cajoneando el debate: autoridad política, autoridad institucional y
TRANSCRIPT
-
1
Cajoneandoeldebate:autoridadpoltica,autoridadinstitucionalyproductividadenelCongresoargentino
ErnestoCalvoUniversidaddeHouston
AndresTowH.CmaradeDiputadosdelaNacin
VersionfinalparalaRevistaDesarrolloEconmicoNoviembre26,2009
Resumen:CunrelevanteeselcontroldepuestosdeautoridadenelCongresode laNacinArgentina?EnesteartculoanalizamoslasfuentesinstitucionalesdelaproductividadlegislativaenlaArgentina,enfatizandolaimportanciaquetienenlospuestosdeautoridadpararegularelflujo de proyectos que llegan al plenario.Mostramos que la productividad legislativa en elCongreso es en granmedida explicada por la delegacin a estas autoridades. En particular,nuestroanlisissecentraenelpoderejercidoporlospresidentesdecomisin,quienestienencapacidadparaimpulsarproyectos(poderproactivo)oparadetenerproyectos(poderreactivo).Nuestroanlisismuestraquedichascapacidades,proactivayreactiva,sonejercidasdedistintomodoenelSenadoyenlaCmaradeDiputados.Asimismo,mostramosquelasdiferenciasenelnmerodegirosacomisin(nmerodelecturas)puedenserutilizadosparamedirelcapitalpolticoeinstitucionaldelospresidentesdecomisin.Finalizamosesteartculodiscutiendoloslmitesa laautoridadde lospresidentesdecomisin,ejemplificadoeneltrmitede laLeydeBosquesNativos.
Agradecemos a EduardoAlemn,Dr. Juan LuisAmestoy,MiguelDe Luca, Eugenio Inchausti,MarinaLacalle,JuanPabloMicozzi,MariaVictoriaMurillo,RicardoRovner,IakiSagarzazuyadosevaluadoresannimosdeDesarrolloEconmicopor comentarios y sugerenciasquenos ayudaron amejorarestemanuscrito. Tambin agradecemos a Iaki Sagarzazu,Marina Lacalle, yMariana Gutirrez, quienescolaboraronconelarmadodedatosparaesteproyecto.
-
2
Introduccin
A pesar de avances significativos en el estudio comparado de la actividad legislativa
(Aleman2006;AlemanandTsebelis2005;AmorimNetoetal.2003;Coxetal.1998;Crispetal.
2008;Desposato2006;JonesandHwang2005;Llanos2002;Morgenstern2004;Mustapicand
Goretti1991;TaylorRobinsonandDiaz1999),existenpocostrabajosqueanalicenelroldelas
autoridades del Poder Legislativo en los sistemas presidencialistas de Amrica Latina. En
particular, existen muy pocos trabajos estimando las ventajas comparativas que disfrutan
quienes controlan puestos de conduccin de la labor legislativa al promover,modificar y/o
aprobarsusproyectos.Estepoderesejercidoenprimerainstanciaporpresidentesdecomisin
(CoxandMcCubbins2005b;ShepsleandWeingast1987a;Krehbiel1988,1998a),enquienesha
sidodelegadalaregulacindelflujodelegislacinasertratadaporelplenario.Enesteartculo
mostramosque ladelegacinenestasautoridadesesclaveparaentendercmo losbloques
mayoritarios impulsan suagenda legislativay sancionan legislacin (AlemanandCalvo2008;
AmorimNetoetal.2003;JonesandHwang2005).
Analizar el rol de las autoridades de comisin en el proceso legislativo es
particularmente importanteenArgentina,dadoque lagranmayorade losproyectosde ley
mueren en comisin. En la jerga legislativa, son cajoneados.1 Aquellos proyectos que son
1Auncuandoeltrmino"cajonear"seencuentramuydifundidoencrculosacadmicosypolticos,describiendoelactodeliberadode frenar ladiscusindeunproyectoporpartedelbloquemayoritarioo lasautoridadesde lacmara,existendiversosmecanismosqueexplicanqueuna iniciativa legislativano logredespachodecomisin.Alrededorde7.000 iniciativas son ingresadas cadaaoenelCongresode laNacin.Numerososproyectos sonarrumbadossimplementeporqueson inviablesdesdeelpuntodevista tcnicooporquenoconcitansuficienteintersde los representantes.Otrosproyectossondejadosde ladoporqueunamayorade losmiembrosde lacomisinabiertamenterechazadiscutirlos.Sibientodolegisladoralcuallehasidonegadotiempoencomisinoenelplenarioargumentarquesuproyectohasido"cajoneado",confrecuenciaelnotratamientodeunproyectogoza de amplio consenso. En este artculo, por tanto, no estimamos la probabilidad de que un proyecto sea
-
3
considerados por el plenario, por tanto, representan un pequeo porcentaje del total de
iniciativasingresadasenmesadeentradasporloslegisladores.2Encontrastecongranpartede
laliteraturacomparadasobrelegislaturas,concentradacasiconexclusividadeneltratamiento
yaprobacindelegislacinenelplenario,nuestrainvestigacindestacaelprocesodeseleccin
queantecedelaconsideracinenelplenario.
Este artculo tiene tambin otra caracterstica distintiva: es un trabajo sobre las
iniciativaslegislativasdelosmiembrosdelPoderLegislativo.Apesardelnfasisquelaopinin
pblicahapuestoen las iniciativaspresidenciales,tanto legislativascomo laspuestasenvigor
mediantedecreto,elCongresoargentinohasidoresponsabledeiniciar,modificaryaprobarla
mayoradelasleyesnacionalessancionadasdesde1983(AlemanandCalvo2008;Alemanetal.
2008;Calvo2007).Ms importantean,apesarde ladifundidanocindequeelCongresoes
simplemente una escribana que ratifica los proyectos del Poder Ejecutivo, la tasa de
aprobacinde iniciativaspresidencialesenArgentinaesconsiderablementemsbajaqueen
otras democracias contemporneas.3 Estos dos elementos considerados conjuntamente, la
mayor productividad de los legisladores y la relativamente baja tasa de aprobacin de las
cajoneado sinoelxitoen comisinde losmiembrosdeambasCmaras,medidoaqupor losdespachosdecomisinenlosproyectosdesuautora.2Elprocesodeseleccindematerias legislativasde intersencomisinen inglsesdescriptaconel trminowinnowing (Krutz 2005). Esta seleccin refleja las prioridades legislativas de la configuracin partidaria quecaracterizaa losmiembrosdeunacomisin.Aniveldecomisin, talycomo tambinocurreenelplenario,esimportantedistinguirentre laspreferenciasde losmiembrosy laspreferenciasde losbloquespolticos.LafiguradelpresidentedeComisinrepresentaunafronteratericaparticularmenteinteresante,enlaquesecombinanlaspreferenciasdel individuopolticoy lasresponsabilidadesquedevienendelejerciciodeunpuestodeautoridadinstitucional.3ElcongresoArgentinoen losltimos25aoshaaprobadoenpromedioalrededorde lamitadde las iniciativaspresidenciales(Saiegh2009).Encontraste,Brasil,MxicoyChileapruebanconsistentementeel80%omsde lalegislacin propuesta por el presidente. Parte de la literatura que enfatiza la importancia de los decretospresidenciales,puede serexplicadapor lasdificultadesqueelejecutivo tieneen laArgentinapara impulsar suagenda(Negretto2006,2004).
-
4
iniciativaspresidenciales,tornanprioritariounmejorentendimientodelosdeterminantesdela
aprobacindeproyectosdeleyiniciadospordiputadosysenadores.
Nuestro argumento en este artculo es simple: la productividad legislativa en el
Congreso de laNacin se encuentra regulada en primera instancia por una red de actores
institucionales, lospresidentesdecomisin,quedescentralizadamente tomandecisionesque
danformaalplandelabordelascmaras.Esteplandelaboresrestringidoaposteriorienlas
reunionesdecadabloque,en las reunionesdeLaborParlamentariade lacmarade inicioy,
finalmente, en la cmara revisora. El poder relativo de los presidentes de comisin, sin
embargo,esclaveparaentender laconstitucindelplande laborpuestoaconsideracindel
plenarioyeltipodeleyesqueeventualmentesernaprobadas.
Lasdisposicionesreglamentariasde lascmarasestableceneldictamenodespachode
lascomisionesintervinientescomounaetapaclaveeneltrmitelegislativo.TantoenelSenado
comoenDiputados,elprocesodeaprobacindeunproyectocomienzaconsugiroacomisin.
Eltramiteordinarioparasuconsideracinenelplenariorequierequelacomisinocomisiones
elaborenundictamendemayora.UnproyectocondictamenpasaaLaborParlamentaria,que
renealospresidentesdebloqueypreparaelplandelaboratratarenelplenario.Paraincluir
unproyecto sindictamenenelplande labor se requiereunamayoradedos terciosde los
votos en los respectivos plenarios. En Diputados, un proyecto dictaminado que no ha sido
objetodeoposiciones reglamentariasno requierediscusinyelplenariopuedeaprobarloen
formacerradajuntoaotrosenunavotacinnica.Paraqueunproyectoobtengadictamende
unacomisin,elpresidentedelamismaconstituyeunafiguraclave.
-
5
Elpoderdelospresidentesdecomisin,talycomoesanalizadoenestearticulo,reside
ensucapacidadparapromover legislacin(capacidadproactiva)opara limitareltratamiento
deproyectosquenosonaceptablesparaelvotantemedianodelbloquemayoritario(capacidad
reactiva).4 Tres tiposde proyectos son losque habitualmentemueren en comisin: aquellos
proyectos que no logran concitar inters entre los miembros de una comisin, aquellos
proyectosquepromuevenpolticasquevanencontradelaspreferenciasdelvotantemediano
delbloquemayoritario5yaquellosproyectosquepuedendividiralbloquemayoritario(Amorin
Neto et.al, 2003). Estas dos capacidades, proactivas y reactivas, son afectadas de modo
diferentepor elnmerode comisionesqueparticipandel estudiodeunproyecto. Esdecir,
mientrasquelacapacidaddepromoverproyectossevenegativamenteafectadaporelnmero
de comisiones que deben dictaminar, la capacidad para evitar que se dictamine sobre un
proyectonoseveafectadaporunaumentoenelnmerodecomisionesintervinientes.Eneste
artculo,portanto,distinguimos losrecursospolticose institucionalesqueexplican latasade
despacho(elxitolegislativo)delospresidentesdecomisin.
