EL MINISTERIO PÚBLICO COMO INSTITUCIÓN AUTÓNOMA E INDEPENDIENTE Y SU PRESENCIA ACTUAL EN EL ESTADO PERUANO

Ronny Rojas Álvarez

I. INTRODUCCIÓN :

Actualmente, han transcurrido 31 años de la juramentación del Doctor Gonzalo Ortíz

de Zevallos Roedel como Primer Fiscal de la Nación, es decir, la máxima autoridad

del Ministerio Público, como Institución autónoma e independiente, conforme lo

establecido por la Constitución Política de 1979, y ratificado en la Constitución

vigente de 1993. Sin embargo, anterior a la promulgación de la Carta Constitucional

de 1979, la regulación constitucional y legal del Ministerio Público no siempre fue

nítida y detallada, llegando a ser considerada como un organismo integrante y

dependiente del Poder Judicial. Asimismo, la independencia y autonomía de esta

institución, no siempre fue respetada, en tanto, al ser intervenida por el poder

político, perdió su esencia, y su accionar llegó a ser imparcial y justo.

En ese sentido, este artículo, está encaminado a analizar la presencia de la

Institución del Ministerio Público en las Cartas Políticas de 1979 y 1993, así como su

papel actual en el Estado, con especial mención al rol de defensor de los derechos

fundamentales de la persona, en relación al trascendente Caso Barrios Altos. Si bien

actualmente el rol del Ministerio Público como defensor de la legalidad y de los

derechos fundamentales se encuentra consolidado, no podemos dejar de señalar

que ello requiere de un Régimen Democrático que respete su institucionalidad,

autonomía e independencia. Caso contrario, corremos peligro de someter dicha

Institución a los designios del gobierno de turno, echándose a perder lo logrado en

estos años, y repitiéndose la misma nefasta historia.

II. EL MINISTERIO PÚBLICO EN EL PERÚ EN LAS CARTAS POLÍTICAS DE 1979 Y 1993

II.1. Antecedentes: El Gobierno Militar :

Instaurado el gobierno del General Juan Velazco Alvarado en virtud de un golpe

militar, de conformidad con el Plan Inca y el Estatuto Revolucionario, la reforma de

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las instituciones del Estado debía ser integral; así, respecto al Poder Judicial, el

objetivo fue tomar su control hegemónico1, en virtud de la instauración de una

“Justicia Nueva”, comprometida con los más pobres y los ideales de la revolución2.

En mérito a estos fines, es que el gobierno fue creando fueros privativos en

materia agraria y laboral que sustraían a los juzgados ordinarios el conocimiento

de las causas polémicas y se destituían masivamente a los jueces. Así, en mayo

de 1970, la Corte Suprema, por mandato del Decreto Ley N° 18060, separó del

Poder Judicial a 183 magistrados3.

II.2. La Constitución de 1979 (28 de julio de 1980 – 5 de abril de 1992) :

En el mes de julio del año 1977, el General Francisco Morales Bermúdez, anunció

el inicio del proceso de transferencia del poder a los civiles, convocándose a una

Asamblea Constituyente que elaboraría una nueva Constitución, tras lo cual se

convocaría a elecciones el 28 de julio de 1980. La Asamblea Constituyente se

instaló el 28 de julio de 1978, bajo la presidencia de Víctor Raúl Haya De La Torre,

y con fecha 12 de julio de 1979 se aprobó el Proyecto de Constitución, dando

lugar a la etapa de trasferencia, que culminó el 28 de julio de 1980, con la elección

de Fernando Belaúnde Terry como Presidente Constitucional de la República,

quien promulgó formalmente la Constitución4.

En la historia constitucional y legislativa de nuestro país, el Ministerio Público fue

siempre parte integrante del Poder Judicial5, cumpliendo las funciones de

acusación penal y de vigilar y opinar cuando se involucraban los intereses de la

sociedad, así como en materia civil. Una de las innovaciones en la Constitución de

1979, fue la autonomía e independencia del Ministerio Público, como órgano

constitucional que guarda relación funcional y de colaboración con el Poder

1RAMOS NÚÑEZ, Carlos Augusto: “Historia de la Corte Suprema de Justicia del Perú”. Ídem., p. 445.2Ídem., p. 446.3Ibídem.4 Ídem, p. 55. 5 ZOLEZZI, Lorenzo. “Principios Constitucionales de la Administración de Justicia”. En: “Desafíos Constitucionales Contemporáneos”. LANDA, César y FAÚNDEZ, Julio (editores). Primera Edición. Lima: Fondo Editorial PUCP, 1996, p. 73

