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Escenarios posibles para una nueva Reforma Previsional Lic. Diego García∗

El sistema previsional argentino recorre un período de transición hacia una nueva reformulación, después de la semi privatización impuesta desde 1994, cuando se creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) y la administración mixta de los aportes previsionales por parte de las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) y el Estado, con la sanción de la Ley 24.241. El sistema es mixto, dado que aquellos que derivan sus fondos a las AFJP reciben un beneficio compuesto por una prestación compensatoria por los años que aportaron hasta 1994 que paga el Estado y otra que se relaciona con la capitalización individual de los aportes posteriores a ese año. La competencia entre ambos regímenes es desigual, fundamentalmente porque los que ingresaron - aún involuntariamente – al régimen de capitalización no pueden ejercer su opción por volver al régimen público de reparto.

Aquella transformación, producida en el marco de las reformas estructurales de corte neoliberal durante los primeros años de la década pasada, se sustentó en una determinada caracterización de la crisis estructural del sistema entonces vigente y fue auspiciada por las Instituciones Financieras Internacionales (Banco Mundial1 y FMI) desde el gobierno nacional como un estereotipo de la teoría del derrame. En este caso, la creación de un nuevo mercado de capitales aportaría mayores fondos para inversiones productivas que redundarían en un mayor crecimiento económico y con ello se alcanzarían mejores niveles de ahorro individual.

Desde esta concepción ortodoxa del liberalismo económico, la previsión social es entendida desde una perspectiva puramente mercantil. El Estado es el mero garante del orden social, mientras el mercado es quien mejor asigna los recursos en el marco de la competencia individual. En el plano de las políticas sociales, el paradigma que se consolida en los noventa es el asistencialista; el Estado ya no interviene en lo social para garantizar el acceso universal a bienes y servicios públicos y prestaciones sociales sino a través de “políticas de emergencia”, mediante beneficios mínimos a los más carecientes, con financiación externa y gestión privada.

Así, la previsión pierde su registro social y solidario, pasando al orden de lo netamente individual y especulativo: los fondos de jubilación son engranajes de la valorización financiera y las jubilaciones dependen de las inversiones que las Administradoras deciden realizar con los aportes que los trabajadores han logrado acumular durante la vida activa. El Estado renuncia a la redistribución del ingreso sellando una política social excluyente por imperio de las reglas del mercado.

A más de diez años de su implementación, existen claras evidencias acerca del fracaso de aquella reforma, el sistema registra serias falencias y si bien hay un acuerdo generalizado sobre la necesidad de reformarlo, aún no existe un consenso amplio acerca de cómo hacerlo.

Este artículo pretende sintetizar el desarrollo histórico del sistema previsional hasta el contexto en que se sancionó aquella ley, analizar sus consecuencias más salientes, revisar las propuestas de reforma más consistentes y la acción gubernamental en la materia, en

∗ Sociólogo. Maestrando en Políticas Sociales de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA. 1 Las recomendaciones del BM fueron expuestas en su documento “Envejecimiento sin crisis: políticas para la protección de los ancianos y la promoción del crecimiento” de 1994. El organismo financiero expresaba la necesidad de abandonar o reducir al mínimo los sistemas de reparto para pasar a la capitalización individual.

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función de brindar una interpretación al complejo escenario actual de cara a la reforma que se viene.

Difícilmente podamos dar cuenta de todas las implicancias de esta temática que requiere de análisis económicos, jurídicos, políticos y sociológicos, pero trataremos de repasar sus aspectos más relevantes, entendiendo que es prioritario democratizar el debate público, lo cual requiere que cada uno tenga elementos para fijar su posición al respecto.

Neoliberalismo y previsión: de trabajadores con derechos a clientes sin ahorros Sin caer en un comparativismo inadecuado, creemos importante repasar la estructuración histórica de la previsión social en nuestro país y la manera en que se llegó a reformar el sistema de reparto vigente hasta principios de los noventa, a los fines de interpretar mejor el contexto actual.

Desde sus tempranos orígenes, la previsión social en Argentina se estructuró en función de la capacidad de presión de los grupos laborales. Así, a principios del siglo XX, sólo recibían pensiones los militares, los altos funcionarios públicos y los maestros estatales. Luego fueron incorporados los empleados de la administración pública y en 1915 se sancionó la ley de jubilación para ferroviarios, como respuesta a la huelga que por otros motivos (salarios y condiciones de trabajo) habían sostenido en 1912. La medida muestra el claro objetivo de desactivar el conflicto en un gremio clave para la economía agroexportadora, ya que la misma ley condiciona la jubilación a la supresión del derecho de huelga.

Si bien las demandas por seguridad social no fueron motivo de huelgas durante las primeras décadas del siglo, el caso de los ferroviarios tuvo un efecto de demostración. En la década del ´20 surgen las cajas de jubilaciones para los trabajadores de los servicios públicos y bancarios. En 1939 se crean las cajas de la marina mercante, la aeronáutica civil, periodistas y gráficos.

Con la actuación de Perón en la Secretaría de Trabajo y Previsión, la previsión dio un salto cualitativo y cuantitativo. En 1942 la CGT elaboró un plan de seguridad social, acción reivindicativa que se potenció con la estrategia de legitimación del Estado para expandir los programas de previsión: en 1945 se creó la Caja de Empleados de Comercio y luego la Caja de Trabajadores de la Industria. En 1954 se crearon programas para los trabajadores rurales, independientes, profesionales y empresarios. El Estado intentó fallidamente incorporar a las Cajas al Instituto Nacional de Previsión Social, con el objeto de centralizar la administración del Sistema Nacional de Previsión (SNP). A través de la Ley 14.370 se establecieron criterios homogéneos para el acceso a los beneficios y al cálculo de los haberes en los distintos regímenes comprendidos en el sistema. Este fue el paso hacia un sistema de reparto fundado en un pacto de solidaridad intergeneracional mediante el cual los activos financian con sus aportes los ingresos de los pasivos, desligando así el haber de jubilación del total de los aportes acumulados por cada trabajador o colectivo de trabajadores. A su vez, la ley estableció un criterio de distribución progresiva que se alteró en 1958, cuando una nueva ley, la 14.499, introdujo el criterio de proporcionalidad de los haberes en relación al salario (82% móvil).

En 1956, un año después del derrocamiento del gobierno peronista, se incorporó a las trabajadoras del servicio doméstico. El saldo de esta etapa es la incorporación casi completa de la población económicamente activa al sistema previsional. Los beneficios de la previsión social (cobertura a las contingencias de vejez, invalidez y fallecimiento) se articulaban a un sistema de seguridad social compuesto por otros nuevos derechos



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adquiridos mediante la relación laboral: aguinaldo, vacaciones pagas, indemnización por despido y por invalidez, convenios colectivos y luego la creación del fondo compensador para el pago de asignaciones familiares y obras sociales sindicales. Toda esta red de derechos sociales, completada por el acceso generalizado a sistemas públicos de salud y educación de alta calidad, articuló un régimen de bienestar típico del capitalismo de posguerra y tempranamente instalado en nuestro país, cuya base social de sustentación fue la alianza entre clase obrera y burguesía industrial local mientras perduró el modelo de industrialización por sustitución de importaciones.

En 1957 se derogó la Constitución sancionada en 1949 pero incorporando el Art. 14 bis referido a los derechos laborales y protecciones al trabajador, estableciendo que es el Estado quien otorga los beneficios de la Seguridad Social, con carácter integral e irrenunciable, que la ley establecerá el Seguro Social Obligatorio, que la administración de esos fondos (aportes y contribuciones) estará a cargo de los interesados con participación del Estado y que las jubilaciones y pensiones serán móviles.

Como es de esperar al inicio de cualquier sistema previsional, la tasa de sostenimiento comenzó a descender abruptamente ya que la cantidad de beneficios otorgados aumentaba con mayor velocidad de lo que lo hacían los aportantes. Esta relación que era de 11,2 en 1950, se reduce a 5,2 en 1955 y a 3,1 en 1961.