Paramedirelpoderde lospresidentesdecomisinutilizamosunabasededatosque
incluyelatotalidaddelosproyectosdeleyintroducidosenelCongresoargentinoentre1983y
4Estacapacidadreactiva,usualmentedescriptaconel trminocajonearen la jerga legislativa,esenrealidadelresultadodediversosmecanismospolticos.Porejemplo,algunosproyectosno logranconcitarsuficiente intersentrelosmiembrosdelacomisin.Dadoqueeltiempodetrabajoencomisinesescaso,estosproyectosnosonincluidosen lostemariosde lasreuniones.Porotro lado, ladiscusindeciertosproyectosesenotrasocasionesabiertamentebloqueadaporelpartidodemayoraoelpresidentedecomisin.Finalmente,algunosproyectossonpuestos en el temario y sometidos adiscusinperonoexiste consensopara firmarundictamenque avale sutratamientoenelplenario.5Enesteartculodefinimosallegisladormedianoovotantemedianocomoellegisladorcuyovotoesnecesariopara garantizar la aprobacin de un proyecto. Este votante mediano, por tanto, no describe ningunacaractersticasociolgicadeunlegisladorpromedioynodebeserconfundidoconunlegisladortpico.Asimismo,elvotantemedianodelbloquemayoritariodescribeal legisladordelbloquemayoritariocuyovotoesnecesariopara que un proyecto sea preferido por lamayora del bloque.Nuevamente, no existe ninguna caractersticasociolgica que a los fines de nuestro anlisis sea relevante para caracterizar al votantemediano del bloquemayoritario.
-
6
2006. A diferencia de otros anlisis de productividad legislativa que han medido los
determinantesde la sancinde legislacinen losCongresosdeAmrica Latina (Alemanand
Calvo2008;Crispetal.2004;Crispetal.2008;TaylorRobinsonandDiaz1999),nuestroestudio
secentraenlosdictmenesdecomisin.Esdecir,ponesufocoenelefectoquelaorganizacin
institucionaldelPoderLegislativotienesobrelaprobabilidaddeconsideracinyresolucinde
proyectosenComisin.Ellonospermitemedirelpoderdelospresidentesdecomisinsinque
nuestroanlisisseaafectadoporotrosprocesosqueaposterioriexplican laconsideracinde
unproyectoenelplenarioosugiroalacmararevisora.Ademsdeanalizarcuantitativamente
los determinantes de los dictmenes de comisin, nuestro trabajo analiza en mayor
profundidadeltratamientodelproyectodeLeydeBosques,queilustraloslmitesqueenfrenta
laautoridaddelpresidentedecomisinunavezdespachadounproyecto.
La estructuradel siguiente artculo es la siguiente: en la segunda y tercera secciones
discutimos en detalle las fuentes institucionales y polticas del xito legislativo de los
presidentes de Comisin. Para ello, comparamos tresmodelos que explican el efecto que
autoridad y poder poltico tienen en la organizacin del Congreso: elmodelo distributivo
(Shepsle and Weingast 1987b), el modelo informativo (Krehbiel 1988) y el modelo
cartelizado (Cox and McCubbins 2005b). A partir de esta discusin, explicitamos los
mecanismosinstitucionalesqueanuestrojuicioexplicanelpoderproactivoy/oreactivodelos
presidentesdecomisin.En lacuartaseccinanalizamosestadsticamente losdeterminantes
de los dictmenes de comisin en el Congreso durante los ltimos veinticinco aos. En
particular,mostramos cmo vara el peso relativo del presidente de comisin conforme se
incrementaelnmerodecomisiones intervinientes(giros).En laquintaseccinanalizamosel
-
7
tratamiento de la Ley de BosquesNativos n 26.331 (expediente 2.876D2006), con especial
atencinalarelacinentreelpresidentedecomisinyelbloquemayoritario.Concluimosenla
sextaseccindescribiendofuturasextensionesdeestetrabajo.
1. PoderreactivoyproactivodelospresidentesdeComisin
ElPoder Legislativode laNacinArgentinaesuna institucinestructurada sobredos
pilares fundamentales: los bloques parlamentarios y la labor de comisiones. Las unidades
polticas que definen la agenda legislativa son los bloques partidarios, sujetos a diversas
instancias de articulacin polticoinstitucional en donde se coordinan los intereses de sus
miembros.Elpilarfundamentaldeorganizacin institucional,sinembargo,son lascomisiones
permanentes de la Cmara de Diputados y el Senado, que son responsables del estudio,
anlisis,discusinyenltima instanciade laeliminacindeun90%de losproyectosde ley
iniciados por miembros del Congreso. Estas comisiones, a su vez, son las encargadas de
defenderenelplenario losproyectossobre losquehandictaminado,sonresponsablesde la
gran mayora de las modificaciones introducidas a los proyectos originales y el mbito
privilegiadodedebateentrelegisladores.Agrandesrasgos,lascomisionessonelmbitoenel
cualloslegisladoresdialoganydeliberan,entantoqueenelplenarioloslegisladoresdeclarany
resuelven.
Para llevar adelante sus incumbencias, el presidente de comisin ejerce la
representacin institucional de la comisin y dispone de una estructura de funcionarios
permanentes encabezada por un secretario administrativo. A su disposicin existen una
cantidadde instrumentosque lepermiten impulsarsuspreferencias, loscualessederivande
-
8
laspotestadesinstitucionalesotorgadasporlasreglasformaleseinformalesdecadacmara
como por ejemplo unmayor control sobre el temario y la confeccin de los dictmenes, la
posibilidadde solicitarque se ampleo suprima a su comisindel girodeunproyectoo se
unifiquen los giros de proyectos sobre el mismo asunto y la posibilidad de exigir nuevos
informessobreunproyectoantesdepermitirquesea tratado.6Asuvez, lospresidentesde
comisindisponendecapitalpoltico.Estecapitalpolticodescribeelgradode influenciaque
unrepresentantetienesobrelosmiembrosdesubloque,aunsinmediaruncargoinstitucional.
Ladistincinentreelcapitalinstitucionalyelcapitalpolticodelosrepresentanteses,anuestro
juicio,claveparaentenderlaorganizacinpolticadelCongreso.
Desde el punto de vista de los miembros de una comisin, el poder reactivo a
disposicindelpresidentegenera incentivosparafacilitaropor lomenosnoentorpecer los
proyectos legislativos que surgen de su oficina (Cox and McCubbins 2005b; Shepsle and
Weingast 1981, 1987b; Tsebelis 2002; Weingast 1989). Este intercambio de favores
legislativosbeneficiaalpresidente,quienpuededarlecursoprioritarioasus iniciativascon la
aquiescenciadeotrosmiembrosde la comisin. La capacidadparaaplicar represalias contra
aquellosmiembrosde lacomisinqueobstruyenel tratamientodesusproyectos,por tanto,
otorgaalospresidentesunpoderprivilegiadoque,sinembargo,noseextiendeniinfluenciael
6 Sepuede encontrarunadescripcin interesantedelpoder institucionalde lospresidentesde comisin en elanlisis de Alejandro Bonvecchi y Jess Rodrguez en torno al rol del Congreso en el diseo de la ley depresupuesto.Losautoresmuestranquegranpartede lasmodificacionesa la leydepresupuestotienenquesersolicitadas a lapresidenciade laComisindePresupuesto yHacienda. La SecretaradeestaComisin tiene laparticularidaddeserlanicadelCongresoquetienerangodeDireccinNacional(RodrguezandBonvecchi2004).
-
9
tratamientoenotrascomisionesqueintervienenenelestudiodelmismoproyectoyparticipan
delaelaboracindeldictamenconjunto.7
Lospoderes reactivosyproactivosde lospresidentesde comisinafectanelxitode
proyectosde leyendosmodos.Enprimer lugar,disminuyen la tasadeproductividadde los
legisladoresrasos,quienesno logranconcitarsuficiente intersensusproyectos.Ensegundo
lugar, incrementan la tasa de productividadmedia de los propios presidentes de comisin,
quienesdisponende facilidadesespecialespara garantizar el apoyode susparesdurante el
tratamiento en comisin y la elaboracin de los dictmenes. El poder institucional del
presidente de comisin, a su vez, tiene como correlato un mayor xito legislativo de sus
proyectos,losqueobtienendespachodecomisin,esdecir,sonadoptadoscomobasedeuna
recomendacindeunrganoespecializadodelacmaraparaaprobacindelplenario8.
Estas capacidades para promover los proyectos propios o para frenar los proyectos
ajenos,sinembargo,dancuentadedosdinmicasdistintasdelejerciciode laautoridadenel
Congreso.Enefecto,silosdeterminantesdelxitolegislativodelpresidentesedesprendende
su posicin en el bloque, la capacidad proactiva del presidente no es tan slo un atributo
institucionalsinoquereflejaasuvezlaposicinrelativaqueunlegisladortieneenlajerarqua
polticadeunbloqueparlamentariode laCmara. Eneste caso, laposibilidaddepromover
7 En ambas cmaras, el nmero y prelacin de las comisiones que corresponden a cada proyecto dependeformalmentedesupresidencia.OperativamenteestaasignacinlaresuelvelaDireccinSecretara,quedefineconciertaautonomalascomisionesqueentendernsobrecadaproyecto.8Entendemosaququeunproyectoobtienedespachodecomisincuandotodaslascomisionesintervinienteshanemitido dictamen sobre el mismo. Segn los respectivos reglamentos, las comisiones intervinientes debendespacharelproyectoenunareuninconjunta,perosalvoexcepciones,enlaprcticalascomisionesdictaminanpor separadoen elorden fijadopor el giro (Crescenzi1998:75). Esto lleva a laproliferacinde dictmenesincompletosdeuso interno,queno lleganaconstituirxito legislativocomoaqu loentendemosaunquetalesproyectoshayanrecorridoconxitopartedesugiro.Precisamenteelpoderreactivodeunpresidentedecomisinresideensucapacidaddefrustrarelarribodelproyectoalordendelda,evitandoqueungirollegueatrminoyeldespachoseperfeccione.