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Judicial6. Así, el artículo 250° de la Constitución concibe al Ministerio Público como

un ente autónomo y jerárquicamente organizado. Su representante y jefe máximo

es el Fiscal de la Nación, quien preside el Consejo Nacional de la Magistratura

(artículo 246°), además que se le atribuye la facultad de formular cargos ante el

Poder Judicial contra funcionarios públicos por el delito de enriquecimiento ilícito

(artículo 62°). La estructura jerárquica del Ministerio Público está regulada en el

artículo 251° de la Carta, siendo encabezada por el Fiscal de la Nación, Fiscales

ante la Corte Suprema, Cortes Superiores y Juzgados de Primera Instancia y de

Instrucción. De igual modo, el citado artículo disponía que el Fiscal de la Nación y

los Fiscales ante la Corte Suprema, fueran nombrados por el Presidente de la

República, con aprobación del Senado, y que se turnaran cada dos años en la

Fiscalía de la Nación7. Otra importante innovación está plasmada en el inciso 4 del

artículo 250° de la Carta, que asigna al Ministerio Público las funciones propias

del Ombudsman quien representa al funcionario – con categoría y rango

constitucional -, que nombra el Parlamento para atender a las quejas que formulen

los ciudadanos contra la administración pública8, ello, por influencia de la

Constitución Política Española de 19789. La Ley Orgánica del Ministerio Público

promulgada el año 1981, contiene las disposiciones relacionadas con su

estructura y funcionamiento. Debemos precisar que el Primer Fiscal de la Nación

fue el Dr. Gonzalo Ortiz de Zevallos Roedel, quien indica respecto a dicha

investidura, que la Constitución le asigna al Fiscal de la Nación importantes

responsabilidades dado que se le concede a título individual, el ejercicio de la

acción de inconstitucionalidad de las leyes y otras normas legales10.

II.3. La Constitución de 1993 (30 de noviembre de 1993) :

Con fecha 05 de abril de 1992, Alberto Fujimori dio un autogolpe de Estado,

pretextando que el Poder Legislativo no le otorgaba las facultades necesarias y

6 GARCÍA BELAÚNDE, Domingo. “Esquema de la Constitución Peruana”. Primera Edición. Lima: Ediciones Justo Valenzuela, 1992,

p. 143.7 Así mismo, entre las atribuciones del Ministerio Público, se encontraban la del monopolio en la persecución del delito, supervisar la defensa de la legalidad velar por la independencia de os órganos judiciales y la recta administración de justicia (artículo 250°).8 Ibíd.9 GARCÍA BELAÚNDE, Domingo. Ídem, p. 144.10Memorias del Fiscal de la Nación. Lima: Ministerio Público, 1983, p. 9.

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constituían un obstáculo para emprender las reformas necesarias y así lograr la

reconstrucción nacional, dada la difícil situación por la que atravesaba nuestra

Nación. Por ello, Fujimori - respaldado por las Fuerzas Armadas y la Policía

Nacional - destruyó los cimientos democráticos de nuestro Estado, a fin de asumir

todos los poderes. Posteriormente, y en virtud de la presión internacional, convocó

a un Congreso Constituyente Democrático, el mismo que se instaló el 31 de

diciembre de 1992, con la misión de elaborar una Carta Constitucional que

reemplazara a la de 1979. Debemos precisar que el partido de gobierno contaba

con una amplia ventaja (44 representantes del Partido Cambio 90 – Nueva Mayoría)

sobre la oposición. El debate constitucional se inició en el mes de enero de 1993 y

terminó el 07 de septiembre del mismo año, tras lo cual, el Texto Constitucional se

sometió a referéndum, alcanzando una aprobación de 52,24 %, frente al 47,76 %

que optó por el “No”.

Los artículos 158°, 159° y 160° de la vigente Constitución, están dedicadas al

Ministerio Público, siendo que se reafirma su autonomía, donde su máximo

representante, el Fiscal de la Nación, es elegido por la Junta de Fiscales Supremos,

los que son designados por el Consejo Nacional de la Magistratura (artículo 154°)

sin intervención del poder político, concediéndole independencia funcional. Las

funciones constitucionales del Ministerio Público se encuentran establecidas en el

artículo 159°, siendo: (i) promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial,

(ii)velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta

administración de justicia, (iii) representar en los procesos judiciales a la sociedad,

(iv) conducir desde su inicio la investigación del delito11, (v) ejercitar la acción penal

de oficio o a petición de parte, (vi) emitir dictamen previo a las resoluciones

judiciales; y (vii) ejercer iniciativa en la formación de las leyes.

De igual modo, se debe destacar que la función de Defensor del Pueblo asignada al

Ministerio Público, fue asignada a un órgano constitucional autónomo, la Defensoría

del Pueblo, conforme o establecido en los artículos 161° y 162° de la Carta Política

11Conforme Chirinos Soto, de la participación en la investigación del delito, que establecía el texto constitucional anterior, se pasó a

la conducción del proceso investigatorio. CHIRINOS SOTO, Francisco. “La Constitución de 1993, Lectura y Comentario”. Segunda Edición. Lima: Editorial Newman, 1995, p. 338.

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de 1993. Conforme Angulo Arana, con ello se lograría que ambas entidades, al

tener sus funciones diferenciadas, serían más eficientes12. Así mismo, continúan

vigentes la Ley Orgánica del Ministerio Público, el Código de Procedimientos

Penales, y el Código Procesal Penal, aunque éste último de forma parcial y

progresiva, todos los cuales detallan las funciones del Ministerio Público.

III.EL MINISTERIO PÚBLICO COMO DEFENSOR DE LOS DERECHOS HUMANOS: EL CASO BARRIOS ALTOS

A consecuencia del autogolpe del 5 de abril de 1992, se inició en el Perú un

progresivo proceso de concentración del poder político por parte del Gobierno

Fujimorista. Ello se evidenció con la disolución del Congreso y la intervención de los

órganos de control del poder, como el Poder Judicial, el Ministerio Público, entre

otros13, intervención que se concretó a través de la declaración de procesos de

reforma o reorganización de dichas instituciones, así como de la destitución de sus

miembros. Posterior a la elección del Congreso Constituyente Democrático, si bien,

desde una perspectiva formal, se llevaron a cabo elecciones y existía un Poder

Legislativo y Judicial, así como otras instituciones de control del poder; desde una

perspectiva material, el diseño institucional democrático se fue vaciando de

contenido progresivamente, llegándose a controlar casi todas las instituciones desde

el Ejecutivo. En cuanto al Poder Judicial y Ministerio Público, ello se concretó con la

creación de las Comisiones Ejecutivas en 1995, que implicaron una pérdida de

independencia de los órganos jurisdiccionales, al tomar decisiones administrativas

que debilitaron sustancialmente las garantías judiciales de inamovilidad y

permanencia de los magistrados, y en consecuencia, el derecho de toda persona a

ser juzgada por un juez predeterminado por ley (juez natural), imparcial e

independiente14.

12 Angulo Arana cuestiona que, en la Carta de 1979, se haya otorgado al Ministerio Público la facultad de ser Defensor del Pueblo, en tanto ambas funciones, más que coincidencias, presentan diferencias, en detrimento de su eficacia. En: ANGULO ARANA, Pedro. “La Función del Fiscal: Estudio comparado y aplicación al caso peruano”. Primera Edición. Lima: Jurista Editores, 2007, p. 498. 13

“Restituyendo el Estado de Derecho”. Informe Final de la Comisión de Estudio y revisión de la Legislación emitida desde el 05 de abril de 1992. Lima: Ministerio de Justicia, 2002, p. 54.14MAC LEAN, Roberto. “Reformar la Justicia ¿De qué se trata?”. En: PÁSARA, Luis. “En busca de una Justicia Distinta: Experiencias de Reforma en América Latina”. Primera Edición. Lima: 2003.

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En este contexto, es que el 3 de noviembre de 1991, un comando paramilitar: "el

Grupo Colina", asesinó a 15 personas en una actividad social realizada en Barrios

Altos, Lima, y dejando heridas a otras 4 personas. Aunque los hechos ocurrieron en

1991, las autoridades judiciales no iniciaron una investigación seria del incidente sino

en abril de 1995, cuando la Fiscal de la Cuadragésima Primera Fiscalía Provincial

Penal de Lima, Ana Cecilia Magallanes, denunció a cinco oficiales del Ejército como

responsables de los hechos ante el Décimo Sexto Juzgado Penal de Lima, a cargo

de la Dra. Antonia Saquicuray, quien si bien inició una investigación formal, ésta se

vio empañada por el actuar de los poderes políticos. Así, el Congreso sancionó la

