cambio climático, políticas ambientales y regímenes de protección social

8/11/2019 Cambio climtico, polticas ambientales y regmenes de proteccin social

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Cambio climtico, polticas

ambientales y regmenesde proteccin socialVisiones para Amrica Latina

Rubn Lo Vuolo


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Documento de Proyecto

Cambio climtico, polticas ambientalesy regmenes de proteccin social

Visiones para Amrica Latina

Rubn Lo Vuolo

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)


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CEPAL Coleccin Documentos de Proyecto Cambio climtico, polticas ambientales y regmenes de proteccin social

Este documento fue preparado por Rubn Lo Vuolo, consultor de la Unidad de Cambio Climtico de la Divisin deDesarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en elmarco de las actividades del proyecto Poltica fiscal y cambio climtico (GER/12/002), ejecutado por la CEPAL en conjuntocon la Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) y financiado por el Ministerio Federal de CooperacinEconmica y Desarrollo de Alemania (BMZ), y con el Programa EUROCLIMA (CEC/10/001), con financiamiento de laComisin Europea.

Ni la Comisin Europea ni ninguna persona que acte en nombre de la Comisin es responsable del uso que puedahacerse de la informacin contenida en esta publicacin. Los puntos de vista expresados en este estudio son de los autoresy no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Comisin Europea.

Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con lasde las organizaciones.

LC/W.607Copyright Naciones Unidas, mayo de 2014. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile


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ndice

Introduccin ..................................................................................................................................... 5

I. Cambio climtico, crecimiento econmico y distribucin ........................................................ 7 A. El cuestionamiento al crecimiento econmico en el contexto de Amrica Latina ........... 8

II. Los efectos de la transicin hacia una economa ms verde: un tema controvertido .......... 11

III. Cambio climtico y cuestin social ........................................................................................ 13 A. Los estudios acerca de los efectos distributivos del cambio climtico: los riesgos

de una doble injusticia ................................................................................................... 13B. La visin ortodoxa y el gerenciamiento del riesgo social ............................................ 16

IV. Una visin alternativa: el cambio climtico como nuevo riesgo social estructural .............. 19 A. El cambio climtico y los regmenes de proteccin social ............................................. 20B. Los regmenes de proteccin social en Amrica Latina ................................................ 21

V. Riesgo social y vulnerabilidad social ..................................................................................... 23 A. La vulnerabilidad social .................................................................................................. 23B. La CEPAL y la vulnerabilidad social .............................................................................. 24C. Algunas dimensiones de la vulnerabilidad social .......................................................... 25

1. Mercado laboral ...................................................................................................... 252. Demografa y estructura familiar ............................................................................ 263. Educacin, salud, hbitat ....................................................................................... 27

VI. Cambio climtico y sistema integrado de proteccin social .................................................. 29 A. Distribucin de las emisiones de carbono ..................................................................... 30B. Distribucin de los gastos de consumo e inversin ....................................................... 31C. Distribucin de los tiempos de empleo y trabajo ........................................................... 32D. Distribucin de ingresos y riquezas ............................................................................... 33

VII. Riesgo social, vulnerabilidad social y universalismo bsico ............................................... 35 A. El universalismo bsico ................................................................................................. 36

VIII. Comentarios finales ............................................................................................................... 39

Bibliografa ..................................................................................................................................... 41


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Introduccin

Los actuales regmenes de organizacin econmica, poltica y social se sostienen sobre la idea decrecientes estndares materiales de consumo, un aumento gradual de la poblacin y sistemas de

proteccin de los riesgos sociales que suponen un crecimiento econmico continuo. El crecimientoeconmico no slo es un indicador de salud econmica, sino tambin de xito poltico porque no slocrea riqueza sino que crea la ilusin de que nadie pierde: los capitalistas reciben altas ganancias, lostrabajadores consiguen empleo y mejores salarios, los Estados captan mayores recursos fiscales. El xitoelectoral queda as asegurado.

Pero los problemas de sustentar la organizacin econmica, social y poltica en el crecimientoeconmico continuo son cada vez ms evidentes. En particular, existen sobradas evidencias para probar quelos actuales regmenes de crecimiento econmico cada vez generan ms costos ambientales, con emisiones

de gases de efecto invernadero como una de sus manifestaciones principales (aunque no la nica).Dada la naturaleza entrpica del proceso econmico, en general, y de las actividades

industriales en particular, las emisiones de CO 2 son un output inevitable en tanto la energa fsil siguesiendo uno de los principales inputs. La dependencia del crecimiento econmico de las emisiones deCO 2 es el lgico corolario del uso de la energa fsil. Es por eso evidente que son necesarias polticasque terminen con la dependencia entrpica que muestra el actual sistema productivo y de consumo conrespecto a los limitados recursos naturales existentes (tierra arable, foresta, stock ictcola, agua, lacapacidad de absorcin de gases de la atmsfera, etc.). En breve, no slo que se agotan los recursosnaturales sino que el modo en que se los usa tiene efectos negativos para el ecosistema, entre los quesobresale el cambio climtico.

Como conclusin lgica, atender estos problemas reclama la transformacin de las prcticas de produccin y consumo actualmente hegemnicas, pasando a utilizar tecnologas que desacoplen el

crecimiento econmico de la emisin de gases que acentan el efecto invernadero y de los recursosnaturales no renovables. Pero pese a que el desafo de moverse hacia un rgimen de crecimientoeconmico descarbonizado es acuciante, no parece sencillo promover una reorganizacin de las

prcticas de las sociedades modernas de la envergadura que requiere este desafo. Para ello, es necesariola construccin de un nuevo sistema conceptual y un nuevo sistema de indicadores que permitan evaluarno slo la sustentabilidad del sistema (Stiglitz et al. 2009), sino tambin las propias polticas propuestas

para adaptarse y mitigar los efectos del cambio climtico.

Pese a estas evidencias, hasta el momento la pretensin de desacoplar la actividad econmicade los daos ambientales no ha tenido mayor xito. Ello sucede aun cuando existe suficiente evidencia


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de que el crecimiento econmico por encima de un determinado punto no slo produce daos a lasustentabilidad ambiental sino tambin al bienestar objetivo y subjetivo de las personas. Si bientcnicamente se ha demostrado que es posible incrementar la eficiencia ambiental en el uso de recursos,incorporar tecnologas de innovacin y reducir la polucin ambiental, las experiencias en la materia hansido y tienden a ser insuficientes frente al crecimiento de la poblacin y las crecientes demandas deconsumo material per cpita.

Este trabajo est estructurado en nueve secciones incluyendo esta introduccin como primeraseccin. En la segunda seccin se presenta algunas reflexiones sobre cambio climtico, crecimientoeconmico y poltica social. En la tercera seccin se dan a conocer los efectos de la transicin hacia unaeconoma ms verde, mientras en la cuarta seccin se presenta algunas reflexiones sobre los efectosdistributivos del cambio climtico. La quinta seccin da a conocer una visin alternativa del cambioclimtico como un nuevo tipo de riesgo social estructural. Seguidamente se presenta en la sexta seccinel concepto de vulnerabilidad social y algunas de sus dimensiones que incorporan el mercado laboral, lodemogrfico, la salud y la educacin. En la seccin siete se reflexiona sobre la necesidad de unaintegracin de las polticas que aborden conjuntamente las decisiones ambientales, econmicas ysociales. En la octava seccin se incluye el concepto de universalismo bsico a los ya mencionados deriesgo social y vulnerabilidad social. Finalmente se presentan algunas consideraciones finales.


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I. Cambio climtico, crecimientoeconmico y distribucin

Pensar que el actual rgimen de crecimiento econmico y organizacin social debe modificarse slo porla cuestin del cambio climtico sera un error. El cambio climtico es uno de los tantos motivos que

justifican la necesidad de reestructurar un sistema econmico y social que es empujado por el consumode recursos naturales en el sector productivo; lo cual, a su vez, se vincula con patrones de demanda finalliderados por el consumo posicional cada vez ms complejo y diversificado. Para ilustrar lacomplejidad del problema basta sealar el modo en que esos patrones de consumo son a su vezalimentados entre otros factores por la espiral crdito/deudas de regmenes de crecimiento liderados

por las finanzas. Este tipo de crecimiento liderado por las finanzas explica en gran medida la actual crisisinternacional, las nuevas formas de corporate governance que dinamizan las decisiones empresarias y losdesbalances ahorro/consumo entre las economas de mayor tamao 1.

Las relaciones entre los mercados financieros y los problemas de un patrn de acumulacindaino para el medio ambiente son evidentes. De hecho, se estima que las 200 empresas msimportantes de carbn, petrleo y gas en el mundo (empresas que cotizan en bolsas de valores), tienenreservas con un potencial de carbono de 745 GtCO 2 (Nadal, 2013). Estas reservas son parte del activo deestas compaas, por lo que el valor de las mismas se estima considerando que sern efectivamenteextradas y utilizadas. Por lo mismo, si se tuviera xito en restringir el uso de esas reservas, como pareceindicar las necesidades de frenar las emisiones de CO 2, esas reservas perderan valor y significaran

prdidas notables para los accionistas de esas compaas. El problema es todava ms serio porque estascifras no incluyen a las empresas estatales y tampoco toman en cuenta las gigantescas reservas de gasnatural de los esquistos en Estados Unidos y otros pases (incluyendo algunos en Amrica Latina).

Por estos y otros motivos se advierte que la economa mundial se enfrenta a una triple crisis

(The Green New Deal Group, 2008): crisis econmica derivada de un rgimen de crecimiento liderado por la valorizacin financiera y el circuito crdito/deuda, elevados precios de la energa (respaldados porun pico en la produccin de petrleo) y aceleracin del cambio climtico. Para enfrentar esta triple crisises necesario combinar varias estrategias, entre las que se sealan: la re-regulacin de las finanzas y lossistemas fiscales, un programa dirigido a reducir sustancialmente el uso de combustibles fsiles y un

1 Para una discusin de los impactos del rgimen liderado por las finanzas en el crecimiento econmico, ver Lo Vuolo(2009: 113-128).


