bordalí salamanca, andrés organización judicial en el derecho chileno un poder fragmentado

7/25/2019 Bordal Salamanca, Andrs Organizacin Judicial en El Derecho Chileno Un Poder Fragmentado

1/30

215Revista Chilena de Derecho, vol. 36 N0 2, pp. 215 - 244 [2009]

BORDALSALAMANCA, Andrs Organizacin judicial en el derecho chileno: un poder fragmentado

ORGANIZACIN JUDICIAL EN EL DERECHO CHILENO:UN PODER FRAGMENTADO*

JUDICIAL ORGANIZATION CHILE: A FRAGMENTED BRANCH

ANDRSBORDALSALAMANCA**

RESUMEN: El presente trabajo explora la funcin judicial en el sistema constitucionalchileno concluyendo que se debe avanzar desde una funcin de resolucin de la litisa unams compleja y vasta garanta y tutela del ordenamiento jurdico que, en lo fundamental,

reclama siempre imparcialidad de juicio. Se examina asimismo el tipo de organizacinjudicial que es recomendable para poder cumplir con xito la funcin encomendada a lostribunales de justicia. Se compara el sistema judicial chileno con el espaol, el estadouni-dense y el italiano.

Palabras clave: independencia judicial, judicatura, Poder Judicial chileno, funcin judi-cial, gobierno judicial, imparcialidad judicial, sistema judicial, autonoma judicial, garan-ta judicial, jurisdiccin.

ABSTRACT: This paper explores judicial work in the Chilean Constitutional System,concluding that it must improve from the resolution of legal conflict to a more complex

and extended protection of the Juridical System, which, in essence, always demandsimpartiality in the process. An advisable organization for a successful judicial work is alsoanalyzed. The paper compares the Chilean Judicial Systems with that of Italy, Spain andthe United States of America.

Key words:Judicial independence, judiciary, Chilean Judiciary Branch, judicial function,judicial government, judicial impartiality, judicial system, judicial self-government, rightsprotected in the judicial procedures, jurisdiction.

INTRODUCCIN

Si un extranjero le pidiera a un abogado chileno que enumere los tribunales dejusticia que existen en el pas, es muy probable que nuestro colega se encuentre en unasituacin bastante inconfortable, ya que es casi imposible hacer un elenco exhaustivo delos tribunales que tenemos. Junto a los tribunales que conforman el Poder Judicial existeigual o mayor cantidad de ellos ubicados fuera de esta organizacin.

* Este trabajo ha sido realizado en el marco y con el financiamiento del proyecto Fondecyt n 1070211 delque el autor de este trabajo es su investigador responsable. Los estudios referidos al derecho comparado,especficamente estadounidense y espaol, han contado con la colaboracin, respectivamente, de los coin-

vestigadores Daniela Accatino Scagliotti y Juan Carlos Ferrada Brquez.** Licenciado en Ciencias Jurdicas Universidad de Chile, Doctor en Derecho Universidad de Valladolid,Profesor de Derecho Procesal en la Universidad Austral de Chile, Casilla 567, Valdivia, Chile. Correoelectrnico: [email protected].


2/30


BORDALSALA MANC A, Andrs Organizacin judicial en el derecho chileno: un poder fragmentado

A ese extranjero no solo le sorprendera esta proliferacin de tribunales, sinotambin el hecho que este abogado chileno incluya en ese elenco, sin titubeo alguno, a

tribunales que pertenecen a los poderes Ejecutivo o al Legislativo. Frente a la perplejidaddel extranjero, el abogado chileno posiblemente responder que no hay ningn proble-ma en ello, puesto que la ley les ha atribuido el poder para resolver conflictos derelevancia jurdica, por lo que no hay duda que son tribunales. Es la funcin lo quedetermina al rgano, argumentar. Y agregar que esa funcin que la ley le encomiendaconsiste en solucionar la litis. Citar para estos efectos obras generales de DerechoProcesal o Constitucional chilenos y algn fallo de nuestro Tribunal Constitucional paraavalar su respuesta.

Sin embargo, si ese extranjero pertenece a una democracia europea o americana y

conoce el derecho de su pas, podr objetarle al abogado chileno que los tribunales dejusticia hacen ms que resolver litis, para describirlos como rganos de garanta de losderechos de los individuos frente al poder poltico. Y esto ltimo hace inconcebible laconsideracin de estos rganos adscritos a los poderes polticos representativos (Ejecuti-vo o Legislativo) como tribunales de justicia.

Del hipottico dilogo reseado hasta aqu surge la pregunta de cul es la concep-cin de la funcin judicial en el derecho chileno y, por otra parte, surge el cuestiona-miento si de una determinada funcin judicial se desprende una correlativa organizacinque sea capaz de garantizar la independencia en relacin a los poderes polticos que debeconcurrir siempre en todo tribunal de justicia1. La hiptesis que intentar justificar en

las siguientes pginas dir que la funcin judicial en Chile va mucho ms all de laconcepcin de solucin de conflictos para avanzar a la tesis de una funcin de garanta,todo lo cual exige, adems de independencia, una organizacin judicial basada en losprincipios de unidad y exclusividad. Para todo ello examinar cmo se organizan lospoderes judiciales en el derecho comparado, especialmente en Espaa, Estados Unidosde Norteamrica e Italia, a fin de realizar una propuesta para el derecho chileno

I. FUNCIN JUDICIAL: ALGO MS QUE SOLUCIN DE LITIGIOS ENTREPRIVADOS

La Constitucin Poltica de la Repblica de Chile de 1980 no define en ningunaparte qu ha de entenderse por funcin judicial. Solo se refiere en trminos muy genera-les a que la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y hacerejecutar lo juzgado, pertenece exclusivamente a los tribunales establecidos por la ley(Art. 76)2. La funcin de los jueces es, por tanto, segn nuestro texto constitucional,conocer y resolver causas civiles y criminales, y hacer ejecutar lo juzgado.

1Para una justificacin de la independencia como caracterstica inherente y definitoria de la jurisdiccin,remito a anteriores trabajos y que se enmarcan en este mismo proyecto de investigacin: BORDAL(2007a);BORDAL(2007b) y BORDAL(2008),passim.2En similares trminos de refera la Constitucin de 1833 en su artculo 108 y la Constitucin de 1925 ensu artculo 80.


3/30



La disposicin constitucional precedentemente citada suscita ms de una dudainterpretativa. As, no solo surge una incertidumbre interpretativa en lo que dice rela-

cin con las actividades de conocer y resolver, sino tambin respecto al mbito materialde las causas que debe conocer y resolver, esto es, qu ha de entenderse por causas civilesy criminales. En mi concepto, esta ltima denominacin no debe ser interpretada res-trictiva y literalmente, sino que debe ser entendida como una frmula general queinvolucra a todas las cuestiones jurdicas que deben ser conocidas por los tribunales de

justicia y que no estn encomendadas por la propia Constitucin a rganos especficos.Si se us la expresin causas civiles y criminales ello obedece a razones histricas, pues esla frmula que se utilizaba habitualmente a principios del siglo XIX en el derechocomparado3y que expresaba el tipo de asuntos que conocan los tribunales de justicia.

Hay que tener presente que en el derecho continental de principios del XIX los tribuna-les solo conocan del contencioso civil y criminal, no existiendo un contencioso judicialadministrativo ni constitucional. Con el correr del tiempo, como sabemos, la jurisdic-cin, en cuanto poder independiente de los poderes polticos representativos comenz aconocer de cuestiones administrativas y constitucionales. Esa misma evolucin se hadado en el derecho chileno, la que, sin embargo, no se refleja en la frmula que utilizahasta el da de hoy el artculo 76 CPR.

De este modo, la frmula que utiliza el artculo 76 CPR debe ser entendida comouna clusula general de jurisdiccin que recae en todo tribunal de justicia establecidopor ley, salvo que sea la propia Constitucin la que reserve una materia a un tribunal

especial, como ocurre con el Tribunal Constitucional.La mayor apertura de la frmula empleada por nuestra Constitucin se produce

por el lado del concepto causas civiles. Habitualmente se entiende por estas comotodas aquellas que no son criminales, cualquiera sea el tribunal que conozca de ellas. Porlo tanto se podra decir que el concepto de causas civiles incluye aquellas estrictamenteciviles referidas a conflictos entre privados y regidas por cdigos y leyes de derechoprivado (Cdigo Civil, Cdigo de Comercio, otros cdigos y leyes especiales) as comoaquellas civiles en un sentido amplio donde se pueden incluir todas las que no caen enuna definicin estricta de causa civil ni tampoco criminal, pudiendo incluirse las labora-

les, tributarias, de minera, administrativas4, etc.Aclarado el punto anterior, se debe determinar en qu consiste la funcin de

conocer y resolver esas causas judiciales. Entrando a analizar las actividades que segn laConstitucin realizan los tribunales de justicia, cabe indicar que en Chile es comn

3Un referente es la Constitucin de Cdiz de 1812 que dispona en su artculo 242 que La potestad deaplicar las leyes en las causas c iviles y criminales pertenece exclusivamente a los tribunales.4Para nuestro Tribunal Constitucional deben considerarse causas civiles los asuntos que resuelve la Admi-nistracin del Estado y que afectan derechos de las personas. En efecto, ha sealado el Tribunal Constitu-cional que dentro del concepto causas civiles a que se refiere la disposicin preinserta [Art. 76 CPR], sedeben incluir todas aquellas controversias jurdico-administrativas que se pueden suscitar, y que debenresolver autoridades, que si bien no estn insertas dentro de los tribunales que regula el Cdigo Orgnicode Tribunales, estn ejerciendo jurisdiccin y resolviendo cuestiones que afectan los derechos de las perso-nas. Sentencia rol n 176/1993.


