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LA COOPERACIÓN DESCENTRALIZADA: ¿UN ESCENARIO COMÚN ENTRE LAS RELACIONES INTERNACIONALES Y EL

DESARROLLO?

Por Juan Fernando BUCHELLI∗

El presente documento se refiere a los escenarios comunes entre la disciplina de las relaciones internacionales y la teoría del desarrollo. La práctica de la cooperación internacional, desde el campo de las relaciones internacionales, ha estado influencia por el paradigma del realismo político, el cual privilegia al Estado-Nación como el principal actor de la asistencia al desarrollo y al interés nacional como fundamento de la relación de cooperación. En cuanto a la teoría del desarrollo, la cooperación internacional se ha constituido en el vehículo por excelencia para aplicar las tesis economicistas. En la actualidad, el contexto internacional y la teoría del desarrollo han incorporado nuevos debates que hacen parecer que la cooperación tradicional se encuentra en franco retroceso. Por tanto, este documento desplaza el análisis hacia las nuevas tendencias de las relaciones internacionales y de la teoría del desarrollo, con el fin de identificar nuevas modalidades de cooperación (como la cooperación descentralizada) que apliquen más congruentes las tendencias y cambios estructurales del sistema internacional. En síntesis, hay un interés particular por analizar las tendencias actuales del sistema internacional con el fin de definir si la cooperación descentralizada se acopla a la nueva racionalidad entre las relaciones internacionales y el desarrollo. Palabras claves: cooperación descentralizada, desarrollo, relaciones internacionales.

1. Cooperación y Relaciones Internacionales La cooperación internacional, como elemento constitutivo del sistema internacional, toma importancia a partir de los procesos políticos y económicos de la posguerra. El orden internacional, que se gesta después de finalizada la II Guerra Mundial, plantea referentes prácticos que permiten evidenciar dinámicas y relaciones entre actores, basados en principios geoestratégicos, que dan origen a dinámicas de cooperación no antes vistas. La confrontación Este-Oeste y, por ende, el surgimiento del bipolarismo; el proceso descolonizador; las necesidades de acumulación de poder entre potencias y los intereses políticos y económicos de la Guerra Fría, se convirtieron en rasgos distintivos en este período. Dentro de este contexto, la asistencia al desarrollo, provista por las superpotencias del momento, se justificaba para contrarrestar la ampliación de la ideología contraria. De lo anterior, se consolida una visión Hobbesiana de las relaciones internacionales, la cual plantea que al carecer de una autoridad política centralizada que vigile y controle a los Estados, éstos se comportarán de una manera anárquica con el fin de llevar a cabo una plena actividad de su autonomía. En medio de tal situación, los Estados actuarán de ∗ Profesional en Gobierno y Relaciones Internacionales –Universidad Externado de Colombia- y Maestría en Desarrollo y Ayuda Internacional –Universidad Complutense de Madrid-. Observaciones al texto, agradezco enviarlas al correo electrónico: fbuchelli@yahoo.com

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manera egoísta con la idea que así podrán asegurar su superviviencia como entidad nacional. Desde esa perspectiva, los ejercicios de cooperación estarían vinculados a los intereses del donante. De esta forma, la génesis del sistema de cooperación internacional estuvo modulada por la necesidad de dar prioridad a intereses geoestratégicos, en donde la pauta de asignación de la ayuda era determinada por las áreas de influencia, a si el país beneficiario era aliado estratégico o, si por el contrario, era necesario atraerlo o neutralizarlo debido a que estaba en medio de un conflicto inmerso de la dinámica Este-Oeste. Entendida así las relaciones internacionales en ese periodo, los países potencia convirtieron a la cooperación en un instrumento de política exterior. La literatura relacionada con este tema suele documentar mejor las alianzas realizadas por el bloque occidental. El programa de apoyo a la reconstrucción europea, a cargo del Plan Marshall y el sistema de Bretton Woods son elementos explicativos de la “estrategia de contención” planteada por Estados Unidos y, por supuesto, instrumentos embrionarios del sistema de cooperación internacional. En los años 50, este paquete de ayuda se extendió a países del tercer mundo, a la espera de unas reglas de juego definidas en cuanto a las pautas y criterios para otorgar una asistencia al desarrollo más genuina. Estos cambios institucionales sólo llegaron hasta la creación del Comité de Asistencia al Desarrollo –CAD-, en 1961, en el cual se establecieron las primeras acciones institucionales con el fin de orientar la ayuda al desarrollo. Los cambios generados estuvieron dados en el marco de la creación de instituciones, sin alterar significativamente la pauta de asignación de la asistencia1. Para los años 60, la política exterior de los Estados Unidos giro hacia el continente asiático, en donde la asistencia exterior profundizo su estrategia como producto del triunfo comunista de la guerra civil China y la guerra en Vietnam. Lo propio ocurrió en América Latina, en donde los énfasis para otorgar ayuda exterior se regularon de acuerdo a las guerras revolucionarias que se daban en el continente. El programa norteamericano Alianza para el Progreso, impulsado por el presidente Kennedy, con un presupuesto cercano a los 20 billones de dólares, se perfilaba como un programa ambicioso y estratégico para neutralizar el avance comunista en la región, producto de la llegada al poder de Fidel Castro en Cuba. En lo que respecta a la ayuda otorgada por la entonces Unión Soviética, la información es más limitada e imprecisa; sin embargo, la orientación fue muy similar en el momento de destinar ayuda. Principalmente, los flujos de ayuda fueron destinados a países alineados a los preceptos comunistas. En ese orden de ideas, fueron países beneficiarios

1 Una vez finalizado el paquete de ayuda que propuso el Plan Marshall, el gobierno norteamericano aprobó a través de ley federal el Mutual Security Act -1951-. A través de él, se distribuyeron cerca de 7 billones de dólares y el cual tenía como propósito vincular la ayuda a la firma de acuerdos o creación de alianzas militares, al establecimiento de bases militares o al apoyo de regímenes políticos afines. Más adelante, impulsada por la doctrina liberal de la contención de los demócratas de Kennedy, el Congreso de Estados Unidos aprueba el Foreign Assistance Act -1961- que organiza la asistencia norteamericana, al separar la ayuda militar de la no-militar. Esta ley abrió paso para que la ayuda externa de los Estados Unidos adicionará a sus objetivos de asistencia metas de desarrollo, como solución integral en la contención del comunismo. Este hecho da paso para la creación de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos –USAID-.

