Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos

AVANCES DE LA

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

EN PAISES DE AMÉRICA LATINA

Evaluación y Propuestas para el caso de Perú1

2012

Econ. Alberto Flores A.

                                                            1 Coordinación: Luis Moreno, Giancarlo Castiglione. Con el apoyo de Christian Aid. 

  

  

AVANCES DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN PAISES DE AMÉRICA LATINA

Evaluación y Propuestas para el caso de Perú

INDICE

Página

1. RESUMEN EJECUTIVO 3

2. INTRODUCCIÓN 6

3. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION FISCAL EN AMÉRICA LATINA 8

Una visión general 8

Chile 15

Ecuador 23

Bolivia 32

Brasil 41

Colombia 50

4. EL CASO PERUANO: Evaluación y Propuestas 61

5. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS 87

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS 90

4  

AVANCES DE LA DESCENTRALIZACIÓN FISCAL EN PAISES DE AMÉRICA LATINA

Evaluación y Propuestas para el caso de Perú

1. RESUMEN EJECUTIVO

En América Latina el proceso de descentralización política y fiscal se inicia en la década de 1980, con el retorno de la democracia en la región. En la década reciente se han experimentado cambios en el proceso de descentralización fiscal, en algunos casos con modificaciones o con nueva constitución y en otros con leyes que han profundizado este proceso. Sin embargo es poco el avance alcanzado en su impacto para la mejora de la calidad de vida y en la reducción de la pobreza y desigualdades en la población, pues los datos que registran el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo-PNUD y el Banco Mundial, así lo demuestran.

En el estudio realizado en seis países de la región (Chile, Ecuador, Bolivia, Brasil, Colombia y Perú) se medir la disponibilidad de recursos de los Gobiernos Subnacionales, como expresión cuantitativa del proceso, del cual se pueden resaltar los aspectos siguientes:

La centralización política y fiscal que aun se mantiene en Chile. En lo político el Intendente Regional y el Gobernador Provincial son designados directamente por el Presidente de la República y en lo fiscal el bajo nivel de transferencias del gobierno central a los gobiernos subnacionales (en relación con su PBI) expresan la poca voluntad descentralista.

En Bolivia y Ecuador se han aprobado nuevas constituciones, en las cuales se orientan al federalismo fiscal. En Bolivia se establece potestad tributaria a los gobiernos subnacionales para establecer impuestos, con los límites que establece la Ley y en Ecuador con la potestad otorgada a las Municipalidades para establecer tasas impositivas en tres impuestos dentro del rango que establece la Ley. En el primer caso, se justifica esta orientación pro federal si se tiene en cuenta que el nivel de transferencias a los gobiernos subnacionales ha alcanzado el 9% del PBI (ligeramente por debajo de Brasil 9.1%) y que cualquier demanda adicional de recursos que tengan éstos deben utilizar este instrumento fiscal.

En el caso de Colombia, las modificaciones constitucionales de los años 2007 y

2011 y respectivo desarrollo legislativo, se han orientado a establecer

5  

mecanismos de monitoreo y control sobre la aplicación de los recursos del Sistema General de Participaciones y del Sistema de Regalías que se transfieren a los gobiernos subnacionales. Para el primer caso, el monitoreo esta a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y en la segundo, a cargo del Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Estos cambios tienen el objetivo de asegurar la calidad y cobertura de los servicios públicos e inversiones e infraestructura a cargo de los gobiernos subnacionales, y con ello coadyuvar en la mejora la de la calidad de vida y reducción de la pobreza de la población.

En Brasil, con un sistema federal de gobierno, se asegura la autonomía

tributaria de los gobiernos subnacionales y el régimen de transferencias intergubernamentales. En el caso de este último, la Unión transfiere a los Estados y Municipalidades, recursos generados por cuatro Impuestos (Renta, Productos Industrializados, Operaciones Financieras y Territorio Rural) y los Estados transfieren a las Municipalidades la participación de estas de los recursos generados por dos impuestos (Circulación de Mercancías y Servicios, Propiedad de Vehículos Automotores)

En el caso de Perú, el proceso de descentralización fiscal se ha retomado para

profundizarlo, con la modificación constitucional del año 2002, la elección de Presidentes Regionales en el año 2003 y recientemente la conformación por Ley de Presupuesto 2012, de una Comisión Multisectorial para evaluar e implementar medidas para profundizar este proceso, particularmente para asegurar recursos financieros para los Gobiernos Subnacionales: (i) con la asignación de tributos o transferencias predecibles y reglas pre-establecidas para los Gobiernos Regionales y (ii) la reestructuración del sistema tributario y del sistema de transferencias en el caso de las Municipalidades, con el objeto de aprovechar el potencial tributario que da el actual espacio fiscal local y para hacer más equitativa la distribución de recursos de coparticipación, respectivamente . Cabe señalar que el sistema de transferencias vigente se ha distorsionado por la diversidad de criterios e indicadores utilizados para la distribución de recursos que ha generado desigualdades horizontales entre las localidades, situación que se han profundizando en los últimos años. En esta situación se pueden encontrar Municipalidades con alto potencial tributario pero que por el sistema de transferencias reciben más recursos que localidades en extrema pobreza y carentes de potencial tributario. Situación similar se produce en el caso de los Gobiernos Regionales.

A la vista de los avances en el proceso de descentralización fiscal en América Latina y a los resultados de los niveles de Desarrollo Humano y de desigualdad registrados en la región por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo y el Banco Mundial, se hace necesario un alineamiento del proceso de descentralización

6  

fiscal a la mejora y bienestar de la población. Pues independientemente del tipo de descentralización que se implemente, se requiere compararla contra elementos medibles, para entenderla y evaluarla. Por ello la solución de fondo está en el diseño de una institucionalidad política de la descentralización tal que logre alinear los incentivos de los agentes políticos con los intereses y bienestar de la ciudadanía. Ello hace necesario incorporar, como complemento al proceso actual de descentralización fiscal, elementos de descentralización de segunda generación, pasando de la administración y distribución de recursos al diseño y administración de incentivos para obtener resultados medibles y beneficios concretos de la descentralización fiscal.

7  

2. INTRODUCCIÓN

La descentralización de la gestión pública se constituye como una respuesta del estado a las demandas ciudadanas para resolver problemas públicos en la búsqueda de un mayor grado de eficiencia y equidad distributiva de los recursos estatales. Dentro de este proceso, la descentralización fiscal implica la transferencia de competencias fiscales (ingresos y gastos) hacia los gobiernos subnacionales, con el objeto de lograr mayor eficiencia en la provisión de los bienes y servicios públicos, por considerar que éstos están más cerca a la población2. El principal desafío de la descentralización fiscal consiste en asignar eficientemente los recursos fiscales escasos y, en simultáneo, reducir la desigualdad horizontal que se tiene en el territorio de los países latinoamericanos.

Para tal fin el sector público en sus múltiples niveles de gobierno, asume el rol de identificar las fallas de mercado y su corrección para que se maximice el bienestar social. Esto implica intervenir y proveer los bienes y servicios públicos requeridos por la sociedad mediante agentes públicos sin otro interés más que maximizar el bienestar social, en cada nivel de gobierno.

En tal intervención del sector público se produce una división del trabajo entre los niveles de gobierno, donde:

El Gobierno Central es responsable de la estabilidad macroeconómica, de ejecutar políticas redistributivas y de proveer bienes públicos nacionales.

Los Gobiernos Subnacionales, responsables de proveer bienes públicos locales “hechos a medida” debido a que existen heterogeneidades de preferencia en las demandas locales.

Esta intervención se acompaña con un régimen de transferencias fiscales del gobierno central hacia los subnacionales con el objeto doble de asegurar la provisión socialmente eficiente de los bienes públicos y a la vez corregir desbalances horizontales.3

En Latinoamérica este proceso se inicia en la década de los años 80 del siglo pasado, con la restauración del sistema democrático en la región y término de las dictaduras militares. Con los procesos sociales en marcha y la teoría sobre la descentralización, los gobiernos democráticos inician y desarrollan e implementan sus propios modelos de descentralización; pero en todos ellos impulsados por la decisión política del gobierno de turno.

Los procesos de descentralización en América Latina en su evolución han tenido ajustes para adecuarse a los cambios políticos, económicos y sociales de cada

                                                            2 Arias y Mendoza (2008). 3 Barja‐ Villarroel‐Zavaleta (2009) 

8  

realidad, pero siempre con el objetivo de procurar mejoras en el desarrollo y calidad de vida de sus habitantes y consecuentemente reducir los niveles de pobreza. Sin embargo no siempre se han tenido los resultados esperados, pues diversos estudios muestran que aún con el proceso de descentralización fiscal en marcha, se mantienen las desigualdades en el territorio de los países latinoamericanos.

Recientemente y se han producido cambios constitucionales importantes en Bolivia, Ecuador y Colombia que han significado la profundización de los procesos de descentralización fiscal. En el Perú, después de las modificaciones constitucionales del año 2002, la descentralización fiscal es todavía un tema pendiente en la agenda del gobierno nacional, pues la Ley de Descentralización Fiscal, Decreto Legislativo N° 955, establece principalmente reglas de disciplina fiscal más que reglas sobre descentralización de recursos y competencias del gobierno nacional hacia los gobiernos subnacionales.

En este documento se da una mirada general al proceso de descentralización fiscal en algunos países de América Latina: Chile, Ecuador, Bolivia, Colombia, Brasil y Perú, examinándose el avance del modelo de descentralización que han desarrollado, especialmente en la generación y disponibilidad de recursos de los Gobiernos Subnacionales como expresión cuantitativa de la descentralización fiscal, con el propósito de llegar a propuestas que ayuden y contribuyan a orientar la ejecución de políticas públicas para mejorar este proceso en el Perú. Para cada caso se formulan las limitaciones y tareas pendientes del proceso de descentralización fiscal para de cada uno de los países, conforme lo opinan investigadores en estudios realizados sobre dichos países.

9  

2. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACION FISCAL EN AMERICA LATINA

UNA VISIÓN GENERAL

En estos últimos años los países latinoamericanos ha mejorado su posición macroeconómica y a pesar de la crisis financiera mundial de 2008-2009 y la crisis económica de algunos países europeos en 2010-2011, han podido recuperarse y continuar con su crecimiento debido a la constante demanda de los países emergentes del continente asiático, pero a diferentes velocidades. Una explicación se da en el estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) titulado ¿Una región, dos velocidades?4, en el que se ubica a los países de América Latina y el Caribe en dos clusters o agrupamientos, con una importante diferencia estructural entre ellos. En un grupo están aquellos países exportadores netos de bienes primarios o commodities, con relativamente baja exposición a los países industrializados en términos de exportación de bienes y servicios. En el otro grupo están los países importadores netos de commodities, con alta dependencia de exportaciones a países industrializados. Según el estudio, dicha diferencia estructural resulta vital para determinar la fortuna de tales países. Así, mientras que los países del primer grupo en general muestran altas tasas de crecimiento del PIB, los del segundo grupo apenas crecen levemente.

Vega5 señala que este estudio es interesante ya que permite identificar y analizar a dos grupos de países que crecen a diferentes velocidades y que enfrentan distintas oportunidades y desafíos para su desempeño económico en el cambiante orden mundial. Pero omite una variable que no debería dejarse de lado cuando se trata de hacer este tipo de análisis para la región: la inflación. En este contexto hay pues cuatro velocidades o escenarios en los que se pueden ubicar los países:

El escenario I viene a ser el ideal, en donde los países crecen rápido y sin problemas de inflación.

Los escenarios II y III son situaciones intermedias, en las cuales al menos hay un elemento positivo para los países, ya sea poca inflación o elevado crecimiento económico.

El escenario IV es una situación no deseada, en donde los países sufren de alta inflación y mínimo o nulo crecimiento económico.

La ubicación de un país en alguno de estos escenarios puede ser determinante para sus posibilidades de avance futuro. Pues ello determina el espacio fiscal que tendrán los países para aplicar políticas fiscales o monetarias necesarias para evitar impactos socio-económicos no deseados, y que tienen incidencia en todo proceso de descentralización.                                                             4 Banco Interamericano de Desarrollo (BID) titulado ¿Una región, dos velocidades?  5 Vega, Jorge (2011) Consejero del BID representante del  Perú: Una Región Cuatro Velocidades. La Moneda Año 2011 N°148 págs. 38‐41 

10  

Cuadro 1

ESCENARIOS DE CRECIMIENTO E INFLACIÓN EN AMÉRICA LATINA, 2010 Y 2011

  ALTO CRECIMIENTO   (más  del 5% anual) 

BAJO CRECIMIENTO  (menos del 5% anual) 

CHILE  COLOMBIA BAJA INFLACION  (menos del 5% anual)  PERÚ  ECUADOR 

ARGENTINA ALTA INFLACION  (más  del 5% anual)  BRASIL 

BOLIVIA  

Fuente: Vega Jorge, Una Región Cuatro Velocidades 

Políticamente la organización de los países latinoamericanos es clara y el proceso de elecciones de las autoridades subregionales es estable. De los países materia del presente documento, Brasil tiene una organización federal en tanto que Chile, Bolivia, Ecuador, Colombia y Perú son estados unitarios. Si bien el régimen federal asegura un alto nivel de descentralización y autonomía, en el sistema unitario también es posible alcanzarlo, como es el caso de Colombia y recientemente el de Bolivia cuya constitución tiene características federales en las competencias de los Gobiernos Subnacionales.

Por otro lado todas las autoridades políticas de los gobiernos subnacionales de los países latinoamericanos son elegidos democráticamente con excepción del caso Chileno en el cual los Intendentes Regionales son designados por el Presidente de la República y ejerce funciones de gobierno interior, como órgano desconcentrado del Presidente, y administrativas, como presidente del Consejo Regional (CORE).

Cuadro 2

DESCENTRALIZACION Y DEMOCRACIA EN PAISES SELECCIONADOS DE AMÉRICA LATINA

NIVEL INTERMEDIO  MUNICIPALIDADES 

PAIS 

Territorio  Elección Autoridad Principal 

Periodo de 

GobiernoElección 

Autoridad Principal 

Periodo de 

Gobierno

BRASIL (Federal)  Estado  Directa  Gobernador  4 años  Directa  Prefecto  4 años 

BOLIVIA (Unitario)  Departamento  Directo  Prefecto  5 años  Directa  Alcalde  5 años 

ECUADOR (Unitario)  Provincia  Directo  Gobernador  4 años  Directa  Alcalde  4 años 

CHILE (Unitario)  Región/Provincia Designación  presidencial 

Intendente/Gobernador 

4 años  Directa  Alcalde  4 años 

COLOMBIA (Unitario)  Departamento  Directa  Gobernador  4 años  Directa  Alcalde  4 años 

PERÚ (Unitario)  Región  Directa Presidente Regional 

4 años  Directa  Alcalde  4 años 

FUENTE: - Descentralización en América Latina – SUBDERE Chile - Constituciones de Bolivia (2009), Brasil (1988), Chile (1980), Ecuador (2008), Colombia (1993)y Perú (1993)

La descentralización fiscal puede medirse por lado del gasto de los recursos públicos, el cual nos indica el nivel de participación de los gobiernos subnacionales

11  

en la gestión gubernamental y por el lado de los ingresos, que nos expresa el grado de autonomía financiera en la generación y administración de sus ingresos.

Si damos una mirada del nivel de descentralización fiscal, en términos de participación en el gasto gubernamental registrado en los países seleccionados, en el periodo 1996-2004, observamos que los países de Argentina, Brasil y Colombia tienen los mayores niveles latinoamericanos encontrándose entre el 40% y 50% del gasto total del gobierno. Sin embargo cabe destacar que en ese mismo periodo en los casos de Ecuador y Perú se observa un gran impulso en el gasto subnacional al cierre del 2004.

Grafico 1 GASTO DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES COMO PROPORCION DEL GASTO TOTAL

FUENTE: Daugthers y Harper (2006) – Mejía y Atanasio (2008)

En lo que respecta a la autonomía fiscal en materia de ingresos, la evaluación, en los países seleccionados, comprende dos niveles: (i) la facultad para determinar sus tributos y recaudarlos (ii) las transferencias financieras intergubernamentales.

Según Cárdenas y Lora (2006), la descentralización es menos efectiva si los gobiernos locales no poseen la autonomía para recaudar tributos, y en particular, para fijar la base y la tarifa de los mismos. En el escenario ideal, los gobiernos subnacionales deben financiar sus funciones sólo con los recursos que determinan y/o recaudan directamente.

En este aspecto la facultad para determinar y fijar sus tributos, se produce normalmente en los estados federales, como es el caso de Brasil. En los países unitarios esta facultad es compartida por el Congreso para fijar impuestos y los Gobiernos Subnacionales para fijar sus tasas y contribuciones. Caso excepcional son los casos de Colombia en el que las tasas impositivas de los impuestos son reguladas por los Gobiernos Locales dentro de los límites fijados por ley y el de Bolivia que tiene potestades para fijar impuestos en la forma que lo regule el Congreso.

12  

Cuadro 3 POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

ESTADO / REGION / DEPARTAMENTO MUNICIPALIDADES

PAIS Determinación de

Tributos Recaudación Determinación de Tributos Recaudación

GOBIERNO FEDERAL             

BRASIL Impuestos, Tasas y Contribuciones 

Impuestos, Tasas y Contribuciones 

Impuestos, Tasas y Contribuciones 

Impuestos, Tasas y Contribuciones 

GOBIERNOS UNITARIOS             

BOLIVIA Impuestos, Tasas y Contribuciones 

Impuestos, Tasas y Contribuciones 

Impuestos con los límites constitucionales, Tasas y Contribuciones 

Impuestos Municipales, Tasas y contribuciones 

ECUADOR  Tasas  Tasas 

Impuestos Predial Urbano, Predial Rural y de Patente Municipal, dentro de la banda impositiva de la ley y fijar tasas y contribuciones 

Impuestos Municipales, Tasas y contribuciones 

CHILE  Tasas  Tasas  Tasas y Contribuciones Impuestos Municipales, Tasas y contribuciones 

COLOMBIA  Tasas  Tasas Modificar Impuestos  con los límites de Ley y fijar tasas y contribuciones 

Impuestos Municipales, Tasas y contribuciones 

PERÚ  Tasas  Tasas  Tasas y Contribuciones Impuestos Municipales, Tasas y contribuciones 

FUENTE: Constitución Política de Brasil, Bolivia, Ecuador, Chile, Colombia y Perú.

En el caso de los ingresos o recursos propios que recaudan directamente los gobiernos subnacionales, se observa que el país con mayor participación en la presión tributaria nacional (ingresos tributarios sobre el PBI) es Brasil, estado federal con autonomía fiscal en sus gobiernos subnacionales.

Grafico 2

RECURSOS PROPIOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES 2010 En porcentajes del PBI

NOTA: La información de Ecuador corresponde al año 2009 FUENTE: Ministerios de Economía, de Finanzas o de Hacienda de los países estudiados

13  

Respecto a las transferencias intergubernamentales, cabe precisar que las grandes desigualdades socio económicas en los territorios de los países latinoamericanos, relacionados con el grado de urbanidad y desarrollo relativo, ha generado que desde los Gobiernos Nacionales se diseñen y establezcan mecanismos de apoyo en la forma de transferencias financieras a los Gobiernos Subnacionales, con el propósito de ir cerrando brechas de desigualdad, en procura de un desarrollo equilibrado y equitativo para el bienestar de la población que gobiernan. Estas transferencias financieras intergubernamentales se realizan en tres modalidades: a) Trasferencias condicionadas b) Transferencias no condicionadas o de libre disponibilidad y c) Transferencias por asignaciones concursales.

Grafico 3 TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES 2010

En porcentajes del PBI

NOTA: La información de Ecuador corresponde al año 2009 FUENTE: Ministerios de Economía, de Finanzas o de Hacienda de los países estudiados

En los países seleccionados estas formas de apoyo financiera se dan en diferentes magnitudes lo que muestran el nivel de descentralización de los recursos financieros para la gestión gubernamental. En este aspecto el gobierno federal de Brasil muestra el mayor nivel de transferencia de recursos a los gobiernos subnacionales. En los países unitarios Bolivia lidera los niveles de transferencias alcanzados en años recientes.

Independientemente del nivel de transferencias intergubernamentales alcanzado, es común encontrar en los Gobiernos Subnacionales altos grados de dependencia financiera de las transferencias del gobierno central los que, en muchos casos, desincentivan la recaudación tributaria local (ingresos propios) que finalmente generan “pereza fiscal” en las administraciones subnacionales.

Esta situación es explicada por que en la medida que existan altas desigualdades en los ingresos propios entre los gobiernos subnacionales (ruralidad y pobreza)

14  

aumenta la dependencia del sistema de transferencias intergubernamentales. A su vez, en la medida que los gobiernos subnacionales reciban altos niveles de transferencias tienen menos incentivos para aumentar la recaudación fiscal y, en su lugar, se tiende a presionar por mayores transferencias. Tal situación genera un desequilibrio vertical toda vez que los gobiernos subnacionales poseen mayores ingresos vía transferencias con las mismas responsabilidades de gasto (y sin la debida rendición de cuentas), mientras que el gobierno central posee menos ingresos sin tener opciones de reducir el gasto. Esto ha sido muy claro en los casos de Colombia y Brasil6.

Un aspecto que es importante observar en el proceso de descentralización fiscal es su impacto en la sociedad, puesto que los objetivos que tiene éste proceso son los de mejorar la calidad de vida de la población y reducir los niveles de pobreza de sus habitantes. La evaluación realizada en los países seleccionados nos demuestra que una mayor descentralización de recursos fiscales, como en el caso de Brasil, no asegura bienestar en la población, pues el Índice de Desarrollo Humano de este país alcanza el 0.718, por debajo de países como Chile, Perú y Ecuador. En términos de desigualdad medidos con el Índice de GINI registra el 0.518, esto representa una mayor desigualdad que en el Perú y Chile.

Cuadro 4

RECURSOS SUBNACIONALES PERCAPITA E INDICES DE DESARROLLO HUMANO Y DESIGUALDAD

PAÍS 

  PBI  PERCAPITA PAIS  2010                  

(en Dólares USA – Corrientes al tipo de 

cambio) 

RECURSOS DESCENTRALIZADOS SUBNACIONALES PERCAPITA  2010       (en Dólares USA) 

ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO 2011 

COEFICIENTE  DE GINI 

BRASIL  10.650,90  2.162,75  0,718  0,547 

COLOMBIA  6.481,14  630,28  0,710  0,559 

PERÚ     5.142,29  392,11  0,725  0,481 

CHILE  12.145,25  347,08  0,805  0,521 

BOLIVIA  1.997,90  212,44  0,663  0,563 

ECUADOR  3.919,93  165,39  0,720  0,493 Fuente: Banco Mundial‐Base de Datos Pobreza, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Ministerios de Economía, Finanzas o Hacienda de países e Institutos de Estadística de países  

Gráficamente se puede observar que los países que registran mayor desigualdad, medidos con el Índice de GINI, son Bolivia y Colombia, seguido de Brasil. En tanto que el país que muestra un mayor Índice de Desarrollo Humano es Chile, seguido por Perú. Dada esta realidad, surgen interrogantes respecto a la orientación de los procesos de descentralización y si están ausentes componentes, variables o elementos para asegurar que los recursos financieros descentralizados, que disponen los Gobiernos Subnacionales, tengan real impacto en las políticas públicas para mejorar la calidad de vida y reducir la pobreza de la población.

                                                            6 Ritter, Patricia (2005). Beneficios potenciales y fallas comunes en la descentralización: Una aproximación para América Latina (Universidad del Pacífico, Lima). 

15  

Gráfico 4 Gráfico 5

INGRESO PERCAPITA SUBNACIONAL E ÍNDICE DE GINI

INGRESO PERCAPITA SUBNACIONAL E ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO

165212

347 392

630

2,163

0.493

0.563

0.521

0.481

0.559

0.547

0.450

0.470

0.490

0.510

0.530

0.550

0.570

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

ECUADOR BOLIVIA CHILE PERÚ    COLOMBIA BRASIL

PERCAPITA  SUBNACIONAL 2010      INDICE DE GINI

165212

347 392

630

2,163

0.720

0.663

0.805

0.725

0.7100.718

0.600

0.650

0.700

0.750

0.800

0.850

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

ECUADOR BOLIVIA CHILE PERÚ    COLOMBIA BRASIL

PERCAPITA  SUBNACIONAL 2010      IDH 2011 Fuente: Banco Mundial‐Base de Datos Pobreza GINI:         0  = Equidad Perfecta             1 = Inequidad Perfecta 

Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Indice Desarrollo Humano           Muy Alto =  1            Muy Bajo  =  0   

16  

CHILE El Proceso de Descentralización Fiscal

Antecedentes

El proceso de descentralización en Chile se ha desarrollado principalmente durante las últimas tres décadas. En este período, se han concretado reformas en la estructura institucional, administrativa y financiera del Estado, que han afectado ámbitos como la democratización y representación política, la aplicación de la política social, y la participación de las comunidades y autoridades locales en la definición del desarrollo económico y social de sus territorios.

En este proceso, se distingue una primera etapa desarrollada entre 1974 y 1989, durante el gobierno militar, en la que tuvieron lugar procesos de regionalización y municipalización. En 1974 se dividió administrativamente el país en regiones, provincias y comunas y, a lo largo del período, se implementaron reformas tan importantes como el traspaso a los municipios de la administración de los establecimientos de educación pública y de salud primaria, el desarrollo del esqueleto del actual sistema de financiamiento municipal, y la creación del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), que es hasta hoy el principal canal para financiar obras de infraestructura municipales7.

Conforme lo establece la Constitución Política de Chile8 de 1980 y sus modificatorias, para el gobierno y administración del Estado, la organización territorial de la República se divide en regiones y éstas en provincias. Para los efectos de la administración local, las provincias se dividen en comunas (Municipalidades). Cabe señalar que, conforme a la Constitución Política de la República de Chile, tanto el Intendente Regional como el Gobernador Provincial son designados directamente por el Presidente de la República, (artículo 32 numeral 7 vigente de la Constitución) y que solamente son elegidos por sufragio en votación directa: los Consejeros Regionales (elegidos por los Concejales de la Región), y lo Alcaldes y Concejales Municipales (sufragio universal).

Descentralización de las finanzas públicas9

En Chile, el proceso de descentralización fiscal comenzó a fines de los setenta. Sus inicios se relacionaron principalmente con el incremento de las competencias municipales y de las transferencias de impuestos para beneficio municipal.

Durante el Gobierno Militar se creó el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), y en el ámbito municipal, las reformas se concentraron en el traspaso de la

                                                            7 Llancar Etcheverry (2009) 8 Artículo 110° de la Constitución Política de Chile 9 Llancar Etcheverry (2009) 

17  

administración de la educación pública y salud primaria a los municipios -delegación de funciones que implicó la creación de sistemas de subvenciones para su financiamiento- y en el incremento de otras transferencias desde el gobierno central. Además, se realizó cambios en el marco financiero y administrativo de operación de los municipios. A través de la Ley de Rentas Municipales se estableció un sistema de ingresos tributarios de beneficio local exclusivo, y se creó también el Fondo Común Municipal (FCM), mecanismo redistributivo de transferencia intermunicipal.