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cambio en el rgimen econmico que genere nuevas fuentes de empleo y nuevos mecanismos dedistribucin de ingresos/riquezas frente al probable freno de la demanda.

Dados estos desafos, se observa un marcado escepticismo acerca de la posibilidad de avanzarcon las reformas en la medida requerida. Por ejemplo, se indica que para estabilizar el cambio climtico

bajo supuestos relativamente optimistas, se requiere que las emisiones globales de carbn se ubiquendebajo de 20 billones de toneladas por ao, hacia 2050 (Gough. y Meadowcroft, 2011 y Hepburn y Stern2009). En un contexto de crecimiento poblacional de 0.7 por ciento anual, y crecimiento del ingreso de1.4 por ciento, esto requerira de una mejora equivalente a 20 veces la actual intensidad promedio decarbono global (gramos de dixido de carbono por dlar de PBI). Alcanzar este objetivo demanda, entreotras cosas, un freno de la economa del mundo en desarrollo, lo cual imposibilitara lograr el catch-upde estas economas con las ms desarrolladas.

Esto significa que, incluso si se lograra alcanzar este improbable objetivo, el mundo de 2050registrara desigualdades relativas similares a las actuales, pero con mayores diferencias absolutas dadoque los pases desarrollados habran duplicado su ingreso promedio. Para alcanzar, por ejemplo, unmundo donde la totalidad de la poblacin obtenga un ingreso comparable con el de las naciones de laUnin Europea, se requiere que la economa mundial crezca 6 veces en los prximos 40 aos. Estoimplica un potente cambio tecnolgico y cultural si se pretende que el aceleramiento del cambioclimtico no tenga impactos desastrosos.

Estos escenarios no son ms que conjeturas, especialmente en el contexto de la crisis de laeconoma mundial que se viene arrastrando en los ltimos aos. Pero, en cualquier caso, todo indica que:There is as yet no credible, socially just, ecologically sustainable scenario of continually growingincomes for a world of nine billion people (Jackson 2009).

A. El cuestionamiento al crecimiento econmicoen el contexto de Amrica Latina

Amrica Latina aparece en una situacin ambigua frente a este escenario. Pese a que en algunos pasesde la regin se esgrimen discursos favorables al cuidado del medio ambiente y a cambios en los patrones

de consumo que impongan nuevos conceptos de bienestar humano que trasciendan al ingreso y elconsumo, no se observa un escenario favorable para la crtica al crecimiento econmico y a susconsecuencias sobre el cambio climtico. Varias razones pueden esgrimirse para este escenario.

Primero, porque el crecimiento econmico ha sido histricamente dbil y muy voltil en laregin. Segundo, porque en aos recientes muchos pases latinoamericanos han retomado el crecimientoeconmico, en virtud de lo cual muestran mejoras en los indicadores econmicos y sociales de

poblaciones con mltiples carencias. Tercero, y como derivado de lo anterior, porque en Amrica Latinase observa un renacimiento de la conocida apuesta que busca el progreso social mediante larecomposicin de una suerte de crculo virtuoso entre crecimiento, empleo y reduccin de la pobreza poringresos. Cuarto, porque se argumenta que los pases menos desarrollados son los menos responsables delas causas que provocan el cambio climtico. Quinto, porque las crticas al crecimiento econmico y a susefectos sobre el cambio climtico se desacreditan como intentos de los pases centrales de frenar el

proceso de incipiente industrializacin y de movilizacin (extraccin) de recursos naturales domsticosque se viene observando en los ltimos aos en la regin. Sexto, porque la crisis internacional desatadadesde 2008 y que tiene su epicentro en los pases ms ricos, hace pensar que los pases agrupados bajo eleufemismo de emergentes se encuentran hoy en condiciones de achicar las brechas de bienestar conmayor crecimiento econmico. Sptimo, porque muchas de las polticas que se proponen para mitigar losefectos del cambio climtico probablemente tengan impactos distributivamente regresivos que no puedesoportar una regin con marcada desigualdad econmica y social.

En otras palabras, al momento de cuestionar el actual crecimiento econmico y sus impactosambientales, hay que tener en cuenta que el mismo no es slo una medida de desempeo econmico sino


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tambin de desempeo poltico. Esto que es cierto para la mayora de las economas capitalistas, lo es muchoms en Amrica Latina por varias razones adicionales. Primero, porque el crecimiento econmico crea lailusin de que todos ganan y as permite mantener latente y controlado el conflicto poltico y las demandasde los distintos grupos sociales. Segundo, porque los efectos del cambio climtico parecen lejanos frente a lasurgencias de las actuales carencias que sufre gran parte de la poblacin en la regin y que deben atender

prioritariamente las polticas pblicas. Tercero, y como combinacin de lo anterior, porque las coaliciones

polticas de la regin difcilmente muestren preocupacin por un problema cuya atencin implica costosadicionales y no ofrece rditos electorales inmediatos.

Esto se explica en gran medida por una historia que registra serias dificultades para laestabilizacin del crecimiento econmico en la regin, as como tendencias a repetir episodios de crisisdonde los costos se descargan sobre los ciudadanos ms vulnerables (quienes pierden rpidamente lasmejoras alcanzadas en las fases positivas previas). La regin registra una historia de crisis recurrentesque no se han podido evitar, administrar ni controlar adecuadamente. De hecho, en muchos pases deAmrica Latina no se utiliza el concepto de falta de sustentabilidad en referencia a los problemasambientales, sino en relacin con la imposibilidad de sostener tasas elevadas de crecimiento por unlargo tiempo. Llamativamente esta es una coincidencia discursiva tanto del pensamiento econmicoortodoxo como heterodoxo 2.

Pero, adems, no es menor el siguiente hecho: gran parte del crecimiento econmico y de losrecursos fiscales que se viene observando ltimamente en varios pases de la regin, es resultante de unrgimen econmico cada vez ms extractivo de recursos naturales. Aqu el problema ambiental no sederiva tanto de las tcnicas de industrializacin, sino de la deforestacin, la minera a cielo abierto, lacontaminacin de reservas acuferas, la extraccin de recursos gasferos con mtodos no convencionales,etc. Con la justificacin de la necesidad de movilizar recursos econmicos domsticos, se observanalianzas entre gobiernos y empresas multinacionales que aplican en la regin tcnicas de explotacin derecursos naturales difciles de imponer en pases centrales por su fuerte impacto ambiental(deforestacin, minera a cielo abierto, hidro-fracking, etc.). En este contexto, la crtica ambiental enAmrica Latina corre el riesgo de volverse una retrica aplicada a ciertos temas especficos pero que

permanentemente justifica excepciones por las necesidades del crecimiento y la generacin derecursos fiscales domsticos.

En sntesis, una hiptesis relevante para el estudio del tema que nos ocupa seala que los

problemas vinculados al cambio climtico obligan a cuestionar los regmenes de crecimiento econmicoimperantes, pero que este cuestionamiento encuentra en Amrica Latina un escenario diferente al de los

pases ms industrializados. En particular, es difcil transferir a la regin la idea de freno al crecimiento, pero es posible cuestionar el objetivo de tasas mximas de crecimiento a cualquier costo y plantear laracionalidad de moverse a regmenes de crecimiento ms armnicos, estables y sustentables que evitenlas crisis recurrentes.

Esto permite observar la experiencia de los pases ms industrializados no como una meta aalcanzar, sino como un ejemplo para no repetir errores con probados efectos negativos en muchas reas.Adems, obliga a debatir modos alternativos de crecer y distribuir costos y beneficios del crecimiento.

Esto coloca en el centro de la agenda ambiental a los problemas distributivos.

2 Discuto estas cuestiones con ms amplitud en Lo Vuolo, 2003 (captulo 7) y tambin en Lo Vuolo, 2009(Anexo Metodolgico).


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II. Los efectos de la transicin hacia una economams verde: un tema controvertido

Las consecuencias de la transicin hacia una economa ms verde es un tema muy controvertido,empezando por la propia interpretacin sobre lo que significa la economa verde (Cook, Smith y Utting,2012). Los desacuerdos entre grupos con diferentes ideologas, agendas o visiones, por ejemplo, surgieronclaramente en la cumbre de Ro +20. Las divisiones entre los pases desarrollados y en desarrollo, ascomo las posiciones directamente contrarias a la economa verde, ponen de manifiesto que no se estfrente a un tema en el cual exista consenso y mucho menos que pueda resolverse con el apotegma de quetodos sern beneficios (que es el que prima en ciertas visiones ortodoxas en la materia).

En las diferentes interpretaciones acerca de los contenidos e impactos de la transicin hacia laeconoma verde se reflejan los pesos diferenciados de las perspectivas disciplinarias aplicadas para

observar el tema. El aporte de las ciencias naturales, la geografa y la economa, es dominante sobre elde otras ciencias sociales (Hackman y St. Claire 2012:10). Asimismo, predominan las visioneseconmicas de raz ortodoxa, que suponen que una economa verde derivar en un crecimiento mseficiente, el cual se traducir en forma casi automtica en mayor bienestar (OECD 2010). Esto sedebera, en gran medida, al aumento del empleo en nuevas actividades, a la asistencia compensatoriafocalizada en los grupos socialmente ms vulnerables y a la difusin de programas que promuevan laadaptacin de los pobres gracias al fortalecimiento de su resiliencia a las crisis ambientales (Mearns y

Norton 2010). As, el problema se reduce a encontrar las formas en que la eficiencia del mercado ha de"lograr los precios correctos" para corregir los problemas que trae el cambio climtico.

