briceño, j. (2013). el pensamiento estructuralista de la cepal sobre el desarrollo y la...

Revista Aportes para la Integracin Latinoamericana Ao XIX, N 28/Junio 2013 ISSN 1667-8613. RNPI 699.864

BRICEO RUIZ QUINTERO RIZZUTO RUIZ DE BENITEZ El pensamiento estructuralista de la CEPAL sobre el desarrollo y la integracin latinoamericana:

reflexiones sobre su vigencia actual Pgs. 1-34

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EL PENSAMIENTO ESTRUCTURALISTA DE LA CEPAL SOBRE EL DESARROLLO Y LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA: REFLEXIONES SOBRE SU VIGENCIA ACTUAL1

THE ECLAC'S STRUCTURALIST THINKING ON DEVELOPMENT AND LATIN

AMERICAN INTEGRATION: REFLECTIONS ON THE CONTEMPORARY

RELEVANCE JOS BRICEO RUIZ

MARA LILIANA QUINTERO RIZZUTO

DYANNA RUIZ DE BENTEZ

RESUMEN Este trabajo se propone analizar el aporte de la escuela estructuralista latinoamericana en los estudios sobre el desarrollo econmico y su relacin con la estrategia de integracin econmica regional. En el trabajo se realiza una evaluacin de las contribuciones originales del estructuralismo, en particular su descripcin de la economa mundial dividida en centro y periferia, el argumento del deterioro de los trminos de intercambio y su nfasis en la necesidad de promover la industrializacin en Amrica Latina. Luego se examina cmo estas ideas influyeron en la estrategia de integracin que propona el pensamiento estructuralista, en particular la propuesta de una integracin al servicio de la industrializacin. Esto es seguido de un anlisis de las vicisitudes de la estrategia propuesta por la CEPAL, el centro intelectual de la escuela estructuralista, en materia de integracin. Posteriormente, se analiza la vigencia del pensamiento estructuralista sobre integracin y desarrollo. PALABRAS CLAVE Estructuralismo, CEPAL, desarrollo, integracin regional, Amrica Latina. ABSTRACT This paper analyzes the contribution of Latin American structuralist school on the study of economic development and the relationship between this latter and the regional economic integration strategy. The paper evaluates the original contributions of structuralism, particularly the description of the world economy divided into center and periphery, the argument of the decline of terms of trade and the need to promote industrialization in Latin America. The paper also examines the extent to which these ideas influenced on the strategic of regional economic integration proposed by the structuralist thought, in particular the proposal of a regional

1 Este trabajo es resultado del proyecto de investigacin La persistencia de la integracin regional en Amrica Latina: la autonoma poltica y desarrollo econmico como variables explicativas, aprobado y financiado por el Consejo de Desarrollo Cientfico, Humanstico, Tecnolgico y de la Artes (CDCHTA) de la Universidad de los Andes, Mrida, Venezuela. Cdigo E-318-12-09. Los autores agradecen al CDCHTA por su apoyo a este proyecto.




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integration led to further industrialization. This section is followed by an analysis of the difficulties in the implementation of the regional integration strategy proposed by ECLAC, the intellectual center of the structuralist school. Subsequently, the validity of structuralist thought on integration and development is analyzed. KEYWORDS Structuralism, development, ECLAC, regional integration, Latin America. 1. INTRODUCCIN

En los aos cuarenta del siglo XX, en Amrica Latina naci un pensamiento que

cuestionaba la teora neoclsica en su interpretacin del comercio y desarrollo

econmico. Esta nueva corriente del pensamiento recibi el nombre de estructuralismo

latinoamericano o escuela estructuralista del desarrollo. Para Lustig (1988), se suele

atribuir las races del estructuralismo a dos fuentes principales que derivaron en dos

tradiciones diversas: una tradicin radical asociada con el marxismo y otra vertiente

reformista vinculada con el keynesianismo y el institucionalismo. Ambas coinciden en

que el capitalismo no es un sistema armnico sino inherentemente conflictivo y que su

desarrollo se produce a travs de grandes saltos, generndose importantes

desequilibrios.

Esta escuela estructuralista fue encabezada por el economista argentino Ral

Prebisch, desde la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Posteriormente, se incorporan figuras como Celso Furtado, Anbal Pinto, Osvaldo

Sunkel, Jos Medina Echavarra, Juan Noyola, Octavio Rodrguez, Fernando

Fajnzylberg, Gert Rosenthal, Jos Antonio Ocampo, entre otros. Las propuestas de

estos intelectuales cepalistas, se convirtieron en el modelo de desarrollo a seguir por

los gobiernos de la regin sobre la base de los programas de desarrollo industrial y

medidas econmicas ms all de las fuerzas del mercado.

Aunque la mayor contribucin del pensamiento ha sido su comprensin del sistema de

comercio internacional como complejo y desigual, respecto de lo cual existe una

amplia literatura, es mucho menos conocido su aporte tanto en el estudio del

regionalismo econmico internacional como en la instrumentacin de proyectos de

integracin regional. El objetivo de este artculo es realizar una evaluacin de la forma

como la concepcin general del desarrollo propuesta por la CEPAL y la estrategia de




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industrializacin, elementos centrales de tal propuesta, estn articulados con una

nocin de la integracin regional al servicio de la transformacin productiva, propuesta

en diversos documentos de la CEPAL y en diversos escritos de Ral Prebisch.

El trabajo est estructurado de la forma siguiente. En una primera seccin se

examinan las ideas fundamentales del pensamiento estructuralista latinoamericano.

Posteriormente, se evala cmo los planteamientos estructuralistas se articulan con la

estrategia de integracin propuesta por la CEPAL y Prebisch, la cual es descripta en

esta seccin del artculo. En una tercera seccin, se analiza en qu medida las

propuestas estructuralistas sobre integracin econmica regional fueron realmente

aplicadas en las iniciativas que se promovieron entre la dcada de 1960 y mediados

de 1980. Posteriormente, se evala el legado y la vigencia del pensamiento

estructuralista sobre desarrollo e integracin regional en un momento en el cual la

realidad econmica y poltica es muy distinta a la existente, en el periodo en el cual se

forjaron las propuestas centrales de la CEPAL, Prebisch y los dems representantes

del estructuralismo latinoamericano.

2. EL PENSAMIENTO ESTRUCTURALISTA LATINOAMERICANO

El fundamento de la propuesta cepalista fue desarrollado por Ral Prebisch en 1949, en su artculo seminal El desarrollo econmico de la Amrica Latina y algunos de sus

principales problemas, que sera bautizado por el economista estadounidense Albert

Hirschman (1968), como el manifiesto latinoamericano. En este documento, Prebisch

presenta su clsica divisin del sistema econmico mundial en centro y periferia, dos

regiones con distintos niveles de desarrollo y caracterizadas por una diversa difusin

del progreso tcnico. El centro, estaba constituido por aquellas economas en las

cuales penetraron primero las tcnicas capitalistas de produccin; mientras que la

periferia, estaba constituida por aquellas que permanecan rezagadas en trminos

tecnolgicos y organizativos (Vase Prebisch, 1996 [original 1949]; Rodrguez, 1980).

Para Prebisch, esta divisin centro-periferia haba causado una reparticin inequitativa

de las ganancias del comercio, generando un cuestionamiento sobre la vigencia de la

teora ortodoxa del comercio internacional, basada en los supuestos de la ventaja

comparativa como haba sido propuesta por David Ricardo (2004 [original 1817]) y




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complementada luego por Eli Heckscher (1919) y Bertil Ohlin (1933), con sus

planteamientos sobre la dotacin de factores y especializacin internacional.

En la teora ortodoxa o clsica del comercio internacional, se sealaba que la

especializacin y apertura comercial de los pases termina generando bienestar a la

poblacin y que cada pas debera producir aquel producto en el cual tuviese una

ventaja comparativa, es decir, aquel cuyo costo de oportunidad por producir un bien

fuese mejor. Esto debera acompaarse por la decisin racional de producir aquellos

bienes en los cuales un pas tuviese una mejor dotacin de factores. El optar por el

libre comercio significaba un incremento en el bienestar tanto de cada pas como del

mundo en su conjunto, en el marco de una lgica de ganar-ganar, que tendra efectos

incluso en el sistema poltico internacional, pues lo pases que promueven el libre

comercio lograran alcanzar elevados niveles de interdependencia que hara que el

conflicto o la guerra entre ellos fuese poco probable.

