El IFE en la encrucijada democrticaFrancisco Bedolla Cancino*

Resumen El Instituto Federal Electoral est en un estadio de crisis, manifiesto, sobre todo, por los actuales efectos de desconfianza social crnica hacia su trabajo, su vulnerabilidad ante los poderes fcticos debido a que el incremento de sus atribuciones (a partir de la reforma electoral de 2007) lo sitan en contextos altamente conflictivos y las dificultades para la integracin de su Consejo General. En este artculo se analiza esta situacin, grosso modo, a partir del papel del IFE. Palabras clave: arbitraje electoral, sistema electoral, confianza electoral, democratizacin.

Abstract The Electoral Federal Institute is in a stage of crisis; manifesto, mainly, by the present effects of chronic social distrust towards its work, its vulnerability before the factual powers because the increase of its attributions (from the electoral reform of 2007) they highly locate it in conflicting contexts and the difficulties for the integration of its General Advice. In this article this situation is analyzed, approximately, from paper of the IFE. Keywords: electoral arbitrage, electoral system, electoral confidence, democratization.

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Doctor en Filosofa Poltica por la Universidad Nacional de Educacin a Distancia. Maestro y Licenciado en Sociologa por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y Especialista en temas poltico-electorales y de poltica pblica.

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Introduccin A escasos meses de cumplir 21 aos de existencia, el modelo de estructuracin del Instituto Federal Electoral (IFE), que tan buenos dividendos gener en la etapa de democratizacin del rgimen poltico (1989-2000),1 atraviesa por un proceso de agotamiento agudo e irreversible que, hasta donde es posible observar e incluso pronosticar, exhibe los sntomas distintivos de una crisis terminal e irreversible. Tan radical aseveracin, que en los usos tericos refinados aplica en especfico a la condicin de individuos-sistemas-agentes histricos cuya reproduccin en el espacio y el tiempo se torna improbable cuando no imposible en sus claves habituales de funcionamiento,2 y cuya vitalidad, en consecuencia, exige variaciones que impactan en su principio de identidad o estructuracin. Dicho en lenguaje llano: el dilema de la supervivencia de un agentesistema en crisis, en este caso el IFE, es transformarse o morir.

En el caso del IFE, sin ms, el sntoma principal de su crisis es la incapacidad manifiesta de su arreglo y operacin vigentes para cumplir con el imperativo que el nuevo sistema electoral, en la feliz expresin de Arturo Nez, le confiri desde su origen: proveer al Estado mexicano de representacin poltica legtimamente democrtica; esto es, de procesos comiciales libres (sin coacciones para los electores) y justos, es decir, sin ventajas indebidas para los competidores ni trucos que perviertan la voluntad popular; y, tan importante como lo anterior o ms, comicios socialmente confiables y generadores de sus bases de legitimidad y consenso sociopoltico activo. Tal cuadro crtico reclama comentario especial. El arreglo institucional del IFE, modificaciones aparte, ha mostrado desde su origen hasta la actualidad aptitudes tcnicas suficientes para dotarse y perfeccionar los procedimientos e instrumentos necesarios para proveer comicios

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En diversos ensayos he sostenido, al igual que diversos politlogos, que la clave explicativa del impulso y xito del proceso de democratizacin del rgimen presidencialista, que encontr sus puntos de inflexin en la reforma constitucional de 1989 y de culminacin en la alternancia de las elecciones del ao 2000, estriba en la aptitud del diseo legal institucional para encauzar y resolver por la va electoral la competencia poltica y, ms an, en la capacidad de ajuste del rgimen en transicin para ir compensando con nuevos ajustes los efectos de la redistribucin de los cargos de eleccin entre las fuerzas polticas. Esta apreciacin es deudora del encuentro entre las propuestas de dos sendos tericos sociales. Por un lado, Habermas (1975) propone un concepto de crisis que busca sintetizar las nociones de crisis sistmica, que observa el momento objetivo del desapego del sistema de la sociedad respecto de sus imperativos funcionales (econmicos, poltico-administrativos y socioculturales), y crisis social, que observa el momento subjetivo, el de la percepcin de los sujetos que perciben amenazada su identidad. Y por el otro, Luhmann (1998), cuya teora de sistemas sugiere encuadrar las tendencias a la crisis del sistema de la sociedad o de sus subsistemas como falencias comunicativas, perversin de los cdigos, que impiden la autoproduccin de los sistemas y la preservacin de sus diferencias con sus entornos significativos.

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bien y hasta ejemplarmente organizados. Y otro tanto sucedi con toda claridad durante la primera dcada de existencia del IFE en lo relativo a las aptitudes polticas del Consejo General para construir con apertura e inclusin la agenda electoral y para desahogarla sobre bases consensuales y merecedoras de la confianza de los competidores y la sociedad. La incapacidad funcional del rbitro electoral, valga la insistencia, no es de origen. Su gnesis, barruntos aparte acaecidos hacia el final de la ltima dcada del siglo XX, es de cuo reciente, y se remonta al lapso de la alternancia democrtica abierto por las elecciones presidenciales de 2000. Un repaso sinttico a las cuatro experiencias de organizacin comicial de la etapa de la democratizacin (1991, 1994, 1997 y 2000) basta para poner al descubierto los dos componentes clave de la frmula del xito democratizador promovido desde y por el IFE: Uno, un arreglo institucional dotado de capacidades reglamentarias, tcnicas y humanas sorprendentes para superar con creces los retos crticos de la organizacin comicial propios de la dca-

da de la transicin a la democracia la dcada de los 90: la construccin y actualizacin de bases de registro e identificacin ciudadanas con plena validez y confiabilidad el padrn electoral y la credencial para votar; la instalacin de las decenas de miles de casillas programadas a lo largo y ancho del territorio nacional; el reclutamiento y seleccin aleatorios as como la capacitacin de los cientos de miles de ciudadanos integrantes de las Mesas Directivas de Casilla; y el diseo e implementacin de los programas para generar los resultados electorales preliminares con posterioridad al cierre de la jornada comicial, etctera.3 Dos, una no menos sorprendente capacidad para hacer valer su eficacia operativa como medio estratgicamente orientado hacia la superacin, o al menos la neutralizacin, del que quizs haya sido y siga siendo el ms complejo de los desafos en la construccin de la democracia: la certeza socialmente construida e histricamente aprendida de que en nuestro pas elecciones y fraude eran realidades sinnimas. Discusin aparte son las vivencias de dicha certe-

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Las tasas histricas de cumplimiento logradas por el IFE en estos temas resultan impresionantes. Por ejemplo, si se revisan los datos contenidos en las respectivas Memorias del Proceso Electoral editadas por el IFE, la tasa de instalacin de casillas en las siete elecciones es de 99.9%, aproximadamente.

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za, habida cuenta del dficit histrico y presente de tica cvica; menos lugar hay a la duda de que ella constituye el referente de lo que expertos y legos han dado en llamar la desconfianza electoral.4 El primer componente de la frmula, si bien se mira, entra una batalla, predominante aunque no exclusivamente, de corte tcnico y procedimental. Acotar las prcticas del fraude y a sus practicantes en la dcada de los 90 supuso poner en marcha una estrategia integral de reinvencin comicial a prueba de desconfiados: nuevos y probados instrumentos padrn a prueba de rasura y excesos, listas nominales con fotografa, y credencial para votar con fotografa con mltiples candados de seguridad, documentacin electoral a prueba de tramposos boletas con taln foliado e impresas en papel seguridad de alta tecnologa y materiales electorales inditos para combatir las prcticas del voto mltiple por un solo elector o las prcticas de coaccin lquido indeleble, urnas transparentes, marcadoras de credencial, etctera. La segunda batalla, por su parte, entra un desafo en el plano de la comunicacin4

poltica: informar a los desconfiados todo lo que el rbitro electoral estaba haciendo para impedir el fraude, con el propsito estratgico de trasmutar la certeza socialmente compartida de que el fraude era inevitable en confianza de que habra elecciones democrticamente vlidas, o al menos poner en jaque la desconfianza. Ambas batallas, an interconectadas, discurrieron en la dcada de los 90 por canales distintos. La virtud del IFE, valga la insistencia, estrib en colocar los xitos en la primera batalla como condicin y medio para librar exitosamente la segunda. He aqu las razones por las cuales las capacidades de arbitraje y el prestigio del rbitro crecieron a la par en el transcurso de las reformas electorales y las experiencias de organizacin comicial de la dcada de los 90. Prueba fehaciente de lo anterior es la superacin de la dursima prueba de la eleccin presidencial de 2000, causalmente significativa al menos por tres poderosas razones que amenazaban al lmite las posibilidades del IFE para dar cumplimiento del imperativo funcional para el cual haba sido creado:

Respecto de este mecanismo social, Luhmann (1996) establece un apunte meritorio: desconfianza no describe precisamente una situacin de vaco de confianza; por el contrario, describe relaciones en las que las expectativas de los agentes implicados estn enderezadas hacia estados futuros que no desean, pero que, probablemente por experiencia, saben que son inevitables. El desconfiado electoral, por tanto, no se abandona al flujo de las circunstancias del fraude, confa y, por ello, contribuye activamente en la reproduccin de dichas prcticas.

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Una,impliclarupturadelaregla dorada del presidencialismo mexicano (Carpizo, 1978 y Coso, 1981, entre otros) o, mejor dicho, a la mexicana: el presidente en turno designa a su sucesor.

El feliz desenlace de la primera derrota del PRI en una eleccin presidencial la revolucin pacfica, dira en su momento el prestigioso diario francs Le monde, teleologismos aparte, no es razn para eludir el anlisis crtico y algunas de las Dos, destruy por la va pacfica preguntas bsicas: habran podido la columna vertebral del rgimen realmente las fuerzas del ancin rpoltico ms longevo del siglo XX: gime intentar sabotear la eleccin?, un presidente con capacidades qu habra pasado en el momento cuasiomnmodas constitucio- postelectoral si en lugar de un rbinales y metaconstitucionales, di- tro eficaz y con prestigio nacional e ra Carpizo (1978), con capaci- internacionalmente reconocido hudades inigualables de control cen- biese existido un organismo electoral tralizado de los recursos de auto- del tipo de la Comisin Federal Elecridad y asignacin del rgimen; y toral existente en 1988? un partido poltico hiperdisciplinado a su voluntad y con capaci- La respuesta en clave weberiana de dades probadas para coadyuvar juicios de posibilidad objetiva a la con el presidente en las tareas de primera pregunta, en mi entender, asignacin de los recursos de au- es un s categrico. El mutismo visto toridad y de construccin de le- entre el anuncio televisivo emitido gitimidad y consenso en relacin hacia las 20:00 horas de que las con el ejercicio de asignacin de tendencias favorecan a un candidalos recursos de asignacin. to opositor y el reconocimiento por parte del presidente y el candidato Tres,msalldelanadavelada del PRI, emitido ms de dos horas amenaza atribuida al lder corpo- despus, indican que la posibilidad rativo Fidel Velzquez de que lle- existi y de que incluso pudo ser gamos por medio de las armas y considerada por los sectores menos slo mediante ellas nos iremos, progresistas del partido en el gocont con la aceptacin de la de- bierno. En el mismo sentido opera rrota por parte del presidente y el la presencia rcord de observadores partido oficial. internacionales en dichas elecciones.

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La respuesta en clave contrafctica (Weber, 1973) a la segunda pregunta es obvia: la presencia de un rbitro eficaz y reconocido habra elevado en los clculos de los agentes del rgimen presidencialista los costos de una tentativa de sabotaje electoral. Conclusin: ambas rutas de respuesta apuntan en direccin de que el IFE, con sus logros operativos y reconocimiento pblico, constituye una de las causas eficientes en la conclusin del proceso de transicin a la democracia y de ingreso a la etapa de la alternancia. Precisamente, al trasluz de las picas batallas en contra del fraude y la desconfianza electorales se torna obligado analizar los acontecimientos electorales en el presente siglo, comenzando por los impactos en el funcionamiento y la imagen del IFE provocados por las experiencias de la organizacin de los comicios intermedios de 2003, que tuvieron lugar en un contexto signado por dos circunstancias decisivas, a saber: Elrelevoindito,pocointeligente y hasta desafortunado, podra decirse, por cuanto a la decisin del PAN y el PRI de excluir

a la fraccin parlamentaria del PRD, una de las tres principales fuerzas polticas nacionales, del proceso de renovacin del equipo de integrantes del Consejo General5 sobre cuya gestin haba descansado la organizacin del proceso electoral de 2000. El problema no se reduca al fin del ciclo de un equipo esplndido de consejeros electorales bien presidido por Jos Woldenberg, con todo lo que ello implica en materia de prdida de experiencias, sino al abandono de uno de los criterios que haban sido pilar en la estructuracin del mximo rgano de direccin: el consenso o, cuando menos, el ms amplio respaldo mayoritario posible. La irrupcin de vacos normativos y regulatorios en reas inditamente crticas de la competencia electoral federal, provocados por la omisin del Poder Legislativo en el impulso a las reformas electorales,6 tales como la fiscalizacin de los ingresos y los gastos de los partidos polticos y el acceso a los medios electrnicos de comunicacin.

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Tal decisin, que afect la legitimidad del Consejo General, se conoci por propios y extraos como el pecado de origen. El comportamiento omiso amerita especial atencin porque signific el abandono de una prctica que haba mostrado ser virtuosa en la organizacin de los comicios de 1991, 1994 y 1997: ajustar la legislacin electoral a la luz de las experiencias y los cambios dejados por la eleccin anterior. As, las reformas de 1989-1990 proveyeron el marco para la organizacin de los comicios de 1991; las de 1993 y 1994, para los comicios de 1994; y la reforma de 1996 hizo lo propio para los comicios de 1997.

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La organizacin de las primeras elecciones de la era de la alternancia democrtica, as, tom al rbitro de la competencia en un doble desbalance: un Consejo General con dficit de consenso y legitimidad; y un rbitro electoral corto de facultades para preservar los mnimos de simetra y civilidad entre los competidores, dado el escenario de alta incertidumbre que representaba el rgimen poltico posterior a la transicin. Poco se ha dicho sobre el tema, aunque es evidente que la alternancia democrtica no slo disloc el principio presidencialista de estructuracin del rgimen sino que prob a todos que deban aprender a soportar la levedad de la derrota y el triunfo. A esto ltimo se refiere, con toda correccin, Adam Przeworsky (1991) con su tesis de la incertidumbre democrtica, referida a la imposibilidad de cualesquier agentes para determinar ex ante el resultado de una eleccin. El punto, sin embargo, no se agota all, pues junto a esa incertidumbre el escenario electoral de los primeros aos del presente siglo, el naciente entorno democrtico incub tambin otro tipo de incertidumbre, sta de naturaleza simblica, referida a la7

carencia de reglas efectivas para dar certidumbre y orden a la competencia electoral. El balance pblico de la organizacin comicial de 2003 estuvo distante de los estndares de aprobacin pblica usuales en la dcada anterior. La ausencia de sealamientos sobre irregularidades o ineficiencias graves, sin embargo, es un punto que amerita la reflexin, ante la fuerte posibilidad de que ello pudiera deberse mucho ms al prestigio histricamente ganado que a los rendimientos ltimos. Vista en este contexto, la organizacin de los comicios de 2006 representa la continuacin del curso de accin mostrado en 2003:7 un rbitro carente de facultades para regular los comportamientos de competidores ansiosos por no perder y conocedores de las oportunidades abiertas por los vacos regulatorios; carente de experiencia y oficio para utilizar al mximo las facultades de las que s dispona;8 y carente de fortaleza tica para preservar sus facultades autonmicas y no contentarse con ser un observador de oficio de los comportamientos dudosamente democrticos de los competidores.

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Por extrao que parezca, las elecciones de 2006 se organizaron a partir de las bases legislativas emanadas de la reforma de 1996. Nunca en la historia electoral del IFE se haba dado el caso de obviar ajustes importantes por tanto tiempo. La actitud meramente contemplativa del IFE ante el uso insistente de propaganda negativa por parte del PAN en contra del candidato del PRD qued de manifiesto ante la instruccin emitida, motu propio, del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en el sentido de retirar los spots en cuestin.

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Pruebas de la existencia de un entorno poltico desbordado y de un rbitro entre impotente e inoperante para evitar las intrusiones cuasilegales o de plano ilegales en la organizacin de las elecciones de 2006 son al menos las siguientes: El activismo propagandstico del presidente constitucional en turno a favor del candidato de su partido, a travs del uso de los tiempos oficiales del Estado, y de otros agentes corporativos, a travs de la compra de tiempo meditico y la emisin masiva de spots. Elflujodesbordadoeincuantificable de recursos de dudosa procedencia hacia las campaas polticas y los candidatos, que torna ingenua la suposicin de que alguna utilidad prctica tienen los lmites a los gastos de campaa impuestos por la autoridad electoral y, por el contrario, fortalece la tesis de que el rgimen poltico acusa fuertes sesgos plutocrticos. La intensificacin, ms o menos generalizada y sin precedentes, de la propaganda negativa, que incluso alcanz el nivel de ncleo de ms de una de las estrategias

de campaa de los partidos polticos nacionales. Las decisiones catastrficas del Consejo General, particularmente de su Consejero Presidente, en materia de poltica de informacin de los resultados el da de la eleccin. La negativa de dar a conocer la informacin de los estudios de tendencias que no de resultados electorales bajo el argumento de que la diferencia entre el primero y el segundo lugar era mnima y de que a partir de ella no poda sacarse conclusin alguna acerca del sentido definitivo de la eleccin muestra a un consejero electoral falto de claridad9 acerca de sus facultades y las del cuerpo que l presida, adems de carente de perspectiva acerca del mejor inters institucional. Para estos efectos, el argumento de que la decisin de no informar sobre las tendencias electorales en caso de empate virtual se haba dado en el marco de un Acuerdo de Consejo es intil para hacer pasar un yerro por virtud. Al extremo, un voto, y no necesariamente una diferencia aplastante, ha de ser suficiente para determinar el resulta-

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Esta distincin es importante. La informacin proveniente de estudios de tendencias, as hayan sido encargados por el Consejo General en ejercicio de sus atribuciones y se ajusten a los estndares cientfico-tcnicos de validez y confiabilidad, no constituyen informacin oficial. Por el contrario, los resultados electorales preliminares s gozan de ese estatus, toda vez que su fuente son los cmputos de los votos por parte de la Mesa Directiva de Casilla.

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do de una eleccin democrtica, de tal suerte que el mejor inters de la autoridad electoral, y ya no se diga su obligacin, es la transparencia de la informacin. Si a esto se aade el sintomtico detalle de la sincrona perfecta entre el fin y el inicio de los mensajes del Presidente de la Repblica y del Consejo General hacia la medianoche del da de la jornada electoral, la conclusin es inevitable: el IFE subsumi su inters como rbitro de la competencia en transparentar y legitimar los resultados electorales, cualesquiera que stos fueran, al inters de la presidencia en cuidar el impacto que los resultados pudieran tener. En el contexto descrito, el balance ms o menos compartido, aunque no necesariamente asumido, apunt a remarcar la obsolescencia del sistema electoral federal y, consecuentemente, a la imperiosa necesidad de un acuerdo para transformarlo. Sin restarle mritos al diagnstico y an sin hablar del remedio la reforma electoral de 2007, existen dudas razonables de que se hubiese alcanzado una comprensin adecuada. Por primera vez en su historia, el balance social y poltico sobre el arbitraje electoral no slo se haba alejado de los parmetros histricos

de excelsitud sino que, a la luz de una porcin relevante del electorado nacional, haba sido tendencioso. En el marco de la lucha en contra de la desconfianza, tal balance resulta crtico y, adems, dramtico. El hecho es que el IFE, artfice de la construccin de la confianza electoral, tras el inopinado desbarre de 2006, haba quedado atrapado en el problema que haba estado empeado en resolver, con el agravante de que, roto su halo inmaculado, quedaba en la orfandad la tarea de construccin de confianza electoral. La prueba fehaciente y ms sintomtica de los cambios en el entorno postransicional es la informacin proveniente de los sondeos de las empresas especializadas en torno a la confianza en el Instituto. Segn una encuesta financiada y publicada por Reforma, entre 2000 y 2001, la confianza en el IFE alcanz su techo histrico, al situarse en los 77 puntos porcentuales. No era para menos. Tras una gestin exitosa en sus tres primeros retos (1991, 1994 y 1997), la prueba del cido para el rbitro consista en dilucidar si su prestigio y su labor podran sostener un resultado electoral contrario al partido en el gobierno. Como sabemos, el desenlace afortunado de las elecciones de 2000 se tradujo en un reconocimiento creciente en las ca-

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pacidades del Estado mexicano para procesar pacficamente el conflicto. Las muestras positivas de ello, por cierto, fueron descritas por especialistas y lderes de opinin como el bono democrtico. Hacia 2003, de acuerdo con encuestas realizadas por diversos medios, el panorama electoral dio muestras de estar experimentando transformaciones en sentido contrario. Este ao, para la empresa Parametra (cfr. Heras, 2011), la confianza en el IFE se situ en los 59 puntos porcentuales. Ciertamente, la diferencia de diseos, muestras e instrumentos

empleados por las empresas encuestadoras torna complicada la tarea de establecer juicios comparativos o sobre posibles tendencias. No obstante, los 18 puntos porcentuales de diferencia entre el sondeo del diario Reforma y el de Parametra constituyen un sntoma inequvoco de los cambios en la percepcin social. Con posterioridad a las elecciones presidenciales de 2006, las ms controversiales en la historia del IFE, de acuerdo con encuestas practicadas por la empresa Mitofsky, el panorama de la confianza se torn menos halageo.

Grfica 1. Confianza en el Instituto Federal Electoral75

60

55 52

55 52 51 51% 50

%

4544 40 41 44 43

46 43%

30

Mar 07

Jun

Sep Mucha/Algo

Dic

Mar 08 Poca/Nada

Jun

Ago

Fuente: Mitofsky, 2010.

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El grfico muestra con toda crudeza lo dramtico de la situacin. La proporcin de personas con mucha o poca confianza se situaba en su punto de partida ms bajo, que pas entre marzo de 2007 y agosto de 2008 de 55 a 43%; y, por su parte, la proporcin de los que confiaban poco o nada pas de 40 a 51%. He aqu, hasta donde sabemos, el piso histrico de la confianza en el rbitro electoral. Encuestas publicadas en 2009 y 2010, en cambio, hacen notar una tendencia de recuperacin de la confianza en el IFE. De acuerdo con el estudio electoral auspiciado por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y el IFE (CIDE, 2009): Predomina la confianza en las instituciones electorales. 7 de cada 10 entrevistados expresa mucha/regular confianza en el IFE (27% + 47% = 74%). En los resultados de la Encuesta Mitofsky (2010), Confianza en las instituciones, se seala que en agosto la confianza mucha/regular en el IFE fue de 63% (20% + 43%). Tales cifras ameritan anlisis. La diferencia de ms de 11 puntos porcentuales entre el estudio CIDE (2009) y el de Consulta Mitofsky (2010) admiten directamente dos ngulos de interpretacin: uno, que,

ms all de la recuperacin respecto de 2007, se ha producido un descenso significativo; y dos, que los datos de dichos estudios resultan incomparables y han de ser analizados a la luz del instrumento y la metodologa muestral utilizados. A reserva de anlisis tcnico y tericometodolgico, e incluso sociolgico, ms detenidos, pero tambin teniendo en cuenta que las mediciones de la confianza institucional han dado lugar en la historia recentsima a la constitucin de una arena de disputa, en la que el sujeto evaluado desarrolla estrategias de influencia para incidir en los diseos y los resultados de los estudios, existen buenas razones para suponer que se hace necesario sofisticar el diseo de las encuestas de opinin, a fin de distinguir entre las opiniones sobre los aspectos tcnico-operativos de la organizacin comicial y las opiniones sobre los aspectos directivos, con especial nfasis en las decisiones del Consejo General en tanto autoridad nica para el manejo de los tiempos oficiales en medios, el monitoreo y la propaganda indebida, la fiscalizacin de los recursos y la imposicin de sanciones. Dicho sin ambages: la hiptesis de fondo en la apreciacin antes vertida es que el nivel de confianza arrojado por los sondeos de opinin vara en

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relacin directa con la orientacin temtica del instrumento. Ms precisamente, es de suponer que la confianza tiende a elevarse cuando las preguntas se refieren a los temas tpicos de la organizacin de la jornada comicial y que, por el contrario, tiende a disminuir en la medida en que las preguntas se refieren al comportamiento del Consejo General respecto de los temas que hoy se han vuelto crticos, tpicamente el ejercicio de las facultades introducidas por la reforma electoral de 2007. Dos hechos pueden aducirse a favor de esta hiptesis de trabajo. El primero se refiere a la aparente paradoja de 2006, que vio crecer hasta su punto ms alto la desconfianza en el rbitro electoral y, a la vez, vio aumentar los de por s altos estndares en las clsicas tareas de la organizacin comicial empadronamiento, credencializacin, instalacin de casillas, etctera. Y el segundo hecho, por su parte, se refiere a los datos revelados por la encuesta encargada por el diario Milenio a Mara de las Heras en 2009, segn la cual los consejeros del Instituto Federal Electoral (IFE), el rbitro en los comicios que se celebran en Mxico, pierden terreno al pasar de 61% a 49% en el grado de aceptacin, un descenso de 12 puntos porcentuales [respecto de 2007] (EFE, 2009,

prr. 9); y por la encuesta realizada por Parametra (2009), que revela un grado de desacuerdo de 45% en relacin con la negativa del Consejo General a dar a conocer las tendencias electorales la noche del 2 de julio de 2006.

La reforma de 2007 o la ltima llamada La reforma de 2007 sucede en el contexto de las repercusiones del abandono de la virtuosa costumbre transicionista de acompaar las experiencias de organizacin comicial con rediseos giles al marco legal, que aplic en el lapso de 1988 a 1996. El hecho es que, grosso modo, las elecciones de 2006 se organizaron a partir del marco legal e institucional provisto por la reforma de 1996, pese a los mltiples indicios de que el rgimen poltico haba mudado y que mltiples prcticas de competencia acusaban el aprendizaje por parte de los actores polticos de la existencia de vacos normativos y, por ende, de oportunidades no punibles legalmente aunque s ticamente reprochables de incrementar las probabilidades de ganar elecciones. As, poco lugar hay a la sorpresa de que las ltimas elecciones presidenciales significaran el primer y nico gran tropiezo del IFE y la

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interrupcin de una secuencia continuada de experiencias de aprobacin social ms o menos generalizada. En este contexto, fue correcta la lectura del Legislador en el sentido de que se requera una autoridad electoral ms fuerte y confiable y, adems, de que ello implicaba dotarle de mayores facultades y recursos para intervenir en las zonas crticas: el acceso a los medios, la fiscalizacin y las conductas ilcitas, particularmente las contrarias al uso de los medios y el acceso y gasto de los recursos. La parte que no parece tan clara es si el Legislador previ que, a juzgar por la magnitud del cambio y la dureza de las nuevas facultades otorgadas al IFE, la implementacin de la reforma constitucional de 2007 y legal de 2008 significaba el desafo de mayor complejidad en la historia electoral reciente. Si a esto se aade que el implementador clave el IFE se encontraba, medido en clave de confianza social, en uno de sus peores momentos, el panorama queda ms o menos cubierto: la reforma ms compleja tuvo lugar en el momento menos oportuno para el IFE, si bien en el necesario para el futuro nacional. Sin menoscabo de las medidas contenidas en materia de certeza y salvaguarda de los datos registrales y de

la credencial para votar as como de las relativas a la transparencia, entre otras, puede decirse que la reforma apunta a la materializacin de los siguientes objetivos estratgicos: FortaleceralIFEyalTribunalElectoral, por la va de la ampliacin de sus facultades y recursos. Proveercondicionesdecompetencia justa y equitativa a los actores, mediante mecanismos ms efectivos de control de los ingresos y egresos de los actores polticos. Mejorarlacomunicacinpoltica y construir incentivos para mejorar la calidad de las ofertas y del debate pblico poltico, mediante una estrategia frontal de contencin de los sesgos plutocrticos en el acceso y ocupacin de los espacios mediticos. Disuadirysancionarlasconductas electorales ilcitas, particularmente las relativas al uso de los medios y el financiamiento, por la va de ampliar y fortalecer las figuras y mecanismos punitivos.

Para efectos de fortalecer al IFE, la reforma de 2007-2008 se vali de dos medidas: una, orientada a mejorar el uso del capital humano de su rgano superior de direccin

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el Consejo General, se refiere a la introduccin de la regla de relevo escalonado; y la otra, la ampliacin de los mecanismos de regulacin y sancin relativos a las reas crticas de la organizacin comicial. Por efecto de esta ampliacin, el IFE vio crecer sus tareas, de tal suerte que a las figuras de organizador comicial, capacitador cvico, ministrador de prerrogativas y recursos, administrador de recursos financieros y humanos, y profesionalizador de su capital humano, se aadieron las de administrador nico de los tiempos oficiales, fiscalizador potenciado de los recursos empleados con fines poltico-electorales y administrador investido con facultades materiales de juez. La orientacin de la ampliacin de las facultades del IFE, valga la insistencia, es fortalecer su capacidad de regulacin y hacerla simtrica con la complejidad de la arena electoral federal en el momento presente. En tal sentido se entiende el desafo inicial de ajustar o crear los 24 cuerpos regulatorios y darle instrumentalidad al ejercicio de las nuevas facultades. Y otro tanto puede decirse del diseo y operacin de los nuevos rganos autnomos: la Contralora Interna y la Unidad de Fiscalizacin.

Difcil resulta modelar en paquete a los nuevos instrumentos, aunque tengan en comn ser regulaciones, esto es, recursos de aplicacin ms o menos general. Cabe precisar, sin embargo, que tratndose de las regulaciones aplicables a la fiscalizacin, la administracin de los tiempos oficiales y el monitoreo, se trat de regulaciones con buenas dosis de coercitividad, que implicaron cambios intensos y la estructuracin de arenas electorales inditas y de alta complejidad. En el agregado, queda claro que las nuevas facultades colocaron al IFE frente a la disyuntiva de ejercerlas con efectividad y fortalecerse; o bien, ejercerlas con poca prestancia y en medio de las crticas de los afectados y debilitarse. He aqu el contexto en el que vale la pena revisar la pertinencia del reparto de facultades sancionatorias entre el IFE y el Tribunal Electoral, habida cuenta de la diferencia de criterios que han exhibido en el tratamiento de las sanciones crticas. Comentario especial reclama el tema de la profesionalizacin de los funcionarios y el personal del IFE, no slo porque ostensiblemente no se ha atendido el problema de la construccin de las nuevas capacidades humanas para sancionar, administrar y fiscalizar, sino tambin porque es evidente que

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otros participantes en esas arenas han hecho mejores inversiones en reclutar y retener a sus profesionales en esas reas. En relacin con el propsito de crear condiciones justas y equitativas de competencia, el medio invocado por la reforma puede describirse de modo simple y contundente: la introduccin de un nuevo modelo de competencia poltica, soportado en las facultades otorgadas al IFE para trasponer los secretos bancario, fiduciario y fiscal, que ampliaron y fortalecieron significativamente las capacidades de fiscalizacin de los ingresos y gastos de los actores que inciden en la arena poltico-electoral. Tales facultades se significaron en una ampliacin y complejizacin de la arena. De entrada, esto es as tanto en lo relativo a las autoridades de procuracin de justicia e instituciones con las que el IFE requiere coordinarse para desahogar sus tareas de fiscalizacin y tambin en lo relacionado con los actores a los que les es aplicable la accin electoral fiscalizadora: todo actor que financie actividades electorales. De igual modo, la accin se extiende hacia autoridades y actores de incidencia local, habida cuenta del traslape existente entre la demarcacin electoral federal y las de-

marcaciones locales, en contexto de elecciones concurrentes y no. Para el ejercicio de las nuevas atribuciones, el IFE se dot del marco regulatorio apropiado, y ahora est en condiciones de administrar las exigencias de informes mensuales y trimestrales a los sujetos obligados. Asimismo, se dot de una infraestructura tecnolgica y humana que le permite hacer frente a sus obligaciones legales y reglamentarias. Sin menoscabo de que aqu se presentan cambios importantes, vale precisar que el IFE cuenta con una trayectoria ms o menos larga de actividad continuada en esta materia. Dicho en otras palabras, grosso modo, la fiscalizacin complejiz la arena electoral, esto es, aadi nuevos desafos de consenso, pero no implic en lo tcnico y lo operativo un giro de 180 grados. En lo concerniente al propsito de elevar la calidad de la oferta de representacin y un mejor conocimiento de sta por parte del pblico o, dicho en sentido inverso, impedir que la influencia en el electorado se resolviese por la capacidad de compra de tiempo meditico, es un objetivo estratgico al que la reforma atendi por la va de la introduccin de un nuevo modelo de comunicacin poltica, cuyos rasgos centrales son dos:

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Las prohibiciones constitucionales y legales de la compra-venta de tiempo meditico para efectos de propaganda poltico-electoral, la promocin de la imagen de los funcionarios pblicos con recursos oficiales y las prcticas de propaganda denigratoria. La conversin del IFE en autoridad nica para la administracin de los tiempos oficiales.

2 mil 77 medios,10 estaciones de radio y canales de televisin, as como el reglamento correspondiente a la aplicacin de sanciones. En su dimensin tcnica, la implementacin del nuevo modelo de comunicacin implic el diseo de una compleja plataforma tecnolgica y de 150 puntos repartidos en el territorio nacional para administrar las pautas y entrega de materiales, y las rdenes de transmisin de 8 millones 578 mil 560 promocionales. Con base en ello, se sabe, el IFE administr las pautas, entrega de materiales y las rdenes de transmisin de 8 millones 578 mil 560 promocionales. Para efectos de dar mayor certeza a la competencia electoral, la reforma electoral de 2007-2008 previ la introduccin de un nuevo modelo de sancin, que invisti al IFE como rgano administrativo con atribuciones materiales de juez y le facult para intervenir con mayor prestancia en los lapsos de proceso electoral: el proceso especial sancionador. En el marco de estos supuestos de ley y del marco regulatorio que se cre, los vocales ejecutivos de

Dicho modelo, entre otras cuestiones, implic la reconfiguracin de la arena electoral meditica, particularmente de la conversin del principal vendedor los empresarios de los canales de televisin y las estaciones de radio en uno de los principales sujetos de regulacin y sancin del nuevo marco legal. El asunto no es menor si se atiende al hecho de tratarse del principal damnificado econmico del cambio y de ser minoras con enorme potencial de accin e influencia. As, el cumplimiento de los mandatos legales implic aprobar reglamentos y acuerdos para aplicar las obligaciones legales de las emisoras de radio y televisin, en el marco de un dilogo con las representaciones de este poderoso agente que conjunta10

Los datos sobre la implementacin de la reforma electoral de 2007 se tomaron, salvo indicacin en contrario, del Informe general sobre la implementacin de la reforma electoral, durante el proceso 2008-2009, documento mejor conocido en el argot institucional como el Libro Blanco (IFE, 2009).

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las juntas distritales y locales y los respectivos consejos asumieron facultades de instruccin y resolucin, con lo cual, como seguramente se esperaba, se ampli la capacidad de admisin y resolucin de conflictos. La sobrecarga de trabajo que esto gener en las juntas locales y distritales se compens creando un rgano permanente de asesora durante el proceso. Interesante sera averiguar en el detalle si los vocales ejecutivos y sus equipos de trabajo cuentan con las competencias para asumir las nuevas tareas judiciales. Lo cierto es que, hasta donde se sabe, las acciones de capacitacin fueron ms bien discretas; y ms an, que el Catlogo de cargos y puestos del servicio profesional no incorpora cargos o plazas para especialistas jurdicos. La naturaleza de los instrumentos propios de este modelo torna obvia la descripcin del tipo de arenas que a partir de aqu se estructuran. Ms relevante que ello resulta el probable y casi seguro traslape entre las tareas de arbitraje organizativo y de arbitraje judicial del IFE. No se requiere especial agudeza para percatarse de que las tareas de arbitraje organizativo, que histricamente han sido desahogadas con altos estndares de eficacia operativa y tcnica,

entran necesariamente en riesgo, debido al desgaste provocado por la accin punitiva, sobre todo en los casos en que los actores principales en la arena son los mismos: los partidos polticos y el IFE. Nada tiene de extrao el hecho de que, a propsito del primer proceso electoral en que se aplica el especial sancionador, se ampliara el universo de las quejas y denuncias, al alcanzar mil 26 quejas entre octubre de 2008 y agosto de 2009, que contrastan con las 277 quejas ordinarias recibidas entre enero y agosto de 2008. Inopinadamente, menos relevante que la conflictualidad con los sancionados ha sido la disparidad de criterios entre el IFE y el Tribunal Electoral, lo que apunta en sentido contrario de la intencin original de que el esquema de sancin tenga efectos ciertos de disuasin y de justicia. Responder a la pregunta de qu tanto se ha avanzado en la implementacin de las facultades introducidas por la reforma electoral de 2007-2008 admite al menos dos ngulos distintos y, desde luego, complementarios: El de las actividades realizadas y los recursos consumidos, que puede medirse a partir de los denominados indicadores de procesos: reglamentos aprobados,

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tiempos oficiales administrados, estaciones y canales monitoreados, recursos fiscalizados, quejas admitidas, sanciones impuestas. Eldelaconsecucindelosobjetivos estratgicos: mayor confianza y fortaleza institucional, comunicacin poltica ms civilizada y propositiva, condiciones equitativas de competencia y una justicia electoral ms cierta y legtima.

fiscalizacin de los ingresos y egresos, y de imposicin de sanciones dan cuenta de un vasto y elocuente esfuerzo en lo humano, lo tcnico y lo financiero que, en sntesis, permite sostener que el rbitro, a la letra, hizo valer los mandatos de ley. Una cuestin distinta, y de mayor relevancia que la anterior, pasa por la evaluacin crtica de si la actuacin del rbitro en su primera prueba hizo honor al espritu de la reforma.11 Visto en clave de fortaleza y autonoma institucional, si bien no hay elementos contundentes de informacin que permitan sostener que el rbitro empeor respecto de las elecciones de 2006, s existen indicios de que las tareas de conduccin del IFE (lase: las decisiones del Consejo General) como las de sus organismos similares en las entidades federativas, particularmente las relativas al espritu de la reforma de 2007-2008, se encuentran atrapadas entre los fuegos de las lgicas partidarias y los grupos de inters. A ms de dos aos de entrada en vigor de la reforma, el IFE se encuentra lejos del umbral de confianza superior a los 70 puntos, alcanzado despus de las elecciones del ao 2000. Si

De lo primero da cuenta sobradamente el llamado Libro Blanco, instrumento en el que, desde su perspectiva y en clave del cumplimiento de las facultades introducidas por la reforma electoral de 2007-2008, el IFE da cuenta de sus realizaciones en materia de arbitraje poltico y jurdico con motivo de la organizacin de los comicios federales de 2009, que renovaron la integracin de la Cmara de Diputados. Al respecto, sin demrito de las actividades realizadas en temas como la actualizacin de los cuerpos regulatorios o las mejoras en las tareas de registro y actualizacin del padrn y la credencial, los datos ofrecidos en materia de administracin de los tiempos oficiales y monitoreo, de

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En su Libro Blanco por cierto, escudado en un discurso burocrticamente chato el rbitro eludi pronunciarse crticamente acerca de su contribucin al espritu de la reforma de 2007-2008. Por desgracia, aunque con un tono ms analtico y comparativo, la Fundacin Internacional para Sistemas Electorales (IFES, por sus siglas en ingls), en su Aplicacin de la Reforma Electoral de 2007/2008 en Mxico desde una perspectiva internacional comparada elude tambin dicha cuestin (IFES, 2009).

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se me apura, incluso podra decirse que la buena imagen del IFE sigue anclada en las actividades que histricamente ha hecho bien: padrn, credencial, instalacin de casillas, jornada electoral, etctera. Curiosamente, encuestas conocidas de confianza institucional, como la ltima del CIDE, cuyos datos colocan al IFE en una posicin cercana a la del ao 2000, no incluyen preguntas sobre la percepcin del pblico sobre la gestin del IFE en el ejercicio de las nuevas facultades. Otro tanto puede decirse del nuevo modelo de comunicacin, que sorprendentemente ha encontrado fuertes resistencias en los empresarios mediticos, de tal suerte que hay buenos indicios para suponer que el poder del dinero sigue siendo una amenaza a la fuerza y calidad de la institucionalidad democrtica y la calidad del debate pblico. Quizs ste sea uno de los temas que requiere un anlisis ms detenido y a profundidad. Es evidente que muchas decisiones tomadas por el Consejo General durante el proceso electoral de 2009 se explican ms por el dilema de no recrudecer tensiones que afecten reas sensibles de la organizacin comicial que por ajustarse al espritu de la ley. Finalmente, el modelo de fiscalizacin demostr ser eficiente. El problema aqu es de otro tipo: la intrusin del dinero ilegal, pues no

pasa por los canales que ms fiscalizacin admiten. Finalmente, es conveniente pensar en el tema de las atribuciones judiciales, no slo por el desgaste que significa al rbitro de la competencia sino tambin por las fricciones que suscita con el Tribunal Electoral. En conclusin, sin menoscabo de la labor de arbitraje realizada en el proceso electoral de 2009, el detalle que merece ser puesto de relieve es que, en lo sustancial y ms all del ejercicio de sus nuevas facultades o quizs precisamente por ello, lo cierto es que el IFE no logr revertir su deterioro. En el vasto contexto de las modificaciones sealadas, merecen especial comentario los procedimientos y las decisiones seguidas por el Poder Legislativo en los tres episodios de relevo y designacin de los consejeros electorales, habida cuenta del papel protagnico que est a su alcance jugar en materia del cuidado de la autonoma funcional y de la construccin de la confianza institucional y la autoridad moral del IFE. Es el caso de que en el primer relevo, que llev a la sustitucin del consejero presidente, Luis Carlos Ugalde, y de los consejeros electorales Rodrigo Morales y Alejandra Latap, la Cmara de Diputados opt por un mtodo formalmente de concurso abierto, pero que en realidad

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sirvi como filtro para que las lites de las fracciones parlamentarias de las tres principales fuerzas polticas, mediante el mtodo de las propuestas sometidas a veto recproco, eligieran dentro de un universo ms pequeo a tres aspirantes. Los relatos sobre el intrincado proceso son diversos. Menos lugar hay a la duda sobre la regla bsica que permiti la decisin: cada una de las tres fuerzas polticas de mayor peso coloc a un candidato propio, con la nica reserva de recibir la aprobacin de los restantes dos. La cuota del PRI fue Marco Antonio Baos; la del PAN, Benito Nacif; y la del PRD, Leonardo Valds.12 Conclusin de ello: un reparto equitativo por cuotas partidistas, anclado en una percepcin clara de que el modo ms racional de reducir la incertidumbre democrtica sera colocando un consejero electoral cuyos votos en el Consejo General fuesen leales a los intereses propios. Tal decisin, que resulta inteligente desde la perspectiva individual de las fracciones legislativas, se revela como antittica respecto de los imperativos introducidos por la reforma de 2007 de construir un arbitraje poltica y jurdicamente ms complejo, frente al desafo de revertir las tendencias de prdida de la confianza y la autoridad moral.

El segundo relevo, llevado a cabo en un escenario poltico mucho menos candente, sigui un curso de accin similar en cuanto a su lgica y sus resultados. La sustitucin de los consejeros Andrs Alvo y Mara de Lourdes Lpez y Teresa Gonzlez tuvo lugar con la designacin de Francisco Guerrero, cuota del PRI; Macarita Elizondo, cuota del PAN; y Alfredo Figueroa, cuota del PRD. No obstante esta situacin, igualmente cierto resulta que en esta ocasin la agudizacin de la lgica de las fracciones parlamentarias para seleccionar perfiles de mxima filiacin a sus intereses hizo olvidar totalmente las formas originarias del perfil imparcial del consejero y, por el contrario, hizo patente la racionalidad decisoria de las fracciones parlamentarias: preservar las cuotas de sus votos en el seno del Consejo General. El tercer y sintomtico episodio, que vio la salida de los consejeros electorales Marco Gmez, Arturo Snchez y Virgilio Andrade, entra una tentativa de relevo diferente en cuanto a sus circunstancias aunque similar en cuanto a las lgicas de accin de las fracciones parlamentarias. De ah el drama de su imposibilidad que hasta el momento persiste. Este tercer episodio, por suceder de

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Es probable que la presidencia recayera en el PRD, por acuerdo salomnico del PAN y el PRI.

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cara a la organizacin de los comicios presidenciales de 2012, resulta decisivo para dirimir el problema poltico-partidario de asegurarse la cuota mayoritaria de votos y, con ello, el control del Consejo General. En tal contexto, el drama hasta hoy abierto es simple de advertir: la reiteracin de la regla de reparto equitativo por cuotas, dado un escenario probable de alianza estratgica PANPRD, colocara al PRI en desventaja dentro del Consejo General. De ah que, de no ceder el PAN a la pretensin del PRI de tomar una cuota doble de consejeros con cargo a la cuota que originalmente correspondera al PRD, no hay salida probable para arribar a la integracin plena del Consejo General.13

el ideal consensual de dotar al IFE con un cuerpo colegiado de direccin abierto, deliberativo y con pretensiones marcadas de imparcialidad. Las causas estructurales del agotamiento del modelo del IFE son mltiples. Si bien cobraron vigor con posterioridad a las elecciones de 2000, stas comenzaron a gestarse con el avance de la dcada de los 90, al calor del avance del proceso de democratizacin y el crecimiento de las cuotas de participacin de los partidos polticos de oposicin en los rganos de la representacin poltica. La euforia de los efectos democratizadores de la gestin arbitral, probablemente, fue una de las causas decisivas en el olvido o menosprecio de una verdad evidente: que el modelo de arbitraje electoral emergido a inicios de la dcada de los 90 fue ex profeso e inteligentemente diseado para democratizar el rgimen poltico, esto es, para reducir la complejidad de un entorno presidencialista y no democrtico, en el que por siete dcadas una sola fuerza poltica haba entre hegemonizado y dominado la escena poltica nacional.14

El acta de defuncin Lo que, en definitiva, se agot con la tentativa fallida de la reforma de 2007 de fortalecer al IFE fue el modelo de estructuracin del arbitraje electoral introducido por la reforma constitucional de 1989 y la legal de 1990, con particular nfasis eso sucedi con

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Al respecto, el pronunciamiento del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin en el sentido de que, contrario a lo que establece el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, una integracin de seis consejeros electorales es legal y, en consecuencia, tambin lo son sus acuerdos y resoluciones, anuncia lo que ya es prcticamente un hecho: que por primera vez desde 1996, ao en que se aprob la actual integracin del Consejo General, el proceso electoral ser conducido por seis consejeros con derecho de voz y de voto. La alusin se refiere a la distincin propuesta por Sartori (2005) entre sistema de partido hegemnico, caracterizado por la capacidad de un solo partido para gestar la conduccin poltica de un Estado, y sistema de partido dominante, caracterizado por la aptitud de un partido para acceder mayoritariamente a los cargos de representacin.

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Desde tal perspectiva, la lectura es que el modelo del IFE ha padecido y padece las consecuencias previsibles e imprevistas de los xitos de su propia actuacin: la sustitucin de un entorno no-democrtico, cuya tarea histrica era removerlo, por uno democrtico, para el cual su diseo ha demostrado no ser el ms afortunado. Con el avance del presente siglo, la estructuracin del entorno poltico mexicano y, por lo mismo, las lgicas de accin de los agentes poltico-partidarios han estado moldeadas por el impacto combinado de la incertidumbre democrtica y la incertidumbre simblica. A este respecto, como la experiencia posterior a las elecciones de 2000 demuestra claramente, la coexistencia por tiempo prolongado de ambas incertidumbres genera incentivos perversos tendientes a reducir la incertidumbre democrtica, aprovechando la incertidumbre simblica para desarrollar prcticas de dudosa legalidad y claramente contrarias a los preceptos ticos de la competencia democrtica. El lapso que media entre los procesos electorales de 2000 y 2006 rebosa de ejemplos que encuadran en el marco de coexistencia de las incertidum-

bres: la largusima campaa de Fox; la bsqueda de mecanismos ocultables de financiamiento, evidenciada por los casos del Pemexgate o los amigos de Fox, el activismo propagandstico de Fox a favor del candidato de su partido; la campaa denigratoria de Caldern en contra de Lpez Obrador, etctera. Las amenazas a su autonoma funcional, encarnadas principalmente en los procesos de seleccin de los integrantes del Consejo General,15 provienen ahora no slo de los partidos polticos, sino tambin de los agentes sociales que hoy son parte de la arena electoral: empresarios mediticos y organizaciones no polticas con pretensiones y recursos para influir en las preferencias electorales. Las causas del deceso son motivo de una reflexin aparte. No obstante, si existe alguna duda sobre el agotamiento del IFE, asmase con seriedad la pregunta de si ste podra llevar a buen puerto la contienda electoral de 2012, dado un escenario de empate virtual o de cercana mxima entre dos o tres fuerzas polticas. Una de las variables clave en el anlisis que es necesario hacer es la inocultable filiacin partidaria de

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La dilacin en la designacin de los tres consejeros electorales que faltan para la integracin cabal del Consejo General constituye prueba palmaria de la politizacin exacerbada del proceso, que seguramente responde a las lgicas de intentar construir una mayora o de impedir que el competidor lo haga.

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los integrantes actuales del mximo rgano de direccin en su conjunto el Consejo General y la no menos clara partidizacin en los acuerdos y resoluciones clave. De la misma manera, el IFE resulta hoy vctima de las buenas intenciones y el mal clculo del Legislador de fortalecerle a travs de un incremento sustancial en sus facultades para intervenir en las zonas inditamente crticas de la organizacin comicial. A juzgar por las lecciones de la sociologa y la politologa actuales, puede asumirse que no existe una relacin directa entre la fortaleza de una organizacin y el nmero de las facultades que detenta. De Jasay (1993), valindose del modelo del dilema del prisionero,16 en su conocida tesis del estado mnimo, llama la atencin sobre la probabilidad de que, tpicamente, cada facultad normativa a ejercer supone para la autoridad una zona de interaccin con agentes diversos que, dadas las expectativas que dicha norma desata, les ofrecera incentivos para no cooperar. En lenguaje llano: a mayor nmero de facultades a ejercer, mayores tambin las probabilidades de la autoridad de ser traicionada y16

mayores tambin los esfuerzos a desarrollar para impedir las traiciones; y, en sentido contrario, a menores facultades, menores las posibilidades de sufrir traiciones. De ah la consigna implcita en la tesis del estado mnimo: salvo circunstancias excepcionales, las probabilidades de que una autoridad fracase son directamente proporcionales al nmero de facultades que debe ejercer. A propsito de lo anterior, es claro que el espritu que anim la reforma electoral de 2007 apunt al incremento de facultades y, por lo mismo, a la multiplicacin de los sistemas de interaccin y de los agentes e intereses con los cuales la autoridad electoral ha de lidiar, a fin de evitar ser traicionada. Si alguna duda queda sobre este particular, basta con hacer el ejercicio de construir el mapa de interacciones del IFE, todas ellas zonas de disputas y consensos igualmente probables que improbables: administrador nico de los tiempos oficiales, que obliga al rbitro a decidir sobre la distribucin de stos, frente a los apetitos e intereses naturales de los partidos polticos, el Tribunal Electoral, los institutos electorales

El dilema del prisionero (vense Elster, 2000, y Buchanan, 2009, entre otros) es un modelo de decisin inspirado en la teora de juegos, describe la situacin tpica de dos cmplices, cada uno en su respectiva celda e incomunicados, a los que el fiscal les ofrece el mismo trato: reducirles la pena solicitada al juez, a cambio de que cooperen con l y se declaren culpables, con la advertencia de que el trato vale con la condicin de que el otro cmplice tambin coopere, pues en caso contrario, la pena completa sera aplicada a quien se declarase culpable. Dada la estructura del juego, el modelo predice que lo ms racional para cualquier actor en lo individual es no cooperar.

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locales y las propias empresas mediticas; censor de las prcticas de propaganda negativa, que pone a la autoridad de cara a los entendidos de los agentes poltico-partidarios acerca de sus derechos a ejercer libremente la crtica; vigilante de la prohibicin de uso de los medios para promocin personal, que coloca al rbitro de cara a las decisiones de comunicacin de funcionarios y representantes polticos; fiscalizador del uso de recursos para incidir en las preferencias electorales, que coloca al IFE frente a diversos actos de comunicacin de partidos y asociaciones as como a las instituciones bancarias y pblicas relacionadas con la tutela del secreto bancario; y juez sancionador, que coloca a todos los actores cuyas conductas son potencialmente sancionables como potenciales damnificados de su actuacin juzgadora: partidos polticos, empresas mediticas, representantes polticos, funcionarios, ciudadanos, instituciones pblicas, etctera. El problema, obviamente, va ms all del crecimiento aritmtico de las facultades con las que actualmente est investido el rbitro, pues su implementacin alcanza grados inditos de complejidad. El enfoque de poltica pblica echa luz al respecto. La tipologa de las polticas acuada por Theodore J. Lowi (1992), que dis-

tingue entre polticas distributivas, regulatorias y redistributivas, resulta de suma utilidad, porque torna claro el giro implicado en los instrumentos de la poltica electoral federal. El punto es que, a diferencia de los temas tpicos de proveer credenciales, reclutar y capacitar funcionarios de casilla, ministrar prerrogativas y financiamiento pblico, suministrar materiales y documentacin electoral, etctera, que movilizan recursos divisibles o implican administrar regulaciones hasta cierto punto simples, las nuevas facultades suponen la puesta en marcha de instrumentos de redistribucin de derechos y libertades constitucionales bsicas, por ejemplo, la abrogacin del derecho a la compra-venta de tiempo en los medios para efecto de propaganda poltica, la prohibicin de la propaganda negativa, la limitacin del derecho al secreto bancario, etctera. Como tales, siguiendo la teorizacin de Lowi, suponen la constitucin de arenas de poder altamente conflictivas, verdaderos juegos de ganadores y perdedores, en las que la autoridad electoral queda colocada frente a lites poderosas, minoras con enormes recursos y gran potencialidad de accin colectiva, dispuestas a confrontar los actos de la autoridad. El ejemplo paradigmtico de la complejidad en la implementacin de

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las facultades arbitrales introducidas por la reforma electoral de 2007 refiere a las empresas televisivas, uno de los perdedores natos con la proscripcin del jugoso mercado de los tiempos para la propaganda poltica y la constitucin del IFE como administrador nico de los tiempos oficiales. El hecho es que, con motivo de la apertura del proceso electoral de 2009, la primera decisin relevante de la autoridad tuvo lugar frente a la rebelin perfectamente coordinada de Televisa y TV Azteca en contra de las pautas instruidas, lo que sent la pauta dominante: la claudicacin del Consejo General.17 Una til leccin contenida en el curso de estos acontecimientos es que la implementacin de los instrumentos tpicos introducidos por la reforma electoral de 2007 presupone un Consejo General altamente cohesionado en torno a los objetivos a perseguir y los medios con los que es posible hacerlo. En este contexto, cobra su justa dimensin la integracin por cuotas y filiacin partidarias del Consejo General, que hace de dicho rgano colegiado un espacio de resonancia de las lgicas partidarias y le torna vulnerable a las presiones de los poderes fcticos.17

Finalmente tambin el IFE, y particularmente el Consejo General, padece los efectos de la desconfianza social crnica y, en sus condiciones actuales, irresoluble. Tal padecimiento es especialmente peligroso, sobre todo por lo que la construccin de confianza en las instituciones, los funcionarios, los procesos y los resultados electorales ha significado en la historia nacional reciente. Tambin lo es por la ostensible falta de comprensin de los altos mandos del IFE acerca de los efectos catastrficos del repunte de la desconfianza. Atrs quedaron los tiempos en los que recurrir al expediente de los logros en los temas clsicos de la organizacin comicial bastaba para activar los circuitos de construccin de confianza. Hoy, ms que intervenir dudosamente en la guerra de los ndices de confianza, el desafo es asumir los temas actualmente crticos como oportunidad para retomar el camino y los arrestos de la dcada dorada: la de la transicin a la democracia.

A modo de receta: qu hacer con el IFE? Implcita en el diagnstico de la crisis terminal del modelo de arbitraje

En esta ocasin, correspondi al consejero electoral Marco Antonio de Baos, a travs de una argumentacin risible, dar sustento a la derrota anunciada desde un da antes. sa fue la tesis del sobreseimiento, tambin conocida en el argot institucional como la doctrina Baos.

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se encuentra la postura de que es necesario impulsar una transformacin radical, asentada en el entendido de que el nuevo modelo goza de las condiciones indispensables para funcionar con plena autonoma. A este respecto, sin lugar a dudas la cuestin clave pasa por la integracin del Consejo General, para lo cual un primer e inevitable paso consiste en fijar una regulacin que, adems de eliminar la discrecionalidad de las fracciones parlamentarias y otorgar transparencia plena a los actos del proceso de reclutamiento y seleccin de los consejeros electorales, neutralice las lgicas de integracin facciosa. En ciertos espacios se habla de introducir mtodos como el sorteo aleatorio, que ofrecen la ventaja de evitar el sesgo de la responsabilidad de los consejeros hacia los lderes de las fracciones parlamentarias, pero que elevan los riesgos de una seleccin poco afortunada. Un modo ms equilibrado y polticamente viable de enfrentar el sesgo partidocrtico consiste en enderezar el proceso hacia criterios de elegibilidad que combinen criterios bien definidos y susceptibles de evaluacin de aptitud intelectual y profesional, idoneidad tico18

moral, riqueza espiritual, fortaleza y madurez emocional y trayectoria pblica. La evaluacin de los atributos de los aspirantes en cada uno de estos criterios supondra una evaluacin por instancias expertas diferentes y mediante el uso de instrumentos de frontera.18 Adicionalmente, no estara de ms que, con las posibilidades que brindan las tecnologas de la informacin y la comunicacin, se constituyeran de manera aleatoria cuerpos de expertos que evaluaran de manera annima a los aspirantes. Finalmente, mediante una frmula ponderada, que combinara el voto individual y secreto de los diputados con las calificaciones de cada aspirante, podra arribarse a decisiones de seleccin con menores probabilidades de incurrir en sesgos de todo tipo. En otro orden de ideas, y partiendo del reconocimiento del inconveniente de sobrecargar de facultades al IFE, se impone tambin proceder a una reingeniera radical, estratgicamente orientada a promover un modelo de arbitraje mnimo, que ofrezca mejores condiciones al rbitro para enfocarse hacia las tareas comiciales fundamentales y evite los riesgos

Echando a volar la imaginacin, por ejemplo, para nada resulta descabellado someter a los aspirantes a pruebas de confianza, que evalen y detecten mediante las tecnologas hoy disponibles su proclividad pasada, presente y futura a incurrir en actos de dudosa moralidad pblica.

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innecesarios de politizacin de mltiples decisiones. Con el respeto que el Legislador merece, urge evaluar la conveniencia de investir al rbitro con facultades materiales de juez y de propiciar situaciones de desencuentro con el Tribunal Electoral, mxima autoridad jurisdiccional. En la lgica de constitucin de un modelo mnimo de arbitraje, valdra la pena proceder a una evaluacin de los rganos y las responsabilidades que valdra la pena conservar y las que no. Enfticamente, hay que valorar la pertinencia de responsabilizar al IFE de la poltica estatal en materia de medios de comunicacin y democracia o si, por el contrario, sta se reconduce hacia la Secretara de Gobernacin, previa reforma a la ley correspondiente. El galimatas jurdico que implica la existencia de rganos autnomos la Contralora y la Unidad de Fiscalizacin dentro de un organismo presuntamente tambin autnomo el IFE da para pensar en la posibilidad de constituirles como organismos plenamente autnomos y por fuera del espacio institucional

del rbitro electoral, con lo cual podran despolitizarse su funcionamiento y sus decisiones. En la misma lgica, es tiempo de despolitizar o al menos de aligerar una buena parte de las tareas que son de naturaleza estrictamente tcnica. Al extremo, viene a cuento la participacin indiscriminada de las representaciones partidarias en las sesiones de trabajo de las comisiones del Consejo General, situacin que eleva los costos de funcionamiento del IFE y duplica el trabajo que de cualquier modo realizan las representaciones partidarias en las sesiones del Consejo General. Cabe insistir en que el peor escenario sera no hacer nada o, gatopardistamente hablando, hacer ms de lo mismo. El objetivo es claro: conformar un modelo de arbitraje que eleve las probabilidades de construir confianza y de erigir un organismo electoral cuya fortaleza se mida por su autoridad jurdica y moral de tomar decisiones e imponerlas, y no por el nmero de facultades de las que est investido.

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