Desde esta perspectiva, los problemas sociales derivados de la transicin hacia una economaverde se concentraran en determinados grupos vulnerables como indgenas, pobres viviendo enasentamientos precarios, etc. y en grupos de trabajadores de industrias sucias que deberan moverse

hacia otras actividades. Dado que son grupos especficos, la ortodoxia entiende que sus problemas pueden resolverse con instrumentos focalizados que compensen prdidas (econmicas) y ayuden adichos grupos en la adaptacin y mejor administracin de los riesgos ambientales que los afectaran.Por lo mismo, los costos sociales de la transformacin hacia una economa verde seran transitorios y se

pueden gestionar con mecanismos asistenciales.

Esta lectura es limitada y poco fundada. En principio, son muy cuestionables los supuestosacerca de la creacin de empleo y mejoras de bienestar que se derivaran de una economa verde,especialmente para los grupos socialmente menos favorecidos. En segundo lugar, las poblacionesafectadas no se reducen a grupos especficos que pueden ser fcilmente focalizados. En tercer lugar, por


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ms que puedan ser asistidos con una compensacin monetaria, eso no evita que sufran los daos ymucho menos garantiza que puedan fortalecer sus capacidades para enfrentar los problemas. En cuartolugar, hay una cierta desaprensin con respecto a los efectos distributivamente regresivos de las propias

polticas propuestas para mitigar el cambio climtico.

Muchos de los problemas sealados se deben a la desmesurada confianza acerca de lacapacidad de los mercados para gestionar recursos de propiedad comn. Por ejemplo, la asignacinde valores a ciertos activos y derechos de propiedad con el fin de crear mercados para el carbono (oservicios ambientales), en la prctica pueden reforzar las desigualdades y las estructuras de poder pre-existentes. Del mismo modo, la valoracin econmica de los (a menudo no renovables) recursosnaturales, rara vez considera el valor no econmico del recurso para los usuarios (por ejemplo, el valorno econmico que una comunidad otorga a un espacio geogrfico, el desarrollo sostenible nomercantilizado del manejo y cosecha para el propio uso de productos naturales, etc.). En los casos dedaos ambientales (por ejemplo, emisiones), el establecimiento de un "precio" puede incluso crearincentivos perversos para la sobreproduccin.

En sntesis, son muchas las preocupaciones que surgen del enfoque ortodoxo sobre los efectosdel cambio climtico y de las polticas que tienden a mitigar sus impactos negativos, destacndose(Cook, Smith y Utting, 2012).

La fijacin de precios y la asignacin monetaria basada en el mercado de los activos ambientalestienden a redistribuir los activos al alza, favoreciendo lugares y personas con mayor poder adquisitivo.

El pago por servicios ambientales y los planes de compensacin pueden desplazar el lugar deconservacin hacia el Sur Global y establecer conflictos entre las polticas de conservacin y la

produccin agrcola, la alimentacin, etc. (el ejemplo de los biocombustibles).

Los enfoques ortodoxos tienden a desviar la atencin de la necesidad de reducir las emisionesen los procesos de produccin como as tambin de las necesidades de reestructuracin de los patronesde consumos en el Norte y de mayor inversin pblica.

La mercantilizacin del tema a menudo favorece a los intereses corporativos que, a su vez,limitan el alcance de las polticas para el desarrollo sostenible.

Finalmente, se observa una generalizada negligencia (tanto analtica como en trminos de

poltica) con respecto a los "pilares" sociales del desarrollo sostenible. En breve, no solo que los cambioseconmicos, tecnolgicos e institucionales que sustentan las estrategias de economa verde pueden no

beneficiar a los grupos ms desaventajados de la sociedad, sino que es muy probable que esos grupossean los ms perjudicados con estas polticas. Es obvia la importancia de esta cuestin para legitimar laincorporacin del tema en la agenda pblica de Amrica Latina, una de las regiones ms desiguales delmundo y con mayores niveles de pobreza.


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III. Cambio climtico y cuestin social

Uno de los aspectos ms relegados y controvertidos en torno al tema del cambio climtico, refiere a susimpactos sociales. Estos impactos incluyen no slo a los efectos directos sobre el bienestar de las

personas sino tambin a los efectos de las polticas aplicadas para adaptarse y mitigar los impactos delcambio climtico (como los impuestos verdes, los lmites al uso de ciertos combustibles, etc.). Entrelos problemas ms destacados sobre esta cuestin se destacan: Cmo atender a los productores ruralesafectados por el cambio climtico?, A los asentamientos en zonas costeras bajo amenaza deinundaciones?, A los trabajadores empleados en aquellos sectores que han de declinar como resultadode las medidas que buscan mitigar y adaptarse al cambio climtico?, Cmo se han de balancear laseconomas en tanto las responsabilidades por la emisin son diferentes a la distribucin de los impactosnocivos?, Cmo se compensarn los mayores costos de insumos energticos, en familias con diferentesingresos y diferentes consumos?

Estas y otras cuestiones no slo interesan por el dao sobre los afectados, sino porque sonrelevantes para analizar la propia legitimidad de la construccin de una agenda poltica que coloque eltema del cambio climtico como cuestin de inters pblico y de los Estados (Buchs et. al. 2011;Bristow et al., 2010; DEFRA, 2008b). En qu medida y qu tipo de polticas vinculadas al cambioclimtico han de ser aceptadas y legitimadas por los distintos grupos sociales? En qu medida dependesta aceptacin del tipo de rea de emisin (por ejemplo, hogares o transporte pblico)? Cmo prevenirlos efectos ms dainos del cambio climtico sobre el bienestar de la poblacin? Es necesario y en su casoqu tipo de polticas son las ms adecuadas para prevenir y compensar distributivamente los impactos tantodel cambio climtico como de las polticas que se aplican para mitigarlo?

A. Los estudios acerca de los efectos distributivos del cambioclimtico: los riesgos de una doble injusticia

Los resultados de los anlisis acerca del impacto distributivo del cambio climtico y de las polticasaplicadas en relacin con el mismo deben tomarse con cuidado porque dependen en gran medida de lasopciones metodolgicas adoptadas para los clculos. As, los resultados son muy dependientes delmodelo utilizado (Baiocchi et al., 2010; Brand and Preston, 2010; DEFRA, 2008a; Lenzen et al., 2006;Weber and Matthews, 2008).


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Los modelos aplicados pueden ser estticos o contemplar respuestas en el comportamiento delos agentes 3. Los modelos estticos estudian la distribucin de la carga financiera asumiendo nivelesconstantes de consumo. Los modelos que observan tambin los comportamientos de los agentes no solotienen en cuenta los impactos financieros sino tambin asumen respuestas de los agentes a cambios enlos precios.

En estos ejercicios, por ejemplo, entre los llamados impuestos ambientales puede incluirse aaquellos que establecen un precio fijo para comportamientos que daan el ambiente, as como otros quefijan techos a la emisin y penalizan el exceso sobre el mismo (dejando al mercado la determinacin del

precio). En el primer caso, se espera que el ajuste provenga fundamentalmente de la respuesta decomportamiento de los agentes mientras que en el segundo caso, al permitirse slo una determinadacantidad de emisin, la respuesta de los agentes es de menor importancia.

Los resultados de los ejercicios tambin dependen de las condiciones particulares de cada caso bajo estudio, por ejemplo: de la eficiencia energtica del stock de vivienda disponible, de la cantidad yde la propiedad de los automviles que circulan, de la infraestructura de transporte pblico, de losniveles de distribucin de ingresos, de los niveles de pobreza, etc. Pero tambin los factores socio-demogrficos juegan un papel importante en los estudios. La distribucin de los impactos del cambioclimtico y de las polticas diseadas para atenderlos se distribuyen de forma diferente segn el tamaode las familias, tipo de vivienda, zona rural o urbana, etc. Si para el anlisis slo se toma en cuenta lasescalas de ingresos, se pierden las dimensiones que afectan la distribucin al interior de esos grupos(DEFRA, 2008a; Dresner and Ekins, 2006; Klinge Jacobsen et al., 2003; Labandeira et al., 2009; Tiezzi,2005; Wier et al., 2005). Pese a ello, pocos estudios utilizan anlisis multivariados de regresin paraanalizar los impactos relativos de diferentes factores socio-econmicos.

Los efectos de las polticas aplicadas para mitigar las emisiones que daan el medio ambientedependen tambin del eslabn de la cadena econmica en el cual actan, que puede estar entre el lugarde la extraccin de recursos hasta del lugar de uso final. En trminos generales, se considera que cuantoms cerca de la etapa de extraccin se aplican las medidas, menos agentes estarn involucrados y menossern los costos de administracin. En el otro extremo estn los instrumentos que recaen sobre losconsumidores.

En general, los estudios disponibles muestran cierto consenso acerca del efecto regresivo deimpuestos aplicados downstream sobre el consumo energtico del hogar, especialmente en aquellos

pases donde este consumo tiene un peso elevado en el gasto total de los grupos ubicados en los decilesde ms bajos ingresos (Baranzini et al., 2000; Barker and Khler, 1998; Dresner and Ekins, 2006;Druckman and Jackson, 2008; Wier et al., 2005). Pero tambin puede sealarse que los impuestosaplicados upstream se terminan trasladando al precio de los consumidores y as su impacto final esregresivo tanto en los precios energticos como sobre todo el sistema de precios.