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de ayuda Cuba, Siria, originalmente la Egipto de Naser, Corea del Norte, Etiopía, entre otros2. La lógica del paradigma realista de la cooperación también se extendió a las agencias multilaterales. El conflicto bipolar dificultó el accionar de organizaciones multilaterales, como las Naciones Unidas, en su tarea por trasnacionalizar sus acciones. El principio determinante se basaba en la cooperación a través de Estados-nación o cooperación bilateral, en detrimento de la cooperación multilateral. Así, el sistema de cooperación internacional, y posterior consolidación, fue producto de una serie de eventos que hacen parte del realismo político y que parecen ser confirmados por una estela de reflexiones que indican que la asistencia exterior se baso principalmente en intereses estratégicos y motivaciones racionales de los Estados-nación. Una vez finalizada la guerra fría, el profesor Keith Griffin afirmó que “la ayuda internacional fue un producto de la Guerra Fría” 3, y profundizaba diciendo que “sin la confrontación entre potencias, difícilmente podría hablarse de la existencia de programas de asistencia internacional”4. Es claro que para esa época no existió entonces diferencia entre las políticas domésticas y la política mundial. El balance del poder fue una condición a alcanzar en las relaciones internacionales, y la hegemonía mundial una meta para sobrevivir como superpotencia. Como se planteo anteriormente, la cooperación internacional estuvo gestionada a la cabeza de los Estado-nación, lo que favoreció el desarrollo de modalidades como la cooperación bilateral, que consolidaba una relación explícita de dominación. Específicamente, las relaciones internacionales estaban, principalmente, basadas bajo una dinámica vertical y unidireccional que suponía la transferencia de recursos de unos países desarrollados, que espontáneamente habían alcanzado el desarrollo, hacia otros que no lo habían logrado. Para esa fecha, no era generalizable pensar en tendencias de cooperación simétrica entre países de igual desarrollo. Como tal, la cooperación se constituía como un instrumento que reproducía relaciones desiguales entre el norte y el sur. Este modelo, que hoy se conoce como el tradicional de la cooperación, se consolidó en un contexto de Guerra Fría y se caracterizó porque difundía un enfoque exógeno de desarrollo (impuesto desde afuera), parcial (considera que el problema que ha de resolver la cooperación afecta sólo a la parte que solicita la ayuda) y unilateral (sólo una parte decide)5. Entendiendo que esta manera de llevar a cabo relaciones de cooperación quizás no era la más óptima, podría argumentarse que la cooperación basada en el principio realista era

2 Hubo algunos países que pudieron jugar entre la rivalidad de ayuda –aid rivalry- y sacar provecho para sus intereses nacionales. Un buen ejemplo de ello fue la India que pudo mantener ventajas en medio de la confrontación bipolar. 3 Griffin, Keith (1991) “Foreign Aid After the Cold War”, en: Development and Change, October; Vol. XXII, octubre pp. 645-85. 4 Loc.cit. 5 Román Sánchez, Erick (2002) “Cooperación y desarrollo: nueve preguntas sobre el tema” AMYCOS. Burgos, pp 34.

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racional y funcional a las necesidades de las superpotencias y que los países receptores podrían alinearse con ellos en búsqueda de un juego cooperativo. En este sentido, si la cooperación internacional nace dentro de un contexto realista de las relaciones internacionales, en donde parece encontrar incentivos para reproducirse, ¿no será que ella [la cooperación] necesita de las relaciones de poder y de los intereses estratégicos para poder existir?, ¿será más conveniente estudiar los intereses estratégicos de los países donantes para determinar cuando son éstos más oportunos para los países desarrollados? ¿es más eficiente la cooperación que se desarrolla bajo un paradigma realista que en otros contextos? Estos son algunos interrogantes que podrían ser relevantes si se llega a pensar que la cooperación internacional necesita del paradigma realista para reproducirse y que, por ende, ésta podría ser más eficiente para alcanzar los intereses de los países. Sin embargo, un análisis más detallado y ulterior de la ayuda que se da bajo el modelo tradicional de cooperación muestra que a pesar que ésta es funcional a los intereses de los países, [lo que explica su racionalidad] presenta distorsiones y no es óptima en lo relacionado al logro de objetivos desarrollistas. Una cooperación gestionada a partir de intereses realistas reproduce problemas asociados a la gestión de la misma. Distorsiones asociadas a la existencia de proyectos asistenciales, condicionalidad a la adopción de políticas, prácticas replicadoras de ayuda atada, riesgo moral o fungibilidad de la ayuda, selectividad de beneficiarios y deficiente coordinación son algunos de los inconvenientes que también se reproducen en una lógica de realismo político.

2. Cooperación Internacional y Desarrollo El término cooperación internacional hace referencia, principal y tradicionalmente, a una relación entre Estados u organizaciones, que se caracteriza por la existencia de intereses comunes, entre quienes la conforman, y por una ausencia de jerarquía de una parte sobre la otra. Sin embargo, lo anterior no dice mucho del contenido de la relación que se crea entre los actores. Pueden darse relaciones cooperativas para fines muy diversos, incluso cabe hablar de la cooperación negativa6 o de suma cero7. Por eso, resulta fundamental asociar un termino que defina el objetivo que persigue esa relación y que marque decisivamente los contenidos y el alcance que pueda tener la cooperación. En este caso, será el desarrollo el que cumpla esa tarea. La cooperación internacional al desarrollo implica, pues, la conjunción de los dos componentes: uno que establece una relación formal entre las partes, la cooperación y, otro, que llena de significado el objetivo y contenido a esa relación, el desarrollo. Ahora bien, se considera que la cooperación internacional ha estado regulada por lo que entendemos por desarrollo8. No es menester de este documento hacer una análisis de las 6 Consúltese Tokatlian, Juan Gabriel y Carvajal, Leonardo (1994) “Tendencias de la cooperación internacional en la posguerra fría”, en: Revista Colombia Internacional, No. 25, enero – marzo, pp.18-27. No confundir con la cooperación negativa asociada a la provisión de bienes públicos globales a partir de la agregación del uso más eficiente. Para esta última definición revísese por Kaul, Inge; Grunberg, Isabelle y Stern, Marc (1999) “Global public goods: international cooperation in the 21st century”, Oxford University Press. 7 William Poundstone (2005) “El Dilema del Prisionero”, Alianza Editorial. 8 Una definición completa sobre este concepto es dada por Osvaldo Sunkel: Proceso de cambio social que hace referencia a una evolución deliberada que persigue como fin último la igualdad de oportunidades sociales, políticas y económicas en el plano social y en relación a las sociedades con patrones más

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teorías de desarrollo; sin embargo, si es relevante identificar como las políticas de cooperación han sido también definidas por el pensamiento económico de la teoría del desarrollo.

