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PATRIMONIO Y FINANZAS DEL ESTADO

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1.1. Nociones generales sobre el patrimonio del estado. 1.1.1. Bienes de dominio público. Características. 1.1.2. Bienes de uso común 1.1.3. Dominio Directo 1.1.4. Bienes de dominio privado. Sus características 1.2. Adquisición forzosa de bienes 1.2.1. Expropiación 1.2.2. Decomiso 1.2.3. Otras formas 1.3. Contratos administrativos 1.3.1.Adquisiciones y arrendamiento 1.3.2. Obra Pública 1.3.3. Otros contratos 1.4. Régimen financiero del Estado 1.4.1. Ingresos del Estado. La Ley de Ingresos 1.4.2. Egresos del Estado. La Ley de presupuesto

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1.1. Nociones generales sobre el patrimonio del estado. FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 1994.

Al conjunto de bienes que utiliza el Estado para la realización de sus fines se le ha denominado: patrimonio del Estado, patrimonio nacional, etc. Para Bielsa:

"El patrimonio del Estado o dominio del Estado es aquel conjunto de cosas sobre las que el Estado ejerce un verdadero derecho de propiedad y se divide entre aquellos bienes destinados a un servicio público. . ., y aquellos que no lo están y pueden ser enajenados". (Principios de Derecho Administrativo, Pág. 556.)

Para Gabino Fraga es:

"El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado para realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio Estado". (Ob. cit., Pág. 3430) Por su parte,

Acosta Romero lo define como: "El conjunto de elementos materiales tanto del dominio público, como del privado, bienes y derechos, e ingresos, cuya titularidad es del propio Estado, ya sea en forma directa o

indirecta (a través de organismos descentralizados o sociedades mercantiles de Estado), y que le sirven para el cumplimiento de su actividad y cometidos". (Teoría General del Derecho Administrativo, Pág. 5670)

A nivel doctrinal los tratadistas consideran dentro del patrimonio nacional únicamente a los

bienes materiales, olvidándose que también se integra con bienes inmateriales o

incorpóreos, como el espacio aéreo y los derechos, e inclusive aquellos que no es posible

valuar en dinero, como los monumentos históricos, artísticos y arqueológicos, y que

constituyen el patrimonio cultural de la Nación, o bien el territorio nacional, respecto de los cuales no es posible determinar o asignar precio alguno.

Por otra parte, también olvidan que el patrimonio está integrado por un aspecto positivo o

activo y otro negativo o pasivo. El primero está constituido por los bienes y derechos, y el

segundo por las cargas y obligaciones.

En consecuencia, es posible conceptualizar el patrimonio del Estado como el conjunto de

bienes materiales o incorpóreos, susceptibles de apreciación pecuniaria o no, y de

obligaciones del mismo, que posee como elementos constitutivos de su estructura político-

social y que los destina de manera directa o indirecta a la consecución de sus objetivos.

El patrimonio estatal está constituido por diferentes patrimonios específicos como son: el de

la Federación, el cual es el objeto de este tema;

FINANZA La palabra finanzas deriva de la voz latina finer, que significa "terminar, pagar". Así, el

concepto de finanzas comprende todo lo relativo a pagar, en donde además del acto de

terminar con un adeudo, también queda incluida la forma de manejar aquello con que se

paga, y la forma en que se obtuvieron los recursos necesarios para estar en posibilidad de realizar los pagos. (Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Principios de Derecho Tributario,

Pág. 21.)

Joaquín B. Ortega, citado por Sergio Francisco de la Garza (Derecho Financiero Mexicano,

Pág. 11) define a la ciencia de las Finanzas Públicas como:

"La ciencia que estudia los principios abstractos, los objetos políticos, los medios económicos y las normas jurídicas positivas que rigen la adquisición, la gestión y el medio de empleo de los recursos o elementos económicos requeridos por el Estado para la satisfacción de las necesidades públicas por medio de los

gastos públicos".

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Los diversos tratadistas de las Finanzas Públicas han pretendido explicar la naturaleza de

su contenido con base en su enfoque personal. Por un lado, el mayor número de estudiosos, partiendo de su contenido eminentemente económico, la enfocan como una ciencia

netamente económica y aplican los principios de esta disciplina para explicar su existencia.

Otros autores, por su parte, pretenden enfocarla desde el punto de vista político en virtud de

que los criterios de obtención, manejo y aplicación de los recursos del Estado se encuentran

a cargo de un ente de esta naturaleza, además de que su objetivo debe obedecer a la satisfacción de los grupos sociales que integran la población. En este mismo sentido, pero

dando mayor importancia a las necesidades de los habitantes, la escuela sociológica

considera como base primordial al aspecto social.

No faltan criterios que por considerar toda la actividad del Estado sujeta a un conjunto de normas legales que regulan su actuación, dan importancia al aspecto jurídico, base

estructural del funcionamiento del ente público, adjudicando a las Finanzas Públicas un

contenido preponderantemente jurídico.

La realidad es que tanto las disciplinas señaladas como otras no mencionadas coinciden en

diversos aspectos que es necesario considerar pero, sobre todo, debemos tener presente que las Finanzas tienen un contenido eminentemente económico, por los medios empleados, y

además uno político, por la naturaleza del ente público que se encarga de la obtención,

gestión y manejo de esos recursos para la satisfacción de las necesidades públicas. De igual

manera, tiene un contenido jurídico, por los instrumentos, traducidos en normas jurídicas,

que regulan los tres momentos a que hemos hecho referencia, y, por último, un contenido sociológico, por los elementos sociales a los que afecta o beneficia.

De acuerdo con lo anterior, podemos concluir que existen disciplinas que si bien aún no

logran un desarrollo pleno, sí tienen principios que es posible identificar para su estudio.

Estas disciplinas son: la Economía Financiera, la Política Financiera, el Derecho Financiero

y la Sociología Financiera.

1.1.1. Bienes de dominio público. Características.

FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 1994. El conjunto de bienes materiales que de modo directo o indirecto sirven al Estado para

realizar sus atribuciones constituye el dominio o patrimonio del propio Estado.

Desde el punto de vista de la forma de incorporación de los bienes al dominio público, se

pueden clasificar en dos categorías: los que constituyen el dominio natural y los que

constituyen el dominio artificial.

Los primeros son aquellos que por su naturaleza misma quedan incorporados al dominio público, mientras que los segundos son los que se incorporan por una disposición expresa

de la ley.

Esta distinción tiene una gran importancia, porque los bienes del dominio público artificial

pueden ser retirados del uso común y en tal caso deja de serles aplicable el régimen especial

que se creó en la ley para los bienes de dominio público (art. 16). En los términos de la Ley General de Bienes Nacionales (D. O., enero 8 de 1981), el

patrimonio nacional se compone de:

I Bienes de dominio público de la Federación, y

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II. Bienes de dominio privado de la Federación (Art. 19).

Los bienes de dominio público son:

I. Los de uso común;

II. Los señalados en los artículos 27, párrafos cuarto y quinto, y 42, fracción IV, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

III. Los enumerados en la fracción II del artículo 27 constitucional, con excepción de los comprendidos en la fracción II del artículo 39 de la Ley;

IV. El suelo del mar territorial y el de las aguas marítimas interiores;

V. Los inmuebles destinados por la Federación a un servicio público, los propios que de

hecho utilice para dicho fin y los equiparados a éstos, conforme a la Ley;

VI. Los monumentos históricos o artísticos, muebles e inmuebles, de propiedad federal; VII. Los monumentos arqueológicos muebles e inmuebles.

VIII. Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley inalienable e

imprescriptible;

IX. Los terrenos ganados natural o artificialmente al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o

esteros de propiedad nacional.

X. Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores; XI. Los muebles de propiedad federal que por su naturaleza no sean normalmente

sustituibles, y

XII. Las pinturas murales, las esculturas y cualquier obra artística incorporada o adherida

permanentemente a los inmuebles de la Federación o del patrimonio de los organismos

descentralizados, cuya conservación sea de interés nacional (Art. 2).

La ley establece que los bienes de dominio público estarán sometidos a la jurisdicción

exclusiva de los Poderes federales, desde la fecha en que otorgue su consentimiento la

Legislatura local de la Entidad en que estén ubicados, salvo que se trate de bienes

adquiridos por la Federación antes del 1º de mayo de 1917 o que la Constitución los haya

nacionalizado, y en el concepto de que si la legislatura no da su consentimiento, los inmuebles quedarán en la situación jurídica de los de dominio privado nacional.

Como consecuencia de la jurisdicción federa1 se previene que los Estados no podrán gravar

los bienes de dominio público nacional en ninguna forma, ni tendrán eficacia alguna,

respecto de los, las disposiciones generales o individuales que emanen de cualesquiera de sus autoridades, a menos que obren por .encargo o en auxilio de las autoridades federales

(art. 59).

Igualmente dispone la Ley que salvo lo que dispongan las leyes que rijan materias

especiales, corresponde a la Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, la

representación del Gobierno Federal en todos los actos y operaciones relacionados con los bienes referidos y que sólo los Tribunales de la Federación serán competentes para conocer

los juicios civiles, penales o administrativos, así como de los procedimientos judiciales no

contenciosos que se relacionen con bienes nacionales, sean de dominio público o de

dominio privado (arts. 79 y 80).

"Ciertas cosas corporales manifiestan, por su misma configuración exterior, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Citaremos las vías públicas, los ríos, las fortificaciones. Se les llama cosas públicas. Su destino no permite que estén en poder de un particular que dispondría de ellas según

sus intereses personales; por lo tanto, quedan sustraídas al comercio ordinario del derecho privado. Por otra parte, ese destino como objetos de interés público las coloca en una dependencia especial del poder público, del Estado. Esta dependencia puede encontrar su expresión en la forma de la propiedad pública o del dominio público del cual vamos a hablar. . ." (Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemán, tomo III, Pág. 91.)

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Según Serra Rojas, para Hauriou: "El dominio público está constituido por el conjunto de propiedades administrativas afectadas

actualmente a la entidad pública, sea por el uso directo del público, sea por decisiones administrativas y que, a consecuencia de esta afectación, son inalienables, imprescriptibles y protegidas por las reglas de inspección". (Ob. cit., Pág. 119.).

Con la misma idea, Capitant señala que el dominio del Estado es el:

". . .conjunto de bienes inmuebles y muebles y de derechos patrimoniales que se hallan a disposición del Estado, el departamento, la comunidad, la colonia o el establecimiento público, con el objeto de asegurar

directa o indirectamente el funcionamiento de los servicios públicos o la realización de fines de entidad pública". (Vocabulario Jurídico, Pág. 235.)

Por nuestra parte, consideramos que el dominio público es el derecho de propiedad que el Estado tiene sobre determinados bienes, que de acuerdo con la legislación mexicana están

destinados al uso común, al servicio de las dependencias del gobierno federal, a un servicio

público, y los que de manera general estén afectos o destinados a un propósito de interés

general, y que, por lo tanto, tienen la característica de inalienables e imprescriptibles, y que

están sometidos a un régimen de derecho público.

Marienhoff señala que la locución "dominio 'público" fue utilizada por vez primera por

Pardessus en 1806, para designar la categoría de bienes del Estado no pertenecientes al

dominio privado del mismo. El citado autor argentino también menciona que a dicha frase

se le han asignado otras expresiones equivalentes como son: "bienes dominicales", "bienes

dominiales", "bienes o cosas públicas", y que para referimos al dominio público bastaría: ". . .con hablar de 'dominicanidad' o de 'dominialidad', sin que sea necesario agregarles a estas palabras el adjetivo 'público', ya que el hacerlo implicaría una redundancia o pleonasmo, porque al hablar de

'dominicanidad' o de 'dominialidad', técnicamente nadie puede pretender que ello se refiera al dominio privado del Estado". (Tratado del Dominio Público, Págs. 31 y 32.)

Naturaleza jurídica

Para determinar la naturaleza del poder que el Estado ejerce sobre los bienes dominicales, la doctrina ha elaborado diferentes teorías, las cuales podemos

agrupar en la siguiente forma:

a) Teoría de la Soberanía. Plantea que el Estado ejerce sobre la dominicanidad una

manifestación de su derecho soberano y que interviene el ejercicio de poderes de alta administración y de policía; no son bienes propiedad del Estado, sino se trata de res-nullius (sin dueño) fuera del comercio, que no son susceptibles de apropiación

individual.

b) Teoría de la Propiedad del Pueblo. Sostiene que el pueblo es el propietario del

dominio público; a él le corresponde el uso común de estos bienes y el Estado sólo

actúa como su representante, administrándolos y conservándolos. c) Teoría de la Propiedad Privada del Estado. Afirma que el contenido esencial del

derecho de propiedad es una relación o vínculo de la persona con la cosa; poder

directo del primero sobre el segundo, sea actual o potencial, absoluto o limitado,

libre o gravado, pleno o dividido, pero que siempre es propiedad.

d) Teoría de la Propiedad Pública del Estado. Expone la tesis más aceptada en la

actualidad, la cual establece que la propiedad pública o administrativa nace de trasladar la institución de la propiedad al ámbito administrativo, lo que se traduce

en un régimen propio y distinto, orientado hacia el destino y la afectación del bien.

"En la propiedad pública, las relaciones que se producen con motivo del derecho de

propiedad presentan características distintas; el ejercicio del señorío del titular sobre

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la cosa no es libre, sino que se concreta a un serie de funciones administrativas". (Diez, Manuel Ma. , Dominio Público, Pág. 302.)