4/30



entender los conceptos de conocer y resolver5las causas civiles y criminales como sinni-mos de resolver conflictos jurdicos del orden temporal. La propia jurisdiccin es defini-

da comnmente como el poder-deber que tienen los tribunales para conocer y resolverpor medio del proceso y con efectos de cosa juzgada los conflictos de intereses derelevancia jurdica que se promueven en el orden temporal, dentro del territorio de laRepblica y en cuya solucin les corresponde intervenir6. De este modo, se entiende quela funcin judicial consiste en resolver conflictos de relevancia jurdica del orden tempo-ral. Dicho de otra manera, la funcin de los tribunales de justicia consiste en resolverpor medio del proceso la confrontacin de pretensiones y resistencias o un conflictointersubjetivo de intereses. Sin embargo, a estas alturas de evolucin de la dogmticaprocesal ya sabemos que esta concepcin de la funcin judicial no es exacta, pues la

doctrina hace aos que pone atencin en que hay muchas actuaciones jurisdiccionalesque no presuponen un conflicto de intereses o al menos se discute la existencia delmismo. Los ejemplos son muchos. Van desde la inexistencia de un conflicto de interesesen el campo penal7, a los procesos civiles que crean, modifican o extinguen relaciones

jurdicas8, lo que algunos denominan actos de jurisdiccin de contenido objetivo9. Peroen el campo civil tambin est el problema de los procedimientos meramente declarati-vos donde la actividad jurisdiccional no conoce al menos de un conflicto de interesespresente. A lo ms podra pensarse en este caso que el proceso previene un eventualconflicto futuro.

Y luego estn los procesos no propiamente civiles de que conocen algunos tribu-

nales civiles, como en el caso de control de juridicidad de determinadas actuaciones derganos del Estado, como ocurre en Chile con la denominada nulidad de derechopblico. En esta es bastante dudoso entender que hay un conflicto de intereses intersub-

jetivo. Los ejemplos podran multiplicarse. De este modo parece aconsejable no inter-pretar las actividades de conocer y resolver referidas a un conflicto de intereses. Lostribunales resuelven en muchos casos conflictos, pero hacen ms que eso.

Por otra parte, siguiendo la tesis de la funcin judicial como resolucin de con-flictos, se podra producir un problema para el Estado de Derecho y que consiste en quela resolucin de conflictos tambin podra ser encomendada por el legislador a rganos

5Debe ser criticada esta descripcin de actividades que realizan los tribunales de justicia. En algunos casosse peca por reiteracin y en otros por omisin. Si los tribunales tienen el poder de resolver un determinadoasunto, se sobreentiende que tienen el poder de conocer. No se puede resolver si no se tiene reconocidopreviamente el poder de conocer. Por lo tanto la frmula debera haberse limitado a indicar que se tiene elpoder de resolver. En este sentido era menos tautolgica la Constitucin de Cdiz de 1812 que en suartculo 245 sealaba que los tribunales no podrn ejercer otras funciones que las de juzgar y hacerejecutar lo juzgado. Pero la frmula del artculo 76 CPR omite a su vez una importantsima funcin de lostribunales de justicia, cual es la asegurativa o cautelar. Se trata de que los tribunales deben tener el poderpara obviar los peligros que pueden comprometer el resultado del proceso durante el tiempo que senecesita para obtener la tutela jurisdiccional.6COLOMBO(2004) p. 45.7RICCI(2001) p. 6.8Cita obligada sobre este aspecto es GUASP(1985) pp. 26 y ss.9MANDRIOLI(2000) p. 14.


5/30



que no sean propiamente tribunales de justicia. Sin embargo, aquella funcin resolutoriaencomendada por la ley convertira a esos rganos, del tipo que sean, en tribunales de

justicia, lo que viene a comprometer la finalidad de la separacin de los poderes en unEstado de Derecho. Se puede fcilmente intuir que no da lo mismo que, por ejemplo,los delitos terroristas sean conocidos y resueltos por un Tribunal de Juicio Oral en loPenal que por el Ministro del Interior, un Gobernador o Prefecto de Investigaciones, pormucho que la ley los facultara para resolver esas materias. Hay que entender que lo quese busca con la actividad jurisdiccional es la decisin de los asuntos de relevancia jurdi-ca con total imparcialidad, cumpliendo fielmente el mandato de la ley y no ponindosede lado de los intereses econmicos, personales, polticos o del tipo que sean de algunasde las partes de la causa. Este es el sentido de reconocer constitucionalmente el monopo-

lio jurisdiccional en cabeza de los tribunales de justicia establecidos por el legislador.La doctrina ha intentado en mltiples oportunidades explicar materialmente quhacen los tribunales de justicia con distintas teoras, incluida la muy difundida en Chilede resolucin de los conflictos intersubjetivos o de la litis. Sin embargo, todas ellas nopermiten explicar lo propio del fenmeno jurisdiccional. Gian Franco Ricci10resume lasteoras dadas durante el siglo XX en Italia, que son quiz las ms conocidas no solo enItalia sino tambin en Espaa e Iberoamrica. Resea este autor que Chiovenda a princi-pios del siglo XX intent dar una respuesta general a la pregunta por la funcin judicialque intentara revertir las crticas que se formulaban a las teoras predominantes hastaeste entonces, como lo eran la de resolucin de la litis, as como la teora de la reintegra-

cin de los derechos subjetivos, que no permiten explicar el fenmeno jurisdiccionaldonde no hay tales derechos subjetivos, como en el proceso penal, el proceso civilobjetivo, el proceso administrativo dispuesto a la tutela solo de intereses legtimos y node derechos subjetivos, etctera.

La teora de Chiovenda expresaba que lo que hacen los tribunales es actuar la ley.Todo tribunal de justicia lo que hace es actuar la ley, sea civil, penal, laboral administrati-va, etctera, con lo cual se despejaron las crticas antes apuntadas respecto a la teora de laresolucin de la litisy de reintegracin de los derechos subjetivos. Sin embargo, la doctrinadestac que en algunos casos la Administracin tambin acta la ley, por lo que la respues-

ta de Chiovenda no permite establecer diferencias entre ambas funciones estatales.Otros sigue explicando Ricci como Redenti intentaron sostener la tesis que lo

propio de los tribunales es irrogar sanciones, pero nuevamente se dieron cuenta que laAdministracin, a fin de tutelar algn inters pblico, tambin estaba facultada parairrogarlas. Y adems est la situacin de aquellos procesos que no imponen sanciones,como el proceso civil constitutivo y el meramente declarativo. As, otros autores intenta-ron ver lo propio del fenmeno jurisdiccional en la irrevocabilidad de la decisin judi-cial o el efecto de cosa juzgada. La funcin judicial se explicara no materialmente, sinopor los efectos que produce. Es jurisdiccional de este modo cualquier decisin de un

rgano en la medida que sea irrevocable.

10RICCI(2001) pp. 5 y ss.


6/30



La tesis de la irrevocabilidad como caracterstica de la jurisdiccin es bastanteaceptada hoy en da tanto en el derecho comparado como en Chile. De hecho en la

definicin que se usa habitualmente en Chile de la jurisdiccin, segn apuntamos msarriba, se combina la teora de la resolucin de la litis con los efectos de cosa juzgada.Pero esta teora no es exacta ni completa. No es exacta porque el fenmeno procesaladmite excepciones al efecto de la irrevocabilidad. Pinsese que en Chile una decisin

judicial penal que ha adquirido la calidad de ejecutoriada puede ser revisada por laCorte Suprema sin lmite de tiempo, si algn afectado hace valer algunas de las causalesde revisin que la ley reconoce. En materia civil se encuentra ms restringida estarevisin, ya que existe un plazo de un ao para hacerla valer desde que la sentencia

judicial se encuentra ejecutoriada. Se podr rebatir que en estos casos no hay cosa

juzgada porque se dict una sentencia injusta, con base en errores o medios de pruebafalsos. Pues entonces se debera sealar que las sentencias de los tribunales de justiciaproducen el efecto de cosa juzgada bajo condicin que dichas sentencias sean justas,verdaderas o no fraudulentas, lo que en parte, cabe admitir, viene a relativizar el efectode cosa juzgada de los tribunales de justicia.

Luego est el tema de los actos procesales intermedios, como los de iniciacin delproceso, los que le dan curso progresivo, las medidas cautelares, etctera. Es claro queestos no producen el efecto de cosa juzgada, pero nadie osara en sealar que no son

jurisdiccionales. En estos casos se podr hablar de actividad jurisdiccional por conexin,pues aparecen conectados con la decisin de derecho irrevocable. Se trata de actos que

por s solos no tienen ninguna autonoma11.Por otra parte, como lo hace ver en Espaa Juan Luis Requejo12, hay que enten-

der que toda aplicacin de normas jurdicas presenta la caracterstica de la irrevocabili-dad y, como se sabe, no solo la jurisdiccin aplica normas sino tambin la Administra-cin. Lo que ocurre es que las decisiones de la jurisdiccin presentan el mayor grado deirrevocabilidad posible. No se trata entonces de una diferencia esencial, sino de grados omatices.

Lo interesante de la tesis de Requejo es que la idea de irrevocabilidad llevar a lade independencia que debe estar siempre presente en la actividad jurisdiccional. La

vinculacin entre irrevocabilidad e independencia estriba en que por razones de legitimi-dad los actos de aplicacin irrevocable del derecho deben ser producidos por un rganosometido estrictamente al principio de legalidad. Todo acto de aplicacin de normasdebe regirse por este principio, pero ser especialmente relevante tratndose de aquellosrganos cuyas decisiones adquieren el mayor grado de irrevocabilidad posible, comoocurre con los tribunales de justicia. Ahora bien, para asegurar que los rganos jurisdic-cionales acatarn el principio de legalidad se requiere que estos sean independientes. Deeste modo, con la independencia se asegura el acatamiento y al mismo tiempo defensadel ordenamiento jurdico y no la sumisin a determinados sectores polticos o sociales.

11MARTNEZALARCN(2004) p. 35.12REQUEJO(1989) pp. 75 y ss.


7/30



Requejo llega a sostener que el verdadero cometido de los rganos jurisdiccionalesno estriba tanto o no lo hace principalmente en alcanzar fines tales como la solucin de

controversias o la satisfaccin de pretensiones, ni siquiera la paz social, sino en aseguraren todo caso la pervivencia del sistema jurdico. Y es en atencin de este fin por lo quesolo los rganos jurisdiccionales independientes pueden dictar actos irrevocables13.

Ferrajoli ltimamente ha sostenido que a los tribunales de justicia les corresponde,a diferencia de una funcin de gobierno que disea y decide el espacio de la poltica,una funcin de garanta, y en concreto, una funcin de garanta secundaria; esto es,desarrollan la funcin de establecimiento y sancin o reparacin de la violacin de unagaranta primaria14.

