B.— DERECHO CONSTITUCIONAL

SENTIDO Y ALCANCE DEL ARTICULO SEGUNDO (2?)

DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LA REPUBLICA

Por DULIO ARROYO CAMACHO ex Decano de la Facultad de Derecho

SUMARIO: I. Dedicatoria. II. Introducción. III. Antecedentes históricos del art. 29. IV. Sentido y alcance del principio de la “ ar­mónica colaboración" de los Organos del Estado entre sí y con la Fuerza Pública: A. Colaboración de los Organos del Estado entre sí; B. Colaboración de los Organos del Estado con la Fuer­za Pública: 1. ¿Es la Guardia Nacional un Organo del Estado?;2. ¿Faculta o autoriza el art. 2?, o alguna otra norma de la Cons­titución Nacional, a la Fuerza Pública para que asuma y ejerza funciones distintas de las que a ella expresamente le confieren la Constitución y las leyes de la República, es decir, funciones asignadas y reservados por las mismas a los tres Organos del Estado? V. Conclusiones.

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I.—DEDICATORIA

Creemos sinceramente que es hora de que todos los panameños pensemos en los altos y sagrados intereses de la PATRIA, para benefi­cio de nosotros mismos, de nuestras conciencias y de las futuras gene­raciones, y dejemos de actuar teniendo como única finalidad el lucro personal, de nuestros familiares y amigos, o la vana ostentación que otorgan el poder y la riqueza, pero que por constituir elementos velei­dosos y pasajeros, al final suelen conducirnos a la ruina moral, al des­prestigio y al desprecio de la comunidad.

Que los hechos demuestren sin ninguna sombra de duda, que so­mos hoy un pueblo maduro, consciente de sus derechos, pero también de sus deberes y responsabilidades, capaz de labrar su propio destino, son nuestros patrióticos anhelos, que ojalá se cumplan para bien de todos los hijos de este querido país, a quienes dedicamos este trabajo.

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II.—INTRODUCCION

Art. 2° de la Constitución. “ El poder público emana del pueblo; lo ejerce el Gobierno mediante la distribución de funciones que cumplen los Organos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los cuales actúan en armónica colaboración entre sí y con la Fuerza Pú­blica” .

Desde hace algún tiempo viene siendo motivo de discusión el sentido y alcance que tiene este importante precepto de nuestra Cons­titución, dado que ciertos sectores han sostenido, por una parte, que el mismo le otorga a la Guardia Nacional el rango de Organo del Es­tado, y, además, que la faculta para ejercer, sin perjuicio de las funcio­nes que le son propias, otras que la Constitución y las leyes de la Re­pública expresamente asignan y reservan a los Organos del Estado: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. Así, recientemente un alto O fi­cial de esta Institución declaró públicamente en Costa Rica que “ la Guardia Nacional de Panamá tiene un papel legalizad o, constitucio­nal', que la coloca como fuerza política legal” . Y agregó “ que lo que se quiso es ser más francos y decir que (la Guardia Nacional) es un centro de poder. No hay que sonrojarse por eso, pues es un derecho de la Fuerza Pública porque constitucionalmente se dice que el mando lo ejercen los poderes clásicos, pero en armónica colaboración con la Fuerza Pública. Está articulado en Panamá en donde se dice que la Guardia Nacional tiene mucho poder en la vida del país” (sic). El sub­rayado es nuestro.

Como se observa, dicha tesis se pretende fundamentar en el ar­tículo 2? de la Constitución, que hemos transcrito. E igual criterio, o un tanto semejante, han sostenido otras personas, quienes basadas tam­bién en la referida disposición, han declarado públicamente que “ el poder real reside actualmente en dicha Institución” . E incluso se ha lle­gado a decir que dicho precepto “ es el que le da sustento a las nue­vas orientaciones de los ejércitos de América Latina” , sin duda guia­dos por el afán de convertirlos en rectores de la vida nacional.

Ahora bien, estimamos que para tener una idea cabal, esto es, más completa y general del problema planteado, es preciso que pre­viamente, aunque de manera sucinta, se distingan las tres (3) etapas que se han dado a partir del once de octubre de 1968, cuando se pro­dujo el Golpe de Estado por la Guardia Nacional.

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La primera, que cubre desde esa lecha hasta el 10 de octubre de 1972, se caracteriza: a) porque el país vive bajo una dictadura militar; y, b) porque la Constitución de 1946, que rige parcial y subsidiariamen­te, no establecía el principio, según el cual los Organos del Estado de­ben actuar en colaboración armónica con la Fuerza Pública.

En la segunda, que comprende desde el 11 de octubre de 1972, cuando entra en vigencia la nueva Constitución, hasta el 10 de octubre de 1978, se introducen, entre otras, con respecto al status de la Fuerza Pública, dos importantes innovaciones: a) se consagra en el artículo 2o el principio de que los tres Organos del Estado deben actuar en armó­nica colaboración con la Fuerza Pública; y b) se introduce un artículo transitorio, el comentado 277, que le otorga innúmeras e importantes atribuciones al General de Brigada Ornar Torrijos Herrera, Coman­dante Jefe de la Guardia Nacional, por un término de seis años, que lo convierten en el Jefe Máximo del país y, virtualmente, en dictador.

Obviamente, en presencia de esta última disposición no se cues­tiona, durante este período, el sentido y alcance de la primera, esto es, del artículo 2°.

La tercera etapa se inicia el 11 de octubre de 1978, cuando deja de tener vigencia el artículo 277, y se prolonga hasta nuestros días. Y es a partir de su inicio cuando adquiere especial importancia la adi­ción que se había hecho al artículo 2° de la Constitución, ya que la Guardia Nacional, y sus seguidores, apelan y recurren a ella para tra­tar de justificar las intervenciones de esta institución en el gobierno del país, atribuyéndole a la misma las interpretaciones que anteriormente indicamos.

Dada la importancia que sin duda tiene este asunto para la vi­gencia de un Estado de Derecho en el país, hemos considerado de in­terés proceder a la interpretación de esta disposición. Al hacerlo, de­seamos contribuir en la medida de nuestras capacidades, y de una ma­nera objetiva, a lograr que se avance en el sano y patriótico anhelo, manifestado por el Excmo. Sr. Presidente de la República, Lie. Ricardo De la EsprieiSa, por el Comandante Jefe de la Guardia Nacional, Ge­neral Rubén D. Paredes, y por muchos distinguidos compatriotas, de lo­grar la pronta “ democratización del país” , tan deseada por todos los panameños, precisamente en estos momentos en que estos altos fun­cionarios anuncian reformas a la Constitución Nacional.

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III.—ANTECEDENTES HISTORICOS DEL ARTICULO 29

Como antecedentes de esta disposición en nuestro Derecho te­nemos los artículos 2° de la Constitución de 1946, 3? de la Constitución de 1941, y 51 y 52 de la Constitución de 1904, que dicen:

Art. 29 de lo Constitución de 1946. “ El poder público sólo emana del pueblo. Lo ejerce el Estado conforme esta Constitución lo es­tablece, por medio de los órganos legislativo, Ejecutivo y Judi­cial, que actúan limitada y separadamente, pero en armónica colaboración” .

Art. 3? de la Constitución de 1941. “ Son órganos de la autoridad pública el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judi­cial, los cuales ejercerán sus respectivas funciones separada y li­mitadamente, pero cooperando armónicamente en la realiza­ción de los fines del Estado.

El Poder Legislativo lo constituye la Asamblea Nacional.

El Poder Ejecutivo lo constituyen el Presidente de la República y los Ministros de Estado.

El Poder Judicial lo constituyen la Corte Suprema de Justicia y los demás tribunales que la ley establezca".

Art. 51 de lo Constitución de 1904. “ El Gobierno de la República se divide en tres poderes, así: Legislativo, Ejecutivo y Judicial".

Art. 52 de la Constitución de 1904. “ Todos los poderes públicos son limitados y ejercen separadamente sus respectivas atribuciones” .

Como puede observarse, mientras que la Constitución de 1904, a tono con su época, consagraba en términos categóricos en el ar­tículo 52 el principio de que tales poderes son limitados y se ejercen se­paradamente, a partir de la Constitución de 1941, nuestros constituyen­tes, inspirados en las reformas que se hicieron a la Constitución colom­biana en 1936, y en las nuevas corrientes doctrinales que habían sur­gido sobre este particular en el Derecho Constitucional, comienzan a suavizar el rigor del principio de la limitación y separación de pode­res, y a ponerlo a tono con la realidad jurídica y fáctica. Y con ese

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fin establecen el principio de que tales órganos actúan en armónica colaboración en la realización de los fines del Estado, cuya última par­te de la frase (“ en la realización de los fines del Estado’’) fue suprimida en las Constituciones de 1946 y 1972. Hasta llegar, finalmente, a la Cons­titución de 1972, en la cual se Hizo extensiva esta armónica colabora­ción a la Fuerza Pública, principio que constituyó una creación, una in­novación, de nuestro Constituyente. De allí que un alto Oficial de la Guardia Nacional haya admitido públicamente, refiriéndose a la mis­ma, que “ es interesante porque a nivel constitucional, legalista, hay muy poco de esto en América. Es un caso un poco insólito en este sentido". (Subrayado es nuestro).

Como es sabido, MONTESQUSEU, en su famosa obra, El espíritu de las leyes (1748), quien concibió la conocida teoría de “ la separación de poderes", que tan favorable acogida tuviera, vio en ella “ la ga­rantía más efectiva para la defensa de las libertades públicas” , según afirma el renombrado jurista colombiano TULIO ENRIQUE TASCON (Derecho Constitucional Colombiano, Bogotá, 1939, p. 128). Mas ob­serva el Profesor CESAR QUINTERO (Derecho Constitucional, T. I., San José, Costa Rica, 1967, p. 40), que si bien MONTESQUIEU “ no concibió ni atribuyó a su teoría un carácter absoluto; es decir, que nunca afirmó que el órgano legislativo sólo debía dictar leyes; el ejecutivo, ejecutar­las, y el judicial aplicarlas a casos concretos” , ocurrió que “ algunos de sus seguidores — ya autores, ya legisladores— atribuyeron a su teoría una rigidez que él no le dio” .

En efecto, existen ejemplos de ello, en lo que al Derecho posi­tivo respecta, en algunas constituciones, como la colombiana de 1886, que tanta influencia ejerció en la nuestra de 1904. Así, la de Massachu- ssets, que fue la primera en dar acogida a esta concepción absoluta del principio de separación de poderes, en el artículo 30 estableció lo siguiente:

“ En el gobierno de esta República el departamento legislativo no ejercerá jamás los poderes ejecutivo o judicial, ni ninguno de ellos; el ejecutivo no ejercerá jamás los poderes legislativo o ju­dicial, ni ninguno de ellos; el judicial no ejercerá jamás los po­deres legislativo o ejecutivo, ni ninguno de ellos, a fin de que pue­da ser un gobierno de leyes y no de hombres” .

Como se advierte, con esta concepción absoluta del principio de separación de poderes, se pretendía, al igual que MONTESQUIEU, ga­

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rantizar la existencia de un Estado de Derecho, mediante la existencia de “ un gobierno de leyes y no de hombres” , sin duda un laudable y noble propósito, pero que no requería llevar dicho principio a tales extremos para lograrlo.

En sentido semejante, la ASAMBLEA FRANCESA de 1789, llegó a declarar que “ donde los poderes no estaban separados no había Cons­titución” . Y la Constitución colombiana de 1886 también se hizo eco de esta idea, aunque en una forma menos radical, al establecer en el ar­tículo 57 que “Todos los poderes públicos son limitados y ejercen sepa­radamente sus respectivas atribuciones” , principio que nuestro Consti­tuyente incorporó literalmente a la Constitución de 1904 (art. 52), como anteriormente vimos.

Pero posteriormente estas ideas absolutas fueron objeto de revi­sión y de crítica por renombrados publicistas, principalmente franceses, como HAURIOU, DUGUIT, CARRE DE MALBERG, y otros. Así, sostuvie­ron, en el aspecto formal, principalmente el famoso LEON DUGUIT, que no debía hablarse de “ poderes” , sino de “ órganos” , y últimamen­te se ha considerado que no son tales órganos, sino “ ramas” del po­der público. En el aspecto sustancial, se alegó que no es cierto que la separación entre esos llamados poderes, órganos o ramas del poder público, tenga un carácter absoluto, sino relativo. En fin, actualmente se estima que “ En verdad de lo que se trata — como ha sostenido el Profesor CESAR QUINTERO (Los Decretos con valor de ley, Madrid, 1958, p. 21) — es de una separación formal y relativa de las tres ramas u órganos superiores del gobierno del Estado y de una distribución for­mal de funciones entre éstos".

Tales concepciones y críticas de la doctrina, fueron recogidas, como es lógico, por el Derecho positivo; es decir, por las más moder­nas constituciones. Podemos observar así que la Constitución de Colom­bia, primero habla de “ poderes” luego de “ órganos", y, últimamente de “ ramas” del poder público (Art. 55 de la actual). Esto en lo que dice relación con el aspecto formal. En el sustancial también se introducen cambios tendientes a dar acogida a la nueva concepción de que dicha separación no es absoluta sino relativa, para lo cual se incorpora a la Constitución en 1936, el principio de que dichos órganos o ramas "de­ben actuar en armónica colaboración en la realización de los fines del Estado” .

Estos cambios son recogidos también por nuestro Constituyente al elaborar la Constitución de 1941, y pasan, con ligeras variantes, a

la Constitución de 1946, y, con transformaciones más profundas, a la de 1972, cambios que a continuación señalaremos, y que son cuatro:a) al enumerar los Organos del Estado se coloca en primer lugar al Ejecutivo, en vez del Legislativo, como lo hacían las constituciones an­teriores, lo cual no tiene un mero alcance formal, sino que conlleva el propósito de dejar presente que el Ejecutivo se encuentra en primer lu­gar, en posición preponderante, dentro de los Organos del Estado; b) se elimina la frase “ limitada y separadamente” ; c) en sustitución de ella se introduce un principio equivalente, pero que está más a tono con la doctrina moderna: el de la “ distribución de funciones” ; y, d) en la frase final se introduce el cambio de mayor trascendencia, al quedar redactada así: “ los cuales actúan en armónica colaboración entre sí y con la Fuerza Pública” , ya que el artículo 2? de la Constitución de 1946 decía: “ que actúan limitada y separadamente, pero en armónica colaboración” , refiriéndose exclusivamente a los Organos del Estado. Como se observa, se agregó el principio de que éstos deben colaborar también con la Fuerza Pública.

Conviene señalar que se mantuvo el término “ Organos” , que no sustituyó por el término “ ramas” del Poder Público, como lo hizo el Constituyente colombiano.

Al consagrarse de una manera expresa el principio de “ la dis­tribución de funciones” , se persigue fijar la esfera de competencia de cada Organo, y también la de la Fuerza Pública, algo que resulta in­dispensable para la existencia de un Estado de derecho y democrático, pues con ello se logra, como dice SACHICA (Exposición y glosa del cons­titucionalismo moderno, Bogotá, 1976, p. 117), “ que un solo órgano no posea todo el poder, porque sería irresistible y, por tanto, dañoso para la libertad de los gobernados” .

Mas, como ha sostenido JOSE D. MOSCOTE (Revista ANUARIO DE DERECHO, N? 1, Facultad de Derecho de la Universidad de Pana­má, 1955, p. 65), al comentar el artículo 29 de la Constitución de Pa­namá de 1946, el principio de la distribución de funciones entre los di­versos órganos del Gobierno implica dicha separación, como lo ha ad­mitido la Corte Suprema de los Estados Unidos de América en términos inequívocos.

De allí que incorporado el principio de la “ distribución de fun­ciones” a la Constitución de 1972, resultaba redundante mantener los de la limitación y separación, que están implícitos en el primero, razón

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por la cual se justificó la supresión u omisión que de estos últimos hi­ciera el Constituyente.

Ahora bien, por la importancia que tiene para la vida nacional, vamos a dedicar especial atención al sentido y alcance que tiene el principio de la “ colaboración" en el Derecho Comparado y en nues­tra legislación.

IV.—SENTIDO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO DE LA «ARMONI­CA COLABORACION” DE LOS ORGANOS DEL ESTADO ENTRE SI Y CON LA FUERZA PUBLICA.

Tal como lo hace el artículo 29 de la Constitución, al estudiar el referido principio, distinguiremos las dos situaciones que el mismo con­templa: a) la colaboración que deben prestarse los Organos del Estado entre sí; y, b) la que a su vez ellos deben prestarle a la Fuerza Pública.

A.— COLABORACION DE LOS ORGANOS DEL ESTADO ENTRE SI

Debemos comenzar por señalar que el principio de la limitación y separación de los poderes, al igual que el de la independencia de los mismos, fue una reacción contra los gobiernos monárquicos. Con ello (pensaba MONTESQUIEU), se lograría que “ el poder detenga al poder", evitándose en esta forma, en virtud de ese mutuo y recípro­co control, la arbitrariedad en el gobierno del Estado. Con esa polí­tica “ de frenos y contrapesos" se lograría — estimaba él— “ el equili­brio necesario para la buena marcha del gobierno. Sin la independen­cia de dichos órganos — decía— la tiranía reemplazaría a la libertad".

No cabe duda de que estas ideas tenían plena justificación en la época en que se formularon, y que mucho contribuyeron al afianza­miento de los regímenes democráticos. No obstante, como vimos, pos­teriormente algunos llegaron a atribuirle a estos principios un carácter absoluto que MONTESQUIEU nunca pretendió darle, y que efectiva­mente no tienen. Así, no es cierto que la función de legislar sea la sola competencia del Organo Legislativo, pues en ella también intervienen el Ejecutivo, cada día más, e incluso, el Judicial. Tampoco la función jurisdiccional, de administrar justicia, es privativa del Organo Judicial; la ejercen además, el Legislativo y el Ejecutivo; ni la administrativa es privativa del Ejecutivo. Por ello la colaboración armónica con que di­

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chos órganos deben actuar es indispensable para la buena marcha del gobierno.

Con respecto a la manera como deben armonizarse estos prin­cipios (el de la separación o distribución de funciones, por un lado, y el de la colaboración, por el otro), es preciso advertir que ellos no son contradictorios, si bien el primero es esencial, fundamental, entendido, claro está, en el sentido relativo señalado. De allí que SACHICA (Cons­titucionalismo Colombiano, p. 191) observe que “ No es que la doctrina de la indivisión haya perdido validez política como fórmula para lo­grar la desconcentración y racionalización del poder público, mediante la separación, distinción y equilibrio de las ramas del poder, en orden a impedir la concentración absoluta y totalitaria de la potestad pública, pues este principio es de la esencia del Estado de derecho...” , sino que las nuevas realidades que se dan en el Estado moderno han exigido que el principio de la separación haya sido moderado por una racio­nal colaboración” .

Resulta, pues, que mientras que el principio de la separación, de la distribución de funciones, es esencial, el de la colaboración es mo­derador, complementario, del primero. Por otra parte, aunque el se­gundo no se consagre de manera expresa en el texto constitucional, es una realidad, un hecho que no puede desconocerse, que opera en la práctica, pues las constituciones se encargan de establecer en qué ca­sos y en qué forma esa colaboración debe darse.

Las primeras constituciones que consignaron de manera expresa el principio de la colaboración, cooperación o coordinación, como también se le suele denominar, en América Latina fueron: la colom­biana, en 1936; la boliviana, en 1938; la panameña, en 1941; la nica­ragüense, en 1950; la venezolana, en 1961; la salvadoreña, en 1962, etc., inspiradas casi todas en la colombiana. En efecto, las de Panamá (1941), Nicaragua y Venezuela, hablan, al igual que aquélla, de “ ar­mónica colaboración en la realización de los fines del Estado” ; la de El Salvador, de “ colaboración en el ejercicio de las funciones públicas” , y la de Bolivia dice que dichos poderes actuarán “ coordinadamente” , término que lleva implícita la idea de armónica colaboración.

Luego de conocer estos antecedentes históricos, que nos permi­ten tener un criterio cabal de por qué y cómo se introdujo en el De­recho positivo constitucional latinoamericano, el principio de la cola­boración que debe existir entre los diferentes órganos o ramas del po­der público, en el ejercicio de sus respectivas atribuciones, es conve­

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niente que tratemos de fijar su verdadero sentido y alcance, a fin de determinar qué propósitos persiguió el Constituyente al incorporarlo expresamente en el Derecho positivo constitucional, y qué tarea debe cumplir y cumple el mismo en la práctica.

Sostiene el renombrado jurista francés HAURIOU, que MONTES- QUIEU lo que quiso establecer fue “ una separación suave con partici­pación de los poderes en las mismas funciones, es decir, un sistema li­gado y equilibrado de poderes". Y el no menos famoso LEON DUGUIT afirma que "con el nombre de separación de poderes se entiende hoy una colaboración de órganos de representación y una repartición de funciones” (Cit. por TULIO E. TASCON, Derecho Constitucional Colom­biano, T edic., Bogotá, 1939, p. 129).

Vemos, pues, que el primero señala que la separación que pre­gonaba MONTESQUIEU no era absoluta sino relativa ("suave"), con lo cual deja traslucir el principio de colaboración como algo natural e indispensable para la participación de tales poderes u órganos en el ejercicio de determinadas funciones, v. gr. la de legislar. El segundo, en cambio, va más allá al utilizar expresamente el término "colabora­ción” , como elemento que debe darse entre los órganos del poder pú­blico, y al hablar de repartición o distribución de funciones, también en el afán de demostrar el carácter relativo del principio de separa­ción de los poderes. Fue en DUGUIT, precisamente que se inspiró el Constituyente colombiano cuando en 1936 decidió reemplazar el tér­mino "poder" por "órgano", e introducir expresamente el principio de la "armónica colaboración” entre los órganos del poder público.

"Lejos, pues, de estar aislados, los diversos órganos — señala TASCON (Ob. cit., p. 129) se encuentran compenetrados íntimamente, en acción recíproca de uno sobre otro” . Así, el Legislativo no sólo le­gisla, aunque esta es su función propia, sino que además ejerce funcio­nes judiciales y administrativas (Arts. 142 y 143 de la Constitución). Por otra parte, la función de legislar no es privativa del Legislativo, pues en ella también intervienen el Ejecutivo y el Organo Judicial. Si bien la función propia de este último es la jurisdiccional, la de administrar justicia, también la ejercen el Organo Legislativo y el Ejecutivo. Y aun­que este último tiene como función propia realizar actos de adminis­tración, la misma no es privativa de él, pues también la realizan el Le­gislativo y el Judicial, quien además no se limita a ella ya que ejerce también funciones legislativas y jurisdiccionales, en ciertos casos.

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Lo anterior viene a demostrarnos, como señala FRANCISCO DE PAULA PEREZ (Derecho Constitucional Colombiano, T. II, 4- edic., Bo­gotá, 1954, p. 9) que si bien “ la fórmula de separación e independen­cia de los poderes representó un avance en la democracia, en la prác­tica se hizo indispensable un sistema de colaboración y de mutua in­teligencia” . Ello, agrega, porque ‘‘Los distintos órganos del poder tie­nen sus obligados puntos de contacto y sus relaciones inevitables”(p. 11).

A su vez HENAO (Ob. cit, p. 143), comentando el artículo 55 de la actual Constitución de Colombia, que dice: “ Son ramas del poder público la legislativa, la ejecutiva y la jurisdiccional. El congreso, el gobierno y los jueces tienen funciones separadas, pero colaboran ar­mónicamente en la realización de los fines del Estado” (subrayado nues­tro), enseña que “ La separación de funciones entre las tres ramas del poder público, con colaboración armónica entre las mismas, es uno de los principios medulares de nuestra organización institucional". Y lue­go, al explicar en qué consiste, y cómo se manifiesta en la práctica el aludido principio de la colaboración, agrega:

“ En desarrollo del sistema de la colaboración, el presidente pre­senta al congreso proyectos de ley por medio de sus ministros, ejerce el derecho de objetar los aprobados por el parlamento, convoca a sesiones extraordinarias, reglamenta las leyes, etc. (arts. 118 y 120, 31; el congreso aprueba los tratados o conve­nios que el gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional (art. 76, num. 18); el senado “ ejerce de­terminadas funciones judiciales (art. 58, inc. 21 al juzgar a los más altos funcionarios del Estado previa acusación de la cámara (art. 97); ésta tiene “ determinadas funciones fiscales (art. 142, inc. 21 o mejor, fiscalizadoras, cuando, por causas constitucionales o legales, presenta acusación ante el senado contra algún funcio­nario público (art. 102, 49); el congreso elije designado, y la cá­mara contralor y procurador; la Corte Suprema ejerce control ju­risdiccional sobre la constitucionalidad de las leyes, decretos-le­yes y decretos legislativos (art. 214) y la jurisdicción contencioso- administrativa sobre los actos de la administración (art. 216), etc.".

Por su parte SACHICA (Constitucionalismo Colombiano, p. 191) al tratar de explicar la relación existente entre los principios de sepa­ración y de colaboración se pronuncia de las siguiente manera:

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casi toda la Constitución está dedicada a realizar una dis­tribución precisa de funciones concretas entre los tres órdenes del poder y a señalar objetivamente la jurisdicción, las competen­cias y los límites de éstas respecto de cada una de las tres ramas, es decir, a desarrollar el principio de separación.

Tal separación no es absoluta, porque se rompería la esen­cial unidad orgánica del poder público que corresponde a la unidad del Estado. Más que una verdadera separación se trata de una mera distribución teórica, ya que la práctica acepta una colaboración mutua en la tarea general del gobierno...

La distribución se basa, pues, en el objeto que primordial o preferentemente realiza cada rama, pero no es que ese objetivo sea de su competencia exclusiva". (Subrayado nuestro).

La Comisión designada por el Ejecutivo nuestro para redactar el Proyecto de Constitución de 1946, integrada por los doctores RICARDO J. ALFARO, JOSE D. MOSCOTE y EDUARDO CHIARI, al comentar el artículo 2° de la misma, en la parte a que nos venimos refiriendo, des­tacó que "Lo que esencialmente debe considerarse en el artículo es el enlace de los principios de la separación y de la cooperación que cada día ganan más terreno como criterio que debe prevalecer en la estruc­turación jurídica de los Estados" (Proyecto de Constitución Nacional y Exposición de Motivos, Panamá, 1945, p. 55).

El Dr. JOSE D. MOSCOTE (El Derecho Constitucional Panameño, 2- edic. Panamá, 1960, pp. 76 y 77), al comentar el principio de la co­operación entre los Organos del Estado, que tomado de la Constitu­ción colombiana (1936), había sido introducido como algo novedoso en el artículo 3? de la Constitución de 1941, se pronuncia así:

“ Lo que debemos puntualizar, porque esto sí envuelve una supe­ración, es que el funcionamiento limitado y separado de los ór­ganos de dicha autoridad, principio absoluto en teoría, se ha completado positivamente con el de la cooperación en nuestro derecho constitucional, en acatamiento a una realidad, bien pa­tente en el modo como se comportan dichos órganos. La maqui­naria gubernamental, lo hemos enseñado siempre, con serlo, ne­cesita de ciertos temperamentos que coordinen y unifiquen la ac­ción administrativa de sus diversas secciones, en los cuales la teoría de la separación halla refuerzo de vida en obsequio de

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las tareas esenciales de un gobierno dirigido con mente construc­tiva Hacia una finalidad común” . (Subrayado nuestro).

Refiriéndose MOSCOTE (Revista ANUARIO DE DERECHO cit., p. 66) posteriormente a este mismo asunto, a! comentar el artículo 2° de la Constitución de 1946, agrega:

“ El principio de separación de funciones no se opone al de la cooperación entre las mismas. En otras palabras, el prirrcipio de la separación no es absoluto y no sólo no lo es, sino que su efi­cacia depende de los contactos que mantenga con el de la coo­peración” .

A su vez el famoso WOODROW WILSON, citado por Moscote, sostiene, entre otras cosas, lo siguiente:

"No puede haber ningún Gobierno con éxito, sin una jefatura o sin íntima, casi instintiva, coordinación de los órganos de vida, acción y trabajo. Esta no es una teoría, sino un hecho que pone de manifiesto su fuerza como tal hecho, cualesquiera sean las teorías que puedan salirle al paso” .

También el Profesor CESAR QUINTERO (Derecho Constitucional, p. 41), al comentar el principio de la colaboración, se pronuncia así:

” ... el constituyente de 1946, al mantenerla (la teoría de ‘la sepa­ración de los poderes1) como parte esencial de nuestra forma de gobierno, le agregó la condición a que ya aludimos, o sea, la de que los tres órganos superiores del Estado, habrían de actuar ‘separadamente, pero en armónica colaboración’. Es evidente que con esta frase final el artículo 2 rubrica el carácter condi­ciona! con que la Constitución conserva el clásico principio co­nocido comúnmente como ‘separación de poderes’ ” .

Resulta, pues, que si bien cada uno de los órganos del Estado tiene su función propia, que lo caracteriza, en muchos casos, otro u otros órganos también la ejercen o intervienen en ella. Tal ocurre, co­mo vimos, con la función de legislar, que aun cuando es propia del Or­gano Legislativo, también intervienen y participan en la misma el Eje­cutivo y el Judicial.

En estas condiciones, se requiere, para que no surja la confusión y el caos, a consecuencia de los roces y choques que podrían darse entre tales órganos, que se haga, como dice SACHICA, “ una distribu­

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ción precisa de funciones concretas", a fin de determinar clara y ex­presamente la esfera de competencia de cada Organo del Estado, en general, y de cada servidor público, en particular, para que éstos no incurran en extralimitación de funciones.

Pero se requiere asimismo que estos órganos o ramas del Poder Público, y los servidores públicos, al ejercer las atribuciones que la Cons­titución y la ley le asignan, actúen en armónica colaboración, de modo que se logre la realización de los fines del Estado, y que las diferen­tes piezas del engranaje de esa máquina, que es el Gobierno, funcio­nen de manera eficiente y ordenada. Por ejemplo, para que se realice debidamente la función de legislar es preciso que los órganos del Es­tado cumplan a cabalidad la función que la Constitución le otorga a cada uno de ellos. Así, en el supuesto de que el Ejecutivo o el Organo Judicial propongan un proyecto de ley, le corresponde al Legislativo acogerlo y someterlo a los trámites legales correspondientes para su improbación o aprobación. Si el mismo es aprobado, debe enviárselo al Ejecutivo para que lo vete (impruebe) o lo sancione (lo apruebe). En el caso de que el Ejecutivo lo sancione, éste debe ordenar su promul­gación o publicación en la Gaceta Oficial; en cambio, si lo veta, debe devolverlo al Legislativo para su reconsideración. Una vez convertido en Ley de la República, si procede, el Ejecutivo debe reglamentarlo, mientras que al Organo Judicial le corresponde su aplicación a los ca­sos concretos, para lo cual debe proceder a su interpretación e inte­gración, si ello es preciso. Además, si la Ley viola la Constitución, pue­de ser declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia, en cuyo caso queda sin efectos, es decir, derogada, todo ello como un medio de lograr que impere un Estado de Derecho y el principio de frenos y contrapesos que debe existir en todo Estado democrático entre los diferentes Organos del Poder Público.

Como vemos, el ejemplo anterior nos demuestra: a) que si bien la función de legislar es propia del Organo Legislativo, los otros dos órganos también intervienen y desempeñan un importante papel en la misma; b) que no obstante lo anterior, la Constitución establece la fun­ción especial y concreta que a cada uno de los órganos le corresponde desempeñar en cumplimiento del principio de separación o distribu­ción de funciones; y, c) que la Constitución exige que cada Organo se limite a cumplir la función específica que expresamente se señala, a fin de que se dé la armónica colaboración que tan indispensable re­sulta para que el Gobierno cumpla a cabalidad su misión.

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Y es que, como dice acertadamente, FRANCISCO DE PAULA PE­REZ (Ob. cit., p. 11), dichos órganos o ramas del Poder Público, "son ruedas de una misma máquina que cumplen su destino propio, pero que desarrollan acción conjunta dentro de una estructura jurídica” . He aquí, condensado, pues, en frase feliz, el verdadero sentido y alcance del principio de la cooperación, colaboración o coordinación, que no significa ni puede significar en manera alguna, que uno de esos ór­ganos invada o pretenda invadir la esfera de competencia de otro, porque en tal caso incurriría en extralimitación de funciones, algo que la propia Constitución y el Código Pena! prohíben, además de que ello sería contrario al importante principio de separación o distribución de funciones y al tipo de gobierno democrático que nuestra Constitución consagra.

En conclusión, deseamos que quede bien claro, a propósito del sentido y alcance del principio de la "armónica colaboración” que de­be existir con respecto a los tres órganos de! Estado entre sí, que en el mismo concurren los siguientes caracteres:

1.— Dicha colaboración debe ser mutua, recíproca, por razones obvias, y no unilateral. Por tanto, si un Organo, por mandato constitu­cional o legal, debe cooperar o colaborar con otro en un determinado asunto, éste a su vez deberá colaborar con aquél en dicho asunto, o en otro u otros que determinen la Constitución o las leyes. Por ejem­plo: el Legislativo colabora con el Ejecutivo dándole curso a los pro­yectos de leyes que éste presente, y, a su vez, el segundo colabora con el primero, sancionando, si es el caso, tales proyectos, y mandando promulgar las leyes expedidas por el Legislativo. Otro ejemplo de co­laboración entre los órganos Legislativos y Ejecutivo, en la delicada tarea de legislar, nos lo proporciona la Constitución de 1946, en sus artículos 114, ord. 19, 118, ord. 25, 123, ord. 29, etc., a propósito de los decretos-leyes. En primer lugar el Ejecutivo debe solicitar al Legis­lativo, "siempre que la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen” , que lo revista pro-témpore, mediante Ley, de facultades extraordinarias precisas para legislar por medio de decretos-leyes, los cuales debía aprobar o improbar la Comisión Legislativa Permanente designada por la Asamblea Nacional, y ser sometidos luego a la con­sideración del pleno de este organismo, para que procediese a dar cumplimiento a lo que disponía el ordinal 25 del artículo 118 citado.

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2. — Esta colaboración no se realiza libremente, es decir, cuando a un Organo del Estado le parezca necesaria y conveniente. La misma sólo procede en los casos y en la forma en que la Constitución y las leyes expresamente la autorizan. Se trata, pues, de una colaboración sujeta a normas jurídicas, reglamentada, y limitada a los supuestos es­tablecidos por la Constitución y las leyes, lo cual es una aplicación del principio de que en Derecho Público sólo se puede hacer lo que las leyes expresamente autorizan.

3. — Tal colaboración no es contraria ni nugatoria de los princi­pios de limitación y de separación o distribución de funciones, que la propia Constitución admite, y que son esenciales e indispensables para la existencia, adecuado funcionamiento y operación del Estado de De­recho que la misma consagra. Por el contrario, el principio de cola­boración actúa como moderador de ellos, a fin de lograr la realización de los fines del Estado.

4. — El servidor público que se exceda en el ejercicio de las fun­ciones que la Constitución o las leyes le asignan, o que omita ejercer­las, incurre en responsabilidad, y debe ser sancionado por extralimi­tación de funciones. Así lo establece claramente el artículo 18 de la Constitución, que dice:

"Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución o de la ley. Los servidores públicos lo son por la misma causa y también por extralimitación de fun­ciones o por omisión en el ejercicio de éstas” .

Vemos, pues, que la Constitución le atribuye tanta importancia a este asunto que agrava la responsabilidad de los servidores públicos/ con respecto a la de los particulares, al disponer que los primeros son responsables ante las autoridades no sólo por infringir la Constitución o la Ley, sino además por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas. 5

5. — Aun cuando por razones prácticas, resulta conveniente que dicha colaboración se consagre expresamente en una norma de la Constitución, ello no es absolutamente indispensable para que la mis­ma tenga existencia y vigencia, ya que la propia Carta Fundamental en diversas disposiciones la establece referida a casos concretos. Y es que el principio de la colaboración, en los países democráticos, es un

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hecho, una realidad, que se da necesariamente, pues de lo contrario surgiría el caos. Así lo ha reconocido la doctrina unánimemente. Como vimos, WOORDROW WILSON, en la cita que anteriormente hicimos de él, advierte que la colaboración “ no es una teoría, sino un hecho que pone de manifiesto su fuerza como tal hecho, cualesquiera sean las teorías que puedan salirle al paso’’. FRANCISCO DE PAULA PEREZ (Ob. c/f., p. 12) enseña asimismo que si bien el principio de la colabo­ración “ se incorporó expresamente a la Constitución colombiana en 1936, conviene advertir que la mutua colaboración e inteligencia de las distintas ramas u órganos del poder, estaba, en la práctica, con­sagrada por el constituyente de 1886, y puesto que se sujetaban en su ejercicio a dicha orientación, sin menoscabo de la independencia re­lativa que la Carta les reconocía” (subrayado nuestro). SACHICA (Cons­titucionalismo Colombiano, p. 191) también lo señala cuando dice: “ Más que de una verdadera separación, se trata de una mera distribución teórica, ya que la práctica acepta una colaboración mutua en la tarea general del gobierno” . Y MOSCOTE (El Derecho Constitucional Pana­meño, p. 76) a su vez observa que cuando el constituyente panameño incorporó de manera expresa el principio de la colaboración a la Cons­titución de 1941 no hizo otra cosa que dar acatamiento a una realidad bien patente en el modo como se comportan dichos órganos” . (Subra­yado nuestro).

Debemos indicar, finalmente, que dicha colaboración se da in­cluso entre los servidores públicos entre sí, y también entre los diver­sos organismos de un mismo Organo del Estado. Así, para citar tan sólo un ejemplo, tenemos que el artículo 164 de la Constitución enu­mera varias atribuciones que debe ejercer el Presidente de la Repú­blica” con la cooperación del Ministro respectivo, de! Consejo de Ga­binete o de la Asamblea de Representantes de Corregimientos, según el caso” . En los dos primeros supuestos se trata de una cooperación que debe darse entre diversos elementos que integran el Ejecutivo; en cambio, en el tercero y último se alude a la colaboración que el Legis­lativo, y más concretamente, la Asamblea de Representantes de Corre­gimientos, debe prestarle al Presidente de la República, al Ejecutivo, como es el caso de la aprobación que debe darle al nombramiento efectuado por éste de ciertos altos funcionarios, v. gr. Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Contralor General de la República, Pro­curador General de la Nación (Ord. 2 del art. 143 de la Constitución), etc.

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B.— COLABORACION DE LOS ORGANOS DEL ESTADO CON LA FUERZA PUBLICA.

Ya vimos que este novedoso principio fue introducido por nues­tro Constituyente en el artículo 2? de la Constitución de 1972, luego del Golpe de Estado dado por la Guardia Nacional en 1968, cuando en el país existía un régimen dictatorial. Vimos también la polémica que el mismo Ha suscitado, principalmente por la forma cómo ha sido in­terpretado y aplicado por ciertos sectores. Acabamos de ocuparnos, además, del sentido y alcance que ha tenido y tiene el principio de la “ colaboración", “ cooperación" o “ coordinación", como también se le denomina, que deben prestarse los Organos del Estado entre sí.

Nos parece conveniente, para que se tenga una ¡dea clara y exacta de los cambios e innovaciones que se introdujeron en la Cons­titución de 1972, o propósito de la Guardia Nacional, que ahora vea­mos brevemente cuáles fueron los mismos, con relación a la derogada Constitución de 1946. Además del que comentamos, introducido al ar­tículo 2?, consistente en establecer que los Organos del Estado deben actuar en armónica colaboración con la Fuerza Pública, tenemos:

a) El artículo 144 de la Constitución de 1946, en su ordinal T, le otorgaba al Presidente de la República, con la cooperación del Mi­nistro respectivo, que en este caso era el de Gobierno y Justicia, la im­portante facultad de “ Nombrar y separar libremente a los Jefes y Ofi­ciales de la Fuerza Pública y del Cuerpo de Policía Nacional’’. En la Constitución de 1972 esa norma fue reformada sustancialmente, al que­dar el ordinal 1 del artículo 164 redactado así: “ Nombrar a los Jefes y Oficiales de la Fuerza Pública de conformidad con esta Constitución, la Ley y el Escalafón Militar” . Como se advierte, el nuevo texto si bien faculta al Presidente para nombrar a dicho personal, éste ya no puede actuar con la entera libertad que le otorgaba la Constitución de 1946, y no está facultado para separarlo o removerlo, como ocurría anterior­mente, potestad que también podía ejercer “ libremente’’.

b) El artículo 144, ordinal 16, de la Constitución de 1946, facul­taba al Presidente de la República, con la cooperación del Ministro de Gobierno y Justicia, “ para disponer de la Fuerza Pública", con lo cual lo proclamaba Jefe Supremo de la misma, y que estaba en armonía con el ordinal 2? del mismo artículo, al que acabamos de referirnos. De allí, que en desarrollo de estas dos normas, la Ley 50 de 1958, en el artículo 1? dijese: “ El Presidente de la República es el Jefe Supremo de

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lo Guardia Nacional. Los Comandantes Jefes I9, T y 39 de la Guardia Nacional serán nombrados y removidos por el Presidente de la Repú­blica conforme a lo establecido en el Artículo 144 de la Constitución Nacional” , esto es, libremente. (Subrayado nuestro).

Lo anterior no hacía otra cosa que consagrar de un modo ex­preso el principio, vigente en los países democráticos, de que la Fuerza Pública se encuentra supeditada al poder civil. Para proporcionar tan solo un ejemplo de ello citaremos el Artículo 190 de la Constitución de la República de VENEZUELA, que dice: “ Son atribuciones y deberes del Presidente de la República: ” ... Ejercer, en su carácter de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas Nacionales, la suprema autoridad je­rárquica de ellas; 4: Fijar el contingente de las Fuerzas Armadas Na­cionales” . (Subrayado nuestro). Como se observa, no se trata tan solo de un derecho sino también de un deber.

c) El ordinal 15 del citado artículo 144 de la Constitución de 1946 también facultaba al Presidente de la República para “ Conferir grados militares en caso de guerra” , facultad de que fue privado por la Cons­titución de 1972.

d) El ordinal 12 del Artículo 118 de la Constitución de 1946 le otorgaba a la Asamblea Nacional la facultad de “ Fijar el pié de fuer­za en tiempos de paz” , facultad que le fue cercenada por la Constitu­ción de 1972, sin que tampoco se concediese al Presidente de la Re­pública, como lo hace la Constitución de Venezuela.

e) La importante y delicada función de suspender y restablecer las garantías constitucionales, se la atribuía la Constitución de 1946 (Art. 53) principalmente a la Asamblea Nacional. La Constitución de 1972, cambió este sistema, que es el que consagran las constituciones de los países democráticos, para otorgársela al Ejecutivo, y concreta­mente al Consejo de Gabinete (Art. 180, ord. 5?), organismo integrado casi en su totalidad por los Ministros de Estado (Art. 179, que son de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República (Art. 163, ord. 7).

f) El artículo 250 de la Constitución de 1946 establecía que la Fuerza Pública no era deliberante, principio que fue eliminado en la Constitución de 1972.

g) La Constitución de 1972 creó un nuevo organismo, el “ Con­sejo de Estado” (Art. 181), del cual es miembro el Comandante Jefe de la Guardia Nacional.

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h) El artículo 249 de la Constitución de 1946 establecía que "La Ley organizará por separado el servicio militar y el de la Policía Na­cional. En cambio, el artículo 269 de la Constitución de 1972 dispone que "La Defensa Nacional y la Seguridad Pública serán ejercidas me­diante una institución denominada Guardia Nacional. Su funcionamien­to y escalafón serán reglamentados por la Ley". (Subrayado nuestro).

i) En la Constitución de 1972 se introdujo, con carácter transitorio, el famoso artículo 277, único en su género, concediéndole por el tér­mino de seis (6) años (con nombre propio) al General de Brigada Ornar Torrijos Herrera, Comandante Jefe de la Guardia Nacional, el ejerci­cio de las siguientes atribuciones, que lo convirtieron virtualmente en un dictador.

"ARTICULO 277. Se reconoce como Líder Máximo de la Revolu­ción panameña al General de Brigada Ornar Torrijos Herrera, comandante Jefe de la Guardia Nacional. En consecuencia, y para asegurar el cumplimiento de los objetivos del proceso re­volucionario se le otorga por el término de seis años, el ejercicio de las siguientes atribuciones: Coordinar toda la labor de la Ad­ministración Pública; nombrar y separar libremente a los Minis­tros de Estado y a los Miembros de la Comisión de Legislación; nombrar al Contralor General y al Subcontralor General de la República, a los Directores Generales de las entidades autónomas y semiautónomas y al Magistrado del Tribunal Electoral, que le corresponde nombrar al Ejecutivo, según lo dispone esta Consti­tución y la Ley; nombrar a los Jefes y Oficiales de la Fuerza Pú­blica de conformidad con esta Constitución, la Ley y el Escalafón Militar; nombrar, con la Aprobación del Consejo de Gabinete a los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, al Procurador General de la Nación, al Procurador de la Administración y a sus respectivos suplentes; acordar la celebración de contratos, nego­ciación de empréstitos y dirigir las relaciones exteriores.

El General Ornar Torrijos Herrera tendrá, además faculta­des para asistir con voz y voto a las reuniones del Consejo de Ga­binete y del Consejo Nacional de Legislación, y participar con derecho a voz en los debates de la Asamblea Nacional de Re­presentantes de Corregimientos y de los Consejos Provinciales de Coordinación y de las Juntas Comunales” .

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Es pues, en el momento en que impera en el país esa mentalidad, por parte de ios que dirigen los destinos del mismo; cuando existe un pleno predominio de la Guardia Nacional, y, en particular, de su Co­mandante en Jefe, en la vida nacional, que el Gobierno, alejándose de todos los textos constitucionales existentes en el Mundo Occidental, estima conveniente introducir en el artículo 2? de la Constitución de 1972, el extraño y novedoso principio de que los Organos del Estado deben actuar no sólo en armónica colaboración entre sí, sino también con la Fuerza Pública, y del cual nos estamos ocupando, sin duda con el propósito de reforzar la posición de la Guardia en la vida nacional.

Con relación al sentido y alcance del principio de la colabora­ción en este caso, debemos comenzar por señalar que el mismo peca por su carácter unilateral, lo cual es contrario a la naturaleza de dicha colaboración, que se caracteriza por ser mutua, recíproca, como lo de­muestran los hechos, la realidad. Incluso en la práctica son más nume­rosos los casos en que la Fuerza Pública debe colaborar, cooperar con los Organos del Estado, que éstos con ella. De allí que esta realidad debió ser recogida en el artículo 2° y consignarse que la Fuerzo Pública también debía actuar en armónica colaboración con los Organos del Estado, si se deseaba hacer mención en dicho precepto de esta institu­ción, como se hizo, criterio que no compartimos.

Ahora bien, con respecto a la interpretación del artículo 2? que comentamos, podemos decir que son dos los asuntos que principalmen­te se cuestionan: 1. Si el mismo da base para sostener la tesis de que la Guardia Nacional es también un Organo del Estado; y, 2. Si faculta a la Fuerza Pública para que asuma y ejerza funciones distintas de las que a ella expresamente le confieren la Constitución y las leyes de la República, es decir, funciones asignadas y reservadas a los tres órganos del Estado, y a otros organismos independientes de la Administración.

Nos ocuparemos de estas dos importantes interrogantes en el mismo orden en que han sido planteadas.

1.— ¿ES LA GUARDIA NACIONAL UN ORGANO DEL ESTADO CON­FORME AL ARTICULO T DE LA CONSTITUCION NACIONAL VI­GENTE (DE 1972)?

Luego de un detenido análisis de la citada disposición, y del resto del articulado de la Constitución, hemos llegado a la conclusión de que la respuesta a la interrogante anterior es negativa, por las siguientes razones:

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a) Porque el propio artículo 2? nos dice que únicamente lo son los tres clásicos (el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial), admitidos y contemplados en todas nuestras constituciones, y también en las de Co­lombia, que le sirvieron de modelo e inspiración a nuestros constitu­yentes. En efecto, puede observarse que la enumeración que de tales órganos se hace en dicha disposición tiene carácter taxativo, limitativo, pues dice "... y Judicial” , lo cual indica que dicha enumeración tiene el carácter de numerus clausus o cerrado. Y así lo corroboran otras dis­posiciones, v. gr. el artículo 258 de la Constitución.

b) Porque ni en dicho precepto (el art. 2?), ni en ningún otro de la Constitución se dice que la Guardia Nacional es un Organo del Es­tado, ni se le reputa como tal.

c) Porque luego de establecer el artículo 2? que “ el Gobierno ejerce el poder público mediante la distribución de funciones que cum­plen los Organos Ejecutivo, Legislativo y Judicial...” , pone término a la enumeración de dichos órganos, y pasa a consagrar acto seguido el principio de la colaboración, que constituye una ¡dea, un supuesto dis­tinto. Y, con respecto a dicho principio señala, en primer término, que estos tres órganos deben actuar en armónica colaboración entre sí, es­to es, entre los citados órganos, para luego agregar que los mismos de­ben actuar, además, o también, en armónica colaboración con la Fuer­za Pública, con lo cual deja claramente establecido que considera que esta última no es un Organo del Estado.

d) Porque si nuestro Constituyente hubiese tenido la intención de elevar a la Guardia Nacional a la categoría de Organo del Estado, no habría formulado la distinción a que hemos hecho referencia, entre la colaboración que deben prestarse los Organos del Estado entre sí, y la que éstos deben prestarle a la Fuerza Pública.

e) Porque si ese hubiese sido su propósito, el artículo 2° habría sido redactado en una forma distinta, que reflejase claramente su de­seo de dejar establecido que lo consideraba un Organo del Estado. El mismo habría dicho más o menos lo siguiente: ” ... lo ejerce el Go­bierno mediante la distribución de funciones que cumplen los Organos Ejecutivo, Legislativo, Judicial y la Fuerza Pública, los cuales actúan en armónica colaboración entre sí” . Además, en ninguno de los países de­mocráticos a las Fuerzas Armadas, las Constituciones le han dado este rango.

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f) Porque la interpretación que hacemos del artículo 29 resulta corroborada por el resto del articulado de la Constitución, tanto des­de un punto de vista formal como sustancial.

Desde el punto de vista formal, porque vemos que la misma se ocupa de los citados órganos en los TITULOS V (del Legislativo), VI (del Ejecutivo) y Vil (del Judicial. Si el Constituyente hubiese considerado que la Fuerza Pública era otro Organo del Poder Público, lógicamente la hubiera regulado en el TITULO que seguía (el Vlli), y no fue así. La reglamentó en el TÍTULO XIII, que lleva como epígrafe “ DEFENSA Y SEGURIDAD PUBLICA” .

Y desde el punto de vista sustancial, porque la Constitución, al re­ferirse en los mencionados TÍTULOS, a estos tres órganos, le da expre­samente dicha denominación, e incluso en algunas de sus disposiciones (v. gr. Arts. 155, 156, 184, 258, etc.), lo que no hace con la Guardia Nacional, a la cual ninguna disposición de la Constitución califica de Organo del Estado.

2.— ¿FACULTA EL ARTICULO 2 \ O ALGUNA OTRA NORMA DE LA CONSTITUCION NACIONAL, A LA FUERZA PUBLICA PARA QUE ASUMA Y EJERZA FUNCIONES DISTINTAS DE LAS QUE A ELLA EXPRESAMENTE LE CONFIEREN LA CONSTITUCION Y LAS LEYES DE LA REPUBLICA, ES DECIR, FUNCIONES ASIGNADAS Y RESER­VADAS A LOS TRES ORGANOS DEL ESTADO?

Ya vimos que el Gobierno incorporó a la Constitución de 1972 una disposición de carácter transitorio, el artículo 277, en el cual le otorgó al General Torrijos, Comandante de la Guardia Nacional, las importantes facultades o atribuciones que anteriormente señalamos, contrarias, desde todo punto de vista, a la existencia de un Estado de­mocrático y de Derecho. No obstante, como dicha disposición tenía un término de vigencia de seis años, quedó sin efecto el primero de oc­tubre de 1978.

En esas condiciones conviene preguntarse: ¿Subsiste todavía la misma situación al amparo del artículo 2°, o de cualesquiera otra nor­ma de la Constitución? Es decir, puede la Guardia Nacional, y, en par­ticular, su Comandante Jefe, ejercer dichas facultades?

Del estudio que hemos realizado de la Constitución Nacional, podemos responder que ninguna disposición la autoriza para ello. Pero

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veamos en primer lugar el resto del articulado de la Constitución, para luego concretarnos al artículo 2°.

En efecto, tenemos que el artículo 269 de la Carta Fundamental limita las atribuciones de la Guardia Nacional a la Defensa Nacional y a la Seguridad Pública. Y este criterio coincide con el que establece el lartículo 2? de la Ley 44 de 1954, que señala como atribuciones de dicho organismo, las siguientes: 1?. El mantenimiento de! orden público; 29. La protección de las personas y de las propiedades; y 3?. La per­secución de los delitos y demás infracciones de la Ley, y la persecución y captura de los transgresores” .

Por otra parte, el artículo 181 de la Constitución establece que el Comandante Jefe de la Guardia Nacional forma parte del Consejo de Estado; y el ordinal 5? del artículo 180 de la misma lo faculta para asistir a las sesiones del Consejo de Gabinete (del cual no es miembro), pero únicamente cuando éste se ocupe de decidir sobre la suspensión y restablecimiento de las garantías constitucionales.

Y aquí terminan, que sepamos, las atribuciones que la Constitu­ción le confiere a la Guardia Nacional.

Resuelto el punto anterior, debemos ocuparnos de! controvertido artículo 2° de la Constitución, que es al que ahora estamos dedicando de manera especial nuestra atención.

Ya vimos los antecedentes constitucionales del principio de “ la colaboración” , los notas que lo caracterizan y su sentido y alcance a propósito de la que deben prestarse los Organos del Estado entre sí, o sea, su interpretación. Nos corresponde, por tanto, determinar ahora el sentido y alcance de la colaboración que los Organos del Estado deben prestarle a la Fuerza Pública/ conforme al citado artículo 2? de la Constitución. Y la pregunta que surge es la siguiente: ¿debe dársele a este supuesto la misma interpretación que le dimos al anterior, esto es, a la colaboración que deben prestarse los Organos del Estado entre sí? O debe dársele una interpretación distinta y concluir, como algunos sostienen, que dicha colaboración faculta, autoriza, a la Guardia Na­cional para ejercer funciones reservadas a los Organos del Estado, para detentar el poder político real del país?

Nosotros respaldamos la primera tesis, y , en consecuencia, no compartimos el segundo criterio, por las razones que pasaremos a ex­poner:

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a) Porque ello resulta del tenor literal del artículo 2? que a este respecto es sumamente claro. De modo que siendo así, como dice el artículo 9 del Código Civil, “ no debe desatenderse su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu’’.

En efecto, puede observarse que este precepto constitucional se limita a decir, sencillamente, que los tres órganos del Estado deben ac­tuar “ en armónica colaboración con la Fuerza Pública” , sin que en ningún momento faculte a este organismo para que ejerza funciones que la Constitución reserva a estos Organos. Además, dicha interpre­tación resulta confirmada por los antecedentes históricos del comen­tado artículo, que ya conocemos.

b) Porque, como dice el artículo 10 del Código Civil, “ Las pala­bras de la Ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras” . Veamos, pues, cuál es el signifi­cado gramatical de los términos “ colaborar” (que es sinónimo de “ coo­perar” ) y “ armonía” . “ Colaborar” significa, entre otras cosas, “ traba­jar con otra u otras personas” , y “ armonía” , “ amistad y buena corres­pondencia” , que es la acepción que más se ajusta al presente caso. De lo anterior resulta que cuando esta norma dice que los Organos del Estado deben actuar “ en armónica colaboración con la Fuerza Públi­ca” , lo que ello significa es, sencillamente, que deben trabajar en ar­monía, en buena correspondencia y amistad, en un clima de cordiali­dad con ella, y nada menos ni nada más. Por el contrario, ese clima de amistad, de cordialidad, de buena correspondencia, y de armonía deja de existir si la Guardia incurre en extralimitación de funciones al ejercer alguna o algunas de las que están reservadas a cualesquiera de dichos órganos del Estado, así como también si estos últimos ejer­cen funciones que son propias de la Fuerza Publica.

c) Porque no existe en todo el texto de la Constitución ninguna disposición que dé base o fundamento legal para llegar a una conclu­sión distinta.

d) Porque si la frase “ armónica colaboración” , y, en general, el principio de la colaboración, tiene el significado que vimos, cuando se trata de las relaciones de los tres órganos del Estado entre sí, igual significado debe tener cuando tales relaciones son entre estos Organos del Estado y la Fuerza Pública, dado que el principio es el mismo.

e) Porque, si como han sostenido algunos, el artículo 2° de la Constitución faculta a la Guardia Nacional para detentar y ejercer

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“ el poder político real” , preciso y conveniente resulta que se determine el alcance de dicho poder. ¿Quiere esto decir que únicamente puede asumir y ejercer funciones asignadas al Organo Ejecutivo? Ningún res­paldo legal tendría esta interpretación restrictiva, pues la misma razón o fundamento legal existiría para sostener que también podría ejercer funciones asignadas a los otros dos órganos, dado que el artículo 2? dice que los tres deben colaborar con la Fuerza Pública. Sin embargo, resulta curioso que hasta ahora — que sepamos— nadie ha sostenido que la Guardia Nacional está facultada por el artículo 2° para susti­tuir a los jueces y magistrados en la delicada tarea de administrar jus­ticia, ni al Organo Legislativo en la importante función de legislar. Y si ello es así, resulta obvio que dicha disposición tampoco la faculta pa­ra ejercer legalmente, sin violar la Constitución, funciones que ésta re­serva al Ejecutivo, v. gr. la de dirigir las relaciones exteriores, dado que jurídicamente la situación es idéntica.

f) Porque de admitirse que la Guardia Nacional puede ejercer funciones asignadas por la Constitución y las leyes a los Organos del Estado se estarían violando principios básicos, que son pilares del De­recho Público y, en particular, de nuestro Derecho Constitucional, ade­más que se infringiría de una manera directa el artículo 18 y otras dis­posiciones de la Constitución Nacional. Y, como es obvio, ningún pre­cepto legal puede autorizar tal cosa. Además, y por razones obvias, esta Institución debe ser la más llamada a dar cumplimiento al orde­namiento jurídico pues de lo contrario propiciaría el caos, la dictadura.

Con respecto a lo primero tenemos que, como ya hemos seña­lado, en materia de Derecho Público rige el principio de que “ sólo se puede hacer aquello que la Ley expresamente autoriza". Y vimos que a partir del primero de octubre de 1978, cuando quedó sin efecto el artículo 277 de la Constitución, no existe ninguna norma que faculte a la Guardia Nacional para ejercer funciones que son propias y pri­vativas de los Organos del Estado. Además, ello sería contrario a los principios de limitación y separación o distribución de funciones, que constituyen elementos fundamentales de nuestro sistema de gobierno, y que el propio artículo 2° y otras disposiciones de la Constitución con­sagran. Así, el artículo 18 de la misma establece que incurrirán en res­ponsabilidad los servidores públicos que infrinjan la Constitución o las leyes de la República, y también los que incurran en extralimitación de funciones o en omisión en el ejercicio de las mismas, lo cual tiene por objeto que se cumplan los importantes principios a que hemos hecho

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referencia, que se mantienen, si bien no en forma absoluta, sino rela­tiva, dado que han sido moderados, dulcificados, por el no menos im­portante de la colaboración. Por ejemplo, no podría la Guardia Na­cional asumir la dirección de las relaciones exteriores del país, ya que ésta es una función que el artículo 163, ord. 4° de la Constitución le otorga privativamente al Presidente de la República.

Las Cartas Fundamentales de otros países contienen también nor­mas que consagran principios semejantes, e incluso en ciertos casos más categóricos, que el 18 de nuestra Constitución. Así, la de HONDURAS (de 1965) en el artículo 3? establecía que “ Los funcionarios del Estado no tienen más facultades que las que expresamente les confieren la Ley” . Y que “ todo acto que ejecuten fuera de la Ley es nulo y acarrea responsabilidad” . La de ECUADOR (de 1967), en el artículo 3? dispo­nía que los órganos del Poder Público “ no pueden ejercer otras atribu­ciones que las consignadas en las normas legales” . La de VENEZUE­LA (art. 117) dice que “ la Constitución y las leyes definen las atribucio­nes del Poder Público, y a ellas debe sujetarse su ejercicio” . Y en el artículo 118, que armoniza, como el artículo 2° de nuestra Constitución, el principio de la separación de funciones con el de la colaboración, sostiene que “ Cada una de las ramas del Poder Público tiene sus fun­ciones propias; pero los organismos a los que incumbe su ejercicio co­laborarán entre sí en la realización de los fines del Estado...''. Como se observa, esta disposición nos indica de una manera clara cuál es el sentido y alcance del principio de la colaboración que en manera al­guna faculta a uno de los órganos del Estado para ejercer funciones que son propias de otro. Y si ello es así, tratándose de los órganos del Estado entre sí, menos puede admitirse que se dé una extralimitación de funciones en el caso de la Guardia Nacional, que ni siquiera tiene la condición de Organo del Estado.

La Constitución de EL SALVADOR (de 1962) establece en el ar­tículo 4? que “ El Gobierno se compone de tres Poderes: Legislativo, Eje­cutivo y Judicial, que actuarán independientemente dentro de sus fa­cultades, las cuales son indelegables y colaborarán en el ejercicio de las funciones públicas” .

Como vemos, al igual que la Constitución de Venezuela, a pesar de que de manera expresa consagra el principio de la colaboración, advierte que cada uno de los poderes del Estado deberán actuar “ den­tro de sus facultades” , lo que demuestra que la existencia de dicho prin-

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cipio en manera alguna puede servir de base para que se incurra en extralimitación de funciones, que es la tesis absurda que algunos Han sostenido en nuestro país.

Debemos llamar la atención también sobre el Hecho de que, co­mo se observa, esta disposición — e igual lo hacen otras Constitucio­nes, v. gr. la de Costa Rica— expresamente establece que las faculta­des que la Constitución y las leyes le otorgan a cada uno de los pode­res u órganos del Poder Público, “ son indelegables". Y ello, porque la nuestra, lamentable e inexplicablemente, en el artículo 166 autoriza al Presidente y al Vicepresidente de la República para "delegar sus atri­buciones en otros servidores públicos o corporaciones, según lo deter­mine la Ley", precepto que debe ser eliminado en la primera reforma que se haga a la Constitución Nacional. (Subrayado nuestro).

g) Todo parece indicar, por razones que anteriormente expusi­mos, que si bien la extensión del principio de la colaboración de los Organos del Estado a la Fuerza Pública, perseguía reforzar la posi­ción de esta institución en el engranaje gubernamental, tal propósito no logró cumplirse jurídicamente, dado que dicho principio tiene, co­mo vimos, un sentido y alcance distinto, que no da margen para sus­tentar tal criterio. Incluso parece que el subconsciente de los autores de la Constitución del 72 lo traicionó cuando decidieron introducir el artículo 277, en virtud del cual le otorgaron al General Torrijos las atribuciones especiales que ya conocemos. Y es que resulta obvio que si el artículo 2° de la Constitución tenía el alcance que algunos pre­tenden darle, y que nosotros no compartimos, en el sentido de que él mismo faculta a la Guardia Nacional para ejercer funciones que la Carta Fundamental asigna y reserva a los Organos del Estado, el ar­tículo 277 resultaba innecesario, estaba demás, puesto que el 2? bas­taba para que el General Torrijos hubiese podido ejercer todas las a- tribuciones que le otorgaron en aquél. Por tanto, el hecho de que dic­tasen el artículo 277, no obstante el alcance que pretendieron atribuirle al principio de la colaboración en el artículo 2?, haciéndole extensivo a la Fuerza Pública, es indicativo y demostrativo de que el Gobierno estaba consciente de que el mismo no ofrecía una base segura para respaldar la tesis de que, con fundamento en él, el General Torrijos podía ejercer funciones o atribuciones que eran propias de los Orga­nos del Estado.

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Tenemos la impresión de que el autor de ia adición al art. T conocía cuál era el verdadero sentido y alcance del principio de la colaboración, como moderador del de la separación de poderes, ór­ganos o ramas del Poder Público, y fue por esa razón que optaron por introducir el artículo 277, pues sabía que de lo contrario el General Torrijos no hubiese podido ejercer constitucionalmente las facultades especiales que en él le otorgaron.

V. CONCLUSIONES

1. — A partir del 11 de octubre de 1978, cuando dejó de tener vigencia el artículo 277 de la Constitución Nacional, no existe en la misma una disposición que autorice a la Guardia Nacional para asu­mir ni ejercer ninguna de las atribuciones o funciones que ella le re­serva privativamente a los tres Organos del Estado: el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

2. — En el caso concreto del artículo 29 de la Constitución ia con­clusión es la misma, pues, como puede apreciarse, éste se ¡imita a es­tablecer que dichos órganos deben “ actuar en armónica colaboración con la Fuerza Pública” , y ya vimos cuál es el sentido y alcance de dicha frase. En ningún momento este precepto faculta a esa Institución para que incurra en extralimitación de funciones, ya que ello sería viola- torio de! artículo 18 de la Constitución y de otras disposiciones de la misma.

3. — Todos los autores coinciden en que esta “ colaboración o coo­peración” sólo puede darse y prestarse en los casos señalados ex­presa y taxativamente por la Constitución y las leyes de la República. Es decir, se trata de una colaboración reglamentada, limitada, a los supuestos autorizados por la Constitución y las leyes. De allí que la Guardia Nacional, además de las funciones que le son propias, sólo pueda ejercer, en plan de colaboración, aquellas que la Constitución y las leyes expresamente determinen. E igual ocurre con la colabora­ción que los Organos del Estado deben prestarle a la Fuerza Pública.

4. — Por ello una interpretación del artículo 29 de la Constitución, que pretenda legalizar una extralimitación de funciones por parte de la Guardia Nacional, no sólo es contraria a la Constitución, y, en par­ticular al citado precepto, en cuanto atenta contra el principio de “ la distribución de funciones” que el mismo consagra, sino que también

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infringiría el artículo 18, otras veces mencionado, y las demás disposi­ciones de la Carta Fundamental que señalan de manera expresa cuá­les son las atribuciones, tanto de cada uno de los Organos del Estado como de la Guardia Nacional, y en qué casos y condiciones tiene lu­gar la colaboración entre ellos, además de que desconocería principios básicos y esenciales, que sirven de fundamento, de sustento, a nuestro sistema democrático de gobierno, y que nutren la existencia del Estado de Derecho que conforma y consagra la Constitución Nacional.

Por esa razón, el Dr. JOSE D. MOSCOTE (Derecho Constitucional Panameño, 2- edic., p. 77), con ese conocimiento de nuestra realidad, y de la habilidad de algunos de nuestros compatriotas para torcer en su provecho la voluntad del Constituyente y del Legislador, mediante interpretaciones erradas y acomodaticias, que implican una clara y a- bierta violación a la Constitución y las leyes, prevenía y alertaba/ con esa intuición atinada de que dio muestras en muchas ocasiones, contra la posibilidad de que el principio de la colaboración, introducido en el artículo 3? de la Constitución de 1941, pudiere ser utilizado para jus- tificar “ la intromisión extralegal y extraconstitucional del poder eje­cutivo en lo que es del resorte privativo de los demás poderes” ; es de­cir, se utilizase para que dicho poder violase la Constitución y las le­yes de la República al incurrir en extralimitación de funciones. Y pre­cisamente, para evitar que esto ocurra, la primera contiene un pre­cepto especial, el 171, que establece que “ El Presidente y el Vicepre­sidente de la República” sólo son responsables en los casos siguientes:

“ 1. Por extralimitación de sus funciones constitucionales” . Cuan lejos estaba en ese entonces el Dr. MOSCOTE de imaginar que no iba a ser el Ejecutivo, sino la Guardia Nacional, la que iba a utilizar el importante principio de “ la colaboración” para “ justificar” la intromi­sión extralegal y extraconstitucional en lo que es del resorte privativo de los poderes de! Estado” , como lamentablemente ha ocurrido.