-
10
proyectospropiosdacuentade la importanciarelativaquetienen losproyectosde lossocios
mayoritarios del bloque antes que simplemente reflejar la importancia relativa de los
mecanismosinstitucionales.9
Cuadro1:CapitalPoltico,CapitalInstitucionalyxitoLegislativoenComisin
RecursosdelPresidentedeComisin
Capacidade
sde
lPreside
ntede
Com
isin
Capitalpoltico(Derivadodesuposicindeautoridadenelbloque).
Capitalinstitucional(Derivadodesuposicindeautoridaddecomisin).
Poderproactivo(paraavanzarproyectospropios)
Capacidadparapromoverun
dictamencuandoelproyectoesgiradoamltiplescomisiones.
Capacidadparapromoverun
dictamentansloenlacomisinquepreside.
Poderreactivo(parafrenarproyectos)
Capacidadparadetenereltratamientodeproyectos
giradosacomisionesquenopreside(oeninstancias
posteriorescomolareunindelbloqueodurantelaconfeccin
delplandetrabajodelplenario).
Capacidadparadetenerproyectosquesongiradosala
comisinquepreside.
Es decir, los proyectos de un miembro del bloque con mayor peso poltico tienen
prioridad no slo en virtud de las reglas institucionales, sino tambin como resultado de la
importanciapolticaqueestoslegisladorestienenaldiseareintroducirenlacmaralaagenda
prioritaria del bloque en su conjunto. Esta importancia puede estar dada por su
posicionamiento ideolgico en reas bajo su competencia (Weingast 1997;Weingast 1989),
ventajas comparativas que se desprenden de la delegacin que el cuerpo legislativo realiza
9Enesteartculonodiscutimoselorigendediferencias importantesenelpoder relativode los legisladores.ElorigenpolticodeestasdiferenciasesenpartediscutidoenDeLucaet.al(2002)yenJoneset.al.(2000),quienesmuestran laconexinentre laorganizacinpartidaria territorialy laorganizacinde losbloquesenelCongreso(De Lucaetal.2002; Jonesetal.2000).Unaamplia literatura tambinhaanalizadoelvinculoentre lapolticaterritorialylascoaliciones
-
11
sobre su figuraendicha competencia (Krehbiel1988,1998a),odel roldelpresidente como
representanteencomisinde los interesesdelbloquemayoritario (Aldrichetal.1995;Cox
andMcCubbins 2005a). Las fuentes de poder institucional o poltico de un presidente de
comisin, por tanto, ilustran distintos mecanismos que facilitan el xito legislativo de sus
proyectos.
Paraentendercmoseejercelaautoridadenelprocesolegislativoargentino,portanto,
nos interesapoderdistinguirelxito legislativoasociado con las reglas institucionalesque
regulanelejerciciodelpoderencomisinyelxitolegislativoquesederivadelpesopoltico
que tienen los distintos miembros de un bloque parlamentario. En la siguiente seccin
discutimosunaestrategiaparaestimarelpesoinstitucionaldelospresidentesy,asuvez,para
distinguirestasdosfuentesdeautoridadpolticaydexitolegislativo.
2. Autoridadpolticayautoridadinstitucionaldelospresidentesdecomisin
Ladistincindelosrecursospolticoseinstitucionalesadisposicindelosmiembrosdel
Congresoestericayempricamenteprioritaria.Estadistincinnospermiteentenderelefecto
que las reglas formalese informales tienen sobre laaprobacinde leyes,controlandoporel
hechodequeno todos los representantes tienen igualpesopoltico, tantopara losvotantes
comoparasusbloques.Estadistincin,asuvez,nospermite identificarelpoderpolticoque
tienendistintosmiembrosdeunbloque,manteniendoconstantelosrecursosinstitucionalesa
su disposicin, es decir, aquellos incentivos polticos que son explicados por la organizacin
poltica,territorialopartidariaenlaArgentina(Ames2001;Cabrera2001;Falleti2005;Gibsony
Calvo2001;Leiras2001;Levitsky2003;CalvoandEscolar2005).
-
12
Paraentenderporquestadiferenciaes importante,esprecisorecordarquenotodo
legisladortiene igualprobabilidaddesernombradopresidentedeunacomisinymenosan
desernombradopresidentedeunacomisinimportante,comolaComisindePresupuestoy
Hacienda.Dadoqueloslegisladorestienenigualvoto10perodistintopoderpoltico(Cox2006),
laorganizacin institucionaldelCongresootorgaa losmiembrosconmayor influenciadentro
delbloqueherramientasparapromoverproyectosprioritariosparaelmismo.Unlegislador,por
tanto, es designado presidente de comisin precisamente porque ya es una figura poltica
importanteparaelbloque.11Existen,por tanto,motivospartidariosymotivos institucionales
queexplicanlamayorcapacidaddelospresidentesdecomisinparaimpulsarproyectosenlas
comisiones.
Enestetrabajo,nuestrointersprincipalespoderdistinguirestadsticamenteestasdos
fuentes (institucionalypoltica)delpoderejercidopor lospresidentesdeComisin:esdecir,
poderestimarelefectoque tienen lasreglas institucionalesunavezquecontrolamospor las
diferenciasdepoderpolticoqueexistenentrelegisladores.Estadistincinentrecapitalpoltico
einstitucionalesconstitutivadegranpartedeldebateacadmicosobrelaactividadlegislativay
mereceserdiscutidoenmayordetalle.
10Cabelapenadestacarqueenambascmaraselpresidentedecomisintienedoblevotoenlosdictmenes,puesencasodemsdeundictamensobreelmismoproyectoconigualcantidaddefirmas,elquellevasufirmaseconsiderareglamentariamentedictamendemayora,esdecirlarecomendacinprioritariasobreelasunto.11 Ladelegacindepoder en la figuradelpresidenteha sidoobjetode controversia terica.Mientrasque lasteoras redistributivas ven al presidente de comisin como un actor con preferencias propias, que anticipa alvotantemediode lacmarayactaestratgicamente (Weingast1989),unsegundogrupode teorasconsideraque el acto de delegacinmaximiza los beneficios de los representantes de la cmara, quienes carecen deconocimiento(expertise)enciertascompetenciasdelascualesnoparticipan(Krehbiel1991,1998b).Untercermodelo,presumequeelactodedelegacindepoderpolticoenlacomisinesunmecanismodiseadoparaquelacoalicinmayoritaria(elcartel)limiteladiscusinsobrelegislacinquepuedeinfringirundaoalaetiquetapartidaria(Aldrichetal.1995;CoxandMcCubbins2005a).
-
13
Existenactualmentetresteorasqueexplicanlasfuentesinstitucionalesdelpoderdelas
comisionesenlaslegislaturascontemporneas:lasteorasdistributivas,lasteorasinformativas
y lateoradecrtel.Enelprimermodelo, lasteorasdistributivas, lascomisionestienen(i)el
poder de restringir la agenda en temas de sus competencias, (ii) disponen de informacin
privilegiada y recursos humanos para interpretar (y anticipar) las consecuencias de nueva
legislacin, (iii)tienenuncontroldesproporcionadodedefinir laagendaensuscompetencias
incluso cuando la discusin se concentra en el plenario y (iv) son un rgano revisor antes,
duranteeinclusodespusdequelalegislacinhasidoaprobada(ShepsleandWeingast1981,
1987b).EsteltimoatributoesdestacadoporShepsleyWeingast (1987b),quienesmuestran
queenelCongresodeEEUU, lascomisionesbicameralestienenunpoderextraordinariopara
enmendar legislacin inclusodespusdequestahasidoaprobadaporelplenario.Endichas
teoras, los presidentes tienen un poder institucional que se deriva de su control sobre
jurisdicciones(temas)enloscualesdisponendeinformacinprivilegiada.Enestosmodelos,el
presidentedeComisinseencuentraenunaposicinprivilegiadaparagarantizarlas"ganancias
porintercambio"(gainsfromtrade)entredistintosgruposdelegisladores.
Una segunda teora, el modelo informativo, considera que la delegacin en las
comisiones permite maximizar los recursos de una legislatura. Esta delegacin es
institucionalmenteeficienteyeventualmentemaximiza lautilidaddelvotantemedianode la
Cmara(Krehbiel1988).Endichosmodelos,lasprerrogativasdelospresidentessonlimitadas,
dadoque ladiferenciaentre losvotantesmedianosde lascomisionesydelplenariosonms
importantesqueelorigenpartidariodelospresidentesalexplicarelxitolegislativo.
-
14
Losmodelosdistributivose informativos,sinembargo,noexplicanenqumedida los
partidos y coaliciones utilizan este poder institucional para forzar en la agenda aquellos
proyectosque consideranprioritarios.Por tanto, losmodelos anterioresno lograndistinguir
entre el peso institucional y poltico de un presidente de comisin. El modelo de crtel
propuestoporCoxyMcCubbins(2005),trataderesolverestafalencia,argumentandoque los
presidentes de comisin tienen comomandato anticipar potenciales conflictos de inters y
frenar legislacin que puede dividir al bloquemayoritario. Los presidentes de comisin, por
tanto, actan como agentes de los socios mayoritarios del cartel (principales), y sus
objetivosnorefierenacompetenciasdistintascomoafirmaralateoradistributiva,nisonun
mecanismoeficientedeprocesamientode informacincuyo resultadoesbeneficiosoparael
votantemediocomoafirmaraelmodeloinformativo.
Este ltimo modelo, en el cual el acto de delegacin tiene objetivos que se
corresponden con elbloquemayoritario,distingue el capitalpoltico necesariopara avanzar
proyectospropiosen tantosocioseniordeunbloque (capacidadproactiva).Porotro lado, la
capacidadinstitucionalestvinculadaconlasherramientasparafrenarlegislacinquedivideal
bloquemayoritario, el cual es considerado por Cox yMcCubbins (2005) como unmandato
asociadoconsuposicindeautoridadenlacmara.
EnelCongresoargentinoexisten tambin reglas institucionalesquepermiten resolver
conflictos de inters entre los socios del bloquemayoritario a posteriori.12 En elmodelo de
bloqueparlamentarioentendidocomocrtel,sinembargo,vemosyalaimportanciaquetiene
eldistinguirelpoderpolticoe institucionalde lospresidentesde comisin.stos tienenun
12Unejemplodeesteprocesoderegulacindepolticasquepuedenserconflictivasydividiralbloquemayoritarioespresentadoenlaseccin5enlacualdiscutimoseltratamientodelaLeydeBosques.
-
15
mandato poltico para impulsar legislacin prioritaria para el bloque mayoritario (poder
proactivo)yparalimitarlegislacinquepuededividirlo(poderreactivo).