Con el reinicio de la democracia en el año 1990, el proceso de descentralización fiscal se centró en el incremento de recursos de decisión regional y local. La reforma de 1991 modificó normas que regían el sistema y consagró nuevos mecanismos de financiamiento: las Inversiones Sectoriales de Asignación Regional y los Convenios de Programación. En el ámbito municipal, se promulgó una nueva Ley de Rentas, y se modificó la Ley sobre impuesto territorial, lo que implicó un aumento en los ingresos locales.

Con la nueva Ley de Rentas se buscó conseguir un aumento en los recursos propios municipales a través de modificaciones a los límites de cobro de impuestos territoriales y de patentes municipales principalmente, así como un perfeccionamiento de los mecanismos de distribución del Fondo Común Municipal (FCM).

CUADRO 5 REPRESENTATIVIDAD DE LOS RECURSOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN CHILE

(en millones de Dólares USA)

CONCEPTO  2009  2010 

REGIONAL  1,216.3  1,488.5 

MUNICIPAL  3,815.2  4,323.9 

TOTAL  5,031.5  5,812.4 

PBI (Corrientes al tipo de Cambio)  172,958  216,253 

% PBI  2.9%  2.7% 

POBLACION (habitantes)  16,601,710  16,746,490 

RECURSOS SUBNACIONALES PERCAPITA  en Dólares USA 

303.07  347.08 

FUENTE: Ministerio de Hacienda-Dirección de Presupuesto, Banco Central de Reserva de Chile, Instituto Nacional de Estadísticas - Chile

Funciones y Estructura Financiera de los Gobiernos Regionales

Ley Nº 19175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional establece entre otra las funciones siguientes:

▪ Elaborar y aprobar las políticas, planes y programas de desarrollo de la región

18  

▪ Resolver la inversión de los recursos que a la región correspondan en la distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional

▪ Asesorar a las municipalidades, cuando éstas lo soliciten ▪ Construir, reponer, conservar y administrar en las áreas urbanas las obras de

pavimentación de aceras y calzadas, con cargo a los fondos que al efecto le asigne la Ley de Presupuestos. Para el cumplimiento de esta función, el gobierno regional podrá celebrar convenios con las municipalidades y con otros organismos del Estado

Los Gobiernos Regionales se financian casi en su totalidad con transferencias del gobierno central que son fijadas en las Leyes Anuales de Presupuesto Público-Ministerio del Interior. No participan en los procesos de captación o recaudación de impuestos10, ni cuentan con la posibilidad de endeudarse con fuentes de financiamiento nacional o externas. Esto señala la inexistencia de autonomía financiera, y que el nivel regional responde más a una descentralización administrativa que fiscal, y en menor grado a una descentralización política, por el sistema de designación de sus autoridades.

Durante los últimos años el presupuesto anual de los Gobiernos Regionales representaron entre el 2.9% y el 3.0% del Presupuesto Anual de la República y sus recursos se han destinado en el 95% para gastos de inversión, dentro de los cuales está el importe que recibe por el Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

Cuadro 6

PRESUPUESTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2009-2011 En millones de dólares USA – Corrientes al tipo de cambio

PRESUPUESTO REGIONAL 

AÑO PRESUPUESTO NACIONAL  INGRESO 

TOTAL % Ppto Nacional 

Gastos de Funcionamiento 

Fondo Nacional de Desarrollo Regional 

Otros Gastos de Inversión (1) 

2009  40,957.3  1,216.3  2.97%  62.4  540.9  613.0 

2010  49,074.9  1,488.5  3.00%  74.2  602.0  812.2 

2011  58,523.0  1,702.2  2.90%  82.3  669.8  950.0 

Fuente: Leyes de Presupuesto 2009, 2010,2011 de la República de Chile-Ministerio de Hacienda-Dirección de Presupuesto, Banco Central de Reserva de Chile (1) Incluye el Provisiones para el Programa de Inversión Regional

Funciones y Estructura Financiera de los Gobiernos Locales

Conforme lo establecen los artículos 3° y 4° de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, Ley 18.695, las Municipalidades tienen las funciones siguientes:

                                                            10  El artículo 20 inciso j) de la Ley de Gobierno Regional señala como competencia del Gobierno Regional: “Aplicar, dentro de los marcos que señale la ley respectiva, tributos que graven actividades o bienes que tengan una clara identificación regional y se destinen al financiamiento de obras de desarrollo regional,” 

19  

Funciones Exclusivas

Elaborar, aprobar y modificar el plan comunal de desarrollo cuya aplicación deberá armonizar con los planes regionales y nacionales;

La planificación y regulación de la comuna y la confección del plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes;

La promoción del desarrollo comunitario; Aplicar las disposiciones sobre transporte y tránsito públicos, Aplicar las disposiciones sobre construcción y urbanización, en la forma que

determinen las leyes, sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicte el ministerio respectivo, y

El aseo y ornato de la comuna.

Funciones ejecutadas directamente o con otros órganos de la Administración del Estado:

La educación y la cultura; La salud pública y la protección del medio ambiente; La asistencia social y jurídica; La capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo; El turismo, el deporte y la recreación; La urbanización y la vialidad urbana y rural; La construcción de viviendas sociales e infraestructuras sanitarias; El transporte y tránsito públicos; La prevención de riesgos y la prestación de auxilio en situaciones de emergencia

o catástrofes; El apoyo y el fomento de medidas de prevención en materia de seguridad

ciudadana y colaborar en su implementación, sin perjuicio de lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 90 de la Constitución Política;

La promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, y El desarrollo de actividades de interés común en el ámbito local.

Las Municipalidades se financian con recursos provenientes de:

(i) Recaudación de sus ingresos propios: tasas, contribuciones e importe de la recaudación de tributos no entregados al Fondo Común Municipal-FCM,

(ii) Participación del FCM: constituido con aportes del Impuesto Territorial, Permiso de Circulación, Patentes Municipales, Transferencia de Vehículos Motorizados, aportes del Gobierno Central y Multas por infracciones de Tránsito. Estos recursos del FCM son distribuidos entre las Municipalidades en base a los parámetros siguientes: ▪ 25% en partes iguales entre las Comunas del país ▪ 10% número de pobres respecto al país ▪ 30% en proporción al número de predios exentos del Impuesto Territorial

en la Comuna respecto del país

20  

▪ 35% en proporción directa a los menores ingresos propios permanentes del año precedente, que se determina en base al menor ingreso municipal propio permanente por habitante de cada Comuna en relación con el promedio nacional de dicho ingreso por habitante.

(iii) Transferencias de reparticiones del Sector Público y de fondos concursables para proyectos de inversión del Fondo Nacional de Desarrollo Regional

La estructura de la ejecución de los ingresos y gastos municipales de los años 2008-2010 nos muestran que las transferencias que reciben del Gobierno Central y Regional no han sido importantes, pues solo han representado entre 9.1% y 10.9% del total de los ingresos.

Cuadro 7

ESTRUCTURA DE LA EJECUCION DE INGRESOS Y GASTOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES 2008-2010 En miles de Dólares USA Corrientes y en Porcentajes

INGRESOS‐GASTOS  2008  2009  2010 

INGRESOS MUNICIPALES  3,592,755  3,815,178  4,323,903 

1.  INGRESOS PROPIOS (IP)  71.2%  72.6%  69.0% 

           Ingresos Propios Permanentes (IPP):  41.4%  41.5%  40.2% 

           Participación en FCM    29.8%  31.1%  28.8% 

2.  TRANSFERENCIAS  9.1%  9.7%  10.9% 

           Transferencias Corrientes   2.9%  2.5%  3.4% 

           Transferencias para Gastos de Capital   6.1%  7.2%  7.4% 

3. VENTA DE ACTIVOS NO FINANCIEROS  0.5%  0.3%  0.7% 

4. SALDOS  4.5%  3.5%  4.4% 

5. OTROS INGRESOS MUNICIPALES  14.7%  14.0%  15.0% 

GASTOS MUNICIPALES   3,659,126  3,708,692  4,162,951 

1. GASTOS DE PERSONAL  23.9%  25.1%  24.7% 

2. GASTO EN BIENES Y SERVICIOS  31.3%  32.6%  30.6% 

3. TRANSFERENCIAS CORRIENTES  26.6%  25.7%  26.9% 

         Transferencias a Educación  5.8%  6.5%  6.4% 

         Transferencias a Salud  3.6%  3.7%  4.2% 

         Transferencia al FCM  11.8%  10.3%  10.5% 

         Otras Transferencias  5.5%  5.1%  5.9% 

4. INVERSIÓN REAL MUNICIPAL  11.8%  10.5%  10.4% 

5. OTROS GASTOS MUNICIPALES  6.3%  6.1%  7.4% 

FUENTE: Sistema Nacional de Información Municipal‐  Chile. Página web: www.sinim.gov.cl  ‐ Banco Central de Reserva de Chile ELABORACIÓN: Propia (1) Comprende los conceptos siguientes: Impuesto Territorial, Permiso de Circulación, Patentes Municipal, Derechos de Aseo, Derechos,  

Rentas de la Propiedad, Licencias de Conducir, Multas, Concesiones, Patentes Acuícolas, Patentes Mineras. Casinos de Juegos. (2) Incluye: Terrenos, Edificios, Vehículos, Mobiliarios 

21  

En cuanto a nivel de gastos en las funciones de educación y salud que tienen a su cargo las Municipalidades, cabe señalar que estos gastos los realizan con diversas fuentes de financiamiento, de las que destacan las siguientes: transferencias de los Ministerios de Salud y de Educación consignados en el Presupuesto anual de la República, transferencias del Gobierno Regional y aportes de las Municipalidades. De acuerdo a la información registrada por la Contraloría General de la República de Chile11 durante el año 2010 las Municipalidades Chilenas han destinado a la Educación Municipal gastos por un total de $1,268.9 millones de Dólares USA y $465.2 millones de Dólares USA a la Salud Municipal. En la estructura de Ingresos y Gastos Municipales durante el periodo 2006-2010, se observa que por concepto de Educación y Salud se han realizado gastos por encima de lo que reciben como transferencias del Gobierno Central, lo cual refleja el nivel del aporte Municipal y la preocupación que existe en este nivel de Gobierno Subnacional para sostener y mejorar estos servicios.

Cuadro 8 INGRESOS Y GASTOS DEVENGADOS DE LA GESTIÓN MUNICIPAL Y SERVICIOS TRANSFERIDOS 2006-2010

En Porcentajes

INGRESOS‐GASTOS  2006  2007  2008  2009  2010 

INGRESOS  100.0%  100.0%  100.0%  100.0%  100.0% 

Gestión Municipal  67.4%  66.9%  65.0%  66.2%  68.4% 

Transferencias Educación  25.6%  25.8%  26.6%  25.2%  23.0% 

Transferencias Salud  6.7%  7.0%  8.1%  8.3%  8.4% 

Transferencias Cementerios  0.3%  0.3%  0.3%  0.3%  0.3% 

GASTOS  100.0%  100.0%  100.0%  100.0%  100.0% 

Gestión Municipal  59.8%  59.6%  60.3%  60.1%  61.3% 

Educación  31.1%  31.1%  29.7%  29.2%  27.7% 

Salud  8.7%  9.0%  9.7%  10.4%  10.7% 

Cementerios  0.3%  0.3%  0.3%  0.3%  0.3% 

Fuente: Informe de Gestión Financiera del Estado 2010 ‐ Contraloría General de la República‐Chile 

Limitaciones y Tareas Pendientes

Investigadores y estudiosos de la Descentralización Fiscal en Chile han expresado opiniones diversas sobre los aspectos que requieren de atención para mejorar el proceso:

George Tsebelis definió “actores de veto” como aquellos tomadores de decisión cuyo acuerdo es necesario para cambiar el status quo. En el caso de la descentralización en Chile, los más claros actores de veto hoy12 son: (a) la burocracia del Ministerio de Hacienda, (b) en general los Ministerios Sectoriales,

                                                            11 Informe de Gestión Financiera del Estado 2010 ‐ Contraloría General de la República‐Chile ‐ División de Análisis Contable 12 Mario Waissbluth, Cesia Arredondo, Descentralización en Chile: Una Trayectoria Posible Abril 2011‐ Nota Técnica  Nº 4‐Universidad de Chile 

22  

(c) legisladores y políticos de todos los sectores que sienten amenazada su continuidad por potenciales competidores emergentes de regiones y por la eventual pérdida de su capacidad clientelar, y (d) gremios del sector público de carácter nacional, que ven en la descentralización una eventual pérdida de su poder.

Sergio Boisier13 publicó recientemente una excelente revisión de este tema. Señala siete obstáculos estructurales al proceso de descentralización en Chile: - Artificialidad de la regionalización; - Ausencia de identidades regionales; - Falta de legitimidad de los gobiernos regionales; - Relativa precariedad de los recursos financieros; - Desarticulación y falta de coordinación del abanico de instrumentos

específicos; - Falta de actividad sustantiva de investigación en y para las regiones; y - Bajo nivel de conocimiento sobre los procesos de cambio en el territorio por

parte de la tecnocracia regional.

Juan Pablo Valenzuela14, plantea algunas iniciativas de reforma que requieren los Gobiernos Subnacionales:

- Programas de mejoramiento continuo: existen desafíos dinámicos, especialmente condicionados por nuevas tecnologías, cambios en los requerimientos de los ciudadanos o innovaciones institucionales.

- Una nueva generación de incentivos: los instrumentos y estrategias para mejorar la gestión municipal deberían complementar los programas de fortalecimiento con la readecuación de los incentivos actuales, algunos de los cuales no reconocen al municipio como una sola organización o no logran los objetivos para los cuales están diseñados.

- Fondo de incentivos para replicar mejores prácticas: actualmente existen diversos mecanismos que detectan buenas prácticas. Sin embargo, estos mecanismos son relativamente lentos para detectar y difundir estas buenas prácticas, teniendo un énfasis mayoritario en el reconocimiento, tanto de los resultados como de la metodología de sus aplicación; otra dificultad importante es respecto a los mínimos incentivos que existen para la replicabilidad de estas buenas prácticas y la baja orientación de los municipios para aprender y replicar experiencias de otras municipalidades nacionales o internacionales.

- Generar una ley de rentas regionales: paulatinamente se debe lograr que los GORE cuenten con ingresos más estables en el tiempo, con un uso más flexible y con la posibilidad de planificar sus acciones en el tiempo.

                                                            13  Boisier,  Sergio.  “Territorio,  Estado  y  Sociedad  en  Chile:  la  Dialéctica  de  la  Descentralización  entre  la  Geografía  y  la Gobernabilidad”, MAGO Editores, 2010 14 Valenzuela, Juan Pablo. Análisis Prospectivo de las Capacidades Institucionales y de Gestión de los Gobiernos Subnacionales en Chile 

23  

Respecto al Fondo Común Municipal (FCM), tanto Mejía como Valenzuela señalan debilidades y proponen ajustes a los criterios y mecanismos de distribución: - Se genera un fuerte desincentivo a que las municipalidades aumenten el

recaudo tributario propio –denominado recursos propios permanentes– ya que el 35% del Fondo se distribuye en proporción directa a los menores ingresos propios permanentes del año precedente, con lo cual se resulta premiando el bajo ingreso municipal relativo.

- La mitad de los recursos del Fondo son devueltos a los municipios que los aportan, lo que genera costos administrativos innecesarios.

- Incluir mecanismos de estabilización en el FCM para períodos bajos del ciclo económico nacional: ello traería mayor estabilidad en los recursos de la mayoría de los municipios del país y reduciría los riesgos de endeudamiento corriente. Esta iniciativa podría ser contemplada en el rediseño del FCM, a través de la creación de un mecanismo de estabilización o podría ser considerada en la posibilidad de aportes del Tesoro Público para períodos específicos.

A ello tendríamos que señalar la ausencia de un organismo conductor del

proceso de Descentralización en el país, pues la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior asume un rol de registro información subnacional, con nula intervención para la integración

24  

ECUADOR El Proceso de Descentralización Fiscal

a. Antecedentes

15En la Constitución Política de 1979 aparece por primera vez el término “descentralización”, sin embargo durante la década de los 70 y con el boom petrolero se avanza poco en el proceso y más bien muchos servicios que habían sido ejercidos por los gobiernos municipales se pasan al Gobierno Central como educación, salud, saneamiento, etc.

A fines de la década de los ochenta y principalmente en los noventa, el proceso de descentralización del país presenta un significativo avance a partir de la expedición de una serie de Leyes como son las Leyes de Modernización del Estado y Participación de la Iniciativa Privada (1993), Distribución del 15% del Presupuesto del Estado a los Gobierno Seccionales (1996) y de Descentralización y Participación Social (1997), la Constitución Política 1998, entre otras.

La mencionada normativa establecía un modelo de descentralización “voluntario” para los gobiernos seccionales, y obligatorio para el Gobierno Central. Es así que, el proceso de descentralización en el país se caracterizó por la demanda voluntaria de competencias por parte de los gobiernos seccionales salvo las competencias no descentralizables establecidas en la Constitución y la entrega obligatoria para el Gobierno Central; dónde se entregaron recursos financieros a través de transferencias sin vincularlas ni a competencias ni al esfuerzo fiscal local para incrementar sus ingresos propios; y dónde se debe entregar recursos adicionales para que asuman nuevas competencias.

16En la Constitución del 2008, el modelo “voluntario” se cambia por un modelo “obligatorio y progresivo” de la transferencia de competencias. De igual manera existen cambios con respecto al financiamiento de las competencias de los Gobiernos Autónomos descentralizados.

En cuanto a la organización territorial además de las provincias, cantones y las juntas parroquiales, se crea un nuevo nivel de gobierno que son las Regiones cuya iniciativa corresponde a los gobiernos provinciales. Se establece que por razones de conservación ambiental, étnico-culturales o de población podrán constituirse regímenes especiales. Los distritos metropolitanos autónomos, la provincia de Galápagos y las circunscripciones territoriales indígenas y pluriculturales son regímenes especiales.

                                                            15 Almeida, María Dolores (2010) 16   Almeida, María Dolores (2010) 

25  

La Ley del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) aprobada por la Asamblea Nacional (Congreso de la República) publicada en octubre de 2010, desarrolla las normas constitucionales sobre descentralización y establece la organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el territorio: el régimen de los diferentes niveles de gobiernos autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con el fin de garantizar su autonomía política, administrativa y financiera. Además, desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y progresiva a través del sistema nacional de competencias, la institucionalidad responsable de su administración, las fuentes de financiamiento y la definición de políticas y mecanismos para compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial.

b. Descentralización de las finanzas públicas

Si bien el proceso de descentralización de las finanzas públicas en el Ecuador ha tenido un gran avance con la Constitución del año 2008, la Ley del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) consolidan los aspectos centrales como funciones, competencias y financiamientos de las entidades descentralizadas: Regiones, Provincias, Municipios y Juntas Parroquiales.

En el aspecto financiero la Ley del COOTAD mejora el nivel de las transferencias a los Gobiernos Autónomos Descentralizados-GADs (antes denominados Gobiernos Seccionales), pues aun cuando en el artículo 271° de la Constitución Política de 2008 señala que estos GADs participarán de al menos el quince por ciento de ingresos permanentes y de un monto no inferior al cinco por ciento de los no permanentes correspondientes al Estado Central (excepto los de endeudamiento público), el artículo 192°del COOTAD les fija una participación del veintiuno por ciento (21%) de ingresos permanentes y del diez por ciento (10%) de los no permanentes del presupuesto general del Estado. La misma disposición establece su distribución entre los GADs y los criterios de distribución siguientes:

Cuadro 9 DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS TRANSFERIDOS POR EL GOBIERNO CENTRAL

GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO % ASIGNACION

Consejos Provinciales 27 %

Municipalidades y Distritos Metropolitanos 67 %

Juntas Parroquiales 6 %

TOTAL 100 %

       Fuente: Ley Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD)  

El total de estos recursos se distribuirá conforme a tamaño y densidad de la población; necesidades básicas insatisfechas jerarquizadas y consideradas en relación con la población residente en el territorio de cada uno de los gobiernos autónomos descentralizados; logros en el mejoramiento de los niveles de vida; esfuerzo fiscal y administrativo; y, cumplimiento de metas del Plan Nacional de

26  

Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado17, cuyas proporciones de distribución son las siguientes:

Cuadro 10 PONDERACIONES PARA LA ASIGNACION DEL MONTO A TRANSFERIR

INDICADOR GOBIERNOS PROVINCIALES

MUNICIPALIDADES Y DISTRITOS

METROPOLITANOS

JUNTAS PARROQUIALES

Población 10% 10% 15%

Densidad Poblacional 14% 13% 15%

Necesidades Básicas Insatisfechas 53% 50% 50%

Mejoramiento de los Niveles de Vida 5% 5% 5%

Esfuerzo Fiscal 2% 6% 0%

Esfuerzo Administrativo 6% 6% 5%

Cumplimiento de Metas 10% 10% 10%

TOTAL 100% 100% 100%

Fuente: Ley del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD)

La Ley de COOTAD señala que el monto de las transferencias del Gobierno Central a los Gobiernos Autónomos Descentralizados no será, en ningún caso, inferior al monto asignado en el presupuesto del ejercicio fiscal del año 2008 y que las nuevas transferencias de competencias a los GADs serán financiadas con Transferencias del Gobierno Central equivalentes a los que han sido destinado históricamente para el ejercicio de estas competencias, calculado en base al promedio de los últimos cuatro años.

Con las disposiciones de financiamiento que establece el COOTAD los Gobiernos Autónomos han mejorado sus ingresos con transferencias del Gobierno Central estimándose un incremento del 94.9% para el 2012, con relación al año 2006.

Cuadro 11 TRANSFERENCIAS A LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS 2006-2012

En miles de Dólares USA

GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO 

2006  2008  2011 PPTO  2012 

CONSEJOS PROVINCIALES  303,294.9  618,922.0  604,533.9  661,246.0 

MUNICIPALIDADES  934,052.6  1,098,180.8  1,523,859.3  1,640,869.9 

JUNTAS PARROQUIALES  19,032.2  39,891.9  125,148.1  146,944 

TOTAL TRANSFERENCIA  A GADs  1,256,379.7  1,756,994.7  2,253,541.3  2,449,059.4 

PRESUPUESTO DE LA REPÚBLICA  15,742,360.1  19,087,908.7  23,950,200.0  26,109,270.3 

PBI (Dólares corrientes)  41,705,009.0  54,208,524.0  65,945,400.0  71,625,400.0 

%  GADs del PPTO NACIONAL  8.0%  9.2%  9.4%  9.4% 

%  TRANSFERENCIA A GADs del PBI  3.0%  3.2%  3.4%  3.4% 

Fuente:  Información  Fiscal  del  Sector  Público  No  Financiero  SPNF  ‐ Ministerio  de  Finanzas  Justificación  Presupuestos República 2010, 2011, 2012 y Estado Ejecución Presupuestal 2006, 2008 ‐ Ministerio de Finanzas Flujo Efectivo por Ámbito Institucional – Contabilidad Gubernamental – Ministerio de Finanzas 

                                                            17 Tercer párrafo del Artículo 192° del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) 

27  

 Cuadro 12

REPRESENTATIVIDAD DE LOS RECURSOS DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES EN ECUADOR (en millones de Dólares USA)

GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO 2008 2009

     CONSEJOS PROVINCIALES  673.1  516.6 

     MUNICIPALIDADES  1,428.7  1,617.7 

     JUNTAS PARROQUIALES  61.0  40.5 

   TOTAL RECURSOS GOBIERNOS     SUBNACIONALES 

2,162.8  2,174.9 

            PBI (corrientes)  54,208.52  52,021.86     % PBI  4.0%  4.2%    POBLACION (habitantes)  13,927,650  14,573,100 

RECURSOS SUBNACIONALES  PERCAPITA  (Dólares USA) 

155.29  149.24 

Fuente:  Información Fiscal del Sector Público No Financiero SPNF  ‐ Ministerio de Finanzas Justificación Presupuestos República, Banco Central de Ecuador e Instituto Nacional de Estadística y Censos de Ecuador

b. Funciones Exclusivas y Estructura Financiera de los Gobiernos Autónomos Descentralizados

La Constitución de 2008 y el Código de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) establecen las competencias exclusivas y fuentes de financiamiento de los Gobiernos Autónomos, en la forma siguiente:

Cuadro 13

FUNCIONES EXCLUSIVAS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS

FUNCIONES EXCLUSIVAS DEL GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO FUENTES DE FINANCIAMIENTO

GOBIERNO REGIONAL a) Planificar el desarrollo regional y formular los

correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial;

b) Gestionar el ordenamiento de cuencas hidrográficas y propiciar la creación de consejos de cuencas hidrográficas, de acuerdo con la ley;

c) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre regional y cantonal en tanto no lo asuman las municipalidades;

d) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito regional;

e) Otorgar personalidad jurídica, registrar y controlar a las organizaciones sociales de carácter regional;

f) Determinar las políticas de investigación e innovación del conocimiento, desarrollo y transferencia de tecnologías necesarias para el

a) El impuesto a la renta por herencias, legados y donaciones;

b) El impuesto a la propiedad de los vehículos motorizados; y,

c) El impuesto a los consumos especiales sobre vehículos motorizados y aviones, avionetas y helicópteros, excepto aquellas destinadas al transporte comercial de pasajeros, carga y servicios; motos acuáticas, tricares, cuadrones, yates y barcos de recreo.

d) Transferencias provenientes de ingresos permanentes y no permanentes del Gobierno Central conforme a la constitución,

e) Transferencias para financiar el ejercicio de nuevas competencias

28  

FUNCIONES EXCLUSIVAS DEL GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO FUENTES DE FINANCIAMIENTO

desarrollo regional, en el marco de la planificación nacional;

g) Fomentar las actividades productivas regionales; h) Fomentar la seguridad alimentaria regional; i) Gestionar la cooperación internacional para el

cumplimiento de sus competencias.

f) Transferencias compensatorias por la explotación o industrialicen de recursos no renovables

Los impuestos señalados serán administrados por el Servicio de Rentas Internas.