Entre los resultados ms difundidos, se argumenta que frente a un aumento del precio de la gasolina,el uso de autos ha de disminuir ms en aquellas reas urbanas donde existe transporte pblico ms barato queen las reas rurales donde el transporte pblico es menos frecuente y ms caro (Roberts et al., 1999).Asimismo, las familias ms pudientes han de responder menos a cambios de precios que las familias ms

pobres (e.g. Brand and Boardman, 2008; Cornwell and Creedy, 1997: 599; Roberts et al., 1999: 283). Por otra parte, los estudios que miden el efecto distributivo como proporcin del ingreso disponible anual tienden areflejar un efecto ms fuerte y por tanto potencialmente regresivo de aquellos que toman los gastos corrientescomo proxy del ingreso de toda la vida (e.g. Burtraw et al., 2009; Johnstone and Serret, 2006; Klinge

3 Algunos estudios comparan los cambios distributivos antes y despus de aplicar polticas, usando curvas de Lorenz,coeficientes de Gini y otros indicadores de este tipo (e.g. Klinge Jacobsen et. al., 2003).


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Jacobsen et al., 2003; Metcalf, 1999; Wier et al., 2005) 4. Esto se debe a que el gasto est distribuido deun modo ms equitativo que el ingreso.

En el mismo sentido, las polticas que ponen lmites a las emisiones suelen considerarse menoseficientes porque no toman en cuenta los costos de reduccin de los diferentes contaminadores (Helm,2005; OECD, 1994). En otras palabras, algunas unidades podrn reducir las contaminaciones con bajocosto mientras que otras debern incurrir en costos mayores. De aqu, desde una visin econmicaortodoxa, se sugiere que son preferibles los instrumentos de incentivos de mercado que buscan inducircomportamientos y no imponerlos.

Muchos de estos estudios sobre los costos de las polticas que buscan mitigar los impactosambientales del cambio climtico muestran seria preocupacin por sus efectos distributivamenteregresivos (Dresner and Ekins, 2006; Metcalf and Weisbach, 2009; Parry, 2004; Serret and Johnstone,2006, por sealar algunos trabajos). La ponderacin del impacto regresivo depende del tipo de fuente deemisin, de las compensaciones que se apliquen y del efecto neto derivado del uso que se haga de losrecursos captados por las polticas.

La mayor excepcin a la regresividad de las medidas que tienden a mitigar las emisiones queafectan el cambio climtico, son aquellas polticas que buscan reducir las emisiones derivadas deltransporte. As, los impuestos sobre el transporte personal se muestran progresivos incluso si se incluye

al conjunto de la poblacin (Dresner and Ekins, 2004; Klinge Jacobsen et al., 2003; Tiezzi, 2005; Wieret al., 2005). La razn principal es que las familias ms pobres no viajan en avin y es menos probableque posean autos. En contraposicin, se argumenta que las familias de ms bajos ingresos conautomviles gastan una proporcin mayor de su ingreso en gasolina y esto tiene un impacto

potencialmente regresivo (Dresner and Ekins, 2004). La disponibilidad de transporte pblico condicionalos resultados, en tanto hay lugares en donde la poblacin depende de transportes individuales porque noexisten los transportes pblicos adecuados.

Otro resultado consistente es el siguiente: a mayor tamao de los hogares, mayor nivel deemisin. Claro que tambin se comprueba que las economas de escala permiten disminuir el consumo

per cpita a medida que aumenta el tamao de los hogares. Tambin, algunos estudios sealan queaquellos hogares compuestos por personas econmicamente dependientes consumen menos queaquellas donde predominan las personas en edad econmicamente activa (Brand and Preston, 2010;Druckman and Jackson, 2008).

En realidad, estos resultados reflejan en gran medida los patrones de consumos y niveles deingresos de los diferentes grupos familiares 5. Las implicancias de reducir consumos son diferentes segnsea el tipo de consumo y segn el grupo de ingresos que tiene que reducirlo. Por ejemplo, reducirconsumos en energa y agua puede implicar serios problemas de salud para ciertos grupos; tambin la

posibilidad de reciclar residuos es difcil para los grupos de ms bajos ingresos.

Pero los tramos de ingresos no son un indicador suficiente para medir los impactos distributivosque aqu preocupan porque los estudios sealan que existe un rango muy amplio de recursosambientales que son utilizados por familias del mismo tramo de ingresos. Esto tiene que ver con elacceso diferencial a otros servicios sociales bsicos. No siempre se puede identificar adecuadamente aquienes afecta la privacin. Este aspecto es relevante porque, junto con otras evidencias, cuestiona laidea ortodoxa que pretende atender los problemas sociales creados por el cambio climtico y por las

polticas aplicadas para reducir sus efectos, mediante programas focalizados en ciertos grupos.Por lo anterior, hay muchos elementos para anticipar que es muy probable que los impactos

directos e indirectos del cambio climtico en la vida y bienestar de las personas sean muy negativos.

4 Sin embargo, los estudios acerca de los impactos distributivos de las emisiones suelen basarse en encuestas de gastosy por lo tanto los resultados dependen de esas bases de informacin.

5 La mayor parte de los estudios se realizan a nivel de las familias, porque no hay datos a nivel individual. Esto impideobservar, por ejemplo, diferencias de gnero en las responsabilidades.


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Adems, todo indica que esos impactos negativos han de golpear con mayor dureza en los grupos demenores ingresos que tienen escasa responsabilidad en la acumulacin de los gases que provocan elefecto invernadero. Esta regresividad tambin se verificara en los rendimientos de las polticas aplicadas

para frenar y reducir el cambio climtico, pese a la mayor importancia relativa que tiene el consumo delos ms ricos en la explicacin del efecto invernadero. Esto es as porque los ms ricos estn encondiciones de pagar los mayores impuestos que pueden recaer sobre su consumo y con ello aliviar

su responsabilidad en el problema.Por estos y otros motivos se corre el riesgo de crear un escenario de doble injusticia" (Gough,

2011). Por un lado, los efectos del cambio climtico afectan a los grupos ms vulnerables que son losque menos responsabilidad tienen en la generacin del problema y los que menos recursos tienen parahacer frente a sus consecuencias. Por otro lado, las polticas diseadas para paliar los efectos del cambioclimtico transfieren sus costos tambin a esos grupos desaventajados.

El problema no es slo que los efectos del cambio climtico estn desigualmente distribuidos,sino tambin que las polticas pblicas diseadas para atender esos problemas pueden producir efectosdistributivos desiguales. La regresividad afecta tanto a aquellas polticas que buscan la adaptacin alcambio climtico como las diseadas para frenar o desacelerar el cambio climtico (mitigacin). Porejemplo, los impuestos energticos pueden recaer ms pesadamente sobre los grupos ms pobres quegastan una proporcin mayor de su ingreso en energa especialmente en aquellas regiones donde elcalentamiento de la vivienda es ms relevante para el bienestar. Lo mismo puede decirse de los cargos eincentivos para mejorar la infraestructura energtica del hogar o los medidores para el uso del agua. Losgrupos ms vulnerables a los efectos negativos del cambio climtico tambin estn en peorescondiciones para aprovechar beneficios como los empleos que se crearan en actividades verdes.

Lo anterior refuerza la idea de que los diseos de polticas focalizadas que reducen el problemaa una compensacin asistencial para ciertos grupos especialmente afectados, son una repuesta ineficaz,insuficiente y tarda. Por lo tanto, es difcil pensar que con estas polticas compensatorias se puedaconstruir un ambiente de legitimidad y solidaridad que es necesario para incorporar el tema en lasagendas pblicas.

B. La visin ortodoxa y el gerenciamientodel riesgo social

No se trata slo de ineficacias instrumentales, sino de la propia concepcin que se tiene desde la visinortodoxa del riesgo social vinculado al cambio climtico. Una visin que comparte muchos de loselementos del paradigma difundido como gerenciamento del riesgo social [social risk management 6.Este paradigma pretende que el problema de los grupos desaventajados en Amrica Latina es suincapacidad para asegurarse frente al amplio y profundo riesgo social que enfrentan. Los pobres sonvulnerables porque tienen mayor probabilidad de que su bienestar decline frente a shocks econmicosinesperados; esta mayor vulnerabilidad se debe a que tienen poca dotacin de recursos, escasas

posibilidades para diversificar riesgos y alta aversin a los mismos.

La proteccin social se entiende aqu como las intervenciones pblicas que ayudan a las personas en la administracin de ese riesgo social; y las redes de seguridad [ safety nets ] se definencomo un sistema modular de programas, flexible segn los patrones especficos de riesgo de cada grupo.Cmo se realiza esa modulacin? Mediante el mecanismo del seguro social que permitira diversificarlos riesgos, emparejar y estabilizar las fluctuaciones del consumo y reemplazar las estrategiasindividuales y autrquicas de ahorro. Gracias a la difusin del seguro social atado a cada patrn deriesgo, los grupos ms vulnerables podran encarar actividades riesgosas y reducir, a lo largo de su ciclo

6 Ver Holzmann y Jorgensen (2000). Para una crtica de este paradigma en Amrica Latina ver Lo Vuolo (2008).


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de vida, la brecha entre su dotacin de ingresos y sus niveles deseados de consumo. En cierto modo, seentiende que la capacidad de asumir riesgos es lo que estimula el espritu emprendedor y potencia lascapacidades para que cada uno pueda salir de la pobreza por s mismo.

En consonancia, la informalidad laboral en la regin se explicara por la miopa de los trabajadoresacerca de los beneficios del aseguramiento y por la ineficiencia de los esquemas de seguros sociales vigentes.Estos factores son los que estimulan a los trabajadores a buscar empleo en el sector des-regulado, donde suingreso no sufre deducciones, y llevara a un sub-consumo de aseguramiento.

Para los defensores del gerenciamiento del riesgo social, la solucin es el seguro socialobligatorio que puede estar bajo la administracin de aseguradoras privadas. Por qu? Porque laobligatoriedad superara el problema de la miopa y permitira romper la identidad entre prima y riesgoindividual, habilitando la incorporacin de grupos ms vulnerables. Ms an, para lograr launiversalizacin de la cobertura del seguro social, si fuera necesario se debera subsidiar las cotizacionesobligatorias de los que no pueden pagar las primas.

