboral y sobre la
descentralización del empleo y la actividad económica nacional. En el caso particular
del turismo, existen eslabonamientos importantes con el resto de la actividad económica.
Dado el estado actual de desarrollo del turismo y las zonas francas en la República
Dominicana, surgen varias inquietudes sobre la sostenibilidad de estas actividades, no
sólo como proveedoras de divisas sino como promotoras del crecimiento y el desarrollo
nacional en el mediano plazo.
En lo que respecta a las zonas francas, los elementos que condicionan su desarrollo futuro
provienen tanto del ámbito interno como del ámbito externo. En el plano interno, el
avance hacia procesos productivos tecnológicamente más avanzados requiere una
inversión en calificación de recursos humanos con los cuales el país no cuenta en el corto
plazo. Si bien es perentorio el aumento del nivel general de educación del pueblo
dominicano, también es necesario la formación de técnicos especializados en las ramas
de producción de las zonas francas en las cuales el país se ha especializado o pretende
especializarse. Las nuevas iniciativas de creación de un parque industrial para
empresas de altas tecnologías y de centros logísticos mediante el desarrollo de
megapuertos exigen formar los recursos humanos necesarios para la expansión de estas
empresas. La formación de estos recursos exige tanto el concurso coordinado del sector
público como del sector privado, a fin de poder identificar las calificaciones requeridas,
las modalidades de formación de la mano de obra y sus formas de financiamiento.
En el plano externo, el sistema de zonas francas en la República Dominicana enfrenta
retos de gran trascendencia. En primer lugar, el país deberá dar cumplimiento al Acuerdo
62
sobre Subsidios y Medidas Compensatorias52 en lo relativo a la eliminación de los
subsidios basados en el desempeño exportador, como es el caso de las zonas francas de
exportación. Si la negociación diplomática no logra una redefinición de los términos del
referido Acuerdo o una extensión del período de transición, en los próximos dos años el
país deberá eliminar el sistema de subsidios basados en la exportación. De mantenerse
un sistema de subsidios para el desarrollo de determinadas actividades productivas, éste
deberá ser no distorsivo del comercio internacional y compatible con las reglas
multilaterales de comercio actuales. Ciertamente, esto representa una oportunidad para el
país rediseñar los incentivos a la producción, a fin de fomentar la creación de un mayor
valor agregado y la eliminación de la dualidad que caracteriza el aparato productivo
dominicano. Dentro del objetivo de eliminar la dualidad del aparato productivo, la
política arancelaria y de administración aduanera tienen un rol importante a jugar a fin
de nivelar las condiciones de acceso y costos de insumos para las empresas que operan
en todo el territorio nacional, independientemente de si están localizadas dentro o fuera
de un parque de zonas francas.
En segundo lugar, el futuro de las zonas francas en la República Dominicana dependerá
del tratamiento que reciban las zonas francas en el marco del futuro Acuerdo de Libre
Comercio de las Américas (ALCA). Si bien la República Dominicana tiene una
experiencia acumulada en la producción bajo regímenes de zonas francas de exportación,
ciertamente la garantía de acceso al mercado de Estados Unidos a otros países del
Hemisférico puede afectar el crecimiento de las zonas francas en la República
Dominicana. De ahí la importancia de la diferenciación de los servicios que las zonas
francas de la República Dominicana ofrezcan, en relación a los servicios que otras zonas
francas incipientes ubicadas en otras latitudes del Hemisferio puedan ofrecer. En ese
sentido, parte de la estrategia de diferenciación debe estar asociada a la explotación de la
ubicación geográfica de la República Dominicana en el Hemisferio, eficiencia en los
servicios logísticos y mano de obra calificada. 52 El Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias forma parte de los Acuerdos de la Ronda Uruguay. En el Art. 3 de dicho acuerdo se prohibe el uso de subsidios basado en el desempeño exportador o en el uso de insumos domésticos. Por el hecho de la República Dominicana tener un Producto Nacional Bruto per cápita superior a los US$1,000 deberá cumplir con lo establecido en el Art. 27, el cual otorga un período de transición hasta el 2003 para la eliminación de los referidos subsidios.