En el marco del sistema jurídico mexicano esta teoría es la aceptada, ya que tanto el

Derecho Constitucional como el Administrativo reconocen un auténtico derecho de

propiedad de los bienes que integran el dominio público, en las tres esferas del gobierno: federal, estatal y municipal.

Formas de afectación de bienes al dominio público

Conforme a la doctrina, las formas de afectación de bienes al dominio público pueden ser de

dos maneras, dependiendo del tipo de bienes de que se trate: de dominio natural o de

dominio artificial.

El dominio natural se integra con aquellos bienes que son tomados en el estado en que la naturaleza los presenta (mar, suelo, playas, aguas, espacio aéreo, etc.).

El dominio artificial, por su parte, se constituye con los bienes cuya creación o existencia

depende de un hecho humano (monumentos arqueológicos, artísticos o históricos, edificios

destinados a oficinas públicas, expedientes de las oficinas públicas, etc.).

Esta distinción resulta importante, pues a través de ella podemos determinar las

autoridades competentes para afectar un bien al dominio público.

Es conveniente precisar que la dominicanidad se crea por medio de un acto formal y

materialmente legislativo, es decir, una ley emanada del Congreso de la Unión, que en nuestro país la constituye, en forma general y a nivel federal, la Ley General de Bienes

Nacionales.

Por su parte, la afectación es la manifestación de voluntad del poder público, en virtud de la

cual el bien queda incorporado al uso y goce de la comunidad, a un servicio público o alguna de las actividades que se equiparen a éste o de hecho se utilicen en esos fines; en

consecuencia, no es lo mismo creación de dominicanidad y afectación.

En el caso de bienes de dominio público natural, la afectación se origina por el acto que crea

la dominicanidad, es decir, la ley. Se trata de una afectación ministerial, pues opera

automática y simultáneamente al producirse el acto legislativo. En cambio, tratándose de bienes de dominio público artificial, se necesita de un acto administrativo posterior que determine dicha afectación, y que en nuestro sistema se denomine decreto de incorporación.

El artículo 17, en sus fracciones I y II de la Ley General de Bienes Nacionales, faculta al

Ejecutivo Federal para declarar que un bien determinado forma parte del dominio público,

por estar comprendido en alguna de las disposiciones de la ley o por haber estado bajo el control y administración del gobierno federal, o para incorporar al dominio público,

mediante decreto, un bien que forma parte del dominio privado, siempre que su posesión

corresponda a la Federación. Por su parte, el artículo 37 de dicho ordenamiento establece

que el destino de inmuebles federales para el servicio de las distintas dependencias o

entidades de la Administración Pública Federal, o de los gobiernos estatales o municipales, se formalizará mediante acuerdo de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología.

La anterior división reviste importancia en el caso de la extinción del dominio público, pues

respecto de los bienes de dominio natural, su dominicanidad sólo se puede extinguir a

través de una reforma a la ley, con base en el principio de "autoridad formal de la ley"; pero

tratándose de bienes de dominio artificial se efectúa por medio de un decreto del Ejecutivo

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Federal, que desincorpora al bien respectivo del régimen de dominio público.

Así lo establece el artículo 17 fracción III de la ley aludida, al señalar que corresponde al

Ejecutivo Federal ". . .desincorporar del dominio público, en los casos en que la ley lo permita y asimismo mediante decreto, un bien que haya dejado de ser útil para fines del servicio público".

Elementos

El dominio público está integrado con cuatro elementos esenciales, los cuales deben

reunirse simultáneamente, ya que si falta alguno de ellos el bien respectivo no tendrá la

característica de dominicalidad; tales elementos son: el subjetivo, el objetivo, el teleológico y

el normativo o legal.

El elemento subjetivo se forma con el sujeto o titular de los bienes que integran el dominio

público, y que en nuestro país es el Estado, ya que en los términos del artículo 27

constitucional y 2 o de la Ley General de Bienes Nacionales, los bienes dominicales forman

parte de su patrimonio.

El elemento objetivo lo integran los objetos (bienes o cosas) susceptibles de formar el

dominio público.

De acuerdo con el artículo 2 o de la Ley General de Bienes Nacionales, la dominicanidad

federal se integra con bienes inmueble s (suelo, mar territorial, terrenos baldíos, playas, etc.); con bienes muebles (los que no sean sustituibles, como documentos y expedientes de

las oficinas, manuscritos, mapas, piezas etnológicas y paleontológicas, etc.); los derechos

(servidumbres administrativas), o con bienes incorpóreos (espacio aéreo).

El elemento teleológico se refiere al fin a que debe responder la inclusión de un bien al dominio público.

Como fue expuesto con anterioridad, en nuestro sistema jurídico el fin que tienen los bienes

integrantes de la dominicanidad es su destino al uso común, a un servicio público o a

alguna de las actividades que se equiparan a los servicios públicos, o de hecho se utilicen

para esos fines.

Por su parte, el elemento normativo o legal se integra con el ordenamiento legal que crea la

dominicanidad, ya que el sometimiento de un bien a este régimen sólo puede efectuarse por

una ley emanada del Congreso de la Unión.

1.1.2. Bienes de uso común

FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 1994.

Respecto de los bienes de uso común, las legislaciones modernas han adoptado diversos

criterios que pueden agruparse en estas dos orientaciones: una, que los considera como

bienes sometidos al derecho de propiedad, y otra, como insusceptibles de tal derecho.

Dentro de la primera orientación, y reconociéndose en todos los casos que el uso es público

y, por lo mismo, regulado por prescripciones de derecho público, se pueden reconocer dos sistemas: el de la propiedad privada del Estado o de los particulares, y el de la propiedad

pública del Estado o de otras entidades públicas.

Dentro de la segunda orientación, la que niega que los bienes del dominio público sean

susceptibles de propiedad, también pueden señalarse dos sistemas: uno, que otro, que

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negando la existencia de la propiedad como un derecho subjetivo afirma que el dominio

público constituye un patrimonio afectado a un fin de interés colectivo que no necesita de ningún titular.

Creemos que la legislación mexicana puede colocarse dentro de la orientación que reconoce

que los bienes de dominio público son susceptibles del derecho de propiedad. Mientras que

la legislación colonial estableció respecto de algunos bienes la propiedad privada con la

servidumbre legal necesaria para garantizar ciertos usos comunes, como sucedía con las aguas, que reportaban la servidumbre en favor del uso común de abrevadero de ganados y consumo de las poblaciones (Vera Estañol. Cuesto Jurídico-constitucionales, Pág. 23), la

legislación que rige en la actualidad, por lo menos a partir del año de 1902, fecha de la

primera.

Ley de Inmuebles Federales, consigna la propiedad del Estado sobre los bienes de dominio público o uso común.

En efecto, el artículo 1º de dicha ley, establece que "el patrimonio nacional se compone de:

1. Bienes de dominio público o de uso común....

En segundo lugar, la prohibición que implica la inalienabilidad que para estos bienes se

consigna en el artículo 16 de la ley, sólo se explica en tanto que existe una propiedad y un

propietario a quien se dirija la prohibición.

Además, al establecer el mismo artículo que los bienes de dominio público que mediante los

requisitos legales se desincorporen de tal dominio pueden ser enajenados, está indicando claramente que existe un propietario de ellos pues de otro modo no podría hablarse de esa

posibilidad de enajenar. Por último, el Código Civil del Distrito Federal, al clasificar los

bienes por razón de las personas a quienes pertenecen, considera que los bienes que al

Estado corresponden son de dos clases; una de ellas es precisamente la formada por los

bienes del dominio público o de uso común.

Los bienes de uso común pueden clasificarse desde dos puntos de vista diferentes de la

naturaleza de los propios bienes, y desde el punto de vista de la forma de su incorporación

al dominio público.

Partiendo del primer criterio, se pueden agrupar los bienes en las siguientes categorías: a) Dominio público aéreo. La incorporación dado sobre el territorio y mares territoriales, ha

desarrollo de las comunicaciones aeronáuticas.

Si hubiera seguido siendo reconocido como de propiedad particular, además del poco interés

que para el propietario del suelo representa a la altura en que es atravesado por las aeronaves, se crearía un obstáculo para las comunicaciones aéreas, pues éstas sólo serían

factibles mediante permisos de los propietarios del suelo.

Si se considera corno res nullius y se declara la libertad del aire, como se reconoce la de los

mares, el Estado se vería expuesto a no poder impedir los vuelos de reconocimiento de

posiciones de defensa militar, o simplemente de estudio de configuración geográfica del territorio para fines de agresión, y además, tampoco podrían prevenirse los daños que

pueden sufrir las propiedades, aunque la Ley General de Bienes Nacionales considera al

espacio aéreo nacional dentro de la categoría de los bienes de uso común (art. 29) la reforma

de 5 de enero de 1960 al artículo 27 de la Constitución, le quitó ese carácter al declarar que

"corresponde a la Nación el dominio directo de el espacio situado sobre el ,territorio nacional en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional", y ese mismo carácter de

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dominio directo, y no de bien de uso común, le da el artículo 1º de la Ley Federal de Radio y

Televisión de 8 de enero de 1960. b) Dominio público marítimo. Dentro de esta categoría se catalogan:

1. El mar territorial hasta una distancia de doce millas (22,224 metros) contado desde la

línea de la marea más baja. En caso de que la costa del territorio nacional tenga profundas

aberturas y escotaduras o en que haya una franja de islas a lo largo de la costa situada en su proximidad inmediata, el mar territorial empezará a partir de las líneas que unan los

puntos más adentrados en el mar;

Además por virtud de la adición al artículo 27 constitucional (D. O. de 6 de febrero de 1976)

se resolvió que la Nación ejerce derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen

las leyes (D. O. de 13 de febrero de 1976) en una zona económica exclusiva de doscientas millas náuticas medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial.

2. Las aguas marítimas interiores o sean las situadas en el interior de la línea de base del

mar territorial o de la línea que cierra las bahías;

3. Las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de tierra que por virtud de la

marea cubre y descubre el agua desde los límites de menor reflujo hasta los límites de

mayor reflujo anuales;

4. La zona federal marítima terrestre o sea la faja de veinte metros de ancho de tierra firme,

transitable, contigua a las playas del mar y a las riberas de los ríos desde las desembocaduras de éstos en el mar hasta el punto río arriba donde llegue el mayor reflujo

anual;

5. Los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de los puertos, cuando sean de

uso público (art. 18, fracs. II, III, IV, V Y XI), y

6. Los puertos, bahías, radas y ensenadas (art. 29, Fr. I a V y XI).

c) Dominio público terrestre. Está constituido por los cauces de las corrientes y los vasos de

los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional; por las riberas y zonas federales de las

corrientes; por los caminos, carreteras y puentes que constituyan vías generales de comunicación; por las presas, diques, y sus vasos, canales, bordos y zanjas construidos

para la irrigación, navegación y otros usos de utilidad pública con sus zonas de protección y

derechos de vía o riberas; las plazas, paseos y parques públicos cuya construcción o

conservación esté a cargo del Gobierno Federal; los monumentos artísticos e históricos y las

construcciones levantadas por el Gobierno Federal en lugares públicos para ornato o comodidad de quienes la visiten; los monumentos arqueológicos; inmuebles (art. 18, fracs.

VI, VII, IX, X, XII, XIII y XIV). Los bienes de uso común lo mismo que todos los bienes de

dominio público, están sujetos al régimen jurídico de inalienabilidad e imprescriptibilidad

(art. 16).

La inalienabilidad, de la que es una consecuencia la imprescriptibilidad, debe ser estudiada en cuanto a su fundamento para poder determinar su alcance.

La inalienabilidad significa que los bienes de dominio público no están sujetos a acción

reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional y que los particulares y las

instituciones públicas sólo podrán adquirir sobre el uso, aprovechamiento y explotación de

estos bienes los derechos regulados en la propia Ley.

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Sin embargo, se declara que pueden establecerse sobre los bienes de dominio público

aprovechamientos accidentales o accesorios compatibles con la naturaleza de tales bienes en cuyo caso tales aprovechamientos se regirán por el derecho común, pero los derechos de

tránsito, de vista, de luz de derrames y otros semejantes se regirán exclusivamente por las

leyes y reglamentos administrativos.

Todavía pudiera objetarse que la inalienabilidad es contraria a la facultad de disponer que

se ha reconocido como elemento característico de la propiedad, tal como se organiza por las legislaciones que derivan directamente de la romana; persa, este argumento sólo seria válido

si no se conociera más que ese tipo de propiedad y si no fuera notoria la evolución del

concepto primitivo de ésta considerada como derecho subjetivo, al de la propiedad como

función social en la que el régimen correspondiente se basa, no en modelos invariables, sino

en la necesidad de favorecer la realización de los fines a que los bienes están afectados.

Así, tratándose de los de dominio público, nos encontramos con un conjunto de bienes que

están destinados a satisfacer necesidades colectivas, de tal manera que, si el régimen que

les fuera aplicable permitiera su libre enajenación como cuando se trata de una propiedad

que sólo satisface necesidades particulares de su titular, se haría imposible la satisfacción

de los intereses colectivos.

Pero, además, como la satisfacción de tales intereses constituye una de las atribuciones del

Estado, la propiedad que a éste se reconoce sobre los bienes de dominio público debe estar

sujeta a un régimen adecuado a su finalidad, y que sólo estableciendo la prohibición de

enajenar se puede impedir que el Estado deje de cumplir eficazmente sus atribuciones.