Esta visin aseguradora que individualiza el problema segn categoras de riesgos para losdistintos grupos de poblacin y que coloca el acento en la administracin de esquemas de seguro social,tiene serias limitaciones para tener xito en la regin. Por un lado, la experiencia muestra claramente loslmites estructurales a la expansin de la cobertura de los esquemas de seguros social. Por otro lado, si

bien es cierto que la inestabilidad econmica afecta en mayor grado a los pobres, el problema no es slode mitigar los impactos de eventuales shocks, sino de revertir la certeza de una desigualdad flagrante enla regin que entre otras cosas vuelve vulnerable a la mayor parte de la poblacin y no slo a los pobres.

El error de diagnstico se potencia cuando se sigue apuntando a la supuesta miopa deltrabajador como el origen del problema. Esta individualizacin de la culpa lleva a orientar las reformasinstitucionales hacia aquellos cambios que promuevan buenos incentivos para su incorporacin a losseguros sociales. Los postulados de la teora de los incentivos han demostrado poca eficacia en lasreformas de los seguros sociales, pese a las sofisticadas tcnicas de administracin de los nuevos

programas de pensiones o de riesgos del trabajo.

Existe cierta tautologa en definir al sector informal como aquel que no realiza aportes a losseguros sociales y explicar su existencia por el mismo factor. La informalidad no es un problema tcnico deorganizacin institucional, sino el resultado de un modelo de acumulacin donde la tasa de ganancias

esperada incorpora como dato las ventajas comparativas de mercados laborales segmentados en variasmalformaciones laborales: desempleo, subempleo, empleo no registrado, etc. La responsabilidad de esasegmentacin no est del lado de los trabajadores y de su miopa al momento de tomar decisiones, sino de losempleadores y del Estado que imponen las formas en que se demanda empleo.

En cuanto a los incentivos para el trabajador, lo que suele suceder es que el diseo contributivo-meritocrtico de los seguros sociales expulsa a trabajadores que no tienen certeza de tener esa capacidadcontributiva a lo largo de toda su vida. Suele suceder que as se produzca una distribucin inversa:trabajadores pobres que aportan un tiempo menor del necesario para acceder al derecho, y que esosrecursos vayan a un fondo comn que financia beneficios para los que tienen mayor capacidad de aporte.A esto debe sumrsele el carcter indefinido, y por lo tanto incierto, del valor de los beneficios (comosucede en los programas de pensiones).

La problemtica del cambio climtico pone en evidencia an ms las limitaciones de esta visindel gerenciamiento de los riesgos sociales individualizados. En contraposicin, todo indica que unabordaje eficaz y distributivamente justo de los riesgos sociales debe revalorizar su carcter sistmico yestructural Por lo tanto, se vuelve necesario abordarlo con polticas universales, preventivas y organizadas

para atender riesgos sociales estructurales en sistemas nacionales integrados de proteccin social.


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IV. Una visin alternativa: el cambio climticocomo nuevo riesgo social estructural

Los riesgos sociales son un tipo particular de riesgos individualmente impredecibles, perocolectivamente predecibles. Por ello a la manifestacin de esos riesgos se la suele denominar comocontingencias sociales. Las llamadas polticas sociales son, sintticamente, aquellas aplicadas para

prevenir y gestionar las contingencias sociales y para distribuir sus efectos dainos tanto en el tiempocomo entre la poblacin.

No existe mucha literatura ni investigacin acadmica sistematizada que estudie la relacinentre el cambio climtico y los riesgos sociales que justifican la estructura institucional de los sistemasde proteccin social de los estados modernos (los llamados Estados de Bienestar). Sin embargo, esevidente la conexin entre los riesgos sociales que atienden estas polticas y los riesgos sociales

derivados de cambio climtico.El cambio climtico se presenta como un riesgo sistmico: novel, big, global, long-term,

persistent and uncertain (Stern 2007: 25). Suele sealarse que muchas contingencias sociales derivadasdel cambio climtico no son nuevas, en tanto siempre las sociedades han tenido que lidiar coninundaciones, sequas, tormentas violentas, etc. Sin embargo, no hay dudas que lo nuevo es la severidad,incidencia y distribucin de los efectos de estos fenmenos que han de obligar a reformar lasinstituciones organizadas para proteger a las personas de riesgos que son colectivos.

Estos problemas son ms acuciantes en los pases menos desarrollados donde es probable que semanifiesten eventos climticos extremos, elevadas temperaturas y la disrupcin de sistemas ecolgicosque han de generar nuevos riesgos para la vida, los asentamientos, la infraestructura de servicios

pblicos, la produccin, etc. A estos riesgos directos se han de sumar otros indirectos, como son loscrecientes problemas de migracin desde las zonas directamente afectadas. A esto se suma:1) probables conflictos internacionales sobre recursos naturales (especialmente agua); 2) problemas en elsistema de comercio internacional por cumplimiento/incumplimiento de compromisos y por cuestionesvinculadas a impuestos sobre recursos naturales; 3) crecientes precios de alimentos.

Pero los riesgos sociales derivados del cambio climtico tambin muestran diferencias conrespecto a otros riesgos sociales que cubren los actuales sistemas nacionales de proteccin social. Porejemplo, los tradicionales riesgos sociales son visibles, sentidos directamente por la gente y por lo tantoes posible generar fuerzas polticas que se movilizan colectivamente para corregirlos o prevenirlos. En


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contraste, las externalidades negativas del cambio climtico son distantes en tiempo y globales enespacio, por lo que las bases materiales para la movilizacin colectiva frente al mismo son muy dbiles.

En sntesis, el cambio climtico puede considerarse como una nueva especie dentro de la familiade los riesgos sociales propios del capitalismo industrial. Pero es una especie con caractersticas propiasque desafa la naturaleza y la propia estructura de los riesgos sociales y de los sistemas de proteccinsocial. Entre otros desafos, atender los riesgos del cambio climtico implica nuevos costos para las

polticas pblicas que pueden competir con los ya elevados costos de los actuales sistemas de proteccinsocial.

Dicho de un modo ms preciso, as como el cambio climtico es un elemento ms para justificarla necesidad de modificar el rgimen de crecimiento econmico del capitalismo industrial, las polticasde proteccin social vinculadas al mismo son una justificacin ms para la reforma de los sistemas de

proteccin social de los estados modernos. Esto es, el cambio climtico se agrega a la nueva estructurade riesgos sociales que hace tiempo vienen reclamando una adaptacin y reforma de los sistemas de

proteccin social, en general, y los de Amrica Latina en particular.

A. El cambio climtico y los regmenes de proteccin social

El perodo posterior a la segunda guerra mundial y hasta mediados de la dcada del setenta fue particularmente favorable a la expansin de las polticas sociales. La relativa inmovilidad del capital, las polticas de promocin de altos niveles de empleo y crecientes impuestos y gastos como parte delmanejo de la demanda, derivaron en importantes tasas de crecimiento econmico. A lo anterior se sumun poder relativamente balanceado de actores polticos, para favorecer la expansin de polticastendientes a proteger y reparar los daos de las contingencias sociales. El resultado fue la mejoracreciente de los indicadores sociales, la reduccin de desigualdades, y el avance de ciertos estndares de

bienestar colectivo a la categora de derechos sociales.

En los aos 70s y 80s empez a desfallecer la edad de oro de los Estados de Bienestar. Elcambio hacia una economa globalizada se asoci con mayores y ms complejas necesidades socialesderivadas de alteraciones en las estructuras econmicas y en los riesgos sociales. Las instituciones de losregmenes de proteccin social mostraron serias dificultades para adaptarse a esos cambios y se empeza hablar de crisis de los Estados de Bienestar.

Esta crisis se acopla con otra evidencia: los Estados nacionales ven erosionar su soberana fiscaly monetaria. En general se observan presiones para disminuir gastos y tambin recursos derivados alsistema de proteccin social. A esto se suma ms recientemente un escenario econmico internacionalcaracterizado por la crisis en el sector financiero y el freno al crecimiento econmico en muchaseconomas industrializadas.

El cambio climtico se incorpora en este ya complejo panorama de los sistemas de proteccinsocial de los Estados modernos. Entre otras cosas, los efectos del cambio climtico: 1) expanden elconjunto de riesgos sociales a atender con los sistemas nacionales de proteccin social y crean nuevos

problemas distributivos que deben ser manejados por las instituciones pblicas; 2) abren la posibilidadde conflictos entre polticas tendientes a mitigar los impactos del cambio climtico y los tradicionales

objetivos y el financiamiento de las polticas sociales; 3) ms an cuando puede verse afectado la propiacontinuidad del rgimen de crecimiento econmico que ha sustentado la expansin de los actualessistemas de proteccin social.

Los impactos de estas complejidades dependen en gran medida de la capacidad de las diferentesestructuras institucionales para procesarlas (Meadowcroft 2005). Por ejemplo, aquellos regmenes deEstado de Bienestar tradicionalmente llamados social-demcratas o conservadores/corporativos sonlos que en el mundo desarrollado han sido pioneros en incorporar polticas ambientales (incluyendoaquellas dirigidas a mitigar el cambio climtico). De all, un estudio sobre el tema identifica seis thick


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eco-states que, en el orden domstico, combinan un alto nivel de involucramiento estatal con participacin civil en el tema: Dinamarca, Noruega, Suecia, Finlandia, Alemania y Austria (Duit, 2008).