Sibien tanto las fuentespolticas como institucionalesde la autoridad legislativa son
relevantesyafectanconjuntamente laaprobacindeproyectos,nuestro interssecentraen
poder distinguir y medir estos dos efectos separadamente. En la siguiente seccin
mostramos una estrategia que utiliza la variacin observada en los giros de comisin para
distinguirlascapacidadesproactivasyreactivasdelospresidentesdecomisinenelSenadoy
enlaCmaradeDiputados.
3. Unaestrategiaparamedirlaautoridaddelospresidentesdecomisin
Dado que los poderes reactivos y proactivos de un presidente de comisin se
encuentranntimamentevinculados,cmopodemosdistinguirestasdosfuentesdeautoridad
y de xito legislativo? En esta seccin presentamos una estrategia para distinguir el peso
relativo de los poderes reactivos y proactivos de los presidentes de comisin, tanto en
Diputados como en el Senado. Para ello, consideramos las reglas de tramitacin de los
proyectos, que obligan al estudio de cada proyecto por distintas comisiones segn las
especializaciones involucradasen su contenido.Es importantedestacarqueelhechoqueun
proyectodebaobtenerdictamendecadaunadelascomisionesalasquefuegirado,asuvez,
reduce elpoderproactivodelpresidenteperono supoder reactivo. Esdecir, el girodeun
proyectoamltiplescomisionesnoafectaelpoderdevetoqueunpresidentetienesobresu
tratamiento en la comisin que preside capacidad para evitar que se dictamine sobre un
proyecto.Sinembargo,lospresidentesdecomisintienenpocasherramientasparapromover
-
16
susproyectosenotrascomisiones.Tansloelpoderproactivodeestospresidentesentanto
actorespolticospuedeextendersu influenciaaotrascomisioneso lograr lasupresinde los
giros inconvenientes ypermitir el avancede susproyectos alplenario.Al comparar el xito
legislativo de los presidentes cuando los proyectos son girados a distinto nmero de
comisiones, por tanto, podemos distinguir las fuentes institucionales (reactivas) y polticas
(proactivas)delaautoridadlegislativa.
Lasexpectativastericasdenuestromodelopuedenserobservadasen laFigura1.En
ella,mostramostres lneasquedescriben,respectivamente, latasadedespachodeproyectos
deunpresidentedecomisinquesolotienepoderinstitucional(capacidadreactiva),latasade
despachodeproyectosdeunpresidentedecomisinquetienepoderinstitucional(reactivo)y
poltico(proactivo)latasadedespachodeproyectosdeunlegisladorquenoespresidentede
ningunacomisin.
EnlaFigura1,elejeverticaldescribelatasadedespachodelegislacininiciadaporlos
miembrosdelCongresoentantoqueelejehorizontaldescribeelnmerodecomisionesa las
cuales fue girada. Existe una amplia literatura que hamostrado que conforme aumenta el
nmero de comisiones que participan en su estudio debera disminuir la probabilidad de
despacho de un proyecto, dado que cada comisin constituye un nuevo punto de veto
(Tsebelis,2003;AlemanyTsebelis,2005).Portanto,esdeesperarqueconformeaumentael
nmero de giros de comisin, disminuya la tasa de despacho para el conjunto de los
legisladores.
-
17
Figura1:Expectativastericasrespectodelatasadedespachodeproyectosencomisinportipodefirmantedelproyecto
Dadoquelospresidentestieneninstrumentosparaimpulsarodetenerlegislacinensus
propiascomisiones, laFigura1muestraquecuandoelnmerodecomisioneses iguala1,un
mayorporcentajedelegislacinpropuestaporelpresidenteobtendrdictamendecomisin.Si
el poder de los presidentes de comisin es tan slo reflejo de su posicin institucional, sin
embargo, la tasa de despacho de sus proyectos caer rpidamente conforme aumenta el
nmerodecomisionesquetratenelproyecto(Figura1,lneaPresidentesinPoderProactivo).
Ellosedebeaqueunpresidentecuyosrecursossonexclusivamenteinstitucionales,carecede
-
18
capital poltico para afectar el tratamiento del proyecto en otras comisiones e.g. afectar el
poder reactivo de los presidentes de las otras comisiones. Por tanto, conforme aumenta el
nmerode comisionesqueparticipandel tratamiento, la tasadexito en comisin revierte
rpidamentealamediadelacmara.
Porotrolado,sielpoderdelpresidentedecomisinreflejaasuvezpoderpolticoreal,
portantosusproyectosrepresentanpolticaprioritariadelbloque(Figura1, lneaPresidente
conPoderProactivo),sustasasdexito legislativoseguirnsiendomayoresque lamediade
loslegisladoresauncuandoaumenteelnmerodegirosocomisiones.
4. Midiendolaproductividadlegislativadelospresidentesdecomisin
Elmodelo tericopresentado en la Figura1puede ser testeado empricamentepara
determinar si un presidente tiene tan slo capital institucional o, en cambio, si dispone de
capitalpolticoe institucional.Paratestearelpoderreactivoyproactivode lospresidentesde
comisinutilizamosunabasededatosque incluye31.233proyectosde leypresentadospor
miembrosdelCongresode laNacinentre1983y2006.Estabase incluye22.814proyectos
iniciadosenlaCmaradeDiputadosy8.419proyectosiniciadosenelSenado.
Como muestra la Tabla 1, 10% de los proyectos de ley iniciados en la Cmara de
Diputados obtuvieron dictamen de comisin. La tasa de xito legislativo en comisin, sin
embargo,esconsiderablementemsaltaparaelSenado,24%.De losproyectosque reciben
dictamen de comisin, sin embargo, tan slo alrededor de lamitad son aprobados por la
cmaradeorigenypasana lacmararevisora.Comotambinmuestra laTabla1, latasade
proyectosdespachadosesconsiderablementemsaltapara losdospartidosmayoritarios,el
-
19
Peronismo (12%enDiputadosy28%enelSenado)y laUCR (11%enDiputadosy21%enel
Senado).13
Tabla1:ProyectosTratadosenComisinenlaCmaradeDiputadosyenelSenado
DIPUTADOS SENADORES
12,667 1,719 14,386 4,427 1,686 6,11388% 12% 100% 72% 28% 100%7,681 952 8,633 2,815 740 3,55589% 11% 100% 79% 21% 100%1,494 110 1,604 992 251 1,24393% 7% 100% 80% 20% 100%1,329 122 1,451 191 46 23792% 8% 100% 81% 19% 100%1,222 89 1,31193% 7% 100%2,315 204 2,519 109 26 13592% 8% 100% 81% 19% 100%145 10 15594% 6% 100%2,795 221 3,016 485 82 56793% 7% 100% 86% 14% 100%29,648 3,427 33,075 9,019 2,831 11,85090% 10% 100% 76% 24% 100%
OTROS OTROS
TOTAL TOTAL
PROVINCIALES PROVINCIALES
CENTROIZQUIERDA
CENTROIZQUIERDA
DERECHA
FREPASO FREPASO
IZQUIERDA
ProyectosMuertosenComision
ProyectosconDespacho
TotaldeProyectos
JUSTICIALISTA JUSTICIALISTA
UCR UCR
ProyectosMuertosenComision
ProyectosconDespacho
TotaldeProyectos
VariableDependiente:xitoenComisin
Lavariabledependientedenuestroanlisistomaelvalorde 1sielproyectorecibi
despachodecomisinoelvalor 0encasocontrario.Dadoquelavariabledependientees
nominal, resultado de una probabilidad latente que no es observada, debemos utilizar un
modelo general linear con una distribucin asociada.14 La misma variable dependiente es
13 En un trabajo recienteCalvo y Sagarzazu (2009)muestran que la tasa de aprobacin es tambin sensible acambiosenelestatusdelamayoraenelcongreso.Esdecir,unpartidoquecontrolalapluralidaddebancas(msbancasquecualquierotrobloqueperomenosdel50%deltotalenlaCmara),disminuyemarcadamentesutasadeaprobacindelegislacin.14Existenunnmeroimportantedeespecificacionesposibles(Logit,Probit,Scobit,etc.).Dadoelgrannmerodeobservaciones, lasdiferenciasquesurgende losdistintosmodelosson insignificantes.Ladataascomodistintasespecificaciones,sinembargo,puedensersolicitadosalosautores.
-
20
estimada para el universo de proyectos introducidos en Diputados, para el universo de
proyectosintroducidosenelSenadoyenunmodeloconjunto.15
VariablesIndependientes
Lasvariables independientesprincipalessontres:(i)unavariablenominalquetomael
valorde1siel firmantedelproyectoesasuvezpresidentedealgunacomisiny0encaso
contrario.Alrededordeun18%delosDiputadosqueintroducenproyectosenunperiodotson
asuvezpresidentesdealgunacomisin.ElnmeroesmayorenelSenado,donde33%delos
representantesqueintroducenproyectossontambinpresidentesdealgunacomisin.16
En segundo lugar, (ii)medimoselnmerode comisionesa las cualeselproyecto fue
girado en la cmara de origen utilizando una variable ordinal. Comomuestra la Tabla 2, el
nmero de giros de comisin es considerablemente ms elevado en Diputados que en el
Senado.Un24%de losproyectosenDiputadosyun45%enelSenadosongiradosaunasola
comisin.17Msimportantean,elhechodequeobservamosaltavariabilidadenelnmerode
girosacomisinnospermitemedirelpoderrelativodelospresidentescuandounproyectoes
giradoaunaomscomisiones.
15LosvaloresdescriptivosparatodaslasvariablesseencuentranenelApndice1.16Elnmeroeramsaltoparaelperodoprereformaconstitucional,duranteelcualeranelegidos tanslo48Senadoresyexistancasiunaveintenadecomisiones.17Enelao2006enlaCmaradeDiputadoselnmerodecomisionesqueparticipandelestudiodecadaproyectofuereducidoaunmximodedossalvocasosespeciales.Enfuncinde losresultadosdeesteartculo,podemosnotarquedicha reduccin favoreceelpoder reactivode lospresidentesdeComisin y,por tanto, fortaleceelcontroldeagendadelbloquemayoritario.
-
21
Tabla2:NmerodeGirosaComisinporProyectos,CmaradeDiputadosySenadodelaNacin:19832006.