Ley Nº 26479, que exoneraba de responsabilidad a los militares, policías, y también

a civiles, que hubieran cometido, entre 1980 y 1995, violaciones a los derechos

humanos. Posteriormente, la Jueza Saquicuray decidió que dicha Ley no era

aplicable a los procesos penales pendientes en su juzgado debido a que la amnistía

violaba las garantías constitucionales y las obligaciones internacionales que los

Tratados de Derechos Humanos imponían al Perú, decisión que fue duramente

criticada por quien fuera la Fiscal de la Nación, Blanca Nélida Colán. El 27 de junio

de 1995 el Fiscal Superior Carlos Arturo Mansilla Gardella defendió en todos sus

extremos la resolución de la Juez Saquicuray. Ante ello, el Congreso aprobó una

segunda ley de amnistía, la Ley Nº 26492, que estaba dirigida a interferir con las

actuaciones judiciales del caso Barrios Altos. Dicha ley declaró que la amnistía no

era revisable en sede judicial y que era de obligatoria aplicación. El 14 de julio de

1995, la Undécima Sala Penal de Lima resolvió el archivo definitivo del proceso en el

caso Barrios Altos, basándose en que la Ley de Amnistía no era contraria a la

Constitución ni a los tratados de derechos humanos; además que los jueces no

podían decidir no aplicar leyes adoptadas por el Congreso porque ello iría contra el

principio de separación de poderes; así, es que se ordenó que la Juez Saquicuray

fuera investigada por el órgano judicial de control interno. Posteriormente, el caso se

tramitó ante la Comisión, y Corte Interamericana de Derechos Humanos, la cual

emitió Sentencias sobre el Fondo y Reparaciones. Debemos destacar que la

Sentencia de Fondo establece que las leyes de auto amnistía carecen de efectos

jurídicos al ser contrarias a la Convención Americana sobre Derechos Humanos,

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disponiéndose que el Estado Peruano investigue los hechos para determinar las

personas responsables de las violaciones de los derechos humanos. En este punto,

debe destacarse el rol del Ministerio Público dado que mediante Resolución de la

Fiscalía de la Nación N° 815-2005-MP-FN, estableció que son inadmisibles las

disposiciones de amnistía, prescripción y el establecimiento de excluyentes de

responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los

responsables de las violaciones graves de los derechos humanos, así como,

disponer que los Fiscales que hayan intervenido ante los órganos jurisdiccionales

que conocieron procesos en los que se hayan aplicado las Leyes N° 26479 y N°

26492, soliciten a la Sala o Juzgado Homólogo en el Poder Judicial, la ejecución de

las sentencias supranacionales. Así, se aperturaron diversas investigaciones en

materia de violación de derechos humanos, varias de las cuales se encuentran

judicializadas.

IV. A MODO DE CONCLUSIÓN:

El 12 de mayo del presente año, el Doctor José Antonio Peláez Bardales juramentó

como Fiscal de la Nación, destacándose que fue quien sustentó la acusación contra

el ex presidente Alberto Fujimori, condenado a 25 años de prisión por delitos de lesa

humanidad. Como parte de su discurso, el Dr. Peláez expresó su deseo de que el

régimen de nuestro actual presidente, se caracterice por el respeto de los derechos

fundamentales de la persona humana, las Instituciones Democráticas, y el Estado

Constitucional de Derecho. En ese sentido, nuestro trabajo ha demostrado que el

respeto a la independencia y autonomía del Poder Judicial y el Ministerio Público –,

no ha sido una constante, sobre todo en la designación de los Jueces y Fiscales. Por

ello ni el Poder Judicial ni el Ministerio Público, pueden llamarse independientes, si

es que el Poder Político puede nombrarlos, influir en su designación, e inclusive,

propiciar su destitución. Actualmente, con el desarrollo funcional del Ministerio

Público, se hace imprescindible una sólida garantía de su autonomía, con mayor

razón, si es que ya puede intervenir en los Procesos de Corrupción de Funcionarios,

ello, en virtud de la implementación del Nuevo Código Procesal Penal, tema álgido,

en cuanto siempre involucra a personajes del gobierno. Por ello, siempre tengamos

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presente las palabras del Libertador José de San Martín, en el Estatuto Provisional

de 1821: “(…) Me abstendré de mezclarme jamás en el solemne ejercicio de las

funciones judiciarias, porque su independencia es la única y verdadera salvaguardia

de la libertad del pueblo (…)”.

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