63
En lo que respecta al turismo, existen evidencias de saturación y degradación del entorno
en algunos polos turísticos. La sostenibilidad del turismo en el mediano plazo será el
resultado de la acción conjunta entre el sector público y el sector privado. El primero
inviertiendo básicamente en infraestructura que tiene carácter de bien público y que
contribuye no sólo a crear un entorno amigable al turista sino también que provea el
acceso de la población que reside en áreas turísticas a servicios básicos. El sector
privado, a su vez, debe de interiorizar los costos de prácticas que agreden el medio
ambiente, en el entendido de que a la larga repercuten en las condiciones de rentabilidad
del negocio turístico en el país. Poco a poco, en el país se ha ido desarrollando una
cultura de la importancia del turismo para la economía nacional y provincial; no obstante,
aún hay mucho espacio para educar a la población local de los beneficios derivados del
turismo. Las comunidades se sentirán comprometidas con la calidad del producto
turístico de la República Dominicana en la medida en que el turismo no sólo genere
empleo en las localidades, sino también que aporte recursos que puedan ser invertidos en
la infraestructura de servicios básicos que mejoren la calidad de la vida en las
comunidades.
Finalmente, es importante enfatizar que la República Dominicana se encuentra frente a
una encrucijada en relación a la adopción de políticas que fomenten el crecimiento
económico y que sean eficaces en el combate a la pobreza. Por un lado, políticas
orientadas a elevar la demanda de fuerza de trabajo no calificada tendrían poco impacto
en la reducción de la pobreza en la medida que estimulen la inmigración haitiana hacia
territorio dominicano, frenando de esta forma cualquier tendencia a un alza
significativa de los ingresos reales percibidos por los grupos nacionales más pobres53.
Por otro lado, políticas orientadas a elevar la demanda de fuerza de trabajo calificada
tenderían en el corto y mediano plazo a profundizar la desigualdad en la distribución del
ingreso al elevar la demanda del factor trabajo más escaso en la economía dominicana y
fomentar la exclusión de la mayoría de la población trabajadora. La inversión en
educación parece ser la única salida a la encrucijada.
53 Ver Shiff [2000] para una discusión al respecto.
64
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67
Apéndice REPUBLICA DOMINICANA
Indice de Comercio Intraindustrial y Valor de las Exportaciones e Importaciones Nacionales según Capítulo CAPITULOS ARANCELARIOS 1995 1999
Export. Import. Indice Export. Import. Indice
Miles US$ Miles US$Intra-
industrial Miles US$ Miles US$Intra-
industrial 1 Animales vivos 66.2 3,336.0 0.0389 185.1 7,792.1 0.04642 Carnes y despojos comestibles 2,486.8 2,514.5 0.9945 27.2 22,782.3 0.00243 Pescados, crustáceos, moluscos 407.2 32,017.5 0.0251 2,028.1 41,766.7 0.09264 Leche y productos lácteos 462.1 82,271.8 0.0112 7,117.3 105,459.0 0.12645 Los demás productos de origen animal 0.9 172.8 0.0099 0.4 847.9 0.00106 Plantas vivas y productos de la floricultura 2,647.9 554.7 0.3464 4,457.8 1,283.2 0.44707 Legumbres y hortalizas 8,833.7 16,454.9 0.6986 20,647.2 34,712.7 0.74598 Frutos comestibles 27,009.9 7,592.8 0.4389 54,778.4 17,738.4 0.48929 Café, té, yerba mate y especias 82,171.0 1,788.6 0.0426 30,422.0 2,709.9 0.163610 Cereales 1.0 104,506.4 0.0000 28.7 160,008.1 0.000411 Productos de molinería 38.1 24,333.5 0.0031 347.4 23,726.2 0.028912 Semillas y frutos oleaginosos 540.6 61,251.8 0.0175 715.3 55,480.3 0.025513 Gomas, resinas y demás jugos 900.5 1,942.0 0.6336 4,730.5 2,406.3 0.674314 Materias trenzables 333.6 