Diputados Senado
NumerodeComisiones
TotaldeProyectos
Porcentaje Numerode
ComisionesTotaldeProyectos
Porcentaje
1 7,962 24.3% 1 5,906 44.7%2 13,391 65.3% 2 4,404 78.0%3 7,159 87.2% 3 2,016 93.2%4 2,621 95.2% 4 663 98.2%5 982 98.2% 5 190 99.7%6 357 99.3% 6 29 99.9%7 110 99.6% 7 10 100.0%8 73 99.9% 8 4 100.0%9 8 99.9% 9
10 32 99.9% 1011 6 99.9% 11
Total 32,702 100.0 Total 13,222 100Nota:Enelsenado,elporcentajeacumuladodescribe100%debidoaqueladiferenciaentre7y
8comisionesesmenoradosdecimales.
Entercer lugar, interactuamos lasvariables(i)presidentedecomisiny(ii)nmerode
comisionesparaestimarlatasadeaprobacindelospresidentesconformeaumentaelnmero
decomisiones.EstonospermiteidentificarlapendientedescriptaenlaFigura1.
OtrosControles
Existen una gran cantidad de variables de control que tambin afectan la tasa de
despachode legislacinencomisin (AlemanandCalvo2008;Calvo2007;CanesWroneand
Marchi2002).Enparticular, tratamosenesteartculodedestacarelefectodevariablesque
afectaneltratamientodeunproyectoo losrecursosadisposicindelfirmanteque lo ingres
en la cmara. En primer lugar, agregamos como covariado la distancia ideolgica entre el
firmante del proyecto y el votante mediano del partido mayoritario (Aleman et.al, 2008).
-
22
Cuantomsalejadodelvotantemedianodelpartidomayoritario,menorser laprobabilidad
de que el proyecto sea despachado. Por lo tanto, el coeficiente tendr signo negativo. Este
control es importante, dado que no es lo mismo ser presidente de comisin del bloque
mayoritarioquepresidentedecomisinde laoposicin.Tambinagregamoscomocontrol la
distanciaentreelfirmanteyelvotantemedianodelacmara.
Uncontrolimportanteesunavariablenominalquemidesiellegisladorespresidentede
la cmara presidente provisional en el caso del Senado.Otro covariado importante es la
experiencia legislativade losrepresentantes, lacualmedimosatravsdeunavariableordinal
quecuentalosaosqueunlegisladorhasidomiembrodeCongreso(tenure).Otrasvariables
quepodranafectarlatasadexitoencomisindeloslegisladoressoncontextuales,ligadasal
niveldecompetitividaddesusdistritos.Elnmeroefectivodepartidos,lamagnituddedistrito
desusprovincias,elmargendevictoriaensusprovinciasylacantidaddedasquefaltanparala
prximaeleccin;todosellosmodifican los incentivosque los legisladorestienenparadedicar
mayoromenortiempoasusproyectosencomisin.
Desde el punto de vista del tratamiento legislativo, la probabilidad de xito de un
proyectotambinestrelacionadacon la jerarquade lascomisionesquedictaminansobreel
tema, lacantidaddecofirmantesqueapoyanelproyectoyelorigenpartidariodelproyecto.
Distintasvariablessonintroducidasenelanlisisparacontrolarestosefectos.
Resultados
Paraestimarelefectodenuestrasvariables independientesen laprobabilidaddeque
unproyecto seadespachado,utilizamosunmodelo general linearde familiabinomial y link
-
23
logstico. Los resultados de nuestro anlisis son presentados en la Tabla 3. Dado que los
resultados de la estimacin estn transformados por el link logstico, describiremos a
continuacinlosresultadosdeunmodomsintuitivo.
Elprincipalresultadoquequeremosdestacarsurgede la lecturadenuestrasvariables
de inters:presidentede comisin,nmerode comisiones y su interaccin.Comopodemos
observar,serpresidentedecomisin incrementademodosustantivo la tasadedespachode
comisindelalegislacinpropuestatantoenDiputadoscomoenelSenado.
A su vez, tal y como es de esperarse, un aumento en el nmero de comisiones que
participandeltratamientoproduceunacadasustantivaen la legislacinqueesrecomendada
alplenario.El resultadoms interesante, sinembargo, surgedel trmino interactivo,el cual
muestraqueenDiputadoslospresidentesdecomisintienencapacidadproactivayreactiva.Es
decir, conforme aumenta el nmero de comisiones, los presidentes siguen teniendo una
ventajaconsiderableenlatasadedespachodesusproyectos.
Las Figuras 2 y 3 utilizan los coeficientes del modelo para estimar la lnea terica
propuesta en la seccin 3. Como podemos observar, conforme aumenta el nmero de
comisionesintervinientes,eltrminointeractivoproduceunareduccinmarginalenlatasade
xito legislativo de los presidentes de comisin. En el caso particular de la Cmara de
Diputados, ser presidente de comisin aumenta la probabilidad de obtener despacho de
Comisinenun60% (aumenta laprobabilidaddedespachodeun5%aun8%,manteniendo
todoslosotrostrminosen0salvolaconstante).18
18LatasadedespachodescriptaenlaFigura2esmenoralpromediodelaCmaraporquenoestamosutilizandolospromediosdetodaslasvariablesindependientesalgraficarlalineadeprediccin.
-
24
Tabla3:EstimadosdeProductividadLegislativaenComisin,RegresinLogisticaMultiNivel
DIPUTADOS SENADORES CONGRESO DIPUTADOS SENADORES CONGRESO
0.518** 0.604* 0.554** 0.164 0.635** 0.538***(0.233) (0.327) (0.232) (0.255) (0.282) (0.19)
0.275*** 0.203** 0.236*** 0.201 0.45** 0.283(0.082) (0.101) (0.071) (0.318) (0.217) (0.235)0.032 0.31** 0.141 0.592*** 0.074 0.377***(0.095) (0.152) (0.088) (0.131) (0.17) (0.105)0.334** 0.087 0.362*** 0.517 0.134 0.418(0.152) (0.244) (0.134) (0.35) (0.261) (0.277)0.095 0.107 0.292** 0.602*** 0.098 0.224(0.18) (0.229) (0.131) (0.171) (0.2) (0.157)1.212** 0.012 0.49 0.606*** 0.432*** 0.542***(0.539) (0.55) (0.521) (0.088) (0.158) (0.09)0.011 0.026* 0.027*** 0.627*** 0.749*** 0.638***(0.013) (0.015) (0.01) (0.234) (0.26) (0.185)
0.213*** 0.446*** 0.333*** 0.006 0.205 0.066(0.058) (0.046) (0.032) (0.14) (0.179) (0.114)0.036 0.003 0.016 0.567** 0.333* 0.386**(0.049) (0.075) (0.035) (0.23) (0.184) (0.162)0.138 0.048 0.097* 0.224 0.599 0.232(0.102) (0.054) (0.051) (0.306) (0.37) (0.305)0.06 0.134*** 0.001 0.753*** 0.686***
(0.047) (0.047) (0.025) (0.233) (0.194)0.089 1.195* 0.461 0.417 0.448(0.559) (0.676) (0.428) (0.919) (0.833)6.701*** 5.374*** 6.173*** 0.285 0.693** 0.419**(0.256) (0.396) (0.244) (0.204) (0.339) (0.197)0.036 0.007 0.01 0.845***(0.061) (0.093) (0.042) (0.231)
2.839*** 0.497 2.345***(0.75) (0.497) (0.467)
N 22814 8419 31233LogLik 3284 2393 5762AIC 6591 4808 11546
Constante
PROVINCIALS
CENTRO IZQUIERDA
DERECHA
IZQUIERDA
OTHERS
IniciadoenSENADO
Enmiendas
Cosponsors(Ln)
AsuntosMunicipales
Rel.ExterioresyCulto
PresupuestoyHacienda
Prorroga
SesionesExtraordinarias
MultiBloques
FREPASO
UCR
Tenure
Numerode LeyesLegislador(Ln)
MagnituddelDistrito(Ln)
DiasparalaEleccion(Ln)
NumeroEffectivodePartidosLegislativos
MargendeVictoria
PresidentedeComision
NumerodeComisiones
Presidentede ComisionxNumerodeComisiones
Distanciaalvotante MedianodelPartidoMayoritario
Distanciaalvotante MedianodelaCamara
Presidente delaCamara
-
25
Figura2:TasadedespachodeproyectosencomisinportipodefirmantedelproyectoenDiputados.ValoresobtenidosdelaTabla3.
Nota: La probabilidad de que un proyecto sea aprobado en comisin es estimadomediante la inversa logsticade los coeficientesde laTabla3.Porejemplo, si todas lasvariablesindependientessonevaluadasencero,laprobabilidaddequeunproyectosalga
de comisines iguala inversin logsticade laconstante: 1
. .
.055. Esto es, un Diputado aprobara un 5.5% de los proyectosintroducidoscuandotodaslasvariablesindependientessalvolaconstanteson0.Debidoaquenoutilizamos lamediade las todas lasvariables independientes,elgrficomuestralineaspordebajodelatasadedespachomediadelaH.CmaradeDiputados.
-
26
Figura3:TasadedespachodeproyectosencomisinportipodefirmantedelproyectoenelSenado.ValoresobtenidosdelaTabla3.
Nota: La probabilidad de que un proyecto sea aprobado en comisin es estimadomediante la inversa logsticade los coeficientesde laTabla3.Porejemplo, si todas lasvariablesindependientessonevaluadasencero,laprobabilidaddequeunproyectosalga
de comisines iguala inversin logsticade laconstante: 1
. .
.055. Esto es, un Diputado aprobara un 5.5% de los proyectosintroducidoscuandotodaslasvariablesindependientessalvolaconstanteson0.Debidoaquenoutilizamos lamediade las todas lasvariables independientes,elgrficomuestralineasporarribadelatasadedespachomediadelSenado.
-
27
El segundo resultado interesante surge de la interpretacin de los coeficientes en el
Senado.Comopodemosobservar,lospresidentesdecomisintienenunaventajaconsiderable
cuando tan slo una comisin participa de la lectura, sin embargo, conforme aumenta el
nmerodecomisioneslaventajarelativadelospresidentesdesaparece.
LacomparacindelasFiguras2y3,portanto,dacuentadequeelcapitalpolticodelos
presidentesdecomisinesconsiderablementemsimportanteenDiputados.EnelSenado,en
cambio,lospresidentesdecomisintanslodisponendecapitalinstitucional,elcualseagota
cuandomsdeunacomisinparticipadelalecturadelproyecto.