a. El paradigma del desarrollo y su avance Para los primeros economistas del desarrollo, que aproximadamente se ubican entre el período 1950 a 1975, la tesis principal se centraba en la necesidad de incrementar el ingreso per. capita. A causa del inusitado crecimiento de la poblacional (y su posible problematización por causa de la catástrofe Malthusina), el énfasis se dio en forzar a las economías a alcanzar tasas de crecimiento del producto interno bruto elevadas y sostenidas. En ese sentido, la acumulación de capital fue central en la construcción de modelos de desarrollo, principalmente la ecuación Harrod Domar (1947) y el modelo de crecimiento de Solow, o en explicaciones y recomendaciones que definían estrategias de desarrollo9. Dentro de esta lógica, la cooperación internacional, particularmente la cooperación multilateral con bancos de desarrollo, se fundamento en la atracción de capital a través del modelo de dos brechas10, con el fin de satisfacer los requerimientos de financiación y de crecimiento económico, necesarios en los países en desarrollo. A partir de la segunda generación de economistas11, la teoría del desarrollo trató de explicar los determinantes del desarrollo a partir de microestudios desagregados, en contraste a los modelos altamente agregados de la primera generación12. Es decir, el aporte central de la segunda generación consistió en explicar que el proceso de desarrollo13 debía entenderse como una transformación que supone “crecimiento y cambio, y cambio implicaba otros objetivos que iban más allá del simple crecimiento del producto interno bruto” 14. Fue así que se dio mayor importancia a la distribución del capital que a su acumulación. En lugar de dar una mirada macroeconómica de los problemas estructurales, se elevados de bienestar. Ver Sunkel, Osvaldo y Paz, Pedro. (1973) “El Subdesarrollo Latinoamericano y la Teoría del Desarrollo”. Siglo XXI Editores. S.A. 6ta. Edición. México. 9 Para una análisis más detallado de estos modelos, consultar Meier, Gerald y Stiglitz, Joseph (2002) “Fronteras de la economía del desarrollo: el futuro en perspectiva” pp. 2, Alfaomega. 10 El modelo desarrollado por Chenery y Strout (1966) sostiene que “la insuficiencias del ahorro no era la única restricción al desarrollo económico de los países pobres; un país podía lograr un aumento importante en su tasa de ahorro, pero la carencia de divisas (la segunda brecha) impediría alcanzar el nivel de inversión que correspondería. De esta formulación se extraía una nueva racionalidad (no se trataba sólo de complementar el ahorro interno para romper "el círculo vicioso de la pobreza") para el capital extranjero y en especial para la ayuda externa al desarrollo”. Tomado de Pinzas, Teobaldo (1993) “Interpretaciones de la relación entre el sector externo y la economía global”, Documento de trabajo No. 46, Serie economía No. 16, pp. 9, Instituto de Estudios Peruanos. 11 La teoría del desarrollo ha sido reflexionada a partir de la existencia de dos generaciones de economistas. En pocas palabras, la primera generación (1950-1975) postulaba que el fundamento del desarrollo consistía en el incremento del PIB, mientras la segunda generación (1975-hasta hoy), además de lo anterior, consideró que el desarrollo se basaba en un proceso de generación de capacidades humanas, ver Meier, Gerald (2002). 12 Meier, Gerald y Stiglitz, Joseph, op. cit., p. 28. 13 Proceso de cambio social que hace referencia a una evolución deliberada que persigue como fin último la igualdad de oportunidades sociales, políticas y económicas en el plano social y en relación a las sociedades con patrones más elevados de bienestar. 14 Loc. cit

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sustituyo ésta por una visión microeconómica y, por supuesto, mucho más centrada en las políticas domésticas de los Estados. Preocupaciones asociadas al capital humano, la innovación y las instituciones definieron nuevas intervenciones de desarrollo. Paralelamente, el enfoque de crecimiento económico de antaño, se encontró en los años setenta con el debate sobre necesidades humanas básicas. En principio, este nuevo enfoque planteaba que el crecimiento económico no iba a extenderse por sí sólo a todos los estratos sociales de los países, y que para ello era recomendable repensar el actual modelo de crecimiento y sugerir que el modelo de crecimiento económico debería estar más asociado a que toda persona tenga cubierta unas mínimas necesidades15. Como respuesta, la cooperación internacional dio paso a estas nuevas interpretaciones del desarrollo. Un ejemplo de ello, fue la iniciativa 20/20 que propuso reorientar la cooperación internacional y los presupuestos nacionales de los países en desarrollo hacia la inversión social básica16. De tal forma que hoy se tiene la concepción, casi validada, que el proceso de desarrollo no debe ser enfocado totalmente a la ampliación de capacidades productivas, debido a que éstas suponen la aplicación de usos instrumentales para el logro de un objetivo final; es decir, las capacidades productivas se tipifican como medios para el logro de objetivos desarrollistas y no se categorizan como un fin último del proceso de desarrollo. Desde este enfoque, ¿cuál sería el objetivo entonces del desarrollo?. Sen habla de ampliar las capacidades y los escenarios de acción futura de los individuos y las sociedades17. En concreto, se habla de tres cambios fundamentales. Primero, se plantea un cambio en la concepción tradicional del desarrollo, al pasar de un ámbito meramente material al ámbito de lo humano. Segundo, se origina un cambio en la justificación del proceso de desarrollo. La teoría del desarrollo planteaba originalmente una justificación en términos de eficiencia y de bienestar. ¿Por qué era necesario que un país se desarrollase?, porque al ser más eficiente su población tendría un bienestar mayor. Lo anterior sigue siendo objetivo de justificación, objetivo de desarrollo; pero hoy se entiende que además, y por encima de esa justificación, está una que asocia al desarrollo con la conquista de derechos, amplia las opciones de las personas y, en esa medida, convierte en reales los derechos que hasta entonces eran nominativos: el derecho a la educación, el derecho a la salud, el derecho a una vivienda digna, etc. Así las cosas, el desarrollo, en su nuevas dimensiones, lo que pretende es dar sustancia a derechos que hemos identificado como vinculados a las personas. La naturaleza del proceso de desarrollo se constituye en el tercer cambio. Antes el proceso de desarrollo se entendía como un escenario en donde deberían llegar todos los

15 Streeten, P. (coord.) (1986), “Lo primero es lo primero: satisfacer las necesidades básicas en los países en desarrollo”, Tecnos/Banco Mundial, Madrid. 16 La iniciativa propone que el 20% de la Ayuda Oficial al Desarrollo –AOD- y el 20% de los presupuestos del país receptor sean destinados a inversiones en el tema de servicios sociales básicos universales. 17 Sen, Amartya (1999) “Desarrollo y libertad”, pp. 19, Editorial planeta. Bogotá. Ver también Nussbaum, Martha y Sen Amartya (1993) “The quality of life” Oxford University Press.