1,110.7 0.4620 147.2 1,068.5 0.242115 Grasas y aceites animales o vegetales 708.1 82,827.4 0.0170 728.8 107,113.4 0.013516 Preparaciones de carne, pescado, crustáceos 2,274.6 8,772.8 0.4118 813.7 19,150.7 0.081517 Azúcares y artículos de confitería 132,067.0 25,818.3 0.3271 88,204.0 32,373.4 0.537018 Cacao y sus preparaciones 59,614.0 2,110.4 0.0684 31,594.0 3,492.1 0.199119 Preparaciones a base de cereales 2,446.4 18,641.8 0.2320 8,265.7 28,577.1 0.448720 Preparaciones de legumbres u hortalizas 11,619.6 11,004.0 0.9728 17,275.2 31,249.0 0.712021 Preparaciones alimenticias diversas 3,506.8 14,948.6 0.3800 5,994.5 32,674.7 0.310022 Bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre 5,213.4 23,775.3 0.3597 24,912.5 36,852.2 0.806723 Residuos y desperdicios de las industrias alimentarias 4,072.6 7,088.5 0.7298 11,360.0 18,485.0 0.761324 Tabaco y sucedáneos del tabaco elaborados 30,446.0 1,587.7 0.0991 72,494.0 43,536.8 0.750425 Sal; azufre; tierras y piedras; yeso, cal y cemento 1,279.5 18,614.6 0.1286 3,901.4 83,859.7 0.088926 Minerales escorias y cenizas 0.0 352.5 0.0000 1.1 1,129.0 0.001927 Combustibles minerales, aceites minerales 1,234.9 604,900.0 0.0041 3,420.7 839,700.0 0.008128 Productos químicos inorgánicos 1,209.6 27,624.0 0.0839 1,256.5 43,505.6 0.056129 Productos químicos orgánicos 12,896.9 40,186.8 0.4859 18,413.2 59,951.5 0.469930 Productos farmacéuticos 733.8 74,790.4 0.0194 2,515.9 129,280.0 0.038231 Abonos 2,205.0 30,198.3 0.1361 3,698.1 52,600.8 0.131432 Extractos curtientes o tintóreos 617.1 17,177.1 0.0694 2,131.9 30,837.5 0.129333 Aceites esenciales y resinoides 937.1 16,288.8 0.1088 2,132.3 33,376.8 0.120134 Jabones, preparaciones lubricantes, ceras artificiales 1,261.7 5,456.4 0.3756 5,113.4 9,970.8 0.678035 Materias albuminóideas 60.2 5,313.7 0.0224 911.4 10,804.6 0.155636 Pólvora y explosivos; artículos de pirotecnia 0.6 1,804.7 0.0006 0.9 4,572.9 0.000437 Productos fotográficos o cinematográficos 92.6 3,445.7 0.0523 446.5 5,735.2 0.144438 Productos diversos de la industria química 141.6 45,125.9 0.0063 390.9 71,744.4 0.010839 Materias plásticas y manufacturas estas materias 3,961.7 83,054.4 0.0911 20,161.5 215,361.0 0.171240 Caucho y manufacturas de caucho 512.5 38,206.5 0.0265 168.1 61,750.6 0.005441 Pieles (excepto la peletería) y cueros 2,794.2 241.6 0.1592 3,502.1 7,559.5 0.633242 Manufacturas de cuero 256.3 1,949.5 0.2324 46.2 5,587.1 0.016443 Peletería y confecciones de peletería; peletería ficticia 29.4 3.9 0.2362 7.7 25.4 0.465144 Madera, carbón vegetal y manufacturas de madera 110.0 61,069.1 0.0036 1,355.7 92,734.5 0.028845 Corcho y sus manufacturas 0.0 60.8 0.0000 0.5 100.8 0.009646 Manufacturas de espartería o cestería 21.2 178.2 0.2130 19.1 276.6 0.129447 Pastas de madera o de otras materias fibrosas 2,196.9 762.5 0.5153 2,520.3 344.2 0.240348 Papel y cartón; manufacturas de pastas de celulosa 499.5 91,522.8 0.0109 4,846.2 190,669.6 0.0496Continuación
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CAPITULOS ARANCELARIOS 1995 1999
Export. Import. Indice Export. Import. Indice
Miles US$ Miles US$Intra-
industrial Miles US$ Miles US$Intra-