Es interesantenotarque latasadexito legislativoencomisinesconsiderablemente
msaltaenelSenado.Estosedebeaqueexisteunnmeroconsiderablementemsbajode
proyectos compitiendo por tiempo en el plenario, as como un nmero considerablemente
menordesenadores.
Losresultadosdenuestrasvariablesde inters,portanto,muestranqueen laCmara
deDiputadoselvalor institucionalde lapresidenciadecomisinesconsiderablementemenor
que en el Senado. En efecto, en Diputados el factorms importante en la aprobacin de
proyectosencomisinestligadoalcapitalpolticodellegislador.EnelSenado,encambio,el
capital institucionales importanteperoessignificativamenterestringidocuando losproyectos
sonreferidosamsdeunacomisin.Entre loscontrolesquevale lapenadestacar,resalta la
alta tasa de xito legislativo del Presidente de la Cmara de Diputados, los beneficios de
presentarunproyectoconunaltonmerodecofirmantesque,adems,pertenecenamltiples
bloques.
-
28
5. Los lmites del poder institucional: Federalismo, control mayoritario y la Ley deBosquesNativosn26.331.En la anterior seccin mostramos que los poderes proactivos y reactivos de los
presidentesdecomisintienencomocorrelatounamayortasadexitolegislativo.Estemayor
xitolegislativoseencuentralimitadoporelnmerodegiros(comisiones)queparticipandela
elaboracin del dictamen. En la anterior seccin, por tanto, distinguimos aquellas ventajas
legislativasquesonderivadasexclusivamentedelasreglasinstitucionales.
Pero,quocurrecuando laautoridad institucionalde lospresidentesdeComisin les
permiteenviaralplenario legislacinqueesresistidaporalgunosde lossociosprincipalesdel
bloquemayoritario?Comoafirmamosanteriormente,dadoqueelpoderdeagendanegativode
lospresidentesdecomisinseencuentradescentralizado,existenunnmerodeinstanciasde
vetoqueaposteriorilespermitealosmiembrosdelosbloquesmayoritariosregularelflujode
legislacinantesdequestaseavotadaenelplenario.
Enesta seccinnosenfocamosenestas instanciasde vetoqueen segunda instancia
regulanelflujodelegislacinasertratadoenelplenario.Paraejemplificarestasinstanciasde
vetonosenfocamosenel tratamientoyaprobacinde laLeydeBosquesNativosn26.331,
iniciadaporelpresidentede laComisindeRecursosNaturalesyAmbienteHumanoMiguel
Bonasso.Eneltratamientodeesteproyectopodemosver los lmitesque imponen lapoltica
partidariaylapolticaterritorialalasautoridadespolticasdelCongreso.19
19Esimportanteaclararqueestepoderdevetoquesurgedelasreunionesdebloquequeprecedenalplenarioydelamesachicaquedefinelaagendadelplenario,engeneralnoestsujetoalasfuertespresionesobservadasenelcasodelaLeydeBosques.Talycomoocurrieraconelproyectoderetencionesmvilesenjuliodel2008,laLeydeBosquesdividideunmodo inusualalbloquedediputadosoficialistasFrentepara laVictoria PartidoJusticialistay tuvounaltogradodeexposicinmeditica.Estealtogradodeexposicinmeditica,as como lavisibilidadde losconflictos internosalbloque,constituyenunaventanaprivilegiadaa losprocesosdiscutidosenesteartculo.
-
29
Alanalizareltratamientoyaprobacindeestaley,resaltamoslaimportanciaquetuvo
elpresidentedelaComisindeRecursosNaturalesparapromoverelproyectooriginalpero,a
su vez,mostramos elmodo en que la dinmica partidaria que precedi a la votacin en el
plenarioculminconlaaprobacindeuntextodistintoalpromovidoenprimerainstanciapor
elpresidentedelbloquemayoritarioDiputadosAgustinRossi,laSecretariadeMedioAmbiente,
RominaPicolottiyelpresidentedelaComisindeRecursosNaturales,MiguelBonasso.20
Elproyectode leydepresupuestosmnimospara laproteccinde losbosquesnativos
(2.876D2006) fue presentado en mayo de 2006 por el entonces diputado por la Capital
Federal y presidente de la Comisin de RecursosNaturales,MiguelBonasso.A pesar de no
perteneceralbloquemayoritario,BonassoostentabaslidosvnculosconelpresidenteNstor
Kirchner y con miembros del Justicialismo en ambas Cmaras. En el 2004, Bonasso haba
impulsado una declaracin (4.861D2004) instando al Poder Ejecutivo nacional a prohibir,
previoacuerdocon lasprovincias, losdesmontesdebosquesnativos.Estamedidadebaregir
provisoriamente,hastaquefuerasancionadaunaleydepresupuestosmnimosparaproteccin
delosmismos.Aprobadaenmayode2005,laresolucingenerconsiderableinquietudenlas
provincias forestales quienes percibieron en la sancin de un proyecto de presupuestos
mnimos un avance inconstitucional sobre potestades que consideraban exclusivas de sus
provincias.21
20Esteproyecto tambin fueapoyadoactivamentepornumerosasorganizacionesecologistas,enparticularporGreenpeaceArgentina.21EnMisiones,dirigentes forestales confundieronestadeclaracin conuna leyqueefectivamenteprohiba losdesmontes(AdviertenqueproyectodeBonassoharpeligrarlaactividadforestal,MisionesOnline,Posadas,12de setiembre de 2004) y un legislador provincial propuso inmediatas compensaciones a los afectados por losefectosde lasancinde lasupuesta ley (Pidensubsidiosparadamnificadosenelsector forestal,ElTerritorio,Posadas,9desetiembrede2004;Buscanqueuna leynoafectea losmisionerosqueusan lea,ElTerritorio,Posadas, 11 de setiembre de 2004). Posteriormente, diputados nacionales porMisiones intentaron aclarar los
-
30
LallamadaLeyBonassomandabaalasprovinciasacompletarelordenamientodesus
bosques nativos, fijabamecanismos de consulta y participacin para autorizar desmontes y
declaraba laemergencia forestalen todoelpas.Ladeclaracinde laemergencia forestal, y
consiguientesuspensinde losdesmontesporcincoaos,22eraparticularmenteresistidapor
granpartede lasprovinciasforestalescomoMisiones,SaltayFormosa.Elgradodevisibilidad
de laLeyBonasso,ascomosusconsecuenciaspolticasyeconmicas,generaronpresiones
cruzadas sobre losmiembros delCongreso, tanto de los gobernadores de las provincias del
norte, lascompaas ligadasa la talaycomercializacindebosquescomodeorganizaciones
ecologistas.23Elproyectotuvogiroadoscomisiones:deRecursosNaturalesydePoblaciny
RecursosHumanos;quelodictaminaronensetiembredel2006.
Solamente 45% de los proyectos que obtienen despacho en Diputados logran
eventualmenteservotadosenelplenarioyrecibenmediasancin.La leydeBosqueseraun
proyecto particularmente conflictivo, pues divida el voto de los bloques mayoritarios,
separandoa legisladoresenbloquesprovincialesdeacuerdoconsupertenenciaaprovincias
forestales24
efectosdelaresolucin.IrrazbaldesmientequeelCongresotrateunaleyparadeclararlaemergenciaforestal,MisionesOnline, Posadas, 16 de setiembre de 2004; Diputados aclaran sobre alcances de la declaracin deemergenciaforestalnacional,MisionesOnline,Posadas,11demayode2005.22Losdetallesdelproyecto,debatesyvotacionespuedenserconsultadosenwww.hcdn.gov.ar.23LaorganizacinecologistaGreenpeaceArgentinainvirticonsiderablesrecursosparapromocionarlasancindeesteproyectodeley.LadiputadaMartaMaffeiexpresqueestenoesunproyectocualquiera.Digoestoporquetodos losdiputadoshemosrecibidopresionesparaqueelproyectono fuerasancionado. (Versintaquigrfica,noviembrede2006).24 El carcter conflictivo del trmite fue descripto por el senador Ernesto Sanz durante su tratamiento en elSenado:
parecieraque losproyectosquesonpresentadospor los legisladoresconllevanciertoriesgo,sobretodoparaeloficialismo,porqueavecessonunacajadePandora.Meconstaqueparaeloficialismoestaesunainiciativadifcil,porquenolograelconsensoquepodraobtener,porejemplo,paraproyectosenviadosporelPoderEjecutivo.Digoesto,porquecuandoseesoficialismorigeunasuertedeprincipiodeobedienciadebidaodisciplinay losdebatespasanaunsegundoplano,yaque loprimeroesvotar loquesolicitael
-
31
En noviembre el plenario aprob el dictamen en general, pero el tratamiento en
particular fuepostergadohastamarzode2007.25Duranteestosmeses,eltextodeldictamen
fue modificado varias veces por el bloque mayoritario antes de volver al plenario. Las
modificaciones introducidas, sinembargo, fuerondiscutidasextensamentecon losmiembros
delaComisindeRecursosNaturales,enparticularconsupresidenteBonasso.
En marzo del 2007 el bloque mayoritario logr consensuar un texto y pasar al
tratamiento en particular. Sin embargo, por pedido expreso de miembros del bloque
mayoritarioquedisentanparcialmenteconelproyecto,veintinartculos,de los treintaque
componanelproyecto,fueronvotadosnominalmente,dejandoconstanciadelaspreferencias
de cadadiputado. Los artculosms conflictivos fueron aprobados, apesarde contar conel
rechazodeentre20%y40%delosmiembrospresentesdelbloquemayoritario,principalmente
delasprovinciasdeFormosa,SaltayMisiones.
Sibienlosrepresentantesdeestosdistritoscoincidanenlanecesidaddeunanormativa
paraproteger losbosquesnativos, los legisladoresde lasprovinciasmadererasqueranque la
ley aprobada otorgara jurisdiccin a las provincias respecto de la implementacin de los
presupuestosmnimosy,enparticular,quesesuspendieralaemergenciaforestalqueprohiba
los desmontes. El argumento de los diputados disidentes hizo explicito el conflicto federal,
PoderEjecutivo.Peroesteesotro tipodeproyecto,queconlleva riesgo,pero tambinesunasuertederecuperacindelaautoestimaparlamentaria.Hoycomenzamosadiscutirunainiciativarespectodelacualnielpresidentedelabancadamayoritaria,ninosotros,ninadiepodaasegurarcmoterminarasudebate(14denoviembrede2007VersinprovisionalSesinordinaria,pg.63).