A diferencia de la funcin de gobierno que en un Estado democrtico de derecho

encuentra su legitimidad en la voluntad popular, la funcin judicial en cuanto garantala encuentra en la verdad, ya que lo que hace justa o injusta una decisin judicial es solosu aceptabilidad como verdadera, que a su vez depende de la correcta aplicacin sustan-cial de la ley por cuyo trmite solo se da la mediacin entre jurisdiccin y voluntadpopular. Esto explica por qu las funciones de gobierno y de garanta deben estarseparadas. Los jueces y tribunales garantizan los derechos de todo el pueblo y no demayoras, grupos o sectores. Es que su rol de garanta es esencialmente contramayorita-rio, por lo que deben poder decidir, en algunos casos, aun contra la voluntad de lamayora, especialmente cuando deben tutelar derechos fundamentales15.

Esa necesidad de independencia Ferrajoli la vincula tambin a la funcin de

control de las ilegalidades del ejercicio de los poderes pblicos. Por ello, la funcinjudicial se configura como un contra-poder, dispuesto al control del ejercicio ilegal de losotros poderes, sin que pueda por ello interferir en sus competencias: Los jueces nopueden actuar sobre los espacios legtimos de la poltica y de la economa, sino solosobre sus espacios ilegtimos que se manifiestan en actos invlidos o en actos ilcitos16.

Cabe destacar en relacin a la funcin judicial que durante el siglo XIX se laentendi en una direccin vertical desde el Estado hacia los ciudadanos. De ah la frmula,como se analizaba precedentemente, de causas civiles y criminales a que se refiere hasta elda de hoy nuestra Constitucin (art. 76). Esas son las causas que normalmente conoce la

jurisdiccin. Pero desde fines del siglo XIX y principios del siglo XX, al menos en lamayora de las democracias europeas, la funcin judicial ya no solo es vertical en el sentidode resolver los tribunales las disputas entre los ciudadanos o de establecer la comisin deun delito por un ciudadano, sino que esa funcin asume una dimensin horizontal, depoder contra poder, como ocurre con el contencioso administrativo y legislativo.

Y lo relevante de esta evolucin enjuiciadora vertical hacia una de tipo horizontales cierta maldad poltica, como lo denomina Alejandro Nieto17 en Espaa, en elsentido de que si los jueces, como antes, solo se ocuparan de arrendamientos rsticos,

13REQUEJO(1989) pp. 138 y 139.14FERRAJOLI(2007a) pp. 872 y ss.15FERRAJOLI(2007b) p. 216.16FERRAJOLI(2007b) p. 216.


8/30



letras de cambio y hurtos callejeros, seguro que el poder poltico respetara la indepen-dencia de los jueces sin necesidad de garanta constitucional alguna. Pero en la medida

que los funcionarios estatales pueden ser enjuiciados por actos de corrupcin, o desdeque determinados actos del Gobierno o del Poder Legislativo pueden ser anulados porun tribunal de justicia, a los poderes polticos, especialmente al Ejecutivo, les interesapoder interferir sobre esos jueces. Los medios de intervencin pueden ser de varios tipos.Se trata obviamente de intervenciones en la mayora de los casos legales, aunque no estmuy claro que sean constitucionales.

Si miramos en el caso de Chile, la maldad poltica de que habla Alejandro Nietoconsiste en reservar a la Administracin el conocimiento de determinados asuntos en losque aparecen involucrados esa Administracin y los ciudadanos, como ocurra18 hasta

hace poco en el contencioso tributario y aduanero, pero que permanece todava enalgunas situaciones donde un agente del Gobierno o de la Administracin puede resolverun determinado asunto como si fuera un verdadero juez. Esa es quiz la vulneracin msgrosera de la independencia judicial. Hay otras ms sutiles como ocurre con la designa-cin por parte del Ejecutivo de los jueces y abogados integrantes que le proponen lasCortes de Apelaciones y la Corte Suprema. Es evidente que tal sistema se presta para queel Ejecutivo nombre a personas de su agrado ideolgico o poltico dentro de las posibili-dades que le ofrecen los rganos judiciales. Ello es especialmente relevante en el caso delos ministros y abogados integrantes19de las Cortes de Apelaciones, los que conocen enmuchos casos de las reclamaciones que se pueden interponer contra las decisiones de los

agentes administrativos obrando como jueces de primera instancia del contencioso ad-ministrativo. Tenemos de este modo a la Administracin fallando en primera instanciaen causa propia y luego a una Corte de Apelaciones cuyos miembros, titulares y aboga-dos integrantes, han sido designados por el propio Ejecutivo.

Con un carcter general que mira a la experiencia comparada y en una perspectivahistrica, se puede decir que aquellas controversias que tienen un marcado impactopoltico generalmente se le sustraen al juez ordinario y se le encargan a un juez especial,al cual es comn que se le atribuyan garantas de independencia ms atenuadas y portanto con mayor cercana con el poder poltico, especialmente del Ejecutivo20.

17NIETO(2005) p. 123.18 Me refiero en pasado a esta situacin debido a que el Poder Legislativo entendi finalmente que losrganos que conocan del contencioso tributario y aduanero no eran verdaderos tribunales de justicia.Dict de este modo la Ley sobre Tribunales Tributarios y Aduaneros (Ley 20.322), aunque todava noestn en funcionamiento dichos tribunales. La decisin del legislador es destacable, ya que el TribunalConstitucional se haba pronunciado que dichos rganos no presentaban ningn tipo de problema consti-tucionalidad para la resolucin del contencioso tributario y aduanero, respectivamente. Parece ser que elrgano legislativo escuch ms en esta materia a la doctrina tributarista y alguna de carcter procesal antesque al mximo tribunal defensor de la Constitucin.19Especialmente delicada es la situacin de los abogados integrantes de las Cortes de Apelaciones, que soloduran un ao en su cargo (Art. 219 inc. 2 COT) y si quieren ser nombrados nuevamente por el Ejecutivo,podran sentirse inclinados a fallar a favor del Gobierno y de la Administracin en las causas que lleguen asu conocimiento y decisin.20GUARNIERIy PEDERZOLI(2002) p. 22.


9/30



A juicio de Guarnieri y Pederzoli21, contra ms fragmentada la jurisdiccin en elsentido de crear jueces especiales junto a los ordinarios, menor es la incidencia de la

justicia en la poltica. O lo que es lo mismo, es mayormente difcil que se cumpla lafuncin de garanta de los tribunales de justicia. En concepto de estos autores italianos,quiz sea Espaa en Europa (desde la Constitucin de 1978) el pas con mayor unidad

jurisdiccional22, lo que es efectivo segn analizaremos ms adelante, por lo que se podradeducir o suponer que es en este pas donde mejor pueda realizarse la funcin judicial encuanto garanta o tutela del ordenamiento jurdico en su conjunto. Sin embargo, pasescon una organizacin judicial en algn sentido fragmentada como ocurre con los Esta-dos Unidos de Norteamrica tambin gozan de una alta independencia judicial pudin-dose realizar con solvencia la funcin de garanta de los derechos, por lo que, ms

adelante, se debern hacer algunas matizaciones a la tesis de estos autores.De lo dicho hasta ac es de destacarse que no parece ser exacta ni completaaquella explicacin de la funcin judicial como resolucin de conflictos de relevancia

jurdica que se utiliza habitualmente en la doctrina y jurisprudencia chilenas. Si a ello seagrega una pretendida concepcin de que esas controversias que resuelven los tribunalesde justicia solo son aquellas civiles y criminales, el problema se acrecienta an msporque se da a entender que los jueces se limitan a resolver esa litis donde apareceninvolucrados solo los intereses de los ciudadanos, dejando de lado las controversiasdonde aparecen afectados los intereses de los rganos polticos y la necesidad de tuteladel propio ordenamiento jurdico frente a dichos poderes polticos, que es lo que justifi-

ca con mayor incidencia la necesidad de independencia judicial.Quiz debido a esta concepcin de la funcin judicial es que en Chile no haya

existido mayormente ninguna preocupacin sobre el hecho que muchas leyes considerena la Administracin como juez de primera instancia en algunos asuntos en los queaparece involucrada ella misma, lo que claramente afecta a la funcin de garanta quedeben cumplir los tribunales de justicia en un Estado de Derecho. De hecho la funcin

judicial de resolver las disputas entre ciudadanos y Administracin aparece disgregada dela clusula general de la funcin judicial a que se refiere el artculo 76 CPR. En efecto,es el artculo 38 inciso 2 CPR23el que se refiere a este aspecto dentro del Captulo IV

referido al Gobierno, y en particular el acpite referido a las Bases generales de laAdministracin del Estado.

Concluyo sealando que la funcin judicial debe entenderse ligada a la determi-nacin irrevocable del Derecho o, lo que es lo mismo, la funcin de los jueces es ladefensa o garanta del Derecho que han creado los poderes polticos. Para que puedancumplir eso rol los jueces deben organizarse en su conjunto como un poder indepen-

21GUARNIERIy PEDERZOLI(2002) p. 2222GUARNIERIy PEDERZOLI(2002) pp. 22 y 23.23Esta disposicin establece que cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administra-cin del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podr reclamar ante los tribunales quedetermine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causadoel dao. Sobre el significado de esta clusula dentro del sistema constitucional chileno remito al trabajode BORDALy FERRADA(2008) pp. 140-144.


10/30



diente para la imparcial aplicacin de ese Derecho. A esos fines de independencia eimparcialidad contribuye el modo como se organiza la judicatura, segn pasaremos a

revisar a continuacin.

II. DE LA UNIDAD A LA FRAGMENTACIN JURISDICCIONAL: EL CASODE CHILE

1. CUESTIONESGENERALESEn la formacin de las democracias europeas se aspir a un poder judicial unitario

que con exclusividad desarrollara la funcin judicial. Esa aspiracin no logr concretarsedurante el siglo XIX y ni siquiera en la primera parte del XX. Solo despus de la

Segunda Guerra Mundial se pudo concretar. Tal organizacin judicial tena por objetivo,por una parte, lograr una aplicacin de la ley de un modo ms igualitario, con el fin deevitar que determinados ciudadanos o grupos fueran enjuiciados por tribunales especia-les que dieran un trato ms favorable o desfavorable a ellos, segn sea el caso. Por otraparte, la idea de un poder judicial unitario pretendi consolidar la separacin entrepoderes y hacer de la jurisdiccin un poder realmente autnomo al modo de un baluarteante las influencias de los poderes polticos.