industrial 49 Productos editoriales, de la prensa e industrias gráficas 843.7 10,313.1 0.1512 2,608.5 20,336.6 0.227450 Seda 0.0 5.1 0.0000 0.0 26.0 0.000051 Lana y pelo fino u ordinario 0.0 218.5 0.0000 0.0 890.0 0.000052 Algodón 33.3 15,745.7 0.0042 40.8 68,525.3 0.001253 Las demás fibras textiles vegetales; hilados de papel 2.8 2,968.4 0.0019 9.8 1,946.0 0.010054 Filamentos sintéticos o artificiales 36.8 3,276.2 0.0222 2.0 8,498.9 0.000555 Fibras sintéticas o artificiales o artificiales discontinuas 8.6 14,587.9 0.0012 100.9 76,529.8 0.002656 Guata, fieltro y tela sin tejer; hilados especiales 27.4 2,280.7 0.0237 315.7 7,682.7 0.078957 Alfombras y demás revestimientos del suelo 0.1 1,066.4 0.0003 2.8 2,094.2 0.002658 Tejidos especiales; superficies textiles con pelo 206.3 1,351.0 0.2650 125.7 10,176.7 0.024459 Tejidos impregnados, recubiertos, revestidos 0.3 2,229.2 0.0003 4.5 2,453.9 0.003660 Tejidos de punto 76.2 716.0 0.1924 82.5 16,142.2 0.010261 Prendas y complementos de vestir 678.6 7,521.0 0.1655 317.6 25,822.1 0.024362 Prendas y complementos de vestir, excepto los de 4,847.4 12,519.1 0.5582 771.1 41,966.0 0.036163 Los demás artículos textiles confeccionados; surtidos 75.2 8,586.0 0.0174 680.0 17,362.7 0.075464 Calzados, polainas, botines y artículos análogos 1,169.5 12,315.9 0.1734 1,649.2 26,468.7 0.117365 Artículos de sombrería y sus partes 351.8 398.7 0.9376 26.8 724.8 0.071366 Paraguas, sombrillas, quitasoles, bastones 0.1 515.1 0.0004 12.2 1,675.3 0.014567 Plumas y plumón 0.0 421.0 0.0000 0.4 784.0 0.001168 Manufacturas de piedra, yeso, cemento 104.9 6,452.8 0.0320 1,978.5 14,597.0 0.238769 Productos cerámicos 5,004.5 14,531.1 0.5123 6,949.8 40,376.6 0.293770 Vidrio y manufacturas de vidrio 152.4 28,901.4 0.0105 319.3 45,701.4 0.013971 Perlas finas o cultivadas, piedras preciosas y 34,119.3 473.8 0.0274 9,311.5 1,309.5 0.246672 Fundición, hierro y acero (incluso ferroniquel) 286,842.0 82,305.8 0.4459 150,815.0 129,968.1 0.925873 Manufacturas de fundición, hierro o de acero 5,235.9 41,371.5 0.2247 11,400.2 105,837.9 0.194574 Cobre y manufacturas de cobre 495.9 7,684.5 0.1212 456.5 8,799.7 0.098675 Níquel y manufacturas de níquel 0.0 38.7 0.0000 12.3 117.9 0.188876 Aluminio y manufacturas de aluminio 993.2 18,484.9 0.1020 1,208.2 33,575.5 0.069578 Plomo y manufacturas de plomo 0.0 449.4 0.0000 82.5 269.9 0.468379 Cinc y manufacturas de cinc 1,032.7 3,223.1 0.4853 4,231.2 4,526.9 0.966280 Estaño y manufacturas de estaño 0.0 67.7 0.0000 0.7 56.7 0.025981 Los demás metales comunes; "cermets" 2.9 757.7 0.0077 0.0 467.7 0.000082 Herramientas y útiles, artículos de cuchillería y 728.7 10,442.5 0.1305 506.1 16,596.7 0.059283 Manufacturas diversas de metales comunes 207.9 10,444.9 0.0390 1,803.2 14,557.9 0.220484 Reactores nucleares, calderas, máquinas, aparatos y 516.7 194,721.1 0.0053 1,928.1 456,407.9 0.008485 Máquinas, aparatos y material eléctrico y sus partes 2,973.6 150,055.3 0.0389 5,009.0 333,362.9 0.029686 Vehículos y material para vías férreas o similares, y 0.0 294.9 0.0000 1.3 5,365.0 0.000587 Vehículos automóviles, tractores, ciclos y demás 37.2 343,142.4 0.0002 318.1 678,856.7 0.000988 Navegación aérea espacial 0.0 6.9 0.0000 0.0 315.5 0.000089 Navegación marítima o fluvial 1.4 1,905.0 0.0014 0.1 1,734.5 0.000190 Instrumentos y aparatos de óptica, fotografía o 445.3 12,749.2 0.0675 115.3 48,460.4 0.004791 Relojería 0.0 813.9 0.0000 4.8 1,725.4 0.005692 Instrumentos de música; partes y accesorios de estos 3.2 243.2 0.0259 26.2 592.9 0.084693 Armas y municiones y sus partes y accesorios 0.0 811.5 0.0000 0.0 5,998.2 0.000094 Muebles; mobiliario médico-quirúrgico; artículos de 4,607.9 13,459.4 0.5101 8,976.0 66,894.0 0.236695 Juguetes, juegos y artículos para recreo o para deporte 35.5 14,649.4 0.0048 637.8 33,462.4 0.037496 Manufacturas diversas 65.5 5,943.2 0.0218 364.6 15,536.0 0.045997 Objetos de arte, de colección y antigüedades 311.2 689.0 0.6223 303.8 3,094.9 0.178898 Reservado para determinados usos de las partes 99 Reexportación 5,554.8 16,897.0
Fuente:Construido a partir de informacion del Banco Central y la Direccion General de Aduanas.
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