GOBIERNO PROVINCIAL

a) Planificar el desarrollo provincial y formular los

correspondientes planes de ordenamiento territorial, en el ámbito de sus competencias, de manera articulada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial;

b) Planificar, construir y mantener el sistema vial de ámbito provincial, que no incluya las zonas urbanas;

c) Ejecutar, en coordinación con el gobierno regional y los demás gobiernos autónomos descentralizados, obras en cuencas y micro cuencas;

d) La gestión ambiental provincial; e) Planificar, construir, operar y mantener sistemas

de riego de acuerdo con la Constitución y la ley; f) Fomentar las actividades productivas

provinciales, especialmente las agropecuarias; y, g) Gestionar la cooperación internacional para el

cumplimiento de sus competencias.

a) 0,001% adicional al impuesto de Alcabalas b) Tasas y contribuciones especiales de mejoras

generales o específicas por los servicios que son de su responsabilidad y por las obras que se ejecuten dentro del ámbito de sus competencias y circunscripción territorial.

c) Transferencias provenientes de ingresos permanentes y no permanentes del Gobierno Central conforme a la constitución,

d) Transferencias para financiar el ejercicio de nuevas competencias

e) Transferencias compensatorias por la explotación o industrialicen de recursos no renovables

GOBIERNO MUNICIPAL Y METROPOLITANOS

a) Planificar el desarrollo cantonal y formular los

correspondientes planes de ordenamiento territorial, de manera articulada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, con el fin de regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural;

b) Ejercer el control sobre el uso y ocupación del suelo en el cantón

c) Planificar, construir y mantener la vialidad urbana;

d) Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado, depuración de aguas residuales, manejo de desechos sólidos, actividades de saneamiento ambiental y aquellos que establezca la ley;

e) Crear, modificar, exonerar o suprimir mediante ordenanzas, tasas, tarifas y contribuciones especiales de mejoras;

f) Planificar, regular y controlar el tránsito y el transporte terrestre dentro de su circunscripción cantonal;

g) Planificar, construir y mantener la infraestructura física y los equipamientos de salud y educación, así como los espacios públicos destinados al desarrollo social, cultural y deportivo, de acuerdo con la ley;

h) Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural del cantón y construir los espacios públicos para estos fines;

i) Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales;

a) El impuesto sobre la propiedad urbana;

b) El impuesto sobre la propiedad rural;

c) El impuesto de alcabalas;

d) El impuesto sobre los vehículos;

e) El impuesto de matrículas y patentes;

f) El impuesto a los espectáculos públicos;

g) El impuesto a las utilidades en la transferencia de predios urbanos y plusvalía de los mismos;

h) El impuesto al juego;

i) El impuesto del 1.5 por mil sobre los activos totales.

j) Tasas, tarifas por el establecimiento o ampliación de servicios públicos que son de su responsabilidad o por el uso de bienes o espacios públicos

k) Contribuciones especiales de mejoras generales o específicas y en razón de las obras que ejecuten dentro del ámbito de sus competencias y circunscripción,

29  

FUNCIONES EXCLUSIVAS DEL GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO FUENTES DE FINANCIAMIENTO

j) Delimitar, regular, autorizar y controlar el uso de las playas de mar, riberas y lechos de ríos, lagos y lagunas, sin perjuicio de las limitaciones que establezca la ley;

k) Preservar y garantizar el acceso efectivo de las personas al uso de las playas de mar, riberas de ríos, lagos y lagunas;

l) Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren en los lechos de los ríos, lagos, playas de mar y canteras;

m) Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios; y,

n) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias.

l) Plusvalías.

m) Transferencias provenientes de ingresos permanentes y no permanentes del Gobierno Central conforme a la constitución,

n) Transferencias para financiar el ejercicio de nuevas competencias

o) Transferencias compensatorias por la explotación o industrialicen de recursos no renovables.

GOBIERNO PARROQUIAL RURAL

a) Planificar el desarrollo parroquial y su

correspondiente ordenamiento territorial, b) Planificar, construir y mantener la

infraestructura física, los equipamientos y los espacios públicos de la parroquia, planes de desarrollo e incluidos en los presupuestos participativos anuales;

c) Planificar y mantener, en coordinación con los gobiernos provinciales, la vialidad parroquial rural;

d) Incentivar el desarrollo de actividades productivas comunitarias la preservación de la biodiversidad y la protección del ambiente;

e) Gestionar, coordinar y administrar los servicios públicos que le sean delegados o descentralizados por otros niveles de gobierno;

f) Promover la organización de los ciudadanos de las comunas, recintos y demás asentamientos rurales con el carácter de organizaciones territoriales de base;

g) Gestionar la cooperación internacional para el cumplimiento de sus competencias; y,

h) Vigilar la ejecución de obras y la calidad de los servicios públicos

a) Los que provengan de la administración de la infraestructura comunitaria y del espacio público parroquial;

b) los ingresos provenientes de la delegación que a su favor realicen otros niveles de gobierno autónomo descentralizado:

c) Los que provengan de cooperación internacional, legados, donaciones, y actividades de autogestión;

d) Transferencias provenientes de ingresos permanentes y no permanentes del Gobierno Central conforme a la constitución,

e) Transferencias para financiar el ejercicio de nuevas competencias

f) Transferencias compensatorias por la explotación o industrialicen de recursos no renovables

Dado que la Constitución Política de 2008 y el Código de Organización de Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) establece nuevas funciones y competencias para los Gobiernos Autónomos Descentralizados, se crea el Consejo Nacional de Competencias como el organismo técnico del Sistema Nacional de Competencias que tiene la responsabilidad, entre otras, de:

Regular el procedimiento y el plazo máximo de transferencia de las competencias exclusivas, que de forma obligatoria y progresiva deberán asumir los gobiernos autónomos descentralizados;

Regular la gestión de las competencias concurrentes entre los diferentes niveles de gobierno,

30  

Resolver en sede administrativa los conflictos de competencia que surjan entre los distintos niveles de gobierno;

Organizar e implementar el proceso de descentralización; Asignar y transferir las competencias adicionales, conforme lo previsto en la

Constitución y el COOTAD; Aprobar el plan nacional de descentralización diseñado con la participación de

todos los niveles de gobierno; Monitorear y evaluar de manera sistemática, oportuna y permanente la gestión

adecuada de las competencias transferidas; Disponer la intervención temporal de un nivel de gobierno en la gestión de las

competencias de otro nivel, de manera excepcional; Aplicar la cuantificación de los costos directos e indirectos del ejercicio de las

competencias descentralizadas que deban ser transferidos a los gobiernos autónomos descentralizados;

Coordinar con las asociaciones de cada nivel procesos de fortalecimiento institucional, y realizar el acompañamiento técnico correspondiente;

Realizar evaluaciones anuales de los resultados alcanzados en la descentralización de las competencias a cada uno de los niveles de gobierno.

En este contexto, el proceso de descentralización fiscal en Ecuador se ha profundizado en las Municipalidades no solo por la cantidad de competencias que se le asigna sino por la mayor asignación de transferencias que recibe del Gobierno Central y la autonomía delegada para fijar las tasas impositivas de los Impuestos Predial Urbano, Predial Rural y de Patente Municipal, dentro de la banda impositiva que fija la Ley. En tal sentido la estructura financiera de los Gobiernos Municipales durante los años 2008-2009 ha sido el siguiente:

Cuadro 14 ECUADOR: FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES ECUATORIANOS

(En miles de Dólares USA y en Porcentajes)

FUENTES DE FINANCIAMIENTO  2008  %  2009  % 

INGRESOS EN EL TERRITORIO  330,728  19.5%  469,492  23.4% 

Impuestos  111,571  6.6%  180,966  9.0% 

Tasas y Contribuciones  146,091  8.6%  189,744  9.5% 

Venta de Bienes y Servicios  14,060  0.8%  16,431  0.8% 

Rentas de Inversiones y Multas  21,696  1.3%  35,825  1.8% 

Venta Bienes de Capital  20,868  1.2%  17,445  0.9% 

Otros ingresos  16,442  1.0%  29,081  1.4% 

TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES  1,098,180  64.8%  1,148,239  57.2% 

Transferencias Corrientes  111,995  6.6%  114,560  5.7% 

Transferencias de Capital  986,185  58.2%  1,033,679  51.5% 

FINANCIAMIENTO  266,127  15.7%  388,559  19.4% 

Financiamiento Público  111,180  6.6%  168,356  8.4% 

Anticipos y años anteriores  154,947  9.1%  220,203  11.0% 

TOTAL  1,695,035  100.0%  2,006,290  100.0% 

% del PBI  3.1%     3.9%    FUENTE: Ministerio de Economía – Flujo de efectivo por ámbito institucional – Contabilidad Gubernamental  

31  

e. Limitaciones y Tareas Pendientes

Observadores económicos ecuatorianos como Lenin Parreño18, ven en el proceso de descentralización fiscal, un estrechamiento del espacio fiscal del Gobierno Nacional para aplicar políticas macroeconómicas, quien ha manifestado que:

“la experiencia ecuatoriana no ha sido satisfactoria puesto que si bien han habido avances sustanciales en producir leyes, normas y reglamentos a favor de un proceso de delegación, éstas más bien se han referido a una obligatoriedad de traspasar recursos, más no responsabilizar que con estos vayan acompañadas nuevas tareas……. Esto es importante anotar, debido a que en algunas ocasiones las inversiones no guardan consistencia o no producen sinergia con las necesidades nacionales de proyectos para mejorar el nivel de vida…Tal como lo demuestra Estupiñán (2006), ésta normativa legal (Ley del 15%) ha provocado una mayor dependencia de los Gobiernos Seccionales y un menor incentivo para generar rentas o ingresos propios, que en el mediano y largo plazos éstas entidades deberían apuntar a la auto sostenibilidad económica y financiera de la provisión de bienes y servicios públicos en el ámbito local.”

Viteri Díaz19 en un documento en el que evalúa el proceso de Descentralización en Ecuador, advierte la falta de un enfoque integral de país, con sentido de unidad y visión de largo plazo y una política global de descentralización, con programas articulados en el que converjan objetivos entre niveles de gobierno. Frente a ello señala debilidades y ajustes necesarios para mejorar este proceso:

- Hay restricciones de economía política de la descentralización que hacen que el proceso avance lentamente. Un corolario de ello es la carencia de un acuerdo político para la propuesta de descentralización. Hay debilidad en la planificación nacional.

- Falta claridad sobre los reales actores del proceso de descentralización. Existen actores aparentes (Gobiernos Autónomos y Ministerios) con una función técnica porque no están involucrados los políticos (que privilegian poder sin responsabilidad), el sector privado, los agentes sociales y la ciudadanía en general, con desconocimiento e involucramiento en el tema.

- La actuación real de los ministerios es mínima, cuando es esta autoridad sectorial la que debiera decidir si es posible la cesión del servicio a un nivel subnacional.

- No hay claridad en competencias por niveles de gobierno, hay competencias que no tienen recursos y descentralización de recursos sin competencias (Ley del 15%).

                                                            18 Lenin Parreño Velásquez 19  Viteri  Díaz,  Galo:  La  Descentralización  en  el  Ecuador: Marco  Legal,  Estado  del  Proceso  y  Lineamientos  de  Política, Economista de la Universidad Central del Ecuador 

32  

- Hay duplicación de funciones entre los Organismos de Desarrollo Regional y los Gobiernos Intermedios. Hay profusión de entidades del gobierno central en las localidades y que no dan cuentas a nadie.

- Las preasignaciones y el gasto público elevado en masa salarial, y generalmente de poca calidad, conspiran contra el proceso de descentralización. A ello se agrega la poca capacidad de ejecución subnacional del gasto que conspira contra la mejoría del servicio.

- El MEF maneja el 35% del presupuesto del Sector Público Nacional, en su parte inflexible, lo que explica la presión de los gobiernos subnacionales para la creación de las preasignaciones que distorsionan la gestión de los recursos fiscales.

- Los ingresos tributarios y las transferencias se debaten en una zona gris por aquellos recursos que provienen de las regalías de actividad extractiva. No se transparentan las restricciones presupuestarias, los ingresos y gastos del Gobierno Central y no se discuten con cifras las demandas de los Gobiernos Subnacionales. Ello limita el espacio fiscal para la descentralización.

- En la práctica la capacidad institucional de los niveles de gobierno es muy débil y falta una apropiada cultura de proyectos y un manejo técnicamente adecuado de la inversión. Ello lleva a aceptar proyectos de organismos Internacionales que muchas veces no están vinculados a los objetivos nacionales.

33  

BOLIVIA El Proceso de Descentralización Fiscal

a. Antecedentes

Con la vigencia de la Constitución Política de 2009, Bolivia da inicio a la segunda etapa del proceso de descentralización. La primera etapa 1994-2008 se inicia con la promulgación de la Ley de Participación Popular (LPP) cuya principal característica ha sido el fortalecimiento y ampliación de los gobiernos municipales, creando más de 300 municipios en todo el país, además de transferirles los ingresos por coparticipación tributaria de los impuestos nacionales que les corresponden por población. Se crean además 36 territorios comunitarios de origen (indígenas) entregándoles la propiedad de la tierra. Es decir, se transfirió la administración del

Estado en el nivel local en todo el país a los vecinos del lugar, “empoderándolos‟ en un Estado que antes de la promulgación de esta ley, los excluía de la administración de los recursos públicos20.

La Constitución Política de 2009 incorpora un modelo de Estado con una estructura de autonomías y organización territorial donde emerge un tipo de Estado federalista. Ésta es la parte más novedosa, pues toda la tercera parte del texto constitucional especifica la reestructuración territorial del Estado, reconociéndose cuatro tipos de autonomía: departamental, regional, municipal e indígena, con sus respectivos órganos ejecutivos, capacidades legislativas, deliberativas y fiscalizadoras. Tiene un énfasis mucho más marcado en el nivel regional.

Dos importantes decisiones se adoptaron al inicio de la segunda etapa del proceso de descentralización:

a) La elección de los prefectos. Se ha marcado un hito, porque los prefectos derivan su mandato del voto popular y no de la designación del Presidente de la República. Como consecuencia, los gobiernos departamentales gozan, en los hechos, de una cierta autonomía, independientemente de su status constitucional.

b) Cerca de dos tercios de los recursos impositivos adicionales recaudados a partir de la Ley de Hidrocarburos-LH son entregados a los departamentos y municipalidades sin que éstos hayan tenido una preparación previa para asumir nuevas responsabilidades. Para las prefecturas, esto representa en promedio un aumento de más del 50 por ciento en el monto de las transferencias21.

                                                            20 Monasterio Darío (2010) 21 Informe Banco Mundial: Hacia una Descentralización Incluyente (2009), La Paz‐Bolivia 

34  

b. Descentralización de las finanzas públicas

Los tributos son los ingresos fiscales más importantes del Gobierno Central Boliviano, sin embargo en los niveles inferiores de gobierno, más importantes son las transferencias por coparticipación o recursos. La potestad de establecer tributos propios, que confiere la Constitución Política del Estado es uno de los cambios que consolida la autonomía de los Gobiernos Subnacionales, pues tanto el nivel Departamental como el nivel Municipal tienen la facultad de crear y administrar impuestos dentro de los límites siguientes:

No podrán crear impuestos cuyos hechos imponibles sean análogos a los correspondientes a los impuestos nacionales u otros impuestos departamentales o municipales existentes, independientemente el tipo de tributo.

No podrán crear impuestos que graven bienes, actividades rentas o patrimonios localizados fuera de su jurisdicción territorial, salvo las rentas generadas por sus ciudadanos o empresas en el exterior del país. Esta prohibición se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales.

No podrán crear impuestos que obstaculicen la libre circulación y el establecimiento de personas, bienes, actividades o servicios dentro de su jurisdicción territorial. Esta prohibición se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales.

No podrán crear impuestos que generen privilegios para sus residentes discriminando a los que no lo son. Esta prohibición se hace extensiva a las tasas, patentes y contribuciones especiales.

Con la estructura financiera que establece la Constitución del Estado y la Ley Marco de Autonomía y Descentralización, los Gobiernos Descentralizados en el año 2011 tuvieron ingresos equivalentes al 13.2% del PBI, relativamente importante con respecto a la Presión Tributaria del país que en promedio fue del 24.1% en el periodo 2008-201122 y comparativamente alto respecto a muchos países unitarios de la región.

Cuadro 15 INGRESOS SUBNACIONALES EN BOLIVIA CON RELACION AL PBI

(en millones de Dólares USA y porcentajes)

CONCEPTO  2008  2009  2010  2011 

INGRESOS DEPARTAMENTALES  691.18  741.04  716.7  923.89 

INGRESOS MUNICIPALES  1,242.84  1,306.47  1,396.54  1,847.40 

INGRESOS SUBNACIONALES  1,934.03  2,047.51  2,113.24  2,771.28 

PBI (Corrientes)  17,071.25  17,217.00  19,873.96  21,017.66 

% PBI/Ingresos Sub‐nacional.  11.30%  11.90%  10.60%  13.20% 

POBLACION   9,247,816  9,775,246  9,947,418  10,118,680 

RECURSOS SUBNACIONALES PERCAPITA en Dólares USA 

209.13  209.46  212.44  273.88 

FUENTE: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Banco Central de Reserva E  Instituto Nacional de Estadística Bolivia. 

                                                            22 Memoria de la Economía Boliviana 2011 – Ministerio de Economía y Finanzas Públicas 

35  

c. Funciones Exclusivas y Estructura Financiera de los Gobiernos Departamentales.

La Constitución Política de 2009 y la Ley Marco de Autonomía y Descentralización establecen las funciones, competencias y recursos financieros de los Gobiernos Departamentales, Gobiernos Municipales y Gobiernos de Autonomías Indígena Originario Campesinas cuyos principales componentes son los siguientes:

Cuadro 16 FUNCIONES EXCLUSIVAS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

PRINCIPALES FUNCIONES EXCLUSIVAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES FUENTES DE FINANCIAMIENTO

1. Planificar y promover el desarrollo humano en su jurisdicción

2. Promoción del empleo y mejora de las condiciones laborales, en el marco de las políticas nacionales.

3. Elaboración y ejecución de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos,

4. Proyectos de generación y transporte de energía en los sistemas aislados.

5. Planificación, diseño, construcción conservación y administración de carreteras de la red departamental acorde a las políticas estatales,

6. Construcción y mantenimiento de líneas férreas y ferrocarriles en el departamento

7. Transporte interprovincial terrestre, fluvial, ferrocarriles y otros medios de transporte departamental.

8. Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos públicos departamentales.

9. Servicios de sanidad e inocuidad agropecuaria.

10. Proyectos de electrificación rural.

11. Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energía de alcance departamental

12. Deporte en el ámbito de su jurisdicción

13. Promoción y conservación del patrimonio natural

14. Promoción y conservación de cultura, patrimonio cultural, histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible departamental.

15. Políticas de turismo departamental.

16. Proyectos de infraestructura departamental para el apoyo a la producción.

17. Creación y administración de impuestos de carácter departamental, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o municipales.

18. Creación y administración de tasas y contribuciones especiales de carácter departamental.

1. Las regalías departamentales establecidas por la Constitución Política del Estado

2. Los impuestos de carácter departamental, creados conforme a la legislación

3. Las tasas y las contribuciones especiales

4. Las patentes departamentales por la explotación de los recursos naturales

5. Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y la enajenación de activos.

6. Los legados, donaciones y otros ingresos similares

7. Los créditos y empréstitos internos y externos contraídos.

8. Las transferencias por participación en la recaudación en efectivo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD), y los establecidos por ley del nivel central del Estado.

9. Aquellos provenientes por transferencias, por delegación o transferencia de competencias.

36  

19. Comercio, industria y servicios para el desarrollo y la competitividad en el ámbito departamental.

20. Expropiación de inmuebles en su jurisdicción por razones de utilidad y necesidad pública departamental,

21. Promoción y administración de los servicios para el desarrollo productivo y agropecuario.

22. Elaboración y ejecución de planes de desarrollo económico y social departamental.

23. Participar en empresas de industrialización, distribución y comercialización de Hidrocarburos en el territorio departamental en asociación con las entidades nacionales del sector.

24. Promoción de la inversión privada en el departamento en el marco de las políticas económicas nacionales

25. Planificación del desarrollo departamental en concordancia con la planificación nacional

26. Administración de sus recursos por regalías en el marco del presupuesto general de la nación, los que serán transferidos automáticamente al Tesoro Departamental

En aplicación a la estructura financiera que establecen las disposiciones sobre descentralización, los Gobiernos Departamentales han mostrado en los dos últimos años la estructura siguiente:

Cuadro 17 ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES EN BOLIVIA

(en millones de Dólares USA y porcentajes)

FUENTE DE FINANCIAMIENTO  2010      %  2011  (P)       % 

INGRESOS EN EL TERRITORIO  15.25 2.1% 16.51  1.8%

INGRESOS DE OPERACIÓN  6.47 0.9% 5.11  0.6%

INGRESOS FISCALES NO TRIBUTARIOS  0.54 0.1% 0.48  0.1%

VENTA DE ACTIVOS FIJOS  1.20 0.2% 0.94  0.1%

OTROS IINGRESOS CORRIENTES  7.04 1.0% 9.98  1.1%

TRANSFERENCIAS Y COPARTICIPACIÓN  700.72 97.8% 901.37  97.6%

TRANSFERENCIAS  DEL GOBIERNO CENTRAL  235.65 32.9% 300.29  32.5%

Transferencias Corrientes del Sector Público  53.33 7.4% 33.37  3.6%

Coparticipación Tributaria (1)  125.29 17.5% 193.23  20.9%

Transferencias de Capital del Sector Público  57.04 8.0% 73.70  8.0%

TRIBUTOS RECAUDADOS POR OTRAS INSTITUCIONES  465.07 64.9% 601.07  65.1%

Regalías Mineras  103.98 14.5% 147.12  15.9%

Regalías Hidrocarburos  361.09 50.4% 453.96  49.1%

DONACIONES   0.73 0.1% 6.01  0.7%

Donaciones  0.35 0.0% 2.36  0.3%

Transferencias del Sector Privado  0.00 0.0% 3.38  0.4%

Otras Transferencias  0.37 0.1% 0.27  0.0%

INGRESOS TOTALES  716.70 100.0% 923.89  100.0%

%  INGRESOS TOTALES / PBI  3.6% 4.4% 

37  

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas ‐ Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales‐Unidad de Operaciones e información de las Entidades Territoriales Banco Central de Reserva Bolivia Estadísticas Tipo de Cambio y Producto Interno Bruto (P) Preliminar  (1) Comprende: Impuesto a la Renta Interna, Impuesto Especial de Hidrocarburos e Impuesto Directo Hidrocarburos (IDH) 

Lo que nos muestra la actual estructura financiera de los Gobiernos Departamentales en Bolivia es la hiperdependencia financiera de las transferencias del Gobierno Central, de la coparticipación tributaria y de las regalías, pues estos representaron más del 97% de los ingresos totales que ha recibido durante los años 2010-2011, aunque es destacable la predictibilidad de su obtención dado que no se trata de transferencias discrecionales. Cabe señalar que las principales transferencias provienen de las regalías (mineras y de hidrocarburos) los cuales fueron incrementados con las reformas realizadas por el Gobierno que se inicia en el año 2005 con la promulgación de una nueva Ley de Hidrocarburos, al de Nacionalización en mayo de 2006 y su consolidación con la aprobación de la Constitución de 2009.

d. Funciones Exclusivas y Estructura Financiera de los Gobiernos Municipales

La Constitución y la Ley Marco de Autonomía y Descentralización establecen para las Municipalidades, las funciones exclusivas y recursos financieros siguientes:

Cuadro 16 FUNCIONES EXCLUSIVAS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

PRINCIPALES FUNCIONES EXCLUSIVAS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES FUENTES DE FINANCIAMIENTO

 1. Planificar y promover el desarrollo humano en su jurisdicción. 2. Promoción del empleo y mejora de las condiciones laborales 

en el marco de las políticas nacionales. 3. Preservar, conservar y contribuir a la protección del medio 

ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos 

4. Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos,  

5. Construcción, mantenimiento y administración de aeropuertos públicos locales. 

6. Catastro urbano en el ámbito de su jurisdicción en conformidad a los preceptos y parámetros técnicos establecidos para los Gobiernos Municipales. 

7. Áreas protegidas municipales en conformidad con los parámetros y condiciones establecidas  

8. Proyectos de fuentes alternativas y renovables de energía preservando la seguridad alimentaria de alcance municipal. 

9. Controlar la calidad y sanidad en la elaboración, transporte y venta de productos alimenticios 

10. Deporte en el ámbito de su jurisdicción 11. Promoción y conservación del patrimonio natural 12. Promoción y conservación de cultura, patrimonio cultural. 

histórico, artístico, monumental, arquitectónico, arqueológico, paleontológico, científico, tangible e intangible municipal. 

13. Transporte urbano, registro de propiedad automotor, ordenamiento y educación vial, administración y control del 

 1. Los impuestos creados conforme a la 

legislación básica de regulación y de clasificación de impuestos,  

2. Las tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones  especiales 

3. Los ingresos provenientes de la venta de bienes, servicios y la enajenación de activos. 

4. Los legados, donaciones y otros ingresos similares. 

5. Los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de acuerdo a  la legislación del nivel central del Estado. 

6. Las transferencias por coparticipación tributaria de las recaudaciones en efectivo de impuestos nacionales,  

7. Las transferencias por participaciones en la recaudación en efectivo del  Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) 

8. Aquellos provenientes por transferencias por delegación o transferencia de competencias. 

9. Participación en la regalía minera departamental, de acuerdo a normativa vigente, para municipios productores

38  

PRINCIPALES FUNCIONES EXCLUSIVAS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES FUENTES DE FINANCIAMIENTO

tránsito urbano. 14. Creación y administración de impuestos de carácter 

municipal, cuyos hechos imponibles no sean análogos a los impuestos nacionales o departamentales. 

15. Creación y administración de tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones especiales  

16. Proyectos de infraestructura productiva. 17. Expropiación de inmuebles en su jurisdicción por razones de 

utilidad y necesidad pública municipal,  18. Empresas públicas municipales. 19. Aseo urbano, manejo y tratamiento de residuos sólidos en el 

marco de la política del Estado. 20. Diseñar, construir, equipar y mantener la infraestructura y 

obras de interés público y bienes de dominio municipal 21. Desarrollo urbano y asentamientos humanos urbanos. 22. Servicio de alumbrado público de su jurisdicción. 23. Promoción de la Cultura y actividades artísticas  24. Espectáculos públicos y juegos recreativos. 25. Publicidad y propaganda urbana. 26. Constituir y reglamentar la Guardia Municipal para coadyuvar 

el cumplimiento, de las normas municipales y de sus resoluciones emitidas.. 