De aquí también se desprende que, como el régimen de los bienes de dominio público está

íntimamente vinculado al cumplimiento de las atribuciones del Estado, dicho régimen, de

acuerdo con las nociones expuestas en la primera parte de esta obra, forma parte del

derecho público.

Precisada la naturaleza del régimen de la propiedad sobre los bienes de dominio público, es

fácil explicar el alcance que la ley atribuye a la regla de inalienabilidad.

Esta tiene un carácter absoluto cuando se trata de bienes que por su naturaleza se

incorporan al dominio público. Por el contrario, cuando han sido afectados al uso común por disposición de la ley, el carácter de inalienables sólo se les reconoce mientras no varíe

su situación jurídica (art. 16).

La Ley de Bienes Nacionales previene que las concesiones sobre bienes del dominio público

no crean derechos reales; otorgan simplemente, frente a la Administración, y sin perjuicio

de terceros, el derecho de realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes (art. 20).

Igualmente se establece que dichas concesiones, acuerdos, permisos, y las autorizaciones

son anulables por incompetencia de las autoridades otorgantes o por violación de un

precepto legal o por error, dolo o violencia que perjudiquen o restrinjan los derechos de la

nación o los intereses legítimos de un tercero (art. 17) pudiendo cuando exista motivo que lo amerite someter el asunto al conocimiento de los tribunales (art. 18).

También se previene que las concesiones podrán rescindirse por causa de utilidad o interés

público, mediante indemnización, cuyo monto será fijado por peritos (art. 26).

Al lado de los bienes de uso común, la Ley de Bienes Nacionales considera como bienes de dominio público a los destinados a un servicio público y a los equiparados a éstos (art. 2º,

frac. III).

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Corresponden a esta clase de bienes todos los inmuebles afectados al uso de oficinas

públicas y sus dependencias; los predios rústicos utilizados directamente por los servicios de la Federación; los establecí. cimientos fabriles del Gobierno Federal; los inmuebles de

propiedad federal destinados al servicio de los Estados y Municipios dentro de sus

respectivas jurisdicciones; los que constituyan el patrimonio de los organismos públicos

creados por la ley federal, y los otros adquiridos por medios de derecho público salvo los

nacionalizados (art. 34).

En la misma Ley se declaran equiparados a los anteriores los templos y anexidades cuando

estén legalmente abiertos al culto público; los afectos, mediante convenio que se publicará en el Diario Oficial de la Federación, a actividades de organizaciones internacionales de que

México sea miembro y los afectos, mediante decreto, a actividades de interés social a cargo

de asociaciones o instituciones privadas que no pero sigan propósitos de lucro (art. 35).

La forma establecida por la ley para afectar un bien propio al servicio público, es la de un

decreto que así lo determine y que se expida por el Ejecutivo, por conducto de la Secretaría

de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (art. 37).

Igual procedimiento se establece para el cambio de destino o desafectación del inmuebles de que se trate (art. 37).

El decreto que en ambos casos se requiere, constituye un acto administrativo desde el punto

de vista material, puesto que es la condición necesaria para que se aplique o deje de

aplicarse a un caso concreto el régimen general creado por la ley para los bienes afectados a

un servicio público y para los que dejan de tener esa utilización. El decreto, por sí solo, no crea ninguna situación jurídica, ni general, ni individual; sólo hace aplicable la que la ley

establece.

El régimen jurídico aplicable a esta clase de bienes es igual al que corresponde a los bienes

de uso común, pues mientras se encuentran afectados al servicio, no pueden ser enajenados ni prescritos, prohibiéndose respecto de ellos todo gravamen real.

Sin embargo, la ley previene que los bienes que constituyan el patrimonio de organismos

públicos creados por la ley federal, excepto los que por disposición constitucional sean

inalienables, pueden gravarse siempre que el Ejecutivo Federal, por conducto de la

Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas lo autorice en forma expresa (art. 41).

Los inmuebles de dominio privado están sujetos en todo lo no previsto por la Ley General de

Bienes Nacionales, al Código Civil Federal y en las materias que dicho Código no regule, a

las disposiciones de policía, de urbanismo, así como a las referentes al plano regulador, vigentes en el lugar de su ubicación. De todas maneras, estos inmuebles son inembargables

y aunque pueden adquirirse por prescripción, ésta sólo se completa duplicando los términos

establecidos por el Código Civil Federal (arts. 49 y 60).

Los inmuebles de dominio privado pueden ser enajenados a título gratuito o a título

oneroso. Lo primero, cuando se destinen a los servicios públicos de los Estados de la Federación y Municipios o a instituciones o asociaciones privadas, cuyas actividades sean

de interés social y no persigan fines de lucro. Lo segundo, se hará mediante venta en

subasta a los precios que determine la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, o fuera

de subasta, pero al precio que fije dicha Comisión, en el caso en que el Ejecutivo lo autorice

mediante acuerdo a la Secretaría (artículos 57 a ..).

Forman parte de la legislación civil especial las disposiciones de la Ley en las que se fijan las

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condiciones de los contratos que celebre la Administración respecto de los bienes propios y

los derechos que el Estado se reserva de los mismos, tales como las relativas a que ninguna venta se hará sin que se entregue en efectivo cierta suma y su pago total sea a corto plazo

(art. 66). Por último, la Ley declara que los bienes de dominio privado pueden ser objeto de

todos los contratos que regule el derecho común con excepción de los de comodato y las

donaciones no autorizadas por la ley.

1.1.3. Dominio Directo Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa,

S.A., México, 1983.

El párrafo cuarto del artículo 27 constitucional establece el dominio directo que la nación ejerce sobre los recursos naturales, y al efecto expresa que:

. .Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o

yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos

subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizados como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógenos sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional".

Gabino Fraga resume en cuatro las tesis que se han elaborado para determinar el

significado del dominio directo:

"En primer lugar, se dice que el dominio directo es un dominio eminente. En segundo lugar, se considera

el dominio directo como un dominio semejante al que conserva el dueño en la enfiteusis. En tercer lugar, se considera este dominio como una facultad especial del soberano, que en la legislación española se denominaba dominio radical, y, por último, existe otra tesis que considera el dominio directo como un verdadero derecho de propiedad en favor de la Nación". (Ob. cit., Págs. 361 Y 362.)

Al analizar las tesis aludidas, el tratadista mencionado considera que la teoría que identifica

al dominio directo con el dominio eminente es contraria a la esencia del artículo 27, párrafo

cuarto, constitucional, en virtud de que el dominio eminente sobre los bienes consiste en la facultad de legislar sobre determinados bienes, o en la aptitud de poder apropiarse de ellos

por vías de derecho público; por lo tanto, el dominio eminente no es una forma especial de

propiedad del Estado, sino una manifestación de su soberanía.

En cuanto a la teoría que asimila el dominio directo a la enfiteusis, también la objeta en virtud de que ésta señala que la nación conserva el dominio de las sustancias minerales,

pero concede el dominio útil a los particulares a cambio de una prestación determinada, tal

y como sucede en una relación jurídica de derecho privado derivada del contrato de

enfiteusis, lo cual es criticable en razón de que el dominio del Estado sobre sus bienes no

puede equipararse a una institución privada. En segundo lugar, porque el aprovechamiento

de los bienes del Estado por los particulares no obedece al afán de que él perciba una contraprestación determinada, sino el que la comunidad se satisfaga. Y, por último, porque

el régimen de dominio directo no desaparece sobre aquellos bienes que no son susceptibles

de concesi6n administrativa a los particulares.

Respecto a la teoría del dominio radical, también resulta objetable dado que parte de la

corriente originada por la antigua legislación española sobre minería, pero los partidarios de esta teoría pasan por alto que en ellas se concedía íntegramente la propiedad de las tierras

con la condición de entregar una parte de los productos obtenidos por la explotación; sin

embargo, tratándose de bienes sujetos al régimen de concesiones del dominio directo, por

disposición de la ley no puede otorgarse la propiedad de las mismas, ya que las concesiones

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sobre tales bienes no crean derechos reales.

Por último, el maestro Fraga considera más aceptable la teoría que señala al dominio directo

como un verdadero derecho de propiedad, pues tratándose de las sustancias minerales, a

partir de la legislación colonial, el monarca español

". . . no admitía que quedara en manos de particulares, sino que, además del dominio eminente que se reservaba, las incorporaba realmente a su patrimonio, de tal manera que sobre ellas la Corona tuvo una propiedad que puede definirse como una propiedad completa, que es la forma como está consagrada en .la

Constitución".

Para reforzar este criterio es conveniente analizar los párrafos cuarto y quinto del artículo

27 constitucional.

En la redacción de la norma constitucional, parecería que el constituyente pretendió

distinguir los bienes de dominio directo y los bienes de propiedad de la nación. Sin embargo, las expresiones de dominio directo, usada en el párrafo cuarto, y la de "bienes propiedad de la Nación", del párrafo quinto, se refieren a un solo régimen jurídico al que se le ha

denominado propiedad pública del Estado.

Al respecto, uno de los participantes más connotados en la redacción de dicho dispositivo, el Ing. Pastor Rouaix, al comentar dichos párrafos menciona.

"La fracción X (del proyecto) contuvo otro de los principios más trascendentales para el futuro de la patria,

al establecer como bases constitucionales el derecho de propiedad absoluta de la Nación sobre todos los minerales y sustancias que ocultara el subsuelo. . ."

"En la fracción siguiente complementamos la lista de propiedad que corresponde al dominio directo de la Nación que eran las aguas de los mares territoriales, de las lagunas. . ." (Pastor Rouaix, Génesis de los artículos 27 y 123 de la Constitución Política de 1917, Págs. 160 y 161.)

De las transcripciones anteriores se observa que las expresiones dominio directo y

propiedad de la nación se refieren a una misma categoría de bienes de propiedad del Estado

mexicano.

Otra razón para reafirmar la idea anterior la constituye el hecho de que en el párrafo sexto

se consagran como características comunes, sin distinción alguna, la 'inalienabilidad e

imprescriptibilidad de tales bienes. Aun cuando pudiera considerarse que dichas

características representan un obstáculo para hablar de una propiedad perfecta,

consideramos con Fraga:

". . .que la inalienabilidad e imprescriptibilidad vienen a dar un carácter más enérgico a la propiedad que

la Nación tiene, porque son medios de los cuales se ha valido la Constitución para garantizar que esa propiedad se conserve siempre por la Nación, a efecto de que pueda responder a los fines de interés colectivo a los cuales se encuentra afectada. Aun dentro del derecho civil mismo, la inalienabilidad no constituye un carácter contrario a la propiedad, como lo demuestra el régimen de bienes dotales y del

patrimonio de familia, en donde aquella prohibición no tiene otro objeto sino dar mayor fuerza a la propiedad". (Ob. cit., Pág. 364.)

Finalmente, resulta conveniente señalar que todos los bienes propiedad del Estado se

encuentran sometidos a la jurisdicción federal, y que el régimen de tal propiedad no es de

derecho privado, que deba regirse por normas de derecho civil, sino de derecho público.

CLASIFICACION

Los bienes enumerados en el párrafo cuarto del artículo 27 constitucional son: a) los

recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; b) los

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recursos minerales; c) el petróleo y todos los hidrocarburos; y d) el espacio situado sobre el

territorio nacional.

1.1.4. Bienes de dominio privado. Sus características FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 1994. En capítulo especial la Ley se ocupa de los muebles de dominio privado, los cuales se

sujetarán a los sistemas de inventario y estimación de su depreciación y al destino y

afectación que pueda dárseles de acuerdo con las normas que fije la Secretaría de Comercio.

A dicha Secretaria corresponde la adquisición de los bienes muebles para el servicio de las

distintas dependencias del Gobierno Federal y la enajenación de dichos muebles, cuando por su uso o aprovechamiento o estado de conservación, no sean ya adecuados para el

servicio. De la misma manera, las Secretarías o Departamentos de Estado, con aprobación

de la Secretaría de Comercio, podrán donar bienes muebles de propiedad federal a los

Estados, Municipios o instituciones de beneficencia, educativas o culturales, a quienes

atiendan la prestación de servicios sociales, a beneficiarios de escasos recursos de algún

servicio asistencial público, a las comunidades agrarias y ejidos y entidades paraestatales que los necesiten para sus fines, siempre que el valor de los bienes no exceda de $

10,000.00 o si excediere se requerirá acuerdo presidencial (art. 81).

Por último se declara que los muebles de dominio privado son inembargables pero pueden

los particulares adquiridos por prescripción duplicando los términos establecidos por el Código Civil (art. 80), siempre que el valor de los objetos donados no exceda de cinco mil

pesos. También se prevé la posibilidad de que el Gobierno Federal done bienes muebles a

Gobiernos e instituciones extranjeras o a organizaciones internacionales, mediante Acuerdo

Presidencial refrendado por las Secretarías de Relaciones Exteriores, por la de Comercio y

por aquélla en cuyos inventarios figure el bien (arts. 57 a 62 reformados en 29 de diciembre de 1979, D. O. de 15 de enero de 1980).

Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A., México, 1983. Son bienes de dominio privado:

I. Las tierras y las aguas no comprendidas en el artículo 29 de esta Ley, que sean

susceptibles de enajenación a los particulares; II. Los nacionalizados conforme a la fracción II del artículo 27 constitucional, que no se

hubieren construido o destinado a la administración, propaganda o enseñanza de un culto

religioso;

III. Los bienes ubicados dentro del Distrito Federal, considerados por la legislación común

como vacantes; IV. Los que hayan formado parte de carácter federal, que se extingan en la a la Federación.