Sin embargo, para Prebisch la evolucin del sistema econmico internacional

demostraba que el comercio internacional funcionaba de una manera distinta a la

prevista por la teora ortodoxa. Segn Prebisch, slo en el centro haba tenido lugar un

incremento creciente de la competitividad, mientras que la divisin internacional del

trabajo y las limitaciones estructurales propias de las economas de la periferia, haban

impedido que esta ltima obtuviese los beneficios del progreso tcnico. Como seala

Octavio Rodrguez (1980: 26), en el pensamiento estructuralista,

se concibe que centros y periferias se constituyen histricamente como resultado

de la forma en que el progreso tcnico se propaga en la economa mundial. En el

centro, los mtodos indirectos de produccin que el progreso tcnico genera se difunden en un lapso relativamente breve a la totalidad del aparato productivo. En

la periferia se parte de un atraso inicial, y al transcurrir el llamado periodo de

crecimiento hacia afuera, las nuevas tcnicas slo se implantan en los sectores

exportadores de productos primarios y en algunas actividades econmicas

directamente relacionadas con la exportacin, las cuales pasan a coexistir con

sectores rezagados en cuanto a la penetracin de nuevas tcnicas y al nivel de

productividad del trabajo.




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En la teora centro-periferia, se evidenci la contraposicin a la teora neoclsica del

comercio internacional y la falacia de aplicar a los pases en desarrollo la tesis de que

el fruto del progreso tcnico del mundo industrializado tiende a repartirse parejamente

a toda la colectividad. Prebisch, sealaba que el centro era donde penetraban las

tcnicas capitalistas de produccin y la periferia aquella cuya produccin permaneca

rezagada tecnolgicamente, lo cual se proyectaba en el deterioro de los trminos de

intercambio.

Todo esto indicaba que contrario a la teora clsica del comercio internacional, se

estaba generando una mayor diferenciacin entre los ingresos reales medios entre el

centro y la periferia, y por lo tanto, una concentracin en el centro de los beneficios

que generaba el progreso tcnico. Las economas de la periferia tenan estructuras

productivas especializadas y heterogneas, mientras que las del centro eran

diversificadas y homogneas. Esto consolidaba a los pases de la periferia como

productores y exportadores de materias primas y a los del centro como productores y

exportadores de bienes industriales (Casas Gragea, 2005).

En consecuencia, la dicotoma centroperiferia sera un rasgo estructural del sistema

de comercio mundial, una de cuyas consecuencias es haber especializado a los

pases del centro en la produccin de bienes industriales, mientras que la periferia lo

haba hecho en recursos naturales (Prebisch 1996, versin original en 1949). Sin

embargo, como ha explicado Octavio Rodrguez, es equivocado limitar la distincin

entre centro y periferia, slo al patrn de intercambio arriba mencionado. Esa

diversidad se asienta en una diversidad bsica de sus estructuras productivas: la especializacin y heterogeneidad signan la estructura perifrica, en contraste con la diversificacin y homogeneidad del centro (Rodrguez, 2006: 57) [negritas de los

autores].

La especializacin existente indica que la oferta exportadora de la periferia se compone de materias primas. Esto ocasionara que la industrializacin comenzase con

la produccin de bienes de consumo tecnolgicamente sencillos y que,

posteriormente, se deba avanzar gradualmente hacia la produccin de bienes de

consumo o intermedios de mayor complejidad tecnolgica. El problema es que un




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patrn de desarrollo industrial de este tipo genera una escasa diversificacin

horizontal, complementariedad intersectorial e integracin vertical de los sectores

productivos, lo que simplemente no permite una rpida diversificacin de la oferta

exportadora de la periferia, que tiende a conservar su carcter primario por periodos

ms o menos prolongados (Rodrguez, 2006).

De acuerdo con los estructuralistas, la especializacin en bienes primarios constituye

un problema para las economas perifricas, debido a que los frutos del progreso

tcnico se han concentrado en la industria. Sin embargo, el progreso tcnico, que se

expresa en una mayor productividad y en una cada de los precios, no caus una

reduccin de los precios de los bienes industriales que fuera mayor a la de los bienes

primarios. En palabras de Prebisch, si los precios hubieran descendido en armona

con la mayor productividad, la baja habra tenido que ser menor en los productos

primarios, que en los industriales: de tal suerte, que la relacin de precios entre ambos

hubiera ido mejorando persistentemente a favor de los pases de la periferia conforme

se desarrollaban la disparidad de productividades (Prebisch, 1986: 482). En otras

palabras, seala el autor, si los frutos del progreso tcnico se hubiesen propagado de

forma semejante en el centro y la periferia, se hubiese confirmado la validez del

sistema clsico de divisin del trabajo planteado por la teora clsica del comercio

internacional y, en consecuencia, Amrica Latina no tendra ventaja econmica

alguna en su industrializacin (Prebisch, 1986: 482).

Sin embargo, observaba Prebisch que desde los aos sesenta del siglo XIX hasta los

aos anteriores a la segunda guerra mundial, la relacin de precios se movi

constantemente en contra de la produccin primaria. Este fenmeno sera conocido

como el deterioro de los trminos de intercambio, expresin que describe un

menoscabo en la relacin de precios entre las manufacturas y los bienes primarios.

Citando de nuevo a Prebisch:

en los aos treinta [del siglo XX], slo poda comprarse el 63 por ciento de los

productos finales de la industria que se compraban en los aos sesenta del siglo

pasado [siglo XIX], con la misma cantidad de productos primarios; o sea que se

necesitaba en trmino medio el 58.6 por ciento ms de productos primarios para

comprar la misma cantidad de artculos finales de la industria (Prebisch,1986: 482).




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La segunda caracterstica estructural de la periferia, es la heterogeneidad. Esta se refiere a que en los pases perifricos coexisten actividades en las cuales la

productividad del trabajo es elevada, como por ejemplo el sector primario exportador,

con otras en las cuales la productividad es reducida, como por ejemplo la economa de

subsistencia. Esta heterogeneidad estructural (Pinto, 1970), era consecuencia del

hecho de que las ventajas del progreso tcnico y la mayor productividad se

concentraban slo en el sector agro-minero exportador, sin difundirse al resto del

sistema econmico. Como se seal en el Estudio Econmico de Amrica Latina de

1949: el progreso tcnico slo prende en exiguos sectores de su ingente poblacin,

pues generalmente no penetra sino all donde se hace necesario para producir

alimentos y materias primas a bajo costo, con destino a [los] grandes centros

industriales (CEPAL, 1951: 3). Esto tena consecuencias sociales en las sociedades

de la periferia, pues exista un amplio sector pre-capitalista o semi-capitalista de baja

productividad y generador permanente de mano obra que mantena los salarios bajos

e impeda que la periferia retuviese los frutos del progreso tcnico. En vez de ello, los

incrementos en la productividad del sector exportador eran transferidos al centro

debido al deterioro de los trminos de intercambio (Kay, 1991: 103). Esta polarizacin

entre centro y periferia se agudizaba debido al diverso grado de organizacin del

sector obrero y el poder oligoplico de las empresas. La fuerte organizacin sindical en

los pases del centro contribua con la mayor difusin del progreso tcnico en toda la

sociedad, situacin que contrastaba con la dbil organizacin obrera en la periferia.

En consecuencia, para el estructuralismo cepalista, el centro y la periferia se

constituyen histricamente segn la forma como el progreso tcnico se propaga en la

economa mundial (Rodrguez, 2001:105). Como seal Celso Furtado, la estructura

centroperiferia supona una divisin internacional del trabajo que haba surgido

primordialmente para servir a los intereses de los pases que se haban puesto a la

vanguardia en el proceso de industrializacin (Furtado, 1993: 90). Este patrn de

desarrollo de la periferia se denomin modelo exportador primario o desarrollo hacia

afuera, y se entenda que la superacin del subdesarrollo latinoamericano implicaba

el reemplazo de este modelo por uno de crecimiento hacia adentro, cuyo ncleo

deba ser la promocin de un proceso de industrializacin con sustitucin de

importaciones.




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Ante esta situacin, los pases de la periferia estaban en desventaja con respecto a los

pases del centro en materia de reciprocidad en el intercambio, porque estos ltimos

exportaban manufacturas cuya demanda tenda a aumentar con el crecimiento del

ingreso en la periferia; en tanto que los primeros exportaban productos primarios que

tendan a crecer lentamente con el ingreso de los centros. Por otra parte, exista la

tendencia al desequilibrio comercial de la periferia, es decir, haba un exceso de

importaciones. Esta tendencia al desequilibrio en los pases perifricos, les impona la

necesidad de aplicar una estrategia de sustitucin de importaciones para evitar el

dficit en la balanza de pagos (Prebisch, 1996 [original 1949]).