27. Sistemas de micro riego en coordinación con los pueblos indígena originario campesinos. 

28. Promoción y desarrollo de proyectos y políticas para niñez y adolescencia, mujer, adulto mayor y personas con discapacidad

Con esta normatividad la estructura financiera de los Gobiernos Municipales se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro 18

ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES EN BOLIVIA (en millones de Dólares USA y porcentajes)

FUENTES DE FINANCIAMIENTO 2010 % 2011 %

INGRESOS EN EL TERRITORIO  286.47 20.5% 348.04 18.8%

INGRESOS DE OPERACIÓN  14.16 1.0% 12.15 0.7%INGRESOS TRIBUTARIOS PROPIOS  195.52 14.0% 221.00 12.0%

Patentes Nacionales  0.00 0.0% 4.26 0.2%Impuestos Internos Municipales  195.52 14.0% 216.73 11.7%

INGRESOS FISCALES NO TRIBUTARIOS  62.56 4.5% 94.92 5.1%OTROS INGRESOS CORRIENTES  13.42 1.0% 19.28 1.0%VENTA DE ACTIVOS FIJOS  0.81 0.1% 0.69 0.0%TRANSFERENCIAS Y COPARTICIPACIONES  1,083.56 77.6% 1,473.34 79.8%

TRANSFERENCIAS GOBIERNO CENTRAL  1,075.10 77.0% 1,448.43 78.4%Transferencias Corrientes Sector Público  1.29 0.1% 0.00 0.0%Transferencias Capital Sector Público  183.16 13.1% 262.99 14.2%Coparticipación Tributaria  890.66 63.8% 1,185.43 64.2%

Renta Interna (1)  849.38 60.8% 1,127.01 61.0%Impuesto a Transacciones Internas  41.28 3.0% 58.42 3.2%

TRIBUTOS RECAUDADOS POR OTRAS INSTITUCIONES  8.46 0.6% 24.91 1.3%Regalías Mineras  8.46 0.6% 24.91 1.3%

DONACIONES   26.51 1.9% 26.01 1.4%

Donaciones  19.80 1.4% 19.43 1.1%Transferencias del Sector Privado  5.38 0.4% 4.72 0.3%

39  

Otras Transferencias  1.33 0.1% 1.85 0.1%

INGRESOS TOTALES  1,396.53 100.0% 1,847.40 100.0%

%  INGRESOS TOTALES / PBI  7.0%   8.8%  

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas Públicas ‐ Dirección General de Administración y Finanzas Territoriales‐Unidad de Operaciones e información de las Entidades Territoriales  Banco Central de Reserva Bolivia Estadísticas Tipo de Cambio y Producto Interno Bruto (P) Preliminar  (1) Incluye: Impuesto al Valor Agregado e Impuesto a las Transacciones (sin incluir a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos ‐ YPFB), el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impuesto Renta Interna otros 

Los Gobiernos Municipales durante los años 2010 y 2011 han percibido ingresos equivalentes al 7.0% y 8.8% del PBI respectivamente, siendo el principal componente las recibidas por transferencias de la Coparticipación Tributaria, que representaron el 63.8% y el 64.2% del total de sus ingresos correspondiente a los años 2010 y 2011. Dentro de las transferencias comprendidas en el sistema de Coparticipación Tributaria están Impuesto al Valor Agregado e Impuesto a las Transacciones (sin incluir a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos - YPFB), el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y el Impuesto Renta Interna “otros”. Cabe señalar que los Gobiernos Municipales a partir de octubre del año 2007 aumentan su participación del IDH pasando del 34.48% al 66.99% del total recaudado. Conforme a la normatividad del IDH, los ingresos por este concepto deben destinarse a los servicios de educación, salud, caminos y generación de empleo.

Los Impuestos Internos Municipales representaron el 14% y 11.7% de los ingresos percibidos durante los años 2010 y 2011 respectivamente, dentro de los cuales destacan los Impuestos a la Propiedad Inmobiliaria y a los Vehículos Automotores que en conjunto representaron el 8.8% del total de ingresos del año 2011.

e. Funciones Exclusivas y Fuentes de Financiamiento de los Gobiernos

Autónomos Indígenas Originario Campesinas

Los Gobiernos Autónomos Indígenas Originario Campesina, han sido creados por la Constitución de 2009, las cuales deben conformarse conforme lo señala la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y a ellas se les asignan las funciones exclusivas y fuentes de financiamiento siguientes:

Cuadro 19 FUNCIONES EXCLUSIVAS Y FUENTES DE FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS INDIGENAS

ORIGINARIO CAMPESINO

PRINCIPALES FUNCIONES EXCLUSIVAS DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS INDIGENAS ORIGINARIO

CAMPESINO FUENTES DE FINANCIAMIENTO

 1. Definición y gestión de formas propias de desarrollo 

económico, social, político, organizativo y cultural, de acuerdo con su identidad y visión  

2. Elaboración de Planes de Ordenamiento Territorial y de uso de suelos, 

3. Electrificación en sistemas aislados dentro de su 

 1. Impuestos asignados a su administración 

de acuerdo a lo establecido en la Constitución Política  

2. Las tasas, patentes y contribuciones especiales, creadas por las entidades 

40  

PRINCIPALES FUNCIONES EXCLUSIVAS DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS INDIGENAS ORIGINARIO

CAMPESINO FUENTES DE FINANCIAMIENTO

jurisdicción. 4. Mantenimiento y administración de caminos vecinales y 

comunales. 5. Administración y preservación de áreas protegidas en su 

jurisdicción 6. Ejercicio de la jurisdicción indígena originaria campesina 

para la aplicación de justicia y resolución de conflictos. 7. Deporte, esparcimiento y recreación. 8. Patrimonio cultural, tangible e intangible. Resguardo, 

fomento y promoción de sus culturas, arte, identidad, centros arqueológicos, lugares religiosos, culturales y museos. 

9. Crear y administrar tasas, patentes y contribuciones especiales en el ámbito de su jurisdicción  

10. Administrar los impuestos de su competencia en el ámbito de su jurisdicción. 

11. Elaborar, aprobar y ejecutara sus programas de operaciones y su presupuesto. 

12. Planificación y gestión de la ocupación territorial. 13. Vivienda, urbanismo y redistribución poblacional conforme 

a sus prácticas culturales  14. Promover y suscribir acuerdos de cooperación con otros 

pueblos y entidades públicas y privadas. 15. Mantenimiento y administración de sus sistemas de micro 

riego 16. Fomento y desarrollo de su vocación productiva. 17. Construcción, mantenimiento y administración de la 

infraestructura necesaria para el desarrollo en su jurisdicción. 

18. Preservación del hábitat y el paisaje, conforme a sus principios, normas y prácticas culturales, tecnológicas, espaciales e históricas 

19. .Desarrollo y ejercicio de sus instituciones democráticas conforme a sus normas y procedimientos propios. 

autónomas indígena originario campesinas  3. Los ingresos provenientes de la venta de 

bienes, servicios y la enajenación de activos. 

4. Legados, donaciones y otros ingresos similares.  

5. Los créditos y empréstitos internos y externos contraídos de acuerdo a la legislación del nivel central 

6. Las transferencias provenientes de regalías  departamentales por explotación de recursos naturales, establecidas mediante normativa vigente y la ley del gobierno autónomo departamental.  

7. Aquellos provenientes por transferencias, por delegación o transferencia de competencias. 

8. Las entidades territoriales autónomas indígena originario campesinas percibirán los recursos por transferencias de coparticipación tributaria e  Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), de acuerdo a los  factores de distribución establecidos en las disposiciones legales en vigencia 

f. Limitaciones y Tareas Pendientes

En el Informe Principal del documento “Hacia una Descentralización Incluyente”, Banco Mundial23, elaborado con anterioridad a la modificación constitucional de 2009, se identifican algunas debilidades y se hacen propuestas que aún se mantienen vigentes, cuyo detalle es el siguiente: Las reformas políticas lanzaron el proceso sin la definición previa de un

adecuado marco institucional y fiscal: Si bien las decisiones adoptadas son comprensibles en el contexto social y político del país, la priorización de las reformas políticas sobre la definición de un marco de institucional de reglas e incentivos sobre la descentralización no fue la mejor solución

Ausencia de mecanismos de discusión y resolución de conflictos entre niveles de gobierno: Las disputas entre niveles de gobierno con relación a la asignación de recursos, condiciones y delimitación de responsabilidades, entre

                                                            23 Banco Mundial, Informe: Hacia una Descentralización Incluyente (2009), La Paz 

41  

otros, demuestran que los mecanismos preliminares de resolución de conflictos no satisfacen las necesidades.

Herramientas de administración no eficientes en los niveles central y regional: los procesos y sistemas para monitorear y evaluar la entrega de servicios son prácticamente inexistentes. En la actualidad, la información básica en los sectores de educación, salud y caminos es muy escasa o no está disponible.

Pre-Asignación de ingresos para regiones: Las transferencias de las “regalías” y de la Ley de Hidrocarburos proporcionan ingresos pre-asignados a los departamentos “productores” de hidrocarburos. Esto elimina la posibilidad de que los ingresos pre-asignados puedan ser utilizados a favor de otros gobiernos sub-nacionales para otros propósitos que podrían producir mayores retornos sociales y económicos. La pre-asignación de dichos ingresos ejerce, además, una presión fiscal adicional sobre el tesoro público. Una disposición vigente referida a las ganancias de los hidrocarburos ocasiona que, cada vez que un departamento “productor” recibe una mayor porción de estos ingresos, los departamentos “no productores” tengan que ser compensados con fondos adicionales del Tesoro Público.

Flujo de recursos variable e incierto: Una significativa porción de ingresos para los gobiernos sub-nacionales está basada en recursos variables o inciertos, como es el caso de los hidrocarburos que se caracterizan por la incertidumbre en torno a su futura producción, como en los precios y volumen de ventas.

Elevada y creciente inequidad regional en las transferencias: El origen de las recaudaciones por hidrocarburos tiene un rol clave en determinar la distribución. Es decir, los departamentos “productores” reciben más. Los departamentos “no-productores” reciben la misma cuota por región, independientemente de la población o riqueza de cada región. Esto implica una significativa inequidad regional en la distribución de recursos.

Desarrollo de marcos de incentivos: el gobierno central puede elaborar paquetes de negociación que contengan un marco de incentivos adecuado tales como: - Una fórmula de financiamiento, - Indicadores de calidad de servicios que puedan ser regulados y fácilmente

monitoreados; y, - Puntos de entrada para la transferencia de responsabilidades.

Adicionalmente el Ministro de Autonomía de Bolivia (2011), en el marco del Dialogo Internacional “Lineamientos Estratégicos para la construcción de un Pacto Fiscal”24, entre otras propuestas formula la creación de un Fondo de Compensación de las Autonomías Departamentales (FoCAD), financiado por una coparticipación del 10% del total de ingresos de la recaudación tributaria de los impuestos nacionales, el cual debería considerar los aspectos siguientes:                                                             24    “Lineamientos  Estratégicos  para  la  construcción  de  un  Pacto  Fiscal”,  organizado  por  la  Federación  de  Asociaciones Municipales de Bolivia FAM, que se realizó en la ciudad de Santa Cruz el jueves 24 y viernes 25 de febrero de 2011 

42  

- distribuir sus recursos a los departamentos cuyas recaudaciones tributarias no sean suficientes para financiar las competencias asumidas.

- incentivar el esfuerzo fiscal, permitiendo financiar hasta un 50% del costo (gasto corriente) de las competencias transferidas al departamento.

- incluir factores de distribución que considere: aspectos físicos y financieros (población, capacidad fiscal, gasto a descentralizar); aspectos redistributivos para compensar a los departamentos cuya renta per cápita sea inferior al promedio y/o que no puedan cubrir sus gastos.

43  

BRASIL El Proceso de Descentralización Fiscal

a. Antecedentes

La federación brasileña fue creada en 1891, después de la proclamación de la república, en respuesta a las diferencias regionales y a las necesidades administrativas, vista la dimensión continental del territorio. Tal federación no nació de alguna coalición de abajo hacia arriba, sino por decisión de arriba, a través del desdoblamiento de un estado unitario. En lo que se refiere al sistema tributario, la federación interesaba principalmente a las provincias más desarrolladas del sur y del sudeste, especialmente a Sao Paulo, en donde se concentraba el nuevo sector exportador. El principal objetivo, entre otros, era el de la obtención de mayor libertad de movimiento para imponer impuestos locales a sus exportaciones. A cambio de esto, se ofreció a las regiones menos desarrolladas una representación más que proporcional en el Poder Legislativo.25

Desde su creación, el sistema federativo brasileño ha pasado por ciclos nítidos de centralización y descentralización al poder central. Durante la dictadura militar, iniciada en 1964, el gobierno central abrió una fase de dos décadas de centralización, que sirvió tanto para la reforma fiscal, en la primera mitad del período, concentrando ingresos y el comando de los gastos en manos de lo gobierno central, como para el control político y social de que el régimen de fuerza necesitaba. En el punto máximo de la centralización fiscal, en 1980, el gobierno central llegó a ser responsable de casi el 70 por ciento del gasto público total y de la recaudación tributaria disponible (después de transferencias constitucionales). A partir de la Constitución Brasileña de 1988 se fortaleció y consolidó la capacidad de tributación propia de las esferas sub-nacionales del gobierno. En el caso de los estados, por ejemplo, se amplió la base de incidencia del impuesto de los estados sobre la circulación de todas las mercancías y sobre los servicios de comunicaciones y de transportes, paralelamente, se aumentaron en un 25% las transferencias de ese impuesto a las Municipalidades. En términos verticales, objeto principal de la cuestión del federalismo fiscal, casi todas las ganancias relativas fueron para la esfera municipal, alterándose poco la posición del nivel de los estados, principalmente en el concepto de ingresos tributarios disponibles (la recaudación propia más y/o menos las transferencias constitucionales). En términos horizontales, los recursos adicionales se destinaron en mayor proporción a los gobiernos de los estados y de los municipios de las regiones menos desarrolladas, revirtiendo, en la división de los ingresos tributarios disponibles y del gasto, la elevada concentración de la recaudación y del producto interno en las regiones más desarrolladas26.

                                                            25 José Serra‐Roberto Rodríguez (1999) 26 José Serra‐Roberto Rodríguez (1999) 

44  

b. Descentralización de las finanzas públicas

La Constitución Política brasileña de 1988 establece los principios generales, las limitaciones del poder tributario, las potestades y también sobre la distribución de los ingresos tributarios entre los tres niveles de gobierno, la Unión, los Estados y las Municipalidades.

La autonomía política-administrativa del Gobierno Federal le concede a cada nivel de gobierno la posibilidad de instituir impuestos, tasas (debido al poder de policía o por la utilización de servicios públicos) y contribuciones para mejoramientos (proveniente de obras públicas). En lo que se refiere a las contribuciones sociales en su mayoría éstas solo pueden ser instituidas por el Gobierno Federal.27

Conforme a las disposiciones constitucionales, la potestad tributaria que ejercen los tres niveles de gobierno se ha establecido con los tributos siguientes:

Cuadro 20 EJERCICIO DE LA POTESTAD TRIBUTARIA EN CADA NIVEL DE GOBIERNO

UNIÓN  ESTADOS  MUNICIPALIDADES 

• impuesto al Comercio Exterior,  a las Importaciones y Exportaciones‐ II e IE 

• Impuesto a la Transmisión causa mortis y donación de derechos ‐ ITCD 

• Impuesto a la Propiedad Territorial ‐ IPTU 

• Impuesto a la Renta ‐ IR • Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías ‐ ICMS 

• Impuesto sobre la trasmisión intervivos, de bienes inmuebles ‐ ITBI 

• Impuesto sobre los Productos Industrializados ‐ IPI 

• Impuesto sobre la Propiedad de Vehículos Automotores ‐ IPVA 

• Impuesto sobre servicios de cualquier naturaleza ‐ ISS 

• Impuesto sobre las Operaciones Financieras ‐ IOF 

   

• Impuesto Territorial Rural ‐ ITR     

• Contribuciones Sociales (Excepto de los funcionarios de los Gobiernos Subnacionales 

   

Fuente: Observatorio AEDA de la Economía Brasileña – Asociación de la Economía para el Desarrollo de la Argentina (2011) 

Como refuerzo de la autonomía político-administrativo y financiera, la Constitución brasileña define un sistema de transferencias “incondicionales” entre la Unión, los Estados y las Municipalidades, que pueden ser de dos tipos; directas o mediante la formación de fondos especiales (indirectas). Independientemente de la naturaleza, las transferencias siempre se dan del gobierno de mayor nivel para los de menores niveles, esto es, desde la Unión para los Estados y Municipalidades y de los Estados para sus respectivas Municipalidades28. Existen también transferencias que se otorgan mediante Convenios Intergubernamentales.

Las transferencias directas constitucionalmente establecidas, se dan respecto de los Impuestos siguientes: Imp. a la Renta (IR), Imp. sobre Productos Industrializados (IPI), Imp. a las Operaciones Financieras (IOF), Imp. Territorial Rural (ITR), Imp.

                                                            27 Ministerio de Hacienda (2002) 28 Ministerio de Hacienda (2002) 

45  

Trasmisión Causa Mortis y Donaciones (ITCD), Imp. Circulación de Mercancías y Servicios (ICMS), Imp. Propiedad Vehículos Automotores (IPVA). La distribución del total recaudado por concepto de éstos impuestos se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro 21 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES DIRECTAS

PARTICIPACIÓN PORCENTUAL   NIVEL DE GOBIERNO 

IMPUESTOS Unión 

Fondos Regionales

Estados  Municipalidades

Imp. a la Renta  53 %  3 %  21.5 %  22.5 % 

Imp. sobre Productos Industrializados  43 %  3 %  31.5 %  22.5 % 

Imp. a las Operaciones Financieras       30 %  70 % UNIÓN 

Imp. Territorial Rural  50 %        50 % 

Imp. Trasmisión Causa Mortis y Donaciones      100 %   

Imp. Circulación de Mercancías y Servicios      75 %  25 % ESTADOS 

Imp. Propiedad Vehículos Automotores        50 %  50 % 

Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil “Sistema de Administración Tributaria en Brasil (2002) Observatorio AEDA de la Economía Brasileña – Asociación de la Economía para el Desarrollo de la Argentina (2011) 

Las transferencias Indirectas se dan a través de los Fondos creados y financiados con algunos Impuestos transferidos directamente, cuyo resumen se muestra en el cuadro siguiente:

Cuadro 22 TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES INDIRECTAS

FPEx  FPE  FPM  FONDOS REGIONALES 

CONCEPTO  Fondo de Compensación de Exportaciones para 

Estados 

Fondo de Participación de los Estados y Distrito 

Federal 

Fondo de Participación de las Municipalidades 

(Norte, Centro‐ Oeste y Nor‐Este) 

10%  del Impuesto a Productos Industrializados  

21.5% del Impuesto a Productos Industrializados      

22.5% del Impuesto a Productos Industrializados       

3%  del Impuesto a Productos Industrializados               

PARTICIPACIÓN DE IMPUESTO ASIGNADO 

    

   21.5% del Impuesto a la Renta 

22.5% del Impuesto a la Renta 

3%  del Impuesto a la Renta     

CRITERIO DE DISTRIBUCIÓN 

Distribución por Estado según el valor de las exportaciones de productos industrializados 

Distribución directamente proporcional a la población y a la superficie, indirectamente proporcional a la renta per‐cápita 

Distribución proporcional a la población de cada municipio 

Distribuidos a Programas de Desarrollo en las Regiones Norte, Centro‐Oeste y Nor‐Este 

Fuente: Observatorio AEDA de la Economía Brasileña – Asociación de la Economía para el Desarrollo de la Argentina (2011) 

Adicionalmente, estas transferencias son complementadas por transferencias vía convenios aprobadas por ley específica o decisiones voluntarias, acordadas y consensuadas entre la Unión y los Gobiernos Subnacionales o entre los Estados y las Municipalidades. En estos convenios intergubernamentales se delega la ejecución de actividades del nivel superior al nivel inferior de gobierno.

Conforme a la constitución y la legislación vigente los recursos tributarios recaudados por la Unión y los Estados son redistribuidos en estas relaciones

46  

financieras intergubernamentales, lo que produce un cambio en la disponibilidad final que tienen para su respectiva gestión gubernamental.

Cuadro 23 RECAUDACIÓN TRIBUTARIA Y TRANSFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES

RECAUDACIÓN TRIBUTARIA DIRECTA    INGRESOS FISCALES DISPONIBLES 

AÑO Total 

Recaudación  Mill. $ USA 

Presión Tributaria % PBI  Unión  Estados  Municipios  Total    Unión  Estados  Municipios  Total 

2001  172,568.0  34.36  68.7%  26.8%  4.5%  100.0%    59.3%  26.5%  14.2%  100.0% 

2005  297,450.4  37.37  70.1%  25.7%  4.2%  100.0%    57.9%  25.8%  16.4%  100.0% 

2009  528,511.8  33.14  69.8%  25.6%  4.6%  100.0%    58.5%  24.7%  16.7%  100.0% 

2010  701,155.1  33.56  69.9%  25.2%  4.9%  100.0%    58.5%  24.5%  17.0%  100.0% 

Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil ‐ Secretaria de Ingresos Federales y Banco de Reserva de Brasil y  Banco Central de Reserva del Perú 

Dentro del proceso de descentralización brasileño, los Gobiernos Subnacionales, durante los años 2006-2010, han percibido en promedio ingresos por todo concepto equivalentes al 20% del PBI nacional.

Cuadro 24 PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES DE LOS INGRESOS 2006-2010 (1)

(en millones de Dólares USA) 2006     2007    2008    2009     2010 NIVEL DE 

GOBIERNO  $  USA  %     $  USA  %    $  USA  %    $  USA  %     $  USA  % 

ESTADOS  124,684.5  57.9    152,439.5  57.2    193,669.5  57.3    192,255.3  57.4    249,703.4  57.4 

MUNICIPIOS  90,687.3  42.1    114,209.2  42.8    144,148.1  42.7    142,633.8  42.6    185,233.7  42.6 

TOTAL INGRESOS  215,371.8  100.0     266,648.7  100.0    337,817.5  100.0    334,889.1  100.0     434,937.1  100.0 

PBI (Corrientes)  1,089,254.3        1,366,853.8       1,653,538.1       1,622,131.8        2,143,034.3    

% PBI/Ingresos  Sub‐nacionales 

19.8%        19.5%       20.4%       20.6%        20.3%    

(1) Incluye las fuentes de financiamiento tributario y no tributario, corriente y de capital.. Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil – Secretaria de Tesoro Nacional y Banco Central de Reserva del Perú 

c. Funciones Exclusivas y Estructura Financiera de los Gobiernos

Subnacionales

Conforme a la Constitución de 1988 la Unión, los Estados y las Municipalidades tienen en común las competencias siguientes:

Velar por la defensa de la Constitución, de las leyes y de las instituciones democráticas y conservar el patrimonio público;

Cuidar de la salud y asistencia pública, de la protección y garantías de las personas portadoras de deficiencias;

Proteger los documentos, las obras y otros bienes de valor histórico, artístico y cultural, los monumentos, los paisajes naturales notables y los parajes arqueológicos;

Impedir la evasión, la destrucción y la descaracterización de las obras de arte y de otros bienes de valor histórico, artístico y cultural;

Proporcionar los medios de acceso a la cultura, a la educación y a la ciencia; Proteger el medio ambiente y combatir la polución en cualquiera de sus formas;

47  

Preservar las florestas, la fauna y la flora; Fomentar la producción agropecuaria y organizar el abastecimiento alimenticio; Promover programas de construcción de viviendas y la mejora de las

condiciones de habitabilidad y de saneamiento básico; Combatir las causas de la pobreza y los factores de marginación, promoviendo

la integración social de los sectores desfavorecidos; Registrar, seguir y fiscalizar las concesiones de derechos de investigación y

explotación de los recursos hidráulicos y mineros en sus territorios; Establecer e implementar una política de educación para la seguridad del

tráfico;

Así mismo compete al a Unión, a los Estados y al Distrito Federal legislar concurrentemente sobre:

Derecho tributario, financiero, penitenciario, económico y urbanístico; Presupuesto; Juntas comerciales; Costas de los servicios judiciales; Producción y consumo; Florestas, caza, pesca, fauna, conservación a la naturaleza, defensa del suelo y

de los recursos naturales, protección del medio ambiente y control de la polución;

Protección del patrimonio histórico, cultural, turístico y paisajístico; Responsabilidad por daños al medio ambiente, al consumidor, a los bienes y

derechos de valor artístico, estético, histórico, turístico y paisajístico; Educación, cultura, enseñanza y deporte; Creación, funcionamiento y proceso de los juzgados de pequeñas causas; Procesamiento en materia procesal; Previsión social, protección y defensa de la salud; Asistencia jurídica y defensa de oficio; Protección e integración social de las personas portadoras de deficiencias; Protección de la infancia y la juventud; Organización, garantías, derechos y deberes de las policías civiles

c.1 Competencias y Estructura Financiera de los Estados

Conforme a lo previsto en la constitución Política de 1988 los Estados se organizan y se rigen por las Constituciones y leyes que adopten, observando los principios siguientes:

Están reservados a los Estados las competencias que los estén prohibidas por esta Constitución.

Pueden los Estado explotar, directamente, o mediante concesión, a una empresa estatal, con exclusividad de distribución, los servicios locales de gas canalizado.

48  

Los Estados podrán, mediante ley complementaria, instituir regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y micro-regiones, constituidas por agrupaciones de municipios limítrofes, para integrar la organización y la ejecución de las funciones públicas de interés común.

Cuadro 25 ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS ESTADOS EN BRASIL 2006-2010

(en millones de Dólares USA)

CONCEPTO  2006  %  2008  %  2010  % 

INGRESOS EN EL TERRITORIO  109,272  74.3  166,903  72.5  216,474  73.7 

Ingresos Tributarios  88,834  60.4  139,042  60.4  178,150  60.6 

Contribuciones  7,279  4.9  9,164  4.0  10,356  3.5 

Ingresos Patrimoniales  3,684  2.5  6,561  2.9  12,258  4.2 

Ingresos Agropecuarios  18  0.0  20  0.0  22  0.0 

Ingresos Industriales  129  0.1  180  0.1  254  0.1 

Ingresos por Servicios  2,979  2.0  4,788  2.1  3,969  1.4 

Otros Ingresos Corrientes  4,649  3.2  6,266  2.7  8,955  3.0 

Venta de Bienes  1,357  0.9  313  0.1  1,803  0.6 

Otros ingresos de Capital  343  0.2  569  0.2  707  0.2 

TRASNFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES 

35,871  24.4  59,868  26.0  68,842  23.4 

Transferencias de la Unión  33,573  22.8  56,109  24.4  63,210  21.5 

Convenios  1,194  0.8  1,821  0.8  1,931  0.7 

Combate al hambre  0  0.0  ‐  0.0  0  0.0 

Transferencias de Capital  1,104  0.8  1,938  0.8  3,701  1.3 

DONACIONES  249  0.2  490  0.2  709  0.2 

Instituciones Privadas  242  0.2  480  0.2  697  0.2 

Transferencias del Exterior  4  0.0  4  0.0  3  0.0 

Transferencias de Personas  3  0.0  6  0.0  9  0.0 

ENDEUDAMIENTO  1,755  1.2  2,907  1.3  7,748  2.6 

Operaciones de Crédito  1,411  1.0  2,458  1.1  7,244  2.5 

Amortizaciones  344  0.2  449  0.2  504  0.2 

TOTAL  147,147  100.0  230,167  100.0  293,773  100.0 

MENOS TRANSFERENCIA A MUNICIPIOS  22,463  15.3  36,498  15.9  44,070  15.0 

INGRESOS NETOS ESTADOS  124,685  84.7  193,669  84.1  249,703  85.0 

PBI (Corrientes)  1,089,254.3   1,653,538.1   2,143,034.3   

% PBI/Ingresos Sub‐nacional.  11.4%    11.7%    11.7%   

          Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil – Secretaria de Tesoro Nacional y Banco Central de Reserva del Perú

c.2 Funciones y Estructura Financiera de las Municipalidades

Legislar sobre asuntos de interés local; Establecer y recaudar los tributos de su competencia, así como aplicar sus

ingresos, sin perjuicio de la obligatoriedad de rendir cuentas y publicar balances dentro de los plazos fijados en la ley;

Crear, organizar y suprimir distritos, observando la legislación estatal;

49  

Organizar y prestar, directamente o bajo el régimen de concesión o licencia, los servicios públicos de interés local, incluido el de transporte colectivo, que tiene carácter esencial;

Mantener, con la cooperación técnica y financiera de la unión y del estado, programas de educación preescolar y de enseñanza básica;

Prestar, con la cooperación técnica y financiera de la unión y del estado, los servicios de atención a la salud de la población;

Promover, dentro de lo posible, la adecuada ordenación territorial, mediante la planificación y control del uso, de la parcelación y de la ocupación del suelo urbano;

Promover, la protección del patrimonio histórico- cultural local, observando la legislación y la acción finalizadora federal y estatal.

Cuadro 26

ESTRUCTURA FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES EN BRASIL 2006-2010 (en millones de Dólares USA)

CONCEPTO  2006  %  2008  %  2010  % 

INGRESOS EN EL TERRITORIO  27,470  30.3  42,581  29.5  56,810  30.7 

Ingresos Tributarios  16,380  18.1  25,735  17.9  34,712  18.7 

Contribuciones  2,582  2.8  3,780  2.6  5,108  2.8 

Ingresos Patrimoniales  1,982  2.2  3,035  2.1  4,063  2.2 

Ingresos Agropecuarios  5  0.0  4  0.0  4  0.0 

Ingresos Industriales  105  0.1  149  0.1  110  0.1 

Ingresos por Servicios  2,199  2.4  3,049  2.1  4,088  2.2 

Otros Ingresos Corrientes  3,792  4.2  6,138  4.3  6,971  3.8 

Venta de Bienes  332  0.4  372  0.3  688  0.4 

Otros ingresos de Capital  92  0.1  319  0.2  1,066  0.6 

TRASNFERENCIAS INTERGUBERNAMENTALES 

62,760  69.2  100,406  69.7  126,458  68.3 

Transferencias de los Estados  59,099  65.2  93,911  65.1  118,734  64.1 

Convenios  1,384  1.5  1,912  1.3  2,111  1.1 

Combate al hambre  0  0.0  0  0.0  12  0.0 

Transferencias de Capital  2,276  2.5  4,583  3.2  5,600  3.0 

DONACIONES  98  0.1  135  0.1  201  0.1 

Instituciones Privadas  81  0.1  94  0.1  158  0.1 

Transferencias del Exterior  2  0.0  9  0.0  3  0.0 

Transferencias de Personas  14  0.0  32  0.0  39  0.0 

ENDEUDAMIENTO  360  0.4  1,026  0.7  1,765  1.0 

Operaciones de Crédito  297  0.3  934  0.6  1,673  0.9 

Amortizaciones  63  0.1  92  0.1  92  0.0 

TOTAL  90,687  100.0  144,148  100.0  185,234  100.0 

PBI (Corrientes)  1,089,254.3     1,653,538.1     2,143,034.3    

% PBI/Ingresos Sub‐nacional.  8.3%     8.7%     8.6%              Fuente: Ministerio de Hacienda de Brasil – Secretaria de Tesoro Nacional y Banco Central de Reserva del Perú 

 

50  

d. Limitaciones y Tareas Pendientes

Brasil está hoy entre las diez economías más importantes del mundo. No obstante, se mantienen muchos rezagos de una situación social marcada por la desigualdad social y una importante población con carencias muy significativas. El desarrollo brasileño es territorialmente muy desigual y fuerza a acciones, inversiones y programas gubernamentales que den cuenta de las necesarias compensaciones sociales y territoriales en sus servicios esenciales29

La concentración de la actividad económica en el Centro-Sur, combinada con una estructura política incapaz de crear condiciones que garanticen cierta redistribución de recursos hacia los municipios y estratos sociales menos favorecidos, han generado un equilibrio perverso en el que impera un privilegio estructural de los ricos sobre los pobres.

Los más bajos niveles de actividad económica en parte de los municipios con menos habitantes se asocian a su limitada capacidad de recaudación y al traspaso insuficiente de recursos por parte de otros niveles, generando una situación en la cual las desigualdades existentes se reproducen y perpetúan. En este sentido, la pobreza se encuentra, pues, asociada a un desequilibrio en el suministro de bienes y servicios colectivos básicos en el país30.

El gasto público en los estados del Nordeste es mucho menor que en los demás estados del país, siendo que para esta diferencia no se encuentra ninguna justificación adecuada.

La principal razón para la permanencia de estas diferencias en el gasto público subnacional apunta a que el actual sistema de transferencias fiscales no es capaz de reducir las disparidades de capacidad tributaria entre los estados y entre los municipios brasileños, en particular porque no fue establecido según las particularidades de los bienes públicos suministrados de forma descentralizada por el Estado y no posee criterios de reparto que crean los incentivos necesarios para el cumplimiento de sus objetivos distributivos31.

En lo que respecta a servicios públicos descentralizados, es posible advertir diferencias muy marcadas en cobertura, calidad y equidad con que los servicios esenciales son prestados en los diferentes estados y territorios del país, manteniéndose en zonas del Nordeste problemas cualitativamente más severos. También, en general se observan problemas de especial relevancia en las zonas rurales y en los asentamientos metropolitanos que siguen atrayendo volúmenes notables de población migrante. Estas formas de marginalidad rural y metropolitana siguen siendo el desafío social más grave del país28.

                                                            29 Descentralización de servicios esenciales. Los casos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México en salud, educación, residuos, seguridad y fomento. Sergio Galilea O., Leonardo Letelier S., Katherine Ross S. CEPAL‐GIZ 30 Rodrigo  Rodrigues‐Silveira,  Federalismo  Fiscal,  desigualdades  regionales  y  políticas  contra  la  pobreza  en Brasil (2009) Universidad de Salamanca, España 31 Cristina Aziz Dos Santos: El Gasto Fiscal Descentralizado En Brasil: La Inequidad Entre Los Gobiernos Subnacionales, Universidad de Chile 2006 

51  

Finalmente, la “cuestión” de la seguridad ciudadana se ha ido constituyendo en un problema nacional, regional y local de la mayor entidad. El crimen organizado, las redes de tráfico de drogas y la delincuencia en general, son el problema nacional más grave. Esta situación está lesionando gravemente la estabilidad, el crecimiento y la lucha contra la pobreza en la sociedad brasileña32.

                                                            32 Descentralización de servicios esenciales. Los casos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México en salud, educación, residuos, seguridad y fomento. Sergio Galilea O., Leonardo Letelier S., Katherine Ross S. CEPAL‐GIZ 

52  

COLOMBIA El Proceso de Descentralización Fiscal

a. Antecedentes

El proceso de descentralización y autonomía regional en Colombia, iniciado formalmente con la Ley 14 de 1983, ha tenido sus mayores desarrollos con la Constitución de 1991 y las normas posteriores que se aprobaron en concordancia con los mandatos constitucionales. Entre los aspectos fundamentales que caracterizan este proceso se encuentra la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, que ha permitido mejorar la articulación entre estas instancias para la prestación de servicios sociales básicos, acompañado de criterios de asignación de recursos que tienen en cuenta los principios de eficiencia y equidad. Sin embargo, este proceso no ha estado exento de dificultades debido a las mismas limitaciones del proceso de descentralización33.

Las características de este proceso es compartido por Aghón34, quien señala que el proceso de descentralización en Colombia puede dividirse en dos partes En una primera (de 1983 a 1991), el énfasis se puso principalmente en los gobiernos locales y especialmente en los más pequeños. El objetivo primordial era crear capacidad en dichos municipios para la provisión de servicios sociales y de infraestructura básica en un contexto de mayor apertura política y participación de la ciudadanía. En la segunda etapa, se aprueba la Constitución de 1991 la cual constituye el punto de quiebre del proceso de descentralización fiscal que fortalece el proceso de descentralización, introduciendo cambios en la distribución responsabilidades y competencias entre los diferentes niveles de gobierno. En términos de recursos, se eleva a rango constitucional las transferencias de recursos hacia los gobiernos subnacionales y se definieron criterios para su distribución. Entre las principales disposiciones de descentralización fiscal establecidas en la Constitución de 1991, se destacan las disposiciones siguientes: (i) se define el Situado Fiscal como un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación –ICN–cedidos a los departamentos, el distrito capital, y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta para financiar la educación (preescolar, primaria, secundaria y media) y la salud, y aumentarían anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que permitiera atender adecuadamente los servicios (ii) los municipios tendrían una participación en los Ingresos Corrientes de la Nación, que aumentaría anualmente del 14% de los ICN en 1993 al 22% en el año 2002 (iii) se crea el Fondo Nacional de Regalías, que reconoce como beneficiarias de las regalías directas a las entidades territoriales en las cuales se explotan y a los puertos marítimos o fluviales por donde se transportan los recursos naturales no renovables.

                                                            33 Gutiérrez‐Rodríguez‐Castro (2000) 34  Aghón, Gabriel (2001) Desarrollo Económico Local  y Descentralización en América Latina: un Análisis comparativo. 

53  

Diez años después de la expedición de la constitución del 1991, empezó a aparecer una tendencia re-centralizadora. En 2001, mediante el Acto Legislativo 01, se modificaron los artículos 356º (servicios a cargo de la nación y de las entidades territoriales) y 357º (participación en los ingresos corrientes de la Nación) con el objetivo de sanear las finanzas públicas del nivel central y contribuir a la estabilidad macroeconómica del país. Para la presentación de este proyecto el gobierno resaltó la problemática de inequidad, asimetría, inestabilidad y fluctuaciones entre los ingresos y los gastos del nivel central y las entidades territoriales. Estas disposiciones constitucionales son reguladas por la Ley 715 de diciembre de 2001 por el cual se establece el Sistema General de Participaciones.

En el año 2007 mediante el Acto Legislativo Nª 04 se vuelven a modificar los artículos 356° y 357° de la Constitución Política incorporando la competencia del Gobierno Nacional para definir una estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por las entidades territoriales con recursos del Sistema General de Participaciones, para asegurar el cumplimiento del metas de cobertura y calidad. Así mismo se establece un mecanismo de incremento anual del Sistema de Participaciones en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los cuatro (4) años anteriores. La regulación de esta modificatoria constitucional es realizada mediante Ley 1176 de diciembre de 2007, en la cual se establece las funciones y competencias de los tres niveles de gobierno en los servicios de educación y salud y la asignación de los recursos del SGP, se crea el Sistema Único de Información de Servicios Públicos Domiciliarios, SUI, dependiente de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, entidad competente para adelantar el proceso de certificación o retirarla, según sea el caso, a los distritos y municipios en el aseguramiento de la prestación eficiente de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.

Finalmente el 18 julio de 2011 mediante Acto Legislativo Nº 05 se modifican los Artículos 360º y 361º de la Constitución Política de 1991, relacionados con el Sistema General de Regalías. En esta modificatoria se crea un sistema de monitoreo y se establece la distribución de los recursos del fondo en un 2% para fiscalización de la exploración y explotación de yacimientos y el saldo restante entre diferentes entidades y fondos de diversa naturaleza.

b. Descentralización de las finanzas públicas

El Código Departamental y el Código Municipal Colombianos establecen la competencia de los Gobiernos Subnacionales para regular sus impuestos, tasas y contribuciones. En el caso de los Departamentos, la Ley 1222 señala que una de las funciones de la Asamblea Departamental es la de establecer v organizar los impuestos que se necesiten para atender a los gastos de la administración pública, con arreglo al sistema tributario nacional, pero sin gravar artículos que sean materia de impuestos de la Nación, a menos que para hacerlo se les dé facultad

54  

expresa por la ley. La Ley 1333, ley del Código del Régimen Municipal. establece la competencia de las Municipalidades para regular en su jurisdicción determinados impuestos como el Impuestos Predial, el Impuesto de Industria y Comercio y de Avisos y otros de menor importancia fiscal, fijando sus tasas impositivas dentro del rango que fije la Ley del Congreso. Estas facultades pro federalistas le otorgan a los entes territoriales un grado de autonomía financiera para atender los gastos de gestión que les corresponde.

Los impuestos que los Gobiernos Subnacionales tienen asignados son los siguientes:

Impuestos Departamentales y Distrito Capital

Impuestos Municipales

Impuesto a ganadores de lotería.

Impuesto a loterías foráneas

Impuesto al consumo de cervezas, sifones y refajos

Impuesto al consumo de cigarrillos

Impuesto al consumo de gasolina

Impuesto de Registro

Impuesto sobre vehículos automotores

Sobre tasa a la gasolina

Impuesto de Industria y Comercio

Impuestos de avisos y tableros

Impuesto Predial

Sobre tasa a la gasolina

En lo que respecta a las transferencias del Gobierno Nacional a los Subnacionales, estos están constituidos por el Sistema General de Regalías y el Sistema General de Participaciones, establecidos para asegurar la adecuada cobertura y prestación de servicios básicos y para el desarrollo de infraestructura en el territorio nacional. Los mecanismos de distribución de los recursos de estos sistemas se pueden graficar en la forma siguiente:

Sistema General de Regalías

La Constitución Política de 1991, modificada por el Acto Legislativo Nº 05. De julio de 2011 define a la Regalía como la contraprestación económica a favor del Estado, por la explotación de un recurso natural no renovable. Los ingresos por concepto de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.

55  

Conforme a la reciente modificación constitucional, la distribución de los recursos del Sistema General de Regalías es el siguiente:

Cuadro 27 DISTRIBUCIÓN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS

10% Fondo de Ciencias, Tecnología e Innovación 10% Ahorro Pensional Territorial 30% Fondo de Ahorro y Estabilización 10% para los Departamentos, Municipios y Distritos en cuyo territorio se adelanten

explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos

24% Fondo de Compensación Regional 16% Fondo de Desarrollo Regional

Sistema General de Participaciones

El Sistema General de Participaciones está constituida por el aporte de recursos la Nación a ser transferidos a los Departamentos, Distritos y Municipios a efectos de atender los servicios a cargo de estos y proveer los recursos para financiar su prestación.

Después de deducido un 4% destinado para asignaciones especiales (alimentación escolar, resguardos indígenas, municipios que limiten con el Río Grande de la Magdalena y al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales-FONPET), el 96% restante se distribuirá sectorialmente, en la forma siguiente:

- 58.5% educación. - 24.5% para salud. - 5.4% agua potable y saneamiento básico - 11.6% de propósito general

A nivel de entidades territoriales los criterios de distribución establecido en la Ley General de Participaciones y normas complementarias es la siguiente:

Cuadro 28 DISTRIBUCIÓN TERRITORIAL DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES

   EDUCACIÓN  SALUD AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO 

PROPÓSITO GENERAL 

   58.50%  24.50%  5.40%  11.60% Asignación por alumno   78.25%  Criterios:  85% Criterios:  17%  Municipalidades con  definido  por la Nación    subsidio a la demanda    Déficit de cobertura     menos de 25,000 habts.     salud publica    Población atendida     60% según la pobreza  

   servicios población 

pobre   Esfuerzo ampliar la cobertura    

40% en proporción a la población urbana y rural 

         Nivel de Pobreza     . 

     

 Eficiencia fiscal      Eficiencia administrativa 

83%  Todas Las Municipalidades y  

     

     40% según la pobreza 

relativa 

     

   

  40% en proporción a la población urbana 

               y rural.                10% Eficiencia Fiscal 

Distritos y Municipalidades 

               10% Eficiencia 

56  

Administrativa Asignación por alumno   21.75%  Criterios:  15% Criterio:       definido  por la Nación    subsidio a la demanda    Comportamiento de los             salud publica    indicadores de los        Departamentos 

      servicios población pobre 

  distritos y Municipios        

Con este sistema de competencias tributarias y de transferencias intergubernamentales la estructura del sistema financiero de los tres niveles de gobierno nos muestra el nivel de descentralización fiscal alcanzado por Colombia en los últimos años.

Cuadro 29 INGRESOS DISPONIBLES DE LOS TRES NIVELES DE GOBIERNO EN COLOMBIA

NIVEL DE GOBIERNO  2006  %    2008  %    2010  % 

Nacional‐Ingresos Netos(1)  17,263.5  52.2  28,640.7  54.9  27,411.5  48.9 

Departamental  5,508.9  16.6  8,163.1  15.7  10,027.1  17.9 

Municipal  10,331.0  31.2  15,321.2  29.4  18,656.7  33.3 

TOTAL  33,103.4  100.0   52,125.0  100.0   56,095.3  100.0

Nota: No incluye los ingresos por endeudamiento (1) Se excluyen las transferencias de recursos a los Gobiernos Departamentales y Municipales  Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección Nacional de Presupuesto. 

 

c. Funciones y Estructura Financiera de los Gobiernos Subnacionales

c.1 Funciones y recursos financieros de los Gobiernos Departamentales

Conforme a la Constitución la ley del Régimen Departamental y a la Ley del Sistema General de Participaciones corresponde a los Gobiernos Departamentales las funciones y competencias siguientes:

Cuadro 30

PRINCIPALES FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Competencias Generales. Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestación de los servicios a cargo del

Departamento. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el

apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas de frontera.

Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas, con la determinación de las inversiones y medidas que se consideren necesarias para impulsar su ejecución y asegurar su cumplimiento.

Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales.

Expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos.

57  

PRINCIPALES FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

Con sujeción a los requisitos que señale la Ley, crear y suprimir municipios, segregar y agregar territorios municipales, y organizar provincias.

Determinar la estructura de la Administración Departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.

Dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.

En el sector salud Formular planes, programas y proyectos para el desarrollo del sector salud y del Sistema

General de Seguridad Social en Salud en armonía con las disposiciones del orden nacional. Adoptar, difundir, implantar, ejecutar y evaluar, en el ámbito departamental las normas,

políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, que formule y expida la Nación o en armonía con éstas. Prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e instituciones públicas que prestan

servicios de salud, en su jurisdicción Organizar, dirigir, coordinar y administrar la red de Instituciones Prestadoras de Servicios de

Salud públicas en el departamento Garantizar la financiación y la prestación de los servicios de laboratorio de salud pública

directamente o por contratación Vigilar y controlar, en coordinación con el Instituto Nacional para la Vigilancia de

Medicamentos y Alimentos y el Fondo Nacional de Estupefacientes, la producción, expendio, comercialización y distribución de medicamentos

Ejercer en su jurisdicción la vigilancia y el control del aseguramiento en el Sistema General de Seguridad Social en Salud

En el Sector Educación Prestar asistencia técnica educativa, financiera y administrativa a los municipios, cuando a

ello haya lugar. Administrar y responder por el funcionamiento, oportunidad y calidad de la información

educativa departamental y suministrar la información a la Nación en las condiciones que se requiera.

Apoyar técnica y administrativamente a los municipios para que se certifiquen en los términos previstos en la presente ley.

Certificar a los municipios que cumplen los requisitos para asumir la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones

Competencias frente a los municipios no certificados

Dirigir, planificar; y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media

en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad Administrar y distribuir entre los municipios de su jurisdicción los recursos financieros

provenientes del Sistema General de Participaciones Participar con recursos propios en la financiación de los servicios educativos a cargo del

Estado, en la cofinanciación de programas y proyectos educativos y en las inversiones de infraestructura, calidad y dotación.

Mantener la cobertura actual educativa y propender a su ampliación. Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los docentes directivos, de conformidad

con las normas vigentes. Prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas, cuando a ello haya

lugar. Promover la aplicación y ejecución de planes de mejoramiento de la calidad. Distribuir entre los municipios los docentes, directivos y empleados administrativos, de

acuerdo con las necesidades del servicio, de conformidad con el reglamento. Distribuir las plantas departamentales de personal docente, directivos y empleados

administrativos, atendiendo los criterios de población atendida y por atender en condiciones

58  

PRINCIPALES FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS DEPARTAMENTALES

de eficiencia, siguiendo la regulación nacional sobre la materia. Organizar la prestación y administración del servicio educativo en su jurisdicción. Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas, pensiones,

derechos académicos y otros cobros en los establecimientos educativos Colaborar con las autoridades competentes en la ejecución de las tareas necesarias para la

conservación del medio ambiente y disponer lo que requiera la adecuada preservación de los recursos naturales.

Concurrir a la prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico mediante la promoción, estructuración implementación de esquemas regionales.

Promover, coordinar y/o cofinanciar la operación de es que mas regionales de prestación de los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico.

Asegurar que se preste a los habitantes de los distritos o municipios no certificados en agua potable y saneamiento básico, de manera eficiente, los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico,

Administrar los recursos del Sistema General de Participaciones con destinación para Agua Potable y Saneamiento Básico de los distritos y municipios no certificados, con excepción del Distrito Capital de Bogotá

Prestar servicios de salud de los niveles II y III Prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e instituciones públicas que prestan

servicios de salud, en su jurisdicción.

Para ejercer las referidas competencias los Gobiernos Departamentales disponen de los recursos financieros siguientes:

Cuadro 31 ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS DEPARTAMENTOS EN COLOMBIA 2006-2010

(en millones de Dólares USA)

CONCEPTO  2006  %  2008  %  2010  % 

1.INGRESOS CORRIENTES  1,750.1  31.8  2,429.9  29.8  3,189.4  31.8 

1.1 TRIBUTARIOS  1,483.1  26.9  2,087.4  25.6  2,617.5  26.1 

CERVEZA  423.3  7.7  656.2  8.0  754.8  7.5 

LICORES  368.2  6.7  477.5  5.8  489.7  4.9 

CIGARRILLOS Y TABACO  136.4  2.5  169.4  2.1  205.7  2.1 

REGISTRO Y ANOTACION  165.9  3.0  244.2  3.0  297.8  3.0 

VEHICULOS AUTOMOTORES  116.4  2.1  156.6  1.9  196.8  2.0 

SOBRETASA A LA GASOLINA  113.1  2.1  144.9  1.8  147.8  1.5 

OTROS  159.8  2.9  238.5  2.9  525.0  5.2 

1.2  NO TRIBUTARIOS  266.9  4.8  342.5  4.2  571.8  5.7 

2. TRANSFERENCIAS  3,758.8  68.2  5,733.3  70.2  6,837.7  68.2 

2.1 TRANSFERENCIAS CORRIENTES  15.6  0.3  47.2  0.6  162.1  1.6 

DEL NIVEL NACIONAL  11.1  0.2  39.5  0.5  88.8  0.9 

OTRAS  4.5  0.1  7.8  0.1  73.3  0.7 

2.2.  TRANSFERENCIAS DE CAPITAL  2,871.4  52.1  3,958.4  48.5  4,730.9  47.2 

DEL NIVEL NACIONAL  2,613.6  47.4  3,558.0  43.6  4,170.9  41.6 

OTRAS  257.8  4.7  400.4  4.9  560.0  5.6 

2.3   COFINANCIACION  57.5  1.0  109.8  1.3  173.1  1.7 

2.3.  REGALIAS  695.5  12.6  1,342.3  16.4  1,499.2  15.0 

2.4.  OTROS  118.8  2.2  275.6  3.4  272.4  2.7 

TOTAL  5,508.9  100.0  8,163.1  100.0  10,027.1  100.0 

PBI  Millones Dólares USA  162,808.0  244,162.5  286,500.8    

59  

CONCEPTO  2006  %  2008  %  2010  % 

Ingreso Departamentos % PBI  3.38%  3.34%    3.50%    

Población País    43,405,956  44,451,147  45,509,584   

INGRESOS DEPARTAMENTOS   PER CÁPITA 

126.92    183.64    220.33   

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección Nacional de Presupuesto. 

c.2 Funciones y recursos financieros de los Gobiernos Municipales

Conforme a lo establecido en la constitución, la Ley del Código del Régimen Municipal y la Ley General del Sistema de Participaciones, las Municipalidades tienen las funciones y competencias siguientes:

Cuadro 32

PRINCIPALES FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

Competencias Generales

Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras

públicas. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y

gastos. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias;

las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.

Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.

Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio

En el Sector Salud< Formular, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos en salud, en armonía con las

políticas y disposiciones del orden nacional y departamental. Gestionar y supervisar el acceso a la prestación de los servicios de salud para la población de

su jurisdicción Financiar y cofinanciar la afiliación al Régimen Subsidiado de la población pobre y vulnerable

y ejecutar eficientemente los recursos destinados a tal fin. Identificar a la población pobre y vulnerable en su jurisdicción y seleccionar a los

beneficiarios del Régimen Subsidiado, atendiendo las disposiciones que regulan la materia. Celebrar contratos para el aseguramiento en el Régimen Subsidiado de la población pobre y

vulnerable y realizar el seguimiento y control directamente o por medio de interventorías. inspección, vigilancia y control de factores de riesgo que afecten la salud humana presentes

en el ambiente, en coordinación con las autoridades ambientales. Vigilar y controlar en su jurisdicción, la calidad, producción, comercialización y distribución

de alimentos para consumo humano, con prioridad en los de alto riesgo epidemiológico, En el Sector Educación

Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media, Administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos

60  

PRINCIPALES FUNCIONES Y COMPETENCIAS DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

Financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos

Administrar, las instituciones educativas, el personal docente y administrativo de los planteles educativos,

Distribuir entre las instituciones educativas los docentes y la planta de cargos, de acuerdo con las necesidades del servicio entendida como población atendida y por atender en condiciones de eficiencia,

Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación. Evaluar el desempeño de rectores y directores, y de los directivos docentes. Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción, Prestar asistencia técnica y administrativa a las instituciones educativas Administrar el Sistema de Información Educativa Municipal o Distrital y suministrar la

información al departamento y a la Nación con la calidad y en la oportunidad que señale el reglamento.

Promover la aplicación y ejecución de los planes de mejoramiento de la calidad en sus instituciones.

Organizar la prestación del servicio educativo en su en su jurisdicción. Vigilar la aplicación de la regulación nacional sobre las tarifas de matrículas, pensiones,

derechos académicos y cobros periódicos en las instituciones educativas.