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países. Así, se diferenciaba entre países desarrollados y no desarrollados. De esta manera, el proceso de desarrollo se concebía como una variable dicotómica, en donde el país que alcanzará ciertas variables de progreso económico podría catalogarse como un país desarrollado y los que no lo alcanzaran, serían considerados como países subdesarrollados. Sin embargo, si entendemos el desarrollo como ampliación de capacidades de las personas, no cabe la posibilidad de decir que un país se encuentra ya desarrollado, pues las capacidades de los individuos son infinitas; tanto que nos encontramos en un proceso de desarrollo en grados distintos y, que al fin y al cabo, todos los países (industrializados y no industrializados) nos hallamos en un proceso constante de desarrollo. De acuerdo a lo anterior, el desarrollo debe ser entendido a partir de una visión multidimensional y no desde la perspectiva del economicismo reduccionista; es decir, dejar a un lado la interpretación en que todo se puede resolver a partir de la transformación económica y que las transformaciones subsiguientes se originan como consecuencia de la ésta. Esta visión multidimensional toma fuerza desde la década de los noventa con la introducción de los Informes de Desarrollo Humano, producidos por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD-. Éstos abrieron el espacio político y temático para que la agenda de desarrollo fuera mucho más integral, plural y no estuviera condicionada únicamente al logro de metas de grado económico. Esta visión lo que sugiere es que además del crecimiento económico, los países deben preocuparse por otras variables de significancia relevante para el progreso social. Vectores como la equidad18, la participación social en las decisiones colectivas –posiciones de autoempoderamiento y autovaloración - y la sostenibilidad ambiental, vista como la gestión del bien público ambiental para garantizar el disfrute intergeneracional, en donde el “desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos”19, son unos de los tantos ámbitos de gestión en que la intervención pública-privada debería actuar. En este sentido, se ha cambiado la concepción de desarrollo y como tal se esperaría que se transformarse la manera como se definen las políticas de desarrollo y su correspondiente agenda20. La lógica funcional y operativa de proveer desarrollo se ha transformado, se ha modificado el fin mismo del proceso y se han incorporado nuevos actores que originan nuevas alianzas entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil. Dentro de este debate, la práctica tradicional de la cooperación internacional, impulsada bajo un paradigma realista, alienta una teoría del desarrollo de casi más de 50 años. La simple clasificación de elegibilidad de ayuda hace pensar que la Ayuda Oficial al Desarrollo -AOD- es quizás la modalidad de cooperación más reactiva, restrictiva y 18 Para ampliar las capacidades y opciones es necesario que éstas estén al servicio de todos los individuos y no al servicio de unos pocos. Sólo los países alcanzarán una ampliación efectiva de opciones para sus ciudadanos en la medida que el crecimiento vaya acompañado de equidad social, entendida no sólo como la lucha contra la pobreza, sino lucha contra la expresión más extrema de la inequidad. Es decir una batería de programas que planten como hacer la redistribución más eficiente con el fin de evitar privar a ciertos individuos de la ampliación de capacidades. 19 Sen, Amartya, op. cit., p. 24 20 La agenda del desarrollo ha girado hacia estos temas a través de la Cumbre del Milenio en donde se definieron los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

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condicionada de todas. La teoría del desarrollo avanza hacia una mayor inclusión de variables en donde temáticamente se “asfixia” la cooperación bilateral, pero que en la práctica toma fuerza y se cataloga como la principal fuente de recursos en la cooperación internacional21. En suma, la ayuda toma fuerza en un contexto de balance de poder y de consolidación de hegemonías, en donde se constituye como un instrumento favorable para alcanzar metas de crecimiento en el contexto de los países destruidos por la guerra, inicialmente, y por los países en desarrollo, posteriormente. La teoría de desarrollo, en un principio, netamente economicista, insta a los países donantes a formular políticas para alcanzar el crecimiento económico, el cual se entiende como el fin último del desarrollo. Hoy asistimos a una configuración completamente diferente a estas premisas, en donde una parte de la cooperación se ha reacomodado sabiendo leer el nuevo contexto, mientras que otra se mantiene y perpetua ineficiencias en su gestión.

3. El modelo liberal de la asistencia al desarrollo y su aproximación con el desarrollo local

En medio de estas circunstancias, tanto políticas como económicas, se concreta un nuevo modelo para la cooperación internacional, el cual puede ser definido como un paradigma neorealista de la cooperación y el cual podemos definir como un modelo liberal. Desde el punto de vista liberal, la teoría globalista se impone y formula que la senda hacia el desarrollo se encuentra definida por una mayor integración de las economías, entendida como la progresiva liberalización, desregulación e integración entre los países. Partiendo del supuesto que es el mercado el instrumento de asignación y coordinación social por excelencia, los niveles de eficiencia y bienestar aumentarán en la medida que se intensifiquen los niveles de integración e interdependencia. Desde una visión ortodoxa del modelo liberal, no habría opción para que se desarrollara una política de cooperación, pues la acción correctora que ésta puede cumplir estaría sustituida por la que realiza el mercado, que en principio es más efectiva. Bajo esta visión, los ejercicios de desarrollo no deberían darse en los escenarios tradicionales de la cooperación internacional, sino, por el contrario, en las negociaciones de instituciones como la Organización Mundial del Comercio –OMC- o en espacios formulados por el Consenso de Washington. Un ejemplo de ello, fue declarar la necesidad de incorporar en la Conferencia de Monterrey de 200222 la atracción de Inversión Extranjera Directa -IED- (recursos que operan bajo el principio de racionalidad económica), con el fin de atraer recursos en favor del desarrollo. Esta situación plantea que, el modelo liberal coopta espacios para que la cooperación internacional se desarrolle espontáneamente. Sanahuja lo plantea en términos que “los flujos de IED a los países en desarrollo se cita a menudo como un hecho que avala esta 21 Según datos de la Organización Económica para la Cooperación y el Desarrollo –OCDE-, del total de la AOD, la cooperación bilateral, en el año 2006, alcanzo el 74%. Directorado de Cooperación al Desarrollo http://www.oecd.org/document/8/0,3343,en_2649_34447_40381960_1_1_1_1,00.html (ví: 27 de septiembre de 2008). 22 Conferencia realizada en el año 2002 que trato el tema de la financiación para el desarrollo. En ella se discutieron temas relacionados con la coherencia y cohesión del sistema monetario, financiero y comercial; movilización de recursos financieros nacionales e internacionales para el desarrollo; inversión extranjera directa; comercio internacional y deuda externa.