Sin embargo, en los anlisis estructuralistas, el problema del desarrollo

latinoamericano no obedeca solamente a variables vinculadas al sistema econmico

mundial. Como seala Nora Lustig (1988), el pensamiento estructuralista considera

que las caractersticas estructurales de una sociedad determinan su funcionamiento.

Entre stas se pueden sealar la distribucin del ingreso y la riqueza, los regmenes

de tenencia de la tierra, el tipo y grado de especializacin del comercio exterior, la

densidad de las cadenas productivas, el grado de concentracin de los mercados, el

control de los medios de produccin por distintos tipos de actores (el sector privado, el

Estado o el capital transnacional), el funcionamiento de los mecanismos financieros, la

penetracin de la innovacin tecnolgica, as como factores sociopolticos asociados

con el grado de organizacin de la clase trabajadora y de otras clases o sectores

influyentes, la distribucin geogrfica y sectorial de la poblacin, y el nivel de la

calificacin de sta. La extensin de este trabajo no permite un mayor anlisis de este

conjunto de variables, pero se considera necesario su mencin para rechazar el

supuesto externalismo o tendencia de responsabilizar a factores externos del retraso

econmico latinoamericano por parte del anlisis estructuralista. Este ltimo otorga

una gran relevancia a estos factores externos, pero tambin relaciona a stos con

estructuras polticas y econmicas vinculadas a los Estado-nacin, que coadyuvan en

el subdesarrollo de Amrica Latina.




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3. LA INTEGRACIN REGIONAL EN EL PENSAMIENTO ESTRUCTURALISTA

Una de las grandes contribuciones del pensamiento estructuralista de la CEPAL fue la

vinculacin de la estrategia de industrializacin con la integracin econmica regional

(vase CEPAL, 1959; 1974; 1976 [1951]). Este enfoque signific una ruptura con el

pensamiento clsico, cuya mxima expresin fue la obra de Jacob Viner sobre la

teora de las uniones aduaneras, nombre que es ya bastante descriptivo de un

enfoque que asimilaba la integracin regional a la integracin comercial. En el centro

de la explicacin vineriana estaba la idea que la integracin econmica, entendida

como una unin aduanera, no siempre tena efectos positivos sobre el bienestar. Para

determinar si una unin aduanera tena efectos positivos o negativos, se requera

evaluar si en ella predominaba el efecto de creacin de comercio o desvo de

comercio. La creacin de comercio ocurra cuando productores ineficientes eran

sustituidos por productores eficientes debido a la creacin de una unin aduanera. En

este caso, se producira un incremento en el bienestar. En cambio, si una unin

aduanera conllevaba a desplazar productores eficientes por productores menos

eficientes, se generaba un efecto de desvo de comercio. Cuando en una unin

aduanera predominaba este efecto de desvo de comercio, ocurra una prdida del

bienestar (Viner, 1950). En otras palabras, en el enfoque vineriano, la integracin

econmica no siempre era positiva, pues podan convertirse en un obstculo al libre

comercio global. En ese sentido, optar por una estrategia de apertura unilateral o

multilateral en el marco del GATT seran mejores estrategias. La integracin regional

sera segundo ptimo, valiosa en tanto contribuyese a crear un rgimen multilateral

de libre comercio. Esta distincin fue retomada en la dcada de 1990 por Jagdish Bhagwati (1991) en su distincin entre building blocs y stumbling blocs.

En los documentos de la CEPAL, bajo la gida de Prebisch, se planteaba el asunto de

una forma muy distinta a Viner, pues se propona que la industrializacin deba

acompaar a la integracin regional, incluso si pudiese generar un efecto de desvo de

comercio. En esos mismo aos, aunque desde un enfoque distinto, Harry Johnson

argumentaba tambin que si la integracin contribua con la promocin del desarrollo

industrial, entendido como un bien pblico, podra tener un efecto positivo sobre el

bienestar, incluso generando desvo de comercio (vase Johnson, 1965). La obra de




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Prebisch y la CEPAL se inscriben en esta crtica a la teora neo-clsica vineriana.

Como seala Guerra Borges (2009: 21), el pensamiento estructuralista cepalista

buscaba apartarse de la teora econmica neoclsica segn la cual los pases no

deban establecer restricciones arancelarias si tienen abierta la opcin del libre

comercio y, en caso de tener aranceles, no deben ingresar a las uniones aduaneras

sino optar por una eliminacin arancelaria unilateral.

La integracin fue uno de los elementos esenciales de la tesis sobre el desarrollo de la

CEPAL y esta idea no cambi, siendo una institucin impulsora de negociaciones para

crear bloques de integracin regional, que condujeron al establecimiento de la

Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y el Mercado Comn

Centroamericano (MCCA) en 1960. El papel estratgico que fue atribuido a la

integracin econmica no significaba que ella fuera considerada, en s misma, una va

alternativa de desarrollo; sino que tambin era necesario reorientar el patrn de la

industrializacin (. En este sentido, se puede argumentar que la industrializacin al

servicio de la integracin regional propuesta en el pensamiento de la CEPAL se

convirti [] en el fundamento ideolgico de los programas econmicos de Amrica

Latina y, en consecuencia, de los proyectos de integracin regional (Briceo Ruiz,

2007:21). Esto fue defendido de forma expresa por el especialista ecuatoriano

Germnico Salgado en 1975, al sealar que:

La motivacin econmica fundamental de los esfuerzos de integracin econmica

entre pases en desarrollo es la industrializacin. Todos esos empeos reconocen la importancia que podra tener para su desarrollo la expansin del comercio que

puede seguir a una apertura de mercados, pero la razn bsica para aceptar la

renuncia parcial de soberana que parece implicar todo intento de integracin es

aprovechar las economas de escala que ofrece el nuevo espacio econmico para

la creacin de una industria con mayor integracin vertical y tecnologas modernas

(Salgado, 1975: 3).

Mara da Conceio Tavares y Gerson Gomes tambin relacionan la integracin

econmica regional con la transformacin productiva a travs de la industrializacin.

Para estos autores, la integracin era concebida inicialmente por la CEPAL como un

factor estratgico para romper el contexto prevaleciente en aquel momento de

insuficiente dinamismo y baja productividad de la economa latinoamericana, que se




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proyectaba en tres dimensiones interdependientes: la aceleracin del crecimiento, la

expansin y diversificacin de las exportaciones y el avance de la industrializacin. En

este sentido, la ampliacin del mercado y de la base de recursos productivos, que

generara la integracin, permitira aprovechar las economas de escala y las ventajas

de la especializacin y complementacin industrial, creando las condiciones para

aumentar la productividad y dinamizar el proceso de industrializacin en el conjunto de

los pases de la regin (Tavares y Gomes,1998). En palabras de Alfredo Guerra Borges (2004:115), los pases latinoamericanos deban abrir entre s sus mercados

(integrndolos) y proteger la industria naciente con una adecuada proteccin

arancelaria.

Esta relacin entre industrializacin e integracin es crucial para comprender el

enfoque del estructuralismo cepalista sobre el tema. Ante la necesidad de pasar a una

produccin industrial tcnicamente ms compleja, que exiga mercados mucho ms

amplios que los compartimientos estancos de los diferentes pases, surgi la idea del

mercado comn latinoamericano. Para Mayobre, Herrera, Sanz de Santamara y

Prebisch (1965), el mercado comn era indispensable para lograr eficiencia productiva

y bajos costos en la produccin. Esta necesidad se explicaba ante la emergente

tcnica productiva, as como debido a consideraciones relativas al juego de la

competencia. La tcnica a la que se referan los autores antes mencionados exiga

plantas de gran dimensin, divisin del trabajo y especializacin que no era posible

conseguir en los mercados nacionales. La estrecha comunicacin de estos ltimos

permitira un mayor estmulo para la industria ante la competencia recproca de los

pases latinoamericanos. Los efectos desde el punto de vista econmico llevaran a un

acuerdo sectorial de complementacin o integracin, principalmente en las industrias

sustitutivas de importaciones, por cuanto podran sustituirse bienes provenientes del

resto del mundo por aquellos de procedencia latinoamericana en el comercio

intrarregional.

Con la conformacin de un espacio comn latinoamericano, la integracin sera un

medio para reformar y modernizar los modos de producir y la estructura econmica y

social de los pases. Este mercado comn se basara tanto en la reduccin progresiva

de aranceles y otras restricciones, como en acuerdos de especializacin industrial

concertados por los gobiernos. La industria y los servicios tendran un papel




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importante en el mercado comn, por cuanto una mayor absorcin de la tcnica en la

agricultura liberara mano de obra que tendra que ser absorbida por la industria

moderna (Mayobre, Herrera, Sanz de Santamara y Prebisch, 1965).

En el modelo propuesto por la CEPAL, la dinmica del desarrollo pasara al Estado.