El aumento tanto en la cantidad de beneficios como en su valor, sumado al desvío de fondos para otros programas, el efecto de la inflación y de la evasión fiscal, hicieron que a comienzos de la década del sesenta se produzca el primer déficit del sistema previsional.

En 1967 el gobierno militar sancionó las leyes 18.037 y 18.038 que regularía los regímenes para trabajadores dependientes y autónomos respectivamente hasta 1993, unificando el sistema en tres cajas: para trabajadores de industria y comercio, para trabajadores del estado y servicios públicos y para trabajadores autónomos. El producto de esta reforma legal fue una fuerte centralización y estatización en el control de las cajas previsionales mediante la creación de la Secretaría de Seguridad Social. Al mismo tiempo siguieron coexistiendo diversos institutos de previsión (cajas provinciales y las cajas de militares y policía) y se fueron incorporando regímenes de privilegio para el poder judicial, legislativo, secretarios y ministros de estado.

Esta unificación logró mejorar las cuentas de las cajas ajustando los requisitos de acceso a los beneficios (suprimiendo las jubilaciones anticipadas) y estableciendo cuatro tipos de beneficio: jubilación ordinaria, por invalidez, edad avanzada y pensión por viudez. Al mismo tiempo, se incrementó el número de haberes mínimos sobre el total de beneficios pagados, lo cual fue erosionando en el mediano plazo la legitimidad del sistema por el incumplimiento de la ley y la violación de derechos adquiridos.

Con el gobierno constitucional en 1973 y la política de Pacto Social, se acordó el Programa de Seguridad Social entre el Estado, la CGT y la CGE. De este modo, se logró ampliar la cobertura a los trabajadores rurales. Al mismo tiempo la Ley 20.586 incorporó a Jubilados y Pensionados al cobro de asignaciones familiares con fondos de las respectivas Cajas de Subsidios Familiares. El Programa se quebró en 1975 - junto con el Pacto Social - para dejar paso a una lógica de satisfacción de demandas particulares por sobre la viabilidad del sistema: una nueva ley - luego derogada por la dictadura en 1976 - incorporaba nuevos beneficios y reducía las exigencias para su acceso.

Como consecuencia del terrorismo de Estado se desmanteló la participación sindical en las Cajas de Previsión y también la base de apoyo social a las políticas de bienestar. Sin embargo, Secretaría de Seguridad Social logró una importante autonomía respecto de la política económica y tuvo como principal interlocutor a las organizaciones de jubilados –



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con escaso poder -. Durante este período creció en un 55% el total de beneficiarios y la conducción del sistema efectuó otra fuerte concentración de haberes en los niveles mínimos (pasando en 1984 a representar el 80% de los beneficios). La sanción en 1980 de la Ley 22.293 eliminó la contribución patronal y pasó a financiar el sistema con impuestos coparticipables equivalentes al 140% de lo recaudado por la Dirección Nacional de Recaudación Previsional en concepto de aportes de los trabajadores. El déficit financiero del SNP será permanente desde 1978.

En la década de 1980 el sistema atraviesa una profunda crisis, producto del estancamiento económico del país. La paradoja es que con el retorno de la democracia se acentúan las desigualdades sociales, como efecto de las políticas económicas encaradas por el régimen militar. La evasión, las altas tasas de inflación y el desvío de los fondos previsionales para otros fines agravarían más la situación de los jubilados. El restablecimiento de las contribuciones patronales en 1984 no alcanzó para financiar el sistema. Para 1986, la evasión alcanzaba el 48% (2,6 millones evadían y 5,3 millones cotizaban) y cada beneficio era financiado por 1,9 trabajadores (los beneficios eran 2,8 millones). El retraso acumulado de los haberes jubilatorios y la reducción de los haberes máximos, fueron incrementando en gran número las demandas judiciales. Ese mismo año, el gobierno radical de Raúl Alfonsín declaró la “emergencia previsional” mediante el Decreto 2.196, suspendiendo el pago de sentencias firmes e impidiendo el inicio de juicios hasta el 31/12/1988. A su vez, debieron implementarse nuevos impuestos de afectación específica (combustibles, tarifas de gas y telefónicas) para cubrir el déficit.

En la explicación de la crisis financiera del sistema comenzó a tomar cada vez más relevancia la imposibilidad de alcanzar los niveles de beneficios legales dada la dinámica demográfica que erosionaba la tasa de sostenimiento del sistema a causa del envejecimiento poblacional.

La nueva coalición gobernante encontró la salida a esta crisis acentuando las políticas de exclusión y retracción de las herramientas del Estado de Bienestar, en el marco del paquete de medidas neoliberales promovidas desde el denominado Consenso de Washington que alteraron negativamente los derechos y las condiciones de vida de los trabajadores a favor de una mayor apropiación del excedente social por parte de los monopolios económicos (capital nacional concentrado e inversores y acreedores externos). La política de ajuste encarada por Carlos Menem mediante decretos de necesidad y urgencia se justificó en la prolongación del estado de “emergencia social y económica” heredada, cuyas principales manifestaciones fueron la hiperinflación y el déficit fiscal.

La reforma administrativa del sistema de seguridad social comenzó en 1991 junto con el Plan de Convertibilidad, con el nombramiento de Walter Schultess – economista de confianza de Domingo Cavallo – en el cargo Secretario de Seguridad Social. En Octubre de ese mismo año, el Poder Ejecutivo dictó el Decreto 2284/91 de Desregulación Económica, disolviendo – entre otros entes públicos - el Instituto Nacional de Previsión Social y las Cajas de Asignaciones Familiares, creando el Sistema Único de Seguridad Social y luego la Administración Nacional de la Seguridad Social mediante otro DNU, el 2741/91. Esta modificación significó la disolución de los Directorios de las Cajas y la administración puramente estatal de los recursos de la seguridad social para el pago de las prestaciones. La reforma administrativa se completa en 1993 – por Decreto 507 –, cuando se transfiere a la Dirección General Impositiva (hoy AFIP) la responsabilidad de fiscalizar la recaudación de los recursos de la seguridad social, hasta entonces a cargo de la Dirección Nacional de Recaudación Previsional (DNRP).

La Ley 23.982 de Consolidación de Pasivos Previsionales (1991), indujo a los beneficiarios a aceptar el pago de parte de sus haberes devengados mediante títulos



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públicos (los denominados BOCONes). El mecanismo sólo fue beneficioso para los bancos que se quedaron con esos títulos a valores irrisorios, ante la imposibilidad de que los jubilados – sobre todo de los de menores recursos – esperaran hasta 16 años para hacer efectivo ese cobro.

La discusión estado / mercado, legitimada en la supuesta ineficacia e ineficiencia del primero y saldada previamente a favor de este último mediante la privatización de los servicios públicos, la desregulación económica y la reforma del Estado, tuvo su repercusión en el área previsional con la sanción de la Ley 24.241. Durante los primeros años del plan de convertibilidad se produjo un ciclo corto de expansión de PBI y estabilidad macroeconómica – producto de la liquidación de activos estatales - . Pero este incremento de la productividad se vio acompañado por una fuerte retracción de los salarios y del empleo formal y una nueva legislación que generó las condiciones para el desmantelamiento de las seguridades ligadas al mundo del trabajo (en especial la Ley Nacional de Empleo de 1991 que fractura la figura de contrato por tiempo indeterminado y habilita a formas precarias de contratación).