Sin embargo, la independencia judicial se logr de dos maneras diferentes. Una deellas apunta a la independencia individual del juez. Se trata de nombrar a los jueces deun modo tal que no se sientan comprometidos en el desarrollo de su funcin por los

rganos que lo designaron y, por otra parte, asegurando que mientras desarrollen ade-cuadamente su funcin no se tomen represalias por el modo como interpretan y aplicanla ley. Nos referimos en este ltimo aspecto a la inamovilidad judicial. De esta maneraeste modelo centra las garantas de independencia en la persona individual del juez. Otramanera de garantizar la independencia judicial apunta a la necesidad de algo ms que lapura independencia individual de cada juez. As se dice que garantizando la autonomaal orden jurisdiccional en su conjunto se puede lograr de mejor modo la independenciaque se refiere a cada juez en particular24. Frente a los poderes polticos activos seformara una especie de poder corporativo que arropa a cada juez en el desarrollo de sus

tareas jurisdiccionales. Este modelo corresponde a la Europa de la postguerra y susconsejos de la judicatura que gobiernan al Poder Judicial (Francia, Italia, entre otros),los que luego se expandieron por otros pases europeos y latinoamericanos.

En esta ltima tesis, para que el principio de unidad jurisdiccional tenga eficaciapara los fines de autonoma e independencia, se requiere que todos los tribunales estnbajo el gobierno de un mismo rgano y regidos por un mismo estatuto orgnico. En estesentido debe entenderse que la funcin judicial solo puede ser desarrollada por lostribunales que integran el denominado Poder Judicial, los que a su vez se encuentranorganizados por un solo rgano de gobierno de carcter autnomo respecto de los dems

poderes polticos.

24BONIFACIOy GIACOBBE(1986) p. 7.


11/30



2. ORGANIZACINJUDICIALENCHILEEn Chile, el ejercicio de la jurisdiccin no est encomendado al Poder Judicial. Pero

esta afirmacin debe ser entendida en un doble sentido. Primeramente debe sealarse queen ningn sistema judicial comparado la jurisdiccin se ejerce por el Poder Judicial. EnChile sucede lo mismo. La jurisdiccin se ejerce por los tribunales de justicia. Lo quediferencia al caso de Chile de otros pases, como veremos, es que solo algunos de lostribunales que ejercen la jurisdiccin pertenecen a la estructura estatal denominada Poder

Judicial. En efecto, la Constitucin de 1980 no atribuye el ejercicio de la funcin judicialcomo pareciera indicar el Ttulo VI del texto constitucional al Poder Judicial, sino que laatribuye a todo rgano creado por ley y denominado por esta como tribunal. Pero tampo-co esos tribunales que ejercen la jurisdiccin deben pertenecer a la estructura estatal

denominada Poder Judicial. La pertenencia o no pertenencia al Poder Judicial no es unrequisito constitucional para el ejercicio de la jurisdiccin. Tan legtima en este sentido esla actividad de un tribunal perteneciente al Poder Judicial como del que no lo es. Y en suconjunto, son ms los tribunales que estn fuera del Poder Judicial que los que estnadentro de este25. Pinsese en el Tribunal Constitucional, el Tribunal Calificador de Elec-ciones, los tribunales electorales regionales, los Juzgados de Polica Local, los tribunalestributarios y aduaneros que reemplazarn a los Directores Regionales del Servicio deImpuestos Internos y la Junta General de Aduanas, respectivamente, el Tribunal de Defen-sa de la Libre Competencia, los tribunales militares en tiempos de guerra, el Tribunal de laContratacin Pblica, el Tribunal Arbitral de Propiedad Industrial, el Tribunal Arbitral delDL 1939, el Panel de Expertos de la Ley General de Servicios Elctricos, el SubcontralorGeneral como Juez de Cuentas y el Tribunal de Segunda Instancia del juicio de cuentasregulados en la Ley n 19.908 sobre la Contralora General de la Repblica, entre otros. Setrata de un elenco no exhaustivo al que se podran agregar aquellos rganos que no sonnominados formalmente tribunales de justicia y que pertenecen derechamente al Gobiernoo a la Administracin del Estado pero que se entiende por la doctrina y jurisprudencia queejercen jurisdiccin, como ocurre con el Ministro de Transportes y Telecomunicaciones26yla figura del Director Regional del Servicio de Impuestos Internos27y la Junta General de

25El artculo 5 del Cdigo Orgnico de Tribunales establece cules son los nicos tribunales que formanparte del Poder Judicial: Integran el Poder Judicial, como tribunales ordinarios de justicia, la CorteSuprema, las Cortes de Apelaciones, los Presidentes y Ministros de Corte, los tribunales de juicio oral en lopenal, los juzgados de letras y los juzgados de garanta. Forman parte del Poder Judicial, como tribunalesespeciales, los juzgados de familia, los Juzgados de Letras del Trabajo, los Juzgados de Cobranza Laboral yPrevisional y los Tribunales Militares en tiempo de paz.26Segn el Tribunal Constitucional (sentencia rol n 176 1993) el Ministro de Transportes y Telecomu-nicaciones cuando resuelve sobre una oposicin a un otorgamiento o modificacin de una concesin en lasreas de su competencia acta como un tribunal especial situado fuera del Poder Judicial.27 El Tribunal Constitucional salv la constitucionalidad de este organismo administrativo para ejercerfunciones jurisdiccionales sosteniendo que es un tribunal especial que ejerce por lo tanto legtimamente

jurisdiccin. Sentencia rol n 616 2006, de fecha 6 de septiembre de 2007. En otros trabajos heexpresado mi parecer opuesto al criterio sustentado por el Tribunal Constitucional en el sentido que esteorganismo no es un tribunal de justicia y no ejerce por tanto legtimamente jurisdiccin. BORDAL(2005)pp. 356 y ss.; BORDAL(2006) pp. 31 y ss.


12/30



Aduanas28que prontamente dejarn de ejercer estas funciones jurisdiccionales. Pero ade-ms algunos autores29 sostendrn que cada Superintendencia (de Bancos e Instituciones

Financieras; de Valores y Seguros; de Administradoras de Fondos de Pensiones, de Seguri-dad Social; de Electricidad y Combustibles; de Servicios Sanitarios y de Salud) cuandosancionan o dictan actos que perjudiquen a los entes controlados actan como tribunalesde justicia o como rganos que ejercen jurisdiccin. Luego est la situacin del Senadocomo tribunal que conoce de las acusaciones polticas (art. 53 n 1 CPR).

Y cuando se dice que hay tribunales que estn dentro y otros fuera del PoderJudicial, se apunta a que los primeros estn regulados por un mismo estatuto orgnicoque en este caso es la conjuncin de los preceptos del Captulo VI de la ConstitucinPoltica de la Repblica y el Cdigo Orgnico de Tribunales. El resto de los tribunales

tendrn el estatuto orgnico particular que la ley haya dispuesto rigiendo en algunoscasos, supletoriamente, dicho Cdigo Orgnico de Tribunales. Y qu diferencia puedehaber entre el estatuto orgnico constitucional y del Cdigo Orgnico de Tribunales ylos estatutos orgnicos especiales del resto de los tribunales? La respuesta es que en elCdigo Orgnico de Tribunales se consagran de manera ms exhaustiva las prohibicio-nes a que estn sujetos los jueces; las causales que hacen presumir su falta de imparciali-dad; las obligaciones que tienen; la garanta de la inamovilidad y a su vez la remocinlegtima de los jueces; los distintos tipos de responsabilidad, etctera, lo que en principiopermite asegurar de mejor modo la independencia externa de los jueces para un impar-cial ejercicio de la funcin judicial.

Si se mira al nombramiento de los jueces que pertenecen al Poder Judicial, vere-mos que todos ellos son nombrados conjuntamente entre la decisin del Presidente de laRepblica y un Tribunal Superior de Justicia, sea Corte Suprema o Corte de Apelacio-nes. En el caso de los ministros de la Corte Suprema adems requieren de la aprobacindel Senado (art. 78 CPR). Si observamos la situacin de algunos tribunales situadosfuera del Poder Judicial veremos que el sistema de nombramiento es altamente variado.

Tomemos solo algunos ejemplos. En relacin a los integrantes del Tribunal deDefensa de la Libre Competencia, del DL 211, veremos que uno de ellos debe serabogado y lo designar el Presidente de la Repblica de una quina que por concurso

28El Tribunal Constitucional ha declarado la naturaleza jurisdiccional de este organismo administrativo enel desarrollo de esta funcin en la sentencia rol n 247 - 1996.29 Enrique Evans sostiene que el administrador est ejerciendo una funcin jurisdiccional cuando, porejemplo, impone sanciones, priva de la administracin de bienes a sus dueos, temporal o definitivamente,desconoce el derecho de asociacin negando arbitrariamente la personalidad jurdica, etc. Y el reclamo antela justicia ordinaria no es ms que la continuacin de ese proceso jurisdiccional ante un rgano de superiorjerarqua. Sostener, por tanto, que lo jurisdiccional se inicia con la intervencin del tribunal ordinario ynegar que las autoridades polticas y administrativas son rganos que ejercen jurisdiccin cuando afectanderechos de las personas, es un grave error que desconoce la letra, el espritu y la historia del precepto quenos ocupa [Art. 19 n 3 CPR]. EVANS(2004) p. 144. Natalia Muoz, a propsito de las actuaciones delas superintendencias de la Administracin del Estado, sostiene que para gran parte de los autores nacio-nales la etapa en sede administrativa no constituye fase jurisdiccional, la que comenzara recin cuando sepresenta la reclamacin ante la corte de apelaciones respectiva o ante otro tribunal perteneciente al PoderJudicial, tesis que se opone a la de Enrique Evans. MUOZ(2007) p. 899.