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argumentación, y al tiempo reclama un redimensionamiento y reorientación de los flujos oficiales [de ayuda], -e incluso su total desaparición- para evitar supuestos solapamientos e ineficiencias”23. Esta visión plantea la desaparición de la cooperación internacional al considerar que ésta se constituye como una acción subóptima que realiza el Estado. Economistas liberales clásicos como Bauer24 y Milton Friedman argumentaban que la cooperación internacional es ineficiente y que obstaculiza el desarrollo en los países. Como tal, el modelo liberal de la cooperación pone en entredicho la capacidad que tiene la asistencia para alcanzar objetivos desarrollistas. En todo caso, hoy en día la cooperación cumple dos propósitos fundamentas. Por un lado, la ayuda fomenta la creación de marcos financieros y reguladores favorables para que el mercado pueda desarrollarse plenamente25. En esta vía, los bancos de desarrollo han optado por este enfoque y plantean que su papel en un mundo globalizado debe enmarcarse en promover la financiación al desarrollo, a la vez que condicionan los paquetes financieros al logro de objetivos políticos y económicos26. Y por otro lado, la ayuda puede corregir los fallos de mercado en el plano internacional a través de la provisión de bienes públicos globales27. Debe tenerse presente que la cooperación internacional presupone una acción deliberada más allá de lo que espontáneamente provoque el mercado. Es decir, pueden existir muchas acciones que espontáneamente el sistema económico propicie, que promueven el desarrollo de los países y que, sin embargo, no sean consideradas cooperación internacional al desarrollo, simplemente por el hecho de que son productos espontáneos de la propia lógica del mercado, por ejemplo la inversión extranjera. Ergo, para que haya cooperación tiene que haber una acción deliberada correctora del mercado, es decir, tiene que promover algo que el mercado espontáneamente no hubiese promovido o que lo hubiese promovido en otras condiciones. Por ejemplo, será entendido como una operación de cooperación internacional al desarrollo la creación de un capital semilla para favorecer la inversión en un país, pues esta operación esta corrigiendo el funcionamiento natural del mercado, que es la restricción de acceso al mercado financiero.

23 Sanahuja José, Antonio y Gómez Galán, Manuel (2001) “La Cooperación al Desarrollo en un mundo en cambio”. Perspectivas sobre Nuevos ámbitos de intervención. Cideal. Centro de Investigación Europa-España-América Latina. pp. 108. Madrid. 24 Conocido también como el Barón Bauer, fue conocido mundialmente por su oposición a que la forma más efectiva de la cooperación internacional es a través de la ayuda internacional promovida por Estado. Para profundizar en sus tesis se recomienda consultar la obra Reality and Rhetoric: Studies in the Economics of Development (1984). 25 Es el caso de los créditos concesionales, modalidad de cooperación que supone la transferencias de recursos financieros más baratos que los el mercado puede ofrecer, en donde las operaciones incentivan la internacionalización de las empresas de los países donantes. 26 Hoy se asiste a nuevas formas de condicionalidad. Si bien en los años 80’s existía la condicionalidad económica, en donde la ayuda se destinaba una vez se realizaran proyectos puntuales, hoy se desarrolla la condicionalidad silenciosa, en donde se suele condicionar la ayuda al logro de objetivos políticos como la consolidación de regimenes democráticos, transitar hacia la gobernabilidad o la defensa de los derechos humanos. 27 Ver: Kaul, Inge, Grunberg, Isabelle y Stern, Marc (1999) “Global public goods: international cooperation in the 21st century”, New York: Oxford University Press.

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Bajo la segunda función se abre entonces espacios para la provisión de bienes públicos a través de los gobiernos locales, con el fin de resolver problemas que el mercado tiene restricciones en resolver. Claro, el desarrollo local, producido por actores territoriales, termina siendo una modalidad de agregación de bien público que puede ser aditiva en la medida que se trabaje coordinadamente28. A continuación, se entrará a analizar dos acepciones en este modelo (la paradiplomacia y el proceso globalizador) con el fin de distinguir tipos de cooperación que permiten aproximarnos al fortalecimiento del desarrollo local y lograr una correcta provisión de bienes públicos.

a. La paradiplomacia o acción local hacia el mundo A nivel interno, la capacidad de identificar, diseñar, implementar y evaluar políticas públicas, sobrepasó los límites del Estado. En algunos casos, no son las autoridades nacionales quiénes tienen la capacidad de generar políticas públicas para sus ciudadanos, sino que son otros Estados, organismos multilaterales, fundaciones, activistas o autoridades locales quiénes ejercen esa iniciativa. La dimensión política de la globalización viene acompañada de fenómenos emergentes como la diplomacia alternativa29 que “perfora” la soberanía clásica de los Estados. Los trabajos liderados por Duchacek30, en cuanto al papel que cumplen algunas provincias, estados y cantones de países como Canadá, Estados Unidos, Francia y Suiza, para obtener recursos externos para proyectos, asociados a salud o tecnologías de la información, mostraron cómo nuevos actores, específicamente en lo local, gestan acciones que, demás de vulnerar los principios clásicos de soberanía, abren paso a formas novedosas de gestión y desarrollo. Esta tendencia, que suele conocerse en la literatura especializada con el nombre de paradiplomacia31, define diferentes grados de internacionalización de las autoridades locales. Tempranamente, se acuño el concepto de microdiplomacia32, la cual se concibe como la acción exterior gestada por iniciativas locales; luego se estableció una diferencia entre el impacto y acción de estas iniciativas, con lo cual se hablo de la diplomacia transfronteriza. Posteriormente, se hablo de las iniciativas que no planteaban una frontera común y que basan su acción en un campo transregional. Hoy en día, se 28 Martens, Jens y Hain Roland (2002). “Bienes públicos globales” Working Paper, World Ecology, Economy and Development (WEED). www.boell-latinoamerica.org/download_es/INTRO_Martens_Hain_comglobales.pdf (ví: 27 de septiembre de 2008) 29 Aldecoa, F y Keating, M (1999) “Paradiplomacy in Action: The Foreign Relations of Subnational Governments” (The Cass Series in Regional and Federal Studies, 4). 30 Duchacek, Ivo; Latouche, Daniel y Stevenson, Garth (1988) “Perforated sovereignties and internacional relations: trans-sovereign contact of subnationals governments” Series: Contributions in political science. 31 Algunas escuelas académicas, como la dirigida por Brian Hocking de la Universidad de Birmigham, plantean que el concepto de paradiplomacia no es el más indicado para denominar esta tendencia. La diferencia más notable para ello es que la paradiplomacia hace referencia a un elemento de conflicto entre los niveles de política de los niveles nacional y subnacional; a su vez que presupone, implícitamente, intereses incompatibles. Una diplomacia de este tipo, en donde hay diferentes actores e intereses, podría denominarse diplomacia multinivel –multi-layered diplomacy-. Ver Hocking, Brian (1993) “Localizing Foreign Policy. Non-Central Governments and Multilayered Diplomacy” New York: St-Martin’s Press. 32 Ibid., p. 60

