“procedimiento de acciÓn de impugnaciÓn por silencio ... · la tridimensionalidad del derecho....
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UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
TEMA:
“PROCEDIMIENTO DE ACCIÓN DE IMPUGNACIÓN POR SILENCIO
ADMINISTRATIVO Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO A LA TUTELA
EFECTIVA DE LOS CONTRIBUYENTES”
Proyecto Innovador de Investigación como requisito previo a la obtención del Título de
ABOGADA
AUTORA: Bedoya Ramos María José
E-mail: [email protected]
DIRECTOR: Dra. Illescas Ortega Iveth del Roció
QUITO – ECUADOR
Enero, 2016
ii
DEDICATORIA
Este trabajo lo dedico con amor:
Al eje principal de mi vida, mi Dios todo poderoso.
A mi Esposo Pablo Chávez, mi mejor amigo, compañero de vida y amor eterno.
A mi inspiración y fuente de alegría, mi hija Paula Rebeca.
A mi padre Ángel, quien ha sido mi amigo, mi guía, mi ejemplo, y mi apoyo.
A la mujer más valiosa que existe, mi modelo a seguir, mi madre María Eugenia.
A mi hermana Andrea, quien es mi confidente y mejor amiga.
A mi abuelita Josefina, a mis tías Sandra, María, Alicia, y a mi Tío Fabián, por
cuidarme cuando era niña y por enseñarme con sus vidas la valiosa virtud de la
bondad y el amor desinteresado.
A mis abuelitos Eduardo y María Lucrecia, a quienes quiero y tengo gran
respeto.
Y a aquellos que compartieron con cariño las aulas y corredores de la facultad,
a mi prima Yessenia, y a mis buenos amigos Vane, Eri, y Xavi.
María José Bedoya Ramos
iii
AGRADECIMIENTO
Quiero expresar mis más sinceros agradecimientos:
Primero a mi Dios por darme la vida, los medios, las fuerzas y la inteligencia para
culminar este proceso;
A mis padres por formarme en valores, convicciones y además por enseñarme a
trabajar por mis semejantes; Por su ayuda ética y económica para terminar mi carrera.
A mi esposo por ser fortaleza para mi vida y estar a mi lado en cada paso que daba
para conseguir hoy esta meta.
A mi hermana por alentarme y creer en mí.
A mis suegros Marisol y Efrén, por abrirme las puertas de su hogar y brindarme su
ayuda en medio de la finalización de este proyecto.
A la universidad Central del Ecuador por su formación académica, a sus docentes que
sembraron en mí conocimientos valiosos y duraderos, especialmente a la Dra. Iveth
Ilescas, por guiar con excelencia y paciencia la consecución de este trabajo.
María José Bedoya Ramos
iv
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD
Quito, 15 de Enero del 2016
Yo, MARÍA JOSÉ BEDOYA RAMOS, autor/a de la investigación, con cédula de
ciudadanía N° 1717391369, libre y voluntariamente DECLARO, que el trabajo de
Grado titulado: “Procedimiento de Acción de Impugnación por Silencio Administrativo
y su relación con el derecho a la Tutela Efectiva de los contribuyentes”. Es de mi plena
autoría, original y no constituye plagio o copia alguna, constituyéndose en documento
único, como mandan los principios de la investigación científica, de ser comprobado lo
contrario me someto a las disposiciones legales pertinentes.
Es todo cuanto puedo decir en honor a la verdad.
Atentamente,
María José Bedoya Ramos
1717391369
Correo: [email protected]
v
AUTORIZACIÒN DE AUTORÍA INTELECTUAL
Yo, María José Bedoya Ramos, en calidad de autora del proyecto realizado, sobre
“Procedimiento de Acción de Impugnación por Silencio Administrativo y su
relación con el derecho a la Tutela Efectiva de los contribuyentes” por la presente
autorizo a la UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR, hacer uso de todos los
contenidos que me pertenecen o parte de los que contienen esta obra, con fines
estrictamente académicos o de investigación.
Los derechos que como autora me correspondan, con excepción de la presente
autorización, seguirán vigentes a mi favor, de conformidad con lo establecido en los
artículos 5, 6, 8; 19 y demás pertinentes de la Ley de Propiedad Intelectual y su
Reglamento.
Quito, 15 de Enero del 2016
FIRMA:
CC: 1717391369
vi
APROBACIÓN DEL TUTOR
vii
viii
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL DE GRADO
Los miembros del tribunal examinador aprueban el trabajo de investigación titulado:
“PROCEDIMIENTO DE ACCIÓN DE IMPUGNACIÓN POR SILENCIO
ADMINISTRATIVO Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO A LA TUTELA
EFECTIVA DE LOS CONTRIBUYENTES”
Quito, 22 de Marzo del 2016
Para constancia firman:
PRESIDENTE
VOCAL VOCAL
ix
ÍNDICE DE CONTENIDO
DEDICATORIA ............................................................................................................... ii
AGRADECIMIENTO ..................................................................................................... iii
DECLARATORIA DE ORIGINALIDAD ..................................................................... iv
AUTORIZACIÒN DE AUTORÍA INTELECTUAL ......................................................v
APROBACIÓN DEL TUTOR ........................................................................................ vi
APROBACIÓN DEL TRIBUNAL DE GRADO.......................................................... viii
ÍNDICE DE CONTENIDO ............................................................................................. ix
RESUMEN EJECUTIVO .............................................................................................. xii
ABSTRACT .................................................................................................................. xiii
Introducción .......................................................................................................................1
Capítulo I ...........................................................................................................................3
Problema ............................................................................................................................3
1.1. Planteamiento del problema ............................................................................... 3
1.2. Formulación del problema: ................................................................................ 5
1.3. Preguntas directrices .......................................................................................... 5
1.4. Objetivos ............................................................................................................ 6
1.4.1. Objetivo general. ............................................................................................. 6
1.4.2. Objetivos específicos....................................................................................... 6
1.5. Justificación ....................................................................................................... 7
Capítulo II ..........................................................................................................................9
Marco teórico.....................................................................................................................9
2.1. Antecedentes de la investigación ........................................................................... 9
2.2. Fundamentación Teórica ...................................................................................... 11
2.2.1 Actividad administrativa ................................................................................ 11
2.2.1.1 La Administración Central ...................................................................... 12
2.2.1.2 La Administración Institucional ............................................................. 14
2.2.1.3 La Administración Seccional .................................................................. 14
2.2.1.4 Administración Tributaria ....................................................................... 14
2.2.2 Inactividad Administrativa ............................................................................. 17
2.2.3 Derecho de petición ........................................................................................ 17
2.2.3.1 Derecho de petición en el Ecuador .......................................................... 19
x
2.2.4 Reclamo Administrativo en Materia Tributaria ............................................. 22
2.2.5 Silencio Administrativo.................................................................................. 24
2.2.5.1 Antecedentes Históricos .......................................................................... 24
2.2.5.2 Concepto y Finalidad ............................................................................... 24
2.2.5.3 Elementos del Silencio Administrativo ................................................... 26
2.2.5.4 Tipos de Silencio administrativo ............................................................. 27
2.2.5.5 Figura del silencio administativo en el Ecuador ...................................... 29
2.2.5.6 El silencio administrativo como acto administrativo .............................. 31
2.2.6 Derecho a la Tutela Efectiva .......................................................................... 35
2.2.6.1 Concepto y finalidad ................................................................................ 35
2.2.7 Acción judicial para el Silencio Administrativo en materia Tributaria y la
Tutela Efectiva ........................................................................................................ 37
2.2.7.1 El afianzamiento en la ejecución del silencio administrativo en materia
tributaria y el acceso a la justicia. ........................................................................ 39
2.2.8 Ejecución del silencio administrativo ............................................................ 41
2.2.8.1 Juicio de ejecución................................................................................... 43
2.2.8.2 Diferencias entre un proceso de conocimiento y uno de ejecución ......... 44
2.3 Idea a defender ...................................................................................................... 46
2.4 Variables ............................................................................................................... 47
2.4.1 Variable independiente ................................................................................... 47
2.4.2 Variable dependiente ...................................................................................... 47
2.5. Definición de términos básicos ............................................................................ 47
Capítulo III ......................................................................................................................50
Metodología .....................................................................................................................50
3.1. Determinación de los métodos utilizados ............................................................ 50
3.2. Diseño de la investigación. ................................................................................. 51
3.3. Operacionalización de variables .......................................................................... 52
Cuadro 1 ..........................................................................................................................52
3.4. Población y muestra ............................................................................................. 54
3.5. Técnicas e instrumentos de investigación ............................................................ 54
3.6. Validez y confiabilidad de los instrumentos ........................................................ 55
3.7. Técnicas de procesamiento y análisis de datos .................................................... 55
Capítulo IV ......................................................................................................................56
Análisis de casos..............................................................................................................56
xi
4.1. Análisis e interpretación del primer caso ............................................................. 56
4.2 Análisis e interpretación del segundo caso ...................................................... 58
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ..............................................................62
Conclusiones ............................................................................................................... 62
Recomendaciones ....................................................................................................... 64
Capítulo V .......................................................................................................................65
Propuesta .........................................................................................................................65
5.1. Datos informativos ............................................................................................... 65
5.1.1. Localización. ................................................................................................. 65
Fuente: Google Imágenes: Mapa Político del Ecuador ........................................... 65
5.1.2. Beneficiarios.................................................................................................. 66
5.1.2.1. Beneficiarios directos ............................................................................. 66
5.1.2.2. Beneficiarios indirectos .......................................................................... 66
5.2. Antecedentes de la propuesta ............................................................................... 67
5.3. Justificación ......................................................................................................... 68
5.4. Objetivos .............................................................................................................. 69
5.4.1. Objetivo general. ........................................................................................... 69
5.4.2. Objetivos específicos..................................................................................... 69
5.5. Desarrollo de la propuesta ................................................................................... 70
5.5.1. Fundamentación teórica, doctrinaria y jurídica de la propuesta.................... 70
5.5.2. Descripción de la propuesta. ......................................................................... 77
5.5.3. Monitoreo dela propuesta. ............................................................................. 80
Cuadro 2 Cronograma .....................................................................................................80
Bibliografía ......................................................................................................................81
ANEXOS .........................................................................................................................87
xii
RESUMEN EJECUTIVO
“PROCEDIMIENTO DE ACCIÓN DE IMPUGNACIÓN POR SILENCIO
ADMINISTRATIVO Y SU RELACIÓN CON EL DERECHO A LA TUTELA
EFECTIVA DE LOS CONTRIBUYENTES”
El presente proyecto de investigación está inmerso en el área tributaria, su título es
“Procedimiento de Acción de Impugnación por Silencio Administrativo y su relación
con el derecho a la tutela efectiva de los contribuyentes”, su problema consiste en
plantear soluciones para proteger al derecho mencionado en tal procedimiento judicial;
se realizará en la ciudad de Quito, con datos del año 2011 de la Sala Única del Tribunal
Contencioso Tributario No. Uno con sede en Quito; será una investigación
bibliográfica, descriptiva y cualitativa que usará método de caso, deductivo,
inductivo, exegético y el método intuitivo con la ayuda de la técnica de análisis de caso,
con el fin de defender la idea de que un procedimiento de ejecución para el silencio
administrativo (diferente a la acción de impugnación) que no exija el afianzamiento
protegerá el derecho a la tutela efectiva de los contribuyentes.
PALABRAS CLAVES:
PROCEDIMIENTO
ACCIÓN
IMPUGNACIÓN
SILENCIO ADMINISTRADO
DERECHO
TUTELA EFECTIVA
xiii
ABSTRACT
"PROCEDURE FOR SILENCE ACTION CHALLENGING THE
ADMINISTRATIVE AND ITS RELATIONSHIP WITH THE RIGHT TO
PROTECTION OF TAXPAYERS EFFECTIVE"
This research project is immerse in the field of taxation; it is titled “Contestation
Procedures in cases of Administrative Silence, and its relation with the contributors’
right to effective legal protection”. This research work intends proposing solutions that
may protect the above-mentioned right in judicial procedures. This study takes place in
the city of Quito, with information from year 2011 from the Tax Dispute Tribunal Nº1,
established in Quito. This is a bibliographic, descriptive and qualitative research that
will use the case method, the hermeneutic method and the intuitive method, supported
with the case analysis technique, with the goal of defending the idea to create an
executive procedure for cases of administrative silence (different from contestations)
that does not require a process of consolidation. This mechanism will protect the
contributors’ right to effective legal protection.
KEYWORDS:
PROCEDURES
ACTION
OBJECTION
ADMINISTRATIVE SILENCE
RIGHT
EFFECTIVE LEGAL PROTECTION
1
Introducción
Este proyecto tomó como antecedentes algunas tesis e investigaciones, las cuales
dentro de sus conclusiones señalan la importancia de la figura del silencio administrativo
para frenar los abusos de la autoridad administrativa, y también recalcan la necesidad de
un adecuado proceso para la ejecución de esta figura.
El procedimiento judicial para ejecutar el silencio administrativo en materia tributaria
es la acción de impugnación, el cual acarrea dos problemas procesales con respecto a esta
figura jurídica, el primero es la imposibilidad de determinar una cuantía para efectuar el
afianzamiento, requisito para que se continúe con la sustanciación; y segundo, el
procedimiento no es el adecuado por ser de conocimiento. Estas dos situaciones ponen en
vulneración el acceso a la justicia y el debido proceso, elementos indispensables al
momento de considerar la tutela efectiva de un ciudadano.
Por ello el fin de este proyecto es promover la protección del Derecho a la tutela
efectiva de los contribuyentes por las normas que rigen el procedimiento de acción de
impugnación por silencio administrativo en materia tributaria, para ello se realizará un
diagnóstico del desenvolvimiento actual del procedimiento judicial mencionado, para
identificar las razones que permiten la vulneración de la tutela efectiva, con todo esto se
podrá señalar lo que debe ser corregido.
2
El trabajo se estructuró de la siguiente forma: el primer capítulo habla sobre el
problema, su formulación, el objetivo general, objetivos específicos y la justificación de la
investigación.
El segundo capítulo trata sobre los Antecedentes, Fundamentación Teórica del
proyecto, la identificación de la Idea a Defender, las Variables y Términos Básicos que se
utilizan en la investigación.
En el capítulo tercero se establecen los métodos y técnicas que se utilizaron para la
interpretación de datos y resultados, también dentro de este, está la operacionalización de
variables que ayudó a encontrar los indicadores cualitativos que vamos analizar dentro de
la tridimensionalidad del Derecho.
En el capítulo cuarto a través de la técnica de estudio de caso, se analiza e
interpreta los datos de dos expedientes judiciales sobre acción de impugnación por silencio
administrativo, además en este capítulo se puede encontrar conclusiones y
recomendaciones.
En el quinto capítulo se estructura la propuesta de reforma al Código Tributario para
insertar un artículo y cuatro artículos innumerados, que regulen el proceso de ejecución del
silencio administrativo; además dentro de este capítulo se podrá encontrar los
antecedentes, la justificación, la ubicación, los beneficiarios, la factibilidad, la
fundamentación teórica, la descripción y el monitoreo de la propuesta
3
Capítulo I
Problema
1.1. Planteamiento del problema
El Instituto del silencio administrativo aparece en la legislación francesa, como un
medio de impugnación a la inactividad administrativa en la resolución de las peticiones de
los interesados. En la mayoría de países republicanos se incluye esta figura dentro de sus
legislaciones, variando su efecto; negativo cuando se entiende negada la petición o
reclamo si la autoridad administrativa no se pronuncia en el plazo legal dispuesto; y
positivo cuando ese silencio por parte de la administración significa una aceptación tácita
de la petición o reclamo.
Si el efecto que la ley otorga a la existencia del silencio es negativo, el administrado
debe impugnar la no aceptación del reclamo y demostrarlo en el procedimiento
determinado por cada país, pero si es positivo debe seguir un proceso judicial donde jueces
o magistrados ratifiquen la existencia de la inactividad administrativa y su respectivo
efecto de aceptación.
Al igual que la institución del silencio administrativo, la protección del derecho a la
tutela efectiva de los contribuyentes en todo proceso judicial es universal, como el
doctrinario Jesús Pérez menciona protege tres aspectos importantes: el acceso a la justicia,
4
el debido proceso, y la ejecución de las sentencias (González Pérez , 1985). En
consecuencia se entiende que el proceso judicial de ejecución del silencio administrativo
positivo debe garantizar los tres aspectos importantes que protege la tutela efectiva.
En el Ecuador la legislación Tributaria dispone un efecto positivo para el silencio
administrativo, lo que se debe efectivizar judicialmente por medio de una Acción de
Impugnación, la cual sigue un proceso no adecuado porque obliga al afianzamiento y
permite un juicio de conocimiento.
En la interposición de la acción que se habla en el párrafo anterior, es imposible
afianzar porque no existe una cuantía determinada para poder calcular; La Jurisprudencia
señala que el proceso judicial que se sigue para efectivizar la aceptación tácita debe ser un
juicio de ejecución sin embargo el proceso de acción de impugnación del silencio
administrativo permite un juicio de conocimiento al no especificar dentro de las normas
que lo regulan que las prueba solo será necesaria cuando haya duda sobre la inactividad
administrativa.
A causa de los errores de la normativa tributaria, especificados anteriormente, en la
Tercera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario1 todos los casos
presentados por silencio administrativos desde el año 2010 al 2014 fueron negados o
archivados.
1 Desde el año 2014 el Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario paso a tener una única sala
5
Si se niega la demanda del contribuyente por la falta de cumplimiento de un requisito
imposible (afianzar) significa que se impide el libre acceso a la justicia y por otro lado si la
norma tributaria contempla un proceso inadecuado para una figura jurídica, evidencia que
no existe debido proceso. Como se había mencionado el Derecho a la Tutela Efectiva
protege estos dos aspectos vulnerados.
Si la norma procesal analizada no protege el Derecho Constitucional a la tutela
efectiva, atenta a la Seguridad Jurídica de los contribuyentes, y los deja desprotegidos de la
inactividad administrativa. Es necesario plantear una solución a este problema.
1.2. Formulación del problema:
¿Cómo las normas que rigen el Procedimiento de Acción de Impugnación por Silencio
Administrativo en materia tributaria en Ecuador pueden garantizar la protección del
Derecho constitucional a la Tutela Efectiva de los contribuyentes?
1.3.Preguntas directrices
1 ¿En qué consiste y que normas rigen el Procedimiento de Acción de Impugnación por
Silencio Administrativo en materia tributaria en el Ecuador?
2 ¿Qué protege el derecho a la Tutela Efectiva y que principios rigen este derecho?
6
3 ¿Por qué en el procedimiento de acción de impugnación por silencio administrativo en
materia tributaria no se protege el Derecho a la Tutela Efectiva?
4 ¿Cuáles componentes deben incluirse en una propuesta de creación de un
procedimiento diferente para la ejecución del Silencio Administrativo en materia
tributaria?
1.4.Objetivos
1.4.1. Objetivo general.
Incentivar la protección del Derecho a la Tutela Efectiva de los contribuyentes por las
normas que rigen el procedimiento de Acción de Impugnación por Silencio
administrativo, en materia tributaria en el Ecuador,
1.4.2. Objetivos específicos.
1. Describir el marco doctrinario y legal de la figura de Silencio Administrativo y de su
procedimiento judicial actual en materia tributaria.
2. Examinar los elementos e importancia doctrinaria y legal del Derecho a la Tutela
Efectiva.
7
3. Analizar la aplicación de las normas que rigen el Procedimiento de Acción de
Impugnación por Silencio Administrativo en materia tributaria y sus repercusiones en
la protección del derecho a la Tutela Efectiva de los contribuyentes.
4. Diseñar los componentes de la propuesta de creación de un procedimiento especial
para ejecución del Silencio Administrativo en materia tributaria.
1.5. Justificación
El presente trabajo de investigación es un estudio jurídico que pretende incentivar la
protección del Derecho a la Tutela Efectiva de los contribuyentes por las normas que rigen
el procedimiento de Acción de Impugnación por Silencio Administrativo en materia
tributaria, para ello se realizará un diagnóstico del desenvolvimiento actual del
procedimiento judicial mencionado; una vez identificadas las dificultades que permiten la
vulneración de la Tutela Efectiva, se señalará lo que debe ser corregido.
Esta investigación servirá de instrumento de estudio a legisladores, jueces, juristas,
abogados, estudiantes, pero principalmente beneficiará a los contribuyentes que se sientan
afectados por la inactividad administrativa tributaria, las cuales podrán utilizarla como
referencia para defensa de su derecho constitucional a la Tutela Efectiva.
La tesis tiene una importancia, tridimensional; (jurídica, sociológica, axiológica)
jurídica, gracias a que no puede existir antinomia entre un derecho constitucional y una
norma procesal, sociológica porque los procedimientos largos, complicados, ineficientes, o
8
inefectivos desalientan a los ciudadanos a defender sus derechos, y fomentan la falta de fe
en las instituciones de justicia; y axiológica, a causa de que los principios
constitucionales de Inmediación y Celeridad Procesal (principios rectores del Derecho a la
Tutela Efectiva) deben ser aplicados en todos los procedimientos judiciales.
La presente investigación es factible porque se cuenta con los recursos humanos,
técnicos y económicos suficientes, para su elaboración, se tiene acceso y apoyo
institucional por parte de la Sala Única del Tribunal contencioso Tributario N°1 Fiscal
para acceder a los expedientes judiciales de la que era la Tercera Sala del mismo Tribunal
que constituyen fuentes bibliográficas de este proyecto.2Es una investigación original, ya
que no existen en el Ecuador compilaciones bibliográficas que persigan los mismos
objetivos.
2 Hasta el 2014 el Tribunal era dividido en Salas, después se lo unificó en una sola sala.
9
Capítulo II
Marco teórico
2.1. Antecedentes de la investigación
En el proceso de investigación he encontrado los siguientes antecedentes:
Oswaldo Santos (2010) realizó la investigación: “El silencio administrativo positivo y su
efectividad en la limitación de los abusos de poder por parte de la administración
tributaria” Publicado en Futuros Abogados Latinoamericanos; sostiene que el Silencio
Administrativo es una figura que protege los derechos constitucionales de los
contribuyentes cuando la administración tributaria no sigue el ordenamiento legal.
En otro enfoque Baquerizo (2013) dentro de la tesis de grado “El efecto jurídico del
silencio administrativo en la legislación tributaria ecuatoriana”, de la Universidad
Católica de Guayaquil afirma que al producirse Silencio Administrativo se está aceptando
tácitamente la petición; otro aspecto importante de esta investigación es que haya dejado
planteada la necesidad de que la norma que rija al silencio administrativo, debe permitir
que su aplicación sea efectiva, que existan mecanismos necesarios para que no solo se
espere la voluntad de la administración para su reconocimiento judicial.
10
Por otro lado Guevara Rodriguez, (2007) dentro de su tesis de grado “La ejecutabilidad
del Silencio administrtivo en materia tributaria” hace una descripción del procedimiento a
seguir para ejecutar la aceptación tácita en materia tributaria, cuando la autoridad
administrativa no ha contestado en el plazo determinado. Se utilizara lo investigado por
este autor para expandir la fundamentación teórica y legal del tema planteado.
Y por utimo Ricardo Mejía (2013) dentro de su disertación de grado “ El silencio
administrativo y los problemas existentes en cuanto a su ejecución en sede
administrativa” de la Pontificia Universidad Católica del Ecuador afirma que el Silencio
Administrativo es un acto administrativo tácito por mandato de la ley y una presunción de
derecho, por lo que su tramite judicial debe ser de ejcución y no de conocimiento, el autor
en general analiza los problemas de ejecución del silencio administritivo en sede
contenciosa administrativa y asevera que estas trabas violan derechos de los ciudadanos.
Tales dificultades de ejcución son similares a las que sucede en el áea tributaria, en
consecuencia sus concluciones son útiles para el desempeño de la presente investigación.
En síntesis el primer antecedente ayudó a la investigadora de este proyecto a identificar
el objetivo de la existencia de la figura de Silencio Administrativo, que constituye poner
límites a la administración pública: el segundo plantea la necesidad de que existan buenos
mecanismos judiciales para aplicar la aceptación tácita; el tercer antecedente aporta teoría
doctrinaria para defender las afirmaciones del presente proyecto, y para finalizar, la cuarta
tesis estudiada coincide con la autora de esta investigación en que el silencio
administrativo se debe tratar en un juicio de ejecución, con la diferencia que su
11
planteamiento va dirigido para el área netamente administrativa y el presente trabajo se
centra en materia tributaria.
2.2. Fundamentación Teórica
2.2.1 Actividad administrativa
Es el cúmulo de actividades que realiza el Estado por medio de sus órganos
administrativos con el fin de satisfacer las necesidades de la población en busca del
bienestar general, que tienen por objeto gestionar el funcionamiento eficaz y eficiente de
los servicios públicos. Estas actividades son reguladas por la ley, deben guardar
concordancia con los principios y disposiciones constitucionales; además deben ser
organizadas, planificadas y seguir las políticas y lineamientos trazados por el Estado
(Ordóñez, 2005).
Las actuaciones de la administración se manifiestan de distintas formas estas pueden ser
como actuaciones materiales o como actos jurídicos:
Actuaciones materiales: aquí se juntan todas las actividades de pura gestión,
incluyendo las actuaciones informales, su relevancia dentro del derecho administrativo es
secundario (Gonzalez, 2013), por ejemplo el pago de servicios públicos del edificio que
utilice la institución pública.
12
Actos jurídicos: dentro de estos encontramos todos aquellos que representan una orden
administrativa unilateral así como una declaración jurídica relevante por ejemplo los actos
administrativos que rigen casos concretos o los reglamentos que son regulaciones
generales (Universidad Autónoma de México, 2012).
2.2.1.1 La Administración Central
Es la ejercida por el Presidente de la República de acuerdo con las funciones
constitucionales, legales y reglamentarias, a través de las dependencias de la Función
ejecutiva.
La Constitución Política del Estado Ecuatoriano en su artículo. 74 menciona que la
función ejecutiva es ejercida por el Presidente de la República, quien representará al
Estado".
La Ley de Modernización del Estado, en su artículo. 40. Señala que "Dentro de los
límites que impone la Constitución Política, declárase de competencia exclusiva del
Ejecutivo la regulación de la estructura, funcionamiento y procedimientos de todas sus
dependencias y órganos administrativos".
El Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva sobre la
Administración Pública Central dispone en su artículo cinco que "Corresponde a los
13
órganos superiores de la Función Ejecutiva la dirección de la política interior y exterior del
Estado, así como su administración civil y militar, de acuerdo a las normas
constitucionales y legales.
La Función Ejecutiva la ejerce el Presidente de la República quien representa al Estado
en forma extrajudicial, ejerce la potestad reglamentaria y tiene a su cargo la dirección de
toda la Administración Pública Central e Institucional ya sea directa o indirectamente a
través de sus Ministros o delegados.
Para el cumplimiento de estos propósitos el Presidente de la República goza de
potestad jerárquica, reglamentaria y del ejercicio de la autoridad y decisión con poder de
mando.
La Función Ejecutiva está estructurada jerárquicamente de la siguiente forma:
- Presidente de la República;
- Vicepresidente de la República;
- Secretario General de la Administración,
- Ministros de Estado;
- Gobernadores;
- Intendentes de Policía;
- Jefes Políticos;
- Comisarios de Policía;
- Tenientes Políticos.
14
2.2.1.2 La Administración Institucional
Son instituciones Estatales o municipales que se ha constituido en base al principio de
descentralización por ley con personería jurídica, autonomía, patrimonio independiente y
funciones específicas. Estas Instituciones están vinculadas estrechamente a la propia
organización del Estado. (Ordóñez, 2005)
2.2.1.3 La Administración Seccional
Ejercidas por las autoridades de los GAD en los organismos y dependencias creadas por
la ley para desarrollo de sus funciones determinadas la Constitución y las leyes y con
facultad legislativa para dictar ordenanzas, para gobernar, ejecutar y hacer cumplir sus
órdenes. (Ordóñez, 2005)
2.2.1.4 Administración Tributaria
Esta es una administración institucional, el Código Tributario clasifica a la
administración tributaria como:
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Administración tributaria Central.- Cuya dirección a nivel nacional le corresponde en
el ámbito nacional, al Presidente de la República, quien la ejercerá a través de los
organismos que la ley establezca (Servicio de Rentas Internas, Sistema Nacional de
Aduanas)3.
Administración tributaria Seccional.- Se encarga del ámbito provincial o municipal, la
dirección de la administración tributaria corresponderá, en su caso, al Prefecto Provincial o
al Alcalde, quienes la ejercerán a través de las dependencias, direcciones u órganos
administrativos que la ley determine.4
Administración tributaria de Excepción.- No son aplicables los artículos anteriores en
casos excepcionales cuando la ley expresamente conceda la gestión tributaria a la propia
entidad pública para la recaudación de tributos determinados.5
3 Art. 64 del Código Tributario
4 Art. 65 del Código Tributario
5 Art. 66 de Código Tributario
16
Deberes Sustanciales de la administración tributaria
El artículo 103 del Código tributario señala cuales son las obligaciones de la
Administración Tributaria:
1. Ejercer sus potestades con arreglo a las disposiciones de este Código y a las normas
tributarias aplicables;
2. Expedir los actos determinativos de obligación tributaria, debidamente motivados, con
expresión de la documentación que los respalde, y consignar por escrito los resultados
favorables o desfavorables de las verificaciones que realice;
3. Recibir toda petición o reclamo, inclusive el de pago indebido, que presenten los
contribuyentes, responsables o terceros que tengan interés en la aplicación de la ley tributaria y
tramitarlo de acuerdo a la ley y a los reglamentos;
4. Recibir, investigar y tramitar las denuncias que se les presenten sobre fraudes tributarios o
infracciones de leyes impositivas de su jurisdicción;
5. Expedir resolución motivada en el tiempo que corresponda, en las peticiones, reclamos,
recursos
o consultas que presenten los sujetos pasivos de tributos o quienes se consideren afectados por
un acto de la administración;
6. Notificar los actos y las resoluciones que expida, en el tiempo y con las formalidades
establecidas en la ley, a los sujetos pasivos de la obligación tributaria y a los afectados con
ella;
7. Fundamentar y defender ante el Tribunal Distrital de lo Fiscal la legalidad y validez de las
resoluciones que se controviertan y aportar a este órgano jurisdiccional todos los elementos de
juicio necesarios para establecer o esclarecer el derecho de las partes;
8. Revisar de oficio sus propios actos o resoluciones, dentro del tiempo y en los casos que este
Código prevé;
9. Cumplir sus propias decisiones ejecutoriadas, sin perjuicio de lo dispuesto en el numeral
anterior;
10. Acatar y hacer cumplir por los funcionarios respectivos, los decretos, autos y sentencias,
expedidos por el Tribunal Distrital de lo Fiscal; y,
11. Los demás que la ley establezca.
17
2.2.2 Inactividad Administrativa
La inactividad administrativa se da cuando la Administración no se manifiesta de
ninguna forma teniendo el deber de hacerlo es decir cuando una disposición legal, acto,
contrato u otro medio admitido en derecho, la obliga a hacer alguna cosa o dar algo y no
lo hace en el tiempo establecido legalmente (Obon Díaz, s.f).
La inactividad administrativa es castigada por la ley de modernización la cual sanciona
al funcionario responsable con la destitución de su cargo y el código tributario confirma la
misma sanción para los funcionarios tributarios sin perjuicio de las responsabilidades
penales, civiles que deba enfrentar
2.2.3 Derecho de petición
Uno de los objetivos de la figura jurídica de silencio administrativo es proteger al
derecho de petición el cual se entiende como la capacidad de los administrados de dirigirse
directamente a la administración pública con sus solicitudes reclamos personales o de
interés general, de manera acertada Bertoli lo define como “el reconocimiento de las
facultades de todos los habitantes de un país para dirigirse a las autoridades públicas a fin
de reclamar u observar alguna cosa relacionada con ellas” (citado por Osorio, 2000)
18
En un Estado democrático el gobierno y demás funciones actúan en representación de
la población, y tienen el deber de velar por los derechos de sus representados, por ello
aparte del voto debe haber mecanismos que garanticen la participación ciudadana en las
decisiones administrativas. El derecho de petición es uno de estos mecanismos que
promueve la expresión de las inquietudes y requerimientos de los ciudadanos.
El derecho de petición no solo implica el solicitar o hacer un requerimiento a la
administración, también permite al administrado quejarse e inclusive pedir explicaciones
sobre algún acto administrativo que no lo considere legal o adecuado y exigir su
reparación a través de mecanismos o recursos administrativos o judiciales determinados
por la ley.
El fin que persigue este derecho fundamental es proteger la participación democrática
dentro de la actividad administrativa del Estado. Además sirve de guía y evaluación del
desempeño de sus funciones.
El derecho de Petición no asegura la concesión del pedido pero si una respuesta
motivada y dentro del tiempo que la ley haya considerado pertinente.
El derecho de Petición es un derecho fundamental protegido en instrumentos
internacionales, por ejemplo La Declaración Universal de Derechos Humanos desde el
artículo. 18 al 21, trata sobre el derecho de las personas a participar en los asuntos
públicos.
19
Por otro lado el Art. 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señala
que toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad
competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y de obtener
pronta resolución.
2.2.3.1 Derecho de petición en el Ecuador
El Art. 66 de la Constitución de la República, en su numeral 23 en su parte pertinente
dispone que se reconoce y garantizará a las personas el derecho a dirigir quejas y
peticiones individuales y colectivas a las autoridades y a recibir atención o respuestas
motivadas. No se podrá dirigir peticiones a nombre del pueblo”.
Si se analiza cada parte del numeral 23 podremos ver que ya están especificados los
elementos que conforman el derecho de petición:
La constitución garantiza a todas las personas y colectivos:
- Solicitar requerimientos al Estado
- Presentar quejas sobre el desenvolvimiento del Estado
Al mencionarse que pueden ser pedidos o quejas particulares significa que versarán
sobre asuntos que afecten directamente los intereses o derechos de la persona o colectivos
que los presenten.
20
En cambio si se lo hace sobre intereses generales quiere decir que son asuntos que
inmiscuyen a un grupo grande de personas o la población ecuatoriana en general, por
ejemplo pedir al Concejo Municipal de Quito que trate un proyecto de ordenanza
presentado por un colectivo político, si la ordenanza es aprobada afectará a todos los
quiteños.
Las respuestas a los pedidos o quejas deben ser motivadas, la misma Constitución
ecuatoriana en el artículo 76 numeral 7 literal l menciona que no hay motivación si no se
señalan los principios y normas en los que se funda la resolución así como la explicación
de la pertinencia de su aplicación; lo que significa que las autoridades administrativas o
judiciales de ser el caso deben detallar los motivos, constitucionales y normativos que
sustenta sus respuestas, fallos o resoluciones y en base a ellos deben explicar porque se
los debe aplicar al tema del pedido o queja (Del Pozo Larrea, 2012) .
No se podrán presentar pedidos o quejas a nombre del pueblo; los peticionarios deberán
identificarse, lo hagan en nombre de ellos mismos o de un colectivo.
En el primer inciso del artículo 28 de la Ley de modernización del Estado se dispone
que toda solicitud o pedido hecho a una autoridad pública debe de ser contestado en
máximo quince días contados desde el día de su presentación, a menos que otra norma
legal disponga otro tiempo.
21
En materia tributaria en cuanto al derecho de petición los contribuyentes pueden presentar:
Pedido.- Es un requerimiento escrito que se pide al funcionario administrativo competente
a que autorice, el ejercicio de un derecho o la realización un acto jurídico.
Consulta.- Es el pedido por el cual se pide el criterio jurídico de la administración
tributaria en un tema tributario específico normado por el Art.128 y siguientes del Código
Tributario.
Reclamo.- Es la impugnación en sede administrativa en contra de acto determinativo que
imponga una obligación tributaria.
Recurso de Revisión.- Lo puede interponer quien que se creyere afectado, en todo o en
parte, contra actos en firme o resoluciones ejecutoriadas. Regulado por el Art.139 y
siguientes del Código Tributario.
22
2.2.4 Reclamo Administrativo en Materia Tributaria
El reclamo es un recurso administrativo basado en el derecho de petición que
contituye una queja que hace el afectado en contra de una decisión administrativa que
además de expresar su inconformidad permite pedir su revisión y respectiva rectificación.
El reclamo nace en el momento en que el sujeto pasivo después de ser notificado con
el acto administrativo que le obliga tributariamente presenta un reclamo administrativo
ante la misma autoridad que emitió el acto para que lo revise conforme a la ley, lo corrija y
se retracte .
Para fundamento de lo dicho anteriormente el portal estatal “Tramites Ciudadanos”
define al reclamo como “la solicitud formal presentada por el contribuyente a fin de que la
Administración Tributaria se pronuncie mediante resolución sobre el acto
impugnado”. (Ilustre Municipio del Distrito Metropolitano de Quito , 2013)
El artículo 115 del Código Tributario determina quién puede reclamar, contra qué tipo
de actos y en qué momento:
Los contribuyentes, responsables, o terceros que se creyeren afectados, en todo o en parte, por
un acto determinativo de obligación tributaria, por verificación de una declaración, estimación
de oficio o liquidación, podrán presentar su reclamo ante la autoridad de la que emane el acto,
dentro del plazo de veinte días, contados desde el día hábil siguiente al de la notificación
respectiva.
23
El portal institucional Trámites Ciudadanos mencionado anteriormente indica que el
reclamo debe ser presentado por escrito; además señala los requisitos y el procedimiento
que debe seguir quien lo interponga:
Requisitos
1. La designación de la autoridad administrativa ante quien se la formule.
2. El nombre y apellido del compareciente; el derecho por el que lo hace; el número
del registro de contribuyentes, o el de la cédula de identidad, en su caso.
3. La indicación de su domicilio permanente, y para notificaciones, el que señalare.
4. Mención del acto administrativo objeto del reclamo y la expresión de los
fundamentos de hecho y de derecho
Procedimiento:
1. Presentación del trámite con requisitos correspondientes.
2. Análisis de documentación presentada.
3. Resolución y notificación
24
El código tributario dispone que la autoridad tributaria debe dictar resolución motivada
del reclamo en máximo 120 días y en 30 en casos aduaneros, los dos términos corren a
partir del día siguiente a la presentación del reclamo o pedido.
2.2.5 Silencio Administrativo
2.2.5.1 Antecedentes Históricos
Oficialmente la figura del Silencio Administrativo aparece en Francia en el artículo 3ro
de la Ley del 17 de julio de 1900. Esta Ley decía que en los negocios contenciosos si la
Autoridad Administrativa en el término de cuatro meses sin que se haya tomado una
decisión se debía entender que la petición fue negada (Folco, 2008). Es decir la figura del
Silencio Administrativo nació primero como denegación tácita
2.2.5.2 Concepto y Finalidad
El vocablo silencio etimológicamente se deriva de la expresión latina silentium que
significa no decir nada; en consecuencia el silencio administrativo hace referencia a que la
administración no dijo nada, siempre y cuando tenga el deber de pronunciarse.
25
El silencio administrativo se genera cuando la administración pública por incuria o
negligencia no emite resolución dentro del tiempo asignado por la ley (Secaira Durango,
2004 citado por Mejía Hidalgo, 2013)
El tratadista argentino Folco resume la finalidad que persigue la figura del silencio
administrativo “El instituto del Silencio administrativo se alza como un medio de
impugnación de la inactividad administrativa en las resoluciones de las peticiones de los
interesados”. No se puede olvidar que cuando se regula el silencio, en realidad se está
tratando de establecer medidas preventivas que diseña la propia ley, contra patologías del
procedimiento ajenas al correcto funcionamiento de la Administración. (Folco, 2008)
Después de lo anteriormente afirmado se puede observar que el silencio administrativo
tiene como finalidad frenar y desinsetivar la inactividad administrativa, por que cuando se
da el silencio no solo se configura un derecho a favor del administrado sino que también
se producen circunstancias que desestabilizan las funciones administrativas.
Cuando la Administración no resuelve la petición por el administrado como lo dice el
doctrinario argentino Folco “La falta de resolución en el término legalmente fijado habrá
de producir una vez cumplidos los requisitos procesales legalmente requeridos de pronto
despacho y fenecimiento de ulterior plazo complementario el silencio de la administración
a favor del administrado” (Folco, 2008)
26
Por otro lado el silencio administrativo produce la extinción de la competencia de la
Administración por no haber contestado en el tiempo establecido (Robalino, 2000), lo
que conlleva a que el funcionario pierda la potestad de revisar y contestar el pedido queja
o reclamo, así tenga la intención de hacerlo. El funcionario administrativo al no contestar
el pedido está incumpliendo sus deberes y causando un prejuicio al Estado
2.2.5.3 Elementos del Silencio Administrativo
Para los jurisconsultos Ernesto García y Trevijano Garnica citado por Vicenc Aguado
(Aguado I Cuidola , 2001) los elementos del silencio administrativo son los siguientes:
1. La petición dirigida a la administración (al funcionario competente)
2. El transcurso del plazo previso
3. La falta de respuesta de la administración
4. La obligación y posibilidad de resolver
27
2.2.5.4 Tipos de Silencio administrativo
En la siguiente definición se puede observar los tipos de silencio que existen: “En
Derecho el Silencio Administrativo es la pasividad de la administración ante una petición o
recurso a la que la ley da un significado estimatorio o desestimatorio” (Folco, 2008). Es
decir los tipos de silencio se dan según el efecto que la ley le dé a la inactividad
administrativa.
Silencio Administrativo Negativo
El administrado no puede esperar indefinidamente una respuesta de la administración,
por ello los legisladores incluyen en sus normativas el mecanismo de silencio
administrativo negativo, para que cuando ha transcurrido el tiempo legalmente indicado
para obtener una respuesta de parte de la administración, el administrado entienda que se le
negó el pedido y efectivizar sus derechos en los órganos jurisdiccionales. (Gerencie.com,
2013)
El silencio administrativo negativo consiste en que la normas establecen que si el
pedido u reclamo no es contestado en el tiempo dispuesto legalmente significa que fue
rechazado y que la vía administrativa se ha agotado, entonces al administrado le queda
impugnar lo que le fue negado por la vía contenciosa jurisdiccional.
28
El efecto negativo se lo concede la ley, por ello a este también se lo denomina
denegación tácita, la administración no niega de manera expresa el pedido u recurso pero
por imperativo de la ley su falta de respuesta produce tal efecto.
La denegación tácita le da la facilidad al funcionario de abstenerse de su obligacion de
contestar ahorrandose el deber de motivar su resolución, sin embargo eso no lo excluye de
someterse a un procedimiento judicial donde obligadamente deba argumentar su decición
tácita.
Silencio Administrativo Positivo
Esta manifestación tácita de voluntad de la administración, cuando ha sido concebida
en sentido positivo. Supone que aquello solicitado a la Administración ha sido concedido
(Robalino, 2000)
Sobre el silencio administrativo positivo, García de Enterría y Fernández sostienen que
“En rigor, el silencio positivo sustituye esta técnica de la autorización o aprobación por la
de un veto susceptible de ejercitarse dentro de un plazo limitado, pasado lo cual lo pedido
por el requirente se entiende otorgado” (citado por Robalino, 2000)
29
2.2.5.5 Figura del silencio administativo en el Ecuador
En el ecuador el silencio administrativo está regulado en varios cuerpos legales.
El artículo 28 de la Ley de modernización del Estado que trata sobre el Derecho de
Petición de los usuarios; menciona que la administración debe contestar los pedidos o
solicitudes en 15 días6, caso contrario se entenderán como aceptados; el mismo artículo
pone como condición que bajo pena de destitución el funcionario administrativo a pedido
del interesado, debe emitir una certificación de que no contestó en el tiempo legalmente
establecido, lo que constituirá instrumento público para demostrar la existencia de la
inactividad administrativa;
Es muy difícil que los funcionarios acepten la culpa de no haber cumplido con sus
funciones y emitan la certificación de que se trata en el primer párrafo, por ello la Sala
administrativa de la Corte Nacional de justicia dispuso que bastará con el pedido de la
certificación, para presentarse ante los tribunales para pedir la aplicación de la aceptación
tácita (Resolución publicada en el Registro Oficial Suplemento 220, 23 de Junio del 2010)
Al final del primer inciso del artículo 28 de la Ley de Modernización del Estado se
permite que otras leyes señalen otro período de tiempo para resolver el pedido, por ello los
artículos 69 y 127 del Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva establecen
6 Contados desde el día siguiente a la presentación del pedido
30
60 días como plazo máximo para resolver las peticiones y procedimientos sometidos a las
entidades sujetas al Estatuto o de lo cual la petición se entenderá aceptada.
En cambio el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización en sus artículos 384, 387 y 396 dispone que los funcionarios de los
Gobiernos Autónomos descentralizados tienen la obligación de responder mediante
resolución motivada en todos los procedimientos con la respectiva notificación. El plazo
para notificar la resolución lo dispondrán por medio de acto normativo cada GAD, pero
esto no debe pasar los treinta días.
En cuanto a la Administración Tributaria, en los artículos 104 y 132 del Código
Tributario, la disposición Final Primera de la Ley de Régimen Tributario Interno y el
artículo 77 de la ley de aduanas establecen que la administración tributaria debe
pronunciarse sobre los pedidos, reclamos o recursos en un plazo de 120 días y 30 días
para casos aduaneros contados desde el día siguiente a su presentación caso contrario se
entenderá que fueron aceptados.
Los tiempos legales para que la administración conteste pueden variar según la materia
y la ley que los rija, pero de manera general se evidencia que el silencio administrativo en
el Ecuador tiene efecto positivo; sin embargo por excepción también existe silencio
administrativo negativo como se puede observar en los siguientes artículos:
Art. 212.- Acción judicial.- Si las instituciones del Estado, sus delegatarios y concesionarios
niegan la indemnización reclamada en forma total o parcial o se abstienen de pronunciar la
resolución en el plazo de tres meses, el interesado tendrá derecho a la acción contenciosa
contra ellos, ante el Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo competente. (Estatuto
Regimen Jurídico Administrativo Función Ejecutiva, ERJAF, 2002, ACTUALIZADO AL
2012)
31
Art 85.- Denegación Tácita.- Las resoluciones de la Contraloría General del Estado, sobre
impugnación de responsabilidades civiles culposas y sobre reconsideraciones de órdenes de
reintegro, se someterán a los plazos previstos en esta ley. Su falta de expedición causará el
efecto de denegación tácita y el interesado podrá ejercitar las acciones previstas en la ley; sin
perjuicio de las responsabilidades que correspondan al respectivo servidor por incumplimiento
de plazos, al tenor de lo previsto en el artículo 212 de la Constitución Política del Ecuador.
Las alegaciones que se formulen con ocasión del proceso de auditoría, se responderán, en lo
que no haya sido subsanado, en el informe de auditoría a la fecha de su emisión, en la parte
pertinente que trata dicho informe. (Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, 2009)
2.2.5.6 El silencio administrativo como acto administrativo
Muchos autores se contradicen en este tema, unos afirman que el silencio
administrativo constituye un acto administrativo tácito, otros que no; pero antes de tratar
profundamente esta discusión, es necesario definir y describir los elementos y
características que son parte de un acto administrativo.
Concepto y definición del acto administrativo
Para Marcel Waline “son actos jurídicos unilaterales de un administrador calificado que
actúa en cuanto tal, susceptibles de producir por si mismos un efecto de derecho” (Perez
Dayan, 2003)
Para Alvarez Gendín “es una declaración de voluntad de un órgano administrativo,
generalmente escrito, en materia escrita del cual surgen efectos jurídicos” (Perez Dayan,
2003)
32
El jurista chileno Hugo Caldera menciona que el acto administrativo es “la
exteriorización unilateral de competencia por parte de un órgano administrativo en el
ejercicio de las potestades jurídicas administrativas para alcanzar los fines públicos
específicamente cometidos al órgano”. (Perez Dayan, 2003)
Todo lo expuesto sobre la definición del acto administrativo coincide con lo definido
por el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva en su
artículo 65 que define al acto administrativo como “Toda declaración unilateral efectuada
en ejercicio de la Función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de
forma directa”.
Sintetizando lo recogido anteriormente, se puede aseverar que los actos administrativos
son declaraciones unilaterales de los órganos administrativos competentes ejerciendo su
función administrativa, y que sus efectos jurídicos son directos.
Las características principales del silencio administrativo son la legitimidad y la
ejecutoriedad que el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva, recoge en su
artículo 68: “los actos administrativos, no de mera administración, se presuman legítimos y
deban cumplirse desde que se dicten”.
33
El silencio administrativo como acto administrativo
Con respecto a la interacción del silencio y el acto administrativo el autor español
Aguado precisa que “mientras el acto administrativo supone un ejercicio de funciones
administrativas, en el caso del silencio administrativo permanece inactivo cuando tiene la
obligación de resolver y no está ejerciendo ninguna función sino que se está situando fuera
de la legalidad”. (Aguado I Cudola, 2001)
Como se evidencia en el párrafo anterior para Aguado el silencio administrativo no
constituye un acto administrativo porque todo acto para que sea legítimo debe estar
permitido por la ley, y cuando la administración no cumple con sus funciones, violenta las
disposiciones legales sobre su competencia administrativa y eso le sitúa fuera de la
legalidad, para no ser considerado como un acto.
El razonamiento anterior parece lógico pero al autor no analizó el hecho que la misma
ley le otorga a la figura de silencio administrativo efectos jurídicos directos, lo que lo
ubica dentro de un plano legal y legítima su existencia.
Pero los hechos también producen efectos jurídicos, por ello se debe analizar si el
silencio administrativo posee el elemento propio del acto administrativo, la voluntad de la
administración.
34
Es evidente que la voluntad en el silencio administrativo no es expresa y se podría
divagar señalando que inclusive no se configuró al no manifestarse de forma escrita u oral,
sin embargo otros autores entre ellos Roberto Dromi afirman que existe en esta figura una
voluntad tácita, ya que los funcionarios tienen el pleno conocimiento de su responsabilidad
y los efectos que acarrea la omisión en el desempeño de sus funciones.
Para el tratadista argentino Roberto Dromi en el silencio administrativo se evidencia
una voluntad tácita cuando el ordenamiento jurídico lo reconoce como acto administrativo
(Dromi, 1992).
En el Ecuador no se especifica en ningún cuerpo legal que el silencio sea un acto
administrativo pero hay dos circunstancias legales que lo elevan como tal:
1. La ley de modernización del Estado dispone que para aceptar un pedido no
contestado a tiempo el funcionario debe certificarlo, y así pasa de ser una voluntad
tácita a una voluntad expresa elemento circunstancial de una acto administrativo.
2. Para efectivizar el efecto positivo o aceptación tácita del silencio administrativo se
dispone que se debe ejercer una acción de impugnación, la cual es propia para
oponerse a los actos administrativos, es decir el ordenamiento jurídico de manera
implícita lo eleva a la categoría de acto administrativo.
35
2.2.6 Derecho a la Tutela Efectiva
2.2.6.1 Concepto y finalidad
A continuación se identificarán tres concepciones distintas sobre la tutela jurisdiccional
efectiva, dos doctrinarias y una constitucional:
Concepción Doctrinaria de Acceso a la Justicia.- Se considera a la tutela
jurisdiccional como el poder que tiene toda persona, sea esta natural o jurídica, para exigir
al Estado que haga efectiva su función jurisdiccional; es decir, permite a todo sujeto
de derechos ser parte en un proceso y así causar la actividad jurisdiccional sobre las
pretensiones planteadas. (Organo judicial de la República de Panamá, s.f.)
Para la reconocida procesalista peruana Marianella Ledesma:
La tutela jurisdiccional efectiva garantiza que bajo ningún supuesto se produzca denegación
de justicia; agregando que esta, no resulta vulnerada por rechazar una demanda ante la no
subsanación de ciertas omisiones; asimismo, no implica un derecho absoluto, ya que requiere
del cumplimiento de determinados requisitos a través de las vías procesales establecidas
por ley; sin embargo, éste derecho solo podría ser limitado en virtud de la concurrencia de otro
derecho o libertad constitucionalmente protegido, que suponga incompatibilidad con el mismo.
(Ledesma Narvaez, 2005)
Es decir la tutela efectiva garantiza el acceso a las personas a la justicia y a pesar que
hay que cumplir ciertos requisitos en las vías procesales para ejercerla, no hay nada que
limite este derecho excepto la superposición de otro derecho constitucional.
36
En cambio para Bernadis define a la tutela jurisdiccional efectiva como
La Manifestación constitucional de un conjunto de instituciones de origen eminentemente
procesal, cuyo propósito consiste en cautelar el libre, real e irrestricto acceso de todos los
justiciables de la prestación jurisdiccional a cargo del Estado, a través de un debido proceso
que revista los elementos necesarios para hacer posible la eficacia del derecho contenido en las
normas jurídicas vigentes o la creación de nuevas situaciones jurídicas, que culmine con una
resolución final ajustada a derecho y con un contenido mínimo de justicia, susceptible de ser
ejecutada coercitivamente y que permita la consecución de los valores fundamentales sobre los
que se cimienta el orden jurídico de su integridad. (De Bernardis, 1985)
Para autor señalado anteriormente es una Manifestación proveniente de la
Constitución con el fin de garantizar un acceso real a todas las personas que acuden a los
organismos jurisdiccionales, a través de un debido proceso que prevea las condiciones para
poder hacer eficaz los derechos previstos en las normas.
Concepción Doctrinaria de los Tres Elementos.- Para el tratadista Jesús Gonzales
Pérez “la tutela jurisdiccional efectiva despliega sus efectos en tres momentos, primero en
el acceso a la justicia, la segunda, una vez en ella, que sea posible la defensa poder tener
solución en un período razonable, y tercero una vez dictado sentencia la plena efectividad
de sus pronunciamientos” (González Pérez , 1985)
El autor nos identifica los tres elementos que constituyen el derecho a la tutela efectiva:
el acceso a la justicia, un debido proceso que contemple un adecuado período de tiempo, y
la ejecución de la sentencia.
37
Concepción Constitucional.- La Constitución de la República del Ecuador dentro del
TÍTULO II Capítulo VIII que trata sobre los Derechos de Protección en su artículo 75,
dispone textualmente que: “Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a
la tutela efectiva, imparcial y expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los
principios de inmediación y celeridad; en ningún caso quedará en indefensión. El
incumplimiento de las resoluciones judiciales será sancionado por la ley”.
Este artículo 75 separa el concepto de tutela efectiva del acceso a la justicia, sin
embargo por compartir el mismo artículo se entiende que está estrechamente relacionadas.
La Constitución no define a la Tutela efectiva pero si especifica que estos deben ser
regidos por los principios de inmediación y celeridad procesal
2.2.7 Acción judicial para el Silencio Administrativo en materia Tributaria y la
Tutela Efectiva
El silencio administrativo en materia tributaria como anteriormente se mencionó,
produce aceptación tácita pero esta no se efectiviza automáticamente; la labor de
ejecutarla está en las manos de los tribunales.
38
El código tributario establece que el silencio administrativo se ejecuta a través de la
interposición de una acción de impugnación7:
Art. 220.- Acciones de impugnación.- El Tribunal Distrital de lo Fiscal es competente para
conocer y resolver de las siguientes acciones de impugnación, propuestas por los
contribuyentes o interesados directos:
4a. De las que se formulen contra un acto administrativo, por silencio administrativo respecto a
los reclamos o peticiones planteados, en los casos previstos en este Código; (Cabe recalcar que
el procedimiento de la acción de impugnación esta enunciado en todo el capítulo II del Título
II del Código tributario)
Es deber del Estado es proteger los derechos de los ciudadanos; cuando una persona
interviene en un proceso judicial en busca del reconocimiento de un derecho, la normativa
procesal debe contemplar procesos adecuados que lo permitan sin ninguna restricción de
acceso, a esto se le conoce como tutela efectiva.
El procedimiento de acción de impugnación por silencio administrativo no permite el
reconocimiento judicial de aceptación tácita, porque primero, como su nombre lo indica se
busca impugnar una resolución de la administración tributaria lo que no es compatible con
los intereses del contribuyente que fue víctima del silencio administrativo; segundo, el
proceso de sustanciación que se debe seguir constituye un proceso de conocimiento y por
ultimo para la calificación de la demanda se exige el requisito de afianzamiento que como
se fundamentará más adelante, impide el libre acceso a la justicia de los contribuyentes.
7 Ratificado por el artículo 320 del Código General de Procesos
39
2.2.7.1 El afianzamiento en la ejecución del silencio administrativo en materia
tributaria y el acceso a la justicia.
En la ley reformatoria para la equidad tributaria se agregó al Art. 233 del código
tributario lo siguiente:
Art. (...) Afianzamiento.- Las acciones y recursos que se deduzcan contra actos determinativos
de obligación tributaria, procedimientos de ejecución y en general contra todos aquellos actos
y procedimientos en los que la administración tributaria persiga la determinación o
recaudación de tributos y sus recargos, intereses y multas, deberán presentarse al Tribunal
Distrital de lo Fiscal con una caución equivalente al 10% de su cuantía; que de ser depositada
en numerario será entregada a la Administración Tributaria demandada.
En este artículo se menciona que se tiene la obligación de afianzar al presentar una
acción tributaria, sin embargo si se analiza detenidamente se podrá comprender que la
acción de impugnación por silencio administrativo no se interpone contra actos
determinativos que busquen la recaudación tributaria y tampoco es un procedimiento de
ejecución, (aunque debería serlo) dado que el proceso de sustanciación que debe seguir es
más bien un proceso de conocimiento. Entonces, en la acción de la cual se habla no es
pertinente exigir el requisito de afianzar.
Si se reformara el código tributario y se estableciera un proceso de ejecución para la
aplicación del efecto positivo del silencio administrativo tampoco sería correcto obligar al
afianzamiento a causa de que es imposible calcularlo porque no existe una cuantía
determinada.
40
En base a lo dicho en los casos judiciales8 estudiados se pudo observar que:
A pesar de su impertinencia los tribunales tributarios exigen el afianzamiento en la
acción de impugnación por silencio administrativo, lo que deja en un problema al
actor quien no sabe cómo calcularlo. Al no presentar el requisito las demandas
fueron archivadas.
Si se calificó la querella fue gracias a que el contribuyente afianzó en base a la
cuantía del acto determinativo anterior al reclamo que no fue contestado por la
administración tributaria, el cual no es objeto de la acción. Existe jurisprudencia
que afirma que no se debe juzgar el acto determinativo anterior sino confirmar la
existencia del silencio administrativo y aplicar su efecto positivo.
Si no se puede calcular la cuantía, entonces no se puede cumplir con el requerimiento de
afianzar; si no se afianza por consiguiente los tribunales archivan la demanda. Archivada
la demanda el contribuyente no tiene forma de hacer reconocer su derecho de aceptación
tácita de su pedido, es decir que de manera ilegítima se le negó el acceso a la justicia
consagrado en el artículo 75 de la Constitución ecuatoriana.
8 Ver capítulo 4to
41
2.2.8 Ejecución del silencio administrativo
Como se mencionó en títulos anteriores el procedimiento de acción de impugnación se
desarrolla en un proceso de conocimiento. Según el tratadista Ermo Quisbert el proceso de
conocimiento es aquel que “resuelve una controversia sometida por las partes al órgano
jurisdiccional y que se tramita sobre hechos dudosos y derechos contrapuestos, que debe
resolver el juez declarando a quien compete el derecho cuestionado o la cosa litigiosa”
(Quisbert, 2010).
Además el mismo autor indica que este proceso tiene una predeterminada estructura:
1. Etapa preparatoria
2. La demanda
3. La citación
4. La contestación
La contestación puede ser en tres formas:
- Positiva: El demandado acepta la pretensión del actor.
- Negativa y contradictoria: Demandado no acepta la pretensión del actor.
- Reconvención: Es la pretensión que, al contestar la demanda, formula el
demandado contra el actor, de modo que no se limita a oponerse a la acción, sino
que a su vez se contrademanda y ambas pretensiones y, se deben resolver en una
misma sentencia.
42
5. Etapa probatoria. Se abren los plazos, y las partes deben probar la existencia de
un derecho controvertido.
6.
7. Etapa De Decisión. Empieza con el Decreto de Autos (Providencia que ordena el
cierre del plazo de prueba y que ya no se reciben más pruebas).
La acción de impugnación debe seguir con el procedimiento de sustanciación previsto
a lo largo del Título II del Código Tributario, que en sí cumple con todas las etapas
anteriormente señaladas.
Los artículos del Título II del Código Tributario hacen al procedimiento un juicio de
conocimiento. La carga a prueba, previsto en el artículo 258 del Código Tributario que
menciona:
“Es obligación del actor probar los hechos que ha propuesto afirmativamente en la demanda y
que ha negado expresamente la autoridad demandada, salvo aquellos que se presuman
legalmente. Los hechos negativos deberán ser probados, cuando impliquen afirmación explícita
o implícita, sobre la exención, extinción o modificación de la obligación tributaria” (Código
Tributario 2009)
El artículo no señala nada de cómo se debe probar el efecto de aceptación tácita, pero
si señala que no deberá probarse los hechos que se presumen legalmente, y se podría
presumir en puro derecho que se produjo silencio administrativo.
43
2.2.8.1 Juicio de ejecución
Para efectos de abreviar el trámite procesal, los estatutarios italianos crearon un nuevo
tipo de procedimiento, basados en la idea de que las obligaciones que consten con certeza
en un documento, deben encontrar inmediato cumplimiento; pero, como la ley no ofrecía
medios para realizar esto, la iniciativa privada empezó a insertar en los documentos
públicos otorgados ante el notario, la llamada Cláusula de Ejecución, que consistía en que
el deudor autorizaba para que a la presentación del documento se despachara ejecución,
como si se tratara de una sentencia.
Asimismo, la falta de una sentencia condenatoria era un obstáculo para los romanistas.
Los juristas italianos recurren entonces al juicio simulado; ante el Juez, el actor demanda
su derecho y el demandado lo reconoce, el fallo del Juez ordena cumplir lo convenido en el
plazo señalado.
El procedimiento tampoco satisfacía, por lo que los notarios introdujeron a principios
del siglo XIII la siguiente práctica: la confesión de deber se efectuaba ante el notario y
el praeceptum la dictaba el Juez.
Fue así como surgió el proceso ejecutivo en el Derecho Medieval italiano de los siglos XII
y XIV, cuyo modelo fue aceptado en toda Europa. Con el correr del tiempo el praeceptum
de solvendo cae en desuso, y el documento privado adquiere la categoría de título
44
ejecutivo, siempre que fuera reconocido ante el Juez y se confesara la verdad de su
contenido.
Para definir de manera simple se puede decir que los procesos de ejecución son aquellos
que tienen por finalidad ordenar el cumplimiento de una obligación o ejecución de un
derecho. (Quisbert, 2010)
2.2.8.2 Diferencias entre un proceso de conocimiento y uno de ejecución
1. En los procesos de conocimiento hay cognición. La cognición señala la fase del
proceso en que el juez formula una decisión de la que se derivan consecuencias
jurídicas a favor o en contra de las partes. Se utiliza esta palabra para distinguirla
de la ejecución en que se da efectividad a lo resuelto en la fase cognoscitiva. En los
procesos de ejecución no hay cognición.
2. En los Procesos de Conocimiento siempre hay discusión, en los procesos de
ejecución no hay tal.
3. En los Procesos de Conocimiento prevalece la seguridad jurídica; en los Procesos
de ejecución la celeridad. Por esa celeridad el juez tiene el deber de emitir auto de
intimación de pago si el título ejecutivo tiene fuerza de ejecutorio.
4. Los Procesos de Conocimiento dirimen la controversia. Los procesos de ejecución
buscan aplicar un derecho.
45
5. Los Procesos de Conocimiento están encaminados a decidir controversias
(declarando: confirmando, constituyendo, condenando). Los procesos de ejecución
a ejecutar.
6. En los Procesos de Conocimiento son de disputa verbal y escrita, en los procesos
de ejecución cesan las palabras y comienzan los hechos. La actividad jurisdiccional
se convierte en práctica.
7. Los procesos de ejecución son esencialmente documentados, o sea, para dar inicio
al proceso se tiene que acompañar prueba preconstituida reconocida judicialmente.
El juicio de ejecución para efectivizar el silencio administrativo
Para efectivizar el silencio administrativo en materia tributaria la norma debería
contemplar un proceso de ejecución por que no está en discusión un derecho, este ya se
generó por orden legal al configurarse la inactividad administrativa, esta afirmación se
respaldará con lo expuesto por la Sala Civil de la que era la Corte Suprema de Justicia:
En torno a la materia conviene señalar que el derecho se establece por ministerio de la ley
como consecuencia de silencio administrativo en el término señalado, es un derecho autónomo
que conforme lo dicho por la doctrina y por jurisprudencias tan importantes como los fallos del
Consejo de Estado francés de su similar colombiano nada tienen que ver con los hechos o
circunstancias administrativas anteriores a su origen ya que ni siquiera le afecta la contestación
negativa del organismo al que se dirigió el pedido, cuando tal declaración es emitida después
del término que la ley establece para dar oportuna contestación a un petitorio; por lo cual la
acción que se endereza ante el órgano jurisdiccional no está dirigida a que se declare el
derecho, que, señalamos encuentre firme sino a que dicho órgano disponga su ejecución
inmediata. (Gacaeta Judicial 1997, página 2716, 1997)
46
La Corte Nacional de Justicia aclaró que el silencio administrativo para ser tratado en un
proceso de ejecución inmediato, solo si el actor presenta el certificado emitido por el
Funcionario administrativo, de que no contesto el pedido en el tiempo legalmente
establecido y si el actor no posee el mencionado documento, entonces procederá un
recurso de conocimiento que pretenderá la obtención del mismo según el Fallo de Triple
Reiteración publicado en la Gaceta Judicial correspondiente a mayo de 1999 No. 15 Serie
XVI, que incluye la Resolución No. 321-97 de 10 de diciembre de 1997, la Resolución No.
217-99 de 13 de julio de 1999 dentro del Juicio No. 169-98, y la Resolución No. 195-99 de
21 de junio de 1999 dentro del Juicio No. 168-98, de la Sala de lo Contencioso
Administrativo.
Cabe recalcar que si el funcionario no quiere emitir la certificación, basta con la fe de
presentación del pedido de la misma, como se lo mencionó en títulos anteriores.
(Resolución publicada en el Registro Oficial Suplemento 220, 23 de Junio del 2010)
2.3 Idea a defender
La creación de un procedimiento de ejecución para el silencio administrativo (diferente
a la acción de impugnación) que no exija afianzamiento protegerá el derecho a la tutela
efectiva de los contribuyentes.
47
2.4 Variables
2.4.1 Variable independiente
La creación de un procedimiento de ejecución para el silencio administrativo (diferente
a la acción de impugnación) que no exija afianzamiento.
2.4.2 Variable dependiente
Tutela efectiva de los contribuyentes.
2.5. Definición de términos básicos
Sujeto Activo.- “Es el ente público acreedor del tributo.” (Código Tributario
ecuatoriano, Actualizado al 2009).
Sujeto Pasivo.- “Es sujeto pasivo la persona natural o jurídica que, según la ley, está
obligada al cumplimiento de la prestación tributaria, sea como contribuyente o como
responsable” (Código Tributario ecuatoriano, Actualizado al 2009)
48
Contribuyente.- “Es la persona natural o jurídica a quien la ley impone la prestación
tributaria por la verificación del hecho generador. Nunca perderá su condición de
contribuyente quien, según la ley, deba soportar la carga tributaria, aunque realice su
traslación a otras personas.” (Código Tributario ecuatoriano, Actualizado al 2009)
Tutelar.- “Que protege ampara o defiende” (Cabanellas de Torres, Diccionario
Jurídico elemental, 2008) .
Impugnación procesal.- “Es el acto de combatir, contradecir o refutar una actuación
judicial, cualquiera sea su índole (testimonial, documental, pericial, resolutiva). Todos los
recursos que se interponen contra las resoluciones judiciales constituyen actos de
impugnación procesal”. ( (Cabanellas de Torres, Diccionario Jurídico elemental, 2008).
Aceptación.- "Acción y efecto de aceptar, aprobación” (Diccionario de la Real
Academia de la Lengua,2001)
Expreso.-
Tácito.- según Guillermo Cabanellas esto se manifiesta cunado algo es “Callado,
Silencioso, Supuesto, o Sobrentendido. Expresado por los hechos o las actitudes”
(Cabanellas de Torres, Diccionario Jurídico elemental, 2008)
49
Celeridad Procesal “La celeridad obliga a las administraciones públicas a cumplir sus
objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos
mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos
indebidos. Este principio le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a
todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular” (Recurso
de Amparo , 2009)
50
Capítulo III
Metodología
3.1. Determinación de los métodos utilizados
Por ser una investigación jurídica que enfoca su estudio en el sistema procesal de una
figura jurídica, es necesaria la utilización de los siguientes métodos:
Método Inductivo: Se lo utilizará para analizar la legislación y su aplicación en los
procesos judiciales.
Método deductivo: Se lo usará al momento de estudiar las consecuencias de la
aplicación de la normas en los casos estudiados.
Método de Caso: Se lo utilizará para el análisis documental de expedientes judiciales
que versan sobre el tema del presente proyecto.
Método Exegético: Se lo utilizará para analizar las consideraciones de los jueces en
las sentencias o resoluciones así como el procedimiento de los casos estudiados en relación
a la ley, la constitución, la jurisprudencia y la doctrina.
51
Método Intuitivo: Ayudará para poner la intuición, la opinión del investigador sobre
la situación del problema planteado, como guía para conseguir los datos que ayuden a
conseguir conclusiones.
3.2. Diseño de la investigación.
El presente trabajo es una investigación:
a) Documental-Bibliográfica: por motivo de que las principales fuentes son
documentales. (Libros, Constitución, ley, expedientes judiciales)
b) Descriptiva: se va describir la realidad del problema, así como, la normativa
jurídica con todas sus causas y efectos.
c) Cualitativa: en el estudio de los expedientes judiciales se considerarán indicadores
cualitativos.
52
3.3. Operacionalización de variables
Cuadro 1
Elaborado por: María José Bedoya
Variable
Independiente
Dimensiones Indicador Técnicas
La creación de un
procedimiento de
ejecución para el
silencio administrativo
(diferente a la acción
de impugnación) que
no exija afianzamiento.
Jurídica-Doctrinaria:
Art. 220 numeral 4
Código Tributario
Jurisprudencia
ecuatoriana sobre el
proceso judicial para
silencio administrativo
Tiempo de duración de
los procesos
Documental-Bibliográfica
Estudio de Caso
53
Variable
dependiente
Dimensiones Indicador Técnicas
Tutela efectiva de los
contribuyentes.
Jurídica-Constitucional
Art. 75 de la
Constitución de la
República del Ecuador
-Consideraciones del
Tribunal en las
resoluciones de
archivo por falta de
afianzamiento
-Demandas desechadas
por falta de
afianzamiento
-Efectividad del
mecanismo de prueba
Estudio de Caso
Estudio de Caso
Estudio de caso
54
3.4. Población y muestra
Por ser una investigación cualitativa que particulariza los datos con el método de
estudio de caso, no es necesaria la determinación de población y muestra.
3.5. Técnicas e instrumentos de investigación
Por ser una investigación documental se utilizará las siguientes técnicas:
a) Documental-Bibliográfica: De documentos escritos, se sacarán datos e
información que serán la base de la investigación.
Instrumento-Fichaje: Los datos que encontremos en los documentos
informativos o argumentativos, así como los de la observación los recopilaremos en
las fichas.
b) Estudio de caso: se analizará expedientes de acción de impugnación por
silencio administrativo con todas las etapas del proceso terminadas, para sacar
datos cualitativos relacionados con las variables de la investigación
Instrumento-Ordenadores Gráficos: Se organizará y clasificará la información
obtenida de los expedientes
55
3.6. Validez y confiabilidad de los instrumentos
Todos instrumento de recolección de datos que se van a utilizar deben ser confiables y
válidos. En la presente investigación el fichaje y los ordenadores gráficos son
instrumentos válidos porque permite al investigador captar la información importante de
manera organizada lo que facilitará su análisis conforme a las variables e indicadores.
Con respecto a la confiabilidad de los instrumentos, esta se garantiza en la fuente
bibliográfica que se especifica en cada instrumento; lo que asegura que los datos obtenidos
estén apegados a la realidad.
3.7. Técnicas de procesamiento y análisis de datos
a. Procesamiento de datos: Los datos obtenidos por fichaje, o estudio de caso se
tabularán, haciendo estadísticas y cuadros repartidos según los indicadores, los
cualitativos se agruparán por características similares.
b. Análisis de resultados: El análisis de los resultados obtenidos en el proceso de
investigación será descrito conforme los indicadores con ayuda de la inducción,
y la hermenéutica.
56
Capítulo IV
Análisis de casos
Los casos que se van a estudiar son dos expedientes judiciales de Acción de
Impugnación por Silencio Administrativo del año 2011 del archivo de la Sala Única del
Tribunal Distrital de lo Contencioso Tributario con sede en Quito.
4.1. Análisis e interpretación del primer caso
Datos Generales
Número de Proceso: 17503-2011-0029
Demandado: Director Metropolitano Financiero Tributario del Municipio de Quito.
Acción: Impugnación por silencio administrativo.
Requisito de afianzar: solicitado
57
Resumen del caso: El actor interpuso una demanda de acción de impugnación por silencio
administrativo porque no se le contestó a tiempo su reclamo en Sede Administrativa y
quiso obtener el efecto positivo de aceptación tácita de lo reclamado pero no entro a litigio
su acción por no afianzar después de quince días de ingresada la demanda.
Resolución: Archivo
Análisis e interpretación:
En este caso la parte actora interpone una acción de impugnación por silencio
administrativo con el objeto de que se efectivice la aceptación tácita del Reclamo que
presentó contra una resolución administrativa del Municipio. En la demanda se estipula
como cuantía, la prevista en el reclamo.
El tribunal considera que la demanda es clara y cumple con los requisitos de ley, la califica
e interpreta la legislación tributaria, concluyendo que el actor debe cumplir con el pago
del afianzamiento del 10% de la cuantía especificada en la demanda en un plazo máximo
de quince días.
El contribuyente no cumple con el requisito de afianzar después de pasados los quince
días, y el Tribunal resuelve archivar la demanda, en consecuencia el contribuyente no pudo
hacer valer los derechos que nacieron del silencio administrativo por ley, por no poder
58
cumplir un requisito imposible; claramente en este caso se evidencia como el interesado
fue impedido de acceder a la justicia, un componente que configura el derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva.
4.2 Análisis e interpretación del segundo caso
Datos Generales
Número de Proceso: 17503-2011-0035
Actor: Leonello José Bertini Arbeláez, en calidad de Apoderado General y Procurador
Judicial de María Clara Bertini Chiriboga
Demandado: Director Metropolitano Financiero Tributario del Municipio de Quito
Sangucho Lema Mauro Geovanny
Acción: Impugnación por silencio administrativo
Requisito de afianzar: Se afianzó en base a la cuantía del reclamo no contestado
59
Resumen del caso; La parte actora impugna la resolución No. 0622 de 25 de marzo de
2011 expedida por el Director Metropolitano Financiero Tributario del Municipio de
Quito, la cual acepta parcialmente el reclamo administrativo presentado contra los títulos
de crédito emitidos por concepto de contribución especial de mejoras en el distrito del año
2009, por los predios Nos. 568740, 682189 y 681819,. Señala que la resolución impugnada
dispone la baja del título correspondiente al predio No. 0568740, pero niega la reclamación
correspondiente a los títulos emitidos en relación a los predios 682189 y 681819 por
valores de USD. 353.63 y 460.13, correspondientemente. Que los valores que constan los
títulos de crédito, corresponden a contribuciones de los años 2006 a 2008, sin que se
precisen las mejoras de las que se trata, ni las cuantías, ni las bases de cálculo aplicadas a
la determinación; en esa línea, no encuentra justificación para el cobro de los valores por
contribución especial en el distrito, que constan en los títulos de crédito impugnados.
Alega el actor la existencia de silencio administrativo positivo, señalando que de
conformidad con los artículos 386 y 394 del COOTAD, en concordancia con la Ley de
Modernización del Estado, la municipalidad atendió su reclamo en un período superior a
los treinta días, contados desde la fecha de su presentación. En parte de su exposición, el
actor señala que el municipio manifestó en la parte considerativa de la resolución
impugnada, el hecho de que para calcular la contribución de mejoras se toma en cuenta el
costo invertido en las vías principales, “dando a entender que para este caso la base
imponible de dicha contribución es el costo invertido en las vías principales del Distrito
Metropolitano de Quito, y esta base fue distribuida en función de todos los predios
urbanos, en proporción a la medida del frente a la vía y avalúo del inmueble.
60
Sentencia: se resuelve:
1) Aceptar la demanda
2) Se dispone a la Dirección Financiera Tributaria del Municipio Metropolitano de
Quito que elimine de su contabilidad los Títulos de Crédito emitidos por los
predios urbanos 681829 y 682189, emitidos por concepto de contribución
especial de mejoras en el distrito por el año 2009, en virtud que estos fueron
emitidos sin considerar las particularidades de los terrenos, lo señalado en la
Ordenanza Municipal No. 0092 y contrariando el principio de transparencia
consagrado en el artículo 300 de la Constitución.
3) Se da de baja la resolución No. 0622 del 25 de marzo de 2011, excepto en la
parte que dispone la baja del título de Crédito emitido por el mismo concepto,
en relación al predio 568740
Análisis e interpretación del caso:
En cuanto al objeto de la demanda no se tiene claro, porque en la misma demanda se
alega silencio administrativo, y por otro lado se pide la revisión de la resolución que negó
el reclamo administrativo.
61
El actor alegó existencia de silencio administrativo en base a los plazos para resolver
del COOTAD (30 días), por tratarse de un reclamo presentado en el municipio que se
contestó pasados los 30 días. El Tribunal acertadamente en su considerando tercero no
acepta el silencio administrativo porque la resolución versa sobre tributos municipales, por
consiguiente el Código Tributario es la norma pertinente, por lo que no existe silencio
porque no han pasado ciento veinte días. Desechado el argumento de existencia de
silencio, los magistrados continuaron la sustanciación del proceso en base a una acción de
impugnación en contra de una resolución administrativa y ya no por silencio.
Este caso duró aproximadamente dos años, lo que pone en duda el principio de
celeridad procesal pues para negar el silencio administrativo se necesitó de dos años; como
se mencionó en capítulos anteriores hay jurisprudencia9 que dice que no se debe juzgar la
resolución de contestación al reclamo, sino más bien la ratificación o no del silencio
administrativo. Lo que es dudoso, es por qué se aceptó una demanda que no tiene claro el
objeto de la misma.
9 Resolución No. 107-2006, Sala de lo Fiscal, R.O. 342-S, 21-V-2008
62
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
En el presente proyecto de investigación se ha llegado a las siguientes conclusiones y
recomendaciones:
Conclusiones
1. El artículo 28 de la Ley de modernización, reconoce el silencio administrativo
positivo, pero con el requisito de que el funcionario certifique su inactividad, lo que es
muy difícil de que se suscite; Sin embargo gracias a la disposición acertada de la Corte
Nacional, solo basta con la fe de presentación del pedido de certificación para que esta
constituya instrumento público para prueba. El mismo artículo permite que otras leyes
establezcan sus propios plazos o términos para contestar los pedidos.
2. Cuando la autoridad tributaria no contesta un reclamo o petición tributaria en el
término de ciento veinte días o de treinta en casos aduaneros, la normativa tributaria
vigente califica a esta inactividad administrativa como silencio administrativo, y su
efecto es de aceptación tácita, es decir que al no haber la contestación, el contribuyente
debe entender que se ha aceptado su reclamo o petición, pero este efecto no se ejecuta
inmediatamente, el interesado debe empezar una acción de impugnación ante los
tribunales contenciosos tributarios, para que sean los magistrados quienes confirmen la
existencia del silencio.
63
3. En el procedimiento analizado se obliga a pagar el afianzamiento; que es una caución
que el interesado debe entregar al órgano de justicia para que se dé trámite a la causa,
esta debe ser el 10 % del valor impugnado, sin embargo en el caso de acción de
impugnación por silencio administrativo no existe una cuantía determinada para poder
calcular un porcentaje que se deba afianzar. Este es un requisito imposible de cumplir,
por ello gran parte de las demandas son archivadas, lo que impide claramente a los
contribuyentes acceder libremente a la justicia.
4. La falta de especificación en el caso de la acción de impugnación por silencio
administrativo que solo se debe probar en el caso de incertidumbre sobre si se produjo
el silencio o no, ha causado que se extienda demasiado la etapa de prueba por pedir
diligencias probatorias innecesarias y que en ciertas ocasiones se juzgue en base a la
legitimidad del acto determinativo anterior, a la que se opuso el contribuyente en el
reclamo que no fue contestado; cuando la labor de los juzgadores es ratificar o no la
existencia del silencio administrativo y ejecutar o no la aceptación tácita.
5. Si no se realizan los cambios necesarios a la norma que permitan que el proceso de
ejecución para el silencio administrativo en materia tributaria garantice el derecho a la
tutela efectiva, habría en el Ecuador una inestabilidad jurídica por la incompatibilidad
de la norma tributaria y el Derecho Constitucional señalado, lo que sin duda provocaría
que los contribuyentes disminuyan su fe en los sistemas procesales de justicia
ecuatoriana, y progresivamente las acciones judiciales interpuestas para ejecutar el
silencio administrativo en el área tributaria irán desapareciendo, lo que incentivará a
que la administración tributaria caiga en la mala costumbre de no contestar a tiempo
los reclamos y peticiones, dilatando los procesos.
64
Recomendaciones
1. Que se tome en cuenta la presente investigación para una posible reforma que
solucione el problema.
2. Que los funcionarios tributarios procuren contestar a tiempo para evitarle esos
procesos judiciales al Estado y evitarse sanciones.
3. Que se tenga claro que el procedimiento más adecuado para el silencio
administrativo es una acción de ejecución.
4. Que los tribunales no exijan el afianzamiento en la acción de cual se habló en este
proyecto, por su imposibilidad de calcular y falta de obligatoriedad legal.
5. Que en las demandas de acción de impugnación de silencio administrativo se
coloque una cuantía indeterminada que es lo correcto.
65
Capítulo V
Propuesta
Reforma al Código Tributario, que incorpore un proceso de ejecución de la aceptación
tácita por Silencio Administrativo que garantice la tutela efectiva de los contribuyentes
5.1. Datos informativos
5.1.1. Localización.
Por causa de que una reforma legal tiene incidencia a nivel nacional; la localización de
la presente propuesta se localiza en el Ecuador y todo su territorio.
Fuente: Google Imágenes: Mapa Político del Ecuador
66
5.1.2. Beneficiarios.
En general los habitantes del Ecuador son los beneficiarios de una reforma legal
positiva, sin embargo se pueden señalar beneficiarios directos e indirectos:
5.1.2.1. Beneficiarios directos
Personas que han sido afectadas por el silencio administrativo de sus peticiones o
reclamos en materia tributaria.
5.1.2.2. Beneficiarios indirectos
Los jueces y juezas de los tribunales contenciosos tributarios, porque tendrán
claro cómo se debe sustentar un proceso judicial que verse sobre silencio
administrativo. De esa manera se evita que actúen de forma contraria a la
Constitución, y los derechos y garantías que protege y las implicaciones
jurídicas que ello acarrea.
67
5.2. Antecedentes de la propuesta
Como ya se mencionó anteriormente el Silencio administrativo se produce cuando la
Administración competente no contesta una petición de un ciudadano en el tiempo que la
ley lo dispone. En materia tributaria en el Ecuador el silencio administrativo tiene efecto
positivo de aceptación tácita, pero para hacer efectivo este efecto se debe interponer una
acción de impugnación ante los tribunales Contenciosos Tributarios.
La acción que se menciona en el párrafo anterior debe seguir el procedimiento dado
para toda impugnación, el cual constituye un proceso de conocimiento donde se debe
probar la existencia de un derecho; además aunque el artículo que habla sobre
afianzamiento no es aplicable para la impugnación por silencio administrativo, en la
práctica los tribunales lo exigen todo esto causa que en general las acciones de
impugnación interpuestas por silencio administrativo, sean archivadas o rechazadas.
La jurisprudencia respalda el criterio que la aceptación tácita se la se debe efectivizar
por medio de un proceso de ejecución y no de conocimiento porque la ley ya le otorgó el
derecho al contribuyente o administrado y no se necesita probarlo sino ejecutarlo.
Si la demanda en una acción de impugnación por silencio administrativo no es
calificada por falta de afianzamiento, el cual es imposible de calcular en este caso, y
además se debe seguir un proceso inadecuado para dicha figura, entonces se está violando
68
el libre acceso a la justicia y el debido proceso que son dos elementos que conforman el
derecho a la tutela efectiva protegida en la Constitución ecuatoriana.
5.3. Justificación
Si no se realizan los cambios necesarios a la norma que permitan que el proceso de
ejecución para el silencio administrativo en materia tributaria garanticen el derecho a la
tutela efectiva, habría en el Ecuador una inestabilidad jurídica por la incompatibilidad de la
norma tributaria y el Derecho Constitucional, lo que sin duda provocaría que los
contribuyentes disminuyan su fe en los sistemas procesales de justicia ecuatoriana, y
progresivamente las acciones judiciales interpuestas para ejecutar el silencio
administrativo en el área tributaria irán desapareciendo, lo que incentivará a que la
administración tributaria caiga en la mala costumbre de no contestar a tiempo los reclamos
y peticiones, dilatando los procesos.
69
5.4. Objetivos
5.4.1. Objetivo general.
Proponer la Reforma al Libro II, Título V, Capítulo I del Código Orgánico Tributario,
que incorpore un proceso de ejecución de la aceptación tácita por Silencio Administrativo
que garantice la tutela efectiva de los contribuyentes
5.4.2. Objetivos específicos.
Determinar la utilidad, beneficios y fines que persigue la propuesta de reforma.
Explicar la necesidad jurídica de la propuesta de reforma planteada.
Elaborar el proyecto de Ley de reforma de acuerdo a la ley
70
5.5. Desarrollo de la propuesta
5.5.1. Fundamentación teórica, doctrinaria y jurídica de la propuesta.
El enfoque principal del estudio de esta investigación es la ejecución del efecto
positivo del Silencio administrativo en materia tributaria, para ello es necesario conocer su
origen, y los objetivos que persigue esta institución jurídica dentro de nuestra legislación.
Javier Robalino (2000) en su editorial “El silencio Positivo” hace una deducción del
Silencio Positivo, describe sus orígenes, sus objetivos, y además asevera que si constiotuye
un acto administreativo tácito.
Aguado I Cuidola, (2011) en su libro “El silencio administrativo e inactividad, Límites
y técnicas alternativas” señala que el objetivo de la figura jurídica de silencio
administrativo positivo es frenar la inactividad administrativa, además hace un análisis
doctrinario sobre el silencio administrativo como acto administrativo; en el cual llega a la
conclusión de que esta omisión no constituye un acto, lo que es muy importante para la
presente investigación para determinar si la ejecución del silencio administrativo debe
hacerse por medio de una acción de impugnación.
Otro de los problemas encontrados en el procedimiento que disponen las leyes
tributarias para proceder a la ejecución del silencio administrativo positivo, es que no se
excluye el requisito de afianzamiento, y por no existir una obligación principal de la que
71
haya que afianzar contituye un conflicto para ejercer el derecho del beneficiado de la
aceptación tácita; Maldonado Muñoz, (2011) en su obra “afianzamiento tributario y solve
et repete, implicaciones procesales y constitucionales” define al afinazamiento, habla
sobre la legislación que lo regula señala en que casos se lo exige, y en los cuales se
dificulta su cálculo, así mismo afirma que muchos contribuyentes no reclamaron sus
derecho ante lo contenciso tributario por no disponer de recursos para pagar el
afianzamiento.
Folco, (2008) además de ilustrar el concepto y orígenes de la intitución del silencio
administrativo, posterior al análisis de la legislación argentina asevera que en todos los
mecanismos procesales incluyendo a los previstos para el tratamiento del silencio
administrativo, se debe garantizar la tutela efectiva .
Marco Constitucional
La Constitución de la República del Ecuador en el Art. 11, numeral 4 menciona que:
“Ninguna norma jurídica podrá restringir el contenido de los derechos ni de las garantías
constitucionales” y más adelante en el numeral 9 se establece que “El más alto deber del
Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos garantizados en la Constitución”.
La figura del silencio administrativo impide que la inactividad administrativa violente
el derecho de petición de los ciudadanos protegido por la Constitución de la República del
Ecuador da el derecho a todas las personas a dirigir peticiones o quejas a las autoridades y
72
recibir atención y respuestas motivadas (Constitución de la República del Ecuador, 2009,
art 66 numeral 23)
Sobre el derecho a la tutela efectiva de los ciudadanos la Constitución dentro de su
artículo 75, dispone:
Toda persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y
expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y celeridad;
en ningún caso quedará en indefensión. El incumplimiento de las resoluciones judiciales será
sancionado por la ley.
El artículo 76 en su numeral 1 de la Carta Magna ordena a las autoridades
administrativas a garantizar el cumplimiento de las normas y los derechos de las partes.
Esta responsabilidad incluye a toda autoridad tributaria.
Este proyecto también utilizará como base el artículo 169 de la Constitución de la
República del Ecuador, ya que menciona que toda norma procesal debe regirse bajo el
principio de celeridad procesal que debería ser esencial en las normas procesales que rijan
el procedimiento de ejecución del silencio administrativo.
Y no se podría dejar de señalar el artículo 82 que dentro del mismo capítulo habla sobre
el Derecho a la seguridad Jurídica que lo fundamenta en el respeto a la Constitución y en la
existencia de normas jurídicas previas, claras públicas aplicadas por las autoridades
competentes.
73
Legislación Internacional
Dentro de los Tratados Internacionales que se utilizarán como fuente citaremos dos
pertinentes al derecho de petición:
a) La Declaración Universal de Derechos Humanos que recoge el derecho de petición
en los Arts. 18 al 21, al tratar sobre el derecho a participar en los asuntos públicos;
b) El Art. 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, señala que toda
persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad
competente, ya sea por motivo de interés general, ya de interés particular, y de
obtener pronta resolución.
Normativa interna
El silencio administrativo se produce cuando la autoridad no contesta en un tiempo
determinado legalmente un pedido o reclamo, el código tributario regula el recurso de
reclamo y califica a los reclamantes como:
Art. 115.- Reclamantes.- Los contribuyentes, responsables, o terceros que se creyeren
afectados, en todo o en parte, por un acto determinativo de obligación tributaria, por
verificación de una declaración, estimación de oficio o liquidación, podrán presentar su
reclamo ante la autoridad de la que emane el acto, dentro del plazo de veinte días, contados
desde el día hábil siguiente al de la notificación respectiva.
74
En relación a los deberes de la administración de contestar las peticiones o reclamos el
código tributario señala:
Art. 69.- Facultad resolutiva.- Las autoridades administrativas que la ley determine, están
obligadas a expedir resolución motivada, en el tiempo que corresponda, respecto de toda
consulta, petición, reclamo o recurso que, en ejercicio de su derecho, presenten los sujetos
pasivos de tributos o quienes se consideren afectados por un acto de administración tributaria.
Art. 103.- Deberes sustanciales.- Son deberes sustanciales de la administración tributaria:
´ 1. Notificar los actos y las resoluciones que expida, en el tiempo y con las formalidades
establecidas en la ley, a los sujetos pasivos de la obligación tributaria y a los afectados con
ella.
5. Expedir resolución motivada en el tiempo que corresponda, en las peticiones, reclamos,
recursos o consultas que presenten los sujetos pasivos de tributos o quienes se consideren
afectados por un acto de la administración;
Art. 132.- Plazo para resolver.- Las resoluciones se expedirán en el plazo de 120 días hábiles,
contados desde el día hábil siguiente al de la presentación del reclamo, o al de la aclaración o
ampliación que disponga la autoridad administrativa.
Art. 133.- Resolución expresa.- Las resoluciones serán motivadas en la forma que se establece
en el artículo 81, con cita de la documentación y actuaciones que las fundamentan y de las
disposiciones legales aplicadas. Decidirán todas las cuestiones planteadas por los interesados y
aquellas otras derivadas del expediente o de los expedientes acumulados.
Sobre el deber de la administración resolver los reclamos la ley de aduanas
menciona:
Art. 77.- Resolución.- El Gerente ante el cual se presentó el reclamo, resolverá las
reclamaciones en el término de veinte días hábiles, contados desde el día siguiente al de la
presentación de la petición, término al que se añadirá el que se haya concedido para la
presentación de pruebas, el mismo que no excederá de diez días..(Ley de aduanas 2007)
Los siguientes artículos norman la figura de aceptación tácita que es el efecto del
silencio administrativa en el área tributaria:
Art. 104.- Aceptación tácita.- La falta de resolución por la autoridad tributaria, en el plazo
fijado en el artículo 132, se considerará como aceptación tácita de la reclamación respectiva, y
facultará al interesado para el ejercicio de la acción que corresponda.
El funcionario responsable será sancionado conforme a lo dispuesto en el artículo 33 de la Ley
de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por parte de
la Iniciativa Privada.
75
Sobre el efecto de aceptación tácita la ley de aduanas determina:
Art. 77.- Inciso tercero: La falta de resolución dentro del plazo previsto en el inciso primero de
este artículo causará la aceptación tácita del reclamo.
La aceptación tácita del reclamo excluye el deber del Gerente Distrital de dictar resolución
expresa. La aceptación tácita tendrá el carácter de acto firme que ha causado al Estado.
El código tributario establece que el silencio administrativo se ejecuta a través de
la interposición de una acción de impugnación:
Art. 220.- Acciones de impugnación.- El Tribunal Distrital de lo Fiscal es competente para
conocer y resolver de las siguientes acciones de impugnación, propuestas por los
contribuyentes o interesados directos:
4a. De las que se formulen contra un acto administrativo, por silencio administrativo respecto a
los reclamos o peticiones planteados, en los casos previstos en este Código; (Cabe recalcar que
el procedimiento de la acción de impugnación esta enunciado en todo el capítulo II del Título
II del Código tributario)
Jurisprudencia
- El silencio de la administración, favorece las pretensiones del reclamante o
recurrente, siempre que la resolución no se haya expedido dentro de ciento veinte
días hábiles. Se ve claramente que en todo ámbito, inclusive en el tributario, el
Legislador regula el derecho de petición consagrado en la Constitución Política y
da una solución favorable al administrado cuando ocurre el silencio de la
administración (Corte Suprema de justicia, Resolución No. 19-97, R.O. 48-S, 16-
X-98, Fallo de Triple Reiteración)
- El silencio administrativo para ser tratado en un proceso de ejecución inmediato,
solo si el actor presenta el certificado emitido por la Funcionario administrativo,
de que no contesto el pedido en el tiempo legalmente establecido y si el actor no
posee el mencionado documento, entonces procederá un recurso de conocimiento
76
que pretenderá la obtención del mismo según el Fallo de Triple Reiteración
publicado en la Gaceta Judicial correspondiente a mayo de 1999 No. 15 Serie XVI,
que incluye la Resolución No. 321-97 de 10 de diciembre de 1997, la Resolución
No. 217-99 de 13 de julio de 1999 dentro del Juicio No. 169-98, y la Resolución
No. 195-99 de 21 de junio de 1999 dentro del Juicio No. 168-98, de la Sala de lo
Contencioso Administrativo.
- Bastará con el pedido de la certificación, para presentarse ante los tribunales para
pedir la aplicación de la aceptación tácita (Resolución publicada en el Registro
Oficial Suplemento 220, 23 de Junio del 2010)
- Puesto que en doctrina y conforme al Derecho Procesal, el juzgador ha de
considerar y resolver sobre la acción principal y sólo de no aceptarse ésta puede
entrar a considerar y resolver sobre las demás subsidiarias. (Resolución No. 107-
2006, Sala de lo Fiscal, R.O. 342-S, 21-V-008)
77
5.5.2. Descripción de la propuesta.
ASAMBLEA NACIONAL DE LA REPÚBLICA DEL ECUADOR
C O N S I D E R A N D O
QUE: es deber del Estado, a través de la Comisión Legislativa, de la Asamblea Nacional
regular la normatividad Jurídica de la Nación.
QUE: el más alto deber del Estado consiste en respetar y hacer respetar los derechos
establecidos en la Constitución.
QUE: La Constitución de la República del Ecuador en su Artículo 75 menciona que toda
persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y
expedita de sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y
celeridad; en ningún caso quedará en indefensión. El incumplimiento de las resoluciones
judiciales será sancionado por la ley.
QUE: Jurisprudencia (gaceta judicial 1997 página 2716) afirma que el procedimiento más
adecuado para el silencio administrativo es un proceso de ejecución.
78
Por las razones antes mencionada y haciendo uso de las atribuciones que confiere el Art.
120 numeral 6 de la Constitución de la República del Ecuador vigente expide la siguiente:
LEY REFORMATORIA AL CÓDIGO TRIBUTARIO ECUATORIANO
Capítulo III
Ejecución del Silencio Administrativo
Artículo 1.- a continuación del Art. 278 agréguese el siguiente artículo y sus respectivos
artículos innumerados:
“Art 279. El procedimiento de ejecución del silencio administrativo seguirá el
mismo proceso de sustanciación regulado en los capítulos I y II del presente Título,
excepto en lo tratado en los artículos siguientes a este.
… Art. 279.1. La demanda se deberá presentar conforme al artículo 230 del
Código Tributario en un plazo máximo de cinco días contados a partir del día
siguiente en que se terminó el plazo que dispone el artículo 132 del Código
Tributario.
…Art.279.2. De manera excepcional, por ser una cuantía indeterminada, no se
exigirá el requisito de afianzar para la acción de ejecución por silencio
administrativo.
79
…Art. 279.3 Se abrirá un plazo de prueba de 10 días. Las pruebas y diligencias
probatorias se presentarán o solicitarán solo con el objetivo de probar o no la
existencia del silencio administrativo.
Bajo ninguna circunstancia se utilizaran para respaldar la validez del acto
administrativo objeto del reclamo que se presume no contestado.
….Art. 279.4 De no aceptarse la demanda porque el Tribunal considere que no se
ha incurrido en Silencio Administrativo, se le concederá a la administración
tributaria competente 10 días más para que resuelva el reclamo o petición
pertinente”.
Disposición final.- La presente reforma entrará en vigencia a partir de su publicación en el
Registro Oficial.
Dado y suscrito en la sede de la Asamblea Nacional, ubicada en el Distrito Metropolitano
de Quito, Provincia de Pichincha, a los… días del mes de… del año…
……………………………………
PRESIDENTE DE LA ASAMBLEA NACIONAL
…………………………………..
SECRETARIO
80
5.5.3. Monitoreo dela propuesta.
Cuadro 2 Cronograma
Actividad
Mes 1 Mes 2 Mes 3 Mes 4 Mes 5
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
Realización de la Reforma
Investigación
Análisis e interpretación de
datos
Informe final
Ejecución del proyecto
Recolección de firmas para la
presentación a la Asamblea
Presentación ante la Asamblea
Elaborado por: María José Bedoya
81
Bibliografía
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Efectos del Silencio administrativo (1997) Jurisprudencia Gaceta Judicial No. 10
Ley 0 última modificacion al Código Tributario ecuatoriano (2014). Suplemento del
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84
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Resolución No. 107-2006. (2008). Registro Oficial 342. Quito. 21 de mayo del 2008
Resolución No. 124-2007, (2009). Registro Oficial 544. Quito. 9 de marzo del 2009
Resolución juicio 36-2006. (2008). Registro Oficial 220. Quito. 23 de Junio del 2010,
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Triple Reiteración.
85
Linkografía
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http://www.tramitesciudadanos.gob.ec/tramite.php?cd=690 . Consulta realizada el
10 de Julio del 2015.
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Agosto del 2015.
Actividad e inactividad administrativa impugnable ante la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa. Disponible en la URL:
http://porticolegal.expansion.com/articulos/pa_146.php#I2. Consulta realizada el
04 de agosto de 2015.
86
El acceso a la Justicia. Disponible en la URL:
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3143/7.pdf. Consulta realizada el agosto
2015.
87
ANEXOS
88
Anexo número 1: Árbol de Problemas
89
Elaborado por: María José Bedoya
90
Anexo número 2: Ficha (Ordenador Gráfico)
del Proceso: N° 17503-2011-0029
91
Elaborado por María José Bedoya
DATOS GENERALES
Numero de Proceso:17503-
2011-0029
Acción: Impugnación por
Silencio Administrativo
Juzgado: Sala Única del Tribunal de lo
Contencioso Tributario N° 1con
Sede en Quito
Demandado: Director Metropolitano Financiero Tributario
del Municipio de Sangucho Lema Mauro Geovanny
Objetivo del reclamo: Solicitar una pensión alimenticia y el reconocimiento del menor.
AFIANZAMIENTO
Exigencia del Tribunal.- Afianzar el
10% de la cuantía dentro de 15 días
Demandado: No afianza dentro del período de tiempo dispuesto
por el tribunal
RESOLUCIÓN
Se resuelve:
Ordenar el archivo de la demanda por falta de afianzamiento
92
Anexo número 3: Ficha (Ordenador Gráfico)
del Proceso Nº 17503-2011-0035
93
Elaborado por: María José Bedoya
DATOS GENERALES
Numero de Proceso:17503-2011-0035
Acción: Impugnación por Silencio
Administrativo
Juzgado: Sala Única del
Tribunal de lo Contencioso Tributario N° 1con Sede en
Quito
Actor: Leonello José
Bertini Arbeláez, en
calidad de Apoderado General y
Procurador Judicial de
María Clara Bertini
Chiriboga
Demandado: Director
Metropolitano Financiero
Tributario del Municipio de
Sangucho Lema Mauro
Geovanny
Objetivo del reclamo:
Solicitar una pensión
alimenticia y el
reconocimiento del menor.
94
Elaborado por: María José Bedoya
Resumen del Caso
La parte actora impugna la resolución No. 0622 de 25 de marzo de 2011 expedida por el Director Metropolitano Financiero Tributario del Municipio de Quito, la cual acepta parcialmente el reclamo administrativo presentado contra los títulos de crédito emitidos por concepto de contribución especial de mejoras en el distrito del año 2009, por los predios Nos. 568740, 682189 y 681819,. Señala que la resolución impugnada dispone la baja del título correspondiente al predio No. 0568740, pero niega la reclamación correspondiente a los títulos emitidos en relación a los predios 682189 y 681819 por valores de USD. 353.63 y 460.13, correspondientemente. Que los valores que constan los títulos de crédito, corresponden a contribuciones de los años 2006 a 2008, sin que se precisen las mejoras de las que se trata, ni las cuantías, ni las bases de cálculo aplicadas a la determinación; en esa línea, no encuentra justificación para el cobro de los valores por contribución especial en el distrito, que constan en los títulos de crédito impugnados. Alega el actor la existencia de silencio administrativo positivo, señalando que de conformidad con los artículos 386 y 394 del COOTAD, en concordancia con la Ley de Modernización del Estado, la municipalidad atendió su reclamo en un período superior a los treinta días, contados desde la fecha de su presentación. En parte de su exposición, el actor señala que el municipio manifestó en la parte considerativa de la resolución impugnada, el hecho de que para calcular la contribución de mejoras se toma en cuenta el costo invertido en las vías principales, “dando a entender que para este caso la base imponible de dicha contribución es el costo invertido en las vías principales del Distrito Metropolitano de Quito, y esta base fue distribuida en función de todos los predios urbanos, en proporción a la medida del frente a la vía y avalúo del inmueble.
95
Elaborado por: María José Bedoya
sentencia
se acepta la demanda
Se dispone a la Dirección Financiera Tributaria del
Municipio Metropolitano de Quito que elimine de su contabilidad los Títulos de Crédito emitidos por los predios urbanos 681829 y 682189,
emitidos por concepto de contribución especial de mejoras en el distrito por el año 2009, en virtud que estos fueron emitidos
sin considerar las particularidades de los terrenos, lo señalado en la Ordenanza Municipal No. 0092 y
contrariando el principio de transparencia consagrado en el artículo 300 de la Constitución.
Se da de baja la resolución No. 0622 del 25 de marzo de 2011,
excepto en la parte que dispone la baja del título de Crédito emitido
por el mismo concepto, en relación al predio 568740