25ElDiarioClarn,ArmandoVidalpublicabaunanotadestacando:Contra lavoluntadde la titularde laSecretaradeMedioAmbientede laNacin,RominaPicolotti,e,incluso,condiscusionesenelbloqueoficialista,Diputadospostergayereltratamientoenparticulardelaleyprotectoradebosquesnativos.Es latercerasemanaconsecutivaqueseempantanasuavanceenelrecinto Hace quince das diputados kirchneristas boicotearon el qurum bajo presin de susrespectivosgobernadoresycay lasesin.Haceunasemanasevotengeneralperosesuspendiparastaeltratamientoenparticulardesusartculos.(ArmandoVidal,Nuevastrabasparalatratarlaleyquebuscaprotegeralosbosquesnativos,DiarioClarin,Diciembre7,2006.
-
32
aduciendo que la Ley Bonasso vulneraba jurisdicciones de las provincias pues delegaba al
gobiernofederalpoderesqueleseranexclusivos.
Ladefinicinde las autoridadesde aplicacinde la ley fuemotivode fuertedebate,
concentradoendosinterpretacionesdistintasdelartculo41delaConstitucinNacional26que
explicitaban la tensin que existe entre el establecimiento de presupuestos mnimos
federalesy lasjurisdicciones locales.Lospartidospolticosquenopertenecanalosbloques
mayoritarios, a su vez, se realinearon polticamente con distintas facciones del bloque
mayoritario.LospartidosdeizquierdaapoyaroneltextooriginaldeBonasso,entantolaUCRy
lospartidosprovincialesapoyaron lasreformaspropuestaspor losdiputadosdisidentesde las
provinciasdelnorte.27
Enlosdasqueprecedieronlavotacindelproyectoenparticular,eloficialismorealiz
intensasgestionesparaintroducirmodificacionesquepermitieranunavotacinenbloque.Esta
estrategiafuerechazadaalcomenzareldebate,apedidodediputadosoficialistasyopositores
quesenegaronaunavotacinalibrocerrado.
Lavotacinenparticular,desarticulpartede lasnegociaciones realizadasen losdas
queprecedieron a la reunindelplenario.Un anlisisde la votacinnominal, a su vez,nos
permite observar la dinmica de coaliciones que motoriz la aprobacin del proyecto en
particular.Paraanalizar ladinmicadecoalicionesen lavotacindeesteproyecto,utilizamos
losdatossobre lasvotacionesnominalesde21artculosdelproyectovotadosenparticulary
utilizamosunalgoritmodeclasificacindelaspreferenciasdeloslegisladoresdesarrolladopor
26 En apoyo de los argumentos de los representantes de las Provincias fueron presentados documentos delConsejoFederaldeMedioAmbiente,entantoqueorganizacionesmedioambientalesrepudiaronlaactituddelosrepresentantesdelasprovinciasforestalesdelbloqueoficialista.27Estasdivisionestambinreflejaronposicionamientosdecentroizquierdaycentroderechadentrodelbloque.
-
33
KeithPoole llamadoWNOMINTE (Poole1985,2005).Esteprocedimientoesuna tcnicaque
ordena unamatriz de votacin (multidimensional scaling) para estimar el posicionamiento
ideolgicoderepresentantesenelcongresoenunaomsdimensiones.28
ElposicionamientodelascoalicionesesrepresentadoenlaFigura4,utilizandoelcolor
azulparadescribirsieldiputadopertenecealbloqueoficialista(enlafiguradelaizquierda),y
grisparadescribirsieldiputadoperteneceaunadelasprovinciasgeneralmentecaracterizadas
comometropolitanas(enlafiguradeladerecha).29
28Parapoderestimarlo,utilizamoselpaqueteestadsticoR2.7,library(wnominate)yrelajamoselprocedimientopermitiendoqueseancomputadaslasprimerasdosdimensionesutilizandounmnimode5votos.29Lasprovinciasmetropolitanas incluyena laCiudadAutnomadeBuenosAires,apesardesuestatuscomoCiudadAutnoma,laProvinciadeBuenosAires,Crdoba,SantaFeyMendoza(GibsonandCalvo2000).
-
34
Figura4:DimensinFederalyGobiernoOposicinen laVotacinenParticularde la LeydeBosquesNativos,n26.331: LaXdescribealvotantemedianolatente(cutpoint)encadaunadelasdimensiones.
-1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
Dimension Federal
Dim
ensi
on G
obie
rno/
Opo
sici
on
GobiernoOposicion
Rossi
Bonasso De La Rosa
Snopek
Delich
Bancalari
Angel Rozas
Stella PesoBinner
Maffei
Macaluse
-1.0 -0.5 0.0 0.5 1.0
-1.0
-0.5
0.0
0.5
1.0
Dimension Federal
Dim
ensi
on G
obie
rno/
Opo
sici
on
MetroPeriferia
Rossi
Bonasso De La Rosa
Snopek
Delich
Bancalari
Angel Rozas
Stella PesoBinner
Maffei
Macaluse
Nota:EstimacinrealizadaconelpaqueteWNOMINATEenR2.7.Laubicacinespacialdelosrepresentantesenlasdosprimerasdimensionesfueestimadautilizandolasvotacionesnominalesde21artculosenlaCmaradeDiputadoselda14deMarzodel2007.
-
35
Comopuedeserobservadorpidamente, ladimensinfederalestructureldebateen
elPlenario,dividiendoalasprovinciasperifricas(representadasporuncirculoslidodecolor
negro) y a las provinciasmetropolitanas (en gris). La coalicin que promocionaba la Ley de
Bosques inclua en su gran mayora a representantes de las provincias metropolitanas,
apoyadas por un pequeo grupo de representantes de las provincias del sur (visibles en el
grupodepuntosnegrosenelcuadrantesuperiorizquierdo.
Wnominatetambinnospermiteobservar laposicindel legisladormediano(elpunto
de indiferencia entre votar a favor o en contra de un artculo del proyecto). Uno de los
resultadosms interesantesquepodemosobservaren laFigura4,esqueelvotantemediano
delaLeydeBosquesseencuentraubicadoenelcentrodelacoalicinperifrica.
Finalmente,elproyectofueenviadoalSenadoygiradoaseiscomisiones.ElSenado lo
sancion en noviembre de 2007 conmayora de dos tercios, introduciendomodificaciones
duranteeltratamientoenparticular,incorporandounfondocompensatorioparalasprovincias
ms afectadas por las nuevas restricciones impuestas en la tala y comercializacin de los
bosquesnativos.Lacmaradeorigenaceptsobre tablas lasmodificacionesde la revisoray
convirtielproyectoenleyunasemanadespus.
EltratamientodelaLeydeBosquesmuestraqueelpoderinstitucionalquedisfrutanlos
presidentes de comisin se encuentra limitado por un nmero de instancias de veto a
disposicindelbloquemayoritarioluegodeldespachodecomisin.Enparticular,laestructura
descentralizadadelaelaboracindelosdespachos,lacualnopermiteanticiparlasobjeciones
demiembrosdelbloque,esrevisadapor lasreunionesdebloquequeprecedenalplenarioy
sujeta a nuevas enmiendas previo a su paso a votacin. En el particular caso de la Ley de
-
36
Bosques,lanaturalezaconflictivadeunproyectoquedividialbloquemayoritarionospermite
ver el modo en que presiones partidarias en el bloque y conflictos territoriales por la
distribucin de recursos, llevaron a la introduccin de nuevasmedidas compensatorias que
acompaaronlaaprobacindelosdistintosartculosdefinitivosdelproyecto.
6. Conclusin
Como afirmamos al inicio de este artculo, el Congreso argentino este estructurado
sobredospilares fundamentales,unopolticoyotro institucional.El tratamiento,discusiny
aprobacinde la legislacinpropuestapor los representantes es estructuradopolticamente
por los bloques partidarios. Estos bloques tienen a su cargo promover proyectos que son
preferidos por el votante mediano de las distintas facciones del partido y permean las
modificaciones introducidasa losproyectosantes,duranteydespusde laelaboracinde los
dictmenesde comisin. El pilar institucional que ordena el tratamiento de proyectos en el
Congreso, sinembargo,esel trabajode comisiones. La importanciade las comisiones como
mecanismodeseleccindeproyectosasertratadosenelplenario,comomostramos,otorga
unpoderprivilegiadoa lospresidentesdecomisinquesereflejaenunamayortasadexito
legislativo.Estexito legislativoesverificadoestadsticamente,tantoencomisin,comoen la
tasadeproyectosfirmadosporpresidentesdecomisinquerecibenmediasancinysancin
definitiva.
A pesar de la importancia que tienen los presidentes de Comisin, existen pocos
trabajosquedistinguenlasfuentesinstitucionalesypolticasdelpoderpolticoejercidoporlas
autoridades del Congreso de la Nacin. En particular, en este artculomostramos que los
-
37
presidentes poseen poderes proactivos, que tienen su origen en el capital poltico e
institucional, y poder reactivo delegado en la autoridad conferida institucionalmente en sus
comisiones.Comomostramos,estepoderproactivoyreactivoesafectadoendistintamedida
porelnmerodecomisionesintervinientesenunproyecto.
Estasdiferencias institucionales tambinnospermitenmostrarque lospresidentesde
ComisinenDiputadossongeneralmentefiguraspolticasconcapitalpolticopropioyque,por
tanto,disfrutandeventajas legislativasqueexcedeneldominiodesuscomisiones.Elanlisis
estadstico,en cambio,muestraque lospresidentesde comisinenel Senadodisponen tan
slodebeneficiosreactivosquenomejoranlatasadeaprobacindesusproyectosunavezque
dictaminan otras comisiones. Estos resultados nos otorgan una ventana privilegiada para
entendercomoelpoderpolticoeinstitucionalesejercidoenelCongresoargentino.
Apartirdeentenderestasdosdimensionesdelpoderde lospresidentesdeComisin,
esteartculobusca sentar lasbasesparadistinguirentre las fuentes institucionalesdelpoder
poltico(ShepsleandWeingast1981,1987b)y lasfuentespolticopartidarias,delegadasen la
figura del presidente de comisin para promover los proyectos prioritarios del bloque
mayoritario(CoxandMcCubbins2005a).