13/30



pblico deber efectuar la Corte Suprema. El resto de los integrantes (cuatro profesio-nales no abogados) sern designados por el Banco Central va concurso pblico (dos

de ellos) o bien por el Presidente de la Repblica a propuesta del Banco Central (losotros dos).

Los miembros de los Tribunales Tributarios y Aduaneros sern nombrados por elPresidente de la Repblica de una terna efectuada por la Corte de Apelaciones deSantiago de unos miembros que figuran en una lista realizada por el Consejo de AltaDireccin Pblica, rgano que el Tribunal Constitucional lo ha definido como serviciopblico descentralizado que integra la Administracin del Estado30.

Los miembros del Tribunal de la Contratacin Pblica sern designados por elPresidente de la Repblica de una terna propuesta por la Corte Suprema que a su vez

recibir una lista del concurso pblico que al efecto llevar a cabo la Corte de Apelacio-nes de Santiago.Los jueces de Polica Local son designados por la Municipalidad respectiva de una

terna propuesta por la Corte de Apelaciones en concurso pblico de antecedentes.Los miembros del Panel de Expertos de la Ley General de Servicios Elctricos son

designados por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia previo concurso pblicode antecedentes. El Ministro de Economa, Fomento y Reconstruccin dicta una resolu-cin donde formaliza el nombramiento.

Vemos de este modo que el sistema de nombramiento de los jueces chilenos esbastante complejo y dismil, aunque en ningn caso se utilice la designacin de los

jueces por un solo poder estatal que pudiera condicionar la independencia futura de esosjueces. En este sentido la crtica al modelo orgnico judicial existente en nuestro pas nopuede dirigirse necesariamente hacia poner en tela de juicio la dependencia de los jueceshacia los poderes polticos sino antes bien hacia la dispersin y complejidad orgnica.

En este punto conviene preguntarse si el fin buscado por el constituyente de1980 de regular un Poder Judicial se cumple realmente. Si analizamos el artculo 77CPR en la parte que prescribe que Una ley orgnica constitucional determinar laorganizacin y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta ycumplida administracin de justicia en todo el territorio de la Repblica, es legtimo

preguntarse si el fin de garanta de esa disposicin se cumple satisfactoriamente. Eneste sentido esa disposicin puede ser interpretada no solo como exigencia de unadeterminada jerarqua de la ley que debe regular la organizacin de los tribunales de

justicia que desarrollarn la funcin judicial en causas civiles y criminales, sino quetambin puede ser interpretada en un sentido de bsqueda de unidad y homogeneidaden la regulacin orgnica de los tribunales de justicia. Y no solo de los que forman elPoder Judicial, sino de todos los tribunales. En este sentido la disposicin podra serinterpretada en un deseo de regular en un solo cuerpo legal a todos los tribunales de

justicia del pas. Obviamente la unidad no es un valor en s mismo, sino que lo que se

buscara con esta interpretacin es que todos los tribunales tengan una misma organi-

30STC rol n 1243 - 2008 de fecha 30 de diciembre de 2008.


14/30



zacin en pro de la igualdad y libertad de los ciudadanos, principio organizativoliberal tpicamente del Estado de Derecho31.

Ms dudoso se plantea el problema de la duracin de los jueces en sus cargos.Siguiendo una tradicin que se remonta al derecho ingls en la Act of Settlement, de1701, en que los jueces son nominados de por vida bajo la clusula during good behaviouro quamdiu se bene gesserint, garanta esencial para la independencia judicial32, la Consti-tucin de 1980 y el Cdigo Orgnico de Tribunales reconocen relativamente este princi-pio. En efecto, el artculo 80 CPR seala que los jueces permanecern en sus cargosdurante su buen comportamiento; pero los inferiores desempearn su respectiva judica-tura por el tiempo que determinen las leyes. Es del caso sealar que el Cdigo Orgni-co de Tribunales no establece plazo de duracin para los jueces inferiores. Estos, mien-

tras tengan el deseo, salud de desempear el cargo y buena conducta, permanecen en elcargo. Sin embargo, como veremos, las leyes que regulan a los tribunales especiales queestamos examinando ejemplarmente, en algunos de esos casos establecen una duracintemporal en el cargo.

En efecto, los jueces del Tribunal de Defensa de la Libre competencia duran seisaos en sus cargos, pudiendo ser designados por nuevos perodos. Los jueces de losTribunales Tributarios y Aduaneros no tienen plazo de permanencia en sus cargos. S lotienen los jueces del Tribunal de la Contratacin Pblica que duran cinco aos en suscargos pudiendo ser nuevamente designados. Permanentes son tambin los jueces depolica local. Pero nuevamente a plazo fijo son los miembros del Panel de Expertos que

duran seis aos en sus cargos pudiendo ser reelegidos.El ejercicio de la jurisdiccin en forma permanente, que implica estabilidad en el

empleo con toda su significacin econmica que ello envuelve, puede ser entendidocomo una ms de las garantas que permiten un ejercicio imparcial de la funcin juris-diccional. Si quien juzga, mientras mantenga un buen comportamiento, tiene la certezaque podr desempear su labor con una justa retribucin por toda su vida hasta cumplirlos 75 aos de edad (art. 80 inciso 2 CPR), puede sentirse libre para aplicar la ley ysolo la ley a los casos sometidos a su decisin, sin necesidad de preguntarse cmo vivirel da de maana, lo que podra hacerlo inclinar hacia una de las partes en conflicto (sea

un rgano estatal o un particular), quien, terminado su mandato, podra ofrecerle traba-jo o dinero. La permanencia indefinida en los cargos, mientras mantengan una buenaconducta y hasta cierta edad, es una importante herramienta institucional para asegurarla independencia de los jueces.

Luego est el tema de las responsabilidades e incompatibilidades que afectan a losjueces integrantes del Poder Judicial y que regula el Cdigo Orgnico de Tribunales. Losjueces integrantes del Poder Judicial tienen un complejo sistema de responsabilidadesque van desde la penal, la civil y la disciplinaria, hasta la poltica en el caso de losministros de los Tribunales Superiores de justicia. El tema es determinar si esas responsa-

bilidades (con exclusin de la poltica) se aplican a los tribunales situados fuera del

31DEOTTO(1989) p. 151.32GUARNIERI(1981) p. 148.


15/30



Poder Judicial. Si las respectivas leyes que regulan a esos tribunales nada dicen, se puedeentender que la responsabilidad disciplinaria procede siempre por aplicacin del artculo

82 CPR que reconoce a la Corte Suprema la superintendencia directiva, correccional yeconmica de todos los tribunales de la Nacin, con las excepciones que ese mismoprecepto establece: Tribunal Constitucional, Tribunal Calificador de Elecciones y lostribunales electorales regionales. En algunos de los casos examinados se dice expresa-mente por la ley que estn sometidos a la supervigilancia de las Cortes de Apelaciones yCorte Suprema como ocurre con los jueces de polica local y los jueces de la contrata-cin pblica. En los otros nada se dice por el legislador.

Sobre la responsabilidad civil de los jueces se podra llegar siempre a ella aplican-do las reglas generales de la responsabilidad extracontractual que regula el Cdigo Ci-

vil33

. La responsabilidad penal es ms discutible en el sistema legislativo chileno. Nece-sita el cuerpo legislativo que regula a esos jueces reconocerla expresamente? SegnPereira, ella abarca a todos los jueces, sin excepcin34. En relacin al especfico delitode prevaricacin y prevaricacin-cohecho que regula el artculo 223 del Cdigo Penal,este se aplica a los miembros de los tribunales de justicia colegiados o unipersonales ylos fiscales judiciales, lo que Politoff, Matus y Ramrez entienden de manera ampliacomprendiendo los tribunales ordinarios y especiales (jueces del trabajo, militares, deaduana, etc.)35. De los ejemplos aportados por estos autores se colige que la responsabi-lidad penal judicial es aplicable a todo juez de un tribunal de justicia, ordinario oespecial y en este ltimo caso integrante o no del Poder Judicial36. El problema se

presenta con la variabilidad con que el legislador aborda este tema. En efecto, tratndosede los tribunales especiales que estamos analizando en estas lneas solo respecto de losmiembros de los Tribunales Tributarios y Aduaneros se seala expresamente que tienenresponsabilidad penal (art. 8 Ley 20.322). En los otros casos no se dice nada. Cmotomar ese distinto tratamiento? Para entender que no se aplica la responsabilidad penaldebera haber al menos una norma legal que expresamente no haga aplicable esa respon-sabilidad penal, como ocurre con los ministros de la Corte Suprema por disposicin delartculo 324 COT37. Por lo tanto la referencia de la procedencia de la responsabilidadpenal que se hace respecto de algunos jueces especiales, como sucede con los jueces

tributarios y aduaneros, no aporta nada al Cdigo Penal. Solo introduce confusin a estainorgnica regulacin de la judicatura chilena.

33En igual sentido, PEREIRA(1996) p. 268.34PEREIRA(1996) p. 268.35POLITOFF, MATUSy RAMREZ(2004) p. 50636Sin perjuicio que adems respondan penalmente aquellas personas que por ministerio de la ley desempe-en los cargos de miembros de los tribunales de justicia colegiados o unipersonales (art. 227 1. CP), entrelos que cabe incluir a abogados integrantes y alcaldes que actan como jueces de polica local. POLITOFF,MATUSy RAMREZ (2004) p. 506.37 A pesar que hay doctrina que seala que el art. 324 COT que exime de responsabilidad penal a losministros de la Corte Suprema se encuentra derogado tcitamente por el artculo 76 inc. 2 CPR (actual79 inc. 2 CPR). PEREIRA(1996) p. 267; otros sostienen la inconstitucionalidad del referido artculo 324COT en esta materia. CABALLERO(2005) p. 166.


16/30



Luego est el tema de las incompatibilidades que afectan a los jueces del PoderJudicial. Una de esas incompatibilidades dice relacin con el ejercicio de la abogaca.

Parece ser que a los nicos jueces de estos tribunales especiales que estamos analizando quese les aplica el mismo rgimen de incompatibilidades que a los pertenecientes al Poder

Judicial son a los jueces de los Tribunales Tributarios y Aduaneros. El resto de los juecesexaminados puede por lo tanto ejercer sin limitacin alguna la profesin de abogado.