Para ejercer las funciones y competencias que la Constitución y las leyes le asigna, las Municipalidades obtienen recursos por los impuestos que recaudan y por las transferencias que reciben, cuya estructura es la siguiente:

Cuadro 33 ESTRUCTURA FINANCIERA DE LAS MUNICIPALIDADES EN COLOMBIA 2006-2010

(en millones de Dólares USA)

CONCEPTO  2006  %  2008  %  2010  % 

1.      INGRESOS CORRIENTES  4,110.5  39.8  5,481.9  35.8  6,763.8  36.3 

1.1     INGRESOS TRIBUTARIOS  3,139.1  30.4  4,581.1  29.9  5,738.9  30.8 

  PREDIAL  934.1  9.0  1,288.2  8.4  1,759.3  9.4 

  INDUSTRIA Y COMERCIO  1,290.7  12.5  2,039.5  13.3  2,382.7  12.8 

  SOBRETASA A LA GASOLINA  422.1  4.1  549.5  3.6  579.8  3.1 

  OTROS  492.2  4.8  703.8  4.6  1,017.1  5.5 

1.2.   INGRESOS NO TRIBUTARIOS  971.4  9.4  900.8  5.9  1,024.9  5.5 

2.     TRANSFERENCIAS  6,220.5  60.2  9,839.3  64.2  11,892.9  63.7 

2.1    TRANSFERENCIAS CORRIENTES  299.6  2.9  454.9  3.0  570.5  3.1 

  DEL NIVEL NACIONAL  239.2  2.3  363.5  2.4  437.3  2.3 

  OTRAS  60.4  0.6  91.4  0.6  133.2  0.7 

2.2    TRANSFERENCIAS DE CAPITAL  5,920.9  57.3  9,384.4  61.3  11,322.4  60.7 

  REGALIAS  470.0  4.5  908.7  5.9  974.6  5.2 

  TRANSF. NACIONALES (SGP, etc.)  4,264.5  41.3  6,774.5  44.2  8,745.8  46.9 

  COFINANCIACION  183.6  1.8  208.5  1.4  327.7  1.8 

  OTROS  1,002.7  9.7  1,492.7  9.7  1,274.3  6.8 

INGRESOS TOTALES  10,331.0  100.0  15,321.2  100.0  18,656.7  100.0 

PBI  Millones Dólares USA  162,808.0  244,162.5  286,500.8   

61  

Ingresos Municipales % PBI  6.35%  6.27%    6.51%   

Población País   43,405,956  44,451,147  45,509,584   

INGRESOS MUNICIPALES  PER CÁPITA 

238.01    344.67    409.95   

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección Nacional de Presupuesto. 

d. Limitaciones y Tareas Pendientes

Para Jaime Bonet35, economista del CEER del Banco de la República-Colombia, Existen desequilibrios regionales en la política de descentralización colombiana. En particular, se presenta una gran desigualdad en los ingresos fiscales de los entes territoriales, lo cual implica que éstos asumen la responsabilidad de prestación de servicios en condiciones muy diferentes. Gran parte de esta inequidad en el ingreso se origina en la disparidad observada en los ingresos tributarios, la cual, contrario a lo que se esperaría en un programa de equidad fiscal horizontal, no es corregida por el sistema de transferencias vigente. Además, el escaso vínculo existente entre los recaudos y las decisiones de gasto impiden que se realicen los aumentos en eficiencia que se esperan de una estrategia de descentralización. Para lo cual plantea las siguientes propuestas:

- Involucrar tanto los componentes de gasto como los de ingresos en el diseño de las reglas del Sistema General de Participaciones,

- Creación de un Fondo de Compensación Regional que permita superar en el mediano plazo las disparidades regionales,

- Establecer la inversión sectorial regionalizada (ISR) con los recursos del presupuesto de inversión sectorial del gobierno nacional,

- Constituir un sistema de recaudo nacional de los tributos territoriales, - Implementar un sistema de información del proceso que permita su monitoreo

permanente, y - Organizar una institución del orden nacional que coordine las acciones que

realizan los distintos organismos públicos en materia de descentralización.

En un estudio realizado por Fabio Sánchez36 para el BID, señala que los desafíos futuros del proceso de descentralización para Colombia son diversos y en muchos frentes. Los cuales se pueden dividir, entre otros, de la siguiente forma:

a) Capacidad fiscal y financieros: Aumentar los ingresos propios, particularmente los Impuestos locales pues existen muchas diferencias entres

                                                            35 Jaime Bonet: Desequilibrios regionales en la política de descentralización en Colombia – Banco de la República (2006) 36 Fabio Sánchez Torres: La Descentralización en Colombia, El Desempeñó Fiscal de las Entidades Subnacionales BID 2008 

62  

los municipios. Para ello hay que establecer cuál es la capacidad fiscal de cada entidad territorial, que es un trabajo que aún está por hacer.

b) Provisión de bienes públicos: Aunque Colombia ha tenido notables avances en las coberturas de educación y salud y en menor medida en acueducto y alcantarillado existen rezagos importantes y notables diferencias entre regiones y municipios. Es necesario encontrar el conjunto de mecanismos e incentivos que aceleren los aumentos en coberturas con calidad.

c) Participación ciudadana: Aunque la Constitución y la Ley han establecido mecanismos de participación (plebiscito, referendo, etc.) su uso por parte de la comunidad ha sido muy limitado. Falta crear conciencia de estos mecanismos.

d) Capacidad técnica regional y local: El aumento de la capacidad técnica y de gestión en la burocracia de las entidades subnacionales es una condición necesaria para que la descentralización funcione. No existen hasta el momento trabajos que permitan determinar a cabalidad ni la evolución ni las diferencias interregionales de este particular.

e) Lucha contra la corrupción: Las entidades territoriales han estado severamente golpeados por distintos agentes que intentan con algún grado de éxito apropiarse de los presupuestos locales y regionales. Aunque ha habido avances en los organismos de Control Fiscal Contraloría, Disciplinario- Personería y Procuraduría y Penal- Fiscalía, en las regiones y municipios con influencia de grupos irregulares o donde existe bajo control del Estado y cultura de “rent-seeking” el saqueo de los recursos públicos es cotidiano.

f) Coordinación entre los niveles de Gobierno: A pesar de que los cambios Constitucionales recientes han permitido una mejor asignación de las competencias de municipios y departamentos, subsisten aún traslape de funciones y conflictos inter administrativos.

63  

3. EL CASO PERUANO: Evaluación y Propuestas

a. Antecedentes

La descentralización y el financiamiento de la gestión de los gobiernos locales en el Perú han estado siempre supeditados al ánimo y voluntad política del gobierno de turno. Esto explica lo acontecido en los últimos 30 años se han producido marchas y contramarchas, en lo que a descentralización fiscal se refiere37:

En la década de 1980 se da un fuerte impulso a la descentralización en las Municipalidades, en este periodo se transfieren funciones del ex Ministerio de Construcción, Transportes y Comunicaciones y se entregan a las Municipalidades los Impuestos de Alcabala, al Patrimonio Vehicular, a los Juegos de Bingos y se crea el Impuesto de Promoción Municipal (dos puntos del IGV). En el ámbito regional se crea y entran en funciones 11 Gobiernos Regionales en el país.

En la década de 1990 se produce un retroceso en el proceso con la desactivación de las Regiones y la recentralización de funciones, y competencias municipales en instancias del Gobierno Nacional. Así mismo y en forma paralela se reduce la base tributaria y potencial fiscal de los Gobiernos Locales.

Finalmente en la primera década de éste siglo, se reinicia el proceso de descentralización con un mayor énfasis en los Gobiernos Regionales. En esta etapa se aprueban las Leyes de Bases para el proceso y en su desarrollo e implementación se acentúa la transferencia de funciones y competencias y poca o ninguna a una real descentralización fiscal. En esta etapa las finanzas de los Gobiernos Regionales y Locales han sido favorecidas coyunturalmente por crecimiento de la demanda y precios internacionales de los minerales, lo cual generó un rápido crecimiento de los ingresos por los conceptos de Canon y Regalías Mineras durante el periodo 2005-2008. En consecuencia el crecimiento financiero observado en los gobiernos subnacionales por concepto de CANON no constituye la expresión de una política preestablecida para el proceso de descentralización fiscal en el país. La crisis financiera internacional del año 2009 y posteriormente la caída en la demanda de los EEUU y la inestabilidad de la economía europea, desde fines de 2010, está mostrando la fragilidad del actual modelo de financiamiento de los gobiernos subnacionales.

En este contexto el proceso de descentralización fiscal, más allá del inerte crecimiento del Canon minero y los esfuerzos de los representantes regionales y locales, no se ha tenido la voluntad política para impulsar y fortalecer el proceso durante el último quinquenio. Por el lado del gasto los gobiernos subnacionales han

                                                            37 A. Flores A. (2011) 

64  

recibido del Ejecutivo la transferencias de funciones establecidas en las leyes, de bases de descentralización, de regiones y orgánica de municipalidades sin que se haya medido efectivamente el costo real de operación e inversión de las funciones transferidas que aseguren la mejora y mantenimiento de éstas.

Por otro lado una de las notorias ausencias en el proceso de descentralización en el Perú es la del órgano conductor y coordinador, pues la desactivación del Consejo Nacional de Descentralización producida en el año 2007 ha constituido un claro mensaje del poco interés mostrado en el segundo quinquenio del siglo XXI. En sustitución de este Consejo Nacional se crea la Secretaria de Descentralización dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros con el principal objetivo de avanzar y concluir con la transferencia de funciones Ministeriales a los gobiernos subnacionales.

La ausencia de un órgano rector del proceso de descentralización se refleja no solo en las dificultades y lentitud que muestra la ejecución de las inversiones si no también en los ámbitos administrativos y de planificación en los gobiernos subnacionales. Esta situación ha sido analizada por Guerra-García en el “Diagnostico de la Gestión de los Gobiernos Subnacionales38” en el que señala, entre otros aspectos, las debilidades en los sistemas logísticos, administrativos y déficit de recursos humanos en los Gobiernos Regionales y la inexistencia de incentivos para reconocer el esfuerzo y compromisos de los mejores operadores.

Como parte de éste proceso, a fines del año 2009 se aprueba la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal de 2010, Ley Nº 29465, en cuya Duodécima Disposición Complementaria y Transitoria se dispuso la conformación de la Comisión Multisectorial en Materia de Descentralización Fiscal, con el objeto de formular una Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal. Encargo que fuera cumplido por la referida Comisión al presentar sus propuestas a fines del año 2010. La referida Comisión estuvo conformada por un representante de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) —quien la presidió—, un representante del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), un representante del viceministro de Economía, un representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), un representante de la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), y un representante de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE). Esta comisión abordó este encargo en cuatro áreas temáticas: Las áreas temáticas de trabajo y sus respectivos responsables fueron: Área temática de gastos, Área temática de ingresos, Área temática de transferencias y Área temática de endeudamiento.

Las propuestas formuladas por esta Comisión se agruparon en cuatro:

Las propuestas consensuadas, que contaron con la aprobación de todos los miembros de la Comisión;

                                                            38 Guerra‐García, Gustavo (2010) 

65  

Las propuestas con consenso parcial, que obtuvieron el acuerdo de dos o más de las entidades representadas en la Comisión sobre determinados aspectos de la propuesta, pero no alcanzaron un acuerdo unánime;

Las propuestas institucionales, que obtuvieron el apoyo de una de las entidades representadas en la Comisión o que fueron planteadas por la entidad responsable del área temática respectiva, aunque no lograron alcanzar el consenso de los otros miembros; y

Los temas en agenda pendiente, cuyo desarrollo se ha planteado para futuras etapas de análisis, evaluación y sustento por considerar que requieren estudios y/o debates adicionales39.

Con el fin de mantener un espacio de dialogo intergubernamental y definir acciones necesarias para la consolidación del proceso de Descentralización Fiscal, a fines del año 2011 en la Centésima Decima Disposición Complementaria Final de la Ley 29812, “Ley del Presupuesto del Sector Público para el año 2012”, se conforma una Comisión Multisectorial para que en un plazo de con el objeto de:

Evaluar la implementación de las medidas contenidas en la “Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal”, elaborada en aplicación a la Duodécima Disposición Complementaria y Transitoria de la Ley 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año Fiscal 2010; y

Elaborar el plan de acción correspondiente

Esta Comisión Multisectorial es integrada por el Secretario de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros, quien la preside; un representante de la Dirección General de Descentralización Fiscal y Asuntos Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas, que actúa como Secretaría Técnica, un representante del Viceministerio de Economía del Ministerio de Economía y Finanzas, un representantes del Viceministerio de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas, un representante de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, un representante de la Asociación de Municipalidades del Perú y un representante de la Red de Municipalidades Rurales del Perú.

b. Descentralización de las finanzas públicas

Sobre la base de la Constitución Política vigente y las Leyes sobre descentralización y tributación emitidas durante los últimos 20 años, se ha configurado el actual sistema financiero de los Gobiernos Subnacionales en el Perú. En este sistema, los Gobiernos Locales y Gobiernos Regionales tienen únicamente la potestad tributaria para fijar y recaudar sus tasas y contribuciones para su aplicación o gastos específicos; y en el caso particular de las Municipalidades, éstas tienen a su cargo la recaudación y libre disponibilidad de diversos Impuestos creados o entregados a su favor.

                                                            39 Propuesta Técnica de Descentralización  Fiscal ‐ Introducción 

66  

En las relaciones financieras intergubernamentales se ha configurado un sistema de transferencias de coparticipación de impuestos o recursos provenientes del Tesoro Público que deben ser aplicados para fines específicos y de libre disponibilidad del respectivo gobierno subnacional.

Cuadro 34 FUENTES Y USOS DE LOS COMPONENTE DEL SISTEMA FINANCIERO

DE LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

GOBIERNO REGIONAL

GOBIERNO LOCAL

CONDICIONADO FUENTE DE FINANCIAMIENTO

USO ESPECÍFICO LIBRE DISPONIBILIDAD ESPECÍFICO

LIBRE DISPONIBILIDAD

RECURSOS DIRECTAMENTE RECAUDADOS

Tasas por prestación de servicios

Arbitrios Municipales, derechos por servicios y contribuciones por obras públicas

Impuestos, Multas, Rentas de la Propiedad

TRANSFERENCIA DE RECURSOS ORDINARIOS

Fondo de Compensación Regional - FONCOR, Transferencia de partidas para Gastos Corrientes Sectoriales

Vaso de Leche, Comedores, PROVIAS, Programa Nutricional a pacientes con Tuberculosis, Víctimas de Terrorismo

TRANSFERENCIA DE RECURSOS DETERMINADOS

Canon, Sobrecanon, Regalías, Renta de Aduanas, Fondo Gas de Camisea-FOCAM, Fondo Concursable FONIPREL, Fondo de Reconstrucción del Sur-FORSUR,

Canon, Sobrecanon, Regalías, Renta de Aduanas, FOCAM, Fondo Concursable-FONIPREL, Fondo de Reconstrucción del Sur-FORSUR

Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal

Fondo de compensación Municipal-FONCOMUN

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

Los Gobiernos Regionales, que funcionan desde el año 2003, tienen aun limitaciones financieras si consideramos que gran parte de los recursos que perciben está constituido por transferencias ordinarias para el pago de las planillas del personal de los sectores transferidos, pues estos durante el periodo 2006-2010 ha representado en promedio el 74% del total de los ingresos percibidos.

En el caso de las Municipalidades, aun cuando tiene asignada la administración de impuestos, (con relativa importancia para las Municipalidades urbanas), las transferencias han superado largamente el rendimiento de la recaudación tributaria. Destaca la importancia de las transferencias de recursos determinados (con índices de distribución legalmente establecidos) específicamente por participación de los recursos por el Canon y del Fondo de Compensación Municipal que en conjunto han representado en promedio el 55.2% durante el periodo 2006-2010. Cabe señalar que las transferencias totales en promedio para el referido periodo alcanzaron el 73%.

A inicios del año 2004 el Poder Ejecutivo aprueba el Decreto Legislativo N° 955, Ley de Descentralización Fiscal, cuyas disposiciones se limitan a reiterar los

67  

recursos y autonomía establecida en la Constitución, Leyes Orgánicas y leyes tributarias vigentes, sin abordar seriamente la descentralización de los recursos financieros del Gobierno Nacional en los Gobiernos Subnacionales. El aporte de esta ley se circunscribe a las disposiciones sobre Endeudamiento y Reglas Fiscales, señalando los índices de referencia para acceder a créditos con o sin aval del Gobierno Nacional.

En cuanto al nivel de descentralización, medido en términos de recursos captados y disponibles en los tres niveles de gobierno, se puede afirmar que durante el periodo 2006-2010 los ingresos de los Gobiernos Subnacionales representaron en promedio el 26.2% del total obtenido por el sector público.

Grafico 6 PARTICIPACIÓN DE LOS GOBIERNOS SUBNACIONALES

EN LOS INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO

Fuente: Ministerio  de  Economía  y  Finanzas  ‐  Dirección  General  de  Contabilidad  Pública  y  Portal  de Transparencia Económica ‐ Transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales 

Cuadro 35

ESTRUCTURA DEL CONSOLIDADO DE LOS INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO 2006-2010 (en miles de Dólares USA)

NIVEL DE GOBIERNO 

2006  %  2007  %  2008  %  2009  %  2010  % 

CENTRAL  17,749,784  77.07  19,725,136  73.70  23,824,937  74.87  24,581,257  71.74  30,981,230  72.84 

REGIONAL  2,792,558  12.13  3,123,995  11.67  3,355,540  10.54  4,827,593  14.09  5,836,451  13.72 

LOCALES  2,487,732  10.80  3,916,361  14.63  4,642,192  14.59  4,854,249  14.17  5,718,241  13.44 

TOTAL  23,030,075  100.0  26,765,493  100.0  31,822,669  100.0  34,263,099  100.0  42,535,922  100.0 

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas ‐ Dirección General de Contabilidad Pública y Portal de Transparencia Económica ‐ Transferencias a los Gobiernos Regionales y Locales 

 

68  

c. Funciones y Estructura Financiera de los Gobiernos Regionales

La Ley 27783, Ley de Bases de la Descentralización y la Ley 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales establece las funciones exclusivas y compartidas de este nivel de gobierno. A partir del año 2004 y en el marco de la Ley Nº 28273, Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales y de su reglamento, el Poder Ejecutivo inicia el proceso de transferencia de funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales. Las Funciones exclusivas y compartidas de los gobiernos Regionales son las siguientes:

Cuadro 36 FUNCIONES EXCLUSIVAS Y COMPARTIDAS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

FUNCIONES EXCLUSIVAS FUNCIONES COMPARTIDAS

- Planificar el desarrollo integral de su

región y ejecutar los programas socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.

- Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las municipalidades y la sociedad civil de su región.

- Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.

- Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar actividades.

- Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias.

- Promover la formación de empresas y unidades económicas regionales para concertar sistemas productivos y de servicios.

- Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades.

- Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.

- Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo económico, social y ambiental.

- Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del Estado

- Educación. Gestión de los servicios

educativos de nivel inicial, primarios, secundarios y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad orientados a potenciar la formación para el desarrollo.

- Salud pública. - Promoción, gestión y regulación de

actividades económicas y productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente.

- Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.

- Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas regionales. f) Difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones artísticas y culturales regionales.

- Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todos los niveles, concertando los recursos públicos y privados.

- Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses públicos y privados en todos los niveles.

- Otras que se le delegue o asigne conforme a Ley.

69  

FUNCIONES EXCLUSIVAS FUNCIONES COMPARTIDAS

en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad municipal.

- Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación territorial en su jurisdicción, conforme a la ley de la materia.

- Promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional, articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización e innovación tecnológica. m) Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y proponer las iniciativas legislativas correspondientes.

- Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.

- Otras que se le señale por ley expresa.

Después de siete año de iniciado el proceso de transferencias de funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales, éste aun no concluye, pues el proceso estuvo marcado por múltiples dificultades pues ya en el Informe Parlamentario del 2005, se señalaba que existía bastante confusión respecto de las competencias y funciones de los diversos niveles de gobierno, pues las funciones de los gobiernos subnacionales han sido establecidas sin una mirada homogénea y las leyes de los Ministerios son, por lo general, anteriores a las normas del proceso de descentralización; con ello, el marco normativo presenta imprecisiones y vacíos que no permiten tener una imagen clara de lo que debe hacer cada nivel de gobierno40.

La Defensoría del Pueblo en su Reporte de supervisión sobre la Transferencia de competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales41, señala que “(…) el proceso de efectivización de la transferencia de competencias (…) se ha limitado a la suscripción de Actas Sustentatorias y de Entrega y Recepción; así como a la entrega, en algunos casos, del acervo documentario (…)” y recomendó “Recordar a los Sectores del Gobierno Nacional que la transferencia de competencias sectoriales debe ir acompañada de los recursos presupuestales, materiales y humanos vinculados a cada una de las funciones a ser transferida, conforme al criterio de provisión regulado en el literal c) del inciso 14.2) del artículo 14° de la Ley de Bases de la Descentralización”.

Recientemente, en el Informe Anual del Proceso de Descentralización 2011, presentado en el mes de abril de 2012, por el Presidente del Consejo de Ministros a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República, se señala que al 31 de diciembre de 2011, se ha culminado la transferencia de funciones en un                                                             40 Evaluación del Proceso de Descentralización, Periodo Legislativo 2007‐2008‐Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado‐ Congreso de la República 41  Reporte  de  supervisión  sobre  la  Transferencia  de  competencias  sectoriales  a  los  Gobiernos  Regionales, Defensoría del Pueblo, septiembre 2006; páginas 12 y 65. 

70  

92.4% (4,446 funciones) estando pendiente el 7.6% (364 funciones). En el año 2011 se han transferido 120 funciones sectoriales, equivalentes al 2.5% del total. Cabe señalar que la meta total que se programó transferir comprende 4,810 funciones (185 por 25 Gobiernos Regionales) que incluye la transferencia de 185 funciones a la Municipalidad Metropolitana de Lima42.

Cuadro 37 AVANCE DE LAS TRANSFERENCIA DE FUNCIONES A LOS GOBIERNOS REGIONALES AL 31-12-2011

AVANCE AÑOS 

TRANSFERENCIAS ANUALES  AVANCE 

ACUMULADO PORCENTAJE 

2005  1,071  1,071  22.3% 

2006  186  1,257  26.1% 

2007  477  1,734  36.0% 

2008  1,985  3,719  77.3% 

2009  509  4,228  87.9% 

2010  98  4,326  89.9% 

2011  120  4,446  92.4% 

Fuente: Oficina de Transferencias, Monitoreo y Evaluación, Secretaria de Descentralización Presidencia del Consejo de Ministros

En el aspecto financiero, la Constitución Política del Perú de 1993 establece como rentas de los Gobiernos Regionales

- Las transferencias específicas que les asigne la Ley Anual de Presupuesto. - Los tributos creados por ley a su favor. - Los derechos económicos que generen por las privatizaciones, concesiones y

servicios que otorguen, conforme a ley. - Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional, que tiene carácter

redistributivo, conforme a ley. - Los recursos asignados por concepto de canon, y - Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo aquellas

que realicen con el aval del Estado, conforme a ley.

Conforme a las disposiciones establecidas en la Constitución y las leyes sobre descentralización y de presupuesto público, los Gobiernos Regionales durante el Periodo 2006-2010 han recibido los recursos financieros siguientes:

                                                            42  Informe  Anual  del  Proceso  de  Descentralización  2011,  presentado  en  el mes  de  abril  de  2012,  por  el Presidente del Consejo de Ministros a  la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República 

71  

Cuadro 38 ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES 2006-2008-2010

(En miles de Dólares USA y porcentajes)

CONCEPTO  2006  %  2008  %  2010  % 

INGRESOS RECAUDADOS EN EL TERRITORIO 

325,185.0 11.6  175,661.9 5.2  163,973.2  2.8 

Tasas y Contribuciones  318,653.3 11.4  142,038.8 4.2  152,181.4  2.6 

Ingresos financieros  6,531.7 0.2  33,623.2 1.0  11,791.7  0.2 

TRANSFERENCIAS DE COPARTICIPACIÓN 

325,386.6 11.7  682,745.1 20.3  1,096,263.4  18.8 

Canon y Regalías  281,275.4 10.1  575,396.9 17.1  542,209.6  9.3 

Fondos  9,813.5 0.4  55,104.7 1.6  497,519.6  8.5 

Renta de Aduana y Otros  34,297.7 1.2  52,243.5 1.6  56,534.2  1.0 

TRANSFERENCIAS ORDINARIAS  2,082,183.5 74.6  2,416,142.3 72.0  4,376,462.7  75.0 

ENDEUDAMIENTO (1)  59,803.2 2.1  80,990.5 2.4  199,751.7  3.4 

TOTAL INGRESOS  2,792,558.3 100.0  3,355,539.8 100.0  5,836,451.0  100.0 

PBI Nominal Miles Dólares USA 

92,303,800.5   126,822,739.6   153,846,856.3   

% del PBI Nominal  3.03 %    2.65 %    3.79 %    

POBLACIÓN  28,151,443   28,807,034   29,461,933   

INGRESOS REGIONALES PERCAPITA 

99.20   116.48   198.10   

 (1) Dirección General de Contabilidad Pública ‐ Cuenta General de la República FUENTE: MEF‐Dirección Nacional de Contabilidad Pública‐Estado de Gestión de los Gobiernos Regionales, Portal de Transparencia Económica ‐ Transferencias a  los Gobiernos Regionales, Banco Central de Reserva, Instituto Nacional de Estadística e Informática Población Estimada y Proyectada 2000‐2015 

La principal fuente de financiamiento de los Gobiernos Regionales está constituida por las transferencias recibidas, que en conjunto representan entre el 86.3% y el 93.8%. Es importante diferenciar el tipo de transferencia recibida, pues las transferencias de Coparticipación corresponden a los recursos que se les asigna en aplicación a criterios e índices de distribución pre-establecidas en las leyes correspondientes. En tanto que los recursos por transferencias ordinarias corresponden a asignaciones discrecionales y que para el caso específico de los Gobiernos Regionales estas transferencias son para el pago de las planillas del personal transferidos de los sectores del Poder Ejecutivo.

La Comisión Multisectorial en Materia de Descentralización Fiscal- CMMDF conformada por la Ley Nº 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal de 2010, ha evaluado las condiciones financieras de los Gobiernos Regionales y plantea como una de las Propuestas Consensuadas “Generar un espacio fiscal para los Gobiernos Regionales” a efectos que cuentan con un rendimiento de algunas figuras tributarias, además de establecer competencias normativas y de gestión sobre las mismas. Por tal motivo la Comisión considera que el espacio fiscal es un punto importante en el proceso de descentralización, porque conduciría eventualmente a asegurar un nivel de autonomía a las regiones.

72  

Así mismo una propuesta de consenso parcial fue la de construir un sistema predecible para la asignación de recursos del Tesoro Público para los gobiernos regionales, sobre la base de la actualmente denominada fuente de financiamiento de Recursos Ordinarios; tomando en consideración las brechas existentes entre los ciudadanos en relación con los servicios a los que pueden acceder por los recursos disponibles en el presupuesto de su gobierno regional43.

En este mismo sentido la “Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal” de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR)44 plantea la conformación de un Fondo Regional de Compensación-FRC constituido por el 25% de los ingresos tributarios netos que recauda el Gobierno Central a través de la SUNAT. Los recursos del FRC serian aplicados para la creación de 5 sub fondos para financiar las actividades de gestión e inversión de las funciones trasferidas a los Gobiernos Regionales. En este sentido este FCR y los sub fondos de Educación, Salud, Actividades Económicas, Inversión y Gastos Generales serían distribuidos entre las Regiones de acuerdo a los indicadores de requerimientos relativos de gastos territoriales. Con esta propuesta se plantea corregir las deficiencias observadas en la asignación de los recursos ordinarios que se distribuyen en función de asignaciones históricas, que no responden a las necesidades de las distintas zonas del país. Así, por ejemplo, en el 2006 para educación primaria Moquegua recibió S/. 1 273 por alumno matriculado, en tanto que Huánuco S/. 612, a pesar que Huánuco presenta niveles de pobreza más elevados que Moquegua45.

Uno de los aspectos que la CMMDF señala como problema es el relacionado con la inequidad en la asignación de recursos por concepto del Canon, pues solo siete departamentos concentran casi el 70% de las transferencias por dicho concepto, generando serias inequidades horizontales entre los Gobiernos Regionales. Por tal razón la CMMDF plantea la necesidad de establecer mecanismos complementarios y/o modificaciones normativas al sistema de formación y distribución del canon.

b. Funciones y Estructura Financiera de los Gobiernos Locales

c.1 Funciones de las Municipalidades

Conforme a lo establecido en la Constitución Política del Estado, La Ley de Bases de Descentralización y la Ley 27972 Orgánica de Municipalidades, las Municipalidades tienen las funciones específicas siguientes:

                                                            43  Propuesta  Técnica de Descentralización  Fiscal  – Comisión Multisectorial  en Materia de Descentralización Fiscal‐ Secretaria de Descentralización Diciembre 2010. 44 Arias‐Casas (2010) 45 PRODES, El Proceso de Descentralización: Balance y Agenda a Septiembre de 2007, octubre de 2007 

73  

Cuadro 39 FUNCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES PROVINCIALES Y DISTRITALES

FUNCIONES ESPECIFICAS MUNICIPALES

MUNICIPALIDADES PROVINCIALES - Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial, en el nivel provincial. Las

municipalidades provinciales son responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo integral correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo las prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local de carácter distrital.

- Promover, permanentemente la coordinación estratégica de los planes integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la organización del espacio físico y uso del suelo que emitan las municipalidades distritales deberán sujetarse a los planes y las normas municipales provinciales generales sobre la materia.

- Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos municipales que presenten, objetivamente, externalidades o economías de escala de ámbito provincial; para cuyo efecto, suscriben los convenios pertinentes con las respectivas municipalidades distritales.

- Emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del espacio físico y uso del suelo así como sobre protección y conservación del ambiente.

MUNICIPALIDADES PROVINCIALES Y DISTRITALES

Las municipalidades, tomando en cuenta su condición de municipalidad provincial o distrital, asumen las competencias y ejercen las funciones específicas señaladas en el Capítulo II del presente Título, con carácter exclusivo o compartido, en las materias siguientes: 1. 1. Organización del espacio físico - Uso del suelo

1.1. Zonificación. 1.2. Catastro urbano y rural. 1.3. Habilitación urbana. 1.4. Saneamiento físico legal de asentamientos humanos. 1.5. Acondicionamiento territorial. 1.6. Renovación urbana. 1.7. Infraestructura urbana o rural básica. 1.8. Vialidad. 1.9. Patrimonio histórico, cultural y paisajístico

2. Servicios públicos locales 2.1 Saneamiento ambiental, salubridad y salud. 2.2 Tránsito, circulación y transporte público. 2.3. Educación, cultura, deporte y recreación. 2.4. Programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos. 2.5. Seguridad ciudadana. 2.6. Abastecimiento y comercialización de productos y servicios. 2.7. Registros Civiles, en mérito a convenio suscrito con el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, conforme a ley. 2.8. Promoción del desarrollo económico local para la generación de empleo. 2.9. Establecimiento, conservación y administración de parques zonales, parques zoológicos, jardines botánicos, bosques naturales, directamente o a través de concesiones. 2.10 Otros servicios públicos no reservados a entidades de carácter regional o nacional.

3. Protección y conservación del ambiente 3.1. Formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas locales en materia ambiental, en concordancia con las políticas, normas y planes regionales, sectoriales y nacionales. 3.2. Proponer la creación de áreas de conservación ambiental. 3.3. Promover la educación e investigación ambiental en su localidad e incentivar la participación ciudadana en todos sus niveles. 3.4. Participar y a poyar a las comisiones ambientales regionales en el cumplimiento de sus funciones 3.5. Coordinar con los diversos niveles de gobierno nacional, sectorial y regional, la correcta aplicación local de los instrumentos de planeamiento y de gestión ambiental, en el marco del sistema nacional y regional de gestión ambiental.

4. En materia de desarrollo y economía local 4.1. Planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local.

74  

FUNCIONES ESPECIFICAS MUNICIPALES

4.2. Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local. 4.3. Promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la micro y pequeña empresa urbana o rural. 4.4. Fomento de la artesanía. 4.5. Fomento del turismo local sostenible. 4.6. Fomento de programas de desarrollo rural.

5. En materia de participación vecinal 5.1. Promover, apoyar y reglamentar la participación vecinal en el desarrollo local. 5.2. Establecer instrumentos y procedimientos de fiscalización. 5.3. Organizar los registros de organizaciones sociales y vecinales de su jurisdicción.

6. En materia de servicios sociales locales 6.1. Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de lucha contra la pobreza y desarrollo social. 6.2. Administrar, organizar y ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la población en riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y bienestar de la población. 6.3. Establecer canales de concertación entre los vecinos y los programas sociales. 6.4. Difundir y promover los derechos del niño, del adolescente, de la mujer y del adulto mayor; propiciando espacios para su participación a nivel de instancias municipales.

7. Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas 7.1. Promover programas de prevención y rehabilitación en los casos de consumo de drogas y alcoholismo y crear programas de erradicación en coordinación con el gobierno regional. 7.2. Promover convenios de cooperación internacional para la implementación de programas de erradicación del consumo ilegal de drogas.

Como parte del Proceso de Descentralización el Poder Ejecutivo tiene programado la transferencia de diversos Fondos, Programas, Proyectos, Empresas, Activos y otros, cuyo detalle y avance al 31 de diciembre de 201146 es el siguiente:

Sector Desarrollo Social

En general al mes de diciembre de 2011 se ha tenido un avance del 57% de transferencia de servicios y programas sociales respecto a lo programado.

- Programa de Complementación Alimentaria – PCA Este programa a cargo del PRONAA, entidad adscrita al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, tiene por objetivo otorgar un complemento alimentario a la población en situación de pobreza o extrema pobreza y grupos vulnerables. Las transferencias del PCA, durante los año 2003 a 2007, se ha ejecutado a 194 Municipalidades Provinciales, habiéndose previsto transferir a 42 Municipalidades Distritales del ámbito de la Municipalidad Metropolitana de Lima, de las cuales se ha concluido la transferencia a 13 municipalidades en el año 2011

- Programa Integral de

Nutrición - PIN

                                                            46 Informe  Anual  del  Proceso  de  Descentralización  2011,  presentado  en  el mes  de  abril  de  2012,  por  el Presidente del Consejo de Ministros a  la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado del Congreso de la República 

75  

El Programa Integral de Nutrición a cargo del PRONAA, esta conformado por tres componentes: i) Alimentario, ii) Educativo y iii) Monitoreo. El primero de ellos con el objetivo de otorgar un complemento alimentario a la población en pobreza o extrema pobreza, mientras que los dos últimos son componentes transversales que acompañan la ejecución de este programa. La cobertura del programa es a nivel nacional y se interviene en 194 provincias. En el año 2011 se ha logrado que 132 Municipalidades Provinciales (68% del total) suscriban actas de entrega y recepción; habiéndose declarado concluido el proceso de transferencia para 56 Municipalidades Provinciales (29% del total)

- Programa Nacional de Wawa Wasi Programa a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, se ha focalizado en 109 provincias contando a nivel nacional con 7,064 Centros de Atención, que son administrados por 536 Comités de Gestión. En el año 2011 el programa ha sido transferido a 69 Municipalidades Provinciales (63.3% del total), las cuales han suscrito Actas de Entrega y Recepción, habiéndose declarado concluido el proceso de transferencia para 47 Municipalidades (43.1% del total).

- Centro de Emergencia Mujer A cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, brindan servicio especializado gratuito para víctimas de violencia familiar y sexual. Este tiene como ámbito de intervención en 106 provincias a nivel nacional por intermedio de 116 centros. En el año 2011, han suscrito Actas de Entrega y Descentralización 74 Municipalidades Provinciales (69.8% del total), habiéndose concluido en el proceso de transferencia 52 Municipalidades (49% del total).

- Centros de Desarrollo Integral de la Familia Estos Centros a cargo del INABIF (Instituto Nacional de Bienestar Familiar) adscrita al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, se ubican en zonas urbano-marginales y rurales, brindan servicio en beneficio de la población en situación de pobreza y riesgo social, En el año 2011, en el marco del proceso de descentralización, del total de 24 Centros ubicados en 20 Provincias se ha culminado con la transferencia de 15 Centros a 12 Municipalidades Provinciales.

- Sociedad de Beneficencia

Pública y Junta de Participación Social

76  

Estas Sociedades a cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, se programaron transferir 101 a nivel nacional. En el año 2011 se declaró concluido el proceso de transferencia de 69 Sociedades de Beneficencia Pública a 65 Municipalidades Provinciales.

Sector Educación

- Infraestructura Deportiva En el año 2007 se inicia la transferencia de la Infraestructura deprotiva del Instituto Peruano del Deporte – IPD, consistente en estadios, complejos, mini complejos deportivos, coliseos y otros activos. Al 31 de diciembre de 2011, se tiene que de las 47 infraestructuras programadas, se han transferido 15 y están en proceso 32.

Sector Salud

Plan Piloto de la Gestión de la Atención Primaria de Salud Desde el año 2010 el Ministerio de Salud está ejecutando estos Programas Pilotos en los Gobiernos Locales de 5 departamentos, elaborando los planes de fortalecimiento institucional y conformándose Directorios Participativos como pasos previos a la creación de Comisiones de Transferencia de Gestión de la Atención Primaria de Salud.

Sector Transportes y Comunicaciones

Pro Vías Descentralizado Al año 2011, el Programa de Transporte Rural Descentralizado tiene un avance del 80%.

c.2 Financiamiento de la Gestión Municipal

Las finanzas de los Gobiernos Locales están reguladas por el Decreto Legislativo N° 776, Ley de Tributación Municipal y sus modificatorias. Este dispositivo legal aprobado a fines del año 1993, en plena dictadura civil, fue cuestionado por el sesgo político que tuvo para debilitar la capacidad financiera de las Municipalidades, dentro del proceso de recentralización de la gestión pública que tenía el gobierno de turno de esa década y con la clara intención de eliminar potenciales candidaturas presidenciales que tenían algunos alcaldes de las principales ciudades del país.

A partir del año 2005 se produce un cambio en la estructura financiera municipal, pues en ese año se inicia un acelerado crecimiento en la participación de las

77  

Municipalidades en los Recursos del Canon47 cuya cuantía se incrementa como consecuencia del aumento en la demanda y precio internacional de los minerales.

Cuadro 40 ESTRUCTURA FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS LOCALES 206-2008-2010

(en miles de Dólares USA y porcentajes)

CONCEPTO  2,006  %  2,008  %  2,010  % 

INGRESOS RECAUDADOS EN EL TERRITORIO 

744,195.8 29.9  1,209,309.4 26.1  1,397,727.9  24.4 

Impuestos y Arbitrios  329,205.1 13.2  584,449.3 12.6  823,965.5  14.4 

Derechos y otros ingresos  414,990.7 16.7  624,860.1 13.5  573,762.5  10.0 

TRANSFERENCIAS DE COPARTICIPACIÓN 

1,543,564.0 62.0  3,006,913.8 64.8  3,546,383.2  62.0 

Canon y Regalías  743,103.8 29.9  1,716,364.5 37.0  1,532,342.2  26.8 

FONCOMUN  729,375.1 29.3  1,115,303.9 24.0  1,162,178.8  20.3 

Otros Fondos  23,212.7 0.9  81,752.0 1.8  292,016.8  5.1 

Renta de Aduana y Otros  47,872.4 1.9  93,493.4 2.0  99,796.2  1.7 

Incentivos y Modernización   0.0 0.0  0.0 0.0  460,049.1  8.0 

TRANSFERENCIAS ORDINARIAS  153,671.4 6.2  314,566.8 6.8  687,671.4  12.0 

Programa Vaso de Leche  110,854.3 4.5  124,063.6 2.7  128,459.9  2.2 

Otras Transferencias Ordinarias  42,817.1 1.7  190,503.2 4.1  559,211.6  9.8 

ENEDEUDAMIENTO  46,301.1 1.9  111,402.2 2.4  86,458.3  1.5 

TOTAL  2,487,732.3 100.0  4,642,192.2 100.0  5,718,240.8  100.0 

PBI Nominal Miles de Dólares USA 

92,303,800.5   126,822,739.6   153,846,856.3   

% del PBI Nominal  2.70%    3.66%    3.72%    

POBLACIÓN  28,151,443   28,807,034   29,461,933   

INGRESOS REGIONALES PERCAPITA 

88.37   161.15   194.09   

FUENTE: MEF‐Dirección Nacional de Contabilidad Pública‐Estado de Gestión de  los Gobiernos  Locales, Portal de  Transparencia Económica  ‐  Transferencias  a  los Gobiernos  Locales, Banco  Central  de Reserva,  Instituto Nacional  de  Estadística  e  Informática Población Estimada y Proyectada 2000‐2015

A partir del año 2006 los recursos por concepto de Canon y Regalías Mineras se constituyen en la principal fuente de financiamiento, relegando al Fondo de Compensación Municipal-FONCOMUN, que durante más de una década fue el principal ingreso municipal.

La recomposición en la estructura de los ingresos de los Gobiernos Locales ha generado una situación de “híper dependencia financiera” de las transferencias del Gobierno Nacional, pues éstas han representado, en promedio, alrededor del

                                                            47 El Canon, está constituido por la participación de los Gobiernos Subnacionales del  Impuesto a la Renta que obtiene el Estado y que pagan los titulares por el aprovechamiento de los recursos naturales, con excepción del Canon Petrolero, el cual constituye en la participación de la renta que produce la explotación de petróleo, gas natural asociado y condensados 

78  

73% de los ingresos municipales del año 2010. Cabe agregar que el alto grado de dependencia e inequidades en las transferencias por concepto de Canon y de FONCOMUN están creando situaciones indeseables como la “pereza fiscal”, es decir que para tener mayores recursos se prefiere presionar por mayores transferencias antes de realizar un “esfuerzo fiscal” para recaudar recursos en su territorio. Esta actitud responde a la diversidad de criterios con que se distribuyen las transferencias del FONCOMUN, CANON, Renta de Aduanas y otros que son asignados a Municipalidades que no son pobres y tienen potencial tributario lo cual acrecienta las inequidades horizontales entre las localidades.

Por tal razón los recursos financieros municipales recaudados localmente o recibidos por transferencias intergubernamentales deben orientarse para asegurar el desarrollo y la calidad de vida de la población. En tal sentido una propuesta de descentralización fiscal debe considerar ajustes en la estructura impositiva tributaria municipal y en la política de transferencias considerando el potencial tributario. La primera de ellas dirigida a las localidades urbanas y la segunda con mayor énfasis a las localidades rurales y en extrema pobreza. Este enfoque podemos resumirlo en la matriz siguiente:

Cuadro 41 MATRIZ DE POTENCIALIDAD TRIBUTARIA LOCAL

URBANO RURAL

NO POBRE ALTO POTENCIAL TRIBUTARIO 

MEDIANO POTENCIAL TRIBUTARIO 

POBRE MEDIANO POTENCIAL 

TRIBUTARIO BAJO POTENCIAL TRIBUTARIO 

POBRE EXTREMO

BAJO POTENCIAL TRIBUTARIO 

NULO POTENCIAL TRIBUTARIO 

El diferente potencial tributaria local y el espacio fiscal existente a nivel municipal, como consecuencia de las ineficiencias e inequidades que mantiene la Ley de Tributación Municipal, permite desarrollar propuestas para modificar el sistema tributario y de coparticipación municipal vigente.

c.2.1 El Sistema Tributario Municipal

Los sistemas tributarios son diseñados para su aplicación urbana y de ello no escapa la realidad municipal peruana. La estructura tributaria en el Perú ha entregado en administración y fuente de financiamiento a los Impuestos Patrimoniales, los cuales gravan a las personas que adquieren y poseen propiedades

79  

inmobiliarias y mobiliarias. La Ley de Tributación Municipal involucra a los impuestos siguientes: el Impuesto Predial, el Impuesto Vehicular y el Impuesto de Alcabala, los cuales muestran claras deficiencias e inequidades que es necesario corregir.

I) El Impuesto Predial Actualmente los precios unitarios de los terrenos urbanos y rústicos son

calculados y aprobados por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, cuyos resultados no reflejan la realidad de la infraestructura y crecimiento de las zonas urbanas del país. Son comunes las quejas relacionadas con la ausencia de vías y de áreas urbanas no consideradas en los planos de valorización correspondientes, lo que finalmente genera regresividad en el impuesto. La valorización de los terrenos y construcciones debe estar a cargo del de los Gobiernos Regionales (segundo nivel de gobierno) conforme se establece en el artículo 58° de la Ley 27867 Orgánica de los Gobiernos Regionales y de esta manera acercarse a la realidad del crecimiento urbano, de los precios del mercado inmobiliario y de la infraestructura y cambios de usos que se producen en las diferentes localidades. Similar posición está contenida en la Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal, formulada por la Comisión Multisectorial designada por ley Nº 29465. Esta transferencia de funciones debe ir acompañada con un cambio en la metodología para la valorizar los terrenos urbanos y rurales. La distritalización del Impuesto Predial ha generado inequidades horizontales

en ámbitos de continuidad urbana, que por lo general se presenta en grandes urbes. Esto, en cada ciudad, marca diferencias entre los distritos pobres y ricos, dado que en los primeros es notorio el déficit de infraestructura y de servicios. En tal sentido es necesario evaluar la factibilidad de establecer una carga adicional para las propiedades inmobiliarias de personas jurídicas, cuyo pago se consideraría (en el porcentaje que se determine) como pago a cuenta del Impuesto a la Renta, de forma tal que esta carga adicional sea neutralizada. La recaudación de este adicional constituiría parte de un Fondo de Compensación Provincial que permita una redistribución entre las Municipalidades Distritales de su jurisdicción para alcanzar un desarrollo armónico del ámbito provincial. II) El Impuesto Vehicular En el Perú este impuesto grava la propiedad de vehículos automotores con

una antigüedad de hasta 3 años siguientes a su primera inscripción en los

80  

Registros Públicos. Esta particular característica difiere radicalmente del diseño que tiene éste impuesto en los demás países en el mundo. En Latinoamérica con diversas denominaciones, el impuesto Vehicular es aplicado y cobrado a todos los vehículos sin importar su antigüedad y en algunos casos el impuesto grava a los vehículos motocicletas y de tracción animal destinados al transporte terrestre, es decir, adecuados a su realidad económica y geográfica.

Cuadro 42 EL IMPUESTO QUE GRAVA A LOS VEHÍCULOS EN LATINOAMERICA

PAIS  HECHO IMPONIBLE 

ECUADOR                                                  Impuesto a los vehículos 

Grava la propiedad de los vehículos motorizados, destinados al transporte terrestre de personas o carga, tanto de uso particular como de servicio público. 

BOLIVIA                                                     Impuesto a la propiedad de vehículos automotores 

Grava la propiedad de los vehículos automotores cualquiera sea su clase o categoría: automóviles, camionetas, jeeps, furgonetas,  motocicletas, etc  (texto transcrito de la norma), al 31 de Diciembre de cada año. 

COSTA RICA                                              Impuesto sobre la propiedad de vehículos automotores 

Grava la  propiedad de los vehículos inscritos en el Registro Público de la  Propiedad de Vehículos, sobre las aeronaves inscritas en el   Registro de Aviación Civil y sobre las embarcaciones de recreo o pesca deportiva inscrita en la Dirección General de Transporte Marítimo.     

CHILE                                                          Impuesto anual por permiso de circulación 

Grava  la circulación de  los vehículos que  transitan por  las calles, caminos y vías públicas en general. 

COLOMBIA                                                Impuesto sobre vehículos automotores 

La  propiedad  o  posesión  de  los  vehículos  gravados.  Están  gravados  con  el impuesto  los  vehículos  automotores  nuevos,  usados  y  los  que  se  internen temporalmente al territorio nacional. 

GUATEMALA                                            Impuesto sobre circulación de vehículos terrestres, marítimos y aéreos 

Grava  la circulación de vehículos terrestres, marítimos y aéreos.                          Los vehículos terrestres incluye los de carga, uso agrícola, uso industrial, uso de aires, construcción, motocicletas,  bicicletas y remolques 

ARGENTINA                                              Patentes sobre vehículos  y embarcaciones deportivas y de recreación  

Grava la propiedad de los vehículos que se encuentran inscritos en el  Registro Nacional de la Propiedad Automotor, así como las embarcaciones afectadas al desarrollo de actividades deportivas o de recreación 

CUBA                                                          Impuesto sobre Transporte Terrestre  

Grava  la propiedad o posesión de vehículos de motor y de  tracción animal destinados al transporte terrestre.   

VENEZUELA                                               Impuesto sobre vehículos 

Grava la propiedad de todo artefacto de tracción mecánica, cualquiera sea su clase o categoría, destinado al uso particular o transporte de personas o cosas 

Fuente: “El Impuesto al Patrimonio Vehicular en el Perú” A. Flores A., GIZ (2009) documento sin publicar. La reducción del ámbito de afectación del impuesto se produce en el año 1988, cuando se transfiere este impuesto a las Municipalidades Provinciales y profundiza su debilitamiento a fines del año 1993, con la aprobación de la Ley de Tributación Municipal, con la que se reducen las tasas impositivas. Cabe

81  

recordar que el Impuesto Vehicular en el Perú actualmente afectaría a todo el parque automotor de no haberse modificado el texto original del impuesto en el cual se señalaba como afecto al impuesto a los vehículos “Fabricados en el país o importados a partir de 1980”. Por otro lado, el diseño vigente del impuesto mantiene dos grandes

inequidades: Inequidad respecto a la capacidad de pago, pues en el Perú 7.3 (siete punto tres) de cada cien habitantes es propietario de vehículos automotores y lo cual nos ubica como último en Latinoamérica, y nos indica que existe un amplio espacio fiscal para este impuesto en el nivel local. Inequidad respecto a los beneficios obtenidos. Cabe señalar que el parque automotor genera demandas de infraestructura vial nueva y mantenimiento de las existentes, así como del mantenimiento de los servicios de señalización, semaforización, que constituyen responsabilidad de las Municipalidades, siendo sus beneficiados los propietarios de todos vehículos automotores, sin distingo de antigüedad o estado de conservación.

Gráfico 7 LA PROPIEDAD DE VEHÌCULOS EN AMÈRICA LATINA

(Vehículos por cada 100 habitantes)

Fuente: iNEI-Perù, INE-Chile, INE-Bolivia, DNRPA-Argentina, DRUA-Paraguay, SRI-Ecuador, CESA48

La corrección a las deficiencias señaladas se subsana con la ampliación de la base tributaria del impuesto a la totalidad de vehículos del parque automotor manteniendo su administración a cargo de las Municipalidades Provinciales. Similar posición tiene la Comisión Multisectorial conformada por Ley Nº 29465, contenida en su propuesta Técnica de Descentralización Fiscal, la cual adiciona

                                                            48 Colegio de Estudios Superiores de Colombia‐Competitividad por Segmentos del Sector Automotor en Colombia (Información de Brasil, México y Colombia) 

82  

como afectos a los vehículos automotores menores (motocicletas, motonetas y trimotos) para que estos últimos sean administrados por las Municipalidades Distritales correspondientes.

III) El Impuesto de Alcabala En la evaluación de la normatividad del impuesto vigente se identificaron los vacíos legales e inequidades siguientes:

La inafectación establecida para la primera venta de inmuebles, solo considera al valor de la construcción, sin embargo el valor que se establece para la transferencia no desagrega el valor de la construcción y del terreno, por lo que se hace inviable la aplicación de tal disposición.

En éste caso la primera venta de inmuebles que realizan las empresas constructoras, se debe precisarse la forma de valorizar el terreno, que es la única parte afecta del predio. El vacío normativo debe subsanarse tomando como referencia la forma de valorizar establecida en el Decreto Supremo Nº24-94-EF, que reglamenta la aplicación del Impuesto General a las Ventas, esto es 50% del valor para cada componente. Igualmente, es necesario que la norma precise el alcance de la “primera venta”, y evitar que esta inafectación pueda ser utilizada con posterioridad a su uso y aprovechamiento.

El impuesto establece como base imponible el valor de la transferencia; sin embargo, existen transferencias gravadas que no se valorizan, como es el caso de las donaciones, prescripción adquisitiva de dominio, fusión de sociedades y otros, hecho que genera un vacío para la aplicación de la norma. A efectos de evitar inequidades y subvaluaciones en el monto a pagar, es necesario que la norma establezca como base imponible la tasación pericial o el valor del ingreso al patrimonio, en el caso de personas jurídicas, no menor al autoavalúo del predio.

El tramo inafecto de la base imponible, equivalente a las 10 UIT genera diversas formas de elusión tributaria como la subdivisión de inmuebles o las adquisiciones en copropiedad.

Eliminación de la deducción en la base imponible de un monto equivalente a las 10 UIT, pues con ello se evitará la elusión al pago del impuesto, en sus diversas formas. Se estima que la eliminación del tramo inafecto incrementaría en un 50% la recaudación actual.

La norma no establece la obligación de presentar declaraciones tributarias no obstante ser un tributo autoliquidable, hecho que dificulta el proceso de fiscalización de las administraciones tributarias.

83  

La propuesta concreta implica la regulación normativa para obligar a la presentación de una Declaración Tributaria para realizar el pago del impuesto,

Finalmente es necesario establecer facilidades para que las municipalidades en ejercicio de su función de control tributario, accedan gratuitamente a la información de SUNARP, pues actualmente la información de los Registros Públicos solo es accesible previo pago de los derechos por parte de las municipalidades, exigencia que constituye un obstáculo para la verificación tributaria correspondiente.

IV) Los Arbitrios Municipales El Tribunal Constitucional en la Sentencia recaída sobre el expediente

N°00053-2004-PI/TC (Municipalidad de Miraflores) señala la contradicción que existe en la normatividad al regular a los arbitrios municipales como tasas por servicios individuales, en la que señala que “Si bien, teóricamente, la tasa sirve para financiar servicios públicos divisibles, en la práctica el arbitrio (subespecie) presenta problemas técnicos para justificar su cobro por servicios perfectamente divisibles. No siempre se podrá verificar esta contraprestación efectiva de servicio público individualizado; ello tiene como consecuencia que el vecino contribuyente, al no constatar la existencia de un beneficio directamente individualizado en su caso, se muestre renuente a aceptar el aumento del costo”

La propuesta modificatoria consiste en insistir con la aprobación, en segunda votación, del Proyecto de Nº 1888/2007–GL, cuyo texto fue aprobado en primera votación en el Congreso de la República. Con este proyecto se formaliza la aplicación de los Arbitrios Municipales por la prestación de servicios de carácter colectivo y que para su determinación podrán aplicarse indistintamente el uso, tamaño y ubicación del predio. Así mismo las Municipalidades rurales con menos de 5,000 habitantes, estarían facultadas para fijar sus Arbitrios Municipales en acuerdo con sus vecinos contribuyentes, sin necesidad de aplicar engorrosa y costosa metodología para la distribución de costos.

V) Fortalecer la Capacidad de la Gestión Tributaria Local – El Catastro Fiscal En un estudio realizado sobre la recaudación tributaria en las Municipalidades del Perú49 (GIZ-2007), se determinó que el Impuesto Predial a pesar de su carácter universal, no fue recaudado por 708 Municipalidades del país no lo recauda (38.6% del total) y 427 (23% del total) tuvo una recaudación promedio anual de S/. 1,468 Nuevos Soles ($ USA 530).

                                                            49 Flores Apaza, Alberto (2007) 

84  

Esta situación evidencia la debilidad que existe en la gestión tributaria de los Gobiernos Locales, que obviamente afecta el eficiente control tributario y la recaudación de los recursos tributarios que captan en sus respectivos territorios.

Contribuyen a esta situación las notorias ausencias de un sistema de catastro fiscal nacional y de sistemas de información que faciliten la administración fiscal y territorial. Aún cuando existen normas nacionales regulatorias para la elaboración de Catastros orientadas al registro legal a cargo de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP) y la competencia municipal para la elaboración de los Catastros Locales (dispuesta por la Ley Orgánica de Municipalidades) el gran problema que afrontan la mayoría de Municipalidades es la carencia de recursos financieros suficientes para tal fin. Hecho que genera evasión, subvaluación, inequidades e insuficiencia de recursos que finalmente afecta a la comunidad en su conjunto.

Cuadro 43 Estructura del Impuesto Predial por rango de recaudación ‐ Año 2007 

RANGO DE  RECAUDACIÓN ANUAL 

(En Nuevos Soles) 

Nº de GL 

% Población  

2007 % Población Urbana 2007

Recaudación del Impuesto Predial  (En Nuevos Soles) 

Recaudación Promedio por Municipalidad 

(En Nuevos Soles)

Más de 5,000,000  23  1.3  6,462,854  99.8  303,599,867  13,199,994 

1,000,001 ‐ 5,000,000  68  3.7  6,812,652  97.1  162,167,689  2,384,819 

100,001 ‐ 1,000,000  214  11.7  5,539,388  82.4  73,940,553  345,517 

5,001 ‐ 100,000  392  21.4  3,764,777  47.6  11,506,498  29,353 

S/. 1.0 ‐ S/. 5,000  427  23.3  2,105,545  28.1  626,656  1,468 

S/. 0.0  708  38.6  2,726,941  29.3  0  0 

TOTAL  1,832  100.0%  27,412,157  75.92  551,841,262   

FUENTE:  La recaudación tributaria en las Municipalidades del Perú. GTZ (2007) Dirección Nacional de Contabilidad Pública – MEF y Censo XI de Población 2007 – INEI. 

Una de las iniciativas contenidas en la Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal (Comisión Multisectorial 2010) y formuladas también por la Asociación de Servicios de Administración Tributario del Perú (ASAT) es la creación de un fondo para el financiamiento de un Catastro Fiscal Nacional cuyos beneficios no serían únicamente para la administración de los tributos que gravan las propiedades inmobiliarias, a cargo de los Gobiernos Locales sino también para efectos del Impuesto a la Renta-Primera Categoría administrado por la SUNAT. Este fondo podría constituirse con un porcentaje del Canon Minero, un porcentaje del FONCOMUN y aportes de la cooperación internacional.

c.2.2 El Sistema de Coparticipación y Transferencias

Los Gobiernos Locales en el país reciben transferencias del Gobierno Nacional en dos modalidades: (i) transferencias por su coparticipación de tributos nacionales establecidos a favor de las municipalidades, las más importantes, predecibles, cuyo

85  

monto individual se determina sobre la base de variables e índices pre establecidos en las disposiciones legales, que pueden estar destinados a fines específicos y/o condicionados al cumplimiento de ciertas obligaciones y (ii) transferencias ordinarias, discrecionales, coyunturales e impredecibles, que provienen del tesoro público cuyo monto puede estar o no consignado en el Presupuesto General de la República o incorporarse en las modificaciones presupuestarias que se ejecutan en el transcurso del ejercicio fiscal.

La diversidad de criterios e indicadores utilizados para la distribución de las transferencias de coparticipación están generando inequidades horizontales entre las diversas localidades del país. Las principales transferencias y los criterios de distribución se muestran en el cuadro siguiente.

Cuadro 44

CRITERIOS DE DISTRIBUCION DE LOS PRINCIPALES CONCEPTOS TRANSFERIDOS A LAS MUNICIPALIDADES

DISTRIBUCIÓN ENTRE MUNICIPALIDADES CONCEPTO

MUNICIPALIDADES PROVINCIALES MUNICIPALIDADES DISTRITALES

25%  Donde se exploten los recursos naturales  10%  Donde se exploten los recursos naturales 

   40%  Del Departamento donde se exploten los recursos naturales CANON             (Excepto el Petrolero) 

  

CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas 

      CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas 

20%  Donde están ubicados los recursos naturales 

10%  Donde están ubicados los recursos naturales 

   40%  Del Departamento donde se ubican los recursos naturales CANON PETROLERO         UCAYALI 

  

CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas  

   CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas 

20%  Donde estan ubicados los recursos naturales 

50%  Del Departamento donde se ubican los recursos naturales CANON 

PETROLERO         PIURA Y TUMBES    

CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas 

   CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas 

40%  Del Departamento donde se ubican los recursos naturales CANON 

PETROLERO         LORETO 

        

   CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas 

      100%  Del Departamento donde se ubican los recursos naturales CANON PETROLERO         HUANUCO       

   CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas 

30%  Municipalidades Provinciales   15%  Donde pasan los ductos 

  CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas 

   CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas y longitud de los ductos 

15%  Demás Municipalidades Distritales 

FOCAM             AYACUCHO, 

HANCAVELICA, ICA Y LIMA (excepto 

Lima Metropolitana) 

        

   CRITERIO:  Según población y necesidades básicas insatisfechas 

      60%  De la Provincia de Atalaya 

      10%  De la Provincia de Coronel Portillo 

      10%  De la Provincia de Pedro Abad 

FOCAM             UCAYALI 

      3%  De la Provincia de Purus 

           CRITERIO:  Promedio de la participación relativa de la superficie, población y necesidades básicas insatisfechas 

DISTRIBUCIÓN INCIAL: Asignación por provincia, según población y carencias en % de personas sin agua, luz y desagüe 

20%  Para la Municipalidad Provincial  80%  Para las Municipalidades Distritales 

FONCOMUN     

      CRITERIOS:   

86  

DISTRIBUCIÓN ENTRE MUNICIPALIDADES CONCEPTO

MUNICIPALIDADES PROVINCIALES MUNICIPALIDADES DISTRITALES

   85% Población Pobre   en Lima y Callao                                             '‐ Población  '‐ Tasa de analfabetismo en personas mayores de 15 años           '‐ Hogares que se caracterizan por tener al menos un niño que no asiste a la escuela '‐ Hogares sin agua dentro de la vivienda '‐ Hogares sin desagüe dentro de la vivienda  '‐ Hogares sin alumbrado eléctrico  '‐ Hogares con vivienda improvisada  '‐ Hogares con 3 o más personas por dormitorio 

    

• 85% Población Pobre en Otras Provincias ‐ Ruralidad: población rural por dos (2) y la urbana por uno (1) de  cada distrito 

   • 10% Gestión Municipal: (i) Eficiencia en la recaudación. (ii) Ejecución de inversión 

          

                      

   • 5% Extensión territorial: superficie territorial de cada distrito medida en kilómetros cuadrados. 

      

100%  Municipalidades Distritales y Provinciales donde se ubican las aduanas marítimas, postales, fluviales, lacustres y terrestres. 

    CRITERIOS:  

    40% proporcional a la población total de cada distrito 

    10 % proporcional a la extensión territorial del distrito 

RENTA DE ADUANAS 

   50% proporcional al número de Órganos de Gobierno Local de 

cada distrito 

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas 

Las distorsiones e inequidades que se generan por la variedad de criterios de distribución son señaladas por Arias y Casas50 como deficiencias del utilizando los indicadores de Coeficiente de Gini y Curva de Lorenz calculadas para los ingresos municipales percápita y pobreza 2003 demuestran las desigualdades en la distribución de los recursos percápita entre las Municipalidades del país.

La Comisión Multisectorial conformada por Ley Nº 29465 y que ha elaborado la Técnica de Descentralización Fiscal, confirma las inequidades en el sistema de transferencias, señalando que51 “…entre los Gobiernos Locales el nivel de inequidad es muy alto: 15 Municipios concentran un 25% del total transferido (por concepto de canon) entre el 2006 y 2010”

Esta situación aún se mantiene, si observamos la dispersión en la distribución percápita de las transferencias en su relación con la incidencia de pobreza registrada en cada Municipalidad Distrital. En los gráficos para los años 2006 y 2011 se observa que la dispersión respecto a la línea ideal de distribución, muestra dos características propias de la desigualdad distributiva existente:

(a) varias Municipalidades con altos niveles de asignación percápita con nivel de incidencia de pobreza mínima (parte superior izquierda),

(b) en el otro extremo, una concentración de Municipalidades con alta incidencia de pobreza, con bajos niveles percápita de transferencia (parte inferior derecha).

                                                            50 Arias‐Casas (2010) Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal‐Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Documentos de Debate N° 4 51 Propuesta Técnica de Descentralización Fiscal – Comisión Técnica Multisectorial Pág. 65 

87  

Gráficos 8 Ingresos por Transferencias Percápita  

e Incidencia de Pobreza 2006 Grafico de Dispersión

Gráficos 9 Ingresos por Transferencias Percápita  

e Incidencia de Pobreza 2011 Grafico de Dispersión

Elaboración: Propia Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas: Portal de Transparencia Económica ‐ Transferencias a los Gobiernos Locales.  Instituto Nacional de Estadística e Informática: Incidencia de Pobreza Distrital. Estimación y Proyección de población 2000‐2015 

Corregir las inequidades del sistema de coparticipación municipal implica necesariamente la reestructuración de los criterios de distribución vigentes, para lo cual se plantean dos alternativas: - Redistribuir una parte de los recursos del Canon (minero, petrolero,

hidroenergético y otros), para equiparar a aquellas Municipalidades en función a sus indicadores de pobreza y que reciban menos transferencias percápita del consolidado total de transferencias.

- Determinar el nivel de transferencias percápita del consolidado de recursos de coparticipación, con excepción del FONCOMUN, utilizando este último para compensar efectivamente a aquellas Municipalidades con bajo potencial tributario, bajos niveles de transferencia percápita y que además presenten altos indicadores de pobreza. Paralelamente a ello, y a efectos de evitar limitaciones en los gastos operativos, debe fijarse un porcentaje máximo del total de transferencias para ser destinado a gastos corrientes.

Adicionalmente cabe señalar que en la Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal, de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, se plantean dos criterios que fortalecerían los mecanismos para asegurar la equidad redistributiva de las transferencias:

- Crear un Fondo de Estabilización para cada Municipalidad con los excedentes del monto promedio transferido en los últimos años el cual sería utilizado en los momentos en que se reduzcan los ingresos por concepto del Canon.

- Las transferencias deben distribuirse atendiendo a dos tipos de criterios: de equidad y de eficiencia.

c.2.3 El sistema de incentivos en las Transferencias Intergubernamentales

88  

En marzo de 2009 por Ley 29332 se crea el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal y por el , artículo 1° numeral 1.4 de la Ley 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2010 se crea el Programa de Modernización Municipal, en ambos se crean Fondos para premiar a titulo de incentivos a las Municipalidades que cumplan con metas establecidas por el Ministerio de Economía y Finanzas. Par el año 2010 ambos Fondos ascendieron a 460 millones de dólares USA, aproximadamente. Esta experiencia ha demostrado que las Municipalidades realizan reales esfuerzos para cumplir con las metas establecidas y con ello participar en la distribución de los recursos de estos fondos.

Una omisión que es pertinente señalar es el referido a la inexistencia de indicadores para diferenciar el nivel de esfuerzo que debe exigirse a las Municipalidades Rurales y Urbanas y a las más pobres. Si bien esto se trata de diferenciar en el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal52 con las escalas de metas a cumplirse, pero lo reducido de la tipología (4 tipos de Municipalidades) no evidencia un reconocimiento de la realidad de las Municipalidades del país.

Este sistema de incentivos está avanzando y ha respondido favorablemente, dado lo importante y conveniente que es para el desarrollo de los Gobiernos Subnacionales, por tanto es necesario darle continuidad y más recursos y previamente a ello tener en cuenta las consideraciones siguientes:

evaluar mejoras en la tipología de las entidades subnacionales ajustar los indicadores de cumplimiento de metas fiscales y de gestión,

orientándolas a mejoras en la calidad y cobertura de los servicios públicos municipales con impacto en la calidad de vida y reducción de la pobreza.

evaluar la posibilidad de consolidar en un solo fondo los recursos cuyo objetivo sea el de mejorar el esfuerzo fiscal y eficiencia de gestión, para evitar la dispersión de los recursos públicos descentralizados.

                                                            52  En la Ley 29812 de Presupuesto para el año 2012,  en su Novena Disposición Complementaria Final se crea el  Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal, con el  cual  se  fusiona el Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal y el Programa de Modernización Municipal 

89  

4. CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS

El proceso de descentralización fiscal en los países latinoamericanos es heterogéneo, irreversible, tiene distintas velocidades y notoria la tendencia al federalismo fiscal. Esto último expresado en las disposiciones constitucionales aprobadas en algunos países, en años recientes.

Uno de los objetivos del proceso de descentralización es el de mejorar la calidad de vida y consecuentemente reducir la pobreza de los habitantes de los países, y es la descentralización fiscal uno de los instrumentos necesarios para tal fin. Sin embargo el mayor o menor grado de descentralización fiscal de los países no asegura por si misma mejoras en la calidad de vida o reducción de la pobreza, pues para ello éste proceso tiene que acompañarse con políticas públicas orientadas a dichos objetivos.

En una rápida exploración del avance en el proceso de descentralización fiscal de diversos países de América Latina se observa la reciente implementación de medidas para consolidarla y en algunos casos para asegurar el cumplimiento de los objetivos del proceso, que es importante destacar:

• En Bolivia, la Constitución Política de 2009, incorpora un sistema pro-federal, con autonomía para los Gobiernos Subnacionales (Departamentales y Municipales) para crear y administrar impuestos, dentro de los límites que señala la misma constitución. Esta medida complementa la alta participación de las transferencias recibidas por los Departamentos y Municipalidades que en el año 2011 alcanzaron el 97.6% y 79.8% respectivamente, puesto que con la potestad tributaria puesta a disposición de los Gobiernos Subnacionales estos pueden utilizarla para atender la mayor demanda de recursos financieros que requieran para su gestión.

• En Ecuador, la Constitución Política de 2008, establece la autonomía de las Municipalidades para fijar tasas porcentuales, dentro de una banda impositiva fijada por ley, para los Impuesto Predial Urbano, Impuesto Predial Rural e Impuesto de Patente Municipal. Esta potestad tributaria parecida al modelo colombiano posibilita ampliar la cobertura financiera local haciendo uso de este instrumento fiscal.

• En Colombia, estado unitario con amplia experiencia en descentralización

fiscal, recientemente ha modificado su Constitución. En el año 2007 respecto al Sistema General de Participaciones (orientado a la prestación de los servicios de educación, salud, agua y saneamiento y en general a reducir los niveles de pobreza) y en el año 2011 en el Sistema General de Regalías. En ambos casos se incorpora la obligación del Gobierno Nacional para establecer e implementar la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto ejecutado por

90  

las entidades territoriales con recursos del Sistema, con el objeto de asegurar el cumplimiento del metas de cobertura y calidad. En tal sentido se encarga a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios53, la supervisión de la calidad y cobertura del servicio Acueducto, Alcantarillado y Aseo, de certificar o descertificar a las Municipalidades. Para el Sistema General de Regalías se crea el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto es el de velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del sistema, con la capacidad de suspender giros, cancelar proyectos y/o el reintegro de recursos.

• En Brasil, el sistema de transferencias financieras intergubernamentales de los Estados a las Municipalidades en la modalidad de convenios para delegarle funciones o para ejecutar obras públicas, es una práctica interesante puesto que ello constituye un mecanismo para enfatizar o priorizar el desarrollo de determinados sectores de intervención con el consenso y participación de ambos niveles de gobierno.

• Chile, es uno de los países que muestra una mayor centralización en la gestión

pública, no solo por los bajos niveles de transferencia de recursos si no también en el aspecto político, dado que los Intendentes Regionales aun son designados por el Presidente de la República. Sin embargo las adecuadas y continuas políticas para mejorar la calidad de vida de la población muestra resultados favorables, si lo medimos con el Índice de Desarrollo Humano del PNUD, lo cual, en perspectiva, abre la posibilidad para impulsar un proceso de descentralización fiscal en este país.

Cuadro 45 CUADRO COMPARATIVO DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACION FISCAL E

INDICADORES DE DESARROLLO HUMANO Y DESIGUALDADES

PAÍS POTESTAD TRIBUTARIA 

RECURSOS PROPIOS (Recaudados 

Territorialmente)      %PBI

TRANSFERENCIAS       (del Gobierno 

Nacional)    %PBI

  PBI  PERCAPITA PAIS  2010                  

(en Dólares USA)

RECURSOS SUBNACIONALES PERCAPITA  2010       (en Dolares USA)

ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO 2011

COEFICIENTE DE GINI

CHILEÚnicamente para fi jar TASAS Y CONTRIBUCIONES

1,2% 0,9% 12.145,25 347,08 0,805 0,521

ECUADORFijar la tasa  pocentual  dentro de la  banda  impositiva de los   1,0% 3,2% 3.919,93 165,39 0,720 0,493

BOLIVIACrear impuestos  conforme a los  l imites  y reglas constitucionales

1,4% 9,0% 1.997,90 212,44 0,663 0,563

BRASILCrear y modificar IMPUESTOS  asignados  en la constitución

12,8% 9,1% 10.650,90 2.162,75 0,718 0,547

COLOMBIAFijar la tasa  pocentual  dentro de la  banda  impositiva de los   3,5% 6,5% 6.481,14 630,28 0,710 0,559

PERÚ   Únicamente para fi jar TASAS Y CONTRIBUCIONES

1,0% 6,3% 5.142,29 392,11 0,725 0,481

                                                            53 La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios fue creada en Constitución del año 1991 y esta encargada de vigilar y controlar la adecuada prestación de los servicios de Acueducto, Alcantarillado y Aseo, Energía y Gas Combustible (natural y en cilindros) 

91  

Teniendo en cuenta lo señalado por Barja-Villarroel-Zavaleta54, debemos considerar que independientemente del tipo de descentralización que se implemente, se requiere compararla contra elementos medibles para entenderla y evaluarla. Por ello la solución de fondo está en el diseño de una institucionalidad política de la descentralización tal que logre alinear los incentivos de los agentes políticos con los intereses y bienestar de la ciudadanía.

Por esta razón y con el propósito de alinear las políticas públicas orientadas a mejorar la calidad de vida y el bienestar de la población, es necesaria una mayor eficacia en el proceso de descentralización fiscal, debiendo incorporar elementos de descentralización de segunda generación, pasando de la administración y distribución de recursos financieros a los Gobiernos Subnacionales, al diseño y administración de incentivos para obtener resultados medibles y beneficios concretos de la descentralización fiscal.

                                                            54 Barja‐Villarroel ‐Zavaleta (2011) Diseño Institucional e Incentivos Implícitos en la Descentralización Boliviana  

92  

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

Agosto, Gabriela (2008) El Proceso de Descentralización en la República Argentina Instituto Torcuato Di Tella, Argentina Almeida, María Dolores (2010) Modelo de Equidad Territorial en la Provisión de Bienes y Servicios Públicos: Una Aplicación al caso de Ecuador

Arias, Luis Alberto y Waldo Mendoza (2008) Proyecto de propuesta técnica sobre modificación de Ley de Descentralización Fiscal. Mimeo, PUCP-INDES. Lima

Arias, Luis Alberto y Casas, Carlos (2010) Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal- Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) Bettina Horst (2008) Fuentes de financiamiento para gobiernos subnacionales y descentralización fiscal.

Banco Central de Reserva de Bolivia – Estadísticas

Banco de Reserva de Brasil – Estadísticas

Banco Central de Reserva de Chile – Estadísticas

Banco de la República - Colombia

Banco Central de Reserva de Ecuador – Estadísticas

Banco Central de Reserva de Perú – Estadísticas

Banco Mundial, Informe: Hacia una Descentralización Incluyente (2009), La Paz Barja-Villarroel -Zavaleta (2011) Diseño Institucional e Incentivos Implícitos en la Descentralización Boliviana- Programa de Investigación Estratégica en Bolivia (PIEB) Cárdenas, Mauricio y Lora, Eduardo (2006) La Reforma de las instituciones fiscales en América Latina, IADB Working Paper # 559.

Cristancho-Carrera (2004) Impacto de la Descentralización Fiscal en las Finanzas Públicas Municipales en Colombia: un estudio de caso para el Municipio de Quibdó - Daniel Elías Cristancho Vega-Germán Eduardo Carrero Sosa - Universidad de La Salle Facultad de Economía Bogotá D.C Defensoría del Pueblo-Perú (2006) Reporte de supervisión sobre la Transferencia de competencias sectoriales a los Gobiernos Regionales, septiembre 2006; páginas 12 y 65.

93  

Estupiñan R, (2006) “Situación Financiera de los Gobiernos Seccionales y Limitaciones de la Inversión Pública de Municipios y Consejos Provinciales en el período 1998 – 2005”, PUCE – Quito, Facultad de Economía, Tesis, Noviembre de 2006 Flores Apaza, Alberto (2011) Lineamientos para una propuesta de política para el proceso de descentralización fiscal en los gobiernos locales – Propuesta de Plan Nacional de Descentralización y Regionalización – Presidencia del Consejo de Ministros, Secretaria de Descentralización. Flores Apaza, Alberto (2005) El Sistema Municipal y superación de la pobreza y precariedad urbana en el Perú – CEPAL: Serie Medio Ambiente y Desarrollo Nº 120 Flores Apaza, Alberto (2007) La recaudación tributaria en las Municipalidades del Perú. GTZ Galilea O, Sergio, Letelier S. Leonardo, Ross S., Katherine (2011) Descentralización de servicios esenciales. Los casos de Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México, en salud, educación, residuos, seguridad y fomento.. CEPAL-GIZ Gómez Sabaini, Juan C. – Jiménez, Juan Pablo (2011) El Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales en América Latina, 23° Seminario Regional de Política Fiscal - CEPAL, Naciones Unidas

Guerra-García, Gustavo (2010) Diagnostico de la Gestión de los Gobiernos Subnacionales, Banco Mundial

Gutiérrez-Rodríguez-Castro (2000) “Ajuste Fiscal y Sistema de Transferencias: Serias repercusiones de un Análisis Incompleto”, Javier Alberto Gutiérrez López, Caril Rodríguez González, José Vicente Castro Torres. Secretaría de Hacienda ni a la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá.

Instituto Brasilero de Geografía y Estadística

Instituto Nacional de Estadística e Informática - PERU

Instituto Nacional de Estadística de Bolivia - Estadísticas Fiscales

Iregui-Ramos-Saavedra (2001) Análisis de la descentralización fiscal en Colombia*, Ana María Iregui, Jorge Ramos y Luz Amparo Saavedra Marzo de 2001-Banco de la República, Colombia Llancar Etcheverry, Carlos Alfonso (2009) Descentralización: La experiencia chilena, un estudio sobre los gobiernos regionales Revista de Estudios Politécnicos Polytechnical Studies Review 2009, Vol. VII, Nº 11

Ley de Presupuesto 2009, Chile-Ministerio de Hacienda-Dirección de Presupuesto

Ley de Presupuesto 2010, Chile-Ministerio de Hacienda-Dirección de Presupuesto

94  

Ley de Presupuesto 2011, Chile-Ministerio de Hacienda-Dirección de Presupuesto

Melamud, Ariel (2008) Reglas Fiscales en Argentina: El caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal y los Programas de Asistencia Financiera Mendoza Bellido, Waldo (2008) El proceso de descentralización fiscal en el Perú: avances y perspectivas, PUCP, Lima

Ministerio de Hacienda de Brasil (2002) Sistema y Administración Tributaria en Brasil: Una Visión General – Secretaria de la Renta Federal – Coordinación General de Política Tributaria. Mokrani, Leila (2010) Reformas de última década en el sector de hidrocarburos en Bolivia: esquemas de apropiación y reproducción de la renta– CIDES-UMSA, en convenio con la Universidad de Bergen, Noruega Monasterio Darío (2010) Fiscal Decentralization in Bolivia-School of Arts and Sciences of Georgetown University Parreño Velásquez, Lenin (2007) Ecuador: Rigidez Estructural de las Finanzas del Gobierno Central ¿es la hora de un Pacto Fiscal?

PRODES, (2007) El Proceso de Descentralización: Balance y Agenda a Septiembre de 2007 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD Indice de Desarrollo Humano 2011 Ritter, Patricia (2005) Beneficios potenciales y fallas comunes en la descentralización: Una aproximación para América Latina, 2005 Universidad del Pacífico, Lima

Rodrigues-Silveira, Rodrigo (2009) Federalismo Fiscal, desigualdades regionales y políticas contra la pobreza en Brasil - Universidad de Salamanca, España Serra, José – Rodríguez Roberto (1999) El Federalismo Fiscal a la moda brasileña: algunas reflexiones. Fórum of Federations International Conference no Federalism, Mont-Tremblant, Canadá, (1999) publicado (en portugués) en la Revista de BNDES, N° 12, p. 3-30, Rio de Janeiro, diciembre de 1999.

Servicio de Rentas Internas – Ecuador – Base de Datos - Estadísticas Parque Automotor

Sistema Nacional de Información Municipal- Chile. Página web: www.sinim.gov.cl

Vega, Jorge (2011)

95  

Una Región Cuatro Velocidades. Artículo en La Moneda Año 2011 N°148 pags. 38-41 Consejero del BID representante del Perú Viteri Díaz, Galo (2007) La Descentralización en el Ecuador: Marco Legal, Estado del Proceso y Lineamientos de Política