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La autonoma universitaria en la legislacinuniversitaria vigente

Ivn Rodrguez Chvez*

Ms que por el pedido de las universidades es por el inters delos gobiernos que se pone en la mesa de debates los asuntos uni-versitarios. El Congreso de la Repblica viene anunciando y po-niendo reiterativamente en agenda una nueva ley universitariapero, paradjicamente, atiende algunas urgencias derivadas deconflictos universitarios, dictando una ley modificatoria de la ac-tual Ley Universitaria N. 23733. El Ejecutivo, por su parte, ha cons-tituido una comisin especial integrada por profesores universi-tarios designados a ttulo personal, con el encargo de elaborar unproyecto de ley universitaria.

Frente a estas circunstancias, las instituciones como la Asam-blea Nacional de Rectores (ANR), la UNESCO, las organizacionesestamentales y las universidades estn llevando a cabo reunionesde anlisis y debates. Dentro de esta lnea de actividades la Uni-versidad Nacional Mayor de San Marcos convoca y nos acoge ensus cuatricentenarios claustros para compartir ideales, pareceresy experiencias sobre un tema tan caro para todos nosotros comoes el de la autonoma universitaria.

Mi intervencin se desarrollar, como metodologa expositiva,dos planos:

* Rector de la Universidad Ricardo Palma y Primer Vicepresidente de laAsamblea Nacional de Rectores.

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a. El de anlisis del texto constitucional y legal correspondiente; yb. El de la formulacin de algunos comentarios acerca de la aplicacin

de estas disposiciones constitucionales y legales en la realidad.

La autonoma universitaria

La autonoma universitaria tenemos que pensarla como un atribu-to de la universidad; es decir como una propiedad esencial e infal-table de la universidad, al punto que procede afirmar categrica-mente que no podemos concebir universidad sin autonoma niaqu ni en ningn otro sitio, ni antes, ni ahora, ni en el futuro. Lamodernidad tendr consecuencias parciales en la organizacin yfuncionamiento de la universidad, pero nunca afectar su auto-noma, menos la debilitar; muy por el contrario, los tiempos con-temporneos ratificarn y reforzarn la autonoma en tanto ele-mento indispensable que garantiza a la universidad el logro desus fines y el cumplimiento cabal de sus funciones.

Regulacin constitucional

La Constitucin Poltica de 1993, en vigencia, en el cuarto par-grafo de su artculo 18, aborda el asunto de la autonoma univer-sitaria en los siguientes trminos:

Cada universidad es autnoma en su rgimen normativo,de gobierno, acadmico, administrativo y econmico. Las uni-versidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de laConstitucin y de las leyes.

En primer lugar, la regulacin de la autonoma universitariaes de rango constitucional, nivel que la inviste de la ms alta je-rarqua jurdica dentro del sistema jurdico nacional. En segundolugar, el constituyente ha optado por no definir la autonoma, sinopor delimitar sus alcances a los mbitos normativo, de gobierno,acadmico, administrativo y econmico. En tercer lugar, el senti-do de la autonoma resulta reforzado en su carcter normativo alprecisar que las universidades se rigen por sus propios estatutos;

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es decir, por las reglas aprobadas por los rganos competentesde cada universidad, pero con la nica condicin que se encuen-tren redactados en armona con la Constitucin y las leyes comorequisito de su validez.

La regulacin legal

Por su naturaleza, la norma constitucional es un enunciado delineamiento bsico que debe ser desarrollado por la ley. En estecaso, el nivel de detalle lo asume la Ley Universitaria N. 23733que es anterior a la Constitucin Poltica vigente.

La Ley Universitaria N. 23733 consigna la disposicin sobrela autonoma en el segundo prrafo del artculo primero, sin agre-gar ningn elemento nuevo con relacin al texto constitucional.En cambio, en el artculo 4 incorpora puntualizaciones que acla-ran su comprensin y alcances. Literalmente prescribe:

La autonoma inherente a las universidades se ejerce de con-formidad con la Constitucin y las leyes de la Repblica e impli-ca los derechos siguientes:

a. Aprobar su propio estatuto y gobernarse de acuerdo con l; b. Organizar su sistema acadmico, econmico y administrativo; c. Administrar sus bienes y rentas, elaborar su presupuesto yaplicar sus fondos con la responsabilidad que impone la ley.

La violacin de la autonoma de la universidad es sanciona-ble conforme a ley.

Analizando este texto cabe resaltar lo siguiente:

1. En el prrafo principal se incluyen dos expresiones importantes:a. Que la autonoma es un atributo indesligable de la univer-

sidad, declarndola inherente a ella;b. Que la autonoma otorga potestades jurdicas a la universi-

dad que deben ser ejercidas aplicando los principios de

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constitucionalidad y legalidad que dan unidad al sistemajurdico. Esta precisin, aunque pareciera inoficiosa no loes ya que corresponde apreciarla a partir del estatuto que se-ra norma de tercer nivel jurdico y por tanto jams podrasuperar a la ley y menos a la Constitucin. La interpreta-cin adecuada hace ver esta parte del texto como el lmitemximo de la autonoma que implica una libertad normati-va nunca superior ni ms all, sino dentro del sistema jur-dico. Su comprensin se refuerza relacionando el conceptode autonoma con el de soberana. El Estado, que es el todo,posee un sistema jurdico que se expresa en la Constituciny la ley, y la universidad, que es la parte, recibe una potes-tad normativa que se expresa en su estatuto; y, por lo tanto,la parte debe armonizar con el todo, ubicarse dentro del todoy no puede superar ni desbordar el todo.

La potestad normativa es la jurdicamente central y ms im-portante. sta subyace y se extiende por todas las dems potesta-des porque es la norma, en este caso el estatuto, el instrumentojurdico en el cual se incluirn las reglas organizadoras y funcio-nales, de representacin y gestin que necesita la universidad.

El inciso a) da prioridad a la potestad normativa e indica queconsiste en la aprobacin de su propio estatuto, el que deber serdictado por el rgano competente que, de acuerdo a la ley, es laasamblea universitaria. La potestad de gobierno se enlaza con lanormativa, determinando que la universidad conformar sus r-ganos de gobierno y elegir sus autoridades, de acuerdo con lasreglas de su estatuto, por s misma, sin injerencia de las autorida-des estatales.

En el inciso b) se menciona, sin detallar, las potestades de or-ganizar su sistema acadmico, econmico y administrativo.

Corresponde al inciso c) insistir, de otro modo, en las potesta-des administrativas y econmicas sealando los elementos tron-cales de la actividad administrativa y econmica de la universi-dad como, administrar sus bienes y rentas, elaborar su presu-puesto y aplicar sus fondos con la responsabilidad que impone

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la ley. Da la impresin de que el legislador ha puesto nfasis enel aspecto financiero y econmico resaltando que concede esa li-bertad de accin con el contrapeso de la responsabilidad; es decir,en su concepto, el campo econmico y financiero es medular y elms ntido por lo que merece advertirse de manera expresa y cate-grica que ser castigado el mal uso y el abuso de la potestad eco-nmica concedida a la universidad por la Constitucin para quehaga buen uso de sus recursos y de buenas cuentas a la sociedad.La responsabilidad, que es implcita para toda la autonoma, apa-rece expresa y categrica condicionando y limitando la potestadeconmica.

En el cuarto y ltimo pargrafo del artculo 4 de la Ley Uni-versitaria N. 23733, surge el aspecto punitivo el cual prev casti-go para la violacin de la autonoma aunque de manera muy ge-neral y abstracta, insinuando que incurrirn en esta falta los acto-res universitarios que mal usen las potestades otorgadas a la uni-versidad para el cumplimiento de sus fines. Al no estar adecua-damente configurada la transgresin hace inaplicable la sancinprevista debido a su formulacin abstracta e imprecisa. Quedacomo una intencin del legislador puramente formal y declarativa.

El resto de la ley universitaria contiene las previsiones pun-tuales que van dando forma a la autonoma tanto en lo normati-vo, en su gobierno, en lo acadmico, administrativo y econmicoconforme a la disposicin constitucional.

Los contenidos de la autonoma universitaria

Mas all de los textos reseados, tanto de la Constitucin comode la ley, es oportuno detenernos un poco para detallar mnima-mente cada una de las potestades atribuidas a la autonoma uni-versitaria. Veamos:

a) La potestad normativa implica la facultad legal, por dele-gacin del Estado, por la cual cada universidad elaborary aprobar su estatuto correspondiendo esta atribucin a

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la asamblea estatutaria y sus modificaciones a la asambleauniversitaria. El estatuto es la reglamentacin de la ley uni-versitaria en cada universidad, por lo que real y efectiva-mente lo que delega el Estado a cada universidad es la po-testad reglamentaria y no la funcin legislativa que es pri-vativa de l. Adems del estatuto, cada universidad paraorganizarse y gobernarse est facultada para dictarse el re-glamento general, los reglamentos especiales, las resolucio-nes de asamblea universitaria, de consejo universitario, deconsejos de facultad; rectorales y decanales que puedan sernecesarias para su normal funcionamiento.

b) La potestad de gobierno conlleva la libertad de conformarsus rganos de gobierno o de decisin, tanto colegiadoscomo individuales. Son rganos centrales de gobierno: laasamblea universitaria, el consejo universitario y el rector.Son rganos de gobierno de cada facultad: el consejo de fa-cultad y el decano. Todos los rganos de gobierno estn con-formados por los representantes de los estamentos y sonellos los que eligen o designan a sus autoridades o funcio-narios o a los rganos autnomos, siempre de acuerdo consus atribuciones y competencias.

c) La potestad acadmica incide en la determinacin de lasfacultades y carreras, en la aprobacin de sus currculos,en la admisin y los grados y ttulos; polticas y programasde investigacin, en sus polticas y programas de extensinuniversitaria y proyeccin social, en sus polticas y progra-mas de publicaciones, en su reclutamiento de profesores yestudiantes as como en la libertad de ctedra.

d) La potestad administrativa que determina la organizacinde su administracin dotndola de los rganos de asesora-miento, control, evaluacin y ejecucin que sean necesarios,previendo sus competencias que faciliten su actuacin co-ordinada; el reclutamiento, contrato, nombramiento y cesede su personal administrativo.

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e) La potestad econmica acarrea la elaboracin de su presu-puesto, la gestin de sus recursos y la aplicacin de stosen los fines institucionales con la responsabilidad de darbuenas cuentas a la sociedad y al Estado.

La aplicacin en la realidad

Hay un evidente divorcio entre el texto legal y su aplicacin en larealidad. El drama de la universidad peruana, especialmente dela universidad pblica, se ubica inequvocamente en este aspecto.

En donde es menos autnoma la universidad pblica es en elcampo econmico porque no dispone de los recursos que necesitapara llevar a cabo sus programas acadmicos, de investigacin yde proyeccin social. Ha sido despojada de las rentas antiguamen-te asignadas por otras leyes; se la ha privado tambin del benefi-cio de las herencias vacantes, de los estmulos tributarios en favorde los donantes; sufre los recortes fiscales y se le asigna un presu-puesto insuficiente, al interior del cual se le suministra las parti-das aun en forma distinta a la programada ocasionndose retra-sos en el cumplimiento de sus obligaciones. A la universidad p-blica se la controla y maniata a travs del presupuesto y de su eco-noma, frenndola en sus planes, impidiendo su desarrollo y con-denndola a sobrevivir vegetativamente con un cmulo de necesi-dades desatendidas y otras satisfechas parcialmente. La postra-cin de las universidades estatales queda explicada por el maltra-to econmico que recibe del Estado. Los problemas de fondo yprocedimentales son mltiples y van desde los ms grandes a losms pequeos, conformando en conjunto la situacin dramticaque la aflige.

Desde lo econmico se irradia a los otros mbitos neutralizn-dola en sus aspiraciones de hacer y de crecer. Sus magras rentasinfluyen en lo acadmico sumindola en la mediocridad y la ruti-na, pues la inversin por alumno resulta mnima hasta para unaatencin vegetativa. Tiene consecuencias en que no se puede ac-tualizar la biblioteca, no se modernizan laboratorios, no se repa-ran equipos, no puede proveer de materiales de enseanza, redu-

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cindoles sin opcin a un trabajo diario de comunicacin pedag-gica de clase magistral y pizarra. Respecto al profesor, resulta irre-mediablemente prisionero del trabajo expositivo, limitado en cuan-to mtodos, tcnicas y recursos pedaggicos activos que requierende insumos, equipos y ambientes de los cuales la universidad nodispone. Tambin padece la injusticia de su remuneracin y de lafalta de valoracin social de la funcin magisterial que desempe-a. Con el pago de sus haberes se le circunscribe en su accionar,en su desarrollo acadmico, personal y en su contribucin al de-sarrollo institucional. El Estado no hace de cada profesor un pro-motor de la ciencia, la educacin y la cultura, sino lo reduce alpapel de comunicador de aula sin una perspectiva de futuro quelo estimule, lo retenga y lo afirme en la docencia. Si los dos sujetosfundamentales de la enseanza-aprendizaje estn gravementeheridos y sin una percepcin de sntomas de mejora, la sociedadno puede cifrar esperanzas del cambio cualitativo urgente y nece-sario que imponen y exigen los tiempos que vivimos. La forma-cin que recibe el alumno dentro de este contexto obedece al entu-siasmo, esfuerzo y entrega personal de los profesores y de ellosmismos que compensan las carencias materiales y hacen de cadauno un profesional competente, apto para desempearse con efi-cacia y eficiencia en el servicio a la sociedad.

Es altamente meritoria la labor de la universidad pblica quecon ingenio y altruismo entrega productos y recursos humanos decalidad y que seran mejores si las condiciones con las cuales tra-bajan fueran ptimas, de acuerdo a estndares acadmicos gene-ralmente aceptados. La economa influye y determina castrando ala universidad en sus labores de investigacin, contentndose conefectuar la mnima, de las que solamente se publican algunas y seaplican en el mundo productivo, las menos o nada. Sin dinero sesacrifica tambin la extensin universitaria y la proyeccin socialquedando la universidad cercada con la sola opcin de atender laformacin profesional con las limitaciones ya glosadas. Se la lle-na de carencias y luego se la acusa y escarnece cada vez que lacoyuntura poltica hace propicia una descarga crtica contra launiversidad a solapado modo de lavar y esconder culpas.

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El terreno en el que se siente ms efectiva la autonoma es enlo acadmico, limitado por los factores econmico-financieros einfraestructurales. En el Per funciona la libertad de ctedra comoespacio desde el cual se edifica la buena formacin universitariaque se imparte. Sera mejor si el trabajo y la vida acadmica estu-vieran rodeados de mejores condiciones materiales. El talento deestudiantes y profesores se potenciara y se canalizara a realiza-ciones mejores.

Pero, si por un lado la autonoma universitaria se ve apocadapor las carencias promovidas por las incomprensiones de gober-nantes y autoridades estatales que siguen pensando que en la edu-cacin se gasta y no se invierte, tambin ocurren distorsiones deella protagonizadas por los mismos universitarios, dganse auto-ridades, estudiantes, profesores. Una de las desviaciones consen-tidas de la autonoma raya en la extraterritorialidad de los pre-dios universitarios por la que se pretende una forma de inviolabi-lidad del domicilio que niega a las autoridades del Estado la fa-cultad de ingresar en el campus en los casos y formas previstaspor la ley. Otra de ellas es la impunidad, por la que en los hechosse pretende infringir la ley sin aceptar el castigo correspondiente.

La autonoma es una institucin jurdica solemne, esencialpara la universidad, que debe ser respetada por el Estado, la so-ciedad y las personas. Debe ser respetada escrupulosamente porlos universitarios quienes deben dar el ejemplo y ser los celososguardianes de su real y efectiva vigencia como la mejor garantapara que la universidad cumpla rigurosamente con sus fines alservicio de la sociedad. La autonoma est llamada a ser respeta-da desde dentro y desde fuera como una actitud mstica de todos,seguros del beneficio que ella reporta para su estabilidad y desa-rrollo institucional.

Propuesta

El pedido de toda la comunidad universitaria del Per se orientanica y exclusivamente al respeto irrestricto de la autonoma uni-versitaria. Tanto el constituyente como el legislador no pueden, bajo

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solapa de contemporaneidad y modernidad, menoscabarla, redu-cirla o eliminarla. La autonoma est ligada a la universidad consus-tancialmente y ella la viene acompaando por toda su historia yseguir indisolublemente aparejada a ella por los siglos de los si-glos a fin de que sea el motor del desarrollo, contribuya al bienes-tar y beneficie permanentemente a la sociedad y a la humanidad.