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“LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL SOBRE LA LEY DEL

SUELO DE CANARIAS: LA RATIFICACIÓN

DE SU CONSTITUCIONALIDAD”

Francisco José Villar Rojas

Catedrático de Derecho Administrativo

Iltre. Colegio de Abogados de Las Palmas

5 de noviembre de 2019

Estructura exposición

(1) APUNTE SOBRE ASPECTOS BÁSICOS DE LA LSENPC.

(2) STC 86/2019: LO PRIMERO EL FALLO.

(3) STC 86/2019: CUESTIONES FUNDAMENTALES

DEBATIDAS.

-Suelo rústico: asentamientos, derechos y usos.

-Planes: descentralización aprobación definitiva.

-Proyectos de interés insular y autonómico.

-Evaluación ambiental estratégica.

-Otras cuestiones (suelo urbano, tanteo y retracto en

parques rurales, régimen transitorio urbanizable no

sectorizado).

(4) STC 86/2019: EL TRASFONDO DEL PLEITO.

(1) APUNTE SOBRE ASPECTOS BÁSICOS DE LA LEY DEL SUELO

Y DE LOS ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS DE CANARIAS

(1) ASPECTOS BÁSICOS DE LA LEY DEL SUELO DE

CANARIAS.

.-Una Ley refundidora:

-Mantiene la clasificación del suelo, la estructura de

planeamiento y los sistemas de ejecución del TRLOTENC.

-Reproduce o toma como referencia: 229 artículos

TRLOTENC, 19 artículos L 14/2014 e incorpora 16 DOG.

.-Una Ley renovadora:

-Reordenación normas suelo agrario.

-Procedimiento monofásico aprobación planes.

-Instrumentos de ordenación especiales.

-Integración evaluación ambiental con elaboración planes.

-Modificación del plan nueva regla, revisión excepción.

-Simplificación de sistemas de ejecución.

-Regulación de actuaciones en el medio urbano.

-Reordenación de títulos habilitantes.

-Replanteamiento del restablecimiento legalidad.

-Reconocimiento realidad –usos consolidados fuera de

ordenación-.


-DECISIÓN.

Recurrente: ¿Estado? No; 50 diputados Congreso.

Objeto recurso: 25 artículos LSENPC (LSENPC: 408 arts y 50 DD).

Argumento:

-“Los diputados recurrentes afirman que la Ley del Suelo debilita el

ejercicio de la potestad autonómica planeamiento y la protección del

medio ambiente del archipiélago. Por ello, los preceptos impugnados

vulneran la normativa básica estatal dictada al amparo del artículo 149.1.23

CE, y la legislación básica de régimen local ex artículo 149.1.18 CE, así como

la autonomía local (arts. 40 CE); y, por otro lado, los principios de legalidad,

jerarquía normativa, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad

recogidos en el artículo 9.3 CE”.

Fallo:

-1º Inconstitucionales: art. 60. 5 y 6.b); el inciso “con independencia de su

clasificación y calificación urbanística” del art. 123.4; y el inciso “a tales

efectos…” del art. 174.2.

-2º Constitucionales interpretación conforme: art. 36.1.a, término

“instalaciones”, en relación art. 63.1; art. 59.1, 3 y 4, los incisos “extractivo”

e “infraestructura”; y art. 126, relación con PORN.

-3º Constitucionales: los 18 restantes.

(2) STC 86/2019: lo primero el fallo.

-CONTEXTO.

-Anteproyecto de ley (aprobación Gobierno): febrero 2016.

-Proyecto de ley (remisión Parlamento de Canarias): agosto 2016.

-Anuncio futuro recurso inconstitucionalidad: agosto 2016.

-Denuncia ciudadana del proyecto ante Parlamento Europeo: febrerode 2017.

-Aprobación LSENPC: julio 2017 (en vigor septiembre 2017).

-Archivo denuncia ante Parlamento Europeo: octubre de 2017.

-Anuncio recurso inconstitucionalidad por Estado: octubre 2017.

-Interposición recurso de inconstitucionalidad 50 diputados: octubrede 2017.

-Acuerdo Estado-CAC dando por zanjadas discrepancias: mayo 2018.

-Resolución recurso inconstitucionalidad: STC 86/2019, de 20 dejunio.

(3) STC 86/2019: LAS CUESTIONES FUNDAMENTALES

DEBATIDAS.

-Previo: alcance del pronunciamiento.

(3) STC 86/2019: LAS CUESTIONES FUNDAMENTALES DEBATIDAS.