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propone la paradiplomacia global, que enfatiza en el carácter mundial de los temas y su impacto en los países. Buena parte de la argumentación de Duchacek es respaldada por la teoría de interdependencia compleja de Nye y Keohane33, que plantea la incorporación de nuevos temas en la agenda internacional y sus efectos en todos los niveles de gobierno en un Estado. De acuerdo a esto, todo actor de gobierno es responsable de la estabilidad económica y social y, por consiguiente, “cualquier posible solución requiere mayores niveles de cooperación intergubernamental. Una coordinación inadecuada de políticas sobre tales temas involucra costos significativos; diversos temas generan diversas coaliciones dentro de los gobiernos e involucran diferentes grados de conflicto”34 Así las cosas, la política exterior y doméstica transitan hacia su encuentro, en donde su comprensión dista mucho de un análisis a partir del realismo político y comparte más rasgos de una efectiva interdependencia. Ahora, las cuestiones relacionadas con la paradiplomacia conducen a pensar en diferentes actores en el sistema internacional además de los Estados. En ese sentido, conviven en el análisis otros actores que pueden ser sujetos activos en llevar a acabo relaciones internacionales. Con base en esto, son actores activos, además de los gobiernos locales, organizaciones multilaterales, los grupos religiosos, los medios de comunicación, las empresas multinacionales, las redes de ONG’s, entre otros más. Para el caso concreto de los gobiernos locales, se habla de la “emergencia” que tienen éstos para resolver sus problemas autónomamente. El proceso de desarrollo precisa que para otorgar crecimiento social y económico, los territorios no pueden ser espectadores del desarrollo sino protagonismos del mismo. Así, los territorios se convierten en sujetos de desarrollo con una clara incidencia en los problemas globales. El papel que tienen estos actores para actuar internacionalmente se valida a través de la paradiplomacia e internamente por medio de la descentralización política y administrativa, la cual invoca el principio de “subsidiaridad” que implica la aplicación de políticas públicas mucho más cercanas a las personas que las necesitan. La gobernabilidad nacional parte de un verdadero ejercicio de descentralización que asegure la toma de decisiones en lo local. Este proceso es analizado por Manuel Castells, el cual lo define como un proceso de glocalización que consiste en la “articulación entre lo global y lo local desde una visión urbana, como una noción que hoy se aplica tanto a la economía (la ciudad como medio económico adecuado para la optimización de sinergias) como a la cultura (las identidades locales y su relación dialéctica con el universalismo informacional de base mediática)”35. En otras palabras, consiste en la capacidad que tienen los gobiernos locales para identificar, coordinar y promover la implementación de políticas que tienen 33 Nye, Joseph y Keohane, Robert (1989). Power and Interdependence: World Politics in Transition. Little, Brown and Company. 34 Carreón, Pedro (2007) “Paradiplomacia y su desarrollo en el mundo”. Revista Protocolo. Septiembre, Mexico. 35 Castells, Manuel (1999) “La era de la información”. Economía, sociedad y cultura. Alianza editorial, Madrid. Giddens también habla del concepto glocalización haciendo referencia de la siguiente manera: “la globalización derriba-crea nuevas demandas y también nuevas posibilidades de regeneración de las identidades locales” Giddens, Anthony (1998) “The Third Way- The renewal of social democracy” Camdridge, Reino Unido: Políty Press, citado en: Meier, Gerald y Stiglitz, Joseph (2002) “Fronteras de la economía del desarrollo: el futuro en perspectiva” pp. 230, Alfaomega.

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como referentes globales: globalización más proximidad. Lamentablemente la glocalización es una realidad poco institucionalizada y demanda mayor análisis y compromiso por los agente involucrados.

b. El proceso globalizador y sus efectos en la cooperación internacional La globalización, que se entiende como el proceso de apertura efectiva, que ha incrementado hasta límites desconocidos los niveles de integración e interdependencia entre los países, y que sostiene como supuesto central que el mercado es el instrumento idóneo para lograr la asignación y coordinación social, viene tomando fuerza dentro del contexto de las políticas de ayuda. Igualmente, la globalización genera consecuencias que trascienden ampliamente el ámbito económico. La creciente integración de los mercados, unida a otras dimensiones socioculturales de la globalización, produce una creciente integración de las sociedades, lo que contribuye a conformar un nuevo espacio político global que se yuxtapone al espacio político nacional, que antaño era mucho más reducido y se limitaba a las relaciones entre burocracias estatales. Las interdependencias entre los Estados han acentuado el carácter societario del sistema internacional, llevado la atención a demandar mayores reglas e instituciones de carácter internacional. En ese sentido, vemos que las principales razones que fundamentan la acción pública estatal son la provisión de bienes públicos de carácter nacional, atrayendo consigo una especialización del Estado en servicios de carácter social. Los esfuerzos para lograr una gobernabilidad nacional transitan hoy hacia marcos supraestatales. Una parte del debate se centra en la creación de marcos mancomunados de soberanía transnacional y a escala global. Sin embargo, esta mayor confluencia económica y política, y más acentuada interdependencia entre actores, ha traído problemas adicionales en el sistema internacional. Las relaciones de integración efectiva han superado las fronteras estatales haciendo de los problemas nacionales, dificultades de carácter transnacional, en donde a la fecha, el Estado-nación se ha quedado corto en dar soluciones. Ulrich Beck anota muy bien esta dinámica, al anotar que después de los fatídicos hechos del 11 de septiembre, ni siquiera en ámbitos de seguridad nacional, que es el objetivo último del Estado-nación, éste ha sido eficaz: "la seguridad nacional ha dejado de ser seguridad nacional. El Estado-nación es "una categoría zombie". A la vista de las amenazas del terror global, pero también de las catástrofes climáticas, de las migraciones, de las sustancias nocivas a los alimentos, de la delincuencia internacionalmente organizada, etc., la única vía que lleva a la seguridad nacional es la de la cooperación transnacional”. Es necesario aplicar un principio contradictorio: el interés nacional de los Estados los fuerza a desnacionalizarse y transnacionalizarse. En otras palabras, el Estado debe renunciar a su soberanía con el fin de resolver sus problemas nacionales en un mundo cada vez más globalizado.

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En el marco de esta globalización, la actividad política, entendida como la capacidad del Estado para actuar tanto a nivel exterior como interior, ha cambiado. La posibilidad que tiene el Estado para resolver sus problemas se ha limitado y el escenario al que se enfrenta, por cierto más interdependiente, es más conflictivo. En ese orden de ideas, la globalización y la interdependencia efectiva entre actores abogan por un mayor papel de la cooperación internacional, al ser ésta la que puede definir reglas de carácter transnacional y, con ello, favorecer una gobernación democrática global. Por agregación en el análisis, es oportuno especializar a la cooperación internacional, (por ejemplo canalizar esfuerzos hacia un modalidad descentralizada) con el fin de capitalizar los procesos que se dan hacia “afuera”, globalización y paradiplomacia; hacia “adentro”, descentralización y desarrollo local; y “entre los dos”, glocalización.