En ese marco, a mediados de 1992 el Ejecutivo envió al parlamento el proyecto de reforma elaborado por el equipo de la Secretaría de Seguridad Social que establecía la Prestación Básica Universal para aquellos que reunieran 30 años de aporte, a cargo del Estado y financiado con contribuciones patronales y otros impuestos y un régimen de capitalización administrado por sociedades anónimas (AFJP) al que se incorporarían obligatoriamente todos los trabajadores menores de 45 años. El proyecto provocó un amplio rechazo, incluso dentro del bloque oficialista. Algunos diputados justicialistas - en especial los de extracción sindical - se opusieron a prestar quórum en el recinto, mientras que una importante movilización encabezada por la Central de Trabajadores Argentinos y organizaciones de jubilados reunió más de un millón de firmas solicitando un plebiscito sobre el tema2. El gobierno necesitaba aprobar la reforma por ley ya que los bancos extranjeros exigían “seguridad jurídica” y dada la dificultad que se presentaba en la Cámara de Diputados, comenzó a introducir algunos cambios al proyecto original. Cabe destacar el proyecto presentado por el Consejo Federal de Previsión Social (COFEPRES) elaborado por un grupo de consultores y funcionarios de institutos de previsión provinciales, que proponía bastas modificaciones a la legislación vigente, pero manteniendo el sistema público de reparto3.

La discusión de la ley terminó de dividir las aguas entre un sindicalismo “de negocios” que será cooptado a cambio de supuestos beneficios económicos y políticos que refuerzan su estructura burocrático-empresarial y otro que denuncia la estafa a la que se va a someter a los trabajadores4.

2 Es de destacar que varias organizaciones de jubilados continúan convocándose todos los miércoles frente al Congreso de la Nación en protesta por los derechos conculcados por el nuevo régimen previsional. Las reivindicaciones, además del rechazo de la ley vigente, se concentran en el reclamo de jubilaciones mínimas que superen la línea de la pobreza y la restitución del 82% móvil. Ya han superado las 750 marchas. 3 Este proyecto alternativo fue elaborado por José Luis Di Lorenzo, Amancio López y Juan Pablo Urriza. El mismo fue asumido por casi toda la oposición: radicalismo, Grupo de los Ocho, socialistas, Modin, partidos provinciales y demoprogresistas. Para un análisis exhaustivo de la crisis del sistema y de la negociación de la reforma ver Alonso, Guillermo: “Política y Seguridad Social en la Argentina de los ´90” Capítulo III, en cuyos datos no basamos. También Isuani, Aldo y Sanmartino, Jorge: “La Reforma Previsional Argentina. Opciones y Riesgos”, describen en forma detallada los distintos proyectos en disputa hacia 1993. 4 A cambio de prestar quórum y votar a favor del proyecto oficial, los diputados justicialistas de extracción sindical aceptan tener participación en la conformación de AFJP. Es el caso de lo que luego será la CGT oficial, los también llamados “gordos”. El arquetipo de dirigente es Lescano del Sindicato de Luz y Fuerza que forma parte de UNIDOS AFJP. Además, estaban preferentemente interesados en la reforma de la ley de Obras Sociales a fin de reforzar su estructura empresarial de servicios. Por otro lado, los sindicatos afines a



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A pesar de haber modificado parcialmente el proyecto original en el Parlamento, la negociación corporativa de la reforma se hizo a sabiendas de su falta de consistencia a futuro, tanto en términos políticos como en sus aspectos más técnicos. Las modificaciones introducidas en el proyecto original quedaron subsumidas al principal objetivo de la coalición gobernante: la expansión del mercado de capitales con la creación de las AFJP, en el marco de la profundización de la valorización financiera como modelo de acumulación.

De este modo se fueron agregando modificaciones: la Prestación Compensatoria a cargo del régimen público que reconoce los años aportados con anterioridad a Julio de 1994, la Prestación Adicional por Permanencia para los que optan por el mismo régimen a partir de esa fecha, la opción entre sistema de reparto y capitalización (tendencioso a favor de la capitalización, pero que el Ejecutivo cedió como una concesión) y la doble garantía de la AFJP Nación. La necesidad de crear, sostener y alimentar el negocio de las AFJP era tal que el Ejecutivo ni siquiera evaluó los costos que asumía al desfinanciar el régimen público5.

Además se elevaron las edades para jubilarse según una escala que las colocaba en 60 y 65 años de edad para mujeres y varones respectivamente en 2001 y los años de servicios con aportes requeridos para alcanzar la PBU que gradualmente se elevan hasta llegar a los 30 años en 20076. El nuevo Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) irá incorporando a varias de las Cajas Municipales y Provinciales bajo su órbita.

Sintetizando, la reforma estructural de la previsión social se explica por la cooptación del aparato estatal por parte de una coalición dominante predatoria (grandes grupos económicos y acreedores externos) en busca de nuevos negocios para afianzar la valorización financiera iniciada por la dictadura en 1976. El auge del régimen de convertibilidad que aún proveía de un fuerte respaldo popular al gobierno de Menem, - en especial de los sectores de clase media y alta incentivados por el crecimiento del producto y del consumo – coadyuvó a la realización de este objetivo. A través de la Ley 24.241, el Estado se desentendió de su rol de garante de la seguridad social consagrado constitucionalmente y consolidó una matriz regresiva de distribución del ingreso congelando el salario de los jubilados durante más de diez años y dejando sin jubilación a un tercio de los adultos mayores, con el objeto de mejorar los rendimientos del mercado financiero local. Hasta entonces, la única experiencia de privatización del régimen de jubilaciones había sido la chilena, impuesta por Pinochet en 1981; a partir de la reforma Argentina, varios países latinoamericanos replicaron el modelo de capitalización individual.

Si el viejo régimen de reparto estructurado bajo la forma de “seguro social” basado en los aportes y contribuciones de trabajadores y empresarios lograba un carácter universal por acumulación de diversos regímenes previsionales de reparto; el nuevo modelo privatizado

las 62 Organizaciones, por caso la UOM, tendrán sus expectativas puestas en la integración de las listas de legisladores para el siguiente período (ver ALONSO: 2000). La Central de Trabajadores Argentinos rechaza terminantemente el proyecto y se moviliza junto con varias organizaciones de jubilados. 5 En especial nos referimos a los denominados “costos de transición” del régimen público de reparto al nuevo sistema mixto. Se trata del déficit de caja que tuvo que asumir el sistema público de reparto para afrontar el pago de los beneficios vigentes a causa de la absorción de los aportes por parte de las AFJP y la disminución de las contribuciones patronales. Como veremos, la variables de ajuste elegidas fueron el valor real de los haberes de los jubilados y la cantidad de beneficios pagados - que inéditamente descendió en forma constante durante el período 1997-2004 -. 6 Se trata del Art. 38 de la ley, que establece la cantidad de años que es posible computar por simple declaración jurada.



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y excluyente se verá cada vez más erosionado por la pérdida de centralidad de la relación asalariada formal y las profundas desigualdades del mercado laboral.

La crisis del Sistema Previsional: “diagnóstico reservado” Diversos diagnósticos destacan que a más de diez años de su creación, el SIJP atraviesa una profunda crisis que se puede sintetizar en los siguientes puntos:

Un alto grado de desprotección por falta de cobertura (más del 30% de los mayores de 65 años no perciben jubilación), cuestión que se explica por el carácter contributivo del Sistema de Seguridad Social que exige un mínimo de años de aportes como requisito para el acceso a las prestaciones en un marco de fragmentación del mercado laboral con reducción del trabajo asalariado, altos niveles de desempleo e informalidad, situación que se agravó durante la década pasada7. De no mediar profundos cambios en el sistema, la tasa de desprotección de la clase pasiva crecerá progresivamente. Los análisis muestran que en 20 años menos del 50% de los mayores reunirían los requisitos que establece la ley.

Más del 70% de los mayores en edad de jubilarse se encuentran por debajo de la línea de pobreza, sin jubilación o percibiendo el haber mínimo (que en Junio de este año fue fijado en $ 470). Al mismo tiempo, se viene produciendo un fuerte achatamiento de la pirámide salarial.

El tema de la cobertura se asocia directamente al rol que el Estado cumple en el sistema. La consagración de los derechos sociales en el texto de la Constitución Nacional, específicamente hablando la garantía de que “el Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable” y “la ley establecerá jubilaciones y pensiones móviles”, otorga una cobertura legal universal, cuando en realidad se encuentran excluidos de facto más de un tercio de los mayores en edad de jubilarse8, por no contar con el mínimo de aportes requerido por la ley9.

Por consiguiente, esta mercantilización de la previsión promovida por el Estado en la última década no sólo condujo al incumplimiento de los objetivos que debe trazarse cualquier política social que se pretenda integradora, sino que significó una contundente restricción de los derechos sociales.

Cabe señalar que dado que se sanciona en pleno auge del plan de convertibilidad y ajuste, la legislación vigente no prevé ningún tipo de movilidad de los haberes. Además, en 1995 se sanciona la Ley 24.463, conocida como ley de “Solidaridad Previsional” que restringe toda erogación a la capacidad contributiva del Estado, justificándose en que no se pueden reclamar derechos adquiridos contra la Nación.

7 Un dato por cierto elocuente es que según informa la Dirección Nacional de Políticas de Seguridad Social, el sistema registró una reducción constante en valores absolutos del número de beneficios pagados por el SIJP (incluyendo las Cajas incorporadas) entre 1997 y 2003. 8 “Según los datos de proyección de población realizado por el INDEC en base a los datos del Censo Nacional de Personas del 2001, en la Argentina del 2006 existen 4.688.165 mayores en edad de jubilarse (varones mayores de 65 años y mujeres mayores de 60). Sin embargo los datos del citado Censo arrojan que el 37,1% de la población estaba excluida del sistema de jubilaciones y pensiones. Respetando este porcentaje (que presumiblemente ha crecido) resulta que para el 2006 existirían 1.739.309 mayores sin cobertura previsional”, extraído de Lozano, Claudio, Raffo, Tomás y Rameri, Ana: “Política de haber mínimo o reforma previsional” – Instituto de Estudios y Formación – CTA, Buenos Aires, Mayo de 2006. 9 La denominada Prestación Básica Universal es más bien una Prestación Básica Uniforme fijada en torno a los $200 y $230; ya que alcanza al universo – fuertemente recortado durante los últimos 15 años - de los trabajadores que logran alcanzar los 30 años de servicios aportados.



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Los supuestos que sustentaron la reforma mostraron sobradamente sus inconsistencias y los objetivos que debía cumplir fracasaron. Los defensores de la capitalización individual sostienen:

• que el sector público se libera de una pesada mochila de gastos en jubilaciones,

• que incentiva a las personas a aportar para la propia cuenta de capitalización premiando el ahorro ya que existe una mejor relación aporte/beneficio, derivando de esta premisa que fomenta la formalidad en el mercado laboral

• que excluye las presiones sectoriales por mejores beneficios y privilegios,

• que no queda sujeto a las dificultades que ocasiona la dinámica demográfica que sufre el régimen de reparto10,

• finalmente, que crea las condiciones para desarrollar un firme mercado de capitales interno.

En contraposición, veamos cuáles fueron los reales efectos de la privatización previsional:

1) Los fondos administrados por las AFJP, constituidos por los aportes de casi el 90% de los afiliados al SIJP –deducidas las altas comisiones que las administradoras cobran por gastos de administración, publicidad y promociones- no se han utilizado para incrementar la inversión y la actividad económica, sino para financiar el déficit fiscal del Estado, generado por la misma reforma. No sólo no resolvió el problema de financiamiento del anterior sistema sino que lo profundizó. La transferencia de aportes personales a las Administradoras significa un bache fiscal de unos 7.500 millones de pesos anuales. Los afiliados a capitalización son 11 millones y las AFJP pagan 255 mil beneficios, mientras que a reparto están afiliados 2,4 millones y la ANSES liquida mensualmente más de 3 millones de jubilaciones y pensiones. Más allá de lo caro que viene resultando el llamado “costo de transición”, el alto nivel de desprotección previsional hace que el Estado deba responder por los adultos mayores sin cobertura.

2) Alrededor del 60% de esos fondos se colocan en títulos públicos, sometidos una fuerte quita por la reestructuración de la deuda en default a causa de la crisis provocada por la salida del régimen de convertibilidad. La negociación entre el Estado y las AFJP por el canje de esa deuda generó un compromiso tácito que desaceleró los tiempos de la reforma.

3) La competencia entre AFJP supondría una mayor eficiencia en la administración de los fondos reduciendo las comisiones cobradas y mejorando la rentabilidad ofrecida . Sin embargo, de 26 entidades que se crearon en 1994 hoy sólo quedan 11 producto de fusiones y absorciones. Orígenes, Consolidar, Met y Máxima (las cuatro administradoras más grandes que pertenecen a entidades financieras extranjeras) concentran más del 70% de los fondos.

4) En la composición de los afiliados al régimen de capitalización priman los llamados “indecisos” que son quienes no optaron explícitamente por el régimen de reparto y quedan cautivos de alguna AFJP. En los últimos 12 meses los indecisos

10 Sobre este punto, una sola aclaración: se refiere al envejecimiento poblacional que es una de las variables que afecta negativamente a la tasa de sostenimiento (financiamiento) del sistema, es decir la relación activos / pasivos (aportantes / beneficios). Esta relación que era del orden de 6/1 en la década del setenta, hoy se ubica en 1,25/1. Más allá de otras discusiones que se pueden dar al respecto, cabe hacerse la siguiente pregunta: ¿debemos renunciar a garantizar protección a la más natural de las contingencias sociales - la vejez - por esta variación casi inexorable de la dinámica demográfica?.



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explican el 80% de las afiliaciones11. La cautividad es una grave falencia de la ley ya que es una clara restricción de derechos y la falta de información sobre la decisión a tomar a la hora de ingresar al mercado de trabajo formal constituye un importante fracaso de los supuestos del SIJP. En 2002 la Cámara de Diputados dio media sanción a un proyecto de ley que habilita la “libre opción jubilatoria”, pero el Senado se negó a tratarla y perdió estado parlamentario en 200412.

5) En relación a que la capitalización individual generaría un fuerte “incentivo” para que los trabajadores hagan sus aportes, habría que preguntarse si un trabajador dependiente del sector informal cuenta con capacidad para lograr que su patrón lo registre y le descuente los aportes. Los datos muestran que para Octubre de 2005 la cantidad de aportantes regulares a las AFJP gira en torno a los 4,3 millones, sobre un total de 11 millones de afiliados (40,3%)13. Si tomamos el total de la Población Económicamente Activa, cerca de la mitad se encuentra fuera del mercado formal de trabajo y por tanto carece no sólo de cobertura previsional sino que tampoco cuenta con asignaciones familiares, seguro de desempleo ni obra social. Todo ello con un desempleo abierto que alcanzó un pico del 22% en 2002. Si hablamos de los autónomos – los que teóricamente más posibilidades tendrían de concretar ese incentivo - en el mercado laboral la relación es de 1 autónomo cada 3 asalariados, mientras que al SIJP sólo aporta 1 de cada 10.

6) Apelando a un supuesto diametralmente opuesto al anterior, se redujeron los aportes para los afiliados de las AFJP del 11% al 5% en 2001, encontrándose actualmente en el 7% (con el objeto de incrementar el “salario de bolsillo”)14. La permanencia de esta medida es inexplicable ya que rompe absolutamente la lógica de la previsión y es un claro incentivo a renunciar al sistema público. Mientras tanto, la comisión promedio que cobran las AFJP asciende al 2,57% de la remuneración y al 37% del aporte, casi la mitad de la misma se destina a pagar el seguro por invalidez y fallecimiento que las Administradoras contratan con compañías afines al propio holding financiero. Con estas cifras ¿qué tasa de rentabilidad sostenida en las inversiones se requiere para que el haber futuro a cobrar recupere el monto entregado a la AFJP, compensando el costo por comisiones?. Actualmente, más del 50% de los haberes con componente de capitalización son jubilaciones mínimas.

7) Las contribuciones patronales – que son las que dan un carácter redistributivo al esquema – sufrieron reducciones del orden del 50%, desde 199315 hasta el día de hoy. Este tipo de subsidio empresario agravó aún más los problemas de financiamiento del sistema y lejos estuvo de brindar un incentivo para contratar empleados en “blanco” y disminuir el desempleo. El costo fiscal acumulado de

11 Según datos de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (SAFJP), entre 1998-1999 los indecisos constituían el 68,7% de las altas del SIJP, mientras que entre 2002-2003 explicaban el 86% de las nuevas incorporaciones al régimen de capitalización. 12 Sin lugar a dudas, la “libre opción” no es la respuesta a la crisis del sistema previsional y se encuentra lejos de significar una reforma estructural a la seguridad social, pero restituiría el derecho civil (básico) de elegir libremente con quien contratar y resultaría en una forma posible de plebiscitar el desempeño de las AFJP. 13 SAFJP – Informe de coyuntura Junio 2006. 14 Mediante el Decreto 609/06, el Poder Ejecutivo prorrogó el descuento hasta el mes de noviembre. A partir de diciembre el aporte será del 9% y en junio de 2007, se equiparará al de los afiliados al régimen de reparto. 15 El Decreto 2609/93 aplicó la primer escala de disminución de las contribuciones patronales a la seguridad social (previsión, asignaciones familiares, desempleo, seguro de salud – incluyendo el INSSJyP) según regiones y sectores de la actividad, con el objeto de formalizar a la fuerza de trabajo y generar una mejor competitividad empresaria.



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esta reducción supera los 30.000 millones de pesos. Al mismo tiempo, se topeó el máximo imponible de remuneración sujeta a aportes y contribuciones.

8) El incremento de la evasión patronal al que hacemos referencia está fuertemente ligado a la falta de fiscalización como política de debilitamiento de los controles. El Estado se ha dedicado a alentar la “disciplina fiscal” mediante una fuerte acción comunicativa mientras aflojaba los mecanismos de recaudación previsional transfiriendo esta facultad a la DGI – AFIP.

9) Es por ello que actualmente la tasa de financiamiento contributivo (genuino) de las prestaciones de la seguridad social ronda el 40%, según datos de la Secretaría de Seguridad Social, cuando antes de la reforma superaba el 70%. Quiere decir que más la mitad del financiamiento proviene de diversos impuestos (especialmente del Impuesto al Valor Agregado, dada la estructura regresiva de nuestro sistema impositivo); con lo cual el sistema deja sin jubilación a aquellos que cumplieron la edad y a través del pago del impuesto al consumo contribuyen a su sostenimiento.

Estos resultados dan cuenta de la estafa sufrida por los trabajadores (tanto activos como jubilados) desde la reforma de 1994 a esta parte. Estafa en la que el Estado lejos de haberse retirado o haber jugado un papel neutral, fue cómplice del desmantelamiento de uno de los pilares de la política social como es la previsión, tanto por su alcance como por su capacidad redistributiva.

Previsión Social Pública, Universal y de Reparto o Capitalización Individual Asistida La reformulación del sistema previsional ha sido planteada por diversos actores que en mayor o menor medida intervienen en el debate: Estado, partidos políticos, sindicatos, iglesia, grupos empresariales, organismos internacionales, sectores del ámbito académico y por las propias organizaciones de jubilados. Para adentrarnos en la discusión, repasaremos a grandes rasgos las principales propuestas de reforma.

En el año 2002 el Estado Nacional, a través de la Secretaría de Seguridad Social (SSS) convocó a un grupo de expertos de distintos sectores involucrados en el tema a fin de lograr una base de acuerdo para la reforma previsional. Producto de ese trabajo se elaboró la primera y única propuesta oficial de reforma previsional que se plasmó en el “Libro Blanco de la Previsión Social” publicado en el año 2003.

Para definir sus “Lineamientos para la Reforma del Régimen Previsional”, la SSS se nutrió de las conclusiones de la Mesa de Diálogo Argentino, de los diagnósticos de la OIT y la Organización Iberoamericana de la Seguridad Social (OISS) y de los comentarios de expertos de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA, del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la CABA, del Consejo de Graduados de Ciencias Económicas de la Ciudad de Bs. As., de la Confederación General del Trabajo y de la Unión de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones. También fueron invitados a participar la UIA y la CTA, pero no se lograron acuerdos.

El estudio contempla un análisis de la situación actual considerando los cambios demográficos, el mercado de trabajo (informalidad, tercerización, subcontratación), el esquema de financiamiento, las desigualdades de género y las prestaciones contributivas, no contributivas y el régimen de capitalización. El diagnóstico global se fundamenta en el déficit prestacional del SIJP que atenta contra la garantía constitucional a la protección. La propuesta es la de un sistema integrado por cuatro componentes: 1) asistencial no contributivo, 2) contributivo-obligatorio, 3) complementario de contribuciones definidas-obligatorio y 4) voluntario incentivado.



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En este esquema, el primer componente está destinado a quienes no obtienen los requisitos para el régimen general, depende de un control de falta de recursos, se otorga a la edad de 70 años con un haber en un 30% inferior al haber mínimo adicionando un 2% por cada año que exceda de los 5 de aportes, (muy bajo) a fin de que no “desincentive” la aportación normal al sistema. Mediante un cálculo actuarial en base a los aportes efectuados, se definirá el segundo componente que será obligatorio y contributivo a cargo del régimen público, garantizando un mínimo equivalente al 50% del promedio del salario actualizado de toda la carrera laboral y un tope del 70% de ese promedio. Las prestaciones se actualizan de acuerdo a un índice que pondera la evolución de los salarios y el crecimiento económico. Estos dos componentes se financian con las contribuciones patronales (16%) y el 3% del aporte de los afiliados.

El tercer componente es de capitalización, obligatorio y de contribuciones definidas, administrado por entidades con o sin fines de lucro, reguladas de igual modo que las AFJP. Se pretende incentivar que los fondos se inviertan en actividades “con impacto directo en la economía”. Se financia con el 8% de los aportes del trabajador. El cuarto componente es igual al tercero pero voluntario y con incentivos fiscales, para completar un mejor retiro.

Esta reforma, que se plantea como “estructural”, en realidad propone cambios operativos y de gestión del SIJP, reafirmando el sistema de capitalización individual dado que: soluciona el tema de la opción unificando los regímenes, brinda una prestación asistencial para ampliar la cobertura pero continúa subordinando la seguridad social a la esfera económica al consolidar la obligatoriedad de contribuir al sector financiero de las AFJP, sigue atando la posibilidad de una jubilación digna a la participación en el mercado de trabajo – a sabiendas de las altas tasas de informalidad, precarización y desempleo –, insiste con la teoría de los incentivos y deja de lado la posibilidad de un ingreso ciudadano a la vejez, al que considera “un enfoque por demás simplista”16.

Por su parte, las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones consideran necesario realizar un leve ajuste al sistema vigente. Desde la Unión de AFJP sostienen que el régimen de capitalización ha demostrado diversos beneficios, entre ellos: mayor transparencia al brindar resúmenes de cuenta periódicos, mayor cobertura (¿?), mejor relación aporte/beneficio, mejor servicio de atención al cliente, inexistencia de litigiosidad, inexistencia de años de aporte para acceder al beneficio, etc. Según la Unión, fueron algunas eventualidades imprevistas las que afectaron su normal funcionamiento, como la disminución de las contribuciones patronales y los aportes, el aumento del desempleo y del empleo informal y la pesificación compulsiva de los fondos. Lo que proponen es eliminar la PBU y establecer una Prestación Mínima Garantizada de carácter asistencial a los mayores de 75 años que posean menos de 10 años de aportes y demuestren falta de bienes e ingresos en el grupo familiar y para los que reúnan más de 10 años una Prestación Básica proporcional (fijando un tope máximo), ambas a cargo del Estado y financiadas por impuestos generales y contribuciones patronales. El segundo pilar mantiene la vigencia de la Prestación Compensatoria (PC) y la Prestación Adicional por Permanencia (PAP) para los afiliados a reparto y la Jubilación Ordinaria (JO) para los afiliados a capitalización. El tercer pilar es voluntario, y tal como lo estipula la ley se pueden realizar Imposiciones Voluntarias y Depósitos Convenidos. Plantean que para mejorar este esquema se deben promover exenciones impositivas17.

16 MTESS: “Libro Blanco de la Previsión Social en Argentina” – Secretaría de Seguridad Social, Buenos Aires, 2003. Pág. 179. 17 Para una profundización en las propuestas de mejoras al sistema de capitalización ver UAFJP: “Sistema Previsional Argentino. Propuestas de reforma” en www.uafjp.com.ar



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La Central de los Trabajadores Argentinos se convocó para publicar en Octubre de 2003 un documento titulado “La Seguridad Social es un Derecho”. La propuesta consiste en llevar a cabo una reforma integral y verdaderamente estructural que disuelva el Régimen Privado de Fondos de Pensión capturando el aporte que realizan los trabajadores activos en las AFJP (son cerca de 4.000 millones anuales) y con ello financiar la construcción de un nuevo sistema público, no estatal, solidario, redistributivo y administrado democráticamente por los trabajadores, jubilados y pensionados con la participación del Estado. La otra fuente de financiamiento provendría de la restitución de las contribuciones patronales a los niveles previos a 1993, es decir a 33% - excluyendo a las PYMES – (son otros 3.000 millones anuales promedio). Se absorberían también los fondos del Plan Adultos Mayor Más18. Con ello, la jubilación mínima no debe ser inferior a la línea de pobreza, respetando el criterio de proporcionalidad, el carácter sustitutivo y la movilidad. En esta línea, el diputado Claudio Lozano presentó en el Congreso, a mediados de 2004, un proyecto de ley para otorgar un ingreso monetario igual al haber mínimo a todos los ciudadanos argentinos mayores de 65 años (Jubilación Ordinaria Universal) que no cumpliera con los requisitos para acceder a la jubilación por el sistema público de reparto, sin prueba, declaración ni demostración de pobreza.

Como fase transitoria, esta propuesta debe plasmar en la realidad la consigna “Ningún Hogar Pobre en Argentina”, votada por más de tres millones doscientos mil argentinos en la Consulta Popular organizada por el Frente Nacional Contra la Pobreza (FRENAPO) los días 14 al 17 de diciembre del 2001, brindando cobertura universal a los Adultos Mayores, Asignación Familiar a todos los menores de 18 años y Seguro de Empleo y Formación ante la evidencia de que el seguro social vigente no se ajusta a la realidad en tanto no disminuye la brecha social sino más bien la acentúa: cae la cobertura y el ingreso de las personas en edad de jubilarse, el seguro de desempleo no alcanza a cubrir al 10% de los desempleados y la tasa de sustitución en relación al salario en actividad es del orden del 30%, el programa de asignaciones familiares deja sin cobertura al 60% de los niños.

Desde el ARI, la diputada María América González propone un sistema que se compone por tres pilares. El primero otorga a todas las personas a partir de determinada edad el derecho a cubrir las necesidades básicas de subsistencia más allá de su desempeño en el mercado laboral y se financia con imposiciones a todas las transacciones económicas y contribuciones patronales en relación al valor de esta prestación. El segundo es un pilar es un régimen de reparto con capitalización de reservas a través de obras públicas que deriva en una prestación definida que reproduce la historia laboral y puede alcanzar el 100% del promedio de sus ingresos. Se financia con el aporte de los trabajadores y está administrada por una entidad pública no estatal gestionada por los representantes de los interesados en forma colegiada. El tercer pilar es complementario y voluntario y queda bajo la órbita del derecho privado (AFJP, Cajas complementarias, Seguros de Retiro)19.

Otro proyecto de reforma pertenece al Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas CIEPP y fue elaborado por los economistas Rubén Lo Vuolo y Laura Goldberg. Se trata de una propuesta de reforma integral del sistema eliminando el régimen de capitalización y estableciendo un ingreso universal e incondicional a la vejez y un sistema de cuentas nocionales. El primero es un ingreso ciudadano que reconoce las actividades socialmente útiles que merecen ser pagadas con la riqueza socialmente

18 Ver Lozano, Claudio coord.: “La universalización de las asignaciones familiares. Actualización de las propuestas del FRENAPO”, Buenos Aires, Marzo de 2005. 19 Para un completo análisis de la realidad del sistema previsional argentino desde la óptica de los derechos de ciudadanía y la fundamentación de esta propuesta ver Fiscella, Sergio: “Estado, ciudadanía y política social. Estudios sobre los sistemas de jubilaciones y pensiones”. Espacio Editorial, Buenos Aires, 2005.



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producida (aunque esas actividades no sean transadas ni remuneradas en el mercado laboral) atendiendo a la realidad de que quien no tiene aportes no es por no haber trabajado sino por haberlo hecho en condiciones precarias. El segundo es un sistema de reparto que cuenta con un fondo anti-cíclico de reserva y corrige la trayectoria en el mercado laboral con indicadores de la economía global, socializando riesgos y beneficios, con un muy bajo costo administrativo20. La opción de contratar Seguros de Retiro es voluntaria.

Sin caer en simplificaciones y más allá de las diferencias técnicas, la discusión se resume en la búsqueda de dos objetivos distintos: se trata de producir un ajuste del modelo vigente intentando una mayor eficiencia en sus resultados (Libro Blanco, UAFJP) o se propone una verdadera transformación que genere un nuevo marco legal para la seguridad social y eleve el estatus de los derechos sociales (CTA, ARI, CIEPP).

No es lo mismo decir que la prestación estatal será mínima, sujeta a test-de-recursos e incompatible con cualquier otro ingreso, que hablar de un ingreso ciudadano garantizado a todos mayores de edad en nuestro país. No es lo mismo decir que el Estado seguirá garantizando el desfinanciamiento del sistema y la apropiación compulsiva de los aportes de los trabajadores por parte de las AFJP para que los coloquen en el mercado financiero consolidando un patrón de acumulación excluyente, que plantear una reforma integral que reestablezca el Régimen Público con participación de los interesados, basado en el principio de solidaridad social, restituyendo los aportes patronales a sus valores históricos, en el marco de un nuevo modelo de seguridad social que sea pilar de una nueva matriz distributiva. No es lo mismo mantener a la previsión en la esfera del ahorro individual que en la esfera de los derechos sociales de todos los ciudadanos/as.

El tema en cuestión está sumamente vinculado al proyecto económico y social que la sociedad argentina esté en condiciones de encarar y depende de la concepción política desde la que sea pensado. En primer lugar, por la incidencia que tiene el esquema ahorro-gasto previsional en el modo en que se distribuye el ingreso. En segundo lugar, porque la seguridad en los ingresos ante las contingencias de vejez, invalidez y fallecimiento es uno de los pilares sobre los que se asientan los lazos de solidaridad intra e intergeneracional que en gran medida sustentan la posibilidad de un nuevo consenso capaz de recomponer los lazos sociales.

¿Hacia donde vamos con estas medidas?

Ante el renovado anuncio oficial de introducir reformas al sistema, interesa repasar su política previsional a través de las principales medidas adoptadas durante su gestión a fin de aportar una mirada que nos brinde elementos para descifrar sus posibles derivaciones. Las principales medidas fueron:

La puesta en marcha de una moratoria previsional (plan de facilidades de pago) que permite alcanzar los años de servicios establecidos por la ley a través del pago en cuotas de los aportes con una fuerte reducción en los intereses y una reducción de la edad requerida para aquellos que no registren aportes desde el 30/11/2004, quienes pueden obtener un beneficio parcial hasta cumplir los 60 o 65 años

20 Una consistente justificación del ingreso ciudadano a la vejez y del sistema de reparto de cuentas nocionales se encuentra en Lo Vuolo, Rubén y Goldberg, Laura: “La reforma de la reforma: un nuevo sistema previsional para la Argentina”. CIEPP Documento de trabajo Nº 45, Buenos Aires, Julio 2005.



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(prestación anticipada por desempleo)21. Estas condiciones tienen vigencia por el término de dos años y la Ley 25.994 faculta a la ANSES a incorporar al pago a los beneficiarios en forma gradual de acuerdo a su capacidad operativa y financiera.

Una política de aumentos diferenciales de los haberes, con siete aumentos del haber mínimo desde mediados de 2003, que fue contrarrestando parcialmente el retraso de las jubilaciones post devaluación.

Estas dos líneas de acción contienen algunos aspectos potencialmente positivos y otros que claramente no lo son. Por cierto, la aplicación del artículo 6º de la Ley 25.994 si bien no rompe la lógica contributiva de las prestaciones22 y actúa como paliativo dado que brinda una prestación parcial mientras se descuentan del haber las cuotas del plan de pago (hasta 5 años con cuotas que pueden superar los $ 300 y afectar más del 70% de la jubilación), está incrementando considerablemente la iniciación de trámites previsionales y pretende solucionar el problema de la falta de cobertura23.

Otro aspecto a tener en cuenta es que la Ley 25.994 tiene un plazo de vigencia hasta el 2007. En ese sentido, fue pensada como solución a una situación crítica de desprotección desde una visión reparadora que intenta sanear parte de la emergencia social. Pero pierde de vista que la crisis presente no puede entenderse sólo (o, apenas) como un desajuste temporario del mercado de empleo sino que alcanza a las propias bases de sustentación del modo de organización social: el mercado de empleo como garantía de los derechos sociales24.

Por otro lado, la medida refuerza la idea de que las políticas públicas deben ocuparse de garantizar un sustento mínimo y no puede seguir desprotegiendo a una tercera parte de la población mayor de edad. Pero esta no deja de ser una función básica de legitimación política de cualquier régimen liberal. El problema reside en cómo lo haga, y esto seguramente tendrá que ver con la concepción que sustente esta política: no por tratarse de una ampliación de la cobertura deja de ser una nivelación hacia abajo que se vuelve legal y políticamente inviable a largo plazo por resultar claramente inequitativa. Esto se debe a que no contempla ningún tipo de compensación para aquellos que aportaron sistemáticamente en relación con quienes nunca lo han hecho25 –más allá de los motivos que originaron esta situación-. De todos modos, ya madurada la necesidad de efectuar reformas al modelo y de acuerdo a lo señalado resulta urgente la necesidad de legitimar y 21 La Ley 25.994 vigente desde principios de 2005 creó la Prestación Anticipada por Desempleo junto con un Plan de Facilidades de Pago que, con ciertas limitaciones, permitió ampliar la cobertura de las prestaciones. 22 Cabe recordar, que existen pensiones no contributivas mínimas para los mayores de 70 años sin otros ingresos y que a partir de 2003 – en el marco del Plan Jefes y Jefas de Hogar - se lanzó el “Plan Adulto Mayor Más”. 23 Según datos de la ANSES, la iniciación de trámites acogidos a la moratoria previsional hasta la fecha es de 119.184 – proyectando que superarán los 500.000 en el término de este año dada la posibilidad de tramitarlos vía internet desde el 1º de Agosto -, habiéndose otorgado ya 21.167 (www.anses.gov.ar). Aún no conocemos estadísticas que desagreguen con mayor precisión el alcance real de esta Ley dada su reciente aplicación. 24 Barbeito, Alberto: “La seguridad socioeconómica como base para la construcción de un nuevo consenso distributivo en la Argentina”, Trabajo realizado en el marco de la Convocatoria de la Universidad Pública a la Sociedad Argentina. El Plan Fénix en vísperas del segundo centenario: Una estrategia Nacional de desarrollo con equidad, Buenos Aires, Agosto de 2005. 25 Para ilustrar la situación basta con el siguiente ejemplo: una persona que nunca tuvo aportes al sistema “regulariza” su situación en 5 años recibiendo una jubilación parcial hasta alcanzar la mínima de $ 470. Esa jubilación mínima, es la que obtiene alguien que hizo aportes durante 30 años con un salario promedio en los últimos 10 años de $ 650. Al mismo tiempo significa un beneficio excesivo para los autónomos y monotributistas con ingresos medios y altos, que aportan a categoría bajas y obtienen una fuerte quita de sus deudas con el sistema.



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legalizar la universalización del derecho a la jubilación para todos los ciudadanos ya que, en efecto, las medidas puestas en marcha no lo tienen previsto.

Sin duda, la posibilidad de subir de determinado piso (más allá de dónde este se fije) tendrá que ver con la trayectoria de cada trabajador en el mercado laboral en proporción con su esfuerzo contributivo, pero está por definirse cómo impacta la misma en las prestaciones, como se compensan las inequidades y qué actor debe administrar los fondos públicos que derivan de los aportes y contribuciones obligatorias que todos los afiliados al sistema deben realizan mes a mes.

La distinción no es menor, ya que la propia universalización de una prestación mínima puede utilizarse para justificar que la única posibilidad de superarla a futuro es a través de las AFJP. De hecho, la política estatal sigue garantizando la supervivencia de un régimen de capitalización ineficiente e insostenible por sí mismo. El propio Banco Mundial, atendiendo al problema de escasez de cobertura que el sistema por ellos promocionado acarrea y preocupado de que la extensión de la pobreza en los adultos mayores deslegitime la capitalización, está enfatizando en la necesidad de que el Estado se ocupe de la prevención de la pobreza mediante una prestación mínima26.

En este caso se trataría de una mera modificación de las reglas de juego vigentes que probablemente reproduzca y acentúe la brecha de ingresos, profundizando un esquema dual donde los trabajadores de menores ingresos recibirán el haber mínimo que garantice el Estado y la posibilidad de acceder a un jubilación “completa” seguirá dependiendo de la capacidad de ahorro individual de los aportantes.

En relación a los aumentos del haber mínimo es un grave error que alimenta la confusión sobre el tema, que se justifique esta política remarcando que se trata de una “distribución progresiva de los ingresos de los pasivos”, en atención al carácter “solidario” del régimen de reparto: no hay distribución progresiva cuando la jubilación mínima apenas sobrepasa la línea de indigencia ni solidaridad que deba fundarse en la renuncia al carácter sustitutivo de las prestaciones a la vejez, o sea al derecho de que estas se adecuen al salario en actividad y se actualicen de acuerdo a algún tipo de índice (sea precios al consumidor, producto bruto interno o remuneraciones). Sólo el haber mínimo se aumentó en términos reales respecto a los valores de 2001, mientras que los superiores al mínimo y menores a $ 1000.- recibieron un porcentaje levemente superior al 20% y los de más de esa suma el 11% recién a partir de Junio de 200627, cuando el Índice de Precios al Consumidor acumulado desde 2001 trepa el 75% según datos del INDEC.

Por otro lado, no se ha generado ningún mecanismo para la actualización de los haberes que se toman como base para el cálculo de las prestaciones de reparto. Tanto la prestación compensatoria (1,5% por cada año hasta Junio de 1994), como la prestación adicional por permanencia en el régimen público (0,85% por cada año desde Julio de 1994) se calculan sobre la base del promedio de los últimos 120 meses de aportes, constantemente erosionados por la inflación.

Como ya dijimos, la Ley 24.241 y luego la Ley de Solidaridad Previsional en 1995, derogaron la movilidad de las jubilaciones según los aumentos de salarios y ligaron las variaciones de la Prestación Básica Universal a la recaudación fiscal -aunque este componente de la jubilación fue fijado por última vez en 1997 en un valor de $ 200-.

26 Se trata del documento titulado “Manteniendo la promesa de seguridad en los ingresos para la vejez en América Latina” de 2004; analizado por Lo Vuolo y Goldberg en “La Reforma de la Reforma ...”. 27 Los jubilados que cobran más de $ 470 son aproximadamente 1 millón.



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Es importante recordar que durante la crisis que afectó al sistema hacia mediados de la década del ochenta, los aumentos también se transferían por este mecanismo aparentemente progresivo; pero se trataba de un contexto de estancamiento económico y crisis fiscal y no de crecimiento con superávit como el que se registra en los últimos cuatro años. En este sentido, el actual financiamiento del sistema jubilatorio no se está definiendo en función de alcanzar un nivel adecuado de beneficios, sino como un resultado residual, después de apartar parte del superávit fiscal para el pago de los servicios de la deuda y otro tanto para la coparticipación federal.

Desde el plano de la inclusión de sectores marginados por el sistema previsional, cabe destacar que mediante el Decreto 1124 de Diciembre de 2003, el régimen público de reparto se hizo cargo de los denominados “Monotributistas sin aportes voluntarios”, producto de Ley 25.239 impulsada por el gobierno de De la Rúa, a quienes las Administradoras no reconocen como aportantes regulares con derecho a pensiones y retiros por invalidez28. En 2004 se produjo la incorporación al sistema a los Ex Combatientes de Malvinas llevando los beneficios al equivalente a tres haberes mínimos y la ANSES se puso al día con el pago de sentencias judiciales.

En forma paralela, el Ministerio de Trabajo puso en marcha un plan que ataca la informalidad laboral29 y que tiene entre sus objetivos incorporar al sistema de seguridad social a los trabajadores excluidos, controlando el registro del trabajo asalariado y difundiendo la problemática derivada del empleo no registrado. El plan de regularización cuenta con una amplia difusión en los medios de comunicación masiva.

A su vez, a través de los Decretos 137 de 2005, el Estado reconoció a los docentes e investigadores una jubilación equivalente al 82% y 85% respectivamente de su último salario en actividad. Más allá de los determinantes de esta decisión30 y a pesar de no reconocer la movilidad de esos haberes que fija la Ley 24.016, la misma reinstaló el histórico reclamo por el ajuste entre último salario en actividad y haber jubilatorio, pilar sobre el cual se estructuraba el marco legal anterior y que por sí mismo resulta insuficiente dado que no contempla la fragmentación de las trayectorias laborales y el desempleo estructural.

El gobierno a través de estas medidas y de una fuerte acción comunicativa se mantiene en una posición aparentemente “conciliadora” de los intereses corporativos en juego, aunque habiendo asegurado - tanto a través del “Libro Blanco” como de la promesa a los acreedores privados de la deuda argentina – la continuidad de un régimen privado con algunas reformulaciones. Según información periodística31, el Ejecutivo estaría interesado en discutir las siguientes cuestiones:

Retomar el proyecto de ley de libre opción entre el régimen de capitalización y el de reparto; haciendo que los “indecisos” vayan a reparto.

Introducir algún mecanismo de movilidad de los haberes.

28 Destaquemos también que el gobierno de la Alianza también aplicó un recorte del 13% en los beneficios superiores a $ 500.- a partir de Julio de 2001. 29 Se trata del Plan Nacional de Regularización del Empleo vigente desde agosto de 2003 es una acción conjunta entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, la Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP) y las autoridades laborales de los gobiernos a través del Consejo Federal del Trabajo. 30 Podemos pensar en varias condiciones que posibilitaron la decisión: desde la lucha de los sindicatos docentes nucleados en CTERA por recuperar ese derecho, hasta la propia intención del gobierno de reducir esa conflictividad, agregada a las acciones judiciales interpuestas con sentencias favorables por la vigencia de la Ley 24.016. 31 Página/12, 15/05/2006.



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La universalización de ingresos para la tercera edad.

Bajar las comisiones que las AFJP cobran, haciéndose cargo el Estado de los seguros por fallecimiento e invalidez de los afiliados a capitalización, a cambio de algún punto porcentual de su aporte salarial. En este caso las Administradoras están de acuerdo ya que el valor del seguro es muy alto.

Hacer que los fondos que administran las AFJP sean utilizados para financiar actividades productivas o con mayor impacto en la economía real. Diversificar la cartera de los fondos y reducir su concentración en títulos públicos32

El reciente fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que ordenó al Congreso establecer un mecanismo de actualización de las jubilaciones a fin de que “la prestación jubilatoria mantenga una proporción razonable con los ingresos de los trabajadores”, constituye un importante avance en términos de restituir la movilidad de los beneficios.

Neocorporativismo o participación ciudadana La pregunta central que debemos hacernos es si el sistema político argentino está en condiciones de abrir el debate público para discutir si se cambia o no la lógica de la previsión. Si se mantiene un régimen de capitalización reforzando el patrón de la valorización a través del mercado financiero desde una ideología liberal que pretende individualizar riesgos sociales o se cambia a un sistema público y solidario que genere un nuevo consenso distributivo, en el marco de una seguridad social verdaderamente integradora, pensada como derecho incondicional de ciudadanía y reconociendo la utilidad social que todo trabajo produce.

Sostenemos como hipótesis que después de 2001 se ha profundizado la tensión entre las prácticas institucionalizadas de lo que podemos denominar neocorporativismo y nuevas formas de participación ciudadana que encuentran escasos canales para su efectiva concreción.

El acuerdo político que llevó a la reforma de 1994 no por haber sido producto de una sanción parlamentaria dejó de ser expresión del corporativismo característico del sistema político argentino. Cualquier discusión de aquel proyecto quedó sujeta a la creación de las AFJP, en tanto que la voluntad estatal funcionó más como garante o mediador de intereses corporativos que como expresión de un poder popular soberano. Esa derivación hacia el mercado de las instituciones políticas de la democracia representativa respondió a las condiciones de acumulación del capital vigentes durante los noventa, cuando el interés de los acreedores externos, de los grandes grupos económicos locales y de la coalición gobernante coincidieron para desarticular la red de protecciones clásica del Estado de Bienestar. Entonces, la puja por la distribución del ingreso podía decidirse “a puertas cerradas” mediante pactos corporativos.

Como consecuencia de ese origen, la realidad hoy nos muestra una fuerte carencia de mecanismos de participación democrática en la toma de decisiones políticas en temas que adquieren una relevancia crucial en la mejora de la calidad de vida de la población, como es el caso de la previsión social. Las agencias estatales con intervención en el tema sólo garantizan algunas instancias de contralor de las funciones ejecutivas, una relativa apertura en el acceso a la información o declaraciones de intención sobre las metas de gestión. En todos los casos, se trata más de poner en conocimiento a la ciudadanía de las decisiones 32 Esta fue una de las recomendaciones de la OIT en su “Diagnóstico institucional del Sistema Previsional Argentino y pautas para enfrentar la crisis” - Julio de 2002.



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tomadas, que de convocar a la participación en el planteo y resolución de los temas de fondo. Las campañas publicitarias resultan insuficientes si no se complementan con mecanismos como la consulta popular, las audiencias públicas o el plebiscito. La administración del sistema por parte de los propios interesados no se realiza, por lo que deben buscarse alternativas para su efectiva concreción.

En este sentido, la posibilidad de ese debate público invita a profundizar la tensión entre el tradicional corporativismo que caracteriza las instituciones políticas argentinas - definido por la capacidad de intervención de grupos de presión concentrados en un aparato estatal cooptado que resulta mediador de intereses particulares - y nuevas instancias de movilización y participación democrática de la ciudadanía para la negociación de un nuevo arreglo colectivo donde el sistema de previsión haga efectivo el derecho a jubilarse consagrado en la Constitución Nacional.

En las actuales condiciones, con diversos diagnósticos sobre la situación previsional, con modelos alternativos en disputa y con la cuestión puesta en la agenda gubernamental, es de esperar que se establezcan nuevas normas que regulen el sistema previsional. Sin embargo, sólo mediante una acción estatal que amplíe los mecanismos de participación en la toma de decisiones que afectan sobremanera el destino de los fondos públicos y el futuro de los trabajadores podrá articularse una nueva red de seguridad social integradora, sustentada en una construcción democrática, que reste protagonismo a las clausuras corporativas y se funde en un pacto social que decida incluir a todos los ciudadanos garantizando la redistribución de la riqueza; es decir quebrando la lógica de la concentración tanto del poder económico como del poder político.



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