Podemos concluir entonces que el caso chileno destaca por un elevado nivel defragmentacin en la organizacin judicial, con tribunales que pertenecen a la organiza-cin Poder Judicial y otros que no forman parte de ella, y con algunos tribunales noindependientes de los poderes polticos activos. En algunos casos estamos frente a tribu-nales que en su regulacin esencial no tienen independencia respecto de los poderes

polticos (caso del Ministro de Transportes y Telecomunicaciones). En otros casos setrata de tribunales en lo esencial independientes (nombramiento de sus integrantes entredistintos poderes y garanta de la inamovilidad), pero que por sus regulaciones orgnicasparticulares se pone en tela de juicio esa independencia, como ocurre con el caso denombramiento de los jueces a plazo fijo. Y ms all de la crtica por falta de un diseoinstitucional que garantice la independencia de los jueces, se puede avanzar una crticaque atraviesa a todo el sistema judicial chileno que apunta hacia una dispersin normati-va que no asegura siempre y en todo lugar la igualdad de tratamiento de los justiciables,adems de propender a la inseguridad jurdica.

A continuacin analizaremos el caso chileno en contraste con algunas democracias

europeas Italia y Espaa, y luego el caso de los Estados Unidos de Norteamrica.

3. MAYOR REALIZACIN RELATIVA DE LO S PRINCIPIOS DE UNIDAD YEXCLUSIVIDADJUDICIALENITALIAQUEENCHILELa Constitucin italiana de 1947 (en adelante Ci), al contrario de la chilena de

1980, tiene una especial preocupacin por la unidad y exclusividad en el ejercicio de lajurisdiccin a los fines de lograr una autonoma de esta y, si se quiere, posibilitar laindependencia individual de cada juez y tribunal para, a su vez, realizar el fin ltimo deaplicacin imparcial e irrevocable de la ley al caso concreto. En efecto, el artculo 102 Ci

dispone que la funcin jurisdiccional se ejerce por magistrados ordinarios, agregando suinciso segundo que no pueden ser instituidos jueces extraordinarios o jueces especiales,pudiendo solamente instituirse, junto a los rganos judiciales ordinarios, secciones espe-cializadas para determinadas materias, as como tambin la participacin de ciudadanosextraos a la magistratura.

Pero el sistema constitucional italiano permite la existencia de tribunales especia-les: se trata de los que la propia Constitucin reconoce y ellos son la Corte Constitucio-nal; los rganos de la justicia administrativa (Consejo de Estado y Tribunales Adminis-trativos Regionales); la Corte de las Cuentas y los tribunales militares, a los que algunos

agregan la Seccin disciplinaria del Consejo Superior de la Magistratura, pero que laConstitucin italiana no califica como jurisdiccional38.

38GUASTINIy PIZZORUSSO(1994) p. 212.


17/30



Por otro lado estn los tribunales especiales que existan al promulgarse la Consti-tucin de 1947, ya que la previsin de la Constitucin italiana es que prohbe la

constitucin de nuevos tribunales especiales pero no necesariamente los que existan almomento de la promulgacin del texto constitucional. En este ltimo caso se debe tenerpresente la clusula general incluida en la VI disposicin transitoria que prev la revi-sin de tales rganos. Algunos de ellos fueron declarados inconstitucionales por laCorte Constitucional pero no por este proceso de revisin sino por considerar querespecto de ellos faltaba el requisito esencial de todo juez o tribunal, como lo es laindependencia respecto de los poderes polticos. Fueron los casos del Ministro-juez39;el intendente de Finanzas y el Presidente del Consorcio Autnomo para el puerto deGnova. En otros casos como las comisiones tributarias la Corte Constitucional dict

una sentencia interpretativa que excluy el carcter jurisdiccional de algunas de susfunciones40.Entre los tribunales especiales que quedaron con competencia en Italia estn los

casos de los tribunales regionales de aguas pblicas (aunque algunos los consideransecciones especializadas de las Cortes de Apelaciones) y los comisarios regionales liquida-dores de usos cvicos41, entre los ms destacados.

Pero no se puede decir que el elenco de tribunales termina en Italia aqu. Existenmuchas dudas de cmo calificar a las autoridades administrativas independientes que enmuchos casos ejercitan funciones judiciales y bajo la forma de todo tribunal de justicia(con contradictorio entre partes, discusin oral, motivacin de las decisiones, etctera).

Estas autoridades se encuentran separadas del Ejecutivo conservando una naturalezaformalmente administrativa pero desarrollando un rol de tipo judicial o parajudicial. Setrata de rganos que no pertenecen formalmente al Ejecutivo, al Legislativo y ni al

Judicial, pero que desarrol lan funciones propias de esos tres clsicos poderes.Una de esas autoridades italianas es el Garante de la Privacy que entre otras

competencias dirime las controversias entre quien reclama la lesin de su derecho a laprivacidad y la empresa que ha constituido una base de datos informatizada, es decir,acta esta autoridad supra partes, como todo juez o rbitro. Sin embargo, la Corte deCasacin italiana, secciones unidas, en sentencia de 23 de mayo de 2002, n 7341, le ha

negado a esta autoridad independiente una naturaleza de rgano jurisdiccional en senti-do propio42. Se ha hablado que estos rganos (como tambin la Autoridad antitrust)desarrollan una funcin parajurisdiccional43.

39Como sostiene Virgilio Andrioli, en algunos casos de estos rganos administrativos que ejercan funcio-nes jurisdiccionales, el problema no es tanto su falta de independencia sino que su figura se pone en unaantinomia con el bien ms antiguo y radical principio que consiste en el nemo iudex in causa propia. As,en el caso del Ministro-juez, este no puede ser juez por el simple pero insuperable motivo que, siendo eljefe de la Administracin, y existiendo un rgano directo o bien funcionalmente desconcentrado de esaAdministrac in que es parte del denominado juicio, no puede el Ministro estar en una posicin de suprapartes en dicha causa. ANDRIOLI(1992) p. 537.40GUASTINIy PIZZORUSSO(1994) pp. 213 y 214.41MANDRIOLI(2000) p. 122.42CLARICH(2005) p. 47.43CLARICH(2005) p. 152.


18/30



No se trata en este caso de autoridades que pertenecen a la Administracin, comoera el caso del Ministro-juez, sino de rganos que deciden como terceros y bajo el

principio de legalidad y no bajo las rdenes del Ejecutivo. Es que si estuvieran ligadosjerrquicamente al Gobierno o a la Administracin ya se habra declarado, probable-mente, su inconstitucionalidad por la Corte Constitucional italiana.

Ahora bien, la Corte Constitucional italiana dict en sus das una sentencia queestablece lo que se ha de entender por juez para efectos de lo que dispone el artculo 101Ci, que expresa en su inciso segundo que los jueces estn sujetos solo a la ley.Se haentendido que la expresin juez es sinnima de autoridad jurisdiccional. As en el fallo83/1966, la Corte seal que se debe considerar autoridad jurisdiccional tambin a losrganos que aunque extraos a la organizacin de la jurisdiccin e institucionalmente

establecidos para cumplir tareas de otra naturaleza, estn investidos, auque sea de unmodo excepcional, de funciones juzgadoras para la objetiva aplicacin de la ley, teniendosiempre la posicin de supra partes, como tercero que decide imparcialmente. La CorteConstitucional italiana, de este modo, ha sealado que es posible que otros rganosdistintos de los tribunales de justicia propiamente tales ejerzan jurisdiccin, pero acondicin de que no estn ligados por vnculos de sujecin formales o sustancialesrespecto de autoridades administrativas o polticas. Deben asimismo gozar de la garantade la inamovilidad44.

El caso italiano en esta ltima parte se asemeja a lo que sucede en Chile con ladenominacin rgano que ejerce jurisdiccin, aunque, como veremos, con una dife-

rencia esencial.En Chile, a propsito de la expresin rgano que ejerce jurisdiccin que recono-

ce el artculo 19 n 3 inc. 5 CPR, el Tribunal Constitucional chileno45ha sealado quela funcin jurisdiccional es genrica y omnicomprensiva respecto de todos aquellos rganosque resuelven conflictos que afectan bienes y derechos de las personas, aunque no sean propia-

mente tribunales e incluso no formen parte del Poder Judicial, sin perjuicio de que en

definitiva se encuentren siempre sujetos a la superintendencia disciplinaria de la Corte

Suprema (Considerando Dcimo Sptimo). Luego agrega que [] de suerte tal que nosolo los tribunales, propiamente tales, formen o no parte del Poder Judicial, ejercen jurisdic-

cin sino que tambin lo hacen otros rganos, como algunos que incluso integran la Adminis-tracin del Estado, al resolver situaciones que afecten a las personas y sus bienes. Entre dichos

rganos ciertamente se encuentra el Servicio de Impuestos Internos, particularmente sus

Directores Regionales, al resolver las reclamaciones tributarias, a que aluden los artculos

115 y siguientes del Cdigo Tributario, a cuya actuacin jurisdiccional tambin se le aplican

los principios del debido proceso, como se explicar ms adelante (Considerando DcimoOctavo).

La diferencia esencial entre los criterios sustentados en el derecho italiano y elchileno para entender qu es un rgano que ejerce jurisdiccin, estriba en que para la

Corte Constitucional italiana es lcito, por as decirlo, que rganos que no son propia-

44GUASTINIy PIZZORUSSO(1994) p. 216.45Sentencia del Tribunal Constitucional rol n 616 - 2006, de fecha 6 de septiembre de 2007.


19/30



mente tribunales, como podran ser los de carcter administrativo, ejerzan jurisdiccin,siempre y cuando se pueda predicar respecto de ellos la garanta de la imparcialidad que

debe estar presente en toda actividad jurisdiccional, lo que se logra regulando ese ejerci-cio jurisdiccional en cabeza de un rgano independiente de los poderes administrativoso polticos y respecto del cual est garantizada plenamente la inamovilidad.