Por lo tanto, la planificacin se impona para que el Estado, con sentido de previsin,

determinase ciertos cambios en la estructura productiva, mediante la industrializacin

por sustitucin de importaciones (ISI). Este modelo se bas principalmente en el

reemplazo de bienes importados previamente, por los producidos en el mbito

nacional. Entre las razones para adelantar este modelo, se encontraban la

transferencia ms rpida de innovacin tecnolgica en la industria que en la

agricultura, la mayor absorcin de mano de obra en una etapa de crecimiento rpido

de la poblacin, y an ms la rpida urbanizacin y el movimiento de los factores de

produccin hacia la industria desde la exportacin (Mayobre, Herrera, Sanz de

Santamara y Prebisch, 1965).

La integracin en este contexto, fue percibida como un instrumento para recuperar y

promover el crecimiento econmico, para crear nuevas corrientes de comercio y para

ampliar el mercado interno impulsando la industrializacin. Sin embargo,

contrariamente a lo que se argumenta en muchas crticas a la CEPAL, en su enfoque

sobre desarrollo e integracin se destacaba la necesidad de combinar el proceso

integracionista con la expansin y diversificacin del comercio con otras regiones del

mundo, en particular con los pases desarrollados y el establecimiento de una poltica

comn frente a los pases industrializados e instituciones financieras internacionales, a

partir de nuevas condiciones de negociacin y del aumento de la competitividad de las

exportaciones resultantes de la unin econmica (CEPAL, 1969; Tavares y Gomes,

1998). La CEPAL y Prebisch no promovan la autarqua o el proteccionismo

exacerbado. Salazar-Xirinachs (1993), destaca que Prebisch sealaba que la

incorporacin gradual y negociada en un contexto ms amplio de relaciones

comerciales era la clave del progreso econmico. Por lo tanto, la integracin

econmica regional y las revisiones peridicas de los aranceles externos para

mantener la proteccin dentro de lmites moderados, eran elementos esenciales para

llegar a una etapa de comercio recproco de productos industriales con los centros,




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que consideraba como la nica opcin para eliminar las asimetras centro-periferia, al

aumentar el ingreso y el empleo y elevarse el nivel de vida en los pases en desarrollo.

Otro elemento del pensamiento estructuralista fue la crtica al razonamiento neoclsico

del rgimen de libre competencia y la difusin de los beneficios de la actividad privada

y el juego libre de las fuerzas del mercado al resto de la sociedad. En el pensamiento

liberal se entenda que los propietarios de los medios productivos movidos por el

inters personal, elegan en su actividad econmica, las tcnicas e inversiones de

capital de mayor productividad y que produjesen la ms elevada ganancia. Si se

lograba el xito de esta lgica de accin econmica, es decir, si se lograba

incrementar el progreso tcnico, su difusin no slo beneficiara al empresario sino

que sus efectos benficos se difuminaran al resto de la sociedad, como ocurra en los

pases del centro.

No obstante, el estructuralismo argument que en la prctica y debido a la estructura

social de la periferia, esta lgica no se reproduca en los pases perifricos, donde

cuando los frutos del progreso tcnico se acrecentaban, se retena en manos de los

propietarios en forma de excedente. Este fenmeno estructural del excedente haba

sido ignorado por los neoclsicos y, por ello, sus razonamientos se alejaron de la

realidad perifrica. Para Prebisch, en el sistema de libre mercado en la periferia, los

estratos superiores que concentran la mayor parte de los medios productivos tenan en

sus manos la clave dinmica de su funcionamiento y eran quienes se aprovechaban

mayormente del excedente. Sin embargo, en vez de promover una ms justa

redistribucin del excedente o reinvertir ste en acciones dirigidas a mejorar la

competitividad sistmica de sus pases, las lites de la periferia se apropiaban del

excedente y lo utilizaban para imitar patrones de consumo de los pases del centro.

Esta es la tesis de capitalismo perifrico que Prebisch desarroll en sus ltimos aos

de vida, pero que ya estaba insinuada en trabajos previos de la CEPAL, pues como seala Lustig en la interpretacin estructuralista se constata siempre el uso de alguna

nocin sobre las formas de generacin y apropiacin del excedente y la identificacin

de cul es el perdedor en este proceso: la periferia frente a los centros, los

trabajadores frente a los capitalistas, los campesinos frente al sector urbano, o los

marginados frente a toda la sociedad (Lustig,1988: 36).




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La integracin econmica tambin desempeara un papel en la superacin de las

limitaciones estructurales de las economas latinoamericanas. En otras palabras, la

integracin regional en el enfoque de la CEPAL no se limitaba exclusivamente a la

promocin del comercio, sino, como sealaron Rosenthal y Cohen, tena distintas

manifestaciones (vase Cohen Orantes, 1981; Cohen O. y Rosenthal, 1977). Se

entenda que las ineficiencias en la estructura productiva y en la utilizacin de los

recursos, la relativamente baja calidad institucional y la ausencia de mecanismos

financieros adecuados; el retraso de la economa rural, la ausencia de una base

tecnolgica endgena, la ausencia de movilidad social y la desigualdad en la

distribucin del ingreso y de la riqueza, y la incapacidad financiera del sector pblico, colocaban a las economas de la regin en condiciones extremadamente

desventajosas para industrializarse y competir con los pases desarrollados. Por lo

tanto, en la visin de la CEPAL, la integracin terminara por concebirse tambin como

parte de una poltica integral de desarrollo nacional, dentro de la cual las reformas

estructurales destinadas a remover los obstculos internos, ocupaban una posicin

clave (Tavares y Gomes, 1998).

Estas ideas se plasmaron en una estrategia de integracin compuesta de varios

elementos. En primer lugar, con relacin a la creacin de la industria, el gran

instrumento utilizado en la propuesta de la CEPAL fueron los arreglos o acuerdos de

complementacin. Los mismos, tenan como objetivo el desarrollo de nuevas

industrias integradas o la racionalizacin de las actividades existentes de ms

importancia. El instrumento previsto eran rebajas de gravmenes ms marcadas que

las necesarias para llegar a los niveles medios de la zona preferencial (Salgado, 1979:

46).

En segundo lugar, la estrategia se basaba en la gradualidad. Segn Germnico Salgado, la tesis ms importante de la CEPAL fue la conveniencia de avanzar, poco a

poco, de acuerdo con las condiciones de los pases participantes y la flexibilidad de los

instrumentos (Salgado, 1979: 42). Se esperaba en una primera etapa apoyar la

propuesta con la creacin de una zona preferencial comercial, con el mayor nmero

posible de pases de la regin y con la apertura suficiente para facilitar la incorporacin

de los que no participasen desde el principio. Los objetivos, eran conseguir en 10 aos




15

una reduccin apreciable del nivel medio de los derechos arancelarios con la

eliminacin de muchos de ellos, as como la supresin de todas las restricciones

arancelarias, gracias a un rgimen adecuado de crdito y pagos (Salgado, 1979: 43).

Finalmente, el otro componente de la estrategia era la flexibilidad. Para la CEPAL

cada pas podra distinguir entre productos segn su conveniencia y establecer niveles

distintos de reduccin segn el desarrollo entre pases, con la aplicacin plena de la

clusula de la nacin ms favorecida. La excepcin a la aplicacin de la clusula de

ms favor era Centroamrica, al menos temporalmente, y las otras salvedades

admitidas eran el tratamiento preferencial a los pases ms dbiles y los arreglos de

complementacin industrial. En este sentido, se propona, por una parte, la

consagracin del principio de reciprocidad, por la otra, el tratamiento diferente segn el

grado de desarrollo de los pases. Estas concesiones especiales, es decir, sin

reciprocidad y exclusivas para los pases que se hallaban en la misma condicin,

seran el eje del sistema preferencial y constituan una innovacin en las teoras

prevalecientes entonces sobre la integracin econmica (Salgado, 1979).

Ahora bien, como sistema para promover la reciprocidad, la CEPAL planteaba

acentuar la desgravacin de los pases con supervit y disminuir la de los pases con

dficit, adems de brindar la ayuda tcnica y financiera necesaria; pero adverta que

haca falta tambin algn mecanismo, de carcter presumiblemente automtico para

garantizar que la reciprocidad efectivamente fuese respetada con el funcionamiento del mercado. En este particular, aunque la CEPAL apoy el principio de la libre

competencia, lo hizo con reservas fundamentales (Salgado, 1979).