V. Los bienes muebles al servicio de las dependencias de los Poderes de la Unión, no

comprendidos en la fracción XI del artículo anterior.

VI. Los demás inmuebles y muebles que por cualquier título jurídico adquiera la Federación

(art. 39).

I. Los bienes muebles e inmuebles que la Federación adquiera en el extranjero.

1.2. Adquisición forzosa de bienes Adquisición. Acto o hecho en virtud del cual una persona obtiene el dominio o propiedades

de un bien o servicio o algún derecho real sobre éstos. Puede tener efecto a título oneroso o gratuito; a título singular o universal, por cesión o herencia.

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1.2.1. Expropiación La expropiación por causa de utilidad pública es el acto administrativo por el cual el

Estado, de manera unilateral, impone a los particulares la transferencia de sus bienes para

el cumplimiento de un fin de utilidad pública, mediante el pago de una indemnización.

En México, la base constitucional de la expropiación se encuentra en el segundo párrafo del

artículo 27 que establece: "Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización".

Esta institución de derecho público surge por la imperiosa necesidad que tiene el Estado de

satisfacer las necesidades públicas, sacrificando, inclusive, la propiedad privada.

Teorías que fundamentan la expropiación

A nivel doctrinal, las teorías más importantes que han pretendido fundamentar el derecho del Estado a la expropiación son dos: a) la del dominio eminente, según la cual el Estado

conserva el poder para disponer de tales propiedades cuando el interés público lo requiera,

en virtud de que a la nación le corresponde la propiedad originaria de las tierras y aguas

ubicadas dentro del territorio nacional, y sólo por una concesión suya se constituye la propiedad privada, y b) la de los fines del Estado, que sostiene que la expropiación se

justifica por las necesidades que el Estado tiene para cumplir sus fines, entre los que tiene

primordial importancia el bien común.

Elementos de la expropiación

Los elementos esenciales que integran la expropiación son: a) los sujetos; b) el bien objeto de

la expropiación; e) el fin que justifica o determina la expropiación; d) el procedimiento expropiatorio, y e) la indemnización.

a) Sujetos

Los sujetos de la relación expropiatoria son el sujeto expropiante, el expropiado y el

beneficiario.

El sujeto expropiante, o activo, siempre es el Estado, y se manifiesta a través de la

Federación y las Entidades Federativas, incluyendo al Distrito Federal.

El sujeto activo se distingue en dos momentos: el primero como órgano legislativo, sea de la

Federación o de los estados, en los ámbitos de sus respectivas competencias, cuando en

forma general determina los casos ce utilidad pública por los cuales puede ser expropiada la

propiedad privada; el segundo representado por el órgano administrativo, que declara en

cuáles casos concretos se está en presencia de una causa de utilidad pública y el cual tramitará el procedimiento correspondiente.

En materia federal, al Ejecutivo de la Unión le corresponde emitir la declaratoria de utilidad

pública, que constituye propiamente la expropiación, previa tramitación del procedimiento

respectivo a cargo de la secretaría del ramo, correspondiéndole a la Secretaría de

Gobernación dicha facultad en los casos en que no sea encomendada a otra dependencia.

Tendrán el carácter de sujetos expropiados los particulares, sean personas físicas o

colectivas, que sean titulares del bien expropiado, los cuales podrán ser capaces o

incapaces, e inclusive aquellos propietarios cuyo nombre o domicilio se ignoren.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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Los beneficiarios podrán ser la Federación, los estados, municipios, el Distrito Federal, o

bien otras personas, como puede ser un organismo descentralizado, una empresa de participación estatal, los ejidos en materia de expropiación agraria, o inclusive particulares

concesionados.

b) El bien objeto de la expropiación

Podrán ser objeto de expropiación todos los bienes susceptibles del derecho de propiedad, sean muebles o inmuebles, o derechos como son los de autor y los de patentes de invención. De éstos se excluye el dinero, ya que como apunta Acosta Romero (Ob. cit., Pág. 595): "Sería

ilógico expropiar dinero para indemnizar con dinero. . .", así como los bienes de dominio

público, en virtud de que ya están afectos directa o indirectamente a la utilidad pública y,

por lo tanto, la expropiación no tendría razón de ser, por inútil.

c) El fin que justifica o determina la expropiación

El fin que justifica la potestad expropiatoria lo constituye la utilidad pública. Fernández del Castillo (La Propiedad y la Expropiación en el Derecho Mexicano Actual, Pág. 75.) señala que

en virtud de que

". . . la utilidad es la cualidad que atribuimos a las cosas para satisfacer nuestras

necesidades",

Para que haya utilidad pública se precisa de una necesidad que requiere ser satisfecha, un

objeto capaz de satisfacer y un posible destino concreto del objeto a la satisfacción de la

necesidad.

Conforme al texto del artículo 27 constitucional, corresponde al Congreso de la Unión y a

las legislaturas de los estados determinar las causas de utilidad pública. Por ello es

discrecional el ejercicio de la potestad de determinar las causas de utilidad pública, sin

embargo, esta facultad no debe ser ejercida de manera caprichosa ni arbitraria, ya que está condicionada al logro de la satisfacción de las necesidades colectivas, que corresponde al

Estado cubrir.

De esta manera, el concepto de utilidad pública debe estar íntimamente relacionado con las

atribuciones del Estado, de tal modo

". . . que el legislador no puede considerar como causa de utilidad pública la satisfacción de una necesidad cuando el Estado no tiene conferida la atribución correspondiente para atenderla". (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág. 383.)

La Ley de Expropiación, en su artículo 10, señala las siguientes causas de utilidad pública:

I El establecimiento, explotación o conservación de un servicio público.

II La apertura, ampliación o alineamiento de calles, la construcción de calzadas, puentes,

caminos y túneles para facilitar el tránsito urbano y suburbano.

III. El embellecimiento, ampliación y saneamiento de las poblaciones y puertos, la

construcción de hospitales, escuelas, parques, jardines, campos deportivos o de aterrizaje; construcción de oficinas para el Gobierno Federal, y de cualquier otra obra destinada a

prestar servicios en beneficio colectivo.

IV. La conservación de los lugares de belleza panorámica, de las antigüedades y objetos de

arte, de los edificios y monumentos arqueológicos o históricos, y de las cosas que se

consideran como característica notable de nuestra cultura nacional. V. La satisfacción de necesidades colectivas en caso de guerra o trastornos interiores; el

abastecimiento de las ciudades o centros de población, de víveres o de otros artículos de

consumo necesario, y los procedimientos empleados para combatir o impedir la propagación

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de epidemias, epizootias, incendios, plagas, inundaciones u otras calamidades públicas.

VI. Los medios empleados para la defensa nacional o para el mantenimiento de la paz pública.

VII. La defensa, conservación, desarrollo o aprovechamiento de los elementos naturales

susceptibles de explotación.

VIII. La equitativa distribución de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja

exclusiva de una o varias personas y con perjuicio de la colectividad en general, o de una

clase en particular. IX. La creación, fomento o conservación de una empresa para beneficio de la colectividad.

X. Las medidas necesarias para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños

que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la colectividad.

XI. La creación o mejoramiento de centros de población y de sus fuentes propias de vida.

XII. Los demás casos previstos por leyes especiales. Conforme a esta última fracción las leyes administrativas especiales son las de aguas,

minera, petróleo, vías de comunicación, ecología, agraria, habitacional, etc.

d) El procedimiento expropiatorio

El ejercicio de la facultad expropiatoria está sujeto a un procedimiento administrativo, que aunque no reviste formalidad alguna, los requisitos que comprende constituyen auténticos

derechos de los particulares expropiados y que es necesario observar con el fin de no

convertir a la expropiación en un acto ilegal.

En materia federal, corresponde al Ejecutivo de la Unión hacer la declaratoria de utilidad

pública, previa tramitación del expediente administrativo a cargo de la secretaría respectiva; en los casos no encomendados a una dependencia en particular lo efectuará la Secretaría de

Gobernación.

No obstante que la ley federal de la materia no establece los elementos que integrarán el

expediente administrativo de expropiación, el criterio unánime es que deberá formarse con la solicitud de expropiación, la determinación del bien que se pretende expropiar, la

calificación concreta de la utilidad pública y la determinación de su necesidad.

El procedimiento expropiatorio se inicia de oficio, o bien a petición de parte; esto último en

aquellos casos en que las leyes especiales establezcan la posibilidad de que los beneficiarios

soliciten expropiaciones, por ejemplo, en materia de aguas, minas, etc. En ambos casos se deberá establecer el bien que se pretende expropiar y realizar los estudios pertinentes que

determinen que el objeto expropiatorio es adecuado para satisfacer la necesidad pública que

se pretende; posteriormente el Presidente de la República hará la declaratoria de

expropiación. En esta etapa no rige la garantía de previa audiencia, lo cual ha sido

reconocido por la jurisprudencia No. 391 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que menciona:

"EXPROPIACIÓN, LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA NO RIGE EN MATERIA DE.- En materia de expropiación, no rige la garantía de previa audiencia consagrada en el artículo 14 de la Constitución

Federal, porque este requisito no está comprendido entre los que señala el artículo 27 de la misma Carta Fundamental".

"Sin embargo, la propia Corte ha reconocido que cuando la ley respectiva ordene que dentro del

procedimiento se dé oportunidad al afectado para que presente sus defensas, hay obligación de seguir ese procedimiento". (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág. 385.)

La declaración de expropiación es para Fernández del Castillo (Ob. cit., Pág. 103.)

". . . el acto de autoridad por el cual se hace pasar la propiedad, del expropiado a la persona en cuyo favor se haga la expropiación".

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Conforme al artículo 40 de la Ley de Expropiaciones, la declaratoria de expropiación deberá

publicarse en el Diario Oficial de la Federación y, además, será notificada personalmente a los afectados; pero en caso de ignorarse el domicilio de éstos, se ordenará una segunda

publicación en dicho diario, la que hará las veces de notificación personal.

En contra de la declaratoria de expropiación los afectados podrán interponer recurso

administrativo de revocación ante la dependencia que haya efectuado el trámite, dentro de

los quince días hábiles siguientes a la notificación de dicha declaratoria, el cual suspenderá el procedimiento administrativo de ocupación, con excepción de los casos previstos en las

fracciones V, VI Y X del artículo 10 de la Ley de Expropiación antes mencionado.

En los casos en que proceda la ocupación del bien expropiado, ya sea por haber quedado

firme la declaratoria de expropiación, o porque no procede la suspensión del procedimiento respectivo, corresponderá a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología determinar el

curso de dicha ocupación (artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales).

La facultad que la ley otorga a la secretaría de Estado aludida ha dado lugar a dos opiniones

contrarias. La primera sostiene que la ejecución de la declaratoria de expropiación se debe

efectuar por autoridad judicial, tesis que tiene su apoyo en lo dispuesto por la fracción VI del artículo 27 constitucional que establece:

"El ejercicio de las acciones que correspondan a la nación, por virtud de las

disposiciones del presente artículo, se hará efectivo por el procedimiento judicial"; en

consecuencia, "como la expropiación constituye una de las acciones que a la Nación corresponde por virtud del artículo 27, la aplicación de la parte transcrita del mismo obliga a recurrir a la autoridad judicial" . (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág. 379.)

La segunda sostiene que no es necesaria la instrumentación judicial para la ocupación

temporal o definitiva del bien expropiado, ya que esto es una facultad de la autoridad

administrativa, para lo cual se apoya en lo dispuesto por la propia fracción VI del artículo 27, conforme al cual se fijan las reglas de la expropiación, reservando exclusivamente a la

autoridad judicial su intervención en el procedimiento de indemnización al establecer que:

"El exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular por las mejoras o deterioro

ocurridos con posterioridad a la fecha de la asignación del valor fiscal, será lo único que deberá quedar sujeto a juicio pericial y resolución judicial" .

Este último criterio es el que adopta nuestra legislación, mismo que también ha retornado el Poder Judicial en algunas tesis jurisprudenciales, entre las cuales está la emitida por el

Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el amparo en revisión

5220/80, incluido en el informe de 1980, Primera Parte, Pág. 350, que establece:

". . . el segundo párrafo de la misma fracción VI del artículo 27 de la Carta Magna, no establece que para emitir la declaratoria de expropiación se deba seguir un procedimiento judicial, pues al contrario, dispone que lo único que deberá quedar sujeto a resolución, será el exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad particular a la asignación del valor fiscal", agregando más adelante ". . . lo que no sucede en materia de expropiación, porque para emitir el decreto expropiatorio el Estado no ejercita acción ante algún tribunal, ya que tal decreto se dicta unilateralmente por la autoridad administrativa. . . "

e) La indemnización

La indemnización constituye una de las garantías individuales a favor del expropiado y

consiste en la retribución que hace el Estado en virtud de la lesión producida por la

desposesión de la propiedad privada.

Conforme al derecho común, la indemnización tendrá lugar en los casos en que una

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persona, obrando ilícitamente, cause daños y perjuicios a otra. En este contexto, la

reparación consiste en la restitución de la cosa en el mismo estado en que se encontraba antes de producir la lesión, o entregando otra del mismo género y calidad, para que el

patrimonio afectado quede en las mismas condiciones, y sólo en los casos en que tales

reparaciones no sean posibles, esto se hará cubriendo su valor en dinero.