Nada de eso est presente en la doctrina y jurisprudencia chilenas46. En concreto,para nuestro Tribunal Constitucional las garantas de tipo orgnico nada inciden en lacalificacin de la funcin jurisdiccional. Basta con el poder atribuido por ley a unrgano para resolver una litis, as como el desarrollo del proceso, para que estemos enpresencia de un rgano que ejerce la funcin jurisdiccional. Pero, como seal en susdas Virgilio Andrioli en Italia con razn, la observancia de las reglas del juego procesal

no bastan para transformar a una autoridad administrativa o poltica en un juez impar-cial, pero s se puede hacer de un juez constitucionalmente ilegtimo un administradorconstitucionalmente vlido47. Esto tiene importancia para la pretensin de la ley chilenade hacer de los rganos administrativos o polticos rganos jurisdiccionales, auque deci-dan los asuntos que la ley les encomienda no como terceros supra partes sino comopartes interesadas. Se rompe as con el mandato constitucional que prohbe al Presidentede la Repblica y al Congreso Nacional ejercer funciones judiciales (art. 76 CPR) y, loque a mi juicio es ms importante an, se afecta el derecho fundamental de los justicia-bles a ser enjuiciados por un tribunal independiente e imparcial48. No basta de estemodo asegurar un debido proceso en cuanto garanta de un contradictorio y derecho de

defensa; falta asegurar un debido proceso como garanta orgnica de independencia eimparcialidad.

Se podra objetar mi afirmacin sealando que no hay problema alguno en permi-tir a un rgano poltico ejercer jurisdiccin en la medida que lo que decida sea revisableante la judicatura. Es decir, sera vlido atribuir la primera respuesta al ciudadano a unrgano no independiente de los poderes polticos siempre y cuando exista una especie desegunda instancia ante la judicatura. Frente a tal argumento sealar que no se ajusta alas garantas de un debido proceso que a los justiciables se les prive de una primerainstancia ante un verdadero tribunal de justicia.

Esos rganos polticos no pueden ser considerados jurisdiccionales al tenor de lodispuesto por el artculo 76 CPR, pero nada obsta que dentro de las funciones adminis-trativas que la Constitucin o las leyes les encomiendan, estn las de resolver asuntos

46 Para un desarrollo ms especfico de este asunto remito a B ORDAL (2007a) pp. 509-528; BORDAL(2008), pp. 185-219.47 ANDRIOLI (1992) p. 554. Una tesis similar ha sostenido el ex Ministro del Tribunal Constitucionalchileno Jorge Correa Sutil en el voto de minora del fallo del Tribunal Constitucional rol n 499-2006,sobre recurso de inaplicabilidad del (ahora derogado) artculo 116 del Cdigo Tributario interpuesto por laCompaa Sudamericana de Vapores. En dicho voto llegaba a la conclusin que el Director Regional delServicio de Impuestos Internos no desarrollaba una funcin jurisdiccional legtima, es decir, coherente conlas disposiciones constitucionales. Pero da a entender el voto de minora que ese Director desarrollaba unafuncin administrativa que al parecer era coherente con la Constitucin.48Para una justificacin de estos extremos vase BORDAL(2007a) pp. 523 y ss.


20/30



que afectan los derechos o intereses de los ciudadanos. En ello no hay problema algunosiempre que se entienda que esa decisin puede ser revisada posteriormente por un

rgano jurisdiccional como tribunal de primera instancia, cuya decisin, a su vez, podraser controlada por otro tribunal ya por va de apelacin o nulidad.

Volviendo al derecho italiano, hay que sealar que donde se produce una mayordispersin del poder judicial en Italia es en relacin con el gobierno judicial, donde

junto al Consejo Superior de la Magistratura que prev el artculo 104 y siguientes de laConstitucin, el legislador ha creado el Consejo de Presidencia de la Magistratura Admi-nistrativa, el Consejo de Presidencia de la Corte de las Cuentas, el Consejo de Presiden-cia de la Justicia Tributaria y el Consejo de la Magistratura Militar. El problema de estasituacin, a juicio de Guastini y Pizzorusso49, es que no hay ninguna vinculacin entre

tales colegios producindose una desarticulacin del poder judicial italiano.En definitiva, el derecho italiano garantiza de mejor forma que el chileno laimparcialidad de los jueces, toda vez que no admite que rganos que pertenecen a lospoderes polticos activos ejerzan jurisdiccin. Italia combina adecuadamente el recurso alos tribunales independientes que caracterizan a la mayora de los Estados europeoscontemporneos, tribunales que conocen del contencioso civil, penal, administrativo oconstitucional, con el uso de las agencias administrativas autnomas propias de lospases anglosajones. En ambos casos se garantiza institucionalmente la independencia delos juzgadores para una imparcial aplicacin de la ley. En relacin al gobierno judicial,Italia presenta ms fragmentacin que el chileno ya que frente a un nico gobierno

judicial ejercido en Chile por la Corte Suprema, all hay cinco diferentes gobiernosjudiciales, segn el tipo de tribunales de que se trate. Pero esa mayor fragmentacin delPoder Judicial italiano no es capaz de poner en jaque el fin esencial que define a la

jurisdiccin, cual es un diseo institucional que permita presumir razonablemente laimparcial aplicacin de la ley en el caso concreto.

4. ESPAAOUNEJEMPLOPARADIGMTICOENELRECONOCIMIENTODELOSPRINCIPIOSDEUNIDADYEXCLUSIVIDADJUDICIALEn la Constitucin espaola de 1978 (en adelante Ce) hay una casi perfecta

relacin entre Poder Judicial y actividad jurisdiccional, respetndose as los principios deunidad y exclusividad judicial. Esa situacin contrasta con la situacin chilena dondevimos que la mayora de los tribunales que ejercen jurisdiccin se sitan fuera de laestructura denominada Poder Judicial.

Es casi perfecta la situacin espaola porque solo no integran el Poder Judicial,pese a que inequvocamente ejercen jurisdiccin50, el Tribunal Constitucional y el Tribu-nal de Cuentas51. Al margen de estas dos excepciones que prev la Constitucin espao-

49GUASTINIy PIZZORUSSO(1994)197.50REQUEJO(1989) p. 155.51Situacin aparte es la que se da con la denominada jurisdiccin militar que se la ha entendido como unajurisdiccin especial situada fuera del Poder Judicial, pero no expresamente aludida por la Constitucin.DEOTTO(1989) pp. 55-57.


21/30



la solo cabe ejercer jurisdiccin a partir de la previa integracin en el denominado PoderJudicial. Por ello, a juicio de algunos autores la expresin Poder Judicial en Espaa es

sinnima de Organizacin Judicial o de Conjunto de Juzgados y Tribunales52.En el derecho espaol tienen mucha relevancia los principios de unidad y exclusi-

vidad jurisdiccional. Solo hay un Poder Judicial legtimo en el Estado de Derecho y esePoder Judicial solo puede estar integrado por un nico conjunto de personas caracteriza-do por gozar de independencia y estar sometidos ntegramente a la ley y al Derecho, ascomo por tener otras garantas relacionadas con estas (la inamovilidad, la responsabili-dad, por completar el dictado del artculo 117. 1 Ce). Pero la unidad por s sola nobasta. Se requiere adems que el poder de administrar justicia le sea atribuido en exclusi-va a esa nica jurisdiccin y a ese nico conjunto de personas 53. La garanta de inde-

pendencia, imparcialidad y sumisin a la ley y al Derecho que conlleva la unidad dejurisdiccin, se perdera si la potestad de administrar justicia pudiera confiarse a otraspersonas, a otros conjuntos de personas, o a otros poderes distintos de los agrupadosbajo dicho principio, es decir, si no tuvieran esa potestad atribuida en exclusiva54.

La exclusividad, ha indicado Francisco Jos Hernando55, entronca directamentecon el derecho fundamental de los ciudadanos de acceso a los rganos jurisdiccionalesy con la prohibicin de la justicia privada como forma de resolucin de conflictos

jurdicos.Los principios de unidad y exclusividad jurisdiccional parecen ser una conquista

tarda del sistema constitucional espaol o una reconquista de lo que se pretendi con la

Constitucin liberal de Cdiz. A principios del siglo XX se hablaba en Espaa de una vaJurisdiccional administrativa o del desempeo por la Administracin de una ciertafuncin judicial56, lo que resulta claramente incompatible con las disposiciones de laConstitucin de 1978, pues lo esencial en el ordenamiento judicial espaol es la inde-pendencia de los tribunales de justicia. Podemos afirmar tajantemente, sin ningunaambigedad, que la Constitucin espaola de 1978, considera la independencia del

juez, la independencia de los tribunales de justicia, como un valor fundamental almismo orden jurdico-poltico del Estado; considera la independencia de los tribunalescomo el principio que permite descubrir la Justicia en la organizacin del Estado; valor

que se erige en pieza esencial para consolidar un Estado de Derecho que asegure elimperio de la ley como expresin de la voluntad popular, en palabras del prembulo dela Constitucin57.

Esto quiere decir que en Espaa es inadmisible que se atribuya el ejercicio de lajurisdiccin a otras autoridades pblicas distintas de los jueces y magistrados del PoderJudicial, sea que esas autoridades se enclaven en el Poder Legislativo o en el Ejecutivo.Eso violara claramente el principio de unidad jurisdiccional. Hay una estrecha relacin

52HERNANDO(2003) p. 21.53MORENOCATENA(2005)p. 62.54MORENOCATENA(2005) p. 63.55HERNANDO(2003) p. 26.56PEDRAZ(1993) p. 194.57BANDRS (1987) p. 25.


22/30



entre el principio de unidad y exclusividad jurisdiccional y la propia organizacin de losjuzgados y tribunales, as como la independencia judicial. Es que de nada servira procla-

mar solemnemente en la Constitucin la independencia del juez y el ejercicio exclusivode la potestad jurisdiccional para ms tarde violar este principio sustrayendo competen-cias a los tribunales ordinarios de justicia, acudiendo al recurso de crear ciertos rganosespecializados de apariencia judicial radicados en la Administracin58. Ese sera porejemplo el caso del Ministro de Transportes y Telecomunicaciones y el del DirectorRegional de Servicio de Impuestos Internos chilenos.

En Espaa, los asuntos judiciales en los que figura comprometida la Administra-cin del Estado son conocidos por los tribunales con competencia contencioso-adminis-trativa como lo son los juzgados de lo contencioso-administrativo, las salas de lo conten-

cioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia de las ComunidadesAutnomas y luego las salas de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ydel Tribunal Supremo, respectivamente. Se trata en todos esos casos de tribunales ordi-narios integrantes del Poder Judicial espaol.