4. LAS VICISITUDES DEL PENSAMIENTO CEPALISTA SOBRE INTEGRACIN REGIONAL

A pesar de los esfuerzos de la CEPAL, la idea de dotar a la integracin de una

dimensin industrial no fue incluida en la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que, como seala Salgado (1975: 19), se remiti a la libre accin

de las fuerzas del mercado como un principio fundamental de su poltica de

integracin. El Mercado Comn Centroamericano (MCCA), la otra iniciativa regional

creada a inicios de la dcada de 1960, en cambio, s intent establecer una poltica

industrial regional a travs del denominado Rgimen Centroamericano de Industrias




16

de Integracin. Sin embargo, esta experiencia termin siendo poco exitosa y en vez de

ello se adopt un Sistema Especial de Actividades Productivas, basado ms en una

lgica liberal que en las formulaciones de la CEPAL (vase Wionczek, 1975; Noriega

Morales, 1992). Este enfoque liberal termin siendo orientado por las empresas

transnacionales que utilizaron los mercados regionales para impulsar una estrategia

de complementacin productiva. El problema es que el diseo de estas estrategias

productivas de las empresas transnacionales obedeca ms a las pautas delineadas

por sus casas matrices que al proyecto de especializacin productiva propia de la

regin que propona la CEPAL, Prebisch y otros autores estructuralistas (Vzquez,

2011:110).

Para Salgado (1979), las negociaciones entre los gobiernos llevaron al establecimiento

de la ALALC y modificaron de forma sustancial algunas de las concepciones iniciales

de la tesis de la CEPAL, lo cual conllev al establecimiento de objetivos ms exigentes

en la frmula de integracin latinoamericana. Adems, afectaron el proceso de

integracin de la regin otros factores como la heterogeneidad que derivaba de las

diferencias de estructura del comercio exterior, originada en la composicin de las

exportaciones tradicionales y la naturaleza de los mercados; el grado de diversificacin

de las exportaciones, especialmente de productos industriales; y la dependencia para

el abastecimiento de importaciones de alimentos y productos intermedios.

Briceo Ruiz (2007), por su parte, seala que las ideas de la CEPAL no se aplicaron

de forma pura para ninguno de los esquemas de integracin de la primera ola de

regionalismo econmico en Amrica latina y el Caribe. Por el contrario, predomin una

extraa mezcolanza entre las ideas de la CEPAL y un comercialismo y pragmatismo

que dominaron finalmente este proceso.

Debido a la crisis y fracasos en los esquemas ALALC y el MCCA, que se alejaron de la

estrategia que haba promovido la CEPAL, se plante en el segundo lustro de la

dcada de 1960, un debate sobre la necesidad de relanzar la integracin regional,

asumiendo las propuestas cepalistas de convertirla en un instrumento para promover

la transformacin productiva de la regin. As, en el marco de la ALALC surgi el Pacto

Andino cuyos objetivos se concretaron en el Acuerdo de Cartagena de 1969, el cual

fue concebido como un instrumento para promover el desarrollo econmico de los




17

pases miembros. En el marco de este acuerdo de integracin se plante adems la

concertacin en materia poltica, econmica y social, y se definieron los instrumentos

para la aplicacin de las mismas. Tambin se dotaron de un marco institucional para

buscar un equilibrio entre los intereses nacionales de cada pas miembro y los del

grupo regional (Briceo Ruiz, 2007). Para el momento de la creacin del Pacto Andino,

se retom la idea cepalista sobre el desarrollo industrial planificado con una mayor

intervencin del Estado. La armonizacin de las polticas frente a terceros pases, el

establecimiento de un arancel externo comn, la creacin de un rgimen de

inversiones y tecnologa extranjera, el trato preferencial a los pases de menor

desarrollo se constituyeron en algunos de los objetivos del Grupo. Para lograr los

objetivos propuestos, el Grupo Andino dise un sistema institucional que apoyara

tcnicamente la planificacin subregional, garantizara la equidad y velara por los

intereses del grupo (Gutirrez, 1998).

La planificacin industrial fue el motor del proceso de integracin andino y el eje del

proceso de modernizacin de sus economas. Mediante los Programas Sectoriales de

Desarrollo Industrial (PSDI), se esperaba solucionar el problema del tamao de los

mercados nacionales, lo cual permitira producir en trminos de eficiencia para lograr

una mayor competitividad en la produccin de diversos bienes. De esta manera, se

cambiara la estructura industrial anterior, dependiente de la demanda interna, por una

que garantizara el acceso y el comercio libre entre los pases socios del acuerdo. En

otras palabras, se pretenda continuar con el principio de la especializacin en la

produccin, el cual comprenda la produccin de un bien de manera exclusiva por uno

de los pases miembros, su libre comercializacin en la regin, y la aplicacin de un

arancel externo comn frente a terceros pases (Salgado, 1994; Briceo Ruiz, 2007).

El modelo de ISI, adems, contemplaba actividades de exportacin y la insercin en el

mercado internacional, lo cual fue difcil en un contexto caracterizado por elevados

niveles de proteccin y barreras a la inversin extranjera (Gutirrez, 1998). Este fue

uno de los factores que caracteriz la crisis en el Pacto Andino, pues con las

propuestas de la CEPAL aparecen entre la clase industrial de Amrica Latina dos

corrientes: una estructuralista y otra liberal. La primera, apoyaba una industrializacin

inducida por el Estado; mientras que la segunda responda a los intereses de Estados

Unidos y a las clases ms conservadoras de Amrica Latina, para volver a los




18

mecanismos de mercado (Casas Gragea, 2005; Briceo Ruiz, 2007). La imposibilidad

de lograr un mnimo comn denominador entre estas dos tendencias caus una

prdida de apoyo poltico a las propuestas de ISI, y en consecuencia, al modelo de

integracin del Pacto Andino y su ambicin de impulsar programas regionales de

industrializacin.

En la dcada de 1970, el pesimismo se apoder de la mayora de los intelectuales,

cientficos, empresarios y polticos latinoamericanos, ante el evidente fracaso del

modelo ISI y de las iniciativas de integracin basadas en l. Seguan existiendo fuertes

limitaciones para importar, creciente endeudamiento externo, aumento del desempleo

y subempleo, marginacin de los grupos sociales, bajos niveles de vida y una fuerte

presin inflacionaria (Casas Gragea, 2005). El estallido de la crisis de la deuda en

1982 y la posterior crisis econmica que sacudi a la regin a lo largo de esa dcada,

provocaron el desprestigio de las propuestas de la CEPAL y su estrategia de

integracin regional. A fines de esa dcada, la integracin regional en Amrica Latina

toma un sendero distinto, orientado a contribuir con una mejor insercin en los

mercados mundiales, en cuyo diseo la CEPAL intentara influir en su documento Regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe: La integracin regional al servicio

de la transformacin productiva con equidad, publicado en 1994 (CEPAL, 1994;

Rosenthal, 1994).

Sin embargo, casi dos dcadas despus de la publicacin de este documento, el

escenario de la integracin regional se ha modificado en Amrica Latina y el Caribe.

Ya no existe una hegemona neo-liberal y no se apoya unnimemente el enfoque del

regionalismo abierto. En particular se critica severamente la asimilacin que se hizo en

la dcada de 1990 de apertura y desgravacin comercial a la integracin regional. En

vez de ello, se destaca la necesidad de concebir a la integracin como un proceso

complejo con dimensiones polticas, institucionales, comerciales, sociales y

productivas. En este ltimo aspecto, se ha visto un renacer, aunque obviamente en un

contexto regional y global distinto, de las ideas estructuralistas cepalistas-

prebischianas sobre integracin regional. Esto a su vez reabre un debate sobre su

legado y vigencia actual.




19

5. EL LEGADO DEL PENSAMIENTO DE LA CEPAL Y SU VIGENCIA ACTUAL Las contribuciones de Prebisch constituyen el pilar fundacional de la unidad del

pensamiento estructuralista de la CEPAL, en un momento histrico, luego de la Gran

Depresin de la dcada de 1930 y la posguerra, en el cual las ideas de la ortodoxia

neoclsica fueron sustituidas por el paradigma keynesiano, las polticas pblicas y el

Estado del bienestar, abriendo paso progresivamente a las ideas heterodoxas

cepalistas sobre el desarrollo.