Estos eco-Estados aparecen como los ms capaces de articular y combinar polticas quemuestren mayor predisposicin para la defensa del inters pblico y sean capaces no slo de des-mercantilizar 7 su operacin sino tambin de coordinar la accin de actores polticos. En general, seindica que las economas llamadas liberales dentro de las llamadas variedades de capitalismo, estnen peores condiciones de afrontar estos desafos que las llamadas coordinadas.

Esto es lgico si se considera que, en la prctica, las polticas sociales operan mediante sistemasinstitucionales que transfieren bienes y servicios por mecanismos diferentes al mercado sobre la base deun sistema de distribucin de derechos que no siempre se vinculan con el poder de demanda de las

personas. Derechos y poder de demanda diferente al del mercado (des-mercantilizacin) son las palabrasclaves en este tipo de polticas.

B. Los regmenes de proteccin social en Amrica LatinaEn Amrica Latina, las estructuras de los riesgos sociales tradicionales hace tiempo estn siendodesafiadas por los cambios demogrficos, en los arreglos familiares, en el empleo y en otros elementossocio-econmicos que definen el bienestar de las personas 8. En la mayor parte de los pases crece laexpectativa de vida y el peso de las personas en edad de pensionarse. Hay pases que estn a punto definalizar las transiciones demogrficas y perder el bono demogrfico resultante de la alta relacin entre

poblacin econmicamente activa y el resto de la poblacin. Mientras tanto, la informalidad siguemostrando su carcter estructural en la regin pese a los aos de crecimiento en muchos pases.

En trminos generales, Amrica Latina comparte niveles de desarrollo similares a otras regionesdel mundo, pero se distingue por tres grandes dimensiones de los riesgos socio-estructurales (Filgueira2007): i) altos niveles de desigualdad; ii) coexistencia simultnea de transiciones demogrficas tanto endependencia infantil como de tercera edad; y iii) profundidad de la urbanizacin. Por ejemplo, entre elgrupo de pases que registran indicadores de desarrollo humano alto en el mundo, los que pertenecen aAmrica Latina muestran la peor tasa combinada de dependencia demogrfica, alta fecundidadcomparativa an si esta se ubica en la tasa de reemplazo y elevados niveles de desigualdad y deurbanizacin.

Muchas son las explicaciones ofrecidas para la desigualdad como rasgo de las sociedadeslatinoamericanas e incluyen su herencia colonial, sus economas dependientes de recursos naturales, laslimitaciones estructurales para desarrollar industrias dinmicas e integrar sectores modernos y atrasados,sus prolongados perodos de gobierno autoritario, etc. Todos estos procesos definen dinmicas

polticamente inestables que se traducen en falta de consenso en torno a patrones distributivos duraderossostenidos por esquemas institucionales consistentes.

Es muy difcil construir para Amrica Latina tipologas que repliquen las diferentesconfiguraciones de Estados de Bienestar habitualmente utilizadas para pases con mayor desarrolloinstitucional en la materia; es comn discutir incluso en qu medida es adecuado el uso del trmino parala regin. En particular, es muy difcil evaluar el grado de des-mercantilizacin de las instituciones de

proteccin social, esto es el grado en que el bienestar de las personas se independiza de su posicin en elmercado. En pases con bajo grado de desarrollo econmico e institucional, la poblacin enfrenta losriesgos sociales de un modo diferente a los pases con Estados de Bienestar ms consolidados (Gough,2004). De este modo, es difcil compatibilizar la particular configuracin que se verifica entre el Estado,

7 Este es uno de los criterios claves aplicados por Gsta Esping-Andersen (Esping-Andersen 1999; Esping-Andersen1990) para la comparacin de los Estados de Bienestar de Europa.

8 Vase, por ejemplo, CEPAL (2010, 2011, 2012).


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el mercado y la familia (incluyendo la estratificacin social derivada del sistema institucional) en laorganizacin de los diferentes sistema de proteccin social.

En muchos pases latinoamericanos las instituciones del Estado son actores ms dbiles paraciertos grupos de la poblacin que para otros, sin capacidad (ni inters) en hacer efectivos los derechossociales de los grupos ms vulnerables, pese a que pueden estar legalmente establecidos. Esta situacindetermina que el bienestar de gran parte de la poblacin sea mucho ms dependiente del mbitodomstico y de la comunidad. Estas cuestiones no son bien captadas por el criterio demercantilizacin/des-mercantilizacin. Por lo que la misma reclama su combinacin con criterios comoclientelizacin y des-clientelizacin, universalizacin y focalizacin, etc.

Para los pases de Amrica Latina son vlidas las crticas que sealan que, al combinarse en unesquema nico varias experiencias con historias, actores y polticas muy diferentes, los pases quedanagrupados de un modo que diluye las especificidades. La mayora de los pases de Amrica Latina nohan llegado a conformar un sistema estable y coherente de Estado de Bienestar. En general, las polticassociales en la regin se caracterizan por sistemas con configuraciones sui generis en las cuatrodimensiones que se utilizan habitualmente para las comparaciones macro-institucionales: las reglas deacceso a los beneficios (elegibilidad), las frmulas de clculo de beneficios, las fuentes financieras y losarreglos organizativos de gestin. Si bien existen muchas polticas que cubren riesgos sociales, susmodos de operar estn fuertemente segmentados a lo largo de las lneas de demarcacin de la relacin deempleo y de los ingresos de las personas. Las polticas sociales ofrecen al mismo tiempo amplios ygenerosos beneficios para algunos grupos, y muy baja cobertura para otros.

Entre otras consecuencias de este escenario, es difcil aplicar en la regin el criterio dual quedistingue entre un grupo minoritario de pobres capaces de ser atendidos por polticas asistenciales yfocalizadas, mientras la mayora tiene empleos seguros y son cubiertos por los seguros sociales. Gran

parte de las personas se ubican en un rea gris, percibiendo bajos ingresos en empleos precarios einestables y quedan muchas veces fuera tanto de seguros sociales como de los programas asistencialesorientados a los ms excluidos. La elevada presencia del empleo informal dificulta la cobertura de la

poblacin y la amplia diseminacin de transferencias condicionadas de ingresos en todos los pases de laregin son una prueba de ello.

En este escenario es muy probable que los efectos del cambio climtico en la regin hagancrecer la presin por nuevos sistemas institucionales que distribuyan y orienten ingresos y consumo hacia lamayor parte de la poblacin. A esto se sumarn necesidades de fuertes gastos de inversin para mitigar losefectos del cambio climtico que obligan a re-direccionar ciertas prioridades, como la inversin en salud

preventiva y de todo tipo de infraestructura de servicios pblicos. Finalmente, estn las propias consecuenciasde las polticas que se apliquen para mitigar los efectos del cambio climtico.

Todo esto nutre la necesidad de discutir las coberturas y las estructuras de los sistemasnacionales de proteccin social en la regin. Entender el cambio climtico como un riesgo socialestructural es tambin redefinir la poblacin que debe ser protegida y las instituciones que se han deocupar de ello.


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V. Riesgo social y vulnerabilidad social

La perspectiva del riesgo social estructural se consolida y complementa con la nocin de vulnerabilidadsocial. De hecho, la idea de vulnerabilidad es utilizada en variadas disciplinas, incluyendo a las que

preocupan por los problemas ambientales, en general, y del cambio climtico, en particular.

Este concepto busca describir la capacidad de respuesta que tienen los sistemas o las personasfrente a situaciones de peligro; segn esa capacidad, se avanzan tcnicas para prevenir la ocurrencia delos eventos peligrosos y en ltimo caso para reparar los daos. Por ejemplo, el concepto devulnerabilidad ha sido adoptado por quienes estudian temas de seguridad humana como extensin deldesarrollo humano, de modo tal que la seguridad humana se entiende como la capacidad para enfrentarla vulnerabilidad (Summer y Mallett. 2011).

La nocin de vulnerabilidad es multidimensional y dinmica, en tanto el tiempo siempre est

incorporado en los anlisis. Asimismo, el concepto de vulnerabilidad es intrnsecamente relacional porque depende del modo en que se relaciona el sujeto o sistema vulnerable con el evento peligroso ydaino. La vulnerabilidad no se define por relaciones causales lineales, sino por procesos que se influyenmutuamente. A lo largo del tiempo puede variar la vulnerabilidad de un sujeto o sistema.

De aqu se sigue que las nociones de adaptacin y resiliencia siempre estn adicionadas a lade vulnerabilidad. La vulnerabilidad depende tanto de la amenaza como de la capacidad para enfrentarlay procesarla. En otras palabras, las fragilidades del elemento afectado influencian el grado de suvulnerabilidad frente a la amenaza.

Las relaciones involucradas en la nocin de vulnerabilidad son muy complejas. Por ejemplo, las perturbaciones pueden ser sbitas (inundaciones, sequas, fuertes devaluaciones del valor de la monedautilizada en un estado, etc.) o verificarse por acumulacin de factores de stress (degradacin gradual desuelos, epidemias, marginacin por prdida de empleo o degradacin del mismo, etc.). En todos los casos los

efectos duran ms all del corto plazo en que suceden y hasta las respuestas de corto plazo pueden aumentarla vulnerabilidad de largo plazo, como lo demuestra el hecho de que para paliar el hambre, las personasreducen la calidad de su alimentacin lo que en el largo plazo afecta su salud.

A. La vulnerabilidad social

El trmino vulnerabilidad se ha incorporado tambin al debate sobre los temas de marginalidad, carencia, pobreza y, en general, lo que se denomina la cuestin social de las sociedades modernas. Es posibledelinear una zona de vulnerabilidad social dentro de la cual conviven personas con alta probabilidad de


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verse afectadas por los riesgos sociales. Para ello, se tiene en cuenta la fuerte correlacin que se verifica entrela posicin de las personas en la divisin social del trabajo y su participacin en las redes de sociabilidad,incluyendo a los sistemas de proteccin social (Castel, 1995).