4. La cooperación descentralizada como nueva racionalidad entre relaciones internacionales y desarrollo.

Como se vio anteriormente, la manera de entender la cooperación internacional ha tenido un sesgo hacia el realismo político, en donde las teorías de desarrollo consolidaron sus tesis a través de un modelo economicista y concentrado en el ingreso per. capita. A ello, se suma hoy un cambio estructural en el sistema de relaciones internacional, en donde se da una mayor interdependencia entre actores y, por supuesto, una más acentuada globalización, que permite generar nuevos espacios de relaciones entre los actores del sistema internacional. Este proceso globalizador, fuertemente impulsado por políticas neoliberales36, impulsaron una fuerte sobredimensión de las capacidades del mercado, pasando de un Estado interventor (principal actor de la cooperación bajo paradigma realista) a uno limitado a la provisión de bienes públicos nacionales37. En este contexto, de interdependencia internacional y de liberalismo económico sin precedentes, toma más fuerza una modalidad de cooperación que se consolida a partir de estos dos aspectos. En concreto, se habla de la cooperación descentralizada como una categoría de cooperación, que en medio de la situación actual, logra desarrollarse con mayo facilidad. La interdependencia y actual paradiplomacia del sistema internacional permite que se den relaciones de cooperación, adicionales a las que protagonizaba el Estado, y que, además, suponga una practica del desarrollo diferente. La actual racionalidad del sistema internacional y de la teoría del desarrollo inspiran a modalidades de cooperación que animen a otros actores a actuar y que lleven a cabo relaciones basadas en una genuina glocalización. El principio de racionalidad debería ser entonces utilizado mutatis mutandis en este nuevo contexto.

36 Para profundizar más en el tema, ver Bhagwati, Jagdish (2004)“In defense of globalization” Oxford Universit Press. 37 Estos fenómenos explican también los motivos de la actual ralentización de la ayuda oficial al desarrollo, así como la disminución de sus montos.

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La cooperación descentralizada inspira este tipo de racionalidad, al ser una modalidad de asistencia que insta a los actores del desarrollo local a participar activamente con otros de su mismo tipo, permitiendo un mayor nivel de asociación, apropiación y rendición de cuentas en las actividades desarrolladas. Este nuevo enfoque de cooperación, caracterizado por la descentralización de iniciativas y la incorporación de una amplia gama de nuevos actores, hace de la relación de colaboración un ejercicio menos jerárquico, más participativo y más orientado hacia el grass-roots democratization. Por supuesto que esta modalidad también internaliza desventajas y acarrea costos en su ejecución. Sin embargo, no es competencia de este documento analizar sus ventajas y desventajas, sino identificar si el enlace que cumple la cooperación internacional entre relaciones internacionales y desarrollo precisa de nuevos enfoques que, además de interiorizar el debate entre estas dos disciplinas, mejora la gestión de la ayuda al desarrollo.

a. Origen de la cooperación descentralizada A diferencia de lo que se piensa, la cooperación descentralizada es tan antigua como la misma cooperación internacional al desarrollo. Su origen inmediato se da en el continente europeo, después de finalizar la Segunda Guerra Mundial, con el objetivo de alcanzar la reconstrucción, la paz y la reconciliación de los países. Inspirados en este fin, algunos países europeos iniciaron actividades para favorecer relaciones de cooperación estable y permanente entre distintas autoridades locales. Una de las actividades más utilizadas fueron los jumelages38, más conocidos hoy en día como hermanamientos, que fomentaban el intercambio cultural, de experiencias y conocimiento entre distintos actores de la esfera local. Para ese entonces, y resulta interesante anotar esto, las relaciones de cooperación entre los diferentes actores locales fue inspirada y apoyada por los mismos gobiernos centrales, que encontraban en los gobiernos locales fuertes catalizadores de desarrollo y socios oportunos para sus objetivos de reconstrucción. Sin embargo, poco a poco este interés estatal, en este tipo de cooperación, se fue difuminando para darle espacio a otros intereses y móviles en la política de ayuda, específicamente a la cooperación proveniente de Estados, es decir a la AOD. Fue de esta manera como nació la cooperación descentralizada, bajo el enfoque asistencialista y de gran presencia de los Estados. Esta particularidad hizo de la cooperación descentralizada una modalidad poco conocida y utilizada. No obstante, hoy tenemos un contexto muy diferente a la génesis de la cooperación y el cual sugiere una revitalización de las relaciones de cooperación y del contenido de los objetivos que persigue esa relación.

38 Emparejamientos en francés

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b. Desarrollo conceptual En principio, la cooperación descentralizada fue relacionada, principalmente, con la ayuda privada, al ser ésta la más visible de todas las cooperaciones diferentes a la realizada por los Estados. Esta situación dio al adjetivo “descentralizado” dos usos. Por un lado, uno internacionalmente legitimado, bien definido y en alta efervescencia, que se refiere al papel de los actores no públicos en la cooperación internacional, específicamente a la asistencia otorgada por ONG y organizaciones de la sociedad civil. Por otro lado, se da un uso al concepto descentralizado cuando se realizan ejercicios de cooperación entre autoridades locales o gobiernos descentralizados de los Estados39. La escuela de cooperación española, sugiere que el segundo uso debería ser eliminado con el fin de evitar errores a la hora de registrar los flujos de la ayuda40. Superando el debate semántico, la cooperación descentralizada, a partir de la puesta en marcha de hermanamientos, abrió nuevos espacios de relación en los asuntos exteriores de los países. Prueba de ello fue la consolidación cada vez más grande de la llamada “people-to-people (PtoP) public diplomacy” (diplomacia pública de la gente a la gente, y no de las élites a las masas) en la que a través de un mayor intercambio de experiencias culturales, comerciales, políticas, etc., se logró un mejor beneficio para las comunidades receptoras. En la actualidad, se habla de la cooperación descentralizada como un concepto totalmente innovador de la asistencia al desarrollo y algunos autores centran sus expectativas en el potencial de esta modalidad. Sin embargo, se debe precisar que no es un concepto nuevo en el desarrollo, sino que el cambio en el enfoque de la política de ayuda le ha dado a la cooperación descentralizada un espacio para que se desarrolle con mayor comodidad. Teniendo esto en claro, es oportuno acercarnos a una definición sobre cooperación descentralizada. En la actualidad no existe homogeneidad en su definición. Esta situación se puede explicar por dos razones principalmente. Una, obedece a que ha sido un instrumento utilizado por diferentes actores los cuales le han dado un énfasis diferente al instrumento. Países como España, Francia e Italia realizan ejercicios de cooperación descentralizada según sus objetivos y perspectivas. Esto dificulta la unificación de criterios y de caracterizaciones precisas sobre la cooperación descentralizada. Una segunda razón, mucho más técnica que la anterior, tiene que ver con los actores que definen la relación de cooperación. Es en esta última en donde nos vamos a concentrar.