En el mbito de la teora econmica, el legado cepalista es de significativa

importancia. Se pueden mencionar la concepcin centro-periferia (1949-1950) que

define las caractersticas estructurales y las interrelaciones existentes entre los pases

desarrollados y los no desarrollados; la teora del deterioro de los trminos de

intercambio (1949-1950); la interpretacin del proceso de industrializacin (1949-

1955); y el anlisis de los obstculos estructurales al desarrollo (1956-1963)

(Rodrguez, 1977). Aldo Ferrer (2010) destaca que a lo largo del pensamiento de

Prebisch, su legado podra resumirse en tres grandes mensajes. El primero plantea

que los pases del centro conforman visiones del orden mundial o un pensamiento

cntrico en funcin de sus intereses, en las que los pases no desarrollados son

considerados segmentos del mercado mundial y no sistemas nacionales capaces de

desplegar estrategias para alcanzar el desarrollo. En consecuencia, Prebisch y la

CEPAL argumentaban que los pases perifricos deban rebelarse contra el pensamiento cntrico para tener una comprensin ms idnea de los problemas de

desarrollo y lograr una situacin de mayor simetra en el sistema econmico mundial

con base en una estrategia de transformacin estructural, sobre todo en trminos de la

distribucin de los frutos del progreso tcnico y sus implicaciones. El segundo mensaje

expresa que la transformacin es posible partiendo de una visin realista de los

problemas existentes en la periferia, desplegando el potencial necesario para superar

el subdesarrollo. Por ltimo, el tercer mensaje de Prebisch precisa que dicha

transformacin requiere cambios significativos en la estructura productiva de los

pases perifricos sustentados en la industrializacin, incorporando adems en la estructura econmica y social el conocimiento como motor del desarrollo.

Con respecto a la poltica del desarrollo, en el marco del estructuralismo destaca el

planteamiento de la industrializacin y la participacin activa del Estado en el proceso

de crecimiento y desarrollo en Amrica Latina, con base en la planificacin. En cuanto




20

a las polticas en materia de relaciones econmicas internacionales, se destacan la

proteccin del mercado interno de la competencia fornea, la integracin

latinoamericana plasmada en la propuesta de conformacin del Mercado Comn

Latinoamericano como una estrategia al servicio de la industrializacin hacia adentro,

las polticas de financiamiento externo, la asistencia tcnica, las polticas anticclicas y

compensatorias del deterioro de la relacin de intercambio y, la exportacin de manufacturas desde la periferia.

Se ha reconocido la responsabilidad de la periferia por haber concentrado todos sus

esfuerzos en la sustitucin de importaciones, sin conceder suficiente atencin a las

exportaciones de manufacturas (Prebisch 1963; CEPAL 1974). Sin embargo, al mismo

tiempo se subrayaba la responsabilidad de los centros, y se ha afirmado que no habra

bastado poner a la produccin exportable en el mismo nivel de igualdad que la

produccin sustitutiva interna. Se hubiesen necesitado medidas que facilitaran en los

grandes centros ciertas importaciones industriales provenientes de los pases en

desarrollo, dando a stos una mayor capacidad para importar precisamente aquellos

productos donde son mayores las diferencias de costos. Rodrguez (2006), resalta en la concepcin de Prebisch, la industrializacin mancomunada, es decir una mayor

apertura de los centros a las exportaciones desde la periferia permitiran a su vez que

en sta se alcanzara una mayor capacidad para ampliar sus importaciones

manufactureras desde los centros, generando as una nueva divisin internacional del

trabajo. Se habra desarrollado as en el campo industrial una conveniente divisin del

trabajo, muy diferente del esquema tradicional de intercambio de bienes primarios por productos industriales (Prebisch, 2008: 57; original 1980).

Asimismo, de acuerdo con Rodrguez (2006), en una estrategia general de desarrollo

es preciso considerar una estrategia mixta, es decir para la transformacin se requiere

impulsar las exportaciones y estimular la sustitucin de importaciones. El mismo

Prebisch nunca rest importancia a la exportacin desde la periferia. Como seala Hctor Guilln Romo (2007:302): En contra de lo que a menudo sostienen los crticos

de la CEPAL, desde temprano el estmulo a la expansin de las exportaciones

industriales mediante una reorientacin de las polticas comerciales e industriales

form parte de las polticas recomendadas por la institucin. A esto se deba sumar el

incentivo de polticas tecnolgico-productivas, as como nuevas reglas de juego para

fomentar la estructura de incentivos en funcin de los objetivos econmicos, polticos y




21

sociales, que constituyen las condiciones para alcanzar la viabilidad del desarrollo en la periferia desde la perspectiva estructuralista.

Por otra parte, como se mencion anteriormente, el liderazgo del proceso de

industrializacin latinoamericana qued en manos del capital extranjero, por lo que no

se consigui un mecanismo de acumulacin ni de innovacin autnomo, pese al logro

de tasas de crecimiento relativamente altas, particularmente en el sector

manufacturero en la regin. Aunque se pudo ampliar la escala productiva y en alguna

medida la variedad de productos manufactureros, no se consolid la capacidad

endgena para la innovacin, dada la dependencia tecnolgica de la periferia con respecto al centro.

A finales de la dcada de 1980, se produce un cambio en el escenario histrico

regional, caracterizado por la depresin econmica en Amrica Latina, cuyo trasfondo

fue fundamentalmente el agotamiento del modelo de desarrollo heredado de la posguerra. En lo econmico, esto se denomin la dcada perdida, es decir crisis

econmica, deuda externa prcticamente impagable, altas tasas de inflacin en la

regin, lo que finalmente configur a inicios de la dcada de 1990, un nuevo escenario

para la reflexin de la problemtica del desarrollo en Amrica Latina, abriendo paso a

las polticas de estabilizacin y ajuste estructural y sus implicaciones. En este

contexto, se volvieron hegemnicas las ideas o el pensamiento de la ortodoxia

econmica provenientes desde los centros, con base en el paradigma neoliberal y la escuela econmica neoclsica.

En el marco de este proceso, el estructuralismo latinoamericano deviene en neo-

estructuralismo, en respuesta al cambio histrico en funcin de la reorientacin de las

economas latinoamericanas hacia la desregulacin y la profundizacin de la

globalizacin. En particular, surgen propuestas que destacan la necesidad de revisar

el proceso de industrializacin y de promover la transformacin productiva con

equidad, enfatizando la articulacin de estos procesos con una estrategia para lograr

una competitividad sistmica que permitiese una insercin de calidad de la regin en la

economa mundial (vase Fajnzylberg, 1989; CEPAL, 1990; Rosenthal, 1995; CEPAL,

2008). Se adecua as el pensamiento cepalista a una nueva realidad caracterizada por

la apertura econmica, la movilizacin internacional de los capitales, la privatizacin y

las polticas de vocacin de mercado en general; configurando as una agenda de

polticas en torno a cuatro mbitos fundamentales: macroeconoma y finanzas,




22

desarrollo productivo y comercio internacional, desarrollo social y sostenibilidad

ambiental (Bielschowsky, 2010). Frente a este nuevo escenario, con la profundizacin

de la globalizacin, resulta interesante analizar las contribuciones originarias de

Prebisch y la CEPAL, as como la validez de su pensamiento y, a partir de ello, ms

que respuestas abrir una serie de interrogantes acerca de la vigencia de esta concepcin desarrollista y su vinculacin con la integracin regional.

En primer lugar, se puede decir que la actualidad de un pensamiento se vincula con la

relevancia permanente de su temtica y preocupaciones centrales. En este sentido, se

deduce que tanto en las ideas fundacionales de Prebisch como en la actualidad, sigue

presente el inters por dilucidar y superar los problemas estructurales referidos a las

relaciones asimtricas entre el centro y la periferia en el sistema econmico mundial.

Estos aspectos no muestran caducidad en el presente. Por consiguiente, puede

decirse que el pensamiento de Prebisch y de la CEPAL en su conjunto, siguen

teniendo gran importancia en la actualidad, dada la persistencia de la heterogeneidad

estructural en los pases de Amrica Latina, as como otros problemas socioeconmicos.

Aldo Ferrer (2010) destaca el dilema del desarrollo en un sistema global, siendo la

globalizacin un componente fundamental del mismo. sta es un proceso de carcter

multidimensional, que en lo econmico a grandes rasgos se puede decir que est

constituido por un sistema de redes comerciales y financieras de integracin de

cadenas de valor que se ha ido profundizando particularmente a partir de la dcada de

1970, con el agotamiento del modelo de acumulacin fordista-keynesiano. La

globalizacin significa tambin un sistema de poder, dado el protagonismo y la

influencia cada vez ms acentuada de las empresas transnacionales tanto en el

mbito productivo como financiero, en el sistema econmico mundial. De all se deriva

la idea ortodoxa de que el mercado es un mecanismo de asignacin eficiente de los

recursos econmicos a escala global en beneficio de todos los pases. Esto est en

clara oposicin a los planteamientos de Prebisch, que desatacan que las ganancias

del comercio internacional no son equitativas en el sistema econmico mundial y

atribuyen un papel de gran importancia al Estado en direccin al crecimiento y

desarrollo econmico en los pases perifricos.

Sin embargo, al mismo tiempo la globalizacin coexiste con el hecho de que los

mercados internos siguen siendo el espacio fundamental para llevar a cabo las




23

transacciones y las actividades econmicas y sociales, pues la produccin que

traspasa las fronteras nacionales representa alrededor de un 20% del producto global.

Adems, el desarrollo es un proceso que siempre se genera o no en un espacio

nacional, es decir, el desarrollo no puede importarse desde fuera. Surge entonces el

dilema del desarrollo nacional en un orden global (Ferrer, 2010). La globalizacin

puede hacerse presente en los espacios nacionales mediante el control de los

recursos naturales o materias primas de inters para las empresas transnacionales,

las cuales dominan determinadas cadenas de valor as como grandes redes de

comercializacin. Estas empresas ejercen una gran influencia en la generacin del

conocimiento y tecnologas, dado que cuentan con grandes recursos econmicos. En

consecuencia, es vlido preguntarse acerca de cmo impulsar un ncleo endgeno

conformado por algunos sectores y empresas y hacer endgeno el progreso tcnico

en los pases de la periferia, para reducir la desigualdad existente con respecto a los pases del centro.

Ferrer (2010) plantea que si un pas tiene respuestas adecuadas frente a la

globalizacin, se abren oportunidades de inversiones, comercio, empleo y acceso a

nuevos conocimientos para alcanzar la transformacin, por tanto considera de

significativa importancia fortalecer lo que denomina densidad nacional. Esta ltima

comprende elementos como el pensamiento crtico, la cohesin social, la participacin

ciudadana, la calidad de los liderazgos, la estabilidad democrtica, las alianzas

estratgicas entre el empresariado local y el Estado con la finalidad de no estar al

mero servicio de los intereses transnacionales, y la estabilidad de las instituciones a largo plazo independientemente del rgimen poltico.

Los pases de Amrica Latina, luego de dos siglos de su independencia, confrontan

una fuerte debilidad de la densidad nacional, como resultado de su proceso histrico

de dominacin desde el siglo XV (la colonizacin por parte de los europeos), lo que

representa un gran desafo frente al futuro. Asimismo, es importante resaltar que las

categoras comprendidas en la densidad nacional tienen validez en trminos de la densidad regional latinoamericana.

Otro elemento que deriva de la profundizacin de la globalizacin es que los

eslabones de la cadena que generan un producto manufacturado final se distribuyen a

lo largo de mltiples pases a escala global, dado que las empresas transnacionales

operan con filiales en el mundo en bsqueda de las mejores condiciones para




24

maximizar sus ganancias y tener un mayor control del mercado. La produccin

industrializada cada vez ms ha dejado de ser nacional, dado el papel de las

empresas transnacionales, incrementado as la tendencia de una produccin

sustentada en lneas de ensamblaje o cadenas de valor en las que se importan los

insumos y la tecnologa, se ensamblan los productos y son reexportados. De esto se

desprende que es necesario crear y fortalecer alianzas estratgicas entre el Estado, el

empresariado local y el capital transnacional productivo y financiero, para trazar

conjuntamente las directrices del crecimiento y el desarrollo a escala global, promover la formacin de conglomerados productivos o clusters, aunque sin dejar a un lado los

intereses de los Estados-Nacin, lo que constituye un verdadero desafo.

En cuanto a los procesos de integracin en Amrica Latina, a partir de la dcada de

1980, Amrica Latina transita de una estrategia de desarrollo hacia adentro a una

estrategia de desarrollo hacia afuera, lo cual a su vez confiere cambios en los

acuerdos de integracin regional. En este sentido, en la dcada de 1990 renacen los

acuerdos integracionistas enmarcados en el regionalismo abierto, que, al menos

desde la ptica de la CEPAL, intent reinterpretar las polticas originalmente

concebidas por Prebisch, aunque en el marco de una nueva estrategia de desarrollo

en respuesta a una mayor transnacionalizacin de las economas y la apertura de

mercados, bajo los denominados acuerdos de segunda generacin. Si la idea del

regionalismo abierto representa una continuidad o no de las propuestas originales

estructuralistas, es un debate desde la misma dcada de 1990 (vase Briceo Ruiz,

1999; Guerra Borges, 1996, 1998; Salgado 1994). En realidad las expresiones

regionalismo abierto y su equivalente integracin abierta, fueron utilizadas de forma

tan laxa que pasaron a describir procesos tan diversos como el Mercado Comn del

Sur (MERCOSUR), el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), el

rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) y la Comunidad Andina de Naciones (CAN).

Segn Ferrer (1997), estos nuevos acuerdos guardan relacin con la visin

fundamentalista de la globalizacin, pues las decisiones son tomadas ms all de los

Estados nacionales, quedando cada vez ms en manos de los agentes econmicos

transnacionales, sobre todo a partir de la crisis de la deuda externa. No obstante, en

contraste surgen otras iniciativas como la Alianza Bolivariana para Amrica (ALBA) en

el ao 2004, promovida por Venezuela y Cuba como contrapartida del ALCA (Alianza




25

de Libre Comercio de las Amricas), as como la Unin de Naciones Suramericanas

(UNASUR) cuyo tratado constitutivo se firm en mayo de 2008, as como el proceso

de revisin que ha sufrido el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR) desde 2003. Se

suele sealar esa fecha como el inicio de una nueva etapa en la integracin en

Amrica Latina, que algunos describen como post-liberal o post-hegemnica, porque a

partir de los cambios polticos que se iniciaron ese ao en pases como Argentina y

Brasil, la hegemona del pensamiento liberal sobre integracin entr en crisis. Esto se

manifest en un creciente inters en fortalecer las dimensiones social y productiva de

los procesos de integracin regional y un mayor inters por los aspectos estratgico-

polticos. Un ejemplo esto fue la firma en octubre de 2003, del Consenso de Buenos,

por Luiz Ignacio Lula da Silva y Nstor Kirchner, que en la literatura especializada se

considera como el inicio de la nueva etapa de integracin en el MERCOSUR (vase Vzquez y Briceo Ruiz, 2009; Tussie y Riggirozzi, 2011).

En el marco del contexto y los procesos de integracin regional actuales, es

importante impulsar la transformacin productiva con base en la conformacin de

cadenas de valor entre los pases miembros. Aunque a primera vista esto parece

contrastar con la idea inicial de Prebisch de lograr complejos industriales al interior de

cada pas, en el fondo retoma la idea de utilizar a la integracin como un mecanismo de transformacin productiva.

De igual modo, en la actualidad el rol del Estado debe ser redefinido en trminos ms

realistas, ms an como resultado de la profundizacin de la globalizacin, pues esto

se ha traducido en un menor protagonismo del mismo en los procesos de crecimiento

y desarrollo. Esto quiere decir que a la luz de estos cambios en la economa mundial,

se debe definir lo que el Estado puede o no puede hacer, ms an cuando las

corporaciones transnacionales del mbito productivo y financiero son los centros

decisorios de la organizacin de la produccin y el consumo a escala supranacional, lo

cual contrasta con el cuadro idealizado del Estado desarrollista en los trabajos fundacionales de la CEPAL.

En los trabajos ms recientes de la CEPAL se evidencia una contextualizacin

relacionada con la globalizacin, la apertura econmica, incluso el intento de articular

la propuesta de regionalismo abierto a la propuesta de transformacin productiva con

equidad. Sin embargo, se siguen conservando los fundamentos bsicos del anlisis

estructuralista desde sus orgenes a finales de la dcada de 1940. A pesar de esto, se




26

hace necesaria una renovacin permanente de estas ideas para presentar nuevas

alternativas frente a los paradigmas de la economa neoclsica y de la modernizacin,

que a su vez se identifiquen con las transformaciones de la economa mundial

derivadas de la profundizacin del proceso de globalizacin y sus implicaciones econmicas, polticas y sociales fundamentalmente.

Un tema permanente es la insercin internacional de la regin. Como seala Salazar-

Xirinachs (1993), en vez de apartarse de la visin de largo plazo de Prebisch, la

bsqueda de una nueva insercin internacional de alta calidad y el renacimiento de la

integracin regional en Amrica Latina pueden interpretarse como una reafirmacin de

la secuencia de las polticas originalmente concebidas y recomendadas por l. La

integracin econmica, el crecimiento orientado hacia afuera basado en el fomento de

las exportaciones industriales, la selectividad basada en criterios mundiales de

elasticidad-ingreso y la reciprocidad, adaptadas adecuadamente a las condiciones

actuales, son pertinentes para replantear la estrategia de insercin internacional

complementada con la integracin regional a la que se hallan abocados en la actualidad los pases de Amrica Latina.

En este contexto, las ideas estructuralistas prebischianas sobre integracin regional

han vuelto al debate sobre las estrategias de desarrollo e integracin en Amrica

Latina. Por un lado, con el fin de la hegemona neoliberal se ha producido una revisin

de la estrategia de sustitucin de importaciones, superndose la visin crtica

predominante en la dcada de 1990 (vase Rodrik, 2007). En vez de ello algunos

estudios (unos con un fuerte contenido de historia econmica, otros con un slido rigor

cuantitativo) rescatan la importancia de la estrategia ISI en el desarrollo industrial de

algunas viejas naciones industriales (vase Chang, 2002), mientras otros revalan el

desarrollo de la estrategia ISI en economas emergentes como Brasil, India, China y

Sudfrica (vase Amsden, 2004; Colistete, 2010; Zhu, 2006; Mukherjee, 2012;

Adewale, 2012). En consecuencia, la nocin de una estrategia de promocin del

desarrollo slo con base en la promocin de exportaciones y la insercin en los

mercados mundiales est seriamente cuestionada, reivindicando as a uno de los pilares de la propuesta estructuralista cepalista sobre el desarrollo econmico.

Por otro lado, tambin se ha producido una crtica al modelo de regionalismo abierto

dominante en la regin desde la dcada de 1990. En este sentido, aunque la CEPAL

haya intentado construir un enfoque sobre la integracin econmica regional que




27

combinara las polticas de apertura y reforma estructural con sus propuestas de

transformacin productiva con equidad, en la prctica la mayor parte de los procesos

de integracin terminaron optando ms por un modelo de integracin basado en las

propuestas neoliberales y que serva como un mecanismo para acelerar la

liberalizacin comercial propuesta en la recomendacin sptima del Consenso de Washington (vase Fernndez Jilberto y Hogenboom, 1996; Briceo Ruiz, 1999).

Desde el ao 2003 se ha iniciado un nuevo periodo en la integracin econmica en

Amrica Latina en el que se cuestiona muchas de las propuestas del modelo de

integracin abierta de la dcada de 1990. En esta nueva etapa se retoman viejas

premisas estructuralistas como la necesidad de crear un mercado ms amplio a travs

de la integracin regional o el impulso de mecanismos de integracin productiva. En palabras del economista argentino Andrs Musacchio: ya no en busca de un espacio

comercial sino de un proyecto productivo compartido, que contemple aspectos

cruciales como la generacin de cadenas regionales de valor que densifiquen las

estructuras productivas, medidas comunes de asistencia a la produccin, la creacin

de un organismo regional para el financiamiento de inversiones, la convergencia y

potenciacin de programas comunes de investigacin y desarrollo, y la

implementacin de polticas activas sociales y de empleo (Musacchio, 2003: 157).

Estos debates tambin existen en el seno de los mecanismos de integracin, pues en

el MERCOSUR se estn adoptando polticas que trascienden la mera integracin

comercial, como por ejemplo el Programa de Integracin Productiva, aprobado en 1998. Quizs, parafraseando a Amsden, el estructuralismo est renaciendo en la integracin latinoamericana.

CONCLUSIONES

En este trabajo queda evidenciada la importancia del pensamiento estructuralista en

los debates sobre desarrollo e integracin en Amrica Latina, desde fines de la dcada

de 1940. Con periodos de xitos y de fracasos, es indiscutible que la escuela

estructuralista logr desarrollar un pensamiento propio en el anlisis de estos




28

procesos, presentando un marco explicativo sistmico que se distingua, y a veces se

opona, a las ideas econmicas ortodoxas. Por ello, se puede afirmar la existencia de un programa de investigacin estructuralista, en los trminos propuestos por Imre

Lakatos, que constituye un aporte latinoamericano en los estudios de los problemas del desarrollo y la integracin econmica.

Un segundo aspecto que debe destacarse es la necesidad de reevaluar si la estrategia

de desarrollo e integracin regional propuesta por la CEPAL fue aplicada en los

trminos propuestos por sta. En este trabajo realizamos un breve anlisis de

esquemas de integracin como la ALALC, el MCCA y el Pacto Andino, para determinar

si las propuestas de integracin al servicio de la industrializacin regional fueron

puestas en marcha. Contrario a mucha de la literatura dominante en la dcada de

1990, ese estudio histrico sugiere que muchas de las ideas cepalistas no fueron

realmente aplicadas. A manera de ejemplo, se puede sealar que una poltica

comercial basada en aranceles excesivamente altos nunca fue una recomendacin de

la CEPAL, que ms bien propona una proteccin arancelaria gradual y progresiva.

Otro ejemplo es el excesivo protagonismo de las empresas transnacionales, lo cual se

tradujo en una industrializacin hacia adentro con un marcado protagonismo hacia

afuera, lo que a su vez cre enclaves econmicos con muy pocas articulaciones con el

sistema econmico nacional. Debido a esto no se logr resolver el problema de la

heterogeneidad estructural, que fue desde sus orgenes una de las preocupaciones centrales de la CEPAL.

Tales limitaciones tambin se observaron en las iniciativas de integracin regional

desde 1960 hasta mediados de la dcada de 1980. Por ejemplo, en la ALALC y en el

MCCA, las empresas transnacionales desempearon un papel fundamental en la

poltica industrial regional. Se asevera que los acuerdos de complementacin industrial

firmados en el marco de la ALALC tuvieron como mayores beneficiarios a las grandes

corporaciones. Igualmente en el caso del rgimen de industrias centroamericanas, la

planificacin regional propuesta por la CEPAL fue sustituida por una simple lgica de

mercado. A esto se debe aadir que existi un debate entre estructuralistas y liberales,

al momento de disear la poltica comercial e industrial en el marco de procesos de

integracin en el Pacto Andino, lo que impidi la exacta aplicacin de las recomendaciones de la CEPAL.




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En consecuencia, aunque el estudio del legado de la escuela estructuralista

latinoamericana en materia de desarrollo e integracin regional es un tema complejo y

polmico, es necesario una profundizacin de un anlisis histrico que permita

delimitar hasta qu punto los gobernantes de la poca aplicaron sus propuestas en

sus polticas nacionales o regionales. Un hecho es claro: resulta simplista el

argumento dominante en la dcada de 1990 de que el modelo de la CEPAL fue el

responsable del fracaso del llamado regionalismo cerrado. Slo un estudio histrico ms riguroso podra determinar cul fue la exacta aplicacin del modelo cepalista.

Igualmente, la agenda de investigacin en materia de desarrollo e integracin regional

en Amrica Latina debe considerar la pertinencia de las propuestas estructuralistas en

funcin de los desafos actuales de un mundo globalizado y posfordista. En este

trabajo se han vislumbrado algunas ideas sobre la pertinencia de estas propuestas.

Amrica Latina an tiene serios problemas de insercin internacional, reprimarizacin

de las economas, permanente heterogeneidad estructural, pobreza y desigualdad,

que han sido durante dcadas preocupaciones fundamentales del pensamiento

estructuralista latinoamericano. Estos problemas se pretendieron resolver con la

aplicacin de polticas con vocacin de mercado, disminuyendo el papel del Estado,

reduciendo la importancia del mercado domstico y proponiendo la indiscriminada

apertura de la economa mundial. No obstante, estas polticas han sido seriamente

cuestionadas desde inicios del nuevo milenio, conduciendo a un replanteamiento en la

estrategia de desarrollo e integracin regional que se expresa en un creciente papel

del Estado, un rescate de la idea de transformacin productiva, un mayor papel para

los mercados regionales. Esto de alguna manera supone un rescate de las ideas originarias de la CEPAL.

Ahora bien, la economa mundial est en una etapa de profundizacin de la

globalizacin y del posfordismo. En consecuencia, las ideas estructuralistas deben

adaptarse a ese nuevo escenario mundial. Por ejemplo, el posfordismo, quizs hace

hoy da difcil la idea de establecer industrias regionales como se propona en los

Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial del Pacto Andino, pero esto no invalida

la propuesta de una integracin al servicio de la industrializacin regional. En el

contexto actual, este ltimo objetivo se podra alcanzar ms bien a travs del fomento

de cadenas de valor que articulen las economas parte de un bloque regional y

fomente la transformacin productiva, con base en las alianzas estratgicas entre




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empresas nacionales y transnacionales, en una lgica de ganar-ganar, fortaleciendo adems los sistemas nacionales de innovacin y tecnologa.

De este artculo se puede derivar claramente una conclusin: la escuela estructuralista

latinoamericana contina siendo una fuente de estudio y reflexin sobre los temas de

desarrollo e integracin regional en Amrica Latina y su pertinencia actual es un

asunto que debe ser parte de la agenda de investigacin en el mbito de las ciencias

sociales en la regin.

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