Estas relaciones sociales definen distintas zonas de cohesin social. Por ejemplo, laasociacin entre trabajo estable e insercin relacional slida, caracteriza una zona de plena integracinsocial y, a la inversa, la ausencia de participacin en actividades productivas y el aislamiento relacionalse conjugan para conformar una zona de desafiliacin social entre las personas y los sistemasorganizativos de la sociedad. La zona de vulnerabilidad social sera una zona intermedia y muyinestable, que conjuga la precariedad del trabajo con la fragilidad de los soportes de proximidad,incluyendo a las instituciones del sistema de proteccin social (Castel: 1995, 13). Estas zonas decohesin social se dilatan, contraen y cambian sus componentes, segn se ven afectadas por distintosfenmenos y segn la capacidad de respuesta de los grupos de poblacin frente a los mismos.

La cuestin social se expresa con toda su crudeza en los mrgenes de la sociedad donde seubican los desafiliados, pero la alta probabilidad de trnsito entre las distintas zonas de cohesin socialexpande a la zona de vulnerabilidad el espacio que deben cubrir los sistemas de proteccin social. Pocoayuda al anlisis social y a la formulacin de las polticas el separar a la poblacin entre pobres y no

pobres. Conceptos como vulnerabilidad social, capacidades humanas, autonoma personal, son muchoms tiles para la formulacin de polticas atentas a la prevencin de riesgos sociales estructurales queafectan a la zona de vulnerabilidad social, como el cambio climtico y las polticas diseadas parafrenarlo y mitigar sus efectos nocivos.

Los conceptos de riesgo social y vulnerabilidad social indican que los problemas socialesderivados del cambio climtico no pueden circunscribirse a unos pocos grupos sobre los cuales focalizarasistencia compensatoria, sino que debe verse con una perspectiva ms sistmica y dinmica. Por otra

parte, los daos son tan amplios, y muchas veces irreparables, que deben ser prevenidos potenciando lacapacidad autnoma de adaptacin y respuesta de los sujetos. Las fragilidades de la poblacinvulnerable al cambio climtico son pre-existentes y permiten formular ciertas certezas con respecto a susimpactos. Particularmente en Amrica Latina donde la zona de vulnerabilidad social abarca a la granmayora de la poblacin.

B. La CEPAL y la vulnerabilidad socialCEPAL adopt el trmino vulnerabilidad social en sus anlisis, refirindose de este modo a la

probabilidad que las personas u hogares sufran una disminucin de su bienestar, que los lleven pordebajo de un nivel de vida considerado socialmente bsico para ser un miembro pleno de la sociedad(CEPAL, 2010a, 2011). Esa probabilidad es muy alta para la gran mayora de la poblacin en AmricaLatina, aunque es muy difcil estimar cuantitativamente la zona de vulnerabilidad social por el carctermultidimensional y dinmico del concepto. Mucho ms cuando en la regin son escasas -cuando noinexistentes- las encuestas de tipo panel que ayudaran a conocer mejor los cambios que experimenta lasituacin socio econmica de los grupos de poblacin a lo largo del tiempo. Esta informacin seramucho ms til que las fotos estticas que ofrecen las encuestas de ingresos y gastos en base a las cualesse construyen indicadores econmicos y sociales de la situacin de la poblacin en la regin.

Frente a estas limitaciones, CEPAL opta por construir zonas de vulnerabilidad social a partir delas escalas de percepcin de ingresos relevadas por las encuestas disponibles. As, la categora msnecesitada incluye a quienes se encuentran en la indigencia por sus ingresos (o cercana a esa lnea),luego siguen los pobres por ingresos (y cercanos a esas lnea). A continuacin se establecen escalascomo mltiplos de estos indicadores, por ejemplo aquellos cuyo promedio de ingresos es 1,5 veces lalnea de pobreza, etc. A esas escalas se le adosan caractersticas o propiedades para aproximar otroselementos claves de la vulnerabilidad social, como el acceso a beneficios sociales, seguros privados,vivienda y transportes propios, etc.


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Con estos indicadores, CEPAL (2010a) concluye que, en casi todos los pases de AmricaLatina, cerca de la mitad de la poblacin puede ser catalogada como viviendo en situacin devulnerabilidad social. Solamente en Uruguay, Chile, Costa Rica, Argentina, Brasil y Panam entre el50% y el 60% de la poblacin no es vulnerable a recaer en la pobreza. Al otro extremo, en Paraguay,

Nicaragua y Honduras menos del 20% de la poblacin no es vulnerable.

Esta amplia zona de vulnerabilidad social en la regin explicara en gran medida un fenmeno queha mostrado ser histricamente recurrente: las reducciones de indicadores de pobreza e indigencia en laregin han venido asociadas con ciclos de crecimiento econmico, pero estas mejoras de bienestar se hanesfumado rpidamente al sobrevenir las crisis. Por ejemplo, suele sealarse que, como efecto de la crisis de ladeuda de los aos ochenta, tom 14 aos volver al nivel de producto interno bruto (PIB) per cpita pre-crisis,

pero que se demor 25 aos para volver a los niveles de pobreza que existan antes de la crisis.

Esto se correlaciona con otra evidencia: la movilidad descendente o prdida de bienestar de lossectores socialmente ms vulnerables es cualitativamente diferente a la de los sectores ms integrados.Esto es as porque en el caso de los sectores ms vulnerables, no slo se trata de prdida de ingresos,sino de procesos de descapitalizacin de los que es muy difcil recuperarse: prdida de propiedades,sacrificio de atencin a la salud, desercin escolar, rupturas familiares que constituyen coberturas de

proteccin social informal, endeudamientos con sistemas informales a tasas de usura, etc. Esto daosderivados de fuertes movimientos cclicos se agregan a otros ms estructurales, que provienen de lasdinmicas de discriminacin y segregacin territorial por la pertenencia a una etnia indgena o afrodescendiente, por vivir en zonas rurales o urbanas marginales, por desplazamiento de poblacin debido aepisodios de violencia y conflictos armados, etc. (Cecchini y Martnez, 2011; Filgueira, 2007).

Lo anterior cuestiona la idea hegemnica que ve en el crecimiento econmico la resolucin delos problemas de la desigualdad, la pobreza y la marginalidad. La resolucin de estos problemas demodo sostenible obliga a pensar en las formas en que se crea y se destruye riqueza, como as tambin enlos sistemas institucionales que garantizan el acceso a ciertos bsicos indispensables para sostener lascapacidades y la autonoma a las personas para conservar esos bsicos y los logros obtenidos. Esto no seresuelve con una poltica sino con un sistema de polticas integradas, que tengan en cuenta las diferentesdimensiones en las que se expresa la vulnerabilidad social en Amrica Latina.

C. Algunas dimensiones de la vulnerabilidad social1. Mercado laboral

El mercado laboral es el espacio social clave para definir el grado de vulnerabilidad de las personas. Porejemplo, cuanto mayor sea el coeficiente entre ocupados y total de personas en el hogar, mayor ser la

base potencial de ingresos que fluye y la capacidad para enfrentar riesgos sociales. Esto, claro, est permeado por el tipo de insercin laboral de aquellos miembros que trabajan.

Se observan grandes diferencias entre los pases latinoamericanos con respecto a la proporcinde ocupados sobre el total de personas y conforme a la vulnerabilidad ordenada por escala de ingresos(CEPAL, 2010a). Estas diferencias son ms marcadas en los pases ms ricos, donde una alta tasa deocupacin del hogar tiende a garantizar la transicin hacia zonas de ingresos ms elevados y de menor

vulnerabilidad. En contraste, en los pases de menor desarrollo relativo las distancias son menores o,como sucede en el caso del Estado Plurinacional de Bolivia, no existen casi diferencias en loscoeficientes. Esto se debe a la muy baja productividad y las malas remuneraciones del trabajo de lossectores pobres e indigentes.

Existe una fuerte correlacin entre insercin de los trabajadores en el mercado laboral formal con mejores ingresos laborales y proteccin social y los niveles de bienestar. Frente a una tasa deformalidad promedio de los ocupados de 53,4%, hacia 2005 se observaba que para el primer decil de ladistribucin del ingreso esa tasa era de 22,2%, mientras que en el decil ms rico era 66,4% (Cecchini yUthoff, 2008).


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Cabe recordar que, para el estructuralismo original, la informalidad en la regin no se relacionasolo con la falta de fiscalizacin de normas de regulacin laboral, sino que es un elemento distintivo del

proceso de acumulacin. En Amrica Latina la tasa de ganancia esperada se estima considerando la presencia y la persistencia de un mercado laboral informal. De aqu se sigue que es muy difcil esperarque el problema desaparezca con el crecimiento econmico, porque en gran medida ese crecimiento sefinancia con la informalidad.

Como ya se indic, otro modo de observar el problema es desde las falencias de los sistemas de proteccin social. Los trabajadores no ven grandes beneficios de su afiliacin al seguro social, porque esmuy probable que, dados los requisitos de acceso, no puedan mantenerlos a lo largo de su ciclo de vida.Las altas deducciones en los seguros sociales y privados, y las exigencias de co-pagos, vuelven difcil elacceso a los beneficios an con registracin laboral. No es un problema de miopa sino, por elcontrario, un anlisis racional del contexto en el cual operan. Los trabajadores no eligen su relacinlaboral sino que le viene impuesta por el modo de organizacin econmica y social.

La persistencia de la informalidad y el fracaso de la mayor parte de las polticas aplicadas paradisminuir su peso de modo consistente, indican que el problema no es de un sector. La economainformal acta como un regulador de la flexibilidad laboral y ayuda a contener los salarios del empleoformal en prcticamente todo el sistema econmico. De hecho, entre la informalidad y la formalidad

plenas, existe una diversidad de figuras de semi-formalidad difciles de registrar.