Este artculo tambinmuestra como el poder del presidente de comisin excede el
poderdeveto(gatekeeping)sobreproyectosasignadosensurea.Comomuestraelanlisis
de la LeydeBosques,elpresidente es tambin el encargadodedefenderelproyecto enel
plenario,participadeinstanciasrevisorasquetienenlugarluegodeldescargodecomisin,yes
pieza clave en la discusin de enmiendas quepropician un voto positivo en el plenario. Sin
embargo, este poder es limitado por instancias revisoras cuando entra en conflicto con
-
38
faccionespolticasoterritorialesqueatraviesanalbloquemayoritario(Leiras2007;Calvo2007;
CalvoandEscolar2005).
Finalmente,estetrabajopretendeilustrarunmododeestudiarlapolticadelCongreso
enArgentina, incorporando elementos cuantitativos y cualitativos,parapoder identificar los
mecanismos que explican el xito legislativo de sus distintos actores polticos. Las bases de
datos,losmodelosestadsticos,lasversionestaquigrficasyvotacionesnominalesutilizadasen
este artculo, pueden ser obtenidos en http://calvo.polsci.edu, y estn a disposicin de los
investigadoresinteresadosenestudiarlapolticadelCongresoargentino.
-
39
Bibliografia
Aldrich,JohnHerbert,DavidW.Rohde,andAmericanPoliticalScienceAssociation.1995.TheoriesofthepartyinthelegislatureandthetransitiontoRepublicanruleintheHouse.27p.;28cm.
Aleman,Eduardo.2006."PolicyGatekeepersinLatinAmericanLegislatures."LatinAmericanPolitics&Society48(3):12555.
Aleman,Eduardo,andErnestoCalvo.2008."PolicyBalancingthroughLegislativeSuccess."Aleman,Eduardo,ErnestoCalvo,MarkP.Jones,andNoahKaplan.2008."ComparingCosponsorshipand
RollCallIdealPoints:EvidencefromtheU.S.HouseofRepresentativesandtheArgentinaChamberofDeputies."
Aleman,Eduardo,andGeorgeTsebelis.2005."PresidentialConditionalAgendaSettingPowerinLatinAmerica."WorldPolitics57(3):396420.
Ames,Barry.2001.TheDeadlockofDemocracyinBrazil.AnnArbor:UniversityofMichiganPress.AmorimNeto,Octavio,GaryCox,andMatthewMcCubbins.2003."AgendaPowerinBrazilsCamarados
Deputados,19891998."WorldPolitics55:55078.Cabrera,Ernesto.2001."LaCuestindelaProporcionalidadylasEleccionesLegislativasenlaRepblica
Argentina."InElFederalismoElectoralArgentino,ed.E.F.CalvoandJ.M.h.AbalMedina.BuenosAires:EUDEBA.
Calvo,Ernesto.2007."TheResponsiveLegislature:PublicOpinionandLawMakinginaHighlyDisciplinedLegislature.."BritishJournalofPoliticalScience37(02):26380.
Calvo,Ernesto,andMarceloEscolar.2005.LanuevapoliticadepartidosenlaArgentina:crisispolitica,realineamientospartidariosyreformaelectoral.BuenosAires:Prometeo:Pent.
CanesWrone,Brandice,andScottdeMarchi.2002."PresidentialApprovalandLegislativeSuccess."TheJournalofPolitics64(2):491509.
Cox,Gary.2006."TheOrganizationofDemocraticLegislatures."InOxfordHandbookofPoliticalEconomy,ed.B.WeingastandD.Wittman.NewYork:OxfordUniversityPress
Cox,Gary,andMatthewMcCubbins.2005a.SettingtheAgenda:ResponsiblePartyGovernmentintheUSHouseofRepresentatives.NewYork:CambridgeUniversityPress.
Cox,GaryW.,andMathewD.McCubbins.2005b.Settingtheagenda:responsiblepartygovernmentintheU.S.HouseofRepresentatives.Cambridge;NewYork:CambridgeUniversityPress.
Cox,GaryW.,ScottMorgenstern,andLatinAmericanStudiesAssociation.InternationalCongress.1998.Reactiveassembliesandproactivepresidents:atypologyofLatinAmericanpresidentsandlegislatures.Pittsburgh,Pa.?:LatinAmericanStudiesAssociation.
Crescenzi,FranciscoD.,1998,LaCmaradeDiputadosdesdesusComisiones,BuenosAires:InstitutodeCapacitacinParlamentaria.
Crisp,BrianF.,MariaC.EscobarLemmon,BradfordS.Jones,MarkP.Jones,andMichelleM.TaylorRobinson.2004."VoteSeekingIncentivesandLegislativeRepresentationinSixPresidentialDemocracies."TheJournalofPolitics66(3):82346.
Crisp,BrianF.,KristinKanthak,andJennyLeijonhufvud.2008."TheReputationsLegislatorsBuild:WithWhomShouldRepresentativesCollaborate."AmericanPoliticalScienceReview98(4):70316.
DeLuca,Miguel,MarkP.Jones,andMariaInesTula.2002."BackRoomsorBallotBoxes?:CandidateNominationinArgentina."ComparativePoliticalStudies35(4):41336.
Desposato,Scott.2006."PartiesforRent?Careerism,Ideology,andPartySwitchinginBrazil'sChamberofDeputies."AmericanJournalofPoliticalScience50(1):6280.
-
40
Falleti,TuliaG.2005."ASequentialTheoryofDecentralization:LatinAmericanCasesinComparativePerspective."AmericanPoliticalScienceReview99(3):32746.
Gibson,Edward,andErnestoF.Calvo.2000."FederalismandLowMaintenanceConstituencies:TerritorialDimensiosofEconomicReforminArgentina."StudiesinComparativeInternationalDevelopment35(5):3255.
.2001."FederalismoySobrerrepresentacin:LaDimensinTerritorialdelaReformaEconmicaenlaArgentina."InElFederalismoElectoralArgentino,ed.E.F.CalvoandJ.M.h.AbalMedina.BuenosAires:EUDEBA.
Jones,MarkP.,andWonjaeHwang.2005."PartyGovernmentinPresidentialDemocracies:ExtendingCartelTheoryBeyondtheU.S.Congress."AmericanJournalofPoliticalScience49(2):26783.
Jones,MarkP.,SebastinM.Saiegh,PabloSpiller,andMarianoTommassi.2000."PolticosProfesionalesLegisladoresAmateurs."InCEDI.BuenosAires.
Krehbiel,Keith.1988.Spacialmodelsoflegislativechoice..1991.Informationandlegislativeorganization.AnnArbor,MI:UniversityofMichiganPress..1998a.PivotalPolitics.Chicago:UniversityofChicagoPress..1998b.Pivotalpolitics:atheoryofU.S.lawmaking.Chicago;London:UniversityofChicago
Press.Krutz,GlenS.2005."IssuesandInstitutions:"Winnowing"intheU.S.Congress."AmericanJournalof
PoliticalScience49(2):31326.Leiras,Marcelo.2001."Institucionesdegobierno,partidosyrepresentacinpolticaenlasdemocracias
deAmricaLatina:Unarevisindelaliteraturareciente."BuenosAires..2007.TodoslosCaballosdelRey.LaIntegracindelospartidospolticosyelgobierno
democrticodelaArgentina,19952003.BuenosAires:Prometeo.Levitsky,Steven.2003.TransforminglaborbasedpartiesinLatinAmerica:ArgentinePeronismin
comparativeperspective.Cambridge,U.K.;NewYork:CambridgeUniversityPress.Llanos,Mariana.2002.PrivatizationanddemocracyinArgentina:ananalysisofPresidentCongress
relations.Houndmills,Basingstoke,Hampshire;NewYork:PalgraveinassociationwithSt.Antony'sCollegeOxford.
Morgenstern,Scott.2004.Patternsoflegislativepolitics:rollcallvotinginLatinAmericaandtheUnitedStates.Cambridge,U.K.;NewYork:CambridgeUniversityPress.
Mustapic,AnaMara,andMateoGoretti.1991.GobiernoyoposicinenelCongreso:laprticadelacohabitacindurantelaPresidenciadeAlfonsn(19831989).BuenosAires:InstituoTorcuatoDiTellaCentrodeInvestigacionesSociales.
Negretto,Gabriel.2004."GovernmentCapacitiesandPolicyMakingbyDecreeinLatinAmerica:TheCasesofBrazilandArgentina."ComparativePoliticalStudies37(June):53162.
.2006."MinorityPresidentsandDemocraticPerformanceinLatinAmerica."LatinAmericanPoliticsandSociety48(3):6392.
Poole,KeithT.1985.Aspatialmodelforlegislativerollcallanalysis..2005.Spatialmodelsofparliamentaryvoting.Cambridge;NewYork:CambridgeUniversity
Press.Rodrguez,Jess,andAlejandroBonvecchi.2004.Elpapeldelpoderlegislativoenelproceso
presupuestario:laexperienciaargentina.Santiago:NacionesUnidas,CEPAL,DivisindeDesarrolloEconmico.
Saiegh,SebastinM.2009."RulingbyStatute:EvaluatingChiefExecutives'LegislativeSuccessRates."JournalofPoliticsForthcoming.
Shepsle,KennethA.,andBarryR.Weingast.1987a.Theinstitutionalfoundationsofcommitteepower.Shepsle,Kenneth,andBarryWeingast.1981."StructureInducedEquilibriumandLegislativeChoice."
PublicChoice37:50319.
-
41
.1987b."TheInstitutionalFoundationsofCommitteePower."AmericanPoliticalScienceReview81:85104.
TaylorRobinson,MichelleM.,andChristopherDiaz.1999."WhoGetsLegislationpassedinaMarginalLegislatureandistheLabelMarginalLegislatureStillAppropriate?AStudyoftheHonduranCongress."ComparativePoliticalStudies32:590626.
Tsebelis,George.2002.Vetoplayers:howpoliticalinstitutionswork.NewYork,Princeton,N.J:RussellSageFoundation;PrincetonUniversityPress.
Weingast,Barry.1997."ThePoliticalFoundationsofDemocracyandtheRuleofLaw."AmericanPoliticalScienceReview91(2):24563.
Weingast,BarryR.1989.FloorbehaviorintheU.S.Congress:committeepowerundertheopenrule.