39 Cuando hablamos de actores de la cooperación descentralizada, vamos a hacer referencia a los gobiernos locales que se suscriben a las siguientes denominaciones: Municipios y ciudades: toda entidad que, sin importar su tamaño o categoría rural o urbana, mantenga una base representativa democrática; Áreas metropolitanas: regiones jurídicamente conformadas por un gran centro urbano y sus poblaciones aledañas. Normalmente, suponen una integración subregional de las capitales departamentales; Departamentos o provincias: regiones geográficas, culturales y económicas. Estos niveles territoriales se encuentran por encima de los municipios y las ciudades. También pueden ser clasificados así: Entidades territoriales: según la constitución colombiana en este genero se incluye a los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas y Entes administrativos: áreas metropolitanas, las corporaciones autónomas regionales y las asociaciones de municipios. 40 Grasa Hernández, Rafael (2006) “Instituciones para una cooperación al desarrollo de calidad” en: Revista CIDOB D’afers Internacionals 72. Diciembre 2005- enero 2006, pp. 91, Fundació CIDOB, Barcelona.

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Ahora, y para llegar al menos a una definición que englobe las actividades de la cooperación descentralizada, es necesario tener presente los sujetos que participan en la relación. Una primera definición “es toda aquella cooperación cuyas acciones tienen como destino al gobierno local y entes comunitarios locales”41. En este caso, sólo se explicita a un sujeto de la relación, es decir el demandante de cooperación y no al oferente de cooperación. Es decir, no importaría la naturaleza del oferente de cooperación para que esta sea considerada cooperación descentralizada. Lo importante acá sería la naturaleza del demandante, que deberá tener la calificación de actor local de desarrollo. En este caso concreto, podríamos decir que una agencia de cooperación internacional bilateral podría dar cooperación descentralizada a un municipio, pues lo que nos interesa es el destinatario de la ayuda y no el oferente de esa operación. La Comisión Europea suele adherirse a esta definición. Una segunda definición, que es menos flexible y limita el campo de acción, es la que define a la cooperación descentralizada como “aquella cooperación oficial o pública cuyas acciones involucran como sujeto, directa o indirectamente, a entes locales o subnacionales descentralizados”42. Como se puede apreciar, es una definición más restrictiva que la anterior, pues limite la naturaleza del oferente de cooperación, al catalogarlo como actor público únicamente. De igual manera, precisa y clasifica las intervenciones al definirlas directa (entre gobiernos locales) o indirectamente (a través de intermediarios, como es el caso de ONG). Esta es la definición predominante debido a que es la más utilizada y profundizada a través de diferentes iniciativas. Lo que se debe tener claro en todo caso, es que la cooperación descentralizada, sea cual sea la definición que tomemos, se inspira en las corrientes más progresistas de la ayuda internacional, diferenciándose de los flujos de ayuda tradicionales, al utilizar autoridades locales en cada una de las puntas de la relación. Igualmente, tampoco excluye a otros sujetos de desarrollo que no sean de carácter público, pues supone también la participación activa de todo tipo de actores locales. Los requerimientos actuales para acceder a este tipo de cooperación presumen al municipio como una entidad totalizante de la actividad local, así que no es solamente la autoridad local la que protagoniza el discurso de la cooperación descentralizada sino que es el agente dinamizador en lo local y no una simple entidad financiadora de programas de desarrollo. El municipio es el espacio propio donde “lo local” se concreta, se hace una realidad controlable; pero también en él la sociedad civil se encuentra en su propio ambiente siendo uno de los factores determinantes de la cooperación descentralizada. Todas estas actividades están tomando una importancia cada vez mayor tanto en los gobiernos locales como en algunos países donantes. Ejemplo de ello es la Unión Europea, que ha avanzado notoriamente en este proceso de descentralización y agilización de las relaciones. Así, frente a la complejidad de los problemas mundiales, el creciente aumento de las necesidades regionales y las nuevas atribuciones de las regiones, la diplomacia alternativa emerge como una respuesta a la aparente incapacidad del Estado de resolver las problemáticas locales. 41 Enríquez, Alberto y Ortega, Manuel (2007) “Cooperación descentralizada; del asistencialismo a la visión de socios. Documento base, II Conferencia Anual del Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL, mayo, p. 11, Guatemala. 42 Ibid., p. 12

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Conclusiones Este documento se concentró en revisar el debate de la cooperación internacional a la luz de la lógica discursiva del realismo político y la teoría del desarrollo. De él se pueden extraer las siguientes conclusiones: 1. La cooperación internacional nace en un contexto de las relaciones internacionales

en donde el paradigma de realismo político es preponderante. En él, la cooperación internacional encuentra incentivos para su permanencia y posterior reproducción.

2. La modalidad de cooperación internacional, que se mundializa más rápidamente, es la ayuda prestada a través de los Estados. Con ella, se especializa la asistencia a través de la cooperación bilateral, en detrimento de otras modalidades como la cooperación multilateral o, incluso, la descentralizada.

3. La cooperación internacional al desarrollo se concibe bajo una racionalidad expedita que emerge del sistema de relaciones internacionales (realismo político) y de la teoría del desarrollo (crecimiento económico). Esta racionalidad se ve enfrentada a una nueva que sustituye los paradigmas de cada uno. El actual contexto, propone en las relaciones internacionales una mayor interdependencia y en la teoría del desarrollo un enfoque más multidimensional y menos economicista.

4. En lo que respecta a las relaciones internacionales, una cooperación basada en el paradigma del realismo político se consolida a través de una relación de dominación; mientras que en un esquema de interdependencia, la búsqueda de soluciones a problemas globales, produce una relación de asociación y mutua responsabilidad.

5. Con relación a la teoría del desarrollo, su avance ha consolidado enfoques integristas en donde se valida que el crecimiento no esta en función a variables económicas exclusivamente. No obstante, la practica bilateral de la cooperación internacional suele estar cooptada por un enfoque de desarrollo que hace pensar en teorías de hace más de 50 años.

6. El modelo liberal de asistencia al desarrollo oscila entre darle un mayor papel al mercado para la solución de problemas globales y la acción correctora de la cooperación internacional. Este debate explica en parte la inclusión de temáticas asociadas al comercio en los ejercicios de cooperación internacional.

7. La provisión de bienes públicos globales abre nuevos espacios de discusión en el intento de homogenizar la cooperación internacional a partir del modelo liberal. Los procesos emergentes asociados a la globalización, como la paradiplomacia y la glocalización, y los procesos en curso de descentralización política y administrativa en los países en desarrollo proponen nuevos campos de especialización en la cooperación internacional al desarrollo.

8. Los procesos anteriormente mencionados ponen en primer plano modalidades como la cooperación descentralizada que, a partir del intercambio de experiencias, agilizan los procesos de convergencia en el desarrollo en los países.

9. Las relaciones internacionales y el desarrollo han estado unidos por la cooperación internacional. Tradicionalmente, este proceso ha consolidado un tipo de cooperación que no ha sido eficiente para los países en desarrollo; pues en muchas ocasiones los objetivos de cada uno han sido disfuncionales. Bajo el actual contexto, la cooperación descentralizada se abre paso como una modalidad que permite mayor efectividad en la ayuda.

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