Vemos, pues, que un reconocido maestro del Derecho Constitu­cional, como lo era el Dr. MOSCOTE, de una manera clara y categó­rica se manifestaba en contra de la interpretación que ahora algunas personas le dan al principio de “ la colaboración” , y que de aplicarse daría por resultado la desnaturalización, y consiguiente violación del artículo 18 y de otros preceptos de la Constitución.

5. La Constitución de 1941 mantuvo el clásico principio de que los Organos del Estado ejercerán sus respectivas funciones “ separada

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y limitadamente” . No obstante, las personas que elaboraron el pro­yecto de la misma, inspirados en la reforma de que había sido objeto la Constitución colombiana en 1936, agregaron, en el artículo 39 de la nuestra, la condición de que tal separación y limitación tuviese un ca­rácter relativo, consistente en que dichos órganos debían “ cooperar armónicamente en la realización de los fines del Estado” , principio que pasó, con ligeras variantes, a la Constitución de 1946, y luego a la de 1972, pero con la novedosa e inexplicable fórmula de hacer ex­tensiva dicha colaboración, que operaba únicamente a propósito de los Organos del Estado entre sí, a que éstos se la prestasen también a la Fuerza Pública. Ahora bien, es preciso insistir en que, como vimos, en los países que consagran de manera expresa el llamado “ principio de la colaboración” , ni la doctrina ni la jurisprudencia han estimado que el mismo faculta a dichos órganos para que se extralimiten en el ejercicio de sus funciones. Y si lo mismo ha ocurrido también en nues­tro país, a igual conclusión hay que llegar cuando se trata de la cola­boración que tales órganos deben prestarle a la Fuerza Pública, ya que el principio es idéntico, y los dos supuestos descansan en la misma ratio.

6. Si bien en el caso que acabamos de mencionar, se le dio a dicha colaboración un carácter unilateral, al limitarla a la que los Or­ganos del Estado deben prestarle a la Fuerza Pública, conforme al ar­tículo 2? de la Constitución vigente, omitiendo toda referencia a la que obvia y lógicamente, a su vez ésta también debía prestarle a aqué­llos, lo cierto es que no se tuvo en cuenta que dicha colaboración se caracteriza precisamente, entre otras cosas, porque es mutua, recíproca. Y en estas circunstancias ha debido establecerse expresamente, en el referido precepto, que la Fuerza Pública también debía actuar en ar­mónica colaboración con los Organos del Estado, máxime cuando es­tos últimos tienen una mayor jerarquía jurídica que aquella, y cuando en la práctica son mayores lo supuesto en que la Guardia Nacional debe colaborar con los Organos del Estado, que éstos con ella, prin­cipalmente con el Ejecutivo, c/e la cual es una dependencia directa. Así tenemos, y tan solo para citar algunos ejemplos, que la Guardia Na­cional debe colaborar con el Organo Judicial y el Ministerio Público en el cumplimiento de las órdenes de arresto y libertad que ellos le trasmitan; con el legislativo, en los casos en que éste le solicite su pre­sencia para mantener el orden en las sesiones de la Asamblea Nacio­nal de Representantes de Corregimientos o de la Comisión Nacional de Legislación; con el Tribunal Electoral, durante los días en que se ce­

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lebren elecciones, para controlar el paso de los electores de un Co­rregimiento, un Distrito, o una Provincia a otra; debe cooperar tam­bién con el Presidente de la Junta de Votación para guardar el orden durante la verificación de los escrutinios, etc.; con el Ejecutivo, dando cumplimiento a las órdenes y peticiones que, en cumplimiento de las leyes, las autoridades administrativas les impartan, así como también en aquellos casos en que ocurran grandes calamidades y desastres v. gr. incendios, temblores, inundaciones y otros análogos, etc.

7. Como ya demostramos, ni el artículo 2?, ni ninguna otra dis­posición de la Constitución Nacional, le atribuye a la Fuerza Pública la condición de Organo del Estado, como algunos erróneamente sos­tienen.

8. De todo lo anterior resulta, pues, que la Guardia Nacional no es un Organo del Estado en nuestro país, ni está facultada ni auto­rizada por ninguna disposición de la Constitución Nacional y las le­yes de la República, para asumir y ejercer funciones reservadas por las mismas a los tres Organos del Estado, ni a ningún otro organismo es­tatal independiente, v. gr. el Tribunal Electoral, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República, etc. De modo que si en la práctica ello ocurre debe considerarse como una situación de hecho, carente de respaldo constitucional y legal, y, por consiguiente, de ac­tos violatorios del artículo 18 y otros de la Constitución Nacional. 9

9. Si, como vimos, el exabrupto en que incurrió el Gobierno de 1972, al añadirle al artículo T de la Constitución la frase de que los Organos del Estado deben actuar en “ armónica colaboración con ia Fuerza Pública” , que ninguna otra Carta Fundamental contiene, y que respondía a la mentalidad imperante en un momento en que nues­tro país estaba gobernado por una dictadura militar, no cumple el pro­pósito de reforzar la posición de la Guardia Nacional frente a dichos órganos, dado el sentido y alcance limitado y propio que tiene el prin­cipio de “ la colaboración” , que ya conocemos, y que los autores de la Constitución admitieron al introducir en ella el artículo 277; hoy, cuan­do tenemos por delante la elección por el pueblo (en 1984) del nuevo Presidente de la República; hoy, cuando el Lie. Ricardo de la Espriella, Presidente de la República y la propia Guardia Nacional propugnan reformas a la Constitución Nacional, que conduzcan, según ellos mis­mos afirman, “ a la democratización del país” ; hoy, cuando esta co­mentada frase sólo deja, ante propios y extraños, la ¡dea desagrada-

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ble de la existencia de un elemento contrario al tipo de gobierno de­mocrático, que la propia Constitución proclama, aun cuando en el fon­do no lo sea, como se ha visto; hoy, en fin, cuando todos esos elementos concurren, resulta evidente la conveniencia de eliminar la referida frase, que nada positivo aporta y sí muchas cosas negativas.

Además, si conforme a nuestro sistema de gobierno, la Guardia Nacional no es un Organo del Estado, y constituye más bien una de­pendencia del Ejecutivo, desde un punto de vista estrictamente jurídico, una fórmula que tienda o que aspire a reflejar esa realidad, debería decir en primer lugar lo contrario: esto es, que la Fuerza Pública debe actuar en armónica colaboración con los Organos del Estado y con los otros organismos del poder público que gozan de independencia, como los que anteriormente señalamos.

10. Hay que tener en cuenta, además, que la suspensión en el artículo 2° de la Constitución de la citada frase, vendría a constituir una prueba verdadera evidente de que efectivamente se desea lograr la anunciada “ democratización del país” , pues se trataría de un hecho que estaría más allá de las simples palabras y promesas. En cambio, si ocurriese lo contrario, o sea, si se mantiene dicha frase, habría so­bradas razones para pensar y sostener que no existe de parte del Go­bierno Nacional el deseo serio y sincero de lograr la democratización del país, habida cuenta la interpretación que algunas personas le han dado a la misma, y que tiende a convertir a la Guardia Nacional en un super órgano del Estado. En otras palabras, ocurriría que esta Ins­titución seguiría, continuaría, detentando “ el poder político real” en el país (el cual, según se ha admitido, actualmente detentan), a pesar de que el año de 1984 se produzca la elección por el pueblo, en “ elec­ciones puras, libres, limpias y honradas” , de un Presidente de la Repú­blica, en cuyo caso dicho poder no pasaría a la Presidencia de la Re­pública en esa oportunidad, como se ha prometido. Y siendo así val­dría la pena proceder a elegir a dicho Presidente?

Por otra parte, cabe preguntarse: ¿Qué justificación tendría ha­ber superado la criticada etapa del Presidente de la República “ esco­gido o designado de a dedo" por la Guardia Nacional, como corrien­temente se suele decir, y que ha imperado desde 1968, por la de un Presidente elegido democráticamente por el pueblo en elección directa (cambio de enorme trascendencia que el propio General Torrijos pro­pició), si la relación de poder seguiría siendo la misma?; si no obstante

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operarse esta importante transformación en la vida institucional del país, el poder político real continuaría radicado en los Cuarteles, en la Fuerza Pública?

No se requiere el menor esfuerzo mental para concluir que en tal caso no se daría el avance en el proceso de democratización del país, que se anuncia y promete, sino que ello vendría a constituir, por el contrario, un claro y abierto retroceso, injustificable y reprochable, desde todo punto de vista. De allí que al momento de realizarse las reformas a la Constitución Nacional que se anuncian, se imponga la supresión de la frase que obliga a los Organos del Estado a actuar en armónica colaboración con la Guardia Nacional, pues de no hacerlo se daría la absurda situación de que el país tendría un Presidente ele­gido por el pueblo, córente del “ poder político real” , y, en consecuen­cia, sometido o la Guardia Nacional, mientras que el mismo lo segui­ría detentando este organismo, no obstante carecer de toda represen­tación popular, lo cual además de absurdo sería antidemocrático.

Esperamos, pues, que prevalezca el patriotismo y el buen juicio, y que, para beneficio del país, se elimine la frase que ha motivado estos comentarios.

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