Otro dato clave del mercado laboral es la creciente importancia del empleo femenino, cuyainsercin laboral es ms estratificada que en el caso de los hombres. Las oportunidades y las condicionesde empleo de las mujeres de los grupos de ms bajos ingresos son muy precarias y gran parte de laexplicacin est en la alta tasa de fecundidad combinada con la ausencia de sistemas pblicos decuidado. Esto potencia el tradicional problema de la divisin sexual del trabajo remunerado y noremunerado.

2. Demografa y estructura familiarLa carga demogrfica es el otro dato clave de la vulnerabilidad social. En general los grupos de ms

bajos ingresos presentan altas tasas de dependencia (CEPAL, 2010a). Los procesos de transicindemogrfica difieren en intensidad y trayectoria entre los pases de la regin y tambin entre estratos en

un mismo pas. En este sentido hay coincidencias en sealar que durante las ltimas dos dcadas la tasade dependencia regional todava caa en forma marcada pero que esta tendencia se revertir hacia 2020,terminando con una poca favorable de bono demogrfico en la regin.

Con la excepcin de Chile, en los hogares indigentes o vulnerables a la indigencia los pases dela regin presentan un coeficiente de relacin entre poblacin en edad econmicamente activa y

poblacin en edad econmicamente dependiente de uno o superior a uno. Este coeficiente se reduce a0,5 y 0,4 en el caso de los hogares no vulnerables a la pobreza, con un comportamiento consistente en elresto de las categoras: a mayor ingreso, menor tasa de dependencia (CEPAL, 2010 a).

Parte de la explicacin es que la fecundidad converge pero manteniendo importantes diferenciasentre grupos de ingresos. De este modo, la reproduccin biolgica y social se concentra en los sectoresde menores ingresos. El embarazo adolescente y muy joven muestra resistencias para el descenso. Los

problemas que se derivan de ello para la salud son mltiples, ya que diversos estudios muestran elimpacto sobre la salud materna e infantil del embarazo adolescente y los bajos intervalos entreembarazos.

La infancia est sobre-representada en toda la regin en las categoras de ms bajos ingresos(CEPAL, 2010a). Por el contrario, la tercera edad est sub-representada en la pobreza y vulnerabilidaden la gran mayora de los pases de la regin. Esto ltimo es particularmente marcado en Argentina,Brasil y Uruguay, como resultado en gran medida del mayor peso que tienen en los sistemas de

proteccin social la cobertura de jubilaciones y pensiones, en contraste con las coberturas de la infanciay la adolescencia. En contraste, el peso relativo en la pobreza de la infancia y de las mujeres se ha


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incrementado durante la fase de crecimiento y de reduccin de la pobreza global que experiment laregin entre 2002 y 2008.

El enorme peso de la pobreza en la infancia define una fragmentacin social temprana detrayectorias vitales, que nada tiene que ver con las diferencias de esfuerzos y talentos que sugiere lateora econmica ortodoxa, ni tampoco con los problemas de miopa y asimetra de informacin, sinocon las diferencias de oportunidades de vida al nacer y con el sistema institucional que nocontrabalancea las mismas. Todo esto refuerza desigualdades, atenta contra la productividad del sistemay no favorece la cohesin social que es necesaria para aplicar mecanismos de solidaridad para enfrentarlos riesgos sociales como el cambio climtico.

3. Educacin, salud, hbitatLa desigual formacin de capacidades humanas y de all de autonoma para enfrentar riesgos sociales esel otro dato clave del problema. Las mejoras en la educacin siguen siendo marcadamente estratificadasy el nivel medio contina expulsando a los sectores de menores recursos. A esto se suma un bajo

promedio de aprendizaje y alta desigualdad en los logros educativos tanto de aprendizaje como deegreso.

Por ejemplo, observando la distribucin de aos de educacin para la poblacin mayor de 25

aos de edad, se concluye que los hogares de menores ingresos cuentan con muchos menos aos deeducacin formal respecto a los hogares en zonas no vulnerables. A su vez, los hogares de menoresingresos presentan bajos logros educativos, que explican por qu, a pesar de presentar algunos de ellostasas altas de ocupacin, no logran escapar de la pobreza o de la vulnerabilidad.

La fragmentacin en el sector salud es an ms marcada que en educacin. As convivensistemas privados de alto costo y tecnologa de avanzada, con sistemas pblicos que ni siquiera lograngarantizar coberturas preventivas para los sectores de ms bajos recursos.

En la regin tambin contina expandindose la urbanizacin, sin una planificacin adecuadasino ms bien de la mano de la especulacin inmobiliaria. La ausencia de planificacin y de transporte

pblico se suma al incremento del parque automotriz, lo cual tiene un impacto notable sobre la calidadde vida y el medio ambiente. A esto se suma una creciente inseguridad ciudadana y la privatizacin eindividualizacin de la seguridad territorial.

Lo anterior es meramente indicativo de la complejidad de las dimensiones de la vulnerabilidad socialen la regin. Lo ms probable es que los efectos del cambio climtico aumenten la complejidad de lasdiversas dimensiones de la vulnerabilidad social. Por lo tanto, el abordaje de un problema tan complejorequiere no una poltica pblica sino de un sistema integrado de polticas pblicas.


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VI. Cambio climtico y sistema integradode proteccin social

Las propuestas que observan el problema del cambio climtico desde la perspectiva de los riesgos sociales,sealan la necesidad de una integracin de polticas que aborden conjuntamente las decisiones ambientales,econmicas y sociales (Lenschow 2002, Nilsson and Eckerberg 2007). As como las instituciones econmicasy de proteccin social debern adecuarse al cambio climtico, las polticas vinculadas al cambio climticotambin debern integrarse de forma consistente en estos sistemas.

Desde esta ptica se sugiere que el cambio climtico indica la necesidad de una segunda des-mercantilizacin del capitalismo (Gough y Meadowcroft, 2011). La primera des-mercantilizacin,descripta por Polanyi en La Gran Transformacin (Polanyi, 1992), es la que abri los espacios para laconstruccin de los Estados de Bienestar tal y como los conocemos hoy. Esto es, a la construccin de

instituciones de seguridad y proteccin social que busquen controlar el avance de los principios deorganizacin mercantiles sobre el conjunto de la sociedad. La clave para ello es que el acceso a bienes yservicios comunes se independice en gran medida del poder de demanda individual en el mercado, y suoferta est en gran medida socializada en instituciones estatales.

Esta primera des-mercantilizacin vino atada a regmenes de crecimiento econmico que tenanal empleo como un objetivo prioritario. Una consecuencia de ello fue que los regmenes de Estado de

bienestar se organizaron primordialmente sobre los esquemas de seguro social con fuerte preeminenciadel impuesto al salario. Asimismo, y como derivado de la necesidad de mejorar el bienestar de las

personas empujando el crecimiento econmico, se impuls el consumo personal indiscriminado ytambin los impuestos al consumo.

Por el contrario, los procesos que seran necesarios para una segunda des-mercantilizacin delcapitalismo industrial deberan modificar las bases del crecimiento econmico y con ello los patrones de

produccin y de consumo (The Green New Deal Group, 2008). Esto lleva inexorablemente a discutir ladimensin fiscal del problema y a reconfigurar las instituciones que persiguen el tradicional objetivoredistributivo de los sistemas de proteccin social.

La legitimidad de este tipo de acciones depende de muchas cosas. En primer lugar, esimportante reconocer que los diferentes actores sociales tienen diferentes cosmovisiones, conocimientosy valores de los problemas en cuestin. En segundo lugar, hay que considerar que la capacidadindividual y colectiva para responder a los desafos del cambio climtico, al igual que sucomportamiento convencional en relacin con el medio ambiente, difieren segn las estructuras sociales,


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las instituciones vigentes, las relaciones de poder, etc. En tercer lugar que, en una economa decrecimiento steady-state bajo 9, las instituciones del Estado de Bienestar (que incluyen a las diseadas

para adaptarse o mitigar los riesgos sociales vinculados al cambio climtico), debern potenciar susinstrumentos redistributivos.

En ese contexto, es razonable pensar que un sistema institucional de proteccin social atento alriesgo social del cambio climtico, debera integrar cuatro grupos de instituciones redistributivas:

i) emisiones de carbono;ii) consumo/inversin;iii) empleo/tiempo;iv) ingreso/riqueza.

A. Distribucin de las emisiones de carbono

Una de las propuestas preferidas por la ortodoxia en el tema es la que busca una distribucin yredistribucin ms explcita de las propias emisiones de carbono. Para ello, se sugiere que la energatiene al mismo tiempo un precio de mercado y un precio en carbono.

Una de las opciones discutidas para institucionalizar este tipo de redistribucin es lainstrumentalizacin de un descuento per cpita integrado en un Personal Carbon Trading (PCT) o Personal Carbon Allowances (DEFRA, 2008a), o complementado con esquemas Cap and Dividend y/o de Cap and Share (Barnes, 2003; FEASTA, 2008). Bajo el esquema PCT, las personas reciben undescuento per cpita igual mientras que bajo el Cap and Dividend lo que se hace es conformar un trust independiente que se ocupa de subastar los permisos a los productores upstream o a los importadores, yluego redistribuirlos como descuento per cpita a los ciudadanos. Bajo el esquema Cap and Share eltrust independiente le asigna a cada ciudadano una porcin de los permisos de emisin nacional queluego pueden ser vendidos en los bancos. De esta forma aquellos que tengan excedente se lo puedanvender en el Mercado a quienes tienen faltante.

Los estudios sobre los efectos de estos descuentos pe

cambio climático, políticas ambientales y regímenes de protección social

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