Sin embargo, tratándose de la expropiación por causa de utilidad pública no sucede así, ya

que el daño sufrido por el particular no es producto de la actividad ilegal de la Administración Pública, y por tal motivo

". . . la indemnización es una reparación debida por la Administración Pública al titular de ciertos derechos

que ceden ante el ejercicio legítimo de una potestad administrativa". (Altamira Gigena, Julio l., Responsabilidad del Estado, Pág. 45.)

Por otro lado, la reparación no podrá consistir en restituir la cosa, ni entregarle otra del

mismo género y calidad, puesto que la cosa expropiada desaparece jurídicamente por completo para el antiguo propietario, a quien no puede entregársele una del mismo género y

calidad, pues entonces la expropiación no tendría razón de ser, dado que aquello que la

administración pretendiera pagar, sería igual a lo que pretendiera expropiar. (Fernández del Castillo, ob. cit., Pág. 87.)

Por esta razón, la indemnización, por regla general, se cubrirá en dinero. Sin embargo, en nuestro sistema jurídico se reconocen otras formas de pago, como en materia de expropiaciones agrarias, que conforme a la fracción XVII, inciso a), del artículo 27

constitucional se prevé que pueda ser a través de bonos de la deuda agraria local.

Asimismo, el artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales señala otra forma de pago,

ya que establece que la indemnización podrá efectuarse mediante la entrega de bienes

similares a los expropiados, y donar al afectado la diferencia de más que pudiera resultar de los valores, siempre que se trate de personas que perciban ingresos no mayores a cuatro

veces el salario mínimo general de la zona económica en la que se localice el inmueble

expropiado, siempre que éste se estuviera utilizando como habitación o para alojar un

pequeño comercio, un taller o una industria familiar propiedad del afectado. Tales

supuestos también procederán en los casos de campesinos de escasos recursos económicos, cuando se les entreguen terrenos de riego en sustitución de los que les hayan sido afectados

como consecuencia de la ejecución de obras hidráulicas o de reacomodo o relocalización de

tierras en zonas de riego.

La indemnización tiene como fundamento el principio de la igualdad de todos ante las

cargas públicas, el cual "hace odioso el sacrificio especial sin indemnización".

Conforme a los artículos 27, fracción VI, constitucional, y 10 de la Ley de Expropiación, el

monto de la indemnización, en primer lugar, se basará en el valor fiscal que figure en las

oficinas catastrales o recaudadoras, ya sea que haya sido manifestado por el propietario o

simplemente aceptado por él de modo tácito por haber pagado sus contribuciones con esta base.

En virtud de que esta primera forma de valorar el monto de la indemnización tiene un

carácter netamente fiscal, para determinar el valor comercial tales preceptos establecen que

el exceso de valor o el demérito que haya tenido la propiedad por las mejoras o deterioros

ocurridos con posterioridad a la asignación del valor fiscal, se efectuará por juicio pericial y resolución judicial, lo cual también opera cuando los valores no estuvieran fijados en las

oficinas rentísticas.

El sistema antes descrito para la fijación del monto de la indemnización no es suficiente

para lograr el pleno resarcimiento del daño causado, lo que provoca que tal indemnización

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no sea integral al comprender solamente el pago del valor del bien, pero no los daños o

perjuicios que resultan de la consecuencia directa e inmediata de la expropiación, como son los gastos de mudanza y desocupación que el afectado tenga que erogar, y tampoco

contempla la pérdida que la desvalorización de la moneda pueda tener, sobre todo en

aquellos casos en que el pago se efectúa a plazos.

Los pagos de intereses sólo están reconocidos por la Constitución tratándose de

expropiaciones agrarias, pero no para los demás casos, respecto de los cuales no podría ser aplicable el interés establecido por el Código Civil (artículo 217), ya que como lo hemos

señalado, la indemnización en esta materia no se basa en las reglas del Derecho Civil.

El artículo 14 de la Ley General de Bienes Nacionales establece que corresponde a la

Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales fijar el monto de la indemnización, en los casos de adquisición por vía de derecho público que requieran la declaratoria de utilidad pública,

pero tal situación no es operante tratándose de expropiaciones, puesto que es contrario al

sistema antes descrito previsto en la Constitución.

Por lo que respecta a la época en que deberá efectuarse la indemnización, la Constitución es omisa para las expropiaciones de tipo general, ya que sólo establece que se harán mediante indemnización. Sin embargo, para las agrarias en que la indemnización se cubrirá con

bonos de deuda agraria, lógico es que se realizará con posterioridad a la expropiación.

Fuera de este último caso, ha existido una gran controversia respecto de si el pago puede

ser previo o posterior a la des posesión del bien respectivo, por el significado que debe darse a la palabra mediante empleada por la Constitución Política de 1917.

Dos han sido las opiniones que al respecto se han manifestado. La primera considera que la

indemnización debe ser previa a la privación del bien expropiado, tal y como lo establecía la Constitución de 1857, en virtud de que aun cuando se ha sustituido la palabra previa por

mediante, el sistema no ha variado.

Según Gabino Fraga (Ob. cit., Pág. 387) esta tesis tiene como apoyo las siguientes razones:

"a) No existiendo ninguna disposición expresa en el texto constitucional, no hay motivo para considerar

que la indemnización pueda ser a posteriori”. "b) Como la expropiación es una venta forzada que se impone a un particular, y como la venta supone a

falta de cláusulas expresas la simultaneidad en el cumplimiento de las obligaciones del vendedor y del comprador, el propietario no puede ser desposeído mientras el comprador, que es el Estado, no cumpla

con la obligación que tiene de pagar el precio". "c) La palabra 'mediante' usada por el texto constitucional, de ninguna manera significa que la indemnización pueda ser a posteriori, pues dicho término es empleado en otros artículos de la misma

Constitución en el sentido de significar un acto previo para la realización de otro. Así, por ejemplo, cuando el artículo 14 de la Constitución dispone que nadie puede ser privado de la vida, de la libertad o de sus posesiones o derechos, sino mediante juicio, está significando claramente con el término 'mediante' la necesidad de que el juicio sea previo a la privación que en el propio precepto prevé".

"La tesis contraria sostiene que no puede pensarse que la Constitución exija la indemnización previa, aunque se trate de una venta forzada de bienes y aunque haya otros textos constitucionales en que tenga un significado diferente la palabra 'mediante', porque el cambio que al emplear esta palabra hizo el término usado por la Constitución de 1857, revela claramente que hubo un propósito de variar el requisito

que dicha Constitución establecía, no siendo por lo mismo necesario que la indemnización sea previa". (Fraga, Gabino, ob. cit., Pág. 388.)

En la iniciativa, dictamen y discusión del artículo 27 de referencia en el Congreso Constituyente, no se estableció cuál sería el significado que tendría la palabra mediante. Sin

embargo, Don Andrés Molina Enríquez, redactor del precepto que nos ocupa (citado por Fernández del Castillo, ob. cit., Pág. 93), en declaraciones al periódico Excélsior de la ciudad

de México el 30 de enero de 1922, expresó:

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"La manera, sin embargo, de evitar que la sociedad abuse del derecho de expropiación, es obligarla a la indemnización y, desde este punto de vista, la palabra mediante indica que la indemnización debe ser

forzosa; pero como no hay razón ya para que sea previa, puede hacerse desde el momento de dictarse la

resolución respectiva, hasta que el propietario pierda el último recurso que las leyes le conceden para revocar dicha resolución o para cobrar la indemnización misma. La acepción en este caso de la palabra mediante, es la de que la indemnización debe mediar entre los dos citados puntos extremos. Ahora bien, la equidad impone que esos dos puntos se acerquen todo lo más que sea posible, coordinando las

posibilidades de pago por parte de la sociedad, con el deber moral que ésta tiene de no causar al propietario innecesarios perjuicios".

En el ámbito jurisprudencial, la Suprema Corte de Justicia no ha fijado un criterio unánime

pues en algunas ocasiones ha sostenido que: ". . . como la indemnización en caso de expropiación es, de acuerdo con el artículo 27 constitucional, una garantía, para que ésta sea efectiva y así ella llene su cometido, es necesario que sea pagada, si no en el momento preciso del acto posesorio, sí a raíz del mismo, y de una manera que permita al expropiado

disfrutar de ella, por lo que la ley que fije un término o plazo para cubrir la indemnización, es violatoria de garantías". Por el contrario, en otras ha sustentado que: "Cuando el Estado expropie con el propósito de llenar una función social de urgente realización, y sus condiciones económicas no permitan el pago inmediato de la indemnización, como debe hacerse en los demás casos, puede, constitucionalmente,

ordenar dicho pago dentro de las posibilidades del erario". (Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1917-1975, tercera parte, Págs. 648 y 641.)

Asimismo, ha sostenido que

". . . el justiprecio de la cosa expropiada y el pago de la indemnización, son actos posteriores a la expropiación"; "la indemnización debe hacerse, cuando mucho, a raíz de haberse ejecutado la

expropiación"; "el plazo que transcurra entre la declaratoria respectiva y el pago del importe de la cosa expropiada, será razonable tomando en cuenta el tiempo necesario para determinar el monto de la indemnización y entregarla al interesado", y "si la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia determina que la fijación y el pago de la indemnización pueden ser actos futuros, no puede tacharse de inconstitucionalidad una ley que establece plazo para cubrirla". (Citados por Fernández del Castillo, ob. cit., Pág. 94.)

Nuestra legislación adopta la segunda de las tesis expuestas, ya que en los artículos 19 y 20

de la Ley de Expropiación se establece que el importe de la indemnización será cubierto por

el Estado o por el beneficiario, según sea que el bien ingrese al patrimonio de uno o del otro,

debiendo la autoridad expropiante fijar la forma y plazos en que aquélla será cubierta, mismos que no abarcarán nunca un periodo mayor a diez años. Por su parte, el artículo 14

de la Ley General de Bienes Nacionales confiere facultades a la Secretaría de Programación y

Presupuesto para fijar dichas formas y plazos.

1.2.2. Decomiso

Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A., México, 1983.

El decomiso, doctrinalmente se le denomina comiso, constituye una sanción establecida en

la ley que tiene por efecto privar al particular de los bienes que componen el objeto de una

infracción. En materia penal es la pérdida de los bienes con los cuales se cometió un delito,

o de los que son objeto del mismo.

"El comiso no significa la pérdida total del patrimonio y la privación coactiva de una parte de los bienes de una persona por razón de utilidad pública (como sucede en la confiscación y en la expropiación, respectivamente). El comiso no tiene por finalidad afectar la cosa comisada a usos públicos. La cosa continúa siendo privada en manos de la administración, salvo en los supuestos especiales en que el

legislador la afecta al dominio público. En general, las cosas caídas en comiso por razones de seguridad, moralidad o salubridad que sean peligrosas, pueden ser destruidas. Se podría decir, en consecuencia, que el comiso es la pérdida definitiva de una cosa mueble sin indemnización por razones de seguridad, moralidad o salubridad". (Diez, Manuel, Ma., tomo 11, ob. cit., Pág. 303.)

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1.2.3. Otras formas FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 1994.

Fuera de los bienes regulados dentro de la Ley de Bienes Nacionales, encontramos otro

grupo de bienes que según esa misma Ley están sujetos a una legislación especial. Entre

estos bienes se encuentran los comprendidos en el párrafo primero del artículo 27

constitucional.

El párrafo primero del artículo 27 dice así: "La propiedad de las tierras yaguas

comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la

Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los

particulares, constituyendo la propiedad privada."

Las características especiales de la propiedad originaria de la Nación que consagra ese primer párrafo del artículo 27 de la Constitución vigente, no pueden ser debidamente

comprendidas y apreciadas sin conocer los precedentes singulares de la propiedad territorial

en México, los cuales datan de la época de la Colonia.

El principio base de toda la construcción jurídica de la propiedad colonial fue el de que la

conquista no constituye el origen de la propiedad, pues ella no es más que un medio para tomar posesión de las tierras descubiertas, ya que desde antes de serlo tenían como titular

a los reyes de España.

Estos habían adquirido su derecho a todas las tierras descubiertas y por descubrir, entre

otros títulos, por la Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1493, según la cual se da, concede y asigna perpetuamente a los Reyes de Castilla y de León y a sus sucesores, "con

libre, llano y absoluto poder, autoridad y jurisdicción", "todas las Islas y tierras firmes,

halladas y que se hallaren descubiertas y que se descubrieren hacia el Occidente y

Mediodía, fabricando y componiendo una línea del Polo Ártico, que es el Septentrión, al Polo

Antártico, que es el Mediodía; ora se hayan hallado Islas y tierras, ora se hayan de hallar

hacia la India o hacia otra cualquier parte, la cual línea dista de cada una de las Islas que vulgarmente dicen de los Azores y Cabo Verde, cien leguas hacia el Occidente y Mediodía y

de cuyas tierras no hubiere tomado posesión ningún otro rey o Príncipe Cristiano hasta el

día de Navidad del año de 1492".

Además, la donación se entendió en su tiempo no en favor del Estado Español, sino directamente en beneficio de la Corona de España. (Ley I, tít. I, Lib. III, y Ley XIV, tít. XII,

Lib. IV. Recopilación de Indias.)

Así es que, como una consecuencia de que la propiedad de las tierras descubiertas

correspondía a los Monarcas Españoles, ningún particular pudo tener derecho alguno sobre

ellas sin un título que emanara de la Corona marcándose así una profunda diferencia entre la propiedad que estableció la legislación colonial española y la reconocida por las

legislaciones que aceptaron el concepto de la propiedad romana, diferencia que se acentuó

con otras características peculiares que asumió la propiedad colonial.

