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LA CIENCIA POLITICA, EN ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO, Y LA PRACTICA DEL PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO Y DE LA GESTION ASOCIADA.

Anlisis de algunos casos en Argentina

Mg. Eduardo Jorge Arnoletto Crdoba, Argentina 2009.

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INDICEIIIa) b) c) INTRODUCCION GENERAL4 CIENCIA POLITICA Y TECNICAS DE ACCION SOCIAL6 La Ciencia Poltica y la necesidad de un enfoque interdisciplinario El objeto terico y el objeto prctico de la Ciencia Poltica Mtodos, tcnicas y herramientas de accin social que pueden derivarse de un enfoque interdisciplinario centrado en la Ciencia Poltica Mtodos, tcnicas y herramientas ms usuales en la planificacin participativa y en la gestin asociada

d)

IIIa) b) c) d)

FUNDAMENTOS TEORICOS DEL PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO Y DE LA GESTION ASOCIADA...27 La teora del proceso de democratizacin La teora del desarrollo poltico La teora del proceso de mejora continua de la calidad Las teoras de la representacin poltica y de la participacin poltica CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO Y GESTION ASOCIADA..36 El escenario actual de la cuestin social y la gestin asociada como cambio perentorio en la cultura poltica La superacin de los paradigmas Estado-cntrico y mercado-cntrico Las instancias del proceso participativo Los componentes sustantivos de la gestin asociada El trabajo social en redes

IV-

a) b) c) d) e)

VROLES Y VINCULOS DEL ESTADO..40 a) Los roles del Estado en perspectiva histrica b) Cuestiones centrales y tensiones en la agenda estatal actual c) Vnculos y conflictos del Estado-Nacin con los estados subnacionales

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d) Vnculos y conflictos del Estado-Nacin con el mercado e) Vnculos y conflictos del Estado-Nacin con la sociedad civil f) Vnculos y conflictos del Estado-Nacin en el marco de la globalizacin y de la crisis mundial

VIa) b) c) d)

METODOLOGIAS DE PLANIFICACION PARTICIPATIVA..49 Ciclo metodolgico de la planificacin participativa La etapa preparatoria de la planificacin participativa La etapa de la implementacin estratgica La etapa de la reformulacin y el ajuste

VIIa) b) c) d)

METODOLOGIAS DE GESTION ASOCIADA Y TRABAJO EN REDES53 Objetivos y componentes de la gestin asociada Orientaciones metodolgicas para la gestin asociada Plenarios, grupos de trabajo y sistemas de registro Las redes de gestin asociada en la relacin EstadoSociedad

VIII- ANALISIS DE EXPERIENCIAS VIVIDAS EN ARGENTINA, RELACIONADAS CON EL DESARROLLO LOCAL.59 a) Anlisis del caso San Francisco, en la provincia de Crdoba b) Anlisis del Caso Rafaela, en la provincia de Santa Fe c) Anlisis del caso Maip, en la provincia de Mendoza d) Anlisis del caso Jess Mara, en la provincia de Crdoba e) Anlisis del caso La Falda, en la provincia de Crdoba

IX-

CONCLUSIONES GENERALES..66

X-

BIBLIOGRAFIA69

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LA CIENCIA POLITICA, EN ENFOQUE INTERDISCIPLINARIO, Y LA PRACTICA DEL PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO Y DE LA GESTION ASOCIADA. Anlisis de algunos casos en ArgentinaPor Eduardo Jorge Arnoletto

I- INTRODUCCION GENERALEl primer objetivo de este trabajo ser mostrar que la Ciencia Poltica y otras ciencias del hombre, construidas con vocacin puramente terica y pluralista, sin consideraciones a las exigencias de la poltica prctica y en enfoque interdisciplinario, son la base para generar luego mtodos, tcnicas y herramientas de gestin, que permitan una accin poltica inteligente (Sartori) que acreciente la posibilidad de obtener resultados positivos acordes a las previsiones.

El segundo objetivo ser describir, explicar y proporcionar orientaciones metodolgicas para la prctica de dos modalidades de trabajo poltico de gran importancia actual, especialmente para los pases que necesitan reparar los malos resultados de experiencias de gobierno neoliberales: la planificacin participativa y la gestin asociada.

De esas dos formas de trabajo conjunto Estado-Sociedad se analizarn los fundamentos tericos, los rasgos generales, las problemticas estatales que las requieren y las orientaciones metodolgicas que se proponen para su realizacin.

El tercer objetivo ser presentar en forma sinttica casos concretos de experiencias de aplicacin estudiadas o vividas por nosotros en relacin con comunidades urbanas medianas o pequeas, especficamente municipios en

5 Argentina, que lograron alcanzar valiosas metas de desarrollo social y poltico mediante esas herramientas de gestin, y que demuestran, a nuestro entender, su aplicabilidad y valor en el mbito local.

Aprovecho la oportunidad para agradecer aqu la colaboracin permanente y el entusiasmo de los miembros del equipo del que formo parte, el Programa de Fortalecimiento Institucional Municipal y el apoyo acadmico y econmico de la Universidad Catlica de Crdoba y de la Fundacin Konrad Adenauer, lo cual, entre otras cosas, explica porqu este trabajo est escrito con el pronombre nosotros. EL AUTOR

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II- CIENCIA POLITICA Y TECNICAS DE ACCION SOCIAL a) La Ciencia Poltica y la necesidad de un enfoque interdisciplinarioEl desarrollo autnomo de la Ciencia Poltica moderna ha sido relativamente tardo1. Hoy se entiende a la Ciencia Poltica como una ciencia diferenciada, en el mbito de las ciencias sociales, que ha logrado un grado apreciable de acuerdo sobre su objeto y sus mtodos.

Mientras tanto, en todo el mbito de las ciencias sociales se incrementa la exigencia de una colaboracin interdisciplinaria. Esto se debe a dos razones: el riesgo que supone para las ciencias sociales la excesiva atomizacin de sus objetos; y el hecho ampliamente comprobado de que cada ciencia se basta a s misma para describir los fenmenos de que se ocupa pero necesita del apoyo de otras ciencias para explicarlos.

La Ciencia Poltica es, sin duda, un caso bastante particular, porque durante dos milenios la Filosofa Poltica ha proporcionado la contribucin ms

importante a la teora de la poltica. Pese a ello, hoy la Ciencia Poltica est reconocida como disciplina cientfica autnoma, pero hay que hacer notar que, a diferencia de otras ramas filosficas, la Filosofa Poltica se caracteriz siempre, al margen de su preocupacin normativa, por su fuerte contenido emprico.

En general, en sus manifestaciones acadmico-institucionales, la Ciencia Poltica ha cumplido un doble rol, como "ciencia auxiliar de los gobernantes" (afirmacin que muchas veces se formula como un reproche) y como ciencia crtica y sobre todo esclarecedora respecto de la poltica prctica.

No hay en Ciencia Poltica una teora general o unitaria predominante, de generalizada aceptacin, como la que podemos encontrar, por ejemplo, en Economa. La actitud cientfica dominante en el mundo acadmico anglosajn ARNOLETTO, Eduardo: Algunas reflexiones sobre la Ciencia Poltica y su objeto terico y prctico, en E. Duharte (comp.): La Poltica: miradas cruzadas, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, Cuba, 2006.1

7 el neopositivismo- se pronuncia abiertamente en favor del pluralismo terico, y aunque ya qued atrs la postura del behaviorismo extremo, que equiparaba la Teora Poltica con la Historia de las Ideas, y se le reconoce un lugar propio y autnomo en el mbito de las ciencias sociales, an se afirma, como dice H. Albert que "...nunca se puede estar seguro de que determinada teora sea cierta, an cuando parezca resolver los problemas que plantea"2.

Por nuestra parte, recordamos aqu que las teoras generales transitan por un nivel muy elevado de abstraccin, muy alejado del nivel emprico donde

podran hallar posibilidades de verificacin o falsacin.

La produccin terica en Ciencia Poltica se inscribe en su mayor parte en las que Robert Merton denomina "teoras de alcance medio": teoras descriptivasexplicativas de modesto alcance, con algunos intentos de elevacin hacia mayores niveles de abstraccin.

b) El objeto terico y el objeto prctico de la Ciencia PolticaUn buen intento de sistematizacin del panorama general del pluralismo terico de la Ciencia Poltica fue el ofrecido por von Beyme en 19773. Siguiendo su orientacin general, nosotros intentamos una actualizacin de dicho panorama en el ao 20004. El esquema resultante es el siguiente, que sintetizamos al solo efecto de dar una idea clara de la amplitud y variedad de enfoques tericos, as como de sus trasfondos cosmovisionales e ideolgicos. Aadimos entre parntesis los nombres de algunos pocos autores representativos de cada corriente:

1. TEORIAS NORMATIVAS:

Teorias normativas clasicas: 2 3

Chinas (Confucio, Hsun Tzu, Han Fei Tzu, Sun Zi)

Citado por Klaus von Beyme Klaus von Beyme: Teoras polticas contemporneas Una introduccin, Madrid, Instituto de Estudios Polticos, 1977. 4 Eduardo Jorge Arnoletto: Curso de Teora Poltica, tomo I, Editorial Triunfar, Crdoba (Argentina), 2000. Tambin edicin electrnica gratuita en www.eumed.net/libros.

8 Hindes (Textos atribuidos a Manu, Kautilya) Judas (Moiss, Maimonides) Islmicas (Ibn Taymiyya, Ibn Khaldun) Griegas (Platon, Aristteles, Tucidides) Romanas (Polibio, Ciceron) Medievales (San Agustin, Santo Tomas, Marsilio de Padua)

Teorias normativas modernas y contemporaneas: Asalto al absolutismo (Bentham, Hume, Locke, Rousseau) Consecuencias de la Revolucin Francesa. (Bonald, Compte, Hegel) Socialismos ( Proudhon, Jaures) Nacionalismos (Barres, Maurras) Actuales (Arendt, Aron, Maritain)

2. TEORIAS EMPIRICO-ANALITICAS

Conductismo ( Merriam, Key, Truman, Dahl) Estructural-funcionalismo Durkheim, Malinowski) Enfoque sistemico (Merton, Parsons, Easton, Almond) Enfoque comparatista ( Eckstein, Apter, Powell, Finner) Enfoque psicologico individualista ( Watson, Tolman, Hovland, Lewin, Zender, Freud, Adler, Horney, Fromm, Sullivan) Formalismo ( Downs, Simon, Lasswell) Teora de los juegos ( Neumann, Morgenstern, Schelling, Riker) Teora de la informacin ( Shanon, Wiener, Sabih) Ciberntica (Deutsch) Modelos y simulaciones (Guetzkow) (Radcliffe Brown, Levy Strauss,

3. TEORIAS CRITICO DIALECTICAS

Marxismo clsico (Marx, Engels)

9 Primera generacin (Labriola, Mehring, Kautsky, Plejanov) Segunda generacin (Lenin, Luxemburgo, Hilferding, Trotsky, Bauer) Social demcratas (Shaw, Lasky, Schmitter, Bernstein, Panitch) Escuela de Frankfurt (Grunberg, Adorno, Benjamin, Horkheimer, Marcuse, Habermas) Marxistas europeos occidentales ( Lukacs, Gramsci, Sastre, Althusser) Nueva izquierda europea (Dolle, Glucksman, Levy) Marxistas europeos orientales ( Kalenskij, Viatr, Ehrlich, Djilas, Loebl) Marxismo asitico oriental (Mao Tse Tung, Ho Chi Min) Socialismo islmico Marxismo latinoamericano ( Justo, Mariatigui, Haya de la Torre, Sandino, Castro, Allende, Gutierrez, Boff)

En una obra que actualmente tenemos en preparacin, La Teora Poltica en los umbrales del siglo XXI hacemos especial mencin, para completar este cuadro, a los enfoques que actualmente tienen mayor vigencia. Tal es el caso, en las llamadas teoras del Estado, de la convergencia del pluralismo, el elitismo y el marxismo, y entre los enfoques tericos, de la teora de la eleccin racional, la perspectiva de genero, la teoria del discurso, y muy especialmente, las teoras de la globalizacin y la teora de estructura y actuacin, que es el fundamento principal de lo que luego analizaremos como objeto practico de la Ciencia Poltica.

El prestigio acadmico y social de la Ciencia Poltica ha variado mucho a lo largo del tiempo. Klaus von Beyme5 hace notar que en la historia de las

ciencias sociales se alternan perodos de rechazo a la teora (como la dcada de los '50) y perodos de gran auge terico (como las dcadas de los '60 y de los 90). Parece lgico pensar, como dice K. Deutsch, que en toda investigacin importante la creacin terica, la metodologa y los resultados empricos se5

Klaus von Beyme: Op. Cit.

10 equilibran; pero desde el punto de vista del sentido final de la labor cientfica pensamos que pueden suscribirse las palabras de Dahrendorf6 cuando dice: "La intencin de la ciencia emprica es siempre terica. La investigacin experimental tiene justificacin lgica nicamente como medio de control de las hiptesis derivadas de las teoras...

Veamos, entonces, cuales son las caractersticas principales de las teoras polticas. En Ciencia Poltica -a semejanza de otras ciencias sociales- las teoras contienen tres elementos: Un sistema de proposiciones estructuradas, referentes a partes de la realidad poltica; Una especificacin de las condiciones bajo las cuales son vlidas tales proposiciones; La posibilidad de formular hiptesis predictivas sobre desarrollos

futuros, en forma de enunciados de tendencia o de probabilidad, o sea proposiciones condicionales.

En muchos casos, la poltica (lo mismo que la sociedad) es estudiada en sus posibilidades de ser manipulada, buscando, no una comprensin de sus procesos, sino soluciones prcticas, inmediatas, a problemas polticos concretos. Esto lleva frecuentemente a un exagerado auge de los procedimientos analticos y de los conceptos que resulten operativos en la prctica, sin que preocupen mayormente su veracidad, su sentido histrico, etc. Priman en estos casos las exigencias de su aplicacin en una tecnologa social determinada.

Una dificultad principal en la elaboracin terica de la Ciencia Poltica se origina en la ubicacin de las fuentes; no tanto de las fuentes de los procesos sociales como las fuentes individuales dispersas: los poderosos, los que

realmente toman las decisiones o hacen que otros las tomen por ellos. All, frecuentemente el poder se protege a s mismo, en el ocultamiento de los

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Citado por Klaus von Beyme

11 "arcana imperii", todava vigentes, pese al torbellino de mensajes con que nos bombardean los medios, o gracias a ellos. El objeto terico de la Ciencia Politica Durante una buena parte del siglo XX, la Ciencia Poltica ofreci la imagen de una ciencia en bsqueda de su identidad. Como parte de esa bsqueda se plantearon polmicas sobre su objeto, y para muchos politlogos, esas polmicas tomaron la forma de una discusin sobre qu concepto deba ser considerado como concepto central de la ciencia poltica.

El tradicional enfoque institucionalista, para quien el concepto central es el Estado, fue cuestionado por quienes, en aras de un mayor realismo, reclamaban ese lugar para el Poder. Otros, con un enfoque ms tecnocrtico, decan que el poder es slo el medio de acceder a las palancas de la decisin, y reclamaban la precedencia para el concepto de proceso de toma de decisin, etc.

Sinceramente creemos que hoy esas polmicas son anacrnicas; que hay que abandonar la bsqueda de un concepto central y aceptar que hay varios conceptos fundamentales, en el marco de un pluralismo terico mucho ms amplio.

En varias partes hemos manifestado nuestra opinin de que la investigacin cientfica no es una actividad abstracta o impersonal (aunque aspire y procure lograr la mxima objetividad posible) sino una faceta ms de la gran aventura humana del conocimiento y de la accin. Ella est influida por sus fundamentos meta-tericos, o sea por el trasfondo cosmovisional e ideolgico de su labor.

En la investigacin poltica, esos trasfondos cosmovisionales se expresan en la eleccin del modelo terico al que se va a referir un planteo o una conclusin. Bsicamente hay dos tipos de modelos en el campo poltico: los modelos de integracin y de orden y los modelos de conflicto, que responden a dos maneras divergentes de entender la esencia de lo poltico: la poltica como fuente de orden social o la poltica como mbito de conflictos. Cada tipo de

12 modelo erige ciertos conceptos como fundamentales para sus construcciones tericas, y a la vez marca su preferencia por ciertos enfoques metodolgicos. Desde la dcada de los setenta, han comenzado a utilizarse tambin en Ciencia Poltica modelos mixtos, que combinan caractersticas de integracin y de conflicto. Estn construidos a partir de un modelo de conflicto pluri-causal, con el agregado de caractersticas de un modelo de equilibrio dinmico. Tal es el caso, por ejemplo, del modelo adoptado por Helio Jaguaribe para su teora del desarrollo poltico.

Favorece esa reciente convergencia el hecho de que los modelos de orden rara vez fueron tan rgidos como para no poder acoger la nocin de conflicto, tan evidente, por otra parte, en la experiencia histrica. Las "tensiones del sistema" y las "alteraciones del equilibrio" fueron siempre reconocidas, aunque se las considerara patolgicas y se privilegiara la bsqueda de mecanismos equilibradores.

Segn K. von Beyme los modelos de integracin y de orden presentan los siguientes rasgos generales: Destacan la existencia y gravitacin de un inters colectivo o bien comn. En poltica internacional, destacan la importancia del inters nacional y entienden la paz como un equilibrio de intereses nacionales en aras de un "bien comn" universal. Consideran que las desigualdades sociales son funcionalmente necesarias para el sostenimiento de la sociedad. En sus estudios, privilegian la bsqueda de los mecanismos de equilibracin de la dinmica social.

Los conceptos que preferentemente utilizan estos modelos como centrales para sus explicaciones son: Estado - Poder - Sistema poltico - Socializacin poltica - Cultura poltica Estilo poltico - Democracia.

13 Tanto en la antigua Teora del Estado como en el enfoque institucionalista de la Ciencia Poltica, el concepto central es el Estado. En el enfoque sociolgico y conductual de la Ciencia Poltica, el concepto ms relevante es el de Poder. Actualmente, quizs el concepto de ordenacin ms importante sea el de Sistema Poltico. Como una compensacin al sesgo cuantitativo y "externo al objeto" del enfoque conductista, tienen importancia los conceptos de Cultura, Estilo y Socializacin Poltica. La evidencia del carcter dinmico del proceso poltico requiere conceptos tales como Cambio y Desarrollo Poltico, ya en el lmite entre los modelos de orden y los de conflicto, y que son propios de los que hemos llamado modelos mixtos. En ese mismo lmite se ubica el concepto de Democracia, de amplia aceptacin. Hay una concepcin "esttica" de la democracia (afn con los modelos de orden) y otra "dinmica" (afn con los de conflicto).

Los modelos de integracin y estos conceptos que acabamos de mencionar se vinculan preferentemente con las teoras polticas normativas y empricoanalticas. Subyace en ellos un trasfondo cosmovisional que privilegia una visin de la poltica como equilibrio y acuerdo; y en sus versiones ms extremas son sospechosos de una velada colusin con ideologas

conservadoras y con el "statu quo" poltico prctico.

Como caractersticas generales de los modelos de conflicto podemos recordar las siguientes: Acentan la importancia y gravitacin de la divergencia de intereses en la sociedad. Presentan al consenso como un encubrimiento de las verdaderas relaciones fcticas de poder. Salvo las teoras sobre lite-masa, en general se ubican en forma militante en la lucha contra las desigualdades sociales.

Los conceptos polticos que preferentemente utilizan los modelos de conflicto son: El conflicto entre grupos La lucha de clases El conflicto lite masa.

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En la historia de las teoras polticas, estos modelos en general fueron difundidos por autores heterodoxos, secesionistas, no integrados a los paradigmas dominantes en cada poca, opositores a los sistemas establecidos.

La visin dominante, aceptada en cada poca, fue la de ver al conflicto como un mal, al punto que, aun aceptando el derecho de resistencia a la opresin (por ejemplo en Santo Toms o en el padre Surez) se limitaba y condicionaba estrechamente su ejercicio, en la medida en que aun la tirana pareca ms soportable que el conflicto entre partidos. Las teoras polticas de la Edad Moderna (Hobbes, Locke, etc.) tambin execraron del conflicto, en el que sobre todo vean "el peligro de la guerra civil".

En realidad, el pluralismo de las ideas y de los partidos casi no tuvo defensores hasta el siglo XX. Uno de los precursores en esta cuestin, como en tantas otras, fue Maquiavelo, quien en sus "Discorsi" sostuvo que la lucha entre la nobleza y la plebe fue en Roma la causa principal de la conservacin de las libertades pblicas.

El pluralismo y el conflicto fueron aceptados, y con reticencias, recin en el siglo XIX. Al principio fueron entendidos de un modo elitista, como pluralismo dentro de los grupos de propietarios y personas cultas, conservando el anterior desprecio por las mayoras, consideradas ignaras, torpes y violentas.

La Sociologa del conflicto (Gumplowicz y Ratzenhofer, por ejemplo) naci como consecuencia de un traslado al campo social de las teoras darwinistas. Aun la doctrina marxista de la lucha de clases -que fue precursora en este planteo- contiene la idea de que el conflicto se puede superar en una sociedad socialista sin clases.

De un modo aproximado, puede decirse que los ms importantes modelos de conflicto estn vinculados con las tres grandes corrientes ideolgicas existentes en la poltica durante los siglos XIX y XX:

15 Los tericos liberales, en su rechazo a la ficcin de un poder estatal unitario, y viendo que el Estado es la suma de los grupos e intereses existentes, llegaron en definitiva a plantear un modelo de conflicto de grupos. Los tericos socialistas, que parten de la oposicin entre Estado y Sociedad, y plantean una teora cuya finalidad es la absorcin del Estado en una Sociedad sin clases, autorreguladora de s misma, desarrollaron una teora histrica basada en el modelo del conflicto de clases. Los pensadores conservadores autoritarios, en su crtica a la democracia liberal, desarrollaron una teora para resolver el problema de la direccin social, basada en un modelo de conflicto lite-masa. El objeto practico de la Ciencia Poltica Giovanni Sartori7, en su obra Ciencia Poltica Lgica y Mtodo en las Ciencias Sociales plantea sobre este tema una pregunta fundamental: Una ciencia de la poltica, puede proyectarse en programas de accin que se cumplan de acuerdo a las previsiones? Sartori recuerda que la accin poltica es un arte y que, como tal, tiene componentes intuitivos, creativos, perceptivos, que son inmanejables desde la ciencia. Pero una vez aceptado esto, recuerda tambin que la accin poltica no es solo arte: que tambin est constituida por opciones conscientes de los hombres, que estn relacionadas con fines humanos, en el marco condicionante de situaciones estructuradas y en funcin de los medios disponibles y de las tcnicas adecuadas a cada caso. Nuestra respuesta es la siguiente8: Con un slido fundamento terico en la Ciencia Poltica y en las dems ciencias del hombre, se pueden elaborar y usar con flexibilidad mtodos y tcnicas operativas en el campo de la poltica prctica, y ms especficamente, en el campo de la gestin de polticas, cuyo uso no otorga la certeza absoluta de que "se cumplan las previsiones" peroGiovanni Sartori: La Poltica Lgica y Mtodo en las ciencias sociales, Mxico, FCE, 1984. ARNOLETTO, Eduardo: Tcnicas politolgicas para la gestin de proyectos sociales, Ed. Triunfar, Crdoba, Argentina, 2000. Tambin edicin electrnica gratuita en www.eumed.net/libros8 7

16 incrementa notablemente la probabilidad de tal cumplimiento, y reduce en

forma sustancial el margen de incertidumbre que inevitablemente acompaa toda decisin prctica.

En otras palabras, es posible alumbrar desde la Ciencia poltica y sus tcnicas derivadas el camino de una accin poltica inteligentemente conducida, con muy buenas probabilidades de obtener resultados "de acuerdo a las previsiones".

La invocacin al arte es correcta, sin duda, pero no debe servir de excusa para intentar justificar la incompetencia, la ignorancia tcnica o la incoherencia axiolgica. El arte poltico que hoy necesitan nuestras sociedades es un arte muy fuertemente nutrido de idoneidad tcnica. Para nosotros esa idoneidad tcnica reviste perfiles muy concretos, que se refieren en primer lugar, al slido fundamento terico que esa actuacin profesional debe tener; en segundo lugar, al manejo solvente y flexible de mtodos y tcnicas sociales adecuadas; y en tercer lugar, a la capacidad de expresin para comunicar los planes y suscitar el planteamiento de apoyos y demandas.

Con frecuencia se plantea entre nosotros un falso dilema, entre la finalidad terica y la finalidad prctica de la Ciencia Poltica. Sartori lo dilucida a nuestro entender con mucho acierto: Si la finalidad prctica es entendida como capacidad de aplicacin, no hay contradiccin entre ambas finalidades: la ciencia pura no debe ser condicionada ni distrada por los requerimientos de la accin prctica, y la ciencia aplicada debe ayudar a la accin con todo lo mucho o poco que sepa.

Debe quedar bien claro, de todos modos, que no se debe subordinar la Ciencia Poltica a las "finalidades de la poltica prctica" porque sin un conocimiento vlido no se logran resultados satisfactorios, y un conocimiento vlido no puede ser fruto de condicionamientos a priori: la Ciencia Poltica puede ser cientfica en su mtodo y prctica en cuanto a sus fines.

17 La Ciencia Poltica, como saber aplicable, debiera permitir alcanzar una certeza razonable en cuanto a que los medios son adecuados y se adaptan a los fines propuestos.

En el campo de la vida humana, individual y social, y con mayor razn en el campo poltico, ninguna opcin es slo opcin de fines por la sencilla razn de que los medios siempre son escasos. Al hablar de medios nos estamos refiriendo a los medios de todo tipo, ya sean materiales, como los recursos econmicos, o de actuacin, como la tecnologa disponible y la estructura y procedimientos de actuacin. Respecto de los medios, lo importante es poder definir la suficiencia o insuficiencia de los medios materiales, y la idoneidad o no idoneidad de los medios de actuacin. El clculo de los medios puede considerarse integrado por las siguientes etapas: Asegurar la suficiencia de los medios materiales. Asegurar la idoneidad de los medios de actuacin. Determinar el efecto de los medios sobre otros fines. Determinar si los medios sobrepasan la finalidad. Tratar de prever posibles efectos "inesperados" indeseables.

Sobre todo no se debe olvidar que los medios que sobrepasan a sus fines suelen ser contraproducentes; que la escasez de medios hace que la prioridad dada a la prosecucin de un fin necesariamente afecta a otros fines que se ven postergados; y que adems est el problema siempre presente de los efectos secundarios - con frecuencia no previstos ni deseados - de los medios puestos en prctica.

En el caso de los problemas polticos, puede considerarse sin temor a error que los medios son siempre escasos, que su empleo es alternativo (si se usan para una cosa dejan de estar disponibles para otra), que muy probablemente hagan falta ms medios que los originalmente previstos, y que su puesta en prctica puede producir consecuencias no previstas ni deseadas.

18 Frente a este panorama, la Ciencia Poltica debiera poder prever alternativas de accin, con sus correspondientes costos polticos y econmicos y con sus probables consecuencias. Como ya vimos, no se pueden ofrecer

certidumbres, pero s se puede facilitar una accin inteligentemente llevada, que reduzca a lmites aceptables el margen de incertidumbre y convierta a la decisiones en riesgos sensatamente calculados. Sin ese clculo de los medios, aunque sea aproximado, solo tendramos acciones torpemente dirigidas, pendientes del puro azar.

Sartori sostiene que un saber poltico operativo no se basa slo en el clculo de los medios, sino tambin en un modo de razonar, diferente de la lgica pura y al que denomina lgica de la racionalidad (o razonabilidad) operativa. Parte de una consideracin tan interesante como verificable en la prctica, y es que una accin racional no es necesariamente una accin razonable. Hay una diferencia entre estas dos "hijas de la razn", porque la racionalidad pertenece al campo del pensamiento y la razonabilidad al campo de la vida, de la convivencia.

Comprender esto es fundamental para manejarse con realismo en el campo de la actuacin poltica prctica, donde hay que aprovechar los aportes del conocimiento cientfico y de sus tcnicas derivadas pero al mismo tiempo hay que rehuir los riesgos que en este campo representan el intelectualismo abstracto y el racionalismo. Esa comprensin es la diferencia entre un hombre poltico prctico o eventualmente un estadista, y un intelectual de gabinete. La lgica emprica, prctica y orientada hacia la accin, si se la reduce al anlisis lgico, adolece de racionalismo, que en el campo prctico es una enfermedad bastante grave, ya que en dicho campo hay que ser razonable y no solo racional.

La diferencia entre ambos anlisis puede evidenciarse en los siguientes aspectos: El pensamiento lgico formal puro induce a plantear siempre los problemas como "caso lmite", y esto es ndice de rigor terico, lo que

19 en ese campo est bien; pero en la prctica, el caso lmite es el menos frecuente de los casos, y el razonamiento que se basa en l es simplemente un discurso mal llevado, que desva la atencin de lo posible, de lo factible en las reales circunstancias del hecho. La lgica de la razonabilidad operativa debe poner en evidencia la regla, lo normal, los casos ms frecuentes y comunes, y encontrar soluciones viables, algo que funcione (aunque no sea de modo perfecto) para esos casos; no para los casos lmites, que son las excepciones a la regla. En el anlisis lgico puro, no se tiene en cuenta el "peso" de las palabras, o mejor dicho, se considera que todas tienen el mismo peso. En un anlisis emprico no es as, porque las palabras, aunque tengan el mismo significado, tienen "pesos" muy diferentes: no es lo mismo "homicidio" referido a un accidente de trnsito que "homicidio" referido al hijo que mata al padre para quedarse con la herencia...A su vez, los valores cuantitativos presentan "puntos de discontinuidad" de naturaleza cualitativa: un 3, referido a la calificacin de una prueba, no es el nmero que est entre el 2 y el 4 sino la diferencia entre aprobar o ser aplazado; 45 C , referido a una persona, no es la temperatura entre 44 y 46 sino la temperatura a la cual el cuerpo muere...En definitiva, en el anlisis emprico, la intensidad y el tamao del concepto pueden modificar todo el planteo del problema, y sta es una dificultad especial que debe afrontar la lgica de la racionalidad operativa. En el nivel emprico, la duracin y la secuencia cronolgica de los eventos tiene mucha importancia. Una razn aplicada a la prctica que no pondere en ese sentido los conceptos que maneja corre el riesgo de construir castillos en el aire ( que es, justamente, el gran riesgo del racionalismo). El principio de no contradiccin vale tanto para la teora como para la prctica, como ya dijimos, pero su modo de aplicacin es diferente. En el mbito terico, una contradiccin es una contradiccin, algo siempre destinado al rechazo. En el mbito prctico, una contradiccin es un error, algo mal hecho, o no hecho, o imposible de hacer. Para una lgica operativa, la aceptacin de tales contradicciones depende de sus efectos en relacin con el objetivo al cual tiende la accin.

20 Una accin inteligentemente conducida es consciente de los lmites de su propio saber: hay cosas que escapan a una clara captacin cognoscitiva. Esas "partes invisibles" o difcilmente visibles, se refieren a costumbres, a la "psicologa humana", la "satisfaccin de

requerimientos", el "sentido de la responsabilidad", el "espritu de iniciativa", etc., o sea al capital axiolgico del que habla Sartori.

En la aplicacin prctica es muy importante tener en cuenta que a medida que aumenta la escala, tamao o ambicin de una poltica-programa de accin, aumenta el nivel de incertidumbre que la rodea. Si se tiene la ambicin de realizar una "ingeniera social" o un "proyecto de cambio histrico", se debe tener clara conciencia de la diferencia que existe entre los proyectos aislados, de un limitado campo de incidencia, y los proyectos de "planificacin total". Un programa circunscrito est rodeado de una vasta zona no afectada por esa accin, que puede absorber el impacto de posibles errores. Cuanto ms grande es el proyecto, menos sirven los medios de control y menos posibilidades hay de rectificar errores, especialmente a nivel de los "resultados invisibles" y del "costo humano" de los grandes proyectos.

Todo curso de accin, impulsado ms all de cierto lmite se convierte en su opuesto, o sea, produce efectos opuestos a los que produca con anterioridad. Es el llamado "principio del peligro opuesto". Ningn ideal poltico escapa al riesgo del peligro opuesto. En la medida en que un ideal se realiza, debe ser adecuado a la realidad para que su accin no nos lleve al peligro opuesto. Por ltimo, veamos que en Poltica tiene una enorme importancia lo que consideramos posible o imposible. Posible quiere decir, en primer lugar, pensable, o sea lo abstractamente posible, que puede eventualmente pasar a ser prcticamente posible.

Tambin tenemos que aceptar, en el terreno de la prctica, la existencia de una imposibilidad incierta, o mal precisada. La total carencia del "sentido de lo imposible" es tan daina y peligrosa como la auto-limitacin impuesta por la carencia del "sentido de lo posible".

21 En sntesis, sostenemos que a partir de los conocimientos disponibles en este momento en la Ciencia Poltica y en las dems ciencias del hombre, es posible construir un buen "tablero de herramientas" tcnicas y metodolgicas, adaptables y flexibles, que ayudan a realizar una conduccin inteligente de la accin poltica prctica, tanto a nivel de micro-intervenciones como de macrointervenciones, para incrementar notablemente la probabilidad de que los acontecimientos se produzcan "de acuerdo con las previsiones" y no de algn otro modo al azar.

c) Mtodos, tcnicas y herramientas de accin social que pueden derivarse de un enfoque interdisciplinario centrado en la Ciencia PolticaEn nuestro concepto, y sin pretender que la lista que a continuacin vamos a dar sea excluyente9, las metodologas, tcnicas y herramientas que venimos mencionando se refieren muy concretamente por lo menos a los siguientes temas, segn nos lo muestra la marcha de investigaciones y ensayos prcticos de aplicacin que tenemos actualmente en curso de realizacin:

Referidas a la planificacin organizacional:

Metodologas para el anlisis integral del contexto organizacional, en sus diversos niveles (global, regional, nacional y local) y en sus diversos tipos de factores interactuantes (geogrficos, econmicos, polticos, sociales y culturales) para conocer y evaluar las oportunidades y amenazas que el contexto le plantea a las organizaciones.

Metodologas

para

la

elaboracin

del

diagnostico

estructural,

funcional y cultural de las organizaciones, para dimensionar las fortalezas y debilidades que presentan, con especial referencia a las funciones y valores de la cultura y a la problemtica del cambio cultural. Metodologas para la elaboracin de planificaciones estratgicas complejas, integrales, de largo y mediano plazo, mediante el recorrido con nuevos recursos instrumentales de sus momentos de elaboracin

9

ARNOLETTO, Eduardo: Tomado del libro en preparacin: Mtodos, tcnicas y herramientas de gestin poltica.

22 (explicativo, normativo, estratgico, tctico y operativo) y de la tcnica de escenarios para gestionar la incertidumbre decisional, tan

acrecentada en nuestra poca. Tcnicas para el estudio, anlisis causal, elaboracin de propuestas de solucin y planes de accin para la resolucin de problemas organizacionales especficos. Metodologas para la elaboracin, anlisis y evaluacin de las polticas publicas (o privadas), desde la deteccin de requerimientos sociales, su inscripcin en la agenda poltica, la consideracin de alternativas de cursos de accin, su priorizacion, los procesos de decisin y ejecucin, las evaluaciones (de medios, de realizaciones, de impacto, de eficiencia y de satisfaccin) hasta llegar al analisisaprendizaje de las experiencias vividas

Referidas a la conduccin de actividades organizacionales

Tcnicas de gestin poltica, para lograr el apoyo, respaldo, legitimacin, legalizacin, asignacin de recursos, etc., para la realizacin de iniciativas destinadas a la creacin de valor pblico, de parte de actores polticos cuya aprobacin es necesaria y que no dependen polticamente del promotor de las iniciativas.

Tcnicas de gestin operativa para lograr el eficaz y eficiente despliegue de los recursos y capacidades realizadoras de la organizacin que depende del promotor responsable de las actividades requeridas.

Tcnicas de gestin participativa, tanto interna como externa a la organizacin de referencia, con diversas modalidades de trabajo en equipo, generalmente con delegacin, descentralizacin y empoderamiento, con conduccin por liderazgo y respaldo de actividades de apoyo, como capacitacin sistemtica y comunicacin multidireccional.

Tcnicas para la formacin y actuacin de lideres organizacionales de nuevo cuo, para un mejor cumplimiento de sus funciones (ayuda al pensamiento ajeno, ayuda a pasar del pensamiento a la accin, ayuda

23 para lograr acuerdos y vigorizacin de los seguidores, y en especial para superar incidentes de asambleismo, que suelen ser una traba frecuente en la gestin participativa y el trabajo en equipo, y para crear bases de consenso. Metodologas para la gestin de conflictos organizacionales, por confrontacin de intereses, por disputa de posiciones futuras o malos entendidos, mediante tecnicas de negociacin, mediacin o arbitraje.

Referidas a una gestin integrada de calidad

Metodologas para la prevencin de conflictos latentes o manifiestos, mediante la deteccin temprana de sus causas circunstanciales y subyacentes y el uso oportuno de instrumentos para la prevencin (econmicos, sociales, polticos, jurdicos, comunicacionales, educativos o coercitivos).

Metodologas para el diagnostico de la calidad de gestin, la determinacin de sus costos de no calidad y la elaboracin de planes de mejora.

Metodologas para la puesta en marcha y continuidad de procesos de mejora continua de la calidad y de gestin por procesos. Tcnicas para la aplicacin practica de disciplinas de aprendizaje (tales como el dominio personal, los modelos mentales, la visin compartida, el aprendizaje en equipo y el pensamiento sistmico) para lograr la creacin de organizaciones inteligentes.

Metodologas para realizar procesos de certificacin de la calidad, de la gestin ambiental y de la salubridad laboral.

d) Mtodos, tcnicas y herramientas ms usuales en la planificacin participativa y en la gestin asociadaEn estos ltimos aos hemos estado participando de varias experiencias muy interesantes al respecto, sobre procesos de articulacin entre el mundo acadmico-cientfico y el mundo poltico prctico:

24 El dictado de cursos sistemticos de capacitacin en gestin poltica local, mediante Diplomados de dos aos de duracin, sobre la base de Ciencia Poltica pero con enfoque ampliamente interdisciplinario, destinados a polticos y funcionarios de carrera de mbito municipal y provincial, en varias regiones del pas, y con resultados ya perceptibles en la gestin real, tras haber capacitado hasta ahora unas 600 personas, de diversas procedencias, niveles profesionales y jerarquas de escalafn. La elaboracin, por parte de un equipo interdisciplinario de

investigadores, de un ndice de Desarrollo Local para la Gestin, que articula unas veinticuatro referencias bsicas en ocho componentes: Cuatro sobre desarrollo de la sociedad: Capital social - Capital Fsico - Capital humano - Actividad econmica. Tres sobre accin de los poderes pblicos: Capacidad

institucional Transparencia Gestin de recursos financieros Uno sobre la interaccin gobierno / sociedad: Participacin poltica

La realizacin de un programa de asistencia tcnica a municipios, organizaciones intermunicipales y gobiernos provinciales en el diseo y gestin de estrategias, polticas, programas y proyectos de desarrollo local y regional.

La publicacin, como consecuencia de esas actividades de capacitacin, investigacin y asesoramiento, de una coleccin de libros especializados en temas de gestin publica, que abarca hasta el presente seis ttulos: 1. Diseo y gestin de polticas publicas 2. ndice de desarrollo local para la gestin 3. La gestin organizacional en la administracin publica 4. Desarrollo, municipalismo y regionalizacin: un triangulo virtuoso 5. Contribuciones a la gestin publica 6. Polticas municipales para el desarrollo local y regional

25 Es importante destacar que todas estas aplicaciones deben siempre adaptarse a las caractersticas del contexto estructural y cultural donde se intenta utilizarlas. No se las debe trasplantar sin adecuacin. En este sentido, un ejemplo que nos viene a la memoria, y que no se debiera repetir, es la tcita u oculta finalidad de muchos desarrollos de la Ciencia Poltica anglosajona, que en realidad buscaban mostrar a la versin americana de la democracia como ideal superior y absoluto, trasplantable a todos los climas, lo que en la prctica condujo muchas veces a resultados que seran risueos si no fueran trgicos. El etnocentrismo es sin duda uno de los males que una ciencia madura y segura de sus fines debe superar.

La aplicabilidad de los conocimientos cientficos polticos se hace claramente evidente en el caso de las micro-intervenciones, es decir, en esos programas de accin en pequea escala sobre problemas localizados y especficos, como es el caso tpico de los problemas municipales o zonales, cuyo manejo poltico puede plantearse en varios pasos, segn una secuencia lgica: Individualizar y circunscribir el problema. Localizar el problema: dnde se manifiesta y dnde se origina. Definir la finalidad de la intervencin. Hipotetizar las posibles causas, definir las causas posibles y probables, sobre todo las causas de causas, que pueden llevar a una solucin de fondo y no simplemente a una solucin "parche". Reunir informacin verificatoria de las hiptesis. Formulacin precisa del objetivo: modo, tiempo y destinatarios de la accin. Establecer claramente el punto de partida y el punto de llegada. Durante el recorrido, usar tcnicas de valoracin para comprobar en qu punto estamos y efectuar las rectificaciones.

En estos casos, el procedimiento de control ideal es disponer de un grupo experimental junto a un grupo testigo. Casi nunca se puede proceder as en el caso de las intervenciones pblicas, sobre todo por el cambio de escala, las urgencias propias de la accin poltica real y la inconveniencia de mezclar

26 intervencin con experimentacin. Normalmente el control se realiza por comparacin, ya sea con la actuacin anterior del grupo destinatario o con otros grupos similares.

Ese "saber poltico programado" del que habla Sartori, debiera ser tambin apto para macro-intervenciones, en cuyo caso se refiere fundamentalmente al clculo de los medios y a un modo especial de razonamiento.

27

III-FUNDAMENTOS TEORICOS DEL PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO Y DE LA GESTION ASOCIADA a) La teora del proceso de democratizacinEl proceso de democratizacin es un aspecto o parte del proceso de modernizacin. En el campo poltico, la modernizacin se manifiesta: - en el abandono de las pautas tradicionales del ascendiente poltico (la estirpe, la herencia, las creencias religiosas) y la adopcin de otras (el carisma personal, el talento, la capacidad, la actividad): en general las pautas de adscripcin son reemplazadas por pautas de realizacin; - en la centralizacin y racionalizacin del ejercicio del poder, y en el incremento cuanti-cualitativo de sus funciones sociales; - en la expansin social de la participacin poltica, y en el consiguiente desarrollo de derechos individuales y sociales, o sea en el proceso de democratizacin. Segn indica el anlisis de la experiencia histrica, dice H. Jaguaribe10, ese proceso de realiza en varias fases:

Fase preparatoria: es el perodo de creacin de condiciones bsicas: unidad nacional, expansin y complejizacin de la actividad econmica, cierto equilibrio en la relacin entre clases sociales.

Fase de la democracia de notables: es la introduccin en la precedente forma de gobierno (monrquica u oligrquica) del principio del consentimiento de los gobernados. Al principio, ese derecho es reconocido a un grupo ms amplio que la lite anterior pero limitado a los sectores ms altos de la sociedad.

Fase de la democracia de clase media: es la expansin de la participacin poltica a los sectores medios de la sociedad, por va de una reduccin de los requisitos para votar, aunque el voto sigue siendo censitario (restringido a quienes tienen cierto nivel de ingreso, o propiedad o instruccin).

10

JAGUARIBE, Helio: Brasil, sociedade democratica, Jos Olympio Ed., Ro de Janeiro, 1984.

28 Fase de la democracia de masas: Es la etapa final de la expansin de la participacin poltica, en las modalidades hasta ahora conocidas,

caracterizadas por la prctica real y depurada del sufragio universal y de otras formas de participacin y movilizacin social. El proceso sigue por la va de una expansin de los mbitos decisorios, a travs de formas de democracia semidirecta, la cogestin empresaria, etc.

La democracia de masas, a su vez, suele atravesar varias subfases, separadas por crisis: fase delegativa, fase representativa y fase participativa. Argentina, por ejemplo, ha estado viviendo en estos ltimos aos esa crisis de la representacin poltica cuya salida es el advenimiento a formas de participacin y democracia semidirecta, cuyo ejercicio est bastante

ejemplificado en el nivel municipal, no as en niveles ms altos (provincial y nacional).

Cuando se llega a ese punto de la crisis de la representacin, el proceso democrtico busca una salida en las modalidades de planificacin participativa y gestin asociada que nos ocupan en este ensayo.

Todos los pases democrticos han vivido o estn viviendo estas fases, pero no todos las han vivido de la misma manera. Segn Jaguaribe hay tres modalidades diferentes bsicas:

Democracias de desarrollo gradual: Cuando las etapas se van sucediendo de un modo gradual y continuo, sin mayores retrocesos ni violencias, conservando siempre "la capacidad de incorporar en el orden de hoy los imperativos del orden de maana" (por ejemplo, Inglaterra y pases escandinavos).

Democracias de desarrollo dialctico: Cuando el cumplimiento (o tentativa de cumplimiento) de cada fase suscita una reaccin ms o menos violenta, de signo contrario, que produce un paso atrs en el proceso antes del prximo avance. Por lo general, la resultante final del proceso ya puesto en marcha es positiva, aunque en realidad nada lo garantiza (por ejemplo, Francia).

29 Democracias de desarrollo tardo: Cuando el proceso de democratizacin se desarrolla de modo retardatario o toma un curso errtico, con perodos de detencin y abruptas crisis acclicas, generalmente a causa de falta de consolidacin de la fase intermedia, de democracia de clase media (por ejemplo, Espaa).

A estas modalidades hay que agregar una cuarta, de casos combinados, especialmente combinacin de dialctico y tardo, casos que son muy frecuentes en Amrica Latina.

b) La teora del desarrollo polticoEl desarrollo poltico es la manifestacin poltico-social del proceso evolutivo general de la vida11. Su direccin es neguentrpica y va hacia estados de complejidad y autonoma crecientes, por medio del desarrollo de sistemas autoadaptativos. Como proceso social, el desarrollo poltico es modernizacin poltica ms institucionalizacin poltica y puede expresarse con la frmula: DP = M + I

Los indicadores de la modernizacin son las variables de funcionamiento: orientacin racional y diferenciacin estructural, capacidades que quedan operacionalmente definidas por la racionalidad y coherencia de las decisiones y acciones, la diferenciacin y autodeterminacin inter e intra-societal, la capacidad de auto-conservacin y desempeo del sistema, sus subsistemas y roles. Los indicadores de la institucionalizacin son las variables de participacin: movilizacin poltica, integracin poltica, representacin poltica, que quedan operacionalmente definidas por la conciencia, participacin, compromiso y libertad de los miembros; la integracin societal, axiolgica y de masa-lite; y la legitimidad de origen y ejercicio de las autoridades, del rgimen y del sistema.

11

JAGUARIBE, Helio: Desarrollo poltico. Sentido y condiciones. Ed. Paidos, Buenos Aires, 1972.

30 En este ltimo punto es donde el desarrollo poltico desemboca en las modalidades de planificacin participativa y gestin asociada que nos ocupan en este ensayo. Llevar adelante estas nuevas prcticas de deliberacin y ejecucin poltica, no solo no debilita sino que refuerza la representatividad de los gobernantes y ayuda a superar la crisis de la representacin poltica.

Su adopcin y desarrollo institucionalizado elevan los niveles del consenso poltico, y por consiguiente, los de la legitimidad de los gobernantes, por lo cual se fortalece su representatividad, y por ende la governanza de las comunidades y la transparencia de la gestin gubernamental. Es conveniente aclarar que no se trata de llegar a un estado poltico idlico, sin conflictos. Los conflictos van a existir siempre y son parte natural de todo pluralismo poltico; lo importante es que se vuelvan razonablemente negociables en trminos de consideracin al inters general y de compatibilizacin de los intereses sectoriales.

c) La teora del proceso de mejora continua de la calidadLos ya muy conocidos y probados mtodos de CALIDAD TOTAL12 permiten a las empresas privadas obtener ventajas competitivas consistentes, mediante la introduccin sistemtica de mejoras de calidad y disminucin simultnea de costos de no calidad, para atender cada vez mejor los requerimientos de los clientes al menor costo posible, optimizando el uso de sus recursos econmicos, tcnicos y humanos.

Los mismos mtodos de CALIDAD TOTAL, convenientemente adaptados, pueden ser aplicados en la Administracin Pblica, para atender los requerimientos de los ciudadanos con mejor calidad de servicio y economas en los recursos asignados por el presupuesto, logrando en ambos aspectos ese nivel de satisfaccin y eficiencia que es el equivalente en el mbito pblico de la competitividad y rentabilidad propias de la actividad privada. Esto ya ha sido probado ampliamente en numerosas administraciones de los pases ms avanzados del mundo y en unos pocos casos precursores en nuestro pas.12

LABOUCHEIX, Vincent: Tratado de la Calidad Total, Editorial Limusa, Mexico DF, 1994.

31

Los costos de no calidad en la Administracin Pblica. En las industrias privadas, los costos totales de no - calidad13 suelen ascender al 20 o 30% del presupuesto de gastos anual. En las empresas privadas de servicios, esos costos totales de no calidad suelen ser an mayores, y ascender al 30 o 40%.

En la Administracin Pblica, es razonable suponer que el porcentaje ha de ser al menos similar al de este ltimo caso, y que ocasionalmente puede ser incluso algo mayor.

Estas cifras dan una idea clara de las posibilidades de ahorro de recursos que se pueden obtener, los cuales permiten, en definitiva, expandir los servicios, mejorar su calidad y reconocer los mritos del personal que los obtiene.

Calidad Total avanza hacia la mejora de la calidad del servicio mediante la disminucin de los costos de no calidad, lo que explica la aparente contradiccin entre mejorar la calidad y disminuir los costos al mismo tiempo.

Calidad Total y Gestin Participativa.

Calidad Total es inseparable de la gestin participativa de las organizaciones, de modo que pone en marcha nuevas formas de trabajar, basadas en el trabajo en equipo, el reconocimiento de los logros, la capacitacin sistemtica y la comunicacin bidireccional; y usa procedimientos de desconcentracin, descentralizacin, delegacin y autocontrol.

Esto permite resolver otra aparente contradiccin: cmo aumentar la eficiencia de la organizacin y al mismo tiempo mejorar la calidad de vida laboral del personal, reemplazando las rutinas burocrticas repetitivas por una labor mucho ms creativa y til para los ciudadanos y para el propio desarrollo13

O sea la suma de todo lo que cuesta pero no agrega valor, lo que implica malgastar recursos sin provecho para nadie.

32 personal del empleado o funcionario, que ver acrecentadas su posibilidades de participacin creadora.

Atencin a los requerimientos de los ciudadanos.

Finalmente, Calidad Total centra su accin en la atencin de los requerimientos y expectativas de los clientes. En el caso de la Administracin Pblica, se trata de la atencin de los requerimientos de los ciudadanos, cuyo bien es la razn de ser y el fin ltimo del Estado.

Esto es particularmente perceptible en el caso de los Municipios, que son mbitos de relacin directa, cara a cara, entre el Estado y la Sociedad.

En este aspecto, Calidad Total puede inaugurar una nueva era en la relacin democrtica de los poderes del Estado con los ciudadanos, tanto

individualmente considerados como en sus agrupaciones sociales, para la definicin y realizacin participativa de polticas y proyectos, con notable impacto positivo en el prestigio y liderazgo poltico de los funcionarios electos.

En muchos casos, la realizacin de procesos de mejora continua mediante mtodos de Calidad Total suele ser condicin previa para que los municipios puedan liderar los planes estratgicos que se elaboran para el desarrollo de sus comunidades.

Normas de aplicacin en estos procesos de mejora de la calidad

Cabe destacar la existencia de algunas normas, de eficacia comprobada, para orientar estos procesos. Entre ellas cabe citar: La norma de calidad ISO 9000 2000 La norma de gestin ambiental ISO 14000 La norma de seguridad y salubridad laboral OSHAS 18000 La Agenda 21, de las Naciones Unidas La Agenda 21 Local, tambin llamada Carta de Aalborg

33

Todas ellas se relacionan de un modo u otro con el concepto de desarrollo sustentable, o sea de un desarrollo que satisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.

d) Las teoras de la representacin poltica y de la participacin polticaEl concepto de representacin poltica14 puede ser tratado desde varios puntos de vista. Jurdicamente, es la relacin entre una comunidad humana jurdicamente organizada (representada) y una institucin (representante). En virtud de esa relacin se considera que la voluntad de esta ltima expresa (vuelve a hacer presente, que es lo que significa "re-praesentare" ) la voluntad de aqulla. Sociolgicamente, la representacin es un fenmeno de "procuracin social", basada en la afinidad entre el sentir poltico de la sociedad y el de los representantes que ella ha seleccionado o consentido. En la prctica poltica, la representacin se construye mediante la eleccin peridica de los gobernantes.

En el plano semntico tiene muchos significados: volver a hacer presente, sustituir, actuar en lugar de, actuar en nombre de, cuidar intereses ajenos, reflejar las caractersticas de alguien, evocar simblicamente, personificar, etc. Estos significados pueden agruparse en dos categoras: los que indican accin y los que indican reproduccin de imgenes o contenidos. La representacin poltica participa de ambas, con predominio de la primera.

Desde un punto de vista politolgico, la representacin poltica es un atributo de un sistema de gobierno, segn el cual la accin poltica de la sociedad se produce por medio de instituciones integradas por personas que son elegidas para ello mediante voto popular. En esta ptica, la autenticidad poltica de la representacin depende de dos factores: la legalidad de la eleccin (que es

ARNOLETTO, Eduardo: Glosario de conceptos polticos. Editorial Triunfar, Crdoba, Argentina, 2000. Tambin edicin electrnica gratuita en www.eumed.net/dices.

14

34 legitimidad de origen) y la legitimidad de desempeo, basada en la concordancia de la actuacin de los representantes con el sentir y voluntad de los representados. Por su parte, el concepto de participacin poltica15 parece evocar una idea opuesta a la de representacin poltica. Estrictamente hablando, ser parte o tomar parte en algo es lo opuesto a actuar en nombre de, o en lugar de alguien.

La participacin poltica pareciera ser propia slo de los regmenes de democracia directa (prcticamente inexistentes) y no de la democracia representativa. En un sentido ms amplio, dentro de los regmenes democrticos representativos (nicos que existen), se usa la expresin participacin poltica para referirse a aquellas actividades en las que la gente comn toma o puede tomar parte, tales como votar en las elecciones, militar en un partido poltico, asistir a actos polticos, hacer contribuciones monetarias a partidos o a campaas polticas, discutir sobre asuntos polticos, presionar sobre los dirigentes, apoyar a candidatos, difundir informacin poltica, etc.

El ideal democrtico participativo estara definido por una actitud generalizada de atencin a los asuntos pblicos, informacin veraz, capacidad de eleccin y compromiso participativo. La realidad muchas veces indica otra cosa: muy escaso inters por los asuntos pblicos, nivel muy bajo de informacin poltica, participacin limitada a votar en las elecciones, y a veces ni siquiera eso, a juzgar por los frecuentes altos ndices de abstencin electoral.

Hay diversos niveles de participacin, que van desde la presencia (comportamientos receptivos o pasivos, como asistir a reuniones, receptar mensajes, etc.), a la activacin (asumir actividades polticas, ser delegado para ellas, promoverlas) hasta la participacin propiamente dicha (contribuir directamente a la estructuracin y dinamizacin de situaciones polticas).

15

ARNOLETTO, Eduardo Jorge: op.cit.

35 En este ltimo nivel se insertan las modalidades de planificacin participativa y de gestin asociada de las que nos estamos ocupando en este ensayo.

36

IV- CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE PLANEAMIENTO PARTICIPATIVO Y GESTION ASOCIADA16 a) El escenario actual de la cuestin social y la gestin asociada como cambio perentorio en la cultura polticaEl escenario de la nueva cuestin social, en casos como Argentina, se caracteriza por un sistema de partidos polticos fragmentados, convertidos mayoritariamente en mecanismos electorales prebendarios, inmersos en una profunda crisis de representacin poltica. En general, y salvo excepciones, las polticas pblicas son de corto plazo, con fuertes restricciones financieras, que conviven con el caudillismo y el clientelismo. Por otra parte, es muy difcil tener un panorama real de la situacin, por la evidente manipulacin de los datos estadsticos.

El contexto que dio lugar a la generacin y difusin de la gestin asociada ha sido complejo y multifactorial. Cabe citar, entre otros factores: El reconocimiento de que las necesidades sociales y los requerimientos bsicos para una vida digna son derechos de los individuos y los grupos, que pueden ser legtimamente reclamados. El incremento de la exclusin social y la insuficiencia de la accin estatal en el mbito del Estado liberal de derecho, a partir del abandono de las polticas sociales del Estado de bienestar y las nuevas propuestas

basadas en la creencia en el absolutismo del mercado y la conveniencia de un Estado mnimo, que han fracasado totalmente. El ritualismo y la ineficiencia burocrtica de los regmenes estatistas puros, y la evidencia de la mayor capacidad realizadora de los regmenes mixtos, que de por s implican formas participativas en la relacin Estado-Sociedad. La aparicin de un corpus metodolgico y tcnico participativo multiactoral.

16

CARDARELLI, Graciela y ROSENFELD, Mnica: La gestin asociada: una utopa realista, Centro de Apoyo al Desarrollo Local, Universidad de Buenos Aires. www.bibliotecavirtual.clacso.org.ar/libros

37 La gestin asociada implica un cambio cultural profundo, que se vuelve perentorio en el contexto de marginalidad, desempleo, violencia social y deterioro educativo y cultural generado por los recientes experimentos neoliberales del Consenso de Washington. Ese cambio cultural implica: La superacin del ritualismo de los espacios estatales. La remocin de la lgica rgida de la tecnocracia. La superacin de la pasividad de los receptores de la ayuda estatal. La conformacin de lazos solidarios intersectoriales. El logro de altos niveles de transparencia en los espacios decisorios.

b) La superacin de los paradigmas Estado-cntrico y mercado-cntricoCuando la relacin Estado-Sociedad se plantea de un modo desequilibrado, los resultados son claramente desfavorables para las personas y los grupos componentes de la sociedad. Por ejemplo, los resultados de la reciente experiencia neoliberal en Amrica Latina, y particularmente en Argentina (que fue considerada en su momento el mejor alumno del Consenso de Washington) son concluyentes en este sentido.

c) Las instancias del proceso participativoA lo largo del tiempo y de las etapas de realizacin de una poltica, programa o proyecto, el proceso participativo atraviesa diversas instancias, que pueden esquematizarse del siguiente modo:

Anlisis situacional: El mismo generalmente desemboca en una descripcin-explicacin de la situacin problemtica, la identificacin de los principales factores causales, el inventario de los obstculos a vencer y de los recursos disponibles para ello, o sea, en definitiva, en un diagnstico.

Propuesta estratgica: Sobre la base del diagnstico se elaboran y analizan diversas alternativas de cursos de accin a nivel de polticas, programas o proyectos especficos.

38 Anlisis de factibilidad: Esos anlisis de propuestas culminan con los anlisis de factibilidad, desde diversas perspectivas: econmica / financiera, social, tcnica, cultural. Generalmente, esta instancia culmina en una decisin ejecutiva. Gestin de proyectos: Es la instancia concreta, de accin sobre la realidad, a partir de los encauzamientos generales provistos por las polticas y los programas. Monitoreo de proyectos: Es el seguimiento de la marcha de los proyectos, para medir y evaluar los resultados que se van obteniendo, y los recursos que se van consumiendo en comparacin con las previsiones iniciales y tomar decisiones sobre ajustes necesarios, sobre la marcha. Ajustes de estrategias: La realizacin de proyectos o su fracaso, los buenos o malos resultados parciales obtenidos, implican cambios de situacin, los que a su vez requieren cambios y ajustes en las estrategias, en una permanente bsqueda circular, o en el mejor de los casos, en espiral.

d) Los componentes sustantivos de la gestin asociadaLa gestin asociada implica la implantacin de nuevas reglas de juego en el camino colectivo de decisin-accin. Se definen niveles ms altos de participacin de personas y grupos en la construccin social y poltica, lo cual entraa una profundizacin de la democracia, o ms concretamente, el paso de la democracia puramente representativa a la democracia participativa, que entraa un perfeccionamiento de los mecanismos polticos de representacin, transparencia y responsividad.

Como implica un cambio cultural profundo, dentro de la misma estructura institucional, la gestin asociada requiere una reflexin viabilizadora, sobre la bsqueda de una esfera comn de afirmacin democrtica, de un punto de convergencia entre el ejercicio del poder poltico y la participacin social, con la optimizacin tcnica, econmica y social de los proyectos que se realizan, desde la construccin de nuevos escenarios para la planificacin de polticas

39 pblicas, su adecuada traduccin en programas sectoriales y la concrecin de estos en proyectos especficos, adecuadamente priorizados.

e) El trabajo social en redesLas redes de gestin asociada son estructuras amplias y flexibles de organizacin social para plantear requerimientos y propender a la realizacin de proyectos co-gestionados que implican: Un rescate del valor social de la solidaridad, y por ende una fuerza de presin en contra de la primaca absoluta de lo econmico, y al mismo tiempo un factor des-verticalizador de la cultura y del orden poltico. La configuracin de un espacio social para elaborar y ejecutar estrategias de trabajo social que combinan mtodos de planificacin participativa y de gestin asociada. Al mismo tiempo, configura un espacio de capacitacin para el desarrollo y especialmente para la co-gestin de proyectos especficos.

40

V- ROLES Y VINCULOS DEL ESTADO17 a) Los roles del Estado en perspectiva histricaEn una perspectiva histrica latinoamericana, el Estado nacional es un fenmeno institucional relativamente nuevo. De hecho, el reconocimiento de la independencia nacional no es coincidente con la creacin del Estado. Medi un largo proceso de organizacin nacional entre ambos momentos. Otro hecho importante es que la fisonoma bsica del Estado se configura segn el momento histrico de su creacin.

En Amrica Latina la conquista de la independencia y la creacin del Estado se produjeron en territorios virtualmente despoblados en su mayor parte, y en sociedades coloniales carentes de instituciones bsicas modernas, en la poca de la segunda revolucin industrial y de la primera revolucin de los transportes.

La organizacin institucional de los Estados nacionales en Amrica Latina se produjo por un acuerdo intra-burgus, fundado en un proyecto de desarrollo de los recursos naturales y de bsqueda de algn modo de insercin en la

economa internacional, mediante polticas de atraccin al capital extranjero y de fomento de una inmigracin masiva desde otras regiones del mundo.

En Amrica Latina, el Estado desarroll un papel esencial en el desarrollo del modo de organizacin social, en la bsqueda de la configuracin de un nosotros a partir de la poblacin que conviva en un territorio, para alcanzar, mediante algn procedimiento legitimador de la toma de decisiones, la configuracin de un proyecto de Nacin democrtico, o al menos, republicano.

El rol del Estado, y por consiguiente, la conformacin de su agenda, se fue configurando en una serie de pasos, cuyo cumplimiento no estuvo exento de violencia y conflictos:17

OSZLAK, Oscar: El Estado democrtico en Amrica Latina y el Caribe, Documentos, Nueva Sociedad www.nuso.org

41 Lograr el reconocimiento externo de su soberana poltica, mediante guerras emancipadoras, que en general no desembocaron en una verdadera soberana sino en un cambio del modo de dependencia; por ejemplo, de la dependencia colonial con Espaa a la dependencia neocolonial con Inglaterra. Lograr el monopolio de la coercin legal legtima mediante la subordinacin de los centros internos de poder de la sociedad y la neutralizacin de los excesos de autonoma de otras entidades sociales. El ejercicio de la potestad impositiva y de la administracin burocrtica, con sus correspondientes delegaciones locales en el caso de los regmenes federales. La apropiacin de funciones que antes eran ejercidas por otros, como es el caso de la creacin del Registro Civil, de la realizacin de censos de poblacin y la administracin de los cementerios, tareas antes cumplidas por la Iglesia. Merece especial mencin, por su significativa importancia, la creacin de sistemas de educacin laicos, gratuitos y obligatorios. La creacin y desarrollo de nuevos roles, a partir de la movilizacin de nuevos recursos econmicos, aportados por el desarrollo de actividades econmicas pblicas y privadas. La capacidad de produccin e implantacin social de smbolos y grandes relatos picos sobre la gnesis histrica de la Nacin y los correspondientes sentimientos de pertenencia.

En este proceso histrico, tienen especial importancia las interacciones del Estado con otros actores sociales, y los conflictos que se plantearon en ellas as como su modo de resolucin: Con los estados sub-nacionales (provincias y municipios), en general preexistentes, con los que hubo al principio relaciones muy conflictivas, hasta llegar a la imposicin o predominio de un orden nacional vertical, mediante enfrentamientos blicos o diplomticos, intervenciones, pactos, procesos de cooptacin, hasta llegar a una definicin de roles dentro de un rgimen ms o menos federal o unitario.

42 Con las instituciones de la sociedad civil, que en principio eran muy escasas y dbiles, salvo la Iglesia, con la cual la disputa principal fue por el carcter confesional o laico del Estado, y por el control de la educacin y la caridad pblica. Con los agentes del mercado, las vinculaciones fueron densas y conflictivas desde un principio, siempre en relacin con la posibilidad de crear el orden estable necesario para el crecimiento econmico, y con el nivel de autonoma de las fuerzas econmicas (libre mercado) o la sujecin a normativas (estatismo) en ciclos alternados de expansin econmica y crisis recurrentes. Otro tema fuertemente conflictivo fue la bsqueda de equilibrio entre crecimiento econmico y distribucin del ingreso, o, en otras palabras, la transformacin o no del crecimiento econmico en desarrollo social. Con los actores del sistema internacional, las interacciones fueron intensas y conflictivas desde un principio, primero para lograr el rompimiento de la dependencia colonial y el reconocimiento externo de la independencia; luego para neutralizar o aceptar las nuevas formas de dependencia, neo-colonial o satelital, especialmente por va de la

participacin creciente del capital extranjero, de la intensificacin del comercio, y de la insercin de la Nacin en roles predeterminados en el sistema econmico internacional, , con base poltica en acuerdos entre el centro del centro y el centro de la periferia.

b) Cuestiones centrales y tensiones en la agenda estatal actualEn tiempos ms recientes y hasta hoy, el proceso descrito continu y sigue desarrollndose, centrado en dos temas principales: El logro de orden y progreso para la organizacin institucional nacional, a partir de un orden inicialmente muy represivo, que provoc la emergencia y rebelda de organizaciones de los sectores sociales dominados o postergados; y la bsqueda posterior, por la va de un proceso de democratizacin dialctico y demorado (caractersticas que tuvieron mucho que ver los golpes militares, de neta inspiracin exgena

43 internacional, en el marco del sistema bipolar y de la guerra fra) en procura de una apertura poltica ms inclusiva. La promocin del crecimiento econmico integrado y su traduccin en un desarrollo social, equilibrados en una equitativa distribucin de los ingresos y de los conocimientos. La evidencia de un desarrollo desigual, con sectores postergados, marginales, carentes de insercin laboral, y de una fuerte inequidad distributiva, es fuente de violencia social y de inseguridad, que afecta directamente la calidad de vida, no solo de los mismos sectores marginados, sino de toda la comunidad.

En Amrica Latina, los resultados de este ya largo proceso distan mucho de ser satisfactorios. En general puede hablarse en nuestro continente de democracias no profundizadas en trminos de gobernabilidad, desarrollo y equidad social. Amrica Latina ocupa en estos temas los puestos ms bajos, cercanos a los de Africa, y muy lejos de los de otros sectores del mundo, como Europa y Oceana.

c) Vnculos y conflictos del Estado-Nacin con los estados subnacionalesEn la actualidad, la principal fuente de conflictos en las relaciones entre el Estado-Nacin y los estados sub-nacionales derivan de las asimetras

existentes en los niveles de desarrollo econmico entre diferentes regiones del pas, y en los diversos niveles de desarrollo poltico en el proceso de

democratizacin. En general, suele suceder que la democracia nacional sea ms avanzada que la sub-nacional, que con frecuencia presenta resabios de caudillismos personalistas en las formas de representacin poltica.

Como un reflejo inducido

por los procesos de integracin internacional

actualmente en curso (mercados comunes, tratados de libre comercio, etc.) ha aparecido una tendencia fuerte a la integracin de bloques regionales subnacionales, que refuerzan la capacidad negociadora de las provincias integrantes frente a los poderes centrales.

44 Por las races histricas de su formacin institucional, los Estados-nacin

latinoamericanos han optado en su mayora por el modelo federal, pero es fuente de conflictos el hecho de que en general se trata de un federalismo ms formal que real, en especial por la dependencia econmica y financiera de los estados sub-nacionales respecto de los poderes centrales, aunque la divisin del trabajo entre los niveles de gobierno est normativamente establecida con claridad.

d) Vnculos y conflictos del Estado-Nacin con el mercadoEn lo que respecta a los vnculos y conflictos del Estado-nacin con los actores del mercado, el proceso se ha caracterizado por oscilaciones entre polticas de mayor o menor intervencin estatal en la promocin y regulacin de la actividad econmica.

En dcadas recientes hubo un neto predominio de una visin mercado-cntrica, basada en la ideologa neo-liberal, en la idea de la crisis y necesidad de abandonar el Estado de bienestar y en la imposicin del Consenso de Washington como discurso nico, cuyos desastrosos resultados,

perfectamente previsibles, por otra parte, se evidencian en la actual crisis global, de una gravedad real, creemos, sin precedentes.

Frente a este panorama, el discurso ha cambiado violentamente: se vuelve a citar las ideas de Keynes y sus medidas anti-crisis, se habla de estatizar la banca privada, y de dedicar miles de millones de dlares (de los contribuyentes) al salvataje del mundo financiero que se derrumba y arrastra tras de si a la economa real con su secuela de destruccin de empleos, remate de viviendas, migraciones forzadas, xenofobia y deportaciones.

Muchos que hace poco compraron la receta milagrosa de la economa monetarista que abrira las puertas de una prosperidad sin fin han tenido que volverse a convencer de que la mano invisible del mercado perfecto no existe, y que estamos viviendo las consecuencias del estallido de una gigantesca e ilusoria burbuja financiera.

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Desde el punto de vista poltico hay que tener en cuenta, para agravar el panorama, que la corrupcin poltica haba convertido a los representantes del pueblo en representantes de los intereses econmicos dominantes, con la correspondiente permisividad a la manipulacin de contratos y licitaciones, la evasin fiscal y la trasgresin de las leyes laborales, hasta el extremo de la reduccin a servidumbre.

Tras la oleada de privatizaciones y descentralizaciones, de la captura por las grandes empresas multinacionales de los comandos de las organizaciones estatales, de los blanqueos, las moratorias, los perdones fiscales y otros; en definitiva, de la desregulacin de la economa y la reduccin o anulacin del control estatal, lo menos que puede decirse es que la recuperacin de un equilibrio Estado-Mercado ser difcil de lograr y ser un proceso largo y

conflictivo, si bien facilitado en cierta manera por la gravedad misma de la crisis que estamos viviendo.

An as, como lo demostr Argentina en los primero aos del siglo XXI el aspecto puramente econmico del proceso de recuperacin es relativamente rpido; mucho ms lento ser la recreacin del capital humano, del desarrollo social, del reencauzamiento social, educativo y productivo de millones de

seres que nacieron en la marginalidad, carecen de educacin y de cultura del trabajo, que estn expuestos al consumo de drogas y que ven a la delincuencia como nico camino de supervivencia a su alcance. Esta es la ms triste y pesada herencia que nos ha dejado el experimento neoliberal.

e) Vnculos y conflictos del Estado-Nacin con la sociedad civilEn lo que respecta a los vnculos del Estado con la sociedad civil, los mismos se ven dificultados y conflictuados actualmente por la crisis de la representacin poltica, y la correlativa crisis de los partidos polticos, que tanto en el oficialismo como en la oposicin evidencian profundas divisiones internas y debilitamiento de su capacidad de militancia y accin, y sobre todo de su rol

46 de intermediacin entre la formulacin de los apoyos y demandas de la sociedad y las estructuras internas del sistema poltico gubernamental.

Como una compensacin a esa carencia funcional, han crecido y se han desarrollado con notable robustez las organizaciones representativas de

intereses sectoriales, las fundaciones, las organizaciones no gubernamentales, etc., que han tomado gran protagonismo en la elaboracin de polticas pblicas y proyectos derivados de ellas, y en su implementacin, y se han convertido en protagonistas de actividades de gestin asociada.

En algunos pases, sobre todo en

Europa,

se ha buscado acrecentar la

gobernabilidad y lograr una mayor estabilidad econmica y poltica mediante una prctica poltica que se denomina neocorporativismo, que esencialmente consiste en no tomar medidas polticas, econmicas o sociales desde el Gobierno sin tener el consenso previo del sector empresarial y del sector sindical. Esto disminuye el nivel de conflictividad y eleva la gobernabilidad, pero acrecienta el riesgo de una excesiva influencia de los intereses particulares (especialmente si aparecen revestidos de un poder de veto) en detrimento de los intereses generales.

Cabe preguntarse si estos fenmenos nuevos, tales como las redes sociales solidarias, el movimientismo, el basismo, etc., son formas legtimas de democracia. Al respecto, hay quienes las cuestionan desde la teora clsica de la representacin poltica (el pueblo no delibera ni gobierna sino por medio de sus representantes); hay quienes las consideran, no como una amenaza sino como un complemento de la democracia, que lejos de debilitar refuerza la representatividad y ayuda a superar la crisis de la representacin poltica mediante una mayor concordancia entre las polticas pblicas y los requerimientos sociales, fenmeno que hemos tenido oportunidad de observar en varios casos concretos; y hay quienes directamente las consideran como una nueva fase (la fase de la democracia participativa) dentro del proceso de democratizacin, y que esos nuevos roles de los grupos sociales impulsan una participacin social ordenada en el gobierno de las sociedades, logrando por esa va una mayor idoneidad decisional y un mayor control de la sociedad civil

47 sobre el gobierno, en beneficio de la transparencia, la responsividad y la lucha contra la corrupcin.

f) Vnculos y conflictos del Estado-Nacin en el marco de la globalizacin y de la crisis mundialEn primer lugar, conviene destacar que la globalizacin es un fenmeno muy complejo18, que no abarca solo el comercio y las finanzas mundiales on line sino tambin muchos otros temas, desde las comunicaciones , las nuevas posibilidades de acceso al conocimiento, los flujos y trabas a las migraciones, el deterioro del medio ambiente, el terrorismo, los trficos ilegales y las nuevas formas de corrupcin de los funcionarios pblicos.

En el tema que aqu nos interesa, queremos destacar la importancia de tres procesos de nivel internacional, vinculados entre si: El proceso de globalizacin, con su fundamento tecnolgico. El proceso de internacionalizacin del Estado-nacin. El proceso de integracin regional.

Con respecto al primer proceso, cabe destacar aqu que una de las principales consecuencias de la globalizacin es el hecho de que actores y poderes internacionales participan cada vez ms de los escenarios polticos nacionales, por si o por medio de organizaciones institucionalizadas, como el FMI, el BM, el BID, la OEA, la ONU, etc. Esa participacin es viabilizada por la revolucin tecnolgica ya realizada y todava en curso, particularmente en el mbito de la recopilacin procesamiento y comunicacin de informacin.

Con respecto al segundo proceso, la consecuencia ms evidente es una parcial enajenacin de la soberana nacional ante la influencia de los poderes globalizados. Tambin cabe mencionar que la membresa de los Estadosnacin en organismos internacionales, as como la obtencin de crditos18

ARNOLETTO, Eduardo Jorge y PLEBANI PAUTASSI, Ana Amelia: Globalizacin, regionalizacin y situacin nacional argentina, Ed. Triunfar, Crdoba, Argentina, 2000.

48 financieros internacionales, operan como factores condicionantes en la definicin de polticas pblicas nacionales. Otro efecto curioso es la aparicin de tendencias separatistas en sectores sub-nacionales, especialmente en los ms desarrollados respecto del resto.

Con respecto al tercer proceso, hay que diferenciar dos tipos de procesos de integracin: Los que tienen lugar entre pases emergentes y potencias hegemnicas (como los Tratados de libre Comercio) que refuerzan las asimetras e institucionalizan nuevas formas de dependencia. Los que tienen lugar entre pases emergentes de la misma regin planetaria, que pueden ser entendidos como reacciones opuestas a los efectos de la globalizacin y que buscan fortalecer el protagonismo internacional de sus integrantes y encontrar caminos nuevos para el crecimiento econmico y el desarrollo social.

Desde el punto de vista de los Estados-nacin individuales, cabe destacar la necesidad de preservar importantes espacios de decisin autnoma para los mismos, lo cual implica, entre otras cuestiones, la necesidad de crear mecanismos polticos nuevos, de representacin de intereses sectoriales y generales, y de construccin de consensos por vas participativas ms directas que los tradicionales mecanismos representativos.

La actual crisis mundial ha operado como un gran develador de las falacias del modelo neoliberal monetarista y financiero y ha planteado, an en el seno mismo de las potencias mundiales la urgencia de cambiarlo, hasta extremos impensados hace poco tiempo. En ese sentido, la crisis, que ha trado y traer grandes sufrimientos a la Humanidad, se presenta tambin como una oportunidad de revisin profunda de los esquemas hegemnicos mundiales y de las relaciones Estado-Sociedad basados en la absolutizacin del mercado.

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VI-METODOLOGIAS DE PLANIFICACION PARTICIPATIVA19 a) Ciclo metodolgico de la planificacin participativaEl ciclo metodolgico de la planificacin participativa abarca tres momentos o etapas: La etapa preparatoria. La etapa de implementacin estratgica La etapa de reformulacin y ajuste.

La etapa preparatoria incluye, en general, los siguientes componentes: La formacin del grupo inicial La obtencin de informacin sobre la situacin problemtica a encarar. La formulacin de hiptesis sobre los factores causales y las posibles vas de solucin. La elaboracin del listado de posibles actores sociales relacionados con el tema. El establecimiento de las dimensiones y lmites del tema en cuestin. La formacin del grupo promotor de la actividad, a partir del grupo inicial. La organizacin y promocin de las primeras reuniones y plenarios.

La etapa de implementacin estratgica se realiza generalmente en el mbito de esas reuniones y plenarios, combinados con el trabajo tcnico en gabinetes y suele abarcar los siguientes componentes: 19

Anlisis situacional. Anlisis de los problemas de gestin. Armado de un modelo integrado de estrategias, con opciones entre alternativas. Anlisis de viabilidad para tomar esas decisiones. Diseo y programacin de las estrategias a ejecutar. Toma de decisiones ejecutivas.

REDIN, Mara Elena y MORRONI, Walter Fabin: Aportes metodolgicos para la ampliacin democrtica de la toma de decisiones y la participacin social en la gestin sociourbana, PPGA/FLACSO, Buenos Aires. www.flacso.org.ar

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A partir de all comienza la ejecucin de las actividades del plan o proyecto, generalmente bajo diversas formas de gestin asociada o ejecucin de proyectos en red. Es muy frecuente que una vez iniciada la ejecucin, cada tanto tiempo se plantee la necesidad de pasar a la tercera etapa.

La etapa de reformulacin o ajuste puede realizarse una o varias veces a lo largo de la ejecucin del plan, cuando sea necesario analizar los cambios que se van produciendo en la situacin, los problemas que va planteando la gestin de los cambios, y sea por consiguiente necesario introducir ajustes en el modelo integrado de estrategias, hacer nuevos anlisis de viabilidad, reprogramar las estrategias a ejecutar y tomar nuevas decisiones ejecutivas.

b) La etapa preparatoria de la planificacin participativaLa etapa preparatoria comienza a partir de la toma de conciencia de la existencia de una situacin problemtica, de una necesidad a satisfacer o un desarrollo que se aspira lograr, en condiciones de maduracin social que implique la existencia de una voluntad de asociarse para realizar tareas en comn, para construir un nosotros activo y trabajar en el problema concreto y en las cuestiones subyacentes o de fondo que lo determinan.

Generalmente esta etapa comienza con la organizacin del grupo inicial, encargado de promocionar el proceso participativo, hasta llegar a conformar el grupo promotor, cuya principal tarea es elaborar la agenda del taller para las reuniones o plenarios de la etapa siguiente.

En esta etapa es muy importante tener en cuenta la necesidad de: Evitar las lgicas sectoriales y los valores individualistas, para trabajar en un clima de amplia comprensin. Aprender y ejercitarse en la aplicacin de metodologas de planificacin participativa. Compensar los desequilibrios que generalmente hay entre los diversos actores.

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Esta etapa culmina cuando se han preparado las condiciones necesarias para poder pasar a la etapa siguiente. Estas condiciones se concretan en: La conformacin del grupo promotor. La elaboracin de documentos-base sobre la descripcin de la situacin. La formulacin de hiptesis sobre las causas de los problemas. La delimitacin y dimensionamiento de la cuestin a tratar. La lista de todos los actores involucrados. La agenda de taller que orientar las reuniones o plenarios de la etapa siguiente

c) La etapa de la implementacin estratgicaLa etapa de la implementacin estratgica se concreta en la realizacin de reuniones, plenarios, etc., con el aporte de equipos tcnicos de asesoramiento (ste suele ser el rol tpico de las Universidades) y que configuran un Taller de Planificacin Participativa.

Su principal actividad es del tipo investigacin participativa diagnstica y de tratamiento y consta en general de los siguientes elementos: Anlisis situacional. Identificacin de las problemticas de gestin. Armado de modelos integradores de procesamiento de datos. Prefiguracin de estrategias. Realizacin de tests de viabilidad. Diseo de estrategias viables.

Una vez realizados estos pasos, se pasa al armado de un Cuadro Planificado de Acciones Estratgicas, que servir de gua para tomar decisiones ejecutivas y para realizar acciones concretas, bajo la forma organizacional de una Gestin Asociada de estrategias y acciones. Esto significa que la estrategia elaborada en el Taller debe servir para gestionar en conjunto lo que se planific en conjunto.

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d) La etapa de la reformulacin y el ajusteLa etapa de reformulacin y ajuste de la planificacin participativa tiene lugar una vez iniciado el proceso realizador del plan o proyecto, y se manifiesta bajo dos formas distintas: La realizacin bastante frecuente y desde el principio de la ejecucin, de plenarios de los equipos de gestin asociada, para realizar el monitoreo y ajuste en tiempo real de las acciones en marcha, en todos sus detalles. La realizacin, a intervalos ms prolongados (por ejemplo, cada seis o nueve meses) de seminarios plenarios de todos los actores, para evaluar el impacto de las estrategias y para realizar, de ser necesario, su ajuste o reformulacin.

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VII-METODOLOGIAS DE GESTION ASOCIADA Y TRABAJO EN REDES20 a) Objetivos y componentes de la gestin asociadaLa gestin asociada, o sea la realizacin de objetivos de inters general, en respuesta a necesidades insatisfechas, requerimientos sociales o logro de metas de desarrollo, mediante el trabajo coordinado y conjunto de reas del sector pblico, del sector empresarial privado y de organizaciones de la sociedad civil, es una respuesta superadora de las parcialidades e ineficiencias que suelen observarse en otras formas de proceder: La actuacin puramente sectorial. El enfoque mercado-cntrico del individualismo neoliberal, motivado solo por la posibilidad del lucro. El enfoque tcnico-partidista Estado-cntrico, generalmente sesgado ideolgicamente y pesadamente burocrtico.

Como modalidad de trabajo en pro del desarrollo social, la gestin asociada configura un taller continuo de planificacin-gestin, acorde a los recursos disponibles en el conjunto de la sociedad, que facilita la transparencia, el control social de la gestin y la integracin de enfoques sectoriales, elevando el nivel del consenso, el que a su vez mejora la eficiencia del sistema, ya que el mismo puede aplicar la casi totalidad de sus recursos al logro de objetivos, sin necesidad de desviar partidas importantes de recursos al mero mantenimiento represivo del orden pblico. Esos mecanismos de participacin y consenso, en definitiva, elevan el nivel tico de la convi