Lo anterior quiere decir que la figura de agentes administrativos ejerciendo jurisdic-cin est absolutamente prohibida en el derecho espaol. Ni siquiera se permite el ejerci-cio de la jurisdiccin a los agentes administrativos autnomos o independientes que regulael derecho espaol. Por ello podemos decir que el sistema espaol se encuentra en lasantpodas del chileno. No solo no considera jurisdiccional a la actividad de la Administra-cin del Estado que es capaz de afectar o determinar los derechos de las personas, sino que

ni siquiera tolera que entes que tienen neutralidad respecto de los poderes polticos acti-vos, como es el modelo de las agencias autnomas, ejerzan jurisdiccin.

En definitiva, todos los tribunales espaoles, a excepcin del Tribunal Constitu-cional y el Tribunal de Cuentas, integran el Poder Judicial espaol; se encuentran some-tidos al gobierno del Consejo General del Poder Judicial y se rigen por un mismoestatuto orgnico que garantiza la independencia, inamovilidad y responsabilidad de los

jueces y magistrados que los integran.La unidad del Poder Judicial espaol tiene un valor destacable en el sentido que

todos los tribunales de justicia aparecen regulados por un estatuto orgnico que se

encarga de asegurar la independencia para un imparcial ejercicio de la funcin jurisdic-cional. En ello radica lo valioso de la organizacin judicial espaola. Ms all de sipertenecen a no a una nica estructura estatal el Poder Judicial espaol, lo que sedebe resaltar es que a todos los jueces se les garantiza el ejercicio imparcial de sus tareasasignadas constitucionalmente, toda vez que los jueces son elegidos por el rgano degobierno del Poder Judicial (el Consejo General de la Magistratura) y removidos solopor ese rgano. En definitiva, los jueces espaoles estn protegidos tanto en su nombra-miento como en su remocin de las influencias de los rganos polticos activos59.

58BANDRS (1987) pp. 19 y ss.59No me har cargo en esta sede de la discusin que ha existido en Espaa y en otros pases en el sentidode la influencia que los rganos polticos activos tienen en la designacin de los miembros del ConsejoGeneral del Poder Judicial y que en algn sentido podra entenderse como una politizacin de la justicia.Dejar por ahora constancia de que soy consciente de este problema.


23/30



5. ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMRICA Y SU ESPECIAL ORGANIZACINJUDICIAL

La Constitucin Federal de los Estados Unidos expresa una preocupacin por launidad y la independencia en el ejercicio de la jurisdiccin cuando atribuye, en su artculoIII, el poder judicial a una Corte Suprema y a los tribunales inferiores que el Congresoinstituya, cuyos jueces gocen de las garantas de inamovilidad (life tenure) mientras dure subuen comportamiento y de un salario no sujeto a reducciones60. La unidad se reflejatambin en el plano del gobierno judicial, al estar sujeta la administracin de todas lascortes federales a las directrices de la Conferencia Judicial, presidida por el Presidente de laCorte Suprema (Chief Justice). La Conferencia Judicial est integrada exclusivamente por

jueces (el Presidente de la Corte Internacional de Comercio, los presidentes de las Cortes

de Apelaciones de cada circuito y un juez de distrito por cada circuito judicial, elegidospor mayora de votos de los jueces del mismo) y carece de atribuciones en los nombra-mientos judiciales. Sus facultades se refieren a la adecuada gestin administrativa de lascortes, a la recoleccin de informacin acerca del desempeo judicial y a la fiscalizacin, atravs de comits ad hoc, de la buena conducta judicial a nivel federal (aunque sin potes-tad de ordenar la remocin de jueces federales)61.

Existe, sin embargo, al mismo tiempo, una larga prctica, respaldada (aunque nosin dificultades, segn veremos) por una serie de precedentes, que acepta la atribucinpor el Congreso, en el ejercicio de sus competencias legislativas (de acuerdo al artculo Ide la Constitucin Federal), de la potestad para resolver controversias jurdicas y aplicarel derecho a casos particulares (adjudication), tanto a tribunales que no gozan de lasgarantas de independencia a las que se refiere el artculo III, como a agencias adminis-trativas. Los primeros son conocidos como legislative courts, para distinguirlos de losconstitucional courts, o cortes comprendidas en el artculo tercero de la ConstitucinFederal,y entre ellos se encuentran la United State Tax Court, la United State Court of Federal Claims, la United State Court of Military Appeals y las Bankruptcy Courts.

En cuanto a las administrative agencies, ellas comprenden, en un sentido muy am-plio, acogido en laAdministrative Procedure Act, a cualquier autoridad pblica distinta delCongreso y los tribunales de justicia (constitucional y legislative courts)62.Ellas comprenden

desde los Departments, que coadyuvan al Presidente en el ejercicio de sus funciones ejecuti-vas y corresponden a nuestros Ministerios, hasta las Independent Regulatory Commisions,conocidas tambin como agencias independientes y caracterizadas por su elevado grado deindependencia respecto del control presidencial, dada la intervencin del Senado en el

60 Actualmente el sistema judicial federal est constituido, junto a la Corte Suprema, por las cortesfederales de apelacin (apellate courts) y por las cortes federales de distrito (district courts), que sontribunales de primera instancia. El sistema federal coexiste adems con los sistemas judiciales de cadaEstado de la Unin, fundados en sus propias constituciones, que en general replican la estructura delsistema federal, atribuyendo el poder judicial a una corte suprema estatal, a las cortes de apelacin y a las

de primera instancia (trial courts of general jurisdiction), con diversas denominaciones. HAZARDy TARUFFO(1993) pp. 54 y ss.61United State Code, Title 28, Section 331.62MARCHETTI (2005) pp. 23 y ss., FOX(2008) pp. 5-9.


24/30



nombramiento de los commisioners y su inamovilidad por el perodo fijo de duracin de sucargo63. Entre esos extremos se sitan las dems agencias como las administraciones

autnomas al interior de los Departaments64, o las Independent Executive Agencies65, carac-terizadas por grados variables de autonoma decisoria. Aunque las agencias administrativassuelen estar dotadas de potestades de creacin de normas generales y abstractas (potestadde rulemaking),a muchas de ellas se atribuyen tambin potestades de adjudication,esto es,potestades para adoptar decisiones destinadas a producir efectos vinculantes (binding or-ders) respecto de uno o ms sujetos determinados, que resultan afectados individualmentepor ellas66. Dada la naturaleza vinculante e individual de esas decisiones, as como el queellas impliquen, en muchos casos, dar solucin a un conflicto entre sujetos privados oentre un sujeto privado y la agencia administrativa, esas potestades de adjudicacin han

sido consideradas como potestades de naturaleza al menos quasi-judicial67

.La posicin de las legislative courts y de las agencias administrativas dotadas depotestades de adjudicacin en la arquitectura constitucional norteamericana ha suscita-do discusiones en torno a la posible existencia de una delegacin inconstitucional depoder judicial en tribunales que no cumplen con las garantas de independencia previs-tas en el mencionado artculo III. La cuestin ha sido abordada, con argumentos anlo-gos respecto de ambas clases de rganos, en una serie oscilante de precedentes, quemantiene abierta la disputa doctrinal sobre la forma en que debieran ser interpretados yaplicados en el futuro68.

Tras una primera poca de relativa calma, en que la Corte Suprema respald a

travs de diversas decisiones la atribucin de poderes de adjudicacin tanto a tribunalesque no satisfacan los requerimientos del artculo III, como a agencias administrativas, elcaso seminal, que reabre con intensidad la discusin en las ltimas dcadas, es NorthernPipeline Co. v. Maratn Pipeline Co. (458 U.S 50 1982)69.En esa decisin, relativa a

63Son ejemplos de agencias independientes la National Labor Relations Board, laFederal CommunicationCommission, la Federal Trade Commission, o la Federal Energy Regulatory Comission. Sobre ellas vasetambin SCHWARTZ(1991) pp. 17 y ss.64 Como, por ejemplo, la Food and Drug Administration inserta en el Department of Health and HumanServices, o elAnimal and Plant Health Inspection Service, vinculada al Departamento de Agricultura.65Como la Environmental Protection Agency, por ejemplo.66MARCHETTI (2005) p. 63.67PIERCE(2007) p. 116.68Una sntesis crtica de esa discusin puede verse en FALLON(1988), BATOR(1990) y PFANDER(2004).69La relativa calma de la primera poca, que acomod en el esquema constitucional a esas nuevas institu-ciones negando que estuvieran dotadas de poder judicial, no implica que no se haya suscitado la cuestinde la existencia de lmites a la competencia del Congreso para atribuir la potestades de adjudication sobrecualquier materia a tribunales fuera del artculo III. Dos sentencias significativas en ese sentido sonMurrays Lessee v. Hoboken Lan & Improvement Co. (59 U.S. [18 How.] 272 [1855], sobre tribunaleslegislativos, y Crowellv. Benson (285 U.S. 22 [1932]). PFANDER(2004), pp. 733 y ss., P IERCE(2007) pp.117-118 y SCHWARTZ(1991) pp. 11-12. La primera desarrolla la tesis de la legitimidad de la atribucin decompetencia a tribunales no dotados de las garantas del artculo III tratndose de la resolucin decontroversias relativas a public rights; la considera que la atribucin de potestades de adjudicacin escompatible con la reserva del artculo 3, as como con la tutela del debido proceso, en la medida que sesalvaguarde la posible revisin judicial de las cuestiones de hecho y de derecho establecidas en la decisinde la agencia, cuando se trate de casos que involucran derechos y responsabilidades privadas.


25/30



una ampliacin legislativa de las competencias de las bankruptcy courts, la decisin demayora consider que el artculo III y el valor all resguardado de la independencia

judicial requeran una construccin restrictiva de las competencias del Congreso paracrear tribunales al margen de esa disposicin constitucional. El juez Brennan, autor de laopinin a la que concurri con prevenciones la mayora, intent trazar esa front

bordalí salamanca, andrés organización judicial en el derecho chileno un poder fragmentado

Documents