En efecto, la propiedad mercedada no fue una propiedad absoluta. Estaba sujeta a la condición suspensiva de su ocupación y a varias condiciones resolutorias, como eran las de

no tener pobladas y cultivadas las tierras y la de enajenar dichas tierras a iglesias,

monasterios o personas eclesiásticas. (Leyes, I, III y X, tít. XII, Lib. IV. Rec. de Indias.)

Fue también característica del régimen colonial de la propiedad la posibilidad constante de

revisión de los títulos que la amparaban. Pasada la primera preocupación de las autoridades de poblar y poner en producción las tierras descubiertas, se trató de ordenar la titulación de

la propiedad que había llegado a un alto grado de confusión, por la multiplicidad de

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autoridades que intervenían en los repartos y mercedaciones y para tal efecto se expidieron

diversas disposiciones, de las que sin duda la más importante es la consignada en la Real Instrucción de 15 de octubre de 1754 que precisó las autoridades que deben de intervenir

en la venta y composición de las tierras y baldíos pertenecientes a la Corona y que

estableció las bases para determinar la legalidad de los diversos títulos que hubieren sido

extendidos antes y después de la propia Real Instrucción.

Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa,

S.A., México, 1983.

LA REVERSIÓN

Decretada la expropiación es posible que el bien expropiado no se destine para el fin que dio

origen a la causa de utilidad pública, y que, en consecuencia, la autoridad abandone la

expropiación.

Cuando esto suceda, el artículo 9° de la Ley de Expropiación concede al expropiado el

derecho de reversión, que es la facultad del particular para exigir la devolución del bien que

era de su propiedad, cuando preciso del acto posesorio, sí a raíz del mismo, y de una

manera que permita al expropiado disfrutar de ella, por lo que la ley que fije un término o plazo para cubrir la indemnización, es violatoria de garantías". Por el contrario, en otras ha

sustentado que: "Cuando el Estado expropie con el propósito de llenar una función social de

urgente realización, y sus condiciones económicas no permitan el pago inmediato de la

indemnización, como debe hacerse en los demás casos, puede, constitucionalmente, ordenar

dicho pago dentro de las posibilidades del erario". (Apéndice al Semanario Judicial de la

Federación, 1917-1975, tercera parte, Págs. 648 y 641.)

LA CONFISCACIÓN

La confiscación es el apoderamiento de todos los bienes de una persona por parte del

Estado. Tiene sus antecedentes en Roma y era aplicada como una pena que incidía sobre el patrimonio del reo y de los proscritos, es decir, a los que se encontraban fuera de la ley.

En virtud de que esta pena tiene carácter trascendente, ya que afecta a personas distintas

del sujeto que cometió el acto ilegal, como son sus familiares, ha sido criticada y abolida en

casi todos los sistemas jurídicos, siendo España la primera en derogarla en su Constitución

de 1827.

En nuestro país también está abolida por el artículo 22 constitucional que establece:

"Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes, y cualesquiera

otras penas inusitadas y trascendentales".

LA REQUISA

La requisa, denominada en la legislación y en la doctrina mexicana como requisición, es un

acto administrativo unilateral por el cual un órgano administrativo impone a un particular,

con base en el interés general, la transferencia de la propiedad de bienes o el uso de los

mismos, e inclusive la obligación de prestaciones de servicios o de actividades, mediante indemnización.

"La requisa tiene sólo como presupuesto una necesidad, una urgencia que debe resolverse. Se trata de hacer frente a las necesidades de naturaleza extraordinaria o, cuando menos, fuera de lo normal,

necesidades que no pueden preverse sino cuando nacen y no antes. Estas necesidades exigen una satisfacción inmediata. Son necesidades inicialmente transitorias, por cuanto están destinadas a

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desaparecer con la cesación de las circunstancias de tiempo y lugar que les dieron origen. Se tratará, entonces, de una actividad extraordinaria de la administración, la que se realiza cuando esas necesidades se manifiestan con la intensidad necesaria". (Diez, Manuel Ma., tomo 11, ob. cit., Pág. 299.)

La requisición puede realizarse en propiedad o en uso. La primera opera en bienes muebles

y cosas fungibles; la segunda se da, por regla general, sobre bienes inmuebles.

La requisa es una figura administrativa muy parecida a la expropiación, ya que inclusive se

ha dicho que es una de las operaciones expropiatorias, o bien se le ha definido como la

expropiación del uso de una cosa. Entre ambas figuras existe similitud en cuanto que las

dos obedecen a razones de interés público y coinciden además en el procedimiento

unilateral y en la indemnización, así como en la transferencia de la propiedad de las cosas consumibles. Pero se diferencian en cuanto al presupuesto que las origina, ya que en la

expropiación la necesidad es permanente y no de urgencia, como en la requisa.

Por otro lado, la expropiación recae, por regla general, en bienes fungibles. En la requisa de

bienes inmuebles o muebles fungibles sólo es de uso, en la expropiación, por el contrario, es

de propiedad. Por último, cabe mencionar que la requisa podrá hacerse por la prestación de servicios o actividades, lo cual no será posible tratándose de la expropiación.

Requisa administrativa

Conforme a nuestro sistema jurídico existen dos tipos de requisa: la administrativa y la

militar.

La requisa administrativa se decreta por autoridades administrativas civiles, cuando existan

razones graves de orden o seguridad pública, epidemias, inundaciones y otras calamidades

que sean urgentes hacer frente.

Este tipo de requisa podrá recaer en: a) prestación de actividades o servicios personales; b) el uso de bienes inmuebles o muebles, y c) la propiedad de bienes muebles.

La requisa de la prestación de actividades o servicios personales se encuentra limitada por

el artículo 50 constitucional que establece:

"Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, . . ."

Conforme a este precepto, los únicos servicios que los particulares están obligados a prestar

son el de armas, los de jurados, los cargos concejiles, los de elección popular, los de

funciones electorales y censales, los servicios profesionales de índole social, así como el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial.

Sin embargo, de las excepciones anotadas sólo el de las armas podríamos considerarlo como

requisa de servicios, ya que en los demás haría falta el elemento de necesidad urgente que

caracteriza a la institución en estudio.

Existe en algunas leyes administrativas, como la Ley de Vías Generales de Comunicación y

la Ley General de Salud, la requisa de servicios, pero para que ésta no sea contraria al

artículo 5 o constitucional deberá procederse a la suspensión de garantías en los términos

previstos por el artículo 29 constitucional, por darse los supuestos que en él se prevén,

como los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto. Estos servicios, y por consiguiente la

suspensión de garantías, sólo son transitorios, pues una vez que han cesado las causas que

los originan debe cesar la prestación de servicios.

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La requisa de uso de bienes inmuebles también es de carácter temporal, por lo que al cesar

la necesidad urgente que la originó, deben las autoridades devolverlos a sus dueños. En nuestro país, el artículo 112 de la Ley de Vías Generales de Comunicación establece que en

caso de grave afectación al orden público o cuando se tema algún peligro inminente para la

paz interior del país o para la economía nacional, el gobierno tendrá el derecho de hacer la

requisa de las vías generales de comunicación, de los medios de transporte y de bienes

muebles e inmuebles. Por su parte, el artículo 148 de la Ley General de Salud faculta a las

autoridades sanitarias competentes para utilizar como elementos auxiliares en la lucha contra las epidemias, todos los recursos de asistencia social, tanto de los sectores públicos y sociales, como privados existentes en las regiones afectadas y en las colindantes. De lo

anterior resulta obvio que conforme a este último precepto podrán requerirse hospitales,

ambulancias, equipo médico y quirúrgico, etc., para hacer frente a las epidemias.

Otras formas de requisa de uso de inmuebles que contempla nuestra legislación es la relativa a la ocupación temporal prevista, entre otros ordenamientos, en los artículos 20 de

la Ley de Expropiación y 12 de la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia

Económica.

Desde el punto de vista de la doctrina se ha definido la ocupación temporal como

". . . la privación del uso y goce transitorio de un bien o cosa determinados, mueble o inmueble. . .

dispuesta a favor de otro sujeto de derecho, que puede ser un particular o la misma administración, por razones de utilidad pública y por un tiempo limitado". (Diez, Manuel Ma., tomo n, ob. cit., Pág. 267.)

Ahora bien, aun cuando en la doctrina existen diversos tratadistas que niegan que la

ocupación temporal sea una forma de requisa, ya que sostienen que aquélla constituye una

verdadera servidumbre porque supone la existencia de un derecho real de disposición sobre

un bien privado o ajeno, existen otros que no la niegan.

Entre estos últimos se encuentra Fernando Garrido Falla (Tratado de Derecho Administrativo, Vol. II, Págs. 322 Y 323.) que a pie de página señala:

"Pero se trata de una tesis que no resulta convincente. Para explicar el poder de disposición que el Estado ejercita sobre un bien privado no es en absoluto necesario recurrir al artificio de entender que previamente

se haya constituido un derecho real sobre ese bien. Por otra parte, la servidumbre administrativa responde a una idea de permanencia en cuanto a la necesidad de la utilización de un bien determinado. . . que no se da en el caso de las ocupaciones temporales, donde la finca sujeta no aparece hasta que la necesidad administrativa ha surgido".

Esta última idea es aplicable a nuestro sistema jurídico en virtud de que el ejercicio de la

potestad de requisa da lugar a verdaderas ocupaciones temporales; además porque el

supuesto que da origen a éstas y a la requisa es el mismo, es decir, ambas figuras proceden

para hacer frente a una necesidad que urge resolver, y que cesa una vez que desaparecen

las causas que le originaron.

La requisa de bienes en propiedad sólo tendrá lugar tratándose de muebles que sean

fungibles, como pueden ser los alimentos, vestidos, combustibles y otros bienes similares.

La transferencia coactiva de estos bienes reviste ciertas características peculiares frente a los demás supuestos de la requisa administrativa, como son: a) La transferencia coactiva no

se efectúa sobre un bien determinado; es en una forma indeterminada que establece la cantidad de un género, por ejemplo: pan, carne, leche, etc.; b) El requisado, en estos casos,

no es una persona individualizada, sino un grupo indefinido de personas, de tal manera que la requisa es una medida general y no una privación determinada, y e) Los bienes

requisados no los adquiere la Administración Pública para sí, sino para destinarlos a otros

sujetos privados afectados por la situación de emergencia que dio lugar a dicha

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transferencia.

Requisa militar

La requisa militar es aquella que llevan a cabo las autoridades militares, y que en nuestro

país sólo es procedente en época de guerra. Este acto de adquisición tiene lugar para

satisfacer las necesidades de las fuerzas armadas, siempre y cuando éstas no puedan ser

satisfechas mediante otros procedimientos.

La requisa militar en tiempo de paz está prohibida por el artículo 16 constitucional que

establece:

"En tiempo de paz ningún miembro del Ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del

dueño, ni imponer prestación alguna. En tiempo de guerra los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que establezca la ley marcial correspondiente”.

1.3. Contratos administrativos Los contratos de derecho público son aquellos por los cuales el Estado satisface

indirectamente el interés general. Los contratos de derecho público (género) pueden clasificarse como internacionales (tratados que realiza el P.E. con aprobación del Congreso) o

internos. Éstos últimos son los contratos administrativos.

El concepto de contrato administrativo no difiere del concepto de contrato en el derecho

privado, pero al ser una de las partes el Estado, tiene características propias. Puede definirse

el contrato administrativo como aquel en que la Administración ejerce prerrogativas en cuanto a su interpretación, ejecución y extinción, cuidando de no alterar la ecuación

financiera del mismo. El objeto de este contrato se rige por el derecho público. En todo

contrato administrativo tiene que participar un órgano estatal en ejercicio de función

administrativa.

Elementos del contrato administrativo

Celebrado por un organismo estatal competente.

Objeto del contrato es la obligación consistente en una prestación de dar, hacer o no hacer,

querida por las partes. Pueden ser objeto del contrato cosas que están fuera del comercio.

Acuerdo de voluntades, que implica una manifestación de voluntad coincidente de las partes

y presupone la capacidad jurídica del contratante y la competencia del órgano estatal.

Causa del contrato es la situación de hecho que ha considerado la Administración y que la

determina a contratar para satisfacerla. Es considerada un elemento esencial por aplicación analógica de lo dispuesto por el art. 7º de la ley 19.549. Forma se refiere al como se

documenta el vínculo contractual.

La finalidad del contrato administrativo es la satisfacción del interés general, fin que debe

ser tenido en cuenta por la Administración en la realización del contrato.

Características del contrato administrativo Cláusulas exorbitantes: pueden ser expresas o pueden ser virtuales o implícitas (facultades

de dirección y control estatal). Puede no haber este tipo de clausulas. Este tipo de cláusulas,

admitidas por el derecho público, no es admisible en el derecho privado, su sola existencia

acarrearía la nulidad del contrato. Formales: Generalmente estos contratos se celebran por escrito.

Prerrogativas del poder público: lo que acarrea la desigualdad jurídica entre las partes; ello

no implica la falta de protección del contratante. Intuitu personæ: Es un contrato celebrado entre personas definidas.

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Restricción del contratante para sesionar: Salvo que el Estado preste su acuerdo a la cesión.

Efectos respecto de 3os: Puede tenerlos, como por ejemplo en una cesión de servicio público.

Diferencias entre parte en el supuesto de excepción de incumplimiento: Para que la excepción sea viable y poder rescindir el contrato, el contratante debe ir a la Justicia. El

Estado, en cambio, puede rescindir el contrato unilateralmente.

Selección del contratante

Etapa precontractual: Detección de la necesidad.