-PREVIO: ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO (FJ 3 y 4)-

-Una controversia constitucional, no un juicio político.

Los únicos motivos que el recurso de inconstitucionalidad puede tratar de hacer valer y que

este Tribunal puede tomar en consideración son los jurídico-constitucionales. Quedan

extramuros los juicios de “oportunidad política” (STC 35/2017).

-Un juicio sobre la norma, no sobre intenciones ni riesgos

La mera posibilidad de un uso torticero de las normas no puede ser nunca en sí mismas

motivo bastante para declarar la inconstitucionalidad de estas, pues aunque el Estado de

Derecho tiende a la sustitución del gobierno de los hombres por el gobierno de las leyes, no

hay legislador, por sabio que sea, capaz de producir leyes de las que un gobernante no

pueda hacer mal uso (STC 238/2017).

-Un supuesto de inconstitucionalidad mediata.

Los recurrentes plantean un supuesto de inconstitucionalidad mediata o indirecta por

derivar la posible infracción, no de las prescripciones de la Constitución, sino de los

preceptos básicos dictados en su aplicación. En este caso, la existencia de la infracción

exige : el carácter básico de la norma estatal y que la contradicción sea insalvable por vía

interpretativa (STC 82/2017).

Básicamente, TRLSRU (2015), LEA (2013) y LPNB (2007)

-Profundidad del análisis del Tribunal: en función de la argumentación.

Es carga de los recurrentes no sólo impugnar sino colaborar con la justicia con un

pormenorizado análisis de las graves cuestiones que se suscitan (STC 86/2017). Por no

hacerlo, el Tribunal no se pronuncia sobre art. 69.1, 103.8 y 154.2 LSENPC.


DEBATIDAS.

-Suelo rústico: asentamientos y derechos propietarios.

(3) SOBRE SUELO RÚSTICO: ORDENACIÓN DE ASENTAMIENTOS.

-Regulación asentamientos rurales (art. 35, 68 y 69 LSENPC):

-Concepto (art. 35): conjunto 10 edificaciones residenciales (o, almenos, 40 residentes) interrelacionadas más edificaciones hasta 200metros (concepto INE: núcleo de población).

-Ordenación (art. 35.3 a 7): planeamiento urbanístico, crecimiento 25%edificabilidad (suelo urbano asimilado) –procede art. 15 Ley 14/2014-.

-Usos admisibles (art. 68 y 69): criterios de las Directrices deOrdenación General 63 y 64 (apartados 1 y 2 del art. 69).

-Argumento recurso: la previsión de técnicas urbanísticas (ordenación

pormenorizada, edificabilidad, usos) vulnera régimen suelo rural al no

preservar ese suelo de los procesos de urbanización. Contrario art. 3.1,

3.2.a y 13.1 TRLSRU (en relación art. 149.1.23 CE)

-STC 86/2019 (FJ 5): problema de “núcleos tradicionales asentados en el

medio rural”, su definición y ordenación corresponde en todo caso al

legislador autonómico (STC 75/2018, f.j. 6.C).

Regulación constitucional.

(3) SOBRE SUELO RÚSTICO: DERECHOS DEL PROPIETARIO.

Regulación:

“1. En el marco de lo establecido por la legislación estatal de suelo, las personas

propietarias de suelo rústico tienen los siguientes derechos:

a) A la ejecución de los actos tradicionales propios de la actividad

rural y, en todo caso, a la realización de los actos precisos para la utilización

y la explotación agrícolas, ganaderas, forestales, cinegéticas o análogas,

vinculadas con la utilización racional de los recursos naturales, que

correspondan, conforme a su naturaleza y mediante el empleo de medios que

no comporten la transformación de dicho destino, incluyendo los actos de

mantenimiento y conservación en condiciones adecuadas de las

infraestructuras y construcciones, y los trabajos e instalaciones que sean

precisos con sujeción a los límites que la legislación por razón de la materia

establezca (artículo 36.1 y 63.1 LSENPC).

Argumento recurso: en tanto esas instalaciones no precisan de autorización previa,

se vulnera el artículo 11.4 TRLSRU, rebajando el nivel de protección (art. 149.1.23

CE).

STC 86/2019 (FJ 6): El artículo 11.4 TRLUSU exige autorización para instalaciones

de “nueva planta” en suelo rústico (STC 143/2017). Esta fue la posición del

Gobierno de Canarias. Interpretación conforme de la LSENPC.

Regulación constitucional.


DEBATIDAS.

-Suelo rústico: la cuestión de los USOS.

(3) SOBRE SUELO RÚSTICO: USOS –RÉGIMEN GENERAL-.

-TIPOS DE USOS DEL SUELO EN SITUACIÓN DE RURAL (art. 13.1TRLSRU):

.-Conforme destino natural (ordinarios, propios): agrícola, ganadero,forestal, cinegético, o “cualquier otro vinculado a la utilizaciónracional de los recursos naturales”.

.-Excepcionales: “interés público o social”, que contribuyan aldesarrollo rural o que hayan de emplazarse en el medio rural.

-TIPOS DE USOS DEL SUELO RÚSTICO SEGÚN SU NATURALEZA (art.59 a 62 LSENPC):

.-Usos ordinarios (“propios”), incluyendo complementarios.

Control municipal.

.-Usos interés público o social (“de interés general”,impropios”).

Control insular previo.

. (SIGUE)

(3) SOBRE SUELO RÚSTICO: USOS –LA SENTENCIA- (I)

Argumentos recurso:

(1) Se quiebra el principio de previa planificación territorial y urbanística (art.

20.1.a TRLSRU). Los usos deben ser legitimados por un plan.

(2) Se consideran usos ordinarios del suelo rústico actuaciones que nada tienen

que ver con las actividades primarias tradicionales (agrícola, ganadero, forestal,

cinegético, según art. 13.1 TRLSRU).

STC 86/2019 (FJ 8.A):

(1) Sobre el principio de planificación previa.

El art. 20.1.a) TRLSRU no impone una previa planificación, ni es su finalidad.Por el contrario, corresponde a cada Comunidad Autónoma determinar losinstrumentos para la ordenación de su territorio, cuál su denominación, cuál sucontenido; así como de qué forma y a qué ritmo el suelo urbanizable pasa a serciudad.

(2) Sobre los usos ordinarios en suelo rústico.

El hecho de que un uso no figure en el listado del art. 13.1 TRLSRU no impideque sea calificado como ordinario. El listado no es exhaustivo, cabe cualquierotro “vinculado a la utilización racional de los recursos naturales”.

(Sigue)

(3) SOBRE SUELO RÚSTICO: USOS –LA SENTENCIA- (II)

STC 86/2019 (FJ 8.B):

Sobre usos ordinarios en concreto: recurso los considera excepcionales,límites insuficientes versus vinculación con medio rural y utilización racionalsuelo rústico.

.-Usos ordinarios (art. 59) :

-Sector primario (modernización versus museo): lo agrario, incluyeactos tradicionales y los vinculados desarrollo científico agrario –acuicultura, cultivos agroenergéticos y de alta tecnología.

-Extractivo (interpretación conforme).

-Infraestructuras (interpretación conforme).

.-Usos ordinarios específicos (Art. 60):

-Deportivo al aire libre, instalaciones fácilmente desmontables.

-Científico –instituciones científicas públicas y universidades-.

-Uso pesquero (más allá de usos tradicionales)

-Reconstrucción edificios fuera de ordenación afectados obra pública.(noconforme valor intrínseco suelo rúsico)

.-Usos ordinarios complementarios (art. 61):

Generar renta complementaria, profesionales, preferencia edificaciónpreexistente y nuevas -max. 250 m2-.

Conclusión: salvo uso pesquero y reconstrucción, la regulación del suelorústico, en particular suelo agrario, es constitucional.


DEBATIDAS.

-Planes: descentralización aprobación definitiva.

(3) SOBRE PLANES: APROBACIÓN DEFINITIVA

-Regulación (LSENPC):

-Procedimiento tradicional bifásico (Leyes 1956, 1975, 1999-2000):

-Avance, inicial y provisional: Islas, Municipios; aprobación definitiva: COTMAC–Gobierno.

-Tensiones (fiscalización): control de oportunidad, con excusa legalidad y controlambiental.

-Nueva regulación: procedimiento monofásico (descentralización):

-Aprobación provisional se convierte en aprobación definitiva (PIO, PGO).

-Intereses concurrentes: informe vinculante sobre competencias, no control delegalidad.

-Descentralización competencias de evaluación ambiental (órgano ambiental).

-Precedentes del cambio legal:

Aprobación monofásica en la legislación canaria: Planes Territoriales desarrollo PlanInsular de Ordenación, Plan de Ordenación Pormenorizada del Plan General deOrdenación, y Planes Parciales y Especiales (con informe preceptivo COTMAC).

-Referentes en otras leyes autonómicas:

-Como competencia propia: País Vasco, La Rioja, Baleares, Galicia; sólo ordenaciónpormenorizada: Valencia.

-Como competencia delegada: Asturias, Cantabria.

(Sigue)

(3) SOBRE PLANES: APROBACIÓN DEFINITIVA

-Argumentos del recurso:

-Desapoderamiento de la Comunidad Autónoma en contra Estatuto deAutonomía; competencia aprobación definitiva Cabildos y Ayuntamientos,CAC limitada a emitir informe. Se vulnera Estatuto de Autonomía deCanarias.

-En particular, aprobación de PORN por Cabildos contraria a LPNB.

-STC 86/2019 (FJ 9):

-Corresponde a la Comunidad Autónoma especificar las atribuciones de lasentidades locales en cuanto a su intervención en los distintos ámbitos delurbanismo.

-Es idóneo el trámite de informe preceptivo como técnica para asegurar lapresencia de los intereses supralocales.

-También el caso de los PORN (Cabildos instituciones autonómicas).

Conclusión: descentralización aprobación definitiva es constitucional.No hay desapoderamiento.


DEBATIDAS.

-Proyectos de interés insular y autonómico.

(3) SOBRE PROYECTOS DE INTERÉS INSULAR Y AUTONÓMICO

-Regulación (art. 123 a 132 LSENPC):

.-Objeto: Planes y proyectos sobre actuaciones supramunicipales, concapacidad desplazar planeamiento vigente, insular y municipal,

.-Presupuestos: carácter estratégico actuación; y necesidades sobrevenidaso urgentes

.-Garantías: transparencia iniciativa, información pública, evaluaciónambiental y financiera, consulta interadministrativa, limitación de suelos(no en ambientales, ni en agrarios, salvo causa imperiosa para obrapública).

.-Ejecución: ordenación finalista, incluyendo actos ejecución –equidistribución y urbanización-, hasta proyecto ejecución-.

.-Eficacia: capacidad para desplazar determinaciones planeamientoinsular y urbanístico.

.-¿Por qué también “insulares”? Competencia ordenación del territoriocorresponde Cabildos, demanda ejecutividad planeamiento insular.

.-¿Innovación legislativa? No, en todas las leyes autonómicas.


-ANDALUCÍA: Actuaciones de interés autonómico (Ley 1/1994).

-ARAGÓN: Planes y Proyectos de Interés General (D.Leg. 2/2015)

-ASTURIAS: Actuaciones urbanísticas concertadas (D.Leg. 1/2004)

-BALEARES: Planes especiales de ordenación territorial (Ley 14/2000,reforma Ley 13/2018).

-CANTABRIA: Proyectos Singulares de Interés General (Ley 2/2001).

-CASTILLA LA MANCHA: Proyectos de Singular Interés (D.Leg. 1/2010).

-CASTILLA LEÓN: Planes y proyectos de singular interés (Ley 10/1998).

-CATALUÑA: Actuaciones estratégicas de interés supramunicipal (D.Leg.1/2010).

-EXTREMADURA: Proyectos de Interés Regional (Ley 15/2011).

-GALICIA: Planes y Proyectos Sectoriales de Incidencia supramunicipal(Ley 10/1995).

-MADRID: Proyectos de Alcance Regional (Ley 9/1995)..

-MURCIA: Actuaciones de Interés Regional (Ley 13/2015).

-NAVARRA: Planes y Proyectos Sectoriales de IncidenciaSupramunicipal (Ley 35/2002).

-PAÍS VASCO: Planes Territoriales Sectoriales –interés público- (Ley4/1990).

-RIOJA: Proyectos de interés supramunicipal (Ley 5/2006).

-VALENCIA: Actuaciones Territoriales Estratégicas (D.-Ley 2/2011).


-Alegación recurso: vulneración del principio de previa planificación(art. 20.1.a TRLSRU), quiebra régimen usos excepcionales (art. 13.1TRLSRU), y de la autonomía local (art. 137 CE).

-STC 86/2019 (FJ 10):

-Precedente: los “instrumentos de planificación singular turística” dela Ley de las Islas Verdes (2016) conformes con CE: STC 42/2018.

-No existe el principio de previa planificación y son instrumentosordenación (art. 20.1.a TRLSRU).

-Los proyectos son instrumentos excepcionales (conformes con art.13.1 TRLSRU).

-La expresión “cualquiera que sea la clase y categoría” en relacióncon él término ”de naturaleza análoga” (art. 123.4 LSENPC) escontraria autonomía local. –admisible en SSTC 57 y 92/2017,42/2018-.

-Proyectos de interés tienen capacidad desplazar determinacionesplaneamiento insular y municipal, salvo contenido PORN de PIO.Art. 126 LSENPC es constitucional.

-Salvo inciso art. 123.4 LSENPC, la regulación de los proyectos deinterés insular y autonómica es constitucional.


DEBATIDAS.

-Evaluación ambiental estratégica.

(3) SOBRE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

(STC 86/2019, FJ 11)

-Órgano competente para resolver discrepancias entre órgano sustantivo y órganoambiental: el Pleno municipal (art. 144.6).

-Alegación recurso: quiebra separación funcional y competencial impuesta por LEA(“elevará”) ¿y planes generales supletorios?

-STC 86/2019: LEA no es básica (según STC 53/2017), regulación es autonómica.Constitucional.

-Estudios de detalle excluidos EAE por su escasa dimensión e impacto (art. 150.4).

-Alegación recurso: quiebra criterio LEA.

-STC 86/2019: son instrumentos complementarios, pueden ser excluidos.Constitucional.

-Ordenanzas provisionales insulares y municipales (art. 154).

-Alegación recurso: excluidas de evaluación ambiental.

-STC 86/2019: no existe exclusión, su evaluación depende de su contenidosustantivo. Constitucional.

(3) SOBRE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

-Modificaciones menores de planes: en principio, sujetas a evaluación ambiental

simplificada (art. 165.3 LEA).

-Argumento recurso: la LSENPC somete esas modificaciones a evaluación

simplificada en contra de la LEA.

-STC 86/2019: no existe contradicción, además, el art. 86 LSENPC se remite a

la legislación estatal básica. Constitucional.

-Evaluación ambiental de proyectos que afecten a red natura 2000: posibilidad de

exclusión (art. 174.2, copia art. 45 L 14/2014).

-Alegación recurso: infracción LEA por sustituir “afectación apreciable” por

“afectación importante”.

-STC 86/2019: inconstitucional, no por cambio palabra, sino por definir lo que

sea básico, tarea que es monopolio del TC.

(3) SOBRE OTRAS CUESTIONES

-Suelo urbano: art. 46.1 y 3 LSENPC. En particular, capacidad del plan

para integrar, regularizar o normalizar (art. 46.3).

Argumento recurso: infracción art. 21.3 TRLSRU (concepto suelo

urbanizado).

Constitucional (FJ 7, antes STC 75/2018).

-Exclusión derechos de tanteo y retracto en determinadas zonas

parques rurales: Art. 184.3 LSENPC (antes art. 246 TRLOTENC).

Argumento recurso: infracción art. 40.1 LPNB (derechos sobre

ENP).

Constitucional (FJ 12, singularidad “parque rural”).

-Régimen transitorio de supresión del suelo urbanizable no

sectorizado: DT 1ª LSENPC.

Argumento recurso: infracción art. 3 y 13.1 TRLSRU al permitir

modificar plan mediante un acuerdo municipal.

Constitucional (FJ 13, falta argumentación, coherencia con

supresión de esa categoría urbanizable).

(3) EN RESUMEN: ALCANCE STC 86/2019

Fallo STC 86/2019:

-Inconstitucionalidad (4 apartados de 3 artículos): art. 60. 5 y 6.b); el

inciso “con independencia…” del art. 123.4; y el inciso “a tales

efectos…” del art. 174.2.

-Constitucionalidad: art. 35; 36.1.a); 46.1 y 3; 59; 60.3,4 y 6.a; 63.1;

65.2; 68.3; 69.1; 94.3; 102.1; 103.4,7 y 8; 114.1; 122.3; 123.1 a 4,

salvo inciso; 126; 128.d); 144.3 y 6; 150.4; 154; 165.3; 184.3; y DT 1ª.

LSENPC: 408 artículos, 50 disposiciones adicionales, transitorias y finales.

Balance:

La LSENPC, incluyendo sus innovaciones, es conforme con la

Constitución y con la legislación estatal básica.

(4) STC 86/2019: EL TRASFONDO DEL PLEITO.

(4) STC 86/2019: el trasfondo del pleito.

LAS CUESTIONES SUBYACENTES DE LAS QUE NO SE HABLA:

-El gobierno del territorio canario: centralización versus

descentralización (participación).

-Los principios o fundamentos de la ordenación: crecimiento sostenible

versus decrecimiento.

-Los medios e instrumentos de ordenación: planificación general versus

planificación especial y proyectos.

-Las propuestas en relación con el cambio climático: supresión en vía

parlamentaria; regulación inevitable.

GRACIAS POR SU ATENCIÓN

borrador de ley del suelo de canarias€¦ · (3) stc 86/2019: las cuestiones fundamentales...

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