aprobación y rendición de cuentas: problemas y … · 2012. 6. 18. · aprobación y rendición...

1. INTRODUCCIÓN

La jurisdicción contable consagrada por la Ley Orgánica 2/1982,de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, al amparo de lo previsto enel párrafo 2º del nº 2 del artículo 136 de la Constitución Españolalleva camino de cumplir su segundo decenio de vida. Este período detiempo ha servido para ir configurando una «jurisprudencia conta-ble» que, sin embargo, adolece todavía, a juicio del autor de este tra-bajo, de lagunas e inconcreciones en algunos aspectos significativos.

Uno de ellos afecta a materia tan relevante como la rendición decuentas, que, en un buen número de casos, es el acto que supone elinicio de las actuaciones fiscalizadoras del Tribunal de Cuentas. Laforma en que el Tribunal debe afrontar los supuestos de no rendiciónde una cuenta de una Entidad del Sector público, los medios que elordenamiento jurídico vigente le confiere para reaccionar ante tangrave incumplimiento, las responsabilidades en que pueden incurrirlos gestores públicos encargados de la rendición y, muy especialmen-te, la posible tipificación de la no rendición como un supuesto de res-ponsabilidad contable, van a ser abordados a continuación con el áni-

Aprobación y rendición de cuentas:problemas y responsabilidades (*)

Juan Carlos López LópezLetrado del Tribunal de Cuentas

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(*) El presente trabajo fue presentado en un Seminario, denominado «La tras-cendencia de las cuentas de la Universidad», celebrado el 14 de mayo de 1999 en laUniversidad de Vigo. No obstante, para esta publicación ha sido revisado y se hanintroducido en el mismo ligeras modificaciones con objeto de matizar algunas de lasafirmaciones vertidas en el trabajo original.

mo de intentar contribuir al esclarecimiento de cuestiones pendien-tes desde hace un buen número de años.

2. DELIMITACIÓN DE LOS CONCEPTOSDE CUENTA Y CUENTADANTE

Para el buen entendimiento de los argumentos que van a ser ex-puestos durante este trabajo es preciso efectuar algunas precisionesterminológicas previas.

2.1. Sobre el concepto de cuenta

El concepto de cuenta que va a utilizarse, de manera habitual, esel de conjunto de estados financieros que permiten reflejar la activi-dad económico-financiera de una entidad pública en un ejercicio de-terminado. Este concepto restringido de cuenta es el que contemplael artículo 136.2 de la Constitución, que establece: «Las cuentas del Es-tado y del Sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y seráncensuradas1 por éste»; o el artículo 1.1 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12de mayo, del Tribunal de Cuentas (LOTCu), cuando explicita: «ElTribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de lagestión económica del Estado y del Sector público…»; o el artículo 34.1 dela Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal deCuentas (LFTCu), cuando establece: «Todas las entidades integrantes delSector público… quedan sometidas a la obligación de rendir al Tribunal lascuentas legalmente establecidas de sus operaciones…»

Éste es también el concepto que podemos encontrar en el artícu-lo 122 del Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre,por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presu-puestaria (TRLGP), tras su nueva redacción dada por la Ley 50/1998,de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del ordensocial, cuando establece: «El Estado y las entidades integrantes del Sectorpúblico estatal quedan sometidos a la obligación de rendir cuentas de las res-pectivas operaciones, cualquiera que sea su naturaleza, al Tribunal de Cuen-tas por conducto de la Intervención General de la Administración del Estado.»

En fin, en la misma línea podríamos citar los siguientes preceptosde las leyes reguladoras de los órganos propios de control externo delas Comunidades Autónomas: artículo 19.f) de la Ley 1/1988, de 17de marzo, de la Cámara de Cuentas de Andalucía; artículos 4.a) y

Revista Española de Control Externo80

1 El vocablo «censuradas» ha sido objeto de crítica por parte de la doctrina, comomás adelante se verá.

18.a) de la Ley 1/1987, de 18 de febrero, de la Sindicatura de Cuen-tas2 de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares; artículo 17.1de la Ley de 5 de marzo de 1984 de la Sindicatura de Cuentas de laGeneralidad de Cataluña; artículo 1.1 de la Ley 6/1985, de 24 de ju-nio, del Consejo de Cuentas de Galicia, modificada por la Ley 4/1986,de 26 de diciembre; artículo 3.1 de la Ley Foral de 20 de diciembrede 1984 de la Cámara de Comptos de Navarra; artículo 13.3 de laLey 1/1988, de 5 de febrero, del Tribunal Vasco de Cuentas Públicas;artículo 1 de la Ley 6/1985, de 11 de mayo, de la Sindicatura deCuentas de Valencia; artículos 11 y concordantes de la Ley 4/1989, de2 de mayo, de la Audiencia de Cuentas de Canarias; el artículo 15, le-tras a), b) y c), de la Ley 5/1993, de 27 de diciembre, de regulación dela Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha, y el artículo 5, le-tras a) y b), de la Ley 11/1999, de 29 de abril, de la Cámara de Cuen-tas3 de la Comunidad de Madrid.

En sentido contrario, no va a utilizarse el vocablo «cuenta» en el res-to de acepciones que, en un sentido amplio, puede tener el mismo nosolamente en sentido vulgar, sino incluso dentro del campo del Dere-cho Presupuestario y de la actividad económico-financiera del Sectorpúblico y de su control. Así, evitaremos el concepto cuenta, por lo quemás adelante se verá, cuando el mismo se refiere a actividades parcia-les de una entidad del Sector público: una «cuenta» de pagos a justifi-car, por ejemplo, en la que el Habilitado-Pagador debe efectuar a pos-teriori la justificación de una operación concreta; también evitaremosel concepto «cuenta» referido a la que deben rendir los perceptores obeneficiarios de subvenciones, prevista, entre otros textos legales, en elartículo 35.4 de la LFTCu.

La razón de separar, metodológicamente, ambos conceptos del vo-cablo «cuenta» no deriva solamente de que consideremos que atiendena dos realidades bien distintas del mundo del Derecho presupuestario(la expresión de la globalidad de la actividad económico-financiera deuna entidad del Sector público o una concreta operación englobada enaquélla), sino también al hecho de que, a los efectos de extraer conclu-siones en el presente trabajo, las mismas serían no ya diferentes, sinoradicalmente contradictorias según el concepto considerado.

2.2. Sobre el concepto de cuentadante

La Constitución de 1978 no introduce en su articulado el térmi-no cuentadante. Por lo que se refiere a la LOTCu, el repetido tér-

Aprobación y rendición de cuentas: problemas y responsabilidades 81

2 Organismo que aún no ha sido efectivamente constituido.3 Ídem.

mino solamente figura en la letra e) del número 3 del artículo 33cuando, al delimitar las prohibiciones para ser designado Consejerode Cuentas en función del cargo próximo desempeñado anterior-mente, especifica que «no podrán ser designados Consejeros de Cuentasquienes en los dos años anteriores hubieran estado comprendidos en alguno delos supuestos que se indican en los apartados siguientes:

….

e) Cualquiera otra persona que tenga la condición de cuentadante ante elTribunal de Cuentas».

Sin perjuicio de lo anterior, y al igual que ocurre en la Constitu-ción, el concepto de cuentadante surge de manera implícita en otrosartículos de la LOTCu.

La LFTCu determina, en el número 2 de su artículo 34, de unamanera no muy precisa, a quién debe atribuirse el concepto de cuen-tadante. Así, el citado artículo dice textualmente: «Serán cuentadantes,en las cuentas que hayan de rendirse al Tribunal, las autoridades, funciona-rios o empleados que tengan a su cargo la gestión de los ingresos y la reali-zación de los gastos o la gestión del patrimonio en las entidades del Sectorpúblico». El citado artículo continúa transmitiendo una idea de gene-ralidad y adolece de falta de concreción en la delimitación del con-cepto. Debe notarse que no se especifica de manera concreta quiénesson las autoridades, funcionarios o, incluso, «empleados» que debenser considerados cuentadantes.

De la misma inconcreción adolece el artículo 35 de la LFTCu, que,en el contexto de delimitar los plazos de rendición de las cuentas,que más adelante trataremos, cita solamente el término cuentadanteen su número 3, cuando establece que «las cuentas parciales que se re-miten directamente al Tribunal por los cuentadantes se enviarán al mismo den-tro de los quince días siguientes a la terminación del período a que se refieran».

En definitiva, y aun cuando el concepto de cuentadante nace tam-bién de manera implícita, es preciso acudir a otros textos legales paraencontrar una formulación legal explícita de dicho concepto. Así, elTRLGP, tras las sustanciales modificaciones efectuadas por la Ley50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas ydel Orden Social establece en su artículo 127, número 1:

«Serán cuentadantes los titulares de las entidades y órganos sujetos a laobligación de rendir cuentas y, en todo caso:

a) Las autoridades y los funcionarios que tengan a su cargo la gestión delos ingresos y la realización de gastos, así como las demás operaciones de la Ad-ministración General del Estado.


b) Los titulares de las entidades del sistema de la Seguridad Social.

c) Los Presidentes o Directores de los organismos autónomos y de las enti-dades públicas empresariales y demás entidades del Sector público estatal.

d) Los Presidentes del Consejo de Administración de las sociedades mer-cantiles estatales.

e) Los liquidadores de las sociedades mercantiles estatales en proceso de li-quidación.

f) Los Presidentes del Patronato de las Fundaciones de competencia o titu-laridad pública estatal.»

Y el número 2 del mismo artículo 127 del TRLGP establece:

«Los cuentadantes de las entidades y órganos enumerados en el punto ante-rior son responsables de la información contable y les corresponde rendir, en losplazos fijados al efecto y debidamente autorizadas, las cuentas que hayan deenviarse al Tribunal de Cuentas, por conducto de la Intervención Generalde la Administración del Estado.»

Finalmente, el punto 3 del repetido artículo del TRLGP establece:

«También deberán rendir cuentas, en la forma que reglamentariamente seestablezca, los particulares que, excepcionalmente, administren, recauden ocustodien fondos o valores del Estado, sin perjuicio de que sean intervenidaslas respectivas operaciones, así como los perceptores de subvenciones. En esteúltimo caso, la rendición de cuentas se instrumentará a través del cumpli-miento de la obligación de justificar ante el órgano concedente de la subven-ción o ayuda regulada en el artículo 81 de esta Ley.»

Las conclusiones que pueden extraerse tras la lectura de los tex-tos antes citados son:

a) El TRLGP es el texto legal que más precisa, de manera explíci-ta, el concepto de cuentadante, aunque siguen existiendo lagunasque deben suplirse con las normas reguladoras de entidades públicaso cuasipúblicas no citadas explícitamente en el TRLGP.

b) El concepto de cuentadante puede ser definido también, de ma-nera implícita, desde el instante en que se establece la obligación derendir cuentas.

c) La voluntad de la Ley parece ser, en general, la de radicar en elmás alto representante de la entidad pública la obligación formal derendición de cuentas. Todo ello con las matizaciones que más ade-lante se verán.

Para terminar el presente apartado, parece pertinente efectuaruna pequeña inmersión en otros textos legales que establecen obliga-


ción explícita de rendir cuentas a un Órgano de control externo. Así,podemos citar:

a) En el Sector público local.–El artículo 193.1 de la Ley 39/1988,de 23 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales (LHL), es-tablece que:

«Los estados y cuentas de la entidad local serán rendidas por su Presiden-te antes del día 15 de mayo del ejercicio siguiente al que correspondan.»

Asimismo, el número 5 del mismo artículo establece que:«Las entidades locales rendirán al Tribunal de Cuentas4 la Cuenta Gene-

ral debidamente aprobada.»Previamente, el número 4 del reiterado artículo dispone que es el

Pleno de la Corporación Local quien debe aprobar la Cuenta Gene-ral tras el estudio del Informe de la denominada Comisión Especialde Cuentas de la Entidad Local y de las eventuales reclamaciones yobservaciones formuladas por los interesados tras la exposición pú-blica de la Cuenta General.

b) Partidos políticos y gastos electorales.–La Ley Orgánica 3/1987,de 2 de julio, de Financiación de los Partidos Políticos, no utiliza eltérmino cuentadante en su articulado; tampoco define –lo que es mu-cho más importante a los efectos que nos ocupan– quién deba rendir,«… una contabilidad detallada y documentada de sus respectivos ingresos ygastos en el plazo de seis meses a partir del cierre de cada ejercicio». La men-ción genérica del artículo 11 de dicha Ley a la obligación de rendiresas cuentas a «los partidos políticos» exige una labor de averiguación dela estructura interna de cada partido para determinar quiénes debenser considerados cuentadantes.

Algo más precisa es la Ley Orgánica del Régimen Electoral Gene-ral (LOREG), de 19 de junio de 19855, cuando en su artículo 133 es-tablece que la contabilidad detallada y documentada de sus ingresosy gastos electorales debe ser «presentada» por los administradores ge-nerales de aquellos partidos, federaciones o coaliciones que hubieranconcurrido a las elecciones en varias provincias y por los administra-dores de las candidaturas en los restantes casos.

Parece crearse así, indirectamente, la obligación legal de constituirtales figuras dentro de los partidos políticos, federaciones o coalicio-nes de partidos que alcancen los requisitos exigidos para recibir sub-


4 Este artículo debe considerarse modificado en el sentido de entender que el des-tinatario de la Cuenta General puede ser un Órgano de Control Externo autonómi-co en las Comunidades donde exista tal tipo de institución.

5 Con sucesivas modificaciones de los años 1987, 1991, 1992, 1995 y 1997.


venciones estatales. En cualquier caso, y como se ha indicado para lafinanciación general de los partidos políticos, el Órgano de ControlExterno deberá efectuar las averiguaciones pertinentes sobre la es-tructura interna de cada partido para conseguir una mejor delimita-ción del cuentadante.

c) Universidades.–Como indica Antonio Arias en su obra El régi-men económico y financiero de las Universidades, la Ley 11/1983 de Re-forma Universitaria (LRU) no especifica cuál es el órgano universita-rio que deba aprobar la Cuenta General de cada Universidad. Así,hasta que no exista una norma de rango suficiente que especifique demanera indubitada el órgano competente, nos encontramos en unasituación de hecho no muy diferente a la expuesta en el párrafo an-terior; hará falta un estudio previo –en este caso no de la estructurainterna de cada partido o coalición, sino de la normativa particularaplicable a cada Universidad, vía Ley autonómica o Estatuto–, para laidentificación del órgano obligado en cada caso a la rendición de laCuenta Anual.

3. RENDICIÓN DE CUENTAS

3.1. Efectos

La legislación anterior a la LOTCu, constituida básicamente por laLey de 3 de diciembre de 1953, modificada por la de 23 de diciem-bre de 1961, y por el Reglamento del Tribunal de Cuentas de la Re-pública de 16 de julio de 1935, confundía en la práctica la funciónjurisdiccional con la de fiscalización o control de la actividad econó-mico-financiera del Estado y del Sector público.

Hoy, las cuentas deben ser enviadas al Tribunal o a los órganosautonómicos de Control Externo esencialmente para que éstos llevena cabo su función fiscalizadora, sin perjuicio de que, como conse-cuencia del examen de dichas cuentas, pueda existir una derivaciónhacia los órganos jurisdiccionales correspondientes. Las cuentas no serinden para que sobre ellas se efectúe fallo alguno, sino para emitir,en cuanto a la Cuenta General del Estado y las Cuentas Generales delas Comunidades Autónomas, la Declaración Definitiva que proceda,y respecto de todas las demás, para que las mismas sean sometidas asu examen, antecedente de la función fiscalizadora de los Órganos deControl Externo.

Desde la perspectiva del cuentadante, la rendición de la cuentaproduce la exoneración de responsabilidad a que hubiera lugar porno haberla efectuado en los términos que se exponen en los epígra-fes posteriores.

3.2. Plazos

– Para la Cuenta General del Estado, diez meses desde la termi-nación el ejercicio económico, según dispone el artículo 136.1 delTRLGP, en su redacción dada por la Ley 50/1998, de 30 de diciem-bre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.

– Para las cuentas que integran la Cuenta General del Estado, elartículo 128 del TRLGP establece que las mismas deben estar «for-muladas»6 en el plazo máximo de tres meses desde el cierre del ejer-cicio económico.

– Para todas las cuentas que hayan de remitirse al Tribunal porconductos diferentes de la Intervención General de la Administra-ción del Estado (IGAE), los que se determinen en las disposicionesrespectivas o, supletoriamente, dentro de los dos meses siguientes ala terminación del período a que se refieren, según dispone el nú-mero 2 del artículo 35 de la LFTCu.

– Para las cuentas parciales que se remitan directamente al Tribu-nal de Cuentas por los cuentadantes, quince días desde la termina-ción del período a que se refieren, según dispone el número 3 del ar-tículo 35 de la LFTCu. Estas denominadas «cuentas parciales» sólopueden ser encuadradas dentro del concepto amplio de cuenta alque se ha hecho referencia en este trabajo, es decir, como cuentas quereflejan actividades económico-financieras concretas. Y, en todo caso,es un precepto de dudosa aplicabilidad en el momento actual, en elque debe tenderse a una recepción por los Órganos de Control Ex-terno de la actividad económico-financiera global de cada entidad delSector público que debe ser fiscalizada.

– Algo similar puede argumentarse respecto de «las cuentas de losperceptores o beneficiarios de subvenciones u otras ayudas proce-dentes del Sector público», a las que se refiere el número 4 del artí-culo 35 de la LFTCu, que deberían ser remitidas «dentro de los dosmeses siguientes a la terminación del ejercicio económico correspon-diente».

– Para las cuentas de las entidades locales, y por lo que se refiere aaquellas que deben rendir sus cuentas al Tribunal de Cuentas del Es-tado, hay que estar a lo dispuesto en el artículo 204 de la LHL, quedispone, en su número 2, que las entidades locales deben rendir alTribunal, antes del día 15 de octubre de cada año, la Cuenta Generalcorrespondiente al ejercicio económico anterior. Para aquellas enti-


6 Debe entenderse que rendidas ante la Intervención General de la Administra-ción del Estado.


dades locales que rinden sus cuentas a un Órgano de Control Exter-no autonómico habrá que estar a lo que disponen las normas legalesde creación o de funcionamiento de los mismos, que, en todo caso,establecen, cuando así ocurre, plazos muy similares al dispuesto porla LHL.

– Para las cuentas de los partidos, federaciones, coaliciones o agru-paciones que hubieran alcanzado los requisitos exigidos para recibirsubvenciones estatales o que hubieran solicitado adelantos con cargoa las mismas, ciento veinticinco días desde la celebración de las res-pectivas elecciones, según dispone el artículo 133 de la LOREG.

– Para los partidos políticos que reciban la subvención estatal anualno condicionada para la atención de gastos de funcionamiento ordi-nario, seis meses a partir del cierre de cada ejercicio, según disponeel número 2 del artículo 11 de la Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio.

4. RESPONSABILIDADES POR LA NO RENDICIÓN

La obligación de rendir cuentas, como toda obligación jurídica,debe ir ligada a la existencia de una sanción para el caso del incum-plimiento de aquélla. La sanción es la consecuencia jurídica desfavo-rable para el sujeto, que se aplica en caso de infracción. Sin sancionesno podría hablarse de coactividad del Derecho, y la esencia de la co-actividad consiste en la posibilidad de aplicar una sanción. En el pre-sente apartado se analizará cuál es la sanción que procede ser im-puesta en el caso de incumplimiento de la obligación de rendircuentas.

4.1. Responsabilidad disciplinaria

Los supuestos de no rendición de cuentas, si atribuimos al vocablocuenta el concepto restringido al que hemos hecho referencia en elapartado primero de este trabajo, son muy difícilmente residencia-bles en el régimen de responsabilidad disciplinaria. Ello es así porquees prácticamente imposible imaginar que el cuentadante tenga la con-dición de funcionario. Nos referimos, claro está, al cuentadante Pre-sidente del Consejo Social de una Universidad, al cuentadante Presi-dente de una Corporación Local o al cuentadante Presidente de unorganismo autónomo o de una empresa pública; ello no quiere decir,como es obvio, que la persona que ostenta la más alta representaciónde alguna de las entidades públicas que acabamos de mencionar, a tí-tulo de ejemplo, no puedan ser funcionarios; simplemente, estamos

indicando que, en su función de Presidentes de estas entidades, noestán sometidos al régimen disciplinario funcionarial.

De esta forma, la responsabilidad disciplinaria por la no rendiciónde cuentas sólo podría predicarse –y aun así con dificultad– en los su-puestos de cuentadantes de operaciones concretas, a las que hicimostambién referencia en el apartado primero de este trabajo.

Con esa acepción del vocablo cuenta, y por lo que se refiere a laAdministración General del Estado, podemos recordar que el Regla-mento de Régimen disciplinario de los funcionarios de la Adminis-tración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 deenero, establece:

a) En su artículo 6.f), que constituye falta muy grave:

«La notoria falta de rendimiento que comporte inhibición en el cumpli-miento de las tareas encomendadas.»

b) En su artículo 7.c), que constituyen falta grave:

«Las conductas constitutivas de delito doloso relacionadas con el servicio oque causen daño a la Administración o a los administrados.»

c) En su artículo 7.i), que constituye falta grave:

«La falta de rendimiento que afecte al normal funcionamiento de los servi-cios y no constituya falta muy grave.»

d) En su artículo 8.d), que constituye falta leve:

«El descuido o negligencia en el ejercicio de sus funciones.»

e) En su artículo 8.e), que constituye falta leve:

«El incumplimiento de los deberes y obligaciones del funcionario, siempreque no deban ser calificados como falta muy grave o grave.»

f) En su artículo 12, que:

«Los funcionarios que indujeran a otros a la realización de actos o con-ductas constitutivos de falta disciplinaria incurrirán en las mismas responsa-bilidades que éstos. De no haberse consumado la falta, incurrirán en respon-sabilidad, de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 897 de la Leyde Funcionarios Civiles del Estado de 7 de febrero de 1964.»

Todas las faltas citadas en las letras anteriores podrían ser equipa-rables, de alguna manera, a los supuestos de no rendición de cuen-tas; hay que indicar, en todo caso, que el autor del presente trabajo


7 Se refiere dicho artículo a los criterios de intencionalidad y reiteración o reinci-dencia, entre otros, para graduar las faltas.

no tiene noticia de que tal situación se haya producido desde la en-trada en vigor del Reglamento a que se ha hecho referencia.

Por lo que se refiere a las sanciones a imponer, en el caso de la hi-potética aplicación de este Reglamento al supuesto de no rendición,aquéllas serían:

– De considerarse falta muy grave: separación del servicio, o sus-pensión de funciones por un período no inferior a tres años ni supe-rior a seis, o traslado con cambio de residencia sin posibilidad de vol-ver a la localidad desde la que se produjo el traslado en un períodode tres años.

– De considerarse falta grave: suspensión de funciones por un pe-ríodo máximo de tres años, o traslado con cambio de residencia sinposibilidad de volver a la localidad desde la que se produjo el trasla-do en un período de un año.

– De considerarse falta leve: apercibimiento.8

4.2. Responsabilidad Penal

El Código Penal de 1973 regulaba, en el Título VII de su Libro II,las penas a imponer a los funcionarios públicos por delitos cometidosen el ejercicio de sus cargos. Dentro de dicho Título, el Capítulo V(arts. 369 a 372) se refería a la desobediencia y denegación de auxi-lio, y el Capítulo X (arts. 394 a 399) a la malversación de caudalespúblicos. Detrás de la no rendición de una cuenta podrían existir su-puestos de los tipificados en el antiguo Código Penal, pero es indu-dable que resultaba prácticamente imposible entender el hecho de lano rendición como un ilícito penal.

El Código Penal vigente, aprobado por Ley Orgánica 10/1995, de23 de noviembre (CP), ha introducido, sin embargo, una nueva dis-posición que puede resultar de directa aplicación al supuesto que nosocupa. En efecto, el artículo 502.2, ubicado en el Título XXI. «Deli-tos contra la Constitución», del Libro II, establece:

«En las mismas penas [las ligadas al delito de desobediencia, ademásde las de suspensión de empleo o cargo público por tiempo de seismeses a dos años si el reo fuera autoridad o funcionario público] in-currirá la autoridad o funcionario que obstaculizare la investigación del De-fensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas u órganos equivalentes de las Comu-


8 La posibilidad de sancionar las faltas leves con deducción proporcional de re-tribuciones fue expresamente derogada por el artículo 36 de la Ley 31/1991, de 30de diciembre.

nidades Autónomas, negándose o dilatando indebidamente el envío de los in-formes que éstos solicitaren o dificultando su acceso a los expedientes o docu-mentación administrativa necesaria para tal investigación.»

Conviene precisar al respecto que el artículo ahora transcrito sídebe considerarse aplicable a la no rendición de cuentas; natural-mente que también a muchos otros supuestos, dada la amplitud delos términos en los que dicho artículo está redactado, pero, desde lue-go, a la no rendición. Debe entenderse que, transcurridos los plazosde rendición a los que se ha hecho referencia en otro apartado de es-te trabajo, deben producirse escritos conminatorios del Tribunal deCuentas para conseguir la rendición de la cuenta y, en caso de con-tumacia en la no remisión, puede y debe abrirse la vía penal9.

4.3. Responsabilidad civil

Todo delito penal puede llevar aparejada una responsabilidad ci-vil subsidiaria; es difícil imaginar, sin embargo, la aplicación de esteprincipio a la responsabilidad penal que pudiera derivarse de la apli-cación del artículo 502.2 del vigente CP. Tampoco parece posible en-cuadrar el supuesto de no rendición dentro del funcionamiento nor-mal o anormal de los servicios públicos a que se refiere el Reglamentode los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia deresponsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 492/1993,de 26 de marzo.

4.4. Responsabilidad política

Con independencia de las responsabilidades que se sustancianante órganos jurisdiccionales y administrativos, es posible hablar de laexistencia de una responsabilidad política.

Por lo que se refiere a los supuestos de no rendición, la puesta demanifiesto de este hecho por el Tribunal de Cuentas o por los Órga-nos de Control Externo de las Comunidades Autónomas, puedeconstituir una auténtica sanción de orden moral que deberá ser valo-rada por los correspondientes órganos del Poder Ejecutivo cuandoéstos tengan la facultad de destitución del cuentadante –caso de unorganismo autónomo, por ejemplo– o por los electores que, directa oindirectamente, deben valorar la conducta global del elegido cuandoel cuentadante accede a esa condición por procedimientos electivos


9 En todo caso, la vía penal debe reservarse a supuestos excepcionales, aplicandoel principio de mínima intervencíón del Derecho penal unánimemente defendidopor la doctrina.

–piénsese en el ámbito local para la elección directa, o en el universi-tario para la elección indirecta–.

Aún más, en el primero de los casos (cargos no electos, sino desig-nados), las Resoluciones adoptadas por la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas10 pueden lle-var aparejadas recomendaciones al Gobierno que impliquen directao indirectamente la destitución de un cuentadante.

5. ESPECIAL REFERENCIA A LA POSIBLE EXISTENCIADE RESPONSABILIDAD CONTABLE

5.1. Introducción

Desarrollando la previsión contenida en el artículo 136.2, párra-fo 2º, de la Constitución de 1978, la LOTCu judicializó la exigenciade responsabilidad contable, creando lo que la mayoría de la doctri-na denominó un «nuevo orden jurisdiccional», integrado por losConsejeros de Cuentas de la Sección de Enjuiciamiento, las Salas delTribunal de Cuentas y, finalmente, según previsión del artículo 52.2de la LFTCu, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TribunalSupremo, que «… conocerá de los recursos de casación y revisión que se in-terpongan contra las sentencias pronunciadas por las Salas del Tribunal deCuentas en los casos y por los motivos determinados en esta Ley [la de Fun-cionamiento]».

Sin entrar a valorar ahora lo acertado del desarrollo legislativo dela Constitución –el término jurisdicción tiene diferentes acepcio-nes11–, lo cierto es que en nuestro ordenamiento jurídico se ha in-crustado, mediante Leyes aprobadas en las Cortes Generales, estenuevo «orden jurisdiccional».

Los elementos necesarios para la existencia de responsabilidadcontable pueden resumirse así:

– Elemento subjetivo: La infracción ha de producirse mediandodolo, culpa o negligencia grave.


10 O de los órganos equivalentes que estén constituidos o puedan constituirse enlas Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas que poseen Órgano deControl Externo.

11 Ver al respecto el artículo 127 del anteproyecto constitucional (B.O.C. de 5 deenero de 1978), que utilizaba la expresión «sin perjuicio de la efectividad de sus acuerdos»,en lugar del término «jurisdicción» finalmente adoptado. La misma redacción se en-cuentra en el artículo 129 del Informe de la Ponencia del Congreso (B.O.C. de 17 deabril de 1978).

– Elemento objetivo: Debe existir un daño, perjuicio o menoscabode caudales o efectos públicos.

– Elemento real: El daño o menoscabo ha de producirse, precisa-mente, con ocasión del manejo de caudales públicos.

– Elemento causal: El daño ha de ser, de manera indubitada, con-secuencia de una acción u omisión en el manejo de esos fondos pú-blicos.

– Elemento legal: La acción u omisión han de constituir una con-travención de leyes de naturaleza contable o presupuestaria.

– Elemento procesal: El enjuiciamiento de la responsabilidad con-table se atribuye a un nuevo orden jurisdiccional: el contable.

5.2. Los diferentes supuestos de responsabilidad contable

Tanto la LOTCu como la LFTCu dibujaron, indirectamente, dosdiferentes supuestos de responsabilidad contable. Por lo que se refie-re a la LOTCu, su artículo 25 dispone:

«Compete a los Consejeros de Cuentas, en la forma que determine la Ley deFuncionamiento del Tribunal, la resolución en primera o única instancia delos siguientes asuntos:

a) Los juicios de las cuentas.

b) Los procedimientos de reintegro por alcance.

c) Los expedientes de cancelación de fianzas.»

Estos últimos expedientes de cancelación de fianzas deben ser con-siderados como procedimientos de jurisdicción voluntaria y no van aser objeto de análisis en este trabajo por no guardar relación algunacon la finalidad del mismo.

Lo que resulta necesario aclarar desde un primer momento es quelos dos supuestos de responsabilidad contable que dibujó la LOTCulo fueron a través de la enumeración de dos procedimientos distin-tos: el juicio de cuentas y el procedimiento de reintegro por alcance.Pero no se definieron las reglas procesales de cada uno de ellos ni quéinfracciones contables daban lugar a la entrada en juego de cada unode esos procedimientos.

Por su parte, la LFTCu tampoco dio un paso definitivo en la cla-rificación de todos estos conceptos. Sí lo hizo en lo que se refiere a ladefinición del concepto de alcance (con las matizaciones que más ade-lante veremos) y en lo concerniente a la delimitación de los trámitesprocesales de cada uno de los dos procedimientos. Pero no definió


cuáles eran los supuestos de responsabilidad contable diferente delalcance.

Así, tras la entrada en vigor de la LFTCu, la situación era la si-guiente:

a) Existía una definición de alcance dada por el artículo 72 de di-cha Ley, que dispuso: «A efectos de esta Ley se entenderá por alcance el sal-do deudor injustificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia denumerario o de justificación en las cuentas que deban rendir las personas quetengan a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos, ostenten o no lacondición de cuentadantes ante el Tribunal de Cuentas.

A los mismos efectos, se considerará malversación de caudales o efectos pú-blicos su sustracción, o el consentimiento para que ésta se verifique, o su apli-cación a usos propios o ajenos por parte de quien los tenga a su cargo.»

b) No existía una definición de cuáles eran los supuestos de res-ponsabilidad contable distintos del alcance.

c) Estaban definidos los procedimientos para la tramitación de lasinfracciones contables según se consideraran alcance o diferentes delalcance.

Quedaba pendiente, pues, la delimitación de supuestos prácticosen que, sin estar ante un caso de alcance en los términos en que éstefue definido por el artículo 72 de la LFTCu, existiera un menoscabode fondos públicos. El texto legal al que se acudió fue el TRLGP. Con-viene recordar que la primitiva redacción de la Ley General Presu-puestaria se remonta al año 1977, y que su Título VII «De las res-ponsabilidades» no ha sufrido grandes modificaciones desde aquelaño. Así, el primer artículo de dicho Título, el 140, establecía, y esta-blece, lo siguiente:

«Las autoridades y funcionarios de cualquier orden que por dolo, culpa onegligencia graves adopten resoluciones o realicen actos con infracción de lasdisposiciones de esta Ley estarán obligados a indemnizar a la Hacienda Pú-blica los daños y perjuicios que sean consecuencia de aquéllos, con indepen-dencia de la responsabilidad penal o disciplinaria que les pueda corresponder.»

Por su parte, el artículo 141 establece:

«1. Constituyen infracciones, según determina el artículo inmediato ante-rior:

a) Haber incurrido en alcance o malversación en la administración de losfondos públicos.


b) Administrar los recursos y demás derechos de la Hacienda Pública sinsujetarse a las disposiciones que regulan su liquidación, recaudación o ingresoen el Tesoro.

c) Comprometer gastos y ordenar pagos sin crédito suficiente para realizar-los, o con infracción de lo dispuesto en la presente Ley o en la de Presupuestosque sea aplicable.

d) Dar lugar a pagos indebidos al liquidar las obligaciones o al expedir do-cumentos en virtud de funciones encomendadas.

e) No rendir las cuentas reglamentariamente exigidas o presentarlas congraves defectos.

f) No justificar la inversión de los fondos a que se refieren los artículos 79y 81 de esta Ley»12.

Más adelante, el artículo 143 del TRLGP dispone:«En el supuesto del apartado a) del número 1 del artículo 141 de esta Ley,

la responsabilidad será exigida por el Tribunal de Cuentas mediante el opor-tuno procedimiento de reintegro por alcance, de conformidad con lo estableci-do en su legislación específica.»

Por su parte, el artículo 144 del TRLGP establece, en su núme-ro 113, lo siguiente:

«En los supuestos que describen los apartados b), c), d), f) y, en su caso, g)del número 1 del artículo 141 de esta Ley, y sin perjuicio de dar conocimientode los hechos al Tribunal de Cuentas a los efectos prevenidos en el artículo 41,número 1, de la Ley Orgánica 2/1982, la responsabilidad será exigida en ex-pediente administrativo instruido al interesado.»

Por último, hay que efectuar una mención a lo dispuesto en el ar-tículo 41 del TRLGP, que prevé, en su número 2, que la declaracióny exigencia de las responsabilidades a que, en su caso, haya lugarpor la prescripción de créditos de la Hacienda Pública se ajustará alo prevenido en el Título VII «De las responsabilidades» de dichotexto legal.

Por todo lo que hasta ahora se ha expuesto, no parece difícil de-ducir la tendencia que se siguió en el Tribunal de Cuentas tras la pro-mulgación de la LFTCu:


12 Dichos artículos tratan, respectivamente, de los libramientos de pagos a justifi-car y de las ayudas y subvenciones públicas.

13 Este apartado está redactado conforme a la modificación establecida por la Dis-posición adicional 2ª de la Ley 21/1993, de 29 de diciembre, que, precisamente, eli-minó el supuesto de no rendición de cuentas como uno de los susceptibles de ser sus-tanciado mediante un expediente administrativo de responsabilidad contable.

1. Se consideró que el alcance –casi equiparado a la malversación–debía sustanciarse por el procedimiento de reintegro por alcance.

2. Se consideró también que todas las infracciones descritas en lasletras b) a g) del artículo 141 del TRLGP y la prevista en el artículo41.2 del mismo texto legal eran, precisamente, los supuestos de res-ponsabilidad contable distintos del alcance y debían, por tanto, sus-tanciarse mediante un juicio de cuentas. Entre éstos se encuentra,como se ha indicado, el supuesto de la no rendición de cuentas.

5.3. La no rendición de cuentas como posible supuesto de responsabilidad contable

Llegados a este punto conviene ya responder a una de las pre-guntas clave de este trabajo. El no rendir una cuenta ¿es un supues-to residenciable en la jurisdicción propia del Tribunal de Cuentas? Lapregunta en sí misma ya parece sorprendente, dado el tenor literalde los textos legales citados, a los que más adelante se hará referen-cia, y de la posición de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas yde la mejor doctrina. Pero, modestamente, el autor de este trabajoentiende que, acudiendo a un concepto de cuenta como el que se di-bujó en el inicio de esta exposición –conjunto de estados financierosque permiten reflejar la actividad económico-financiera de una enti-dad pública en un ejercicio determinado–, es insostenible encuadrarla no rendición –por sí misma– bajo ningún supuesto de responsabi-lidad contable. Las cosas son tal cual son con independencia de la dic-ción literal de las leyes y de la contundencia y autoridad de las mani-festaciones jurisprudenciales y doctrinales. En siguientes apartados sedefenderá la tesis aquí apuntada que, por supuesto, se somete a lascríticas y contraargumentaciones que procedan.

5.4. La jurisprudencia

Es preciso iniciar este apartado haciendo referencia a la evoluciónde los Autos y Sentencias de la Sala de Justicia del Tribunal de Cuen-tas desde 1988 –fecha de promulgación de la LFTCu– hasta el mo-mento de la redacción de este trabajo.

En efecto, si en un primer instante fue pacífico el considerar quelas infracciones contables se agrupaban en la forma que se ha ex-puesto en apartados anteriores, el alcance cuasi identificado con lamalversación y los supuestos de responsabilidad contable distintos dealcance identificados con las restantes infracciones enumeradas en elTRLGP, con el paso del tiempo el concepto de alcance –a efectos deresponsabilidad contable– fue ampliándose y englobando algunos


de esos supuestos del TRLGP considerados antes como distintos dealcance. En un primer momento de dicha evolución se comenzarona considerar supuestos de alcance los tipificados en la letra f) del ar-tículo 141 del TRLGP. Así, la falta de justificación de libramientos ajustificar o de subvenciones concedidas fueron concebidas por la Sa-la como supuestos de alcance. Es interesante, a estos efectos, transcri-bir el fundamento jurídico segundo de un Auto de 23 de febrero de1995 de la Sala de Justicia, que dice así: «Admitiendo, pues, el recurso pre-sentado en aras de esa amplia interpretación y entrando ya en el fondo delasunto se advierte que el Abogado del Estado solicita de esta Sala exclusiva-mente una resolución “a efectos doctrinales” al objeto de que unifique el crite-rio acerca de la interpretación que ha de darse al concepto de alcance. En elcaso de autos, el Consejero de instancia ha entendido que los hechos que cons-tan en el procedimiento pueden ser constitutivos de alcance, teniendo en cuen-ta que los fondos públicos librados “a justificar” no han sido justificados me-diante las facturas y documentos que demuestren su inversión, y respecto a lascantidades no invertidas, por carta de pago demostrativa de su reintegro. Exis-te, por ello, a su juicio, un descubierto que produce un saldo deudor injustifi-cado en una cuenta, lo que daría lugar a un alcance entendido en sentido am-plio (como reiteradamente ha venido razonando esta Sala: Autos de 10 y 11de enero y Sentencia de 18 de abril de 1986).»

Pero no solamente estos supuestos fueron entrando, para la Sala,dentro del concepto de alcance. En el seno de dilucidar la distinciónentre pagos sin justificar y pagos indebidos, el Tribunal manifestó,mediante Auto de 19 de mayo de 1995, lo siguiente:

«Fijados en estos límites los términos del debate, se hace preciso analizar loscaracteres del alcance, de acuerdo con su configuración legal y jurispruden-cial. En este sentido conviene recordar que el concepto de alcance, a pesar dela antigüedad del término en nuestra legislación histórica y tradicional, ha sidoobjeto de definición por esta Sala a partir de los Autos de 11 y 18 de enero y12 de diciembre de 1986, y Sentencias de 18 de abril de 1986 y de 28 de oc-tubre del mismo año, y posteriormente dicha doctrina fue recogida en el artículo72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril. Así las cosas, aunque la lectura del ar-tículo 141 de la Ley General Presupuestaria parece sugerir la existencia deuna primera infracción contable –haber incurrido en alcance o malversaciónen la administración de los fondos públicos– y, seguidamente, la de otras in-fracciones distintas del alcance, no puede desconocerse que dicho artículo pro-viene, con casi idéntica redacción, del que con el mismo número aparecía en laLey General Presupuestaria de 1977, anterior, por tanto, a la Ley de Funcio-namiento del Tribunal de 1988, por lo que, en definitiva, la interpretación delartículo 141 de la Ley General Presupuestaria debe realizarse a la luz de lodispuesto en el artículo 72 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, lo que nos va a


permitir concluir que la Ley General Presupuestaria incluye entre las letras b)a g) del artículo 141.1 infracciones que bien podrían ser calificadas como al-cance.

Todo lo anterior permite afirmar que tanto la Ley 7/1988, de 5 de abril,como la propia doctrina de la Sala de Apelación vienen defendiendo un con-cepto amplio de alcance que no es sino consecuencia del contenido del propioartículo 72. Dicho precepto, además, es el único de nuestro ordenamiento jurí-dico que define el concepto de esta figura contable, lo que trasciende a la pro-pia Ley General Presupuestaria en cuanto solamente lo menciona sin hacer es-pecificación alguna sobre su contenido.

Así, el artículo 141.1 de la Ley General Presupuestaria establece una re-lación no exhaustiva –basta ver en este sentido la letra g) de dicho apartado–de las infracciones de la Ley que ad exemplum pueden ser constitutivas deresponsabilidad contable. Es una relación abierta para resaltar conductas quepueden ocasionar perjuicios en los caudales o efectos públicos, y de todas ellas,la típica y tradicional que conlleva ese resultado es la comisión de un alcance,sin que ello sea obstáculo para reconocer que existen acciones u omisiones des-critas en el propio artículo 141.1, b) y g), que también pueden tener comoresultado un alcance según el concepto que ofrece el propio artículo 72 de laLey 7/1988.

En efecto, el artículo 72.1 de la meritada Ley de Funcionamiento del Tri-bunal de Cuentas dispone que “se entenderá por alcance el saldo deudor in-justificado de una cuenta o, en términos generales, la ausencia de numerarioo de justificación en las cuentas que deban rendir las personas que tengan a sucargo el manejo de caudales o efectos públicos”. De dicho precepto se despren-de, de manera clara, que el alcance viene determinado por el resultado, es de-cir, por la ausencia de acreditación del destino dado a los caudales o efectos pú-blicos o, incluso, por la desaparición injustificada de los mismos, siendo, pues,indiferente la clase de cuenta o el concepto en donde aquél luzca, esto es, po-drá existir en un pago en firme o a justificar, en una subvención, etc. En estamisma línea, las Sentencias 4 y 11/1993 y 4/1994, entre otras, consideran quedebe entenderse por tal “… el saldo negativo e injustificado de la cuenta quedebe rendir quien tenga a su cargo dichos caudales o efectos”. No rendir cuen-tas debiendo hacerlo por razón de estar encargado de la custodia o manejo decaudales públicos, no justificar el saldo negativo que éstas arrojan, no efectuaringresos a que se esté obligado por razón de la percepción o tenencia de fondospúblicos, sustraer o consentir que otro sustraiga o dar ocasión a que un terce-ro realice la sustracción de caudales o efectos públicos que se tenga a cargo,aplicarlos a usos ajenos, etc., son todos supuestos de alcance y como tales gene-radores de responsabilidad contable (arts. 49, 72 y preceptos concordantes dela Ley 7/1988 y arts. 2.b y 38.1 de la Ley 2/1982).»


Finalmente, en esta permanente evolución, la Sala declaró en unAuto de 27 de noviembre de 1997 que, incluso los pagos indebidospropiamente tales, pueden ser también considerados como alcance.El precitado Auto, en su fundamento jurídico cuarto, establece:

«De otra parte, aunque los citados pagos pudiesen ser reputados como in-debidos –calificación que actualmente puede ser prematura– y la responsabili-dad contable que de ellos derivara pudiera ser exigida en vía administrativa(arts. 140 y ss. del TRLGP), ello no empece la competencia de este Tribunalpara reconocer de estas responsabilidades contables no sólo por la vía de la pie-za separada derivada de cualquier procedimiento fiscalizador (art. 45 en rela-ción con los artículos 68 y ss. de la Ley 7/1988 de 5 de abril), sino tambiénpor la vía del artículo 47 en relación con los artículos 72 y ss. Por cuanto nohay que olvidar que el concepto que nos sirve para delimitar la dualidad pro-cedimental es el alcance según la definición que se contiene en el artículo 72de la Ley 7/1988, en cuyos límites, “saldo deudor injustificado”, o “ausenciade numerario”, o “ausencia de justificación”, tienen cabida, sin duda, algunosde los hechos generadores de responsabilidad contable definidos en el artícu-lo 141, letras b) a g), del TRLGP, y entre ellos podemos citar a los pagosindebidos en cuanto suponen una salida material de fondos públicos sin cau-sa y, por tanto, carentes de justificación.»

En fin, tras estos últimos pronunciamientos de la Sala de Justicia,la situación puede resumirse en los siguientes términos:

1. Pueden ser subsumibles dentro del concepto de alcance su-puestos como los descritos en las letras d), e) y f) del artículo 141 delTRLGP, además de, como es obvio, el de la letra a) del mismo ar-tículo.

2. Por el momento, los demás supuestos pueden seguir siendoconsiderados como casos de responsabilidad contable distinta del al-cance, aunque la progresiva evolución de la Sala de Justicia podríallegar a difuminar la distinción entre ambos tipos de supuestos.

En definitiva, la jurisprudencia del Tribunal de Cuentas aplicadaal caso que nos ocupa, considera la no rendición de cuentas como in-fracción contable susceptible de ser asimilada al concepto de alcance.

5.5. La doctrina

Por su parte, los autores que han venido trabajando sobre estasmaterias (ver, por todos, los excelentes trabajos de Luis Vacas García-Alós, «El Tribunal de Cuentas: enjuiciamiento contable y jurisprudencia cons-titucional», La Ley-Actualidad, 1998, y de José Pascual García Régimenjurídico del gasto público, B.O.E. 1999), parecen inclinarse por calificar


los supuestos de no rendición de cuentas como diferentes del alcan-ce. En el siguiente apartado analizaremos ambas posturas.

5.6. Hacia un nuevo enfoque del tratamiento de la no rendición

La pregunta central que debe formularse es si el hecho de no ren-dir una cuenta puede ser concebido como un supuesto de esta juris-dicción contable del Tribunal de Cuentas. Para ello, sería necesarioque se diera el supuesto primigenio que define a la misma: indiciosde menoscabo de caudales o efectos públicos. En opinión del autor deeste trabajo, el que no se rinda una cuenta de una entidad del Sectorpúblico, por sí mismo, no puede dar lugar a que se desencadene unproceso jurisdiccional contable. Detrás de la no rendición de unacuenta puede existir toda una gama de otros supuestos específicos deresponsabilidad contable, a los que ya hemos hecho referencia. Porello, con independencia de otros medios de reacción que el Tribunalde Cuentas posee para forzar la rendición, a los que haremos refe-rencia en el próximo apartado, procede fiscalizar a la entidad moro-sa en la rendición y averiguar, en la medida de lo posible, las posiblesinfracciones contables existentes.

Mas el no rendir la cuenta como antecedente único de un proce-so jurisdiccional es inviable. De entrada no puede evaluarse –porqueen principio no tiene ni que existir– el daño causado a los fondos pú-blicos. Y si finalmente existiera este daño sería por alguno de los otrossupuestos tasados en los textos legales. Así, no puede concebirse unasentencia condenatoria en el caso de que, tras la no rendición, noexistiera más que la desidia o negligencia del obligado a rendirla. Y,de iniciarse el proceso contable, debería modificarse el supuesto in-fringido, caso de existir, a ese hecho concreto que da lugar a la exis-tencia de responsabilidad contable.

En consecuencia, la no rendición debe enfocarse como un hechograve, en la conducta del cuentadante, que no da lugar a la aperturade un proceso contable y sí a las actuaciones que estudiaremos en elapartado siguiente.

6. LA POSICIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS ANTE LA NO RENDICIÓN. MEDIOS DE REACCIÓN AJENOS A LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD CONTABLE

La legislación vigente ha tratado el problema de la no rendición,de manera específica, en el artículo 42 de la LOTCu y, de manera ge-


nérica, en el artículo 30 de la LFTCu14 y en el artículo 502 del CP.Examinaremos en detalle estos artículos en los siguientes subaparta-dos de este apartado.

6.1. El artículo 42 de la LOTCu

El artículo 42 de la LOTCu diseñó un haz de posibles actuacionescuando el Tribunal se encontrase ante un supuesto de no rendición.Es preciso iniciar este subapartado recordando dónde se encuen-tra ubicado el artículo que ahora se comenta: en el Título IV de laLOTCu, bajo el epígrafe «La responsabilidad directa». Y de esta res-ponsabilidad trata, coherentemente, el número 1, que establece:

«Serán responsables directos quienes hayan ejecutado, forzado o inducido aejecutar o cooperado en la comisión de los hechos o participado con posteriori-dad para ocultarlos o impedir su persecución.»

De esta manera, la LOTCu inicia su disección entre responsabili-dad directa y responsabilidad subsidiaria, poco relevante a los efectosde este trabajo. Pero, sorprendentemente, el número 2 del repetidoartículo, abandona el planteamiento general que iniciaba en su nú-mero 1 y pasa a tratar, de manera concreta, del supuesto específicode la no rendición para disponer:

«Toda persona sujeta a obligación de rendir, justificar, intervenir o aprobarcuentas que dejare de hacerlo en el plazo marcado o lo hiciere con graves de-fectos o no solventara sus reparos, será compelido a ello mediante requerimien-to conminatorio del Tribunal de Cuentas.»

Si el artículo 42 de la LOTCu habla de la responsabilidad conta-ble, las sanciones que prevén sus números 3 y 4, que ahora estudia-remos, deberían ser sanciones contables. Sin embargo, el número 3establece:

«Si el requerimiento no fuere atendido en el improrrogable plazo señaladoal efecto, el Tribunal de Cuentas podrá aplicar las medidas siguientes:

a) La formación de oficio de la cuenta retrasada a costa del moroso, siem-pre que existieran los elementos suficientes para realizarlo sin su cooperación.

b) La imposición de multas coercitivas en la cuantía que legalmente se es-tablezca.

c) La propuesta a quien corresponda para la suspensión, la destitución, elcese o la separación del servicio de la autoridad, funcionario o persona res-ponsable.»


14 Y en la mayoría de los textos equivalentes encuadrados en las leyes autonómi-cas de creación de Órganos de Control Externo.

Sobre estas tres posibles actuaciones –ninguna utilizada en casiveinte años de vida de la LOTCu, lo que ya es un claro indicio de susproblemas de aplicación– procede hacer, además, las siguientes refle-xiones:

1. Ninguna de ellas puede asimilarse a una actuación ligada a laapertura de un proceso jurisdiccional contable.

2. La formación de oficio de la cuenta retrasada por el Tribunales, sencillamente, un error conceptual. El Tribunal de Cuentas nopuede formar una cuenta que luego debería fiscalizar. Además, lapretensión de presentar esta aparente solución como un supuestode responsabilidad contable plantea insalvables problemas en cuan-to a la cuantificación de los daños causados en el caso de que los hu-biera.

3. La posible imposición de multas coercitivas –cuyo procedimien-to se desarrolla en el artículo 30 de la LFTCu –adolece de los defectosque se verán en el subapartado siguiente. En cualquier caso, procedeanticipar, ya que la facultad sancionadora15 del Tribunal correspondeal Pleno de dicha Institución; y dicho Órgano no posee potestad ju-risdiccional.

4. Finalmente, y por lo que se refiere a la letra c) del artículo 42.3de la LOTCu, hay que señalar que, con independencia de la indefi-nición del concepto «a quien corresponda», y de la relación indirecta quepuede existir con la responsabilidad política, analizada en el pun-to 4.4 de este trabajo, no cabe duda de que tampoco nos encontramosante supuesto alguno de responsabilidad contable.

Para finalizar, el número 4 del artículo 42 establece:

«El Tribunal de Cuentas, en su caso, pasará el tanto de culpa al Fiscal Ge-neral del Estado por el delito de desobediencia.» Dicho número debe enten-derse «completado» por lo dispuesto en el nuevo artículo 502 del CP.

6.2. El artículo 30 de la LFTCu

Dicho artículo, cuyo antecedente para gran parte de la doctrina es,en parte, el artículo 42 de la LOTCu, regula el deber de colaboracióncon el Tribunal de Cuentas. Pero no hay que olvidar que el artículo


15 Aunque la LFTCu habla, indistintamente, de «multas» y de «sanciones», la ac-tuación del Tribunal, dibujada en el artículo 30.5 de dicha Ley, parece no participarde las características de la potestad sancionadora. A este respecto es muy ilustrativala distinción efectuada en el artículo 99 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, deRégimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administra-tivo Común, entre multas coercitivas y sanciones.

30 de la LFTCu está inequívocamente ubicado16 dentro de los que re-gulan la función fiscalizadora y sus procedimientos.

Quiere ello decir que las multas que el Tribunal, constituido enPleno, puede imponer por la no rendición de una cuenta, así comopor no atender cualquier otro requerimiento que dicho órgano efec-túe a una entidad del Sector público, son un apéndice de la funciónfiscalizadora y nada tienen que ver con la función jurisdiccional,como, por otra parte, ya se había indicado en el epígrafe anterior.

6.3. El artículo 502 del Código Penal

Dicho artículo, al que ya se ha hecho referencia anteriormente,viene a permitir la entrada en juego de la vía penal para el caso decontumacia en el supuesto de no rendición de cuentas, así como enel de cualquier otro tipo de incumplimiento de las peticiones efec-tuadas por el Tribunal. Amplía y completa, sin contradecir, las previ-siones del artículo 42.2 de la LOTCu.

7. A MODO DE CONCLUSIONES

Primera.–La no rendición de cuentas no encaja en los supuestosde la jurisdicción contable del Tribunal de Cuentas, a menos que seotorgue al vocablo «cuenta» un significado amplio que incluya activi-dades económico-financieras concretas y parciales de una entidad delSector público.

Segunda.–Tampoco puede hablarse de responsabilidad civil nidisciplinaria en los supuestos de no rendición.

Tercera.–Ante un supuesto de no rendición de cuentas procede:

a) Aplicar las multas previstas en el artículo 30 de la LFTCu.

b) Fiscalizar en profundidad la entidad que no rinde la cuenta enbusca de las causas de tan grave incumplimiento y de supuestos deresponsabilidad contable propiamente tales.

c) Dar paso a la vía penal, modulando la necesaria intervención deesta jurisdicción para casos muy graves, con el principio de mínimaintervención penal.


16 Como no podía ser de otra manera, ya que cuando el Tribunal de Cuentas ejer-ce la función jurisdiccional se encuentra protegido en la misma por las leyes que re-gulan, con carácter general, el ejercicio de dicha función.

Cuarta.–Procede la derogación del artículo 42.3 de la LOTCu porconceptualmente erróneo, prácticamente inaplicable y nunca hastaahora aplicado.

BIBLIOGRAFÍA

ARIAS, Antonio (1997): El régimen económico y financiero de las Universidades,Editorial Complutense.

PASCUAL GARCÍA, José (1999): «Régimen jurídico del gasto público», EstudiosJurídicos. Boletín Oficial del Estado.

VACAS GARCÍA-ALÓS, Luis (1998): El Tribunal de Cuentas: enjuiciamiento conta-ble y jurisprudencia constitucional», La Ley-Actualidad.


aprobación y rendición de cuentas: problemas y … · 2012. 6. 18. · aprobación y rendición...

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