Partida presupuestaria (debe haberla, ya sea contemplada en la Ley de Presupuesto o no).

Preparación del proyecto (trabajo técnico).

Selección del contratante, mediante diversos mecanismos: Licitación pública, licitación

privada, contratación directa, remate, concurso, etc. El principio general es que el Estado

puede elegir discrecionalmente el método a utilizar, salvo que se trate de contratos por montos superiores a los $ 950.000, en cuyo caso debe procederse a licitación.

Pre adjudicación y/o adjudicación. Tarea realizada por comisiones, donde el principio es

adjudicar el contrato a la oferta más conveniente (no necesariamente la más barata).

Perfeccionamiento del contrato. En las etapas anteriores el particular es oferente. A partir de

esta etapa ya se habla de contratante. Etapa contractual: Ejecución del contrato.

Mecanismos de selección del contratante

Licitación Pública:

Principios de la licitación pública:

Oposición y concurrencia de todos los oferentes.

Publicidad del acto, traducido en la publicación de los pliegos y sus modificaciones.

Igualdad de todos los oferentes.

Pliego de condiciones: Debe prepararse previo al llamado a licitación. El pliego de

condiciones es el documento que establece las obligaciones de las partes. Es preparado unilateralmente por la Administración, los particulares tomarán

conocimiento de él después de publicado. Se dice que los pliegos de condiciones son

la ley del contrato, ya que determinan las normas a seguir en todo el desarrollo de la

operación y los elementos y los efectos del contrato a celebrarse, debiendo cumplirse

estrictamente sus reglas. No puede ser modificado con posterioridad a la presentación de las propuestas ni luego de la adjudicación. El pliego de condiciones

puede ser:

General: El que establece las disposiciones aplicables a todos los contratos realizados

por un mismo órgano de la Administración

Particular: Contiene todos los derechos y disposiciones particulares de cada contrato.

El precio del pliego de condiciones tiende a resarcir a la Administración del costo del pliego y

a evitar la presentación indiscriminada de oferentes.

Llamado a licitación: Publicación realizada en diarios de alcance masivo y en la

separata de licitaciones del Boletín Oficial. En este llamado se dan a conocer todas las características de la obra y condiciones de la licitación.

Presentación de propuestas: Las propuestas deben ser secretas y presentarse por

escrito y en sobre cerrado; el secreto de la propuesta:

Salvaguardada los intereses económicos de la Administración, evitando confabulaciones de

los licitantes, protege a los licitantes, ya que evita los manejos que los funcionarios públicos

pudieran intentar a favor de uno de ellos y en perjuicio de los demás, salvaguarda el

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derecho a la igualdad de oportunidades y el derecho a que todos los oferentes sean tratados

por igual.

Una vez presentada la propuesta no puede ser retirada sin ser pasible el licitante de la

aplicación de las sanciones administrativas previstas.

Apertura de sobres: Es un acto solemne (en presencia de un escribano público) al que

pueden concurrir todos los que han intervenido en la licitación.

Adjudicación: Dependiendo de la complejidad del contrato, puede haber una pre

adjudicación en la que una comisión que se expedirá al respecto. Si es un contrato

simple, la adjudicación es directa, la cual suele ser aplicable cuando el criterio para evaluar las ofertas es el menor precio. Podría darse el caso de que ninguna oferta

satisfaga a la Administración, caso en el cual se declarará fracasada la licitación. Si

hay empate o empate técnico los impactantes deben mejorar sus ofertas.

Impugnación: Puede realizarla un oferente sobre puntos de la oferta de otro licitante.

Los recursos a disposición a estos efectos son establecidos en el pliego particular de

condiciones.

Licitación privada: Es una invitación restringida a aquéllos que la Administración sabe que están en condiciones de ejecutar el contrato. Es procedente en los siguientes casos:

Contrato con especial capacidad o competencia: porque se sabe que dicha capacidad

está en manos de pocos y conocidas personas.

Contrato que no supere determinado límite: Sólo aplicable a contratos que no superen

un monto de $ 950.000.

Licitación pública fracasada o desierta: Una licitación pública se considera desierta

cuando no se presentó ningún oferente, y fracasada cuando ninguna oferta ha sido

satisfactoria.

Trabajos urgentes o suplementarios: trabajos que deben realizarse por circunstancias

imprevistas o para la satisfacción de intereses comunitarios impostergables.

Contratación directa: Es procedente: Si no excede el límite de $ 950.000, cuando se trata de trabajos urgentes o suplementarios. Por circunstancias imprevistas o urgentes (v.g.: escasez

notoria de un producto que satisfaga necesidades inmediatas). Cuando se trata de

contrataciones entre distintos organismos de la Administración. Cuando es para reparar

vehículos o motores.

Remate: Mecanismo para la realización de bienes muebles o inmuebles por parte de la

Administración. Concurso: Se utiliza para cubrir vacantes en el sector público. El concurso comprende las

siguientes etapas:

Decisión administrativa fijando las bases y llamando a concurso, a cuyo efecto deberán

hacerse las publicaciones pertinentes.

Presentación de los aspirantes, indicando sus antecedentes y su aceptación por la administración.

- Realización de los exámenes (oposición) o valorización de los antecedentes.

Pronunciamiento del ente encargado del concurso.

- Aprobación de la decisión de ese ente y nombramiento del agente.

- Los concursos pueden ser de oposición; de antecedentes; de oposición y

antecedentes.

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45

1.3.1. Adquisiciones y arrendamiento

Las adquisiciones son el conjunto de acciones que permiten adquirir en tiempo, forma y bajo las mejores condiciones de precio y calidad los insumos y servicios que requiere el

Organismo.

En esta sección se enlistan las diferentes licitaciones que conforman el Programa de

Inversión de la Comisión Estatal de Aguas

El arrendamiento financiero es una de las formas de adquirir bienes, por lo general activos fijos, que se encuentra regulada por la Ley General de Organizaciones y Actividades

Auxiliares del Crédito, por considerar que se trata de operaciones financieras.

Dicha Ley define al contrato de arrendamiento financiero como aquél por el cual la arrendadora financiera se obliga a adquirir determinados bienes y a conceder su uso o goce

temporal, a plazo forzoso, a una persona física o moral, obligándose ésta a pagar como

contraprestación que se liquidará en pagos parciales, según se convenga, una cantidad de

dinero determinada o determinable, que cubra el valor de adquisición de los bienes, las

cargas financieras y los demás accesorios, y a adoptar al vencimiento del contrato alguna de

las siguientes opciones terminales:

La compra de los bienes a un precio inferior a su valor de adquisición, que quedará fijado en

el contrato.

A prorrogar el plazo para continuar con el uso o goce temporal, pagando una renta inferior a

los pagos periódicos que venía realizando, conforme a las bases que se establezcan en el

contrato, o

A participar con la arrendadora financiera en el precio de venta de los bienes a un tercero.

Esta Ley, además prevé la posibilidad de que el bien sea entregado directamente al

arrendatario por el proveedor; fabricante o constructor; asimismo, establece las obligaciones

y responsabilidades de las partes (Arrendador y arrendatario) y señala diversos aspectos de

control.

Definición.

El arrendamiento financiero es un contrato mediante el cual la arrendadora se compromete

a otorgar el uso o goce temporal de un bien al arrendatario, ya sea persona física o moral, obligándose este último a pagar una renta periódica que cubra el valor original del bien, más

la carga financiera, y los gastos adicionales que contemple el contrato.

Elementos

Elementos personales

El arrendador, da la cosa en arrendamiento y tiene legitimación sobre el bien.

El dador debe ser una entidad financiera o una sociedad que tenga por objeto operaciones

financieras.

El arrendatario, recibe la cosa en arrendamiento.

Elementos esenciales

La cosa. Se refiere al bien que se dará en arrendamiento.

El precio. Que sea determinable al hacerse exigible.

El tiempo. En el arrendamiento, como lo indica su carácter temporal en la definición, el

tiempo es un elemento esencial.

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Elementos de validez.

Capacidad de goce y de ejercicio

Ausencia de vicios del consentimiento.

Obligaciones y derechos del arrendador.

Entregar la cosa en buen estado para el uso convenido o natural de la misma cosa.

Conservar la cosa en ese buen estado y responder por los vicios o defectos ocultos de la cosa arrendada.

Garantizar el uso o goce pacífico de la cosa por todo el tiempo del contrato.

Recibir o en su caso exigir una renta acordada en el contrato.

Obligaciones del arrendatario.

o Pagar la renta

o Usar debidamente la cosa

o Conservar la cosa o Avisar de las reparaciones necesarias y de las novedades dañosas

Derechos del arrendatario

o Puede "rescindir el arrendamiento" en forma unilateral.

o Puede promover un juicio sobre cumplimiento de contrato al arrendador, a in

de que éste sea condenado a ejecutar las reparaciones requeridas; y durante el mismo,

podrá también diferir el pago de las rentas.

Duración

El arrendamiento financiero prevalece lo acordado en el contrato., Duración mínima 2 años en bienes muebles y 10 para inmuebles.

Forma

En la práctica, este tipo de contrato se celebra de ordinario y por escrito. Se debe otorgar

una escritura pública cuando el arrendamiento tenga un plazo mayor a seis años.

Clasificación.

El arrendamiento es un contrato bilateral, oneroso, conmutativo, principal, de tracto

sucesivo o de ejecución duradera, y que tiene parcialmente el carácter de "intuitu personae"

por lo que se refiere al arrendatario. Además es consensual cuando cae sobre bienes

muebles.

Conclusiones.

El arrendamiento financiero es un contrato en virtud del cual, la arrendadora financiera se

obliga a adquirir determinados bienes y conceder su goce temporal, a plazo forzoso, a una

persona física o moral, obligándose ésta a pagar una cantidad determinada o determinable en los términos que se convenga

1.3.2. Obra Pública

La obra pública es el conjunto de acciones, proyectos, construcción, equipamientos, entre otros, que se realizan para mantener y ampliar la infraestructura en pozos, líneas de

conducción, redes de distribución, tanques de almacenamiento, plantas de tratamiento,

alcantarillado y drenaje pluvial de la Comisión Estatal de Aguas. Lo anterior permite

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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incrementar la oferta de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, así como

una mayor eficiencia en la operación de los sistemas.

La obra pública beneficia en sus diferentes programas a la población, tanto de las zonas

urbanas como de las zonas rurales en el interior del Estado, permitiendo con ello un mayor

desarrollo en la salud, en el ámbito social y económico. Estos programas y acciones están

sujetos a cambios en su integración dependiendo de la disponibilidad de los recursos y prioridad de las obras.

En esta sección se enlistan las diferentes obras y proyectos que conforman el Programa de

Inversión de la Comisión Estatal de Aguas. Así mismo se presenta el Programa de

Licitaciones Públicas de las acciones vigentes.

1.3.3. Otros contratos En razón del objeto: Pueden ser de obra pública, administrativos, etc.

En razón de la parte a cargo de la prestación:

Colaboración: La prestación principal está a cargo del particular o contratante (v.g.:

contrato de obra pública).

Atribución: La prestación principal la hace la Administración. Por ejemplo, en la concesión de un bien de dominio público la prestación la realiza el organismo estatal que concede a un

particular el uso de una porción del dominio público por un término limitado, mediante el

pago de un canon por parte de ese particular.

En razón del régimen jurídico: Nominados: Tienen un nombre específico y generalmente son típicos. Por ejemplo el

contrato de obra pública es un contrato típico porque está regulado por una ley propia, es

decir tiene su propio régimen jurídico.

Innominados: No tienen ni nombre ni régimen jurídico específico; se construyen por

analogía.

En razón de la prestación: La prestación puede ser

Instantánea: El contrato se cumple con una única prestación (v.g.: contrato de suministro).

De tracto sucesivo: El contrato se cumple mediante una serie de prestaciones. (v.g.:

contrato de obra pública).

1.4. Régimen financiero del Estado FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F.,

1994. El sostenimiento de la organización y funcionamiento del Estado implica necesariamente

gastos que éste debe atender procurándose los recursos indispensables.

Esta materia y la regulación que exige, forman parte de una sección del derecho administrativo que, por su importancia y por sus especiales relaciones con la economía,

tiende a segregar se constituyendo el derecho financiero o derecho de las finanzas públicas

como una rama especial y autónoma del derecho público.

Como indudablemente la actividad financiera del Estado está íntimamente vinculada con el

desarrollo de las funciones públicas y como la forma que la propia actividad reviste la coloca principalmente dentro de la competencia del Poder Administrativo, no podemos prescindir

de estudiarla aunque sea a grandes rasgos.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

48

Para ello debemos precisar los diversos aspectos que en el caso nos interesan, y a ese efecto

creemos que podemos reducirlo a los siguientes: a) Ingresos del Estado.

b) Gastos del mismo.

c) La contabilidad pública y el control sobre la actividad financiera

1.4.1. Ingresos del Estado. La Ley de Ingresos FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 1994.

Los ingresos del Estado se originan normalmente por los impuestos que decreta, por los derechos, los productos y aprovechamientos que obtiene por sus actividades, y

excepcionalmente por los financiamientos que contrata dentro o fuera del país.

Los impuestos son considerados por el Código Fiscal vigente (D.O. de 31 de diciembre de

1981, y varias adiciones, siendo la última en el D.O. del 29 de diciembre de 1993). Como las prestaciones en dinero o en especie que fija la ley con carácter general y obligatorio, a cargo

de personas físicas y morales para cubrir los gastos públicos y los derechos como las contra

prestaciones establecidas por el Poder público conforme a la ley, en pago de un servicio; los

productos, como los ingresos que percibe la Federación por actividades que no

corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho público o por la explotación

de sus bienes patrimoniales y los aprovechamientos, como los recargos, las multas y los demás ingresos de derecho público no clasificables como impuesto, derechos o productos.

