FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

Departamento de Finanzas Públicas

Política fiscal y crecimiento a largo plazo*

Preparado por Vito Tanzi y Howell H. Zee

Octubre de 1996

Sinopsis

En este documento se analizan en forma sistemática y extensa los estudios publicados sobre la relación entre el crecimiento de la economía de los países y varios instrumentos de finanzas públicas —como la política tributaria, la política de gasto y la política presupuestaria global— desde el punto de vista de la eficiencia en la asignación, la estabilidad macroeconómica y la distribución del ingreso. Se examinan las vinculaciones conceptuales entre los diversos instrumentos y el crecimiento, así como los casos empíricos que demuestran la existencia de este tipo de vinculaciones. La conclusión general del estudio es que la política fiscal podría desempeñar un papel importante en la evolución del crecimiento a largo plazo de los países.

*“Fiscal Policy and Long-Run Growth”, documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional (WP/96/119). Esta traducción al español se ha preparado únicamente para uso del Instituto del FMI.

ÍNDICE

Página

RESUMEN iii I. INTRODUCCIÓN iv II. EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN Y CRECIMIENTO 6

A. Política tributaria 6 B. Política de gasto público 16 C. Política presupuestaria 23

III. ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO 25 A. Políticas tributarias y de gasto 26 B. Política presupuestaria 31

IV. DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y CRECIMIENTO 36 V. COMENTARIOS FINALES 41 Referencias 42

RESUMEN En este documento se analizan en forma sistemática y extensa los estudios sobre los efectos de diversos instrumentos de política fiscal en el crecimiento a largo plazo. Estos instrumentos se clasifican normalmente en tres grandes categorías: tributación, gasto público y saldo presupuestario agregado. Cada instrumento se analiza desde el punto de vista de la eficiencia en la asignación, la estabilidad macroeconómica y la distribución del ingreso. Si bien hay muchos factores —algunos no económicos— que podrían afectar la evolución de una economía entre un período y otro, el crecimiento económico de un país a lo largo de un período razonablemente largo depende, en última instancia, de tres factores: 1) dado el nivel de conocimientos técnicos en el país, la eficiencia con que se utilicen los recursos existentes (que dependerá, entre otras cosas, de parámetros culturales, institucionales y políticos, así como económicos); 2) la acumulación a lo largo del tiempo de recursos productivos (que incluirán, entre otros, recursos humanos y otras formas de capital intangible), y 3) el progreso tecnológico (que en la mayoría de los países dependerá, entre otras cosas, de su capacidad para absorber la nueva tecnología proveniente del exterior). En este documento se examinan varias formas en que la política tributaria, la política de gasto y la política presupuestaria global podrían afectar al crecimiento a través de sus efectos en los tres factores mencionados. Si bien se observa en este documento que los resultados de estudios empíricos no indican claramente los efectos de las variables fiscales sobre el crecimiento, la conclusión es que la política fiscal, interpretada desde el punto de vista de la nueva teoría del crecimiento endógeno, podría desempeñar un papel importante en la evolución del crecimiento a largo plazo de los países. Por lo tanto, los economistas no deben dudar en recomendar modificaciones de los instrumentos de finanzas públicas en la dirección en que la teoría ha considerado importante para afianzar el crecimiento, por ejemplo, la adopción de medidas encaminadas a mejorar la neutralidad impositiva, fomentar la acumulación de capital humano o reducir las desigualdades en materia de ingreso.

I. INTRODUCCIÓN

La política fiscal ha sido el tema central de recientes deliberaciones sobre política económica en muchas economías desarrolladas, en desarrollo y en transición1. Ello refleja la mayor preocupación por cuestiones fiscales, tales como las altas tasas de desempleo, el nivel insuficiente de ahorro nacional, los excesivos déficit fiscales y la carga de la deuda pública, y las crisis que amenazan al financiamiento de los sistemas de pensiones y de salud. Se ha vuelto urgente adoptar medidas oportunas de política económica para hacer frente a estos problemas. Es natural, pues, que los debates sobre política económica se centren en cuestiones relacionadas con el alcance, la naturaleza y la gestión de la política fiscal, en el contexto de la reducción de la inestabilidad macroeconómica a corto plazo y el fomento del crecimiento a largo plazo. La división de la formulación de la política fiscal en tres ramas hipotéticas, pero interdependientes —asignación, distribución y estabilización—, planteada por primera vez por Musgrave (1959) hace casi 40 años, sigue utilizándose como marco conceptual para examinar, analizar y evaluar diversas medidas de política fiscal, a pesar de que el mundo de hoy es mucho más complejo que el que existía cuando Musgrave escribió sobre este tema. El marco planteado por Musgrave sigue utilizándose en gran parte porque permite organizar de forma elegante las ideas sobre las cuestiones fundamentales que interesan a los responsables de la política económica, a saber: la eficiencia en la utilización de los recursos, la equidad en la distribución del ingreso y las fluctuaciones cíclicas. En este documento se consideran los aspectos positivos y normativos de los efectos de diversos instrumentos de política fiscal sobre el crecimiento. Estos instrumentos se clasifican normalmente en tres categorías generales: tributación, gasto público y saldo presupuestario agregado. Cada instrumento se analiza desde la perspectiva de las tres ramas económicas de Musgrave. Si bien hay muchos factores —algunos no económicos— que podrían afectar la evolución de una economía entre un período y otro, el crecimiento económico de un país a lo largo de un período razonablemente largo depende en última instancia de tres factores: 1) dado el nivel técnico del país, la eficiencia con que se utilicen los recursos existentes (que dependerá, entre otras cosas, de parámetros culturales, institucionales y políticos, así como económicos); 2) la acumulación, a lo largo del tiempo, de recursos productivos (que incluiría, entre otros, recursos humanos y otras formas de capital intangible), y 3) el progreso tecnológico (que en la mayoría de los países dependerá, entre otras cosas, de su capacidad para absorber la nueva tecnología proveniente del exterior)2. En este documento se examinan

1Véase, por ejemplo, FMI (1996).

2Aunque, tradicionalmente, las teorías del crecimiento económico se han centrado en el segundo factor, la acumulación de recursos, Schumpeter (1934) sostiene que el primer y el tercer factor —que de manera conjunta implican un aumento de la productividad— son los principales ingredientes para el crecimiento. Tanzi (1995) amplía el análisis de Schumpeter y hace hincapié en la importancia de la capacidad de absorción social de un país (con respecto a la tecnología) para su desarrollo. En los últimos años, la relación entre la acumulación de recursos y el aumento de la productividad ha sido una cuestión muy debatida por los investigadores al intentar comprender los factores que han contribuido al impresionante

diversas formas en que la política tributaria, la política de gasto y la política presupuestaria global podrían afectar al crecimiento a través de sus efectos en los tres factores mencionados. Para facilitar el análisis, en los párrafos siguientes se examinan por separado los efectos de diferentes instrumentos de política fiscal sobre el crecimiento, lo que no significa que éstos sean independientes entre sí; por ejemplo, los efectos de los impuestos sobre el crecimiento no sólo dependerán de su nivel y estructura, sino también de la forma en que se invierta el ingreso tributario (la composición del gasto público), y de la forma en que éstos afecten el saldo presupuestario global (para un determinado nivel total de gasto público). Esta interdependencia pone de relieve el peligro de que las deliberaciones sobre política económica se centren de forma demasiado limitada en el valor de una variable (por ejemplo, el saldo presupuestario) en detrimento de sus componentes subyacentes, lo que desde el punto de vista conceptual sería equivalente a no controlar adecuadamente las variables pertinentes en estimaciones empíricas. En general, los estudios empíricos sobre el crecimiento demuestran que los resultados derivados de estimaciones dependen en gran medida de que haya o no variables controladas. Es importante considerar los efectos de la política fiscal sobre el crecimiento por la razón fundamental —naturalmente— de que la política económica es esencial para lograr el crecimiento a largo plazo. Aunque este planteamiento puede parecer intuitivamente evidente, de hecho es una idea relativamente nueva, que se ha ido estableciendo en las principales corrientes del pensamiento económico tras la publicación reciente de estudios sobre el crecimiento endógeno3. Como modelo alternativo de la teoría neoclásica del crecimiento de Solow (1956) y Swan (1956)4, según la cual el crecimiento a largo plazo está totalmente determinado por factores exógenos a la propia teoría (y que, por lo tanto, no varía en función de la política económica)5, los estudios sobre el crecimiento endógeno se han formulado principalmente para tratar de compensar el hecho de que en estos estudios no se ha podido conciliar la teoría con algunos de los seis famosos rasgos básicos del crecimiento señalados por Kaldor (1961), sobre todo la aparente falta de indicios de convergencia del crecimiento en los países con diferentes niveles de ingreso, uno de los elementos fundamentales del

crecimiento de un pequeño número de economías de Asia oriental. A este respecto, en Young (1995) se presenta un análisis que respalda la tesis de la acumulación de recursos.

3Si bien los primeros estudios sobre este tema datan de la época de Arro (1962) y Uzawa (1965), el análisis actual se basa en gran medida en los estudios de Romer (1986) y Lucas (1988).

4Los modelos neoclásicos de crecimiento basados en la maximización de la utilidad intertemporal, muy conocidos actualmente, fueron planteados de hecho por Cass (1965) y Koopmans (1965).

5La invariabilidad en función de la política económica en la teoría neoclásica del crecimiento se aplica solamente al estado estable, que probablemente se alcanzará en un período más largo de lo que normalmente se consideraría largo plazo. Es necesario tener presente este punto cuando se haga referencia a dicha invariabilidad en el resto del documento.

modelo neoclásico6. En este documento no se presenta un examen propiamente tal de los distintos modelos, resultados y consecuencias en materia de política económica presentados en los numerosos estudios sobre el crecimiento endógeno7; sin embargo, el documento se basa en el supuesto fundamental planteado en estos estudios, a saber, que la evolución del crecimiento de un país a largo plazo está determinada de forma endógena por una serie de variables que son sensibles a la política económica y que se ven afectadas por dicha política, concretamente, en este caso, por la política fiscal. Una interrogante que cabría plantearse es si la medida apropiada para evaluar la política económica es el producto nacional —en lugar del bienestar— pues se supone que el bienestar es lo que preocupa, en definitiva, a los responsables de la política económica. El problema de la diferencia y, en circunstancias más extremas, el de la divergencia, entre el producto nacional y el bienestar es bien conocido: se deriva del hecho de que las cuentas del ingreso nacional excluyen los valores imputados a la producción de las unidades familiares, el ocio y las externalidades ambientales, entre otros8. Por lo tanto, desde el punto de vista teórico es posible que algunas medidas de política económica estimulen el producto y, sin embargo, reduzcan el bienestar (por ejemplo, los incentivos fiscales excesivos que reciben algunas industrias sin tener en cuenta adecuadamente los posibles costos de la contaminación proveniente de las actividades que éstas realizan). Si bien este problema es importante desde el punto de vista conceptual (y por esta razón cabe señalarlo explícitamente), en la práctica, para solucionarlo se plantearían grandes problemas de medición, pues los efectos de mayor alcance de la política económica sobre el bienestar no pueden observarse directamente y de manera objetiva. Además, a la hora de examinar cuestiones relacionadas con el crecimiento a largo plazo, se reduce en cierta medida el sesgo al evaluar la política económica desde el punto de vista de los efectos sobre el producto, pues es poco probable que las diferencias persistentes entre las variaciones del producto y las del bienestar se mantengan a largo plazo9. Por consiguiente, en este documento se adoptará el enfoque tradicional, suponiéndose que el crecimiento del producto guarda una correlación positiva con el aumento del bienestar.

6Véase un análisis de este tema en Romer (1989). Sin embargo, no hay consenso entre los investigadores con respecto a la cuestión de la convergencia. Los estudios de Baumol (1986), Barro y Sala-i-Martin (1995), Mankiw y otros autores (1992) y Sala-i-Martin (1996a, 1996b) tienden a confirmar la existencia de convergencia, siempre que se controlen adecuadamente las variables que no sean el ingreso, tales como el capital humano. Se plantea una opinión contraria en Quah (1996a, 1996b).

7En Barro y Sala-i-Martin (1995) se examinan los estudios publicados sobre este tema.

8Uno de los primeros estudios importantes en los que se abordó este tema es el de Nordhaus y Tobin (1973). Otro aspecto del problema que suele observarse en la mayoría de las economías de planificación centralizada es el de la combinación subóptima de productos, que contiene con frecuencia un sesgo a favor de la producción de bienes de capital.

9Aiyagari (1990) defiende el uso del producto como punto de referencia en la evaluación de la política económica.

En los párrafos siguientes, se examinarán, en primer lugar, los efectos de la política fiscal sobre el crecimiento desde el punto de vista de la eficiencia en la asignación de recursos y luego desde el punto de vista de la estabilidad. Por último, se analizarán los estudios relativamente recientes sobre los efectos de la política fiscal en el crecimiento desde el punto de vista de la distribución del ingreso. II. EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN Y CRECIMIENTO A. Política tributaria Desde el punto de vista conceptual, algunas de las vinculaciones más claras y más directas entre la política fiscal y el crecimiento se han relacionado tradicionalmente con la política tributaria, lo que se debe, por supuesto, a que tanto los teóricos como los responsables de la política económica pueden apreciar fácilmente los efectos de los impuestos en la asignación (por ejemplo, en la elección trabajo-ocio, en el comportamiento consumo-ahorro y en las rentabilidades relativas de diferentes industrias, entre otros) y estos efectos son desde hace tiempo uno de los aspectos mejor estudiados de la economía. Sin embargo, las diversas vinculaciones entre la tributación y el crecimiento tienen una base conceptual diferente, de modo que será conveniente considerarlas por separado. Una de las vinculaciones se basa en la idea de que ningún impuesto es neutro, con la excepción de los impuestos de suma fija (que en gran medida no son pertinentes como instrumento práctico, e incluso pueden no ser neutros en un contexto intertemporal si el período de planificación es finito o se trata de una economía abierta). En el caso de los impuestos que no son neutros, las decisiones de los agentes económicos privados con respecto a la asignación de recursos serán diferentes de las que se tomarían si no existieran impuestos de este tipo. Esta distorsión del comportamiento económico derivada de los impuestos entraña una pérdida neta de eficiencia que afecta a toda la economía, denominada generalmente exceso de carga impositiva, aun cuando el Estado realice exactamente las mismas actividades que el sector privado con el ingreso tributario así recaudado, y con el mismo grado de eficiencia10. Por consiguiente, cuanto mayor sea el nivel de imposición, mayor será esta pérdida de eficiencia. Además, la pérdida suele aumentar en forma desproporcionada al elevarse el nivel de imposición cuando existen otras distorsiones tributarias en la economía. Este resultado se producirá aun si la estructura de los impuestos es óptima, en el sentido de que el exceso de carga impositiva de cada impuesto se reparte (proporcionalmente) entre todos los impuestos11. Cabe señalar que, si bien es fácil entender

10El concepto y medición del exceso de carga impositiva ha sido objeto de amplios y polémicos debates a lo largo de la historia de la economía y su formulación actual se remonta por lo menos a los estudios de Dupuit de hace más de un siglo. Véase un reciente estudio exhaustivo de las publicaciones sobre este tema en Auerbach (1985).

11Ésta es (heurísticamente) la famosa ley de Ramsey (1927) sobre el nivel de imposición óptima, cuya versión moderna reformulada y generalizada se presenta en Diamond y Mirrlees (1971).

la relación negativa entre el nivel de imposición y el nivel del producto, no es tan clara la razón por la cual el nivel de imposición afectará negativamente al crecimiento del producto a largo plazo12. Para obtener un efecto de crecimiento, la variable que debería considerarse sería, en cambio, la tasa de variación del nivel de imposición13. La vinculación mencionada anteriormente entre los impuestos y el crecimiento se basa en el exceso de carga impositiva en un contexto estático. Una segunda vinculación más apreciable es la relacionada con el impacto de los impuestos sobre la acumulación de factores, sobre todo el capital; se refiere, por consiguiente, al exceso de carga impositiva en un sentido dinámico. Dado que en el modelo neoclásico el crecimiento a largo plazo no se ve afectado por la política económica14, como se señaló anteriormente, los análisis tradicionales de los impuestos sobre la renta del capital que utilizan este modelo se centran en el impacto a largo plazo de los impuestos sobre el nivel y no sobre el crecimiento del producto15. Sin embargo, las consecuencias en materia de política económica son totalmente diferentes cuando el crecimiento se ve afectado por dicha política, como en el caso de la teoría del crecimiento endógeno. Por ejemplo, permaneciendo invariables los demás factores, un impuesto sobre la renta del capital (físico) reduciría el rendimiento del ahorro neto (una vez pagados los impuestos) y, por lo tanto, representa un desincentivo a la acumulación de capital (físico). Sin embargo, el impacto definitivo sobre el crecimiento resulta ser a priori ambiguo, y depende de la forma en que los otros factores, tales como el capital humano, que cooperan con el capital físico en el proceso de producción, resulten afectados por el impuesto (suponiendo que estos otros factores no estén sujetos a impuestos)16. Al comparar dos casos 12Si el período para que el producto se ajuste a un cambio determinado del nivel de imposición es largo, éste tendrá, por supuesto, un impacto sobre el crecimiento medido a lo largo del período.

13Éste es uno de los resultados principales de Engen y Skinner (1992).

14No obstante, la política económica puede tener un impacto transitorio.

15Véase un breve resumen del gran número de estudios sobre este tema en Sandmo (1985). Cabe señalar dos resultados muy conocidos de estos estudios. Atkinson y Sandmo (1980) demostraron que en un modelo de generaciones traslapadas de dos períodos sobre un ciclo de vida, la tasa óptima del impuesto sobre la renta del capital a largo plazo no es necesariamente cero sino que dependerá generalmente de las elasticidades impositivas relativas de la oferta de mano de obra y el ahorro, así como de sus elasticidades cruzadas. La naturaleza de este resultado es característica de los estudios sobre la imposición óptima. En cambio, Chamley (1986), utilizando un modelo de horizonte infinito, demostró que la tasa óptima del impuesto sobre la renta del capital es, de hecho, cero. Los dos resultados difieren porque el modelo de ciclo vitalicio no recoge totalmente la ineficiencia intergeneracional derivada de gravar la renta del capital.

16Si se aplica la misma tasa a todos los factores, incluido el capital humano, el impuesto no modificará las proporciones de los factores a largo plazo, en cuyo caso el crecimiento a largo plazo sin duda se reducirá. Véase Rebelo (1991).

sencillos, ambos con el capital humano como único otro factor de producción, se observará la diferencia de resultados de forma particularmente transparente. En un caso, supongamos que la producción de capital humano requiere solamente capital humano (Lucas, 1988). El efecto tendiente a deprimir el crecimiento que produce el impuesto sobre el capital físico se compensará totalmente con un aumento de la acumulación de capital humano. Por lo tanto, el impacto neto sobre el crecimiento es cero. Por otra parte, supongamos que la producción de capital humano requiere tanto capital físico como capital humano. En este caso, el efecto del impuesto sólo se compensará parcialmente y el impacto neto sobre el crecimiento es negativo (Rebelo, 1991). Esta comparación sencilla pone de relieve una cuestión importante, a saber, que los efectos de los impuestos que gravan la renta del capital (físico) sobre el crecimiento dependerán de las características de la tecnología de producción17. Sin embargo, en general, cabría considerar que, cuanto menor sea la carga impositiva sobre la producción de capital humano con respecto a la carga sobre otros sectores con capital humano intensivo, menor será el impacto negativo que tienen en el crecimiento los impuestos que gravan el capital físico18. De este análisis se desprende que la estructura de los impuestos podría tener consecuencias importantes para el crecimiento. En realidad, esta consideración no se circunscribe simplemente al ámbito de los impuestos sobre la renta del capital, o incluso a los impuestos sobre la renta en general; de hecho, afecta ampliamente el diseño global de la estructura de todo el sistema tributario. Dado un nivel impositivo total, un cambio relativo del impuesto sobre la renta por el impuesto sobre el consumo, por ejemplo, reduciría el desincentivo al ahorro y, por consiguiente, estimularía la acumulación de capital19. Si bien un impuesto sobre el consumo distorsiona la elección trabajo-ocio, es neutro con respecto al precio relativo del consumo actual y futuro, y, por consiguiente, sólo puede afectar el nivel (y no el 17Muchas de estas cuestiones se examinan en Xu (1994). Zee (1996b) demuestra que los efectos del impuesto a la renta en el crecimiento no sólo dependerán de la tecnología de producción, sino también de la especificación de la preferencia de tiempo. Si la preferencia de tiempo es endógena, es decir, si la valoración del consumo actual con respecto al consumo futuro depende de los niveles actuales de la renta y el consumo, el impuesto a la renta también afectará el ahorro a través de esta preferencia de tiempo.

18Sobre este punto, véase Lucas (1990). Stockey y Rebelo (1995) presentan una evaluación cuantitativa de los efectos que puede tener sobre el crecimiento la aplicación de manera no uniforme de gravámenes al capital físico y humano de acuerdo con diferentes especificaciones tecnológicas.

19Suele señalarse que, cuando no existe la elección trabajo-ocio, la limitación presupuestaria intertemporal de un agente económico implica que gravar solamente la renta salarial (y la herencia) (sin gravar la renta de los intereses) equivale a gravar el consumo (y las donaciones), con lo cual el ahorro nacional no resulta afectado por la elección entre estos dos impuestos (salvo si se producen otras distorsiones). Sin embargo, Tanzi y Zee (1993) demostraron que, si el consumo requiere tiempo, la aplicación de un impuesto sobre el salario podría desincentivar el ahorro de forma similar a la de un impuesto sobre la renta de los intereses.

crecimiento)20. Además de su impacto sobre la acumulación de recursos, la estructura de un sistema impositivo podría tener otras consecuencias para el crecimiento. Una dependencia excesiva con respecto a los impuestos sobre el comercio internacional, por ejemplo, podría restringir la capacidad de una economía para absorber o desarrollar nuevas tecnologías, lo que repercutiría negativamente en sus perspectivas de crecimiento, reduciendo la presencia de las industrias nacionales en los mercados internacionales y la competencia, aunque las restricciones tributarias de carácter administrativo podrían obstaculizar su eliminación21. Otra vía por medio de la cual la política tributaria podría tener un impacto significativo sobre la acumulación de recursos y sobre el progreso tecnológico es la creación de incentivos fiscales (que también se consideran una forma de gasto fiscal), que de una u otra forma existen en casi todos los países (en desarrollo y desarrollados) para fomentar la inversión y las actividades relacionadas con la investigación y el desarrollo. Si bien hay un amplio consenso entre los economistas en cuanto a que los incentivos generales, es decir, aquellos sin objetivo específico, son de un valor cuestionable —con respecto a otros factores, tales como la estabilidad, la claridad y la neutralidad de un sistema tributario con tasas impositivas comparables a escala internacional— para lograr sus objetivos específicos, no se ha llegado a un acuerdo tan amplio con respecto a los incentivos específicos22. Por su propia naturaleza, todos los incentivos fiscales crean distorsiones, pero si los incentivos específicos tienen por objetivo mitigar ciertas fallas del mercado, las distorsiones que causan podrían compensarse con los beneficios que pueden derivarse de su utilización. Por ejemplo, los beneficios sociales derivados del aumento del crecimiento producido por muchas inversiones y actividades relacionadas con la investigación y el desarrollo podrían ser mayores que los rendimientos obtenidos por el sector privado. Si el gobierno no adoptara medidas correctivas, estas actividades generarían beneficios por debajo de sus niveles óptimos23. Sin embargo, estos argumentos no suelen tener en cuenta los costos políticos y económicos de los incentivos fiscales, ya que éstos tienden a favorecer la búsqueda de rentas, la corrupción y el

20Véase un análisis detallado de los efectos que se producen (o que no se producen) sobre el crecimiento al gravar el consumo en Stockey y Rebelo (1995).

21Los impuestos al comercio internacional suelen ser los instrumentos tributarios más fiables desde el punto de vista administrativo y, en consecuencia, son muy utilizados para generar ingresos en muchos países en desarrollo. En promedio, los impuestos al comercio internacional (sobre todo los derechos de importación) representan alrededor de una cuarta parte del ingreso tributario total en un amplio grupo de países que no forman parte de la OCDE, frente a un 2% en los países de la OCDE. Véase Zee (1996a).

22En OCDE (1994) y Shah (1995) se examinan muchos aspectos conceptuales y analíticos de los incentivos fiscales, así como las diversas prácticas de los países.

23Delong y Summers (1991) se basan exclusivamente en este factor como argumento para otorgar incentivos fiscales a la inversión en bienes de equipo, y consideran que estos incentivos afectan considerablemente el crecimiento. Murphy y otros autores (1989) demuestran que los efectos de la industrialización en otros sectores justificarían la adopción coordinada de medidas que favorezcan la inversión.

desarrollo de grupos de interés24. Si bien no es fácil medir estos costos, su impacto negativo sobre el crecimiento podría ser significativo25. Los resultados empíricos del impacto de distintos aspectos de la política tributaria sobre el crecimiento no son concluyentes26. Si bien hay indicios generales de que la relación entre el nivel impositivo total —o el del impuesto a la renta— y el crecimiento es negativa, esta relación no es sólida y depende de las características del modelo, particularmente en lo que respecta a la lista de variables no tributarias controladas. Easterly y Rebelo (1993) experimentaron con 13 medidas tributarias diferentes y hallaron sólo una —una tasa impositiva sobre la renta marginal calculada por medio de una regresión de una serie cronológica del ingreso del impuesto a la renta sobre el PIB— que fuera importante desde el punto de vista estadístico para explicar las variaciones del crecimiento entre los países de la muestra utilizada. Al incluir el PIB real per cápita inicial como variable en las regresiones, estos autores observaron que la correlación extraordinariamente negativa entre la razón ingreso del impuesto a la renta/PIB y el crecimiento presentado en Plosser (1992) —y citada posteriormente en muchos casos por otros autores— es insignificante desde el punto de vista estadístico. Como se señaló anteriormente, Engen y Skinner (1992) observaron que existen relaciones importantes desde el punto de vista estadístico entre el crecimiento y la tasa de variación de los niveles impositivos. La mayor dificultad para aislar el impacto de los impuestos sobre el crecimiento es, sin duda, el hecho de que las principales variables fiscales no tributarias, tales como el gasto público y la política presupuestaria, que con frecuencia están vinculadas con la política tributaria, pueden afectar también el crecimiento (véase el análisis presentado más adelante), además de las complejas relaciones entre las variables fiscales y otras variables macroeconómicas27. Por ejemplo, hay también algunos indicios de que los efectos de las variables de la política fiscal 24Los efectos en la reducción del crecimiento de las actividades relacionadas con la búsqueda de rentas han sido examinados en Baumol (1990) y Murphy y otros autores (1991) en el contexto de la asignación de la capacidad empresarial y el talento entre distintas actividades. Mauro (1995) observa que los datos correspondientes a distintos países demuestran que la corrupción reduce el crecimiento.

25Los partidarios de los incentivos fiscales suelen referirse al uso extensivo de estos incentivos en algunas economías con altas tasas de crecimiento de Asia para demostrar su eficacia. Sin embargo, Tanzi y Shome (1992) mantienen que esta relación positiva probablemente se debe mucho menos a la propia naturaleza de los incentivos que a las características de los países que los utilizan, tales como la calidad de los funcionarios y la eficiencia de la burocracia pública, características que tienden a reducir los costos políticos y económicos que entraña otorgar dichos incentivos.

26Véase un examen de las publicaciones sobre este tema en Levine y Renelt (1991), Easterly y Rebelo (1993) y Xu (1994).

27En su análisis de sensibilidad de las regresiones del crecimiento en diversos países, Levine y Renelt (1992) observan que la proporción de la inversión en el PIB es la única variable que afecta claramente al crecimiento.

sobre el crecimiento dependen de los niveles de renta, y la relación negativa entre los niveles impositivos y las tasas de crecimiento es particularmente evidente en los países menos desarrollados28. En general, puede desprenderse que los resultados empíricos sobre la relación entre los impuestos y el crecimiento son mucho menos concluyentes de lo que podría deducirse de los estudios teóricos sobre el tema. B. Política de gasto público El financiamiento de cualquier nivel de gasto público29, ya sea a través de impuestos o de empréstitos, entraña la absorción de recursos reales por parte del sector público que, de lo contrario, estarían a disposición del sector privado30. Desde el punto de vista puramente estático de la asignación de recursos, esta absorción mejoraría la eficiencia global si el rendimiento social (beneficio) del gasto público fuera mayor que el costo de oportunidad privado. Si bien el gasto público podría desplazar al producto del sector privado (efecto de desplazamiento o crowding out), también podría mejorar la productividad del sector privado (la externalidad o el efecto de bien público). Por lo tanto, el rendimiento social total debe interpretarse como la suma de ambos efectos31. El impacto neto del efecto de desplazamiento del gasto público sobre el producto agregado dependerá, sin duda, de las productividades marginales relativas entre los sectores público y privado. Una opinión muy difundida es la de que, excluidos los efectos externos, la producción pública tiende a ser menos eficiente que la producción privada32. Por lo tanto, considerando este efecto por sí solo, cuanto mayor sea el nivel del gasto público, mayor será la ineficiencia y menor el nivel del producto. Sin embargo, para establecer una relación entre el gasto público y el crecimiento del producto a largo plazo, lo importante es tener en cuenta la tasa de variación del nivel del gasto público33, cuestión análoga al caso señalado anteriormente con respecto al nivel de imposición. El efecto de externalidad del gasto público, en cambio, favorece el crecimiento al incrementar la productividad del sector privado. En este caso, se lograría una tasa elevada de crecimiento aumentado el nivel de dicho gasto. Los estudios recientes sobre el crecimiento

28Véase Martin y Fardmanesh (1990).

29El gasto público en este caso se refiere al tipo general, es decir, excluidos los gastos que consisten puramente en una transferencia (subsidios, prestaciones sociales, etc.). Esta distinción es consecuente con los datos de las cuentas nacionales del ingreso relativas a este tipo de gasto en los que se basan la mayoría de los estudios empíricos. Sin embargo, las transferencias tienen repercusiones sobre la distribución, que se examinan en la sección IV.

30La absorción de recursos nacionales se retrasará, por supuesto, si se dispone de préstamos del exterior o de recursos no utilizados.

31Véase un análisis sobre las diferencias entre estos dos efectos en Ram (1986).

32Éste suele ser el argumento a favor de la privatización de las empresas públicas. Véase Banco Mundial (1995).

33Ram (1986) demostró explícitamente esta cuestión en su modelo.

endógeno se han centrado en el volumen de infraestructura pública (o el nivel de servicios que se derivan de la misma) como insumo productivo34, aunque desde el punto de vista conceptual no hay razón para que este efecto deba limitarse solamente al gasto en infraestructura; hay una serie de gastos públicos, tales como los gastos en educación primaria y formación profesional que aumentan el capital humano (variable fundamental del crecimiento endógeno) que podrían tener un impacto similar. El carácter opuesto de los efectos de desplazamiento y de externalidad implica que la estructura del gasto público, y no simplemente su nivel, tendrá una importancia considerable. Al analizar la composición del gasto público, el enfoque tradicional ha consistido en clasificarlo en dos grandes categorías, a saber: el consumo público y la inversión publica, con la idea de que el consumo público tiende a frenar el crecimiento, y la inversión, a fomentarlo. Si bien a simple vista esta clasificación es útil, puede volverse rápidamente problemática. Por ejemplo, muchos proyectos de inversión publica podrían ser superfluos, en el sentido de que sus valores actualizados netos marginales podrían ser negativos para toda la sociedad; al mismo tiempo, muchos gastos de consumo público, tales como algunos tipos de formación profesional, los gastos en operaciones y mantenimiento de infraestructura existente, e incluso el financiamiento destinado específicamente a actividades relacionadas con la investigación y el desarrollo, podrían ser sumamente beneficiosos para el crecimiento a largo plazo. Por lo tanto, una clasificación más útil, que está ganando terreno últimamente, consistiría en clasificar el gasto público en gasto productivo (es decir, que favorece el crecimiento) e improductivo (que afecta negativamente el crecimiento), teniendo en cuenta los niveles y la combinación tanto de los recursos absorbidos por diferentes programas de gasto como de los productos de éstos35. La clasificación en gasto productivo e improductivo para los análisis del crecimiento es particularmente útil en un contexto dinámico, porque permite centrar la atención en el impacto del gasto público sobre la inversión y el ahorro privados y, por ende, en la acumulación de capital. Con respecto a este impacto, cabe destacar tres elementos. En primer lugar, el gasto público debe ser financiado, lo que reduce los recursos para el ahorro privado36. En segundo lugar, en la medida en que mejora la productividad privada, el gasto 34Véase, en particular, Aschauer (1989) y Barro (1990). En Barro y Sala-i-Martin (1992) se analizan los modelos del crecimiento endógeno que incluyen el gasto público como insumo productivo.

35Véase un análisis reciente de este argumento en Devarajan y otros autores (1996). Véase también un análisis de los distintos aspectos de la clasificación del gasto público en gasto productivo e improductivo en FMI (1995). Un tipo de gasto público improductivo que ha recibido mucha atención últimamente ha sido el gasto militar. Véase, por ejemplo, Knight y otros autores (1996). Sin embargo, cabe destacar que no todos los programas de gasto público tienen por objetivo fomentar el crecimiento. Por lo tanto, algunos gastos públicos podrían ser improductivos en el sentido de que no favorecen el crecimiento y, no obstante, son, al mismo tiempo, eficaces en el sentido de que permiten alcanzar los objetivos perseguidos.

36Sin embargo, véase a continuación el análisis de la política presupuestaria.

público estimula el ahorro privado. Por último, el grado de complementariedad y posibilidad de sustitución entre el gasto público y el gasto privado es importante. Cuanto menor (mayor) sea la complementariedad (posibilidad de sustitución), menor será su impacto sobre el ahorro privado37. El impacto combinado de estos efectos sobre el ahorro privado parece indicar que la relación entre el nivel del gasto público y el crecimiento normalmente no es “monotónica”. Dado un grado determinado de complementariedad/posibilidad de sustitución, el gasto público podría elevar la tasa de crecimiento hasta cierto nivel, a partir del cual la relación entre las dos variables se vuelve negativa38. Ello permite establecer una base para determinar el nivel de maximización del crecimiento del gasto público, así como la intervención del Estado en una economía descentralizada39. Como en el caso de la tributación, los indicios empíricos de los efectos del gasto público (como porcentaje del PIB) sobre el crecimiento no son concluyentes. Basándose en regresiones en diversos países, Ram (1986) observa que el crecimiento, en general, guarda una correlación positiva con la tasa de variación del gasto público total, pero tiene una correlación negativa con el nivel de dicho gasto; éste fue el resultado obtenido también por Levine y Renelt (1992). Cuando el gasto público se desagrega de manera amplia, hay indicios más claros de que el crecimiento está correlacionado negativamente con el consumo público, excluidos los gastos de defensa y educación (Barro y Sala-i-Martin (1995); Easterly y Rebelo (1993), y en cierta medida, Levine y Renelt (1992)). Una explicación posible de esta relación negativa es que, en conjunto, los agentes económicos consideran que este tipo de consumo público es un sustituto imperfecto (o posiblemente incluso un complemento) del consumo privado, lo que reduce el ahorro privado. Karras (1994) observó que el gasto público y el gasto privado son complementarios. Por lo que se refiere a otras categorías más específicas del consumo público, Knight y otros autores (1996) observan que el gasto militar tiene un impacto negativo importante sobre el crecimiento, mientras que Aschauer (1989) observa que en Estados Unidos el impacto de dicho gasto sobre la productividad del sector privado, aunque es negativo, es insignificante40. Un impacto mucho más positivo sobre el crecimiento es el del gasto público en educación observado por Barro y Sala-i-Martin (1995), que interpretaron el resultado de forma que representa el efecto del aumento de la calidad del capital humano sobre el crecimiento, aunque también es compatible con el argumento de Tanzi (1995) en el sentido de que este tipo de gasto aumenta la capacidad de un país para absorber tecnología del exterior e inventar nuevas tecnologías. Levine y Renelt (1992) observan que ni el gasto militar ni el gasto en educación están estrechamente relacionados con el crecimiento. 37Hay numerosos estudios sobre este último aspecto del gasto público, inspirados por el análisis clásico de Bailey (1971). Véase un tratamiento y análisis recientes en Karras (1994).

38El gasto público también puede llegar a ser cada vez más inútil a partir de cierto nivel, tal como lo mantienen Tanzi y Schuknecht (1995).

39Véase, en particular, Barro (1990) y Jones y otros autores (1993).

40En Estados Unidos, el gasto militar ha producido en muchos casos tecnologías que han sido potencialmente beneficiosas para toda la economía. Es menos probable que esto ocurra en otros países, especialmente en los países en desarrollo.

El resultado observado por Aschauer (1989) de que existe una relación positiva y sólida entre el capital nacional público no militar y la productividad del sector privado en Estados Unidos se menciona con mucha frecuencia para demostrar la importancia de la inversión pública en el fomento del crecimiento. En este caso, es particularmente interesante observar que existe un subgrupo de infraestructura básica (servicios y transportes públicos) que es el que tiene mayor impacto. En un estudio comparativo de diversos países, Easterly y Rebelo (1993) demuestran también que existe una correlación positiva entre el crecimiento y la inversión pública, sobre todo en transporte y comunicaciones, pero Levine y Renelt (1992) observaron que por lo que se refiere a los efectos de la inversión pública sobre el crecimiento, los resultados no son concluyentes. Las dificultades señaladas anteriormente para estimar correctamente los efectos de los impuestos sobre el crecimiento sin duda se aplican también al gasto público. Aunque los resultados demuestran que la relación entre el crecimiento y el gasto público (o un subconjunto del mismo) es sólida (en el sentido de que otras variables pertinentes han sido adecuadamente controladas), no se observa claramente la dirección de causalidad en la que se basa la correlación. Un mayor crecimiento del ingreso podría generar una mayor demanda de algunos o todos los tipos de gasto público, lo que a su vez requeriría un aumento de los niveles de imposición41. Por lo tanto, es al menos plausible que la dirección de la relación de causalidad sea del crecimiento al gasto público y a los impuestos. Por supuesto, la mayoría de los economistas que estudian este tema son conscientes del problema de la causalidad inversa, pero hasta la fecha los estudios sobre el crecimiento endógeno no han tratado de forma satisfactoria esta cuestión. Otro problema que no se ha abordado en los estudios publicados sobre este tema es el hecho de que la relación entre el crecimiento y las variables fiscales podría no ser “monotónica”, ya sea por encima de los niveles de las propias variables fiscales o por encima de los niveles del ingreso, o en ambos casos. Como se señaló anteriormente, es posible desde el punto de vista analítico considerar que un aumento de los niveles del gasto público elevaría el crecimiento y luego lo reduciría. Si los países aplican políticas de gasto público básicamente encaminadas a la maximización del crecimiento, cabría esperar una relación mínima entre el crecimiento y el nivel del gasto público en una regresión en diversos países. Del mismo modo, podía argüirse que los efectos de las variables fiscales sobre el crecimiento, de producirse, podrían cambiar de dirección al aumentar el ingreso42. Estos y otros problemas indican que aún hay amplio margen para nuevos estudios empíricos que permitan comprender las complejas relaciones entre las diferentes variables fiscales.

41Por ejemplo, un mayor crecimiento podría generar una mayor demanda de automóviles, lo que a su vez podría generar una mayor demanda de carreteras.

42Al examinar la ley de Wagner, Tanzi y Zee (1995) observaron que la correlación entre los niveles del gasto y el ingreso de los salarios públicos es positiva en el caso de los países de ingreso mediano y bajo, y negativa en el caso de los países de ingreso alto.

C. Política presupuestaria Otra variable fiscal amplia que podría afectar al crecimiento es la política presupuestaria, en el sentido de que el nivel del ingreso público con respecto al del gasto público, es decir, el equilibrio presupuestario, podría tener efectos sobre el crecimiento distintos de los que están relacionados con el nivel absoluto, ya sea de los impuestos o del gasto público, examinados anteriormente. Un tipo de efecto se deriva de las repercusiones de los desequilibrios presupuestarios sobre la estabilidad. Esta cuestión se examina a continuación en la sección III. Otro tipo de efecto está relacionado con una posible reacción del sector privado motivada por estos desequilibrios. Por ejemplo, si el sector privado considera los déficit presupuestarios (incluso si se financian a través de deuda) como impuestos diferidos, podría optar por aumentar sus propios ahorros para neutralizar el desahorro público, lo que no modificaría el nivel del ahorro nacional. Del mismo modo, es posible que los déficit presupuestarios no repercutan en el ahorro del sector privado, en cuyo caso se reduciría el ahorro nacional y se frenaría el crecimiento43 . Muchos estudios recientes se han centrado en la cuestión de la indiferencia entre el financiamiento a través de deuda y el financiamiento a través de impuestos44 . Un requisito indispensable para lograr la indiferencia es que, cuando los horizontes de planificación de los agentes económicos son finitos (como sería el caso de la noción —intuitivamente atractiva— de ahorro en el ciclo vital), se produzcan transferencias privadas operativas (donaciones y legados) entre generaciones, de modo que la generación actual no pase por alto la carga fiscal implícita del desahorro público para las generaciones futuras. En la actualidad, se reconoce ampliamente que la indiferencia estricta dependerá también de que no haya muchos otros factores, tales como distorsiones fiscales, incertidumbres del ingreso y mercados de crédito imperfectos45. Si bien es interesante desde el punto de vista conceptual, la importancia de las conclusiones con respecto a la indiferencia descritas anteriormente radica sin duda en las pruebas empíricas. Lamentablemente, como ocurre en el caso de los efectos de los impuestos y el 43A efectos del presente análisis, supongamos que el gasto público que produce un aumento de los déficit presupuestarios no consiste enteramente en inversión pública.

44Esta indiferencia suele denominarse la equivalencia ricardiana, ya que la idea se remonta a los estudios de Ricardo, así como a algunos de los primeros estudios sobre finanzas públicas publicados en Italia (véase Buchanan (1958)). Los estudios más modernos suelen atribuirse a Barro (1974). Bailey (1971) explica claramente las repercusiones de esta idea.

45Los estudios sobre la equivalencia ricardiana son demasiado numerosos, de modo que no podríamos intentar ni siquiera resumirlos. Algunas cuestiones pertinentes han sido analizadas recientemente por Leiderman y Bléjer (1988), así como por otros dos analistas importantes, Barro (1989) (a favor de la teoría) y Bernheim (1989) (crítico). En un análisis reciente, Bailey (1993) llegó a la importante conclusión de que, si los impuestos se capitalizan en valores de propiedades y las propiedades forman parte del legado de una generación a otra, la equivalencia ricardiana (aproximada) sería válida aun si las generaciones no están relacionadas por transferencias en un horizonte infinito.

gasto público sobre el crecimiento, el respaldo empírico al concepto de indiferencia de la deuda no es concluyente46. En conjunto, los datos, particularmente los datos comparativos de diversos países, parecen indicar que la reacción del ahorro del sector privado ante el desahorro del sector público no neutraliza completamente éste último. Recientemente, en varios estudios se ha examinado directamente el impacto de los déficit presupuestarios en el crecimiento tomando como base datos comparativos de diversos países: Easterly y Rebelo (1993) observan que la correlación es importante y negativa sólo en el caso de los países de mediano ingreso; Levine y Renelt (1992) observan que la correlación es débil. III. ESTABILIDAD Y CRECIMIENTO A. Políticas tributarias y de gasto47 Desde la óptica de la estabilidad, la relación más directa entre la política tributaria y el crecimiento tiene que ver con el hecho de que la incertidumbre con respecto al régimen tributario resta estabilidad a la rentabilidad de un proyecto de inversión. En los trabajos publicados recientemente sobre la inversión en condiciones de incertidumbre se ha concluido que, dado que la mayoría de los proyectos son —hasta cierto punto— irreversibles, un aumento de la incertidumbre con respecto a su rentabilidad generalmente llevaría a una reducción (o un aplazamiento) de la inversión48. Por consiguiente, es probable que la incertidumbre con respecto al régimen tributario, que a su vez genera incertidumbre con respecto a la rentabilidad después del pago de impuestos, desestimule la inversión y frene el crecimiento49. 46Al evaluar la equivalencia ricardiana, los estudios empíricos se han centrado principalmente en el impacto de los déficit presupuestarios en una o varias de las tres variables siguientes: consumo-ahorro privado, transferencias entre generaciones y tasas de interés. Véase un análisis de los resultados empíricos en Bernheim (1987) y comentarios conexos, Leiderman y Bléjer (1988), y Barro (1989).

47Los efectos de las políticas tributarias y de gasto público sobre el crecimiento económico son semejantes en un marco de estabilidad, de modo que se examinan al mismo tiempo.

48Esto sucede porque puede resultar ventajoso esperar que se presenten condiciones favorables. No obstante, la incertidumbre de la rentabilidad podría, en algunos casos, estimular la inversión, según la índole de la incertidumbre. Una razón para ello es que el hecho de invertir, de por sí, a veces proporciona información adicional que podría originar una reducción de la incertidumbre; otra razón es que un diferencial de varianzas conservando la media en materia de rentabilidad (es decir, un aumento de la varianza sin que se modifique la media) incrementaría el valor previsto de un proyecto, si la función de valoración presenta rendimientos marginales cada vez menores. En Dixit y Pindyck (1994) figura una presentación global reciente de este tema; en Hassett y Metcalf (1994) se ilustra el hecho de que el impacto de la incertidumbre sobre la inversión depende del modelo que se aplique a la incertidumbre con respecto al régimen tributario.

49Entre los análisis teóricos recientes que corroboran esta conclusión figuran Aizenman y Marion (1993) y Dixit y Pindyck (1994).

La incertidumbre con respecto al régimen tributario podría ser atribuible a varios factores. Un ejemplo evidente es la dificultad de predecir la dirección que tomarán, en el contexto del debate político, las reformas tributarias previstas. Otro ejemplo podría ser el conjunto de modificaciones que pueda requerir el régimen tributario para hacer frente a perturbaciones imprevistas de los ingresos o de las tasas de interés, o las necesidades imprevistas de gasto público. Un sistema tributario sin indexar o que acuse desfases significativos en la recaudación también podría dar origen a tasas impositivas reales inciertas, en un entorno inflacionario inestable50. Sin embargo, hay un tipo de incertidumbre que no guarda relación con esos factores imprevistos, pero que también podría presentarse incluso en el marco de un gobierno que procura la optimización, cuyo objetivo coincide con el del agente económico representativo: si el régimen tributario óptimo cambia de un período a otro, habría incertidumbre en cuanto a la posibilidad de que el gobierno mantenga el mismo régimen en el curso del tiempo. Este problema, conocido generalmente como la incoherencia de la política óptima en el tiempo51, puede comprenderse mejor de manera intuitiva en un modelo simple de dos períodos, con niveles de ahorro y oferta laboral endógenos. En el período 1, el gobierno optimiza y determina las tasas impositivas para la mano de obra y el capital para el período 2. Cuando llega el período 2, el ahorro efectuado en el período 1 se ha convertido en capital fijo (costo no recurrente) y, de gravarse, no daría origen a una carga tributaria excesiva. Por lo tanto, la solución óptima para el gobierno en el período 2 sería la imposición de gravámenes únicamente al capital, una política que, en general, será diferente de la política óptima adoptada en el período 152. Si bien es fácil sucumbir a la tentación de interpretar este resultado simplemente como una consecuencia más de la irreversibilidad de la inversión, el problema de la incoherencia en el tiempo es, de hecho, bastante común y puede presentarse incluso en los modelos que no toman en cuenta el capital53. 50Más adelante se estudian los efectos de la inflación sobre el crecimiento en relación con la política presupuestaria. En Tanzi (1977, 1978) se analiza el impacto de la inflación sobre los ingresos tributarios reales en casos de desfases en la recaudación.

51La enorme cantidad de estudios sobre el problema de la incoherencia en el tiempo se basan principalmente en los estudios pioneros de Kydland y Prescott (1977).

52Fischer (1980) presenta un análisis particularmente esclarecedor de este ejemplo. Kydland y Prescott (1980) analizaron básicamente el mismo ejemplo aplicando más generalidades. La misma demostración podría aplicarse a la inversión en capital humano, si un gobierno considera óptimo gravar levemente la inversión efectuada en las primeras etapas de la vida del individuo y gravar fuertemente las rentas provenientes del capital humano ya formado.

53Véase, por ejemplo, la conocida demostración de Lucas y Stokey (1983). En un modelo intertemporal típico, con una oferta laboral endógena pero sin capital, el hecho de que el régimen tributario sea o no coherente en el tiempo depende de manera crucial de los instrumentos tributarios de que dispone el gobierno. Si sólo se dispone de un impuesto sobre la renta (ya sea sobre los salarios o las rentas provenientes de intereses, o ambos), los resultados son incoherentes en el tiempo (Turnovsky y Brock, 1980; y Lucas y Stokey, 1983). Rogers (1987) concluye que un impuesto sobre el consumo es coherente en el tiempo

El efecto negativo que probablemente tendrá sobre el crecimiento la incertidumbre con respecto al régimen tributario, independientemente del origen de dicha incertidumbre, naturalmente suscita interrogantes sobre las posibles formas de aliviar la incertidumbre en cuestión (o al menos algunos tipos de ella). En lo que se refiere al problema de la incoherencia en el tiempo, se han propuesto varios mecanismos que podrían obligar al gobierno a comprometerse por adelantado a aplicar, durante un período dado, una política de optimización en el tiempo54. En cambio, si la incertidumbre proviene de perturbaciones imprevistas de los ingresos o de las tasas de interés, o de necesidades imprevistas de gasto público, la aplicación de una política adecuada de gestión de la deuda podría obviar la necesidad de modificar el régimen tributario como reacción ante esos fenómenos55. Por último, si la inflación es la fuente de incertidumbre con respecto a la carga tributaria real, la mejor solución sería evidentemente la puesta en práctica de las medidas indicadas para reducir la inestabilidad macroeconómica; la indexación del sistema tributario y la adopción de medidas administrativas que reduzcan los desfases de la recaudación de impuestos podrían ser buenas opciones secundarias. Basándose en regresiones comparativas de una gran muestra de países en desarrollo, Aizenman y Marion (1993) presentan datos empíricos que parecen indicar la existencia de diversos grados de correlación significativa y negativa del crecimiento y la incertidumbre en unas cuantas variables fiscales, como los niveles de ingreso, el gasto público y el déficit presupuestario56. Easterly y Rebelo (1993) también concluyen que la desviación estándar de la razón entre la recaudación tributaria interna y el consumo y la inversión genera un impacto significativo y negativo sobre el crecimiento.

según la función de utilidad de Cobb-Douglas. No obstante, cuando la función de utilidad se aplica con parámetros generales, Zee (1994) demuestra que un régimen tributario óptimo sería coherente únicamente en el caso de que se disponga de impuestos sobre la renta y sobre el consumo. Además, Zee (1994) demostró que una estructura impositiva óptima coherente en el tiempo podría ser distorsionadora.

54Entre estos mecanismos figuran la imposición al gobierno de limitaciones que afectan su reputación (Barro y Gordon, 1983), obligaciones en virtud de un contrato social (Kotlikoff y otros autores, 1988) y ciertas estructuras de endeudamiento público (Lucas y Stokey, 1983 y Persson y otros autores, 1987).

55Éste es el razonamiento de Barro (1979, 1995b) correspondiente al allanamiento intertemporal del consumo. Mediante la modificación del nivel y la estructura de la deuda pública, se podrían allanar en el tiempo, y según las condiciones, las tasas impositivas a fin de minimizar el exceso de carga intertemporal de los impuestos distorsionantes. Obviamente, la facultad para reestructurar la deuda pública no es la misma para todos los países. En muchos países en desarrollo, esta facultad suele ser bastante limitada.

56Aizenman y Marion (1993) midieron la incertidumbre de una variable utilizando la desviación estándar del residuo de un proceso autorregresivo de primer orden de la variable.

B. Política presupuestaria

Supongamos por el momento que no existe la posibilidad de financiamiento monetario de los desequilibrios presupuestarios. En estas circunstancias, la evolución del volumen de la deuda pública real queda supeditada enteramente a la evolución de los desequilibrios presupuestarios reales acumulados en el curso del tiempo. Si la economía es dinámicamente eficiente (es decir, si su tasa de interés real a largo plazo es superior a su tasa de crecimiento a largo plazo) y el Estado desea conservar su solvencia, en algún momento habría que eliminar todo endeudamiento del Estado mediante una política presupuestaria acertada que lleve a cero el valor actual del volumen de la deuda pública en determinada fecha futura (que podría ser el infinito)57. Una consecuencia importante de esta norma de solvencia para la aplicación de la política presupuestaria es que el Estado estaría obligado a acumular en el curso del tiempo un nivel de superávit netos en el presupuesto primario (en valores actuales) que le permita saldar su deuda inicial58. Dicha consecuencia ofrece, a su vez, una base natural para determinar si la política presupuestaria vigente es viable, si sigue aplicándose (Wilcox, 1989), y, de lo contrario, hasta qué punto deben elevarse las tasas impositivas (para mantener una trayectoria dada del gasto público) para garantizar la solvencia del Estado (Blanchard y otros autores, 1990). La importancia que tiene para el crecimiento la viabilidad de la política económica presenta dos aspectos: Si se considera que la política actual es insostenible, podría preverse un cambio del régimen de política tributaria (o de gasto), o que se acudirá al financiamiento monetario. En el primer caso aumentaría la incertidumbre con respecto a la política económica, fenómeno cuyo impacto sobre el crecimiento se examinó en párrafos anteriores. En el segundo caso, se generaría inflación, lo que plantea serias inquietudes con respecto a los posibles efectos de la inflación sobre el crecimiento. Existen unos cuantos vínculos conceptuales entre la inflación y el crecimiento. Uno de los más antiguos se basa en la idea de que la inflación puede considerarse como un impuesto distorsionante sobre los saldos reales de dinero y, por ende, tiene consecuencias sobre la eficiencia muy parecidas a las de otros impuestos distorsionantes más tradicionales que se

57En los estudios se cita con mucha frecuencia este requisito. Entre los últimos ejemplos recientes cabe destacar Wilcox (1989) y Blanchard y otros autores (1990).

58El que la economía sea dinámicamente eficiente o no es una cuestión empírica; en teoría no se puede descartar la posibilidad de que la tasa de crecimiento a largo plazo supere la tasa de interés a largo plazo (véase Diamond, 1965). En este caso, la norma de solvencia pierde su razón de ser, ya que el Estado podría soportar una masa positiva de deuda pública de manera indefinida simplemente mediante la obtención de crédito adicional, sin tener que registrar un superávit presupuestario (este fenómeno se ha denominado a veces el mecanismo de financiamiento de Ponzi), ya que los supuestos indican que el costo del servicio de la deuda es menor que el crecimiento de los ingresos. En Zee (1988) se examina la determinación de un volumen positivo viable de deuda pública, pero en Abel y otros autores (1989) se concluye que, en los últimos años, la mayoría de las economías capitalistas son dinámicamente eficientes.

examinaron en la sección II59. Como se señaló en ese análisis, desde una óptica exclusivamente distributiva, los efectos adversos de los impuestos distorsionantes sobre el crecimiento tendrían que surgir de un aumento de los niveles de imposición, en este caso una aceleración de la inflación60. Desde la perspectiva de la estabilidad, sin embargo, se han propuesto teorías según las cuales un aumento de las tasas de inflación elevaría la incertidumbre con respecto a la inflación futura (Okun, 1971 y Friedman, 1977); por consiguiente, se producen mayores pérdidas de eficiencia debido simplemente a la aceleración de la inflación. El impacto de la inflación sobre el crecimiento también se ha examinado en forma directa en los modelos de crecimiento. En los primeros estudios del crecimiento se hacía hincapié en la superneutralidad del dinero, es decir, se procuraba determinar si la inflación podía afectar la razón capital-trabajo en estado estable, y no se hacía hincapié en los efectos intrínsecos de la inflación sobre el crecimiento (ya que en estos modelos el crecimiento a largo plazo es exógeno)61. En los modelos de crecimiento endógeno, sin embargo, se abren unos cuantos canales directos a través de los cuales la inflación podría afectar al crecimiento, tales como los efectos potenciales de la inflación sobre la acumulación de capital físico y humano, así como las interacciones entre la inflación y un sistema tributario basado en magnitudes nominales en vez de magnitudes reales62. En general, sin embargo, los resultados teóricos obtenidos hasta el momento con el antiguo y el nuevo modelo, al parecer, dependen demasiado de las especificaciones del modelo para que resulten útiles con fines de política económica.

59El estudio pionero en el que se mide el sacrificio en términos de bienestar causado por la inflación como el exceso de carga de un impuesto en un marco de equilibrio parcial fue publicado por Bailey (1956); de él se han desprendido una gran cantidad de trabajos publicados. Phelps (1973) fue el primero en incorporar el impuesto inflacionario a un modelo estándar de optimización tributaria. En la revisión de estos trabajos realizada recientemente por Chari y otros autores (1996) se aclaran unos cuantos puntos teóricos importantes relativos a la relación entre el impuesto inflacionario y otros impuestos sobre productos.

60Pese a esta aseveración, vale la pena anotar que un estudio efectuado recientemente por Lucas (1994), utilizando el marco de Bailey (1956), indica que el sacrificio en términos de bienestar causado por la inflación en Estados Unidos es mucho más alto de lo que comúnmente se cree. En el estudio de Dotsey y Ireland (1996), en el que se amplió la medida de tipo Bailey para incluirla en un marco general de equilibrio con oferta laboral endógena, también se concluyó que el sacrificio en términos de bienestar era elevado.

61En Orphanides y Solow (1990) figura una reseña reciente de la gran cantidad de trabajos publicados sobre la superneutralidad del dinero.

62Jones y Manuelli (1995) abordaron muchas de estas cuestiones. La inflación puede hacer que un sistema tributario previamente óptimo se convierta en subóptimo a través de una variedad de canales: diversos desfases en la recaudación de diversos impuestos, diferente impacto tributario sobre diferentes bases tributarias y tasas impositivas no proporcionales.

Si bien no cabe duda de que se requieren más estudios teóricos de los efectos de la inflación sobre el crecimiento, cada vez existen más datos empíricos que parecen indicar la existencia de una correlación significativa y negativa entre los altos niveles de inflación y el crecimiento63. Con base en los datos de una serie de estudios, el umbral de inflación a partir del cual sus efectos sobre el crecimiento cobran significado oscila entre el 8% y el 40%64. Además, Judson y Orphanides (1996) concluyen que la fuerte oscilación de la inflación está muy correlacionada negativamente con el crecimiento a todos los niveles de inflación. Por lo tanto, parece justificado creer que una política presupuestaria expansionista que genera altas tasas de inflación tendrá muchas probabilidades de cobrar un precio en términos de crecimiento65. IV. DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y CRECIMIENTO Si bien los economistas podrían estar en desacuerdo sobre la importancia relativa de los objetivos de la política fiscal relacionados con la asignación y distribución de recursos, la mayoría estará de acuerdo con la premisa de que el logro de los dos objetivos de política al mismo tiempo implica algunos sacrificios. Los sacrificios se derivan, obviamente, de los desincentivos originados por los impuestos distorsionantes que se requieren para financiar las transferencias de ingresos de los ricos a los pobres. Efectivamente, en una situación estática, es fácil demostrar que, bajo supuestos bastante generales sobre las preferencias individuales (heterogéneas) con respecto a los ingresos y el esfuerzo laboral, los sacrificios en términos de eficiencia derivados de la aplicación de una política igualitaria tendrían un costo prohibitivo66. Por consiguiente, tradicionalmente se ha considerado que las medidas de política que redundan en una redistribución del ingreso con fines de igualdad implican sacrificios en el producto (agregado) que probablemente aumentarán en forma no proporcional con la reducción de la desigualdad de ingresos obtenida con esas medidas. Cuando esta opinión se amplía para aplicarse en un contexto dinámico, es muy natural que lleve a la conclusión de que la redistribución de ingresos tiene un costo marginal creciente, en términos de pérdidas de crecimiento, debido a los efectos depresivos que producen los impuestos en el ahorro.

63En Briault (1995) y Thornton (1996) figura una revisión reciente de los trabajos empíricos publicados.

64En Sarel (1996) se concluye que el umbral es el 8%, en Judson y Orphanides (1996) el 10%, en Barro (1995a) el 15% y en Bruno y Easterly (1995) el 40%.

65Si los efectos inflacionarios de una política presupuestaria expansionista se compensan mediante la aplicación de una política monetaria restrictiva, el precio en términos de crecimiento sería un aumento del nivel de las tasas de interés. Además, si bien la relación estadística entre el crecimiento y el bajo nivel de inflación es pequeña, Feldstein (1996) demuestra que la relación entre un sistema tributario actual distorsionante y la inflación generarían apreciables pérdidas de bienestar, incluso a tasas de inflación bajas.

66En Baumol y Fischer (1969) se presenta un ejemplo particularmente sencillo de este resultado.

No obstante, en varios estudios efectuados recientemente sobre temas derivados más concretos se ha puesto en duda la validez de esta opinión tradicional. En un grupo de estudios se aduce que los impuestos de carácter redistributivo y los gastos que éstos financian constituyen seguros sociales contra ciertas clases de riesgo que pueden presentarse durante el ciclo de vida de un agente económico y frente a los cuales quizá no se disponga de seguros privados. Por consiguiente, la imposición redistributiva puede generar un aumento de la disposición a asumir riesgos productivos y un crecimiento del producto, aunque este comportamiento no genera necesariamente mayor igualdad en la distribución de ingresos netos de impuestos67. Otro grupo de estudios se concentra en la importancia que revisten para el crecimiento diversas modalidades de imperfecciones del mercado financiero. La idea central en este caso es que la productividad potencial de los sectores pobres no se puede realizar plenamente mientras no se dé a estos sectores la oportunidad de desarrollarse. Si los mercados financieros fueran perfectos, los sectores pobres podrían obtener préstamos pignorando sus ingresos futuros para la adquisición, por ejemplo, de artículos de primera necesidad (alimentación, salud, educación, etc.) y capital humano. De no existir estos mercados, sin embargo, se requieren políticas redistributivas que eleven el nivel de vida de los sectores pobres, al menos hasta que alcancen un nivel que les permita ser miembros productivos de la sociedad y, por ende, contribuir al crecimiento del producto68. Una vez que los sectores pobres obtengan un empleo remunerado, éstos podrían iniciar la adquisición de activos, la acumulación de capital humano y la obtención de acceso a los mercados financieros a fin de incrementar aún más su potencial de ingresos. A su vez, los mercados financieros, al beneficiarse del aumento de la participación de los agentes económicos en la intermediación, se desarrollarán más y por consiguiente las perspectivas de crecimiento para la economía en su conjunto podrían mejorar69. En lo que respecta a la política fiscal, una deducción de este grupo de estudios es obviamente que las políticas redistributivas que generan menos desigualdad del ingreso podrían fomentar el crecimiento. 67Este razonamiento figura en Sinn (1995, 1996). En Eaton y Rosen (1980) y Varian (1980) se había estudiado antes el vínculo entre la imposición redistributiva y los seguros sociales. Si bien la conexión entre la imposición y la asunción de riesgos no es nueva, los trabajos publicados hasta el momento sobre el tema se centran, en gran medida, en el impacto de la imposición sobre las decisiones de inversión de cartera (en Atkinson y Stiglitz (1980) se realiza una revisión del tema) en vez de las cuestiones relativas a la redistribución del ingreso.

68En el terreno de la economía del desarrollo hay un gran volumen de trabajos publicados sobre las necesidades básicas. Véase, por ejemplo, Streeten y otros autores (1981). En Dasgupta (1993) se presenta un análisis de la relación entre dichas necesidades y la redistribución y el crecimiento.

69Un notable estudio reciente de los efectos de la distribución del ingreso sobre el crecimiento en un marco de limitaciones a la acumulación de capital humano derivadas de las imperfecciones de los mercados financieros es el de Galor y Zeira (1993). En Greenwood y Jovanovic (1990) se subraya la importancia de la relación entre la distribución del ingreso, el desarrollo de los mercados financieros y el crecimiento.

Otro grupo de estudios se centra en el impacto de varios factores de economía política sobre el crecimiento. Si bien las estructuras de los modelos son distintas en cada estudio, la esencia de los trabajos publicados es la idea de que la distribución del ingreso afecta los resultados políticos, lo que a su vez afecta la índole de las políticas que en realidad se aplican como resultado de los procesos de votación70. Mediante el uso del teorema del votante medio normal, en estos trabajos se puede demostrar que, cuanto mayor sea la desigualdad de los ingresos, mayor será el nivel de imposición que se vota, ya sea para el suministro de bienes públicos (Alesina y Rodrik, 1994) o para transferencias exclusivamente redistributivas (Persson y Tabellini, 1994), ya que para el votante medio más pobre el precio impositivo del gasto público es menor que para el más rico. Puesto que el aumento del nivel de impuestos reduce a su vez el crecimiento mediante la contención de la acumulación de capital físico o humano, o ambos, se crea, por ende, un efecto causal directo entre la distribución del ingreso y el crecimiento. En este enfoque de economía política se toma como un supuesto dado la distribución inicial del ingreso (o de la riqueza); por consiguiente, éste no puede utilizarse para explicar cómo se llegó a esa distribución. Una posible solución para esta limitación podría encontrarse en trabajos más antiguos pero voluminosos, relacionados con el estudio pionero de Kuznets (1966), que se centró precisamente en la causalidad inversa, es decir, el impacto del crecimiento sobre la distribución del ingreso. Kuznets (1966) adujo que, en primer lugar, el crecimiento incrementaría la desigualdad de ingresos y luego la reduciría después de superado cierto nivel. Esta relación a menudo puede desprenderse de una situación en que la economía se compone de dos sectores, por ejemplo, un sector urbano de alto ritmo de crecimiento y un sector rural de bajo ritmo de crecimiento. A medida que la mano de obra migra del sector rural al sector urbano que registra desarrollo económico, primero aumentarán varios indicadores tradicionales de desigualdad y posteriormente éstos disminuirán71. Al combinarse los resultados de los dos conjuntos de estudios y quizá incluyendo los aspectos de las imperfecciones del mercado financiero ya señalados, es posible derivar una relación causal de doble vía entre la distribución del ingreso y el

70En Perotti (1992, 1994), Persson y Tabellini (1992), Alesina y Perotti (1994) y Verdier (1994) figuran diversas presentaciones de estos estudios, que abarcan temas que trascienden los límites de la política fiscal en varias direcciones.

71Una revisión reciente de estos trabajos se realiza en Adelamn y Robinson (1989) y en Anand y Kanbur (1993). Bourguignon (1990) concluyó hace poco tiempo, sin embargo, que la relación de Kuznets no es tan cierta en unas condiciones más generales de dos sectores con diferentes clases de agentes y una relación de intercambio endógena entre los dos sectores.

crecimiento72. Por lo tanto, la elección entre objetivos de asignación y de distribución no siempre implica sacrificios: es posible obtener crecimiento con redistribución73. La mayoría de los estudios citados en los que se emplea el enfoque de la economía política presentan datos empíricos por países, basados en diversas muestras de países desarrollados y países en desarrollo, que corroboran en diversos grados la existencia de una correlación negativa entre la desigualdad de los ingresos (los que se calculan para un año base cercano al comienzo del período de la muestra utilizado para el cálculo de las tasas de crecimiento) y el crecimiento. Clarke (1995) confirmó hace poco que la correlación negativa es fuerte en una muestra general de países con diversas medidas de desigualdad, controlada por otras variables que se consideran estándar en los estudios relacionados con el crecimiento endógeno. Si bien los datos al parecer corroboran categóricamente el impacto negativo de la desigualdad inicial de los ingresos sobre el crecimiento, no es evidente cuáles son los canales a través de los cuales operan estos efectos. En los modelos elaborados por Alesina y Rodrik (1994) y Persson y Tabellini (1994), por ejemplo, un elevado grado de desigualdad de los ingresos genera una fuerte imposición para mantener un alto nivel de gasto público en inversión o grandes transferencias al público, pero Perotti (1993a) considera que los datos no son muy concluyentes con respecto a esta cadena de hechos. Recientemente, Alesina y Perotti (1996) identificaron un nuevo mecanismo de transmisión: la desigualdad de los ingresos origina perturbaciones sociales e inestabilidad política, lo que a su vez deprime la inversión y el crecimiento. En sus análisis empíricos, que implican la elaboración de un índice de inestabilidad político-social (IPS), figuran datos que corroboran la correlación negativa entre la igualdad de ingresos y el IPS y entre el IPS y la inversión. Esta última conclusión es consecuente con otros estudios empíricos en los que se concluye que existe una correlación negativa entre la inestabilidad política y el crecimiento, por ejemplo, Barro (1991) y Mauro (1995).

72Una tentativa reciente de avanzar en este terreno es la de Perotti (1993b), en la que se estudia explícitamente la política tributaria y de transferencias como resultado de una votación, en un modelo de mercados financieros imperfectos. En este estudio se obtuvieron versiones de una relación en forma de “U" invertida de tipo Kuznets entre los niveles de desigualdad de los ingresos y los niveles de ingresos.

73Esta es la conclusión principal a la que llega Bruno y otros autores (1996) en materia de política.

V. COMENTARIOS FINALES Los economistas que trabajan en finanzas públicas siempre han creído que la política fiscal, interpretada como la manipulación de los instrumentos fiscales con el fin de lograr determinados objetivos, puede afectar el crecimiento económico. Esta noción se refleja en los títulos de muchos libros y artículos, que tratan sobre el supuesto vínculo entre la política fiscal y el crecimiento económico. Se ha pensado que este vínculo se produce a través de diversos canales, como el efecto negativo de los impuestos distorsionantes, el efecto negativo de los impuestos progresivos sobre la propensión al ahorro, las posibilidades de movilización de recursos a través del aumento de los impuestos y de uso de los recursos adicionales para incrementar el nivel de inversión pública, y otros factores semejantes. Si bien los economistas especializados en finanzas públicas parecían no dudar de que se podía influir sobre el crecimiento mediante la aplicación de las medidas de política que ellos recomendaban, la teoría neoclásica del crecimiento no contemplaba un papel muy importante para las medidas de política, salvo sus efectos a plazo relativamente corto sobre el crecimiento. Esta dicotomía se desprende, en parte, de varios supuestos implícitos en la teoría y en parte de los diferentes horizontes cronológicos que se contemplan en la economía de las finanzas públicas y la teoría del crecimiento. Por ejemplo, si bien la teoría neoclásica del crecimiento no asigna un papel importante a las medidas de política en el caso del crecimiento a largo plazo, su definición del largo plazo podría tener la amplitud necesaria para que se produzcan los efectos de la política en el horizonte cronológico que interesa a la mayoría de los gobiernos y los individuos. En este documento se ha tratado de examinar en forma sistemática e integral la relación entre diversos instrumentos de finanzas públicas y el crecimiento de la economía de los países. Se ha pasado revista a un gran número de trabajos teóricos y empíricos a fin de llegar a conclusiones sobre la forma en que los impuestos, el gasto público y la política presupuestaria pueden influir sobre el crecimiento, a través de sus efectos sobre la asignación de los recursos, la estabilidad de la economía y la distribución del ingreso. Los estudios publicados son muy numerosos y su contenido es de gran riqueza, y a veces difícil de interpretar. Sin embargo, dichos estudios son mucho menos concluyentes sobre algunas de estas cuestiones de lo que podría esperarse; en particular decepcionan un poco los trabajos empíricos en su respaldo de conclusiones obtenidas a nivel teórico. Pese a la falta de resultados concluyentes en los trabajos empíricos, en el presente documento se concluye que la política fiscal, si se interpreta a la luz de la nueva teoría del crecimiento endógeno, podría tener una influencia fundamental en el crecimiento a largo plazo que logren los países. En consecuencia, los economistas no deben dudar en recomendar las modificaciones de los instrumentos de finanzas públicas que sean importantes, según la teoría, para intensificar el crecimiento: por ejemplo, las medidas encaminadas a incrementar la neutralidad de los impuestos, fomentar la acumulación de capital humano y reducir la desigualdad de los ingresos.

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