Los financiamientos provienen de la contratación de créditos, empréstitos o préstamos

derivados de: 1) la suscripción de bonos o emisión de títulos de crédito o cualquier otro

documento pagadero a plazo; II) la adquisición de bienes o contratación de obras o servicios pagaderos a plazo; III) los pasivos contingentes relacionados con los actos anteriores y IV) la

celebración de actos jurídicos análogos a los mencionados y todos los pasivos creados por

esas operaciones constituyen la deuda pública estatal (arts. 1º y 2º, Ley General de Deuda Público, D. O., 31 de diciembre de 1976).

El artículo 31 del Código Político consigna entre las obligaciones de los mexicanos, la de "contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en

que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes"

De dicha disposición se desprenden los siguientes elementos: a) el impuesto constituye una

obligación de derecho público; b) el impuesto debe ser establecido por una ley; e) el

impuesto debe ser proporcional y equitativo, y d) debe establecerse para cubrir gastos

públicos.

El impuesto se establece por el Poder público ejercitando una prerrogativa inherente a la

soberanía; de tal manera que la obligación de cubrirlo no constituye una obligación

contractual ni regida por las leyes civiles, sino una carga establecida por decisión unilateral

del Estado, sometida exclusivamente a las normas del derecho público. En el Estudio sobre la constitucionalidad de la facultad económica coactiva, el señor

licenciado Vallarta sostiene la tesis que se acaba de exponer, en los términos siguientes: "Y

todo eso que he sostenido hablando del servicio militar a que los mexicanos están obligados,

es por completo y necesariamente aplicable al pago del impuesto que tiene que satisfacer

nacionales y extranjeros. Porque fuera de discusión está puesta la verdad de que ninguna

de esas dos obligaciones consagradas por el precepto constitucional trae su origen del

contrato, ni está regulado por el derecho civil, ni puede asumir la forma judicial; antes por el contrario son la imperiosa exigencia de una necesidad política regida por el derecho

administrativo, constituyen servicios públicos que se deben prestar aun contra la voluntad

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

49

del obligado; porque así como para la autonomía de la patria es indispensable su defensa

por sus propios hijos, así el pago del impuesto es precisa condición de la exigencia del Gobierno, del mantenimiento del orden público a cuya sombra reposa la sociedad civil.

Del carácter especial que tiene el impuesto como crédito y obligación de derecho público

deriva la forma particular en que se exige: la vía económico-coactiva que es un

procedimiento administrativo de ejecución, del cual habremos de ocuparnos posteriormente

con todo detalle.

El acto unilateral por medio del que se establece el impuesto, es, según el precepto

constitucional, una ley, es decir, una ley en sentido formal, pues la Constitución en los

casos en que habla de la ley se refiere a disposiciones que emanan del Poder Legislativo.

La explicación racional e histórica de la necesidad de la ley se encuentra en que, como el

impuesto constituye una carga para los gobernados, éstos deben ser los que intervengan en

su establecimiento por medio de su genuino representante, el Poder Legislativo, y esa misma

razón explica el precepto de que sea la Cámara de Diputados, es decir, la Cámara popular,

la que forzosamente debe discutir, en primer térmico, los proyectos de leyes sobre impuestos (Const. Fed., arte 72, inc. h).

Pero antes de pasar adelante, es conveniente determinar si la ley de ingresos es también un

acto legislativo desde el punto de vista material.

Para tal efecto, debe tenerse en cuenta que, de acuerdo con nuestro sistema legal,

anualmente debe el Congreso en su período ordinario de sesiones, decretar los impuestos necesarios para cubrir el presupuesto del año fiscal siguiente (Const. Fed., art. 65, 73, Fr.

VII y 74 Fr. IV).

Ahora bien, la forma en que se decretan tales impuestos es haciendo en la ley de ingresos

respectiva una simple enumeración de las diversas contribuciones que deben cubrirse durante el año, sin especificar, salvo casos excepcionales, ni cuotas ni formas de

constitución del crédito fiscal y sólo estableciendo que los impuestos enumerados se

causarán y recaudarán conforme a las leyes en vigor.

Esto da a entender que, en materia de impuestos, existen dos clases de disposiciones: las

que fijan el monto del impuesto, los sujetos del mismo y las formas de causarse y recaudarse, y las que enumeran anualmente cuáles impuestos deben causarse; de modo

que la ley general que anualmente se expide con el nombre de ley de ingresos, no contiene

por regla general sino un catálogo de los impuestos que han de cobrarse en un año fiscal. Al

lado de ella existen leyes especiales que regulan los propios impuestos y que no se reexpiden

cada año cuando la primera conserva el mismo concepto del impuesto.

Con estos antecedentes, y en relación con el problema planteado acerca de la naturaleza

intrínseca de las disposiciones legales en materia de impuestos, podemos afirmar que las

leyes que regulan cada impuesto estableciéndolo en todos sus detalles, constituyen

indudablemente leyes en sentido material, en las que se encuentran todos los elementos de

los actos creadores de situaciones jurídicas generales Pero si sobre este punto no hay ninguna discusión, no sucede lo mismo respecto de la ley

general de ingresos.

Se debe considerar que el Congreso no tiene dos facultades distintas para expedir, por una

parte, las leyes especiales de impuestos y, por la otra, la ley general de ingresos, sino que en

los términos en que están redactados los textos constitucionales, no hay más que una sola facultad.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

50

El artículo 73, fracción VII, faculta al Congreso "para imponer las contribuciones necesarias

a cubrir el Presupuesto". Y el 74, fracción IV establece como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados "examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la

Federación y el del Departamento del Distrito Federal, discutiendo primero las

contribuciones que a su juicio deben decretarse para cubrirlos".

De aquí se desprende que si anualmente deben discutirse y aprobarse las contribuciones

necesarias para cubrir el presupuesto, las leyes tanto la general de ingresos como las

especiales de impuestos, tienen una periodicidad de el año, al cabo del cual automáticamente dejan de producir sus efectos, a tal grado, que si en la ley de ingresos se

omite un impuesto que el año anterior ha estado en vigor, por ese simple hecho se considera

que en el año fiscal siguiente no debe aplicarse la ley especial que sobre el particular haya

regido.

Esto significa que en realidad el Congreso sólo se vale de un procedimiento práctico para

evitarse la tarea de volver a discutir y aprobar toda la legislación sobre impuestos que ha

regido en años anteriores, pues si se conserva el concepto que desarrollan las leyes

especiales, éstas deben entenderse incorporadas a la ley general de ingresos que anualmente

les imprime su propia vigencia.

En estas condiciones esta ley general no solamente otorga una autorización, no sólo es un

acto condición, sino que tiene todos los caracteres del acto legislativo desde el punto de vista

de su naturaleza intrínseca, caracteres que no pierde, según tuvimos oportunidad de

demostrarlo anteriormente, por el hecho de su valor temporal.

La Suprema Corte de Justicia ha sostenido la tesis contraria afirmando que "aun cuando las

leyes de ingresos... Deben ser aprobadas anualmente. . . esto no significa que las

contribuciones establecidas en las leyes fiscales relativas tengan vigencia anual, ya que las

leyes de ingresos no constituyen sino un catálogo de gravámenes tributarios, que

condicionan la aplicación de las referidas disposiciones impositivas de carácter especial, pero

que no renuevan la vigencia de estas últimas, que deben estimarse en vigor desde su promulgación hasta que son derogadas" (Jurisp. de la S. C. de J. 1917-1965. Pleno, tesis

16).

Para la expedici6n de la ley de ingresos se requiere un estudio de las condiciones

particulares económicas del país y de las posibilidades que haya de satisfacer la carga del impuesto, haciendo una estimación probable de su rendimiento ya que dichos ingresos

deben ser bastantes para cubrir el presupuesto de egresos.

Las Cámaras que forman el Congreso no tienen la preparación técnica ni los medios

adecuados para realizar todos los actos previos para la formación del proyecto de ley de

ingresos. Por esa razón la Constitución de 1857 otorgaba al Ejecutivo el derecho de iniciativa de dicha ley, considerando que el poder administrativo sí estaba dotado de todos los medios

y elementos para poder hacer los cálculos y estimaciones que forzosamente implica el

proyecto de ley. De tal modo que, para que el Congreso procediera a la discusión y

aprobación de la ley de ingresos, se requería en dicha Constitución la iniciativa del Poder

Ejecutivo (artículo 69)

Ese precepto desapareció en la Constitución de 1917 y no quedó sino la facultad general de

iniciar leyes, que se otorga al Ejecutivo en la fracción I del artículo 71 de la Constitución en

vigor; pero sin que el Congreso esté obligado a esperar la iniciativa de ley de ingresos para

proceder a decretar las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.

Sin embargo, la reforma de 1º de diciembre de 1977 (D. O. de de Dic.) establece claramente

que el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara de Diputados la iniciativa de la ley de

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

51

ingresos a más tardar el día último del mes de noviembre (art. 74, Fr. IV), lo que indica que

se reserva a dicho Poder Ejecutivo la facultad de iniciar la ley de ingresos.

La discusión y aprobación de la ley de ingresos corresponde al Congreso general, a

diferencia de lo que ocurre tratándose del presupuesto de egresos, cuya aprobación es

facultad exclusiva de la Cámara de Diputados.

En la discusión y aprobación de la ley de que se trata debe observarse, según lo indicamos

anteriormente, un orden que no existe para la generalidad de las disposiciones legislativas, pues respecto de ellas es indistinto que se inicien y se aprueben en cualquiera de las dos

Cámaras; pero tratándose de la ley de ingresos existe disposición expresa en el sentido de que debe prevenir en el conocimiento de ella la Cámara de Diputados (art. 72, inciso h).

Puede ocurrir, y de hecho ha ocurrido, que al principiar el año fiscal el Congreso no haya

concluido la discusión y aprobación de la ley de ingresos, y, para ese caso, dada la periodicidad de dicha ley, surge el problema relativo a determinar si el Poder público puede

exigir entre tanto los impuestos decretarlos en la legislación anterior.

En otros países existe, para esos casos, una solución consistente en que el Poder Legislativo

otorga al Ejecutivo autorización provisional y limitada en cuanto al tiempo, para seguir aplicando la ley de ingresos del año fiscal inmediato anterior; pero en nuestro sistema tales

autorizaciones provisionales no se han previsto por la circunstancia de que el período

ordinario de sesiones del Congreso concluye precisamente el día anterior a la iniciación del

año fiscal, de tal manera que para esa fecha ya la ley de ingresos debe estar aprobada.

En los casos en que, a pesar del sistema, el Congreso no aprueba dicha ley la conclusión

única que puede aceptarse por aplicación de los preceptos constitucionales es la de que no puede hacerse cobro de ningún impuesto conforme a la ley anterior. Como tercer carácter

constitucional del impuesto se establece la necesidad de que sea proporcional y equitativo.

Para definir estos conceptos nos referimos nuevamente a un voto emitido por Vallarta, con

motivo del amparo interpuesto contra la contribución a las fábricas de hilados y tejidos por la ley de ingresos de 5 de junio de 1879. Dice así: "Cierto es que el impuesta sobre las

fábricas recae solamente sobre las capitales invertidas en esta industria y sobre los fabricantes, pocas como lo son de verdad en este país; pera innegable es también que la

contribución predial no la pagan más que las propietarias que representan una fracción

mínima de la población de la República. Y si a las quejosas valiera su argumenta pala

eximirse de un impuesto, porque sólo gravita sobre sus fábricas, él serviría del mismo modo para iguales fines a los importadores, a los propietarios, a las mineras, a todas cuantos pagan una contribución que no afecta universalmente a todos los contribuyentes y a

cuantos pueden serlo. Esta, como a la simple vista se nota, no puede ser, porque esa es el

absurda. Tan sinceras reflexiones coma ésta, demuestran evidentemente, así la crea ya, que

la preparación en el impuesto no se toma de la universalidad de su pago, sino de su relación con las capitales que afecta. Las economistas par esta no reputan desproporcional a la

contribución que paguen pocos a muchas, en virtud de ser muchos o pocos los dueños de

los valores sobre que recaiga, sino a la que se exige sin tener en cuenta la cuantía o importancia de esos valores. Una contribución igual para todos los capitales, sin considerar la desigualdad de éstas, sería del todo desproporcionada. Vista la cuestión por esta faz, y

entiendo que es como debe verse, el argumento que trata de satisfacer comienza a

desplomarse falta de base. . . Si el Erario quisiera vivir sólo de las fábricas, razón sobraría

para quejarse de un impuesto falta de equidad sin duda; pero cuando el presupuesto

enumera y detalla, otras muchas contribuciones que los habitantes del país que no son fabricantes tienen que pagar, no hay motivo constitucional para decir en justicia que se ha

faltado a ese de equidad), que exige el artículo 32, en el reparto del impuesto, sólo porque no se ha gravado a otras industrias que pudieran también contribuir para las atenciones del

Erario. . ., para que este argumento de los quejosos fuera fundada. . ., sería preciso que

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

52

existiera algún texto en la Constitución que obligara al legislador a no decretar más

impuestos que las que afectan todas las ramas de la riqueza pública sin una sola excepción

y ese precepto no sólo no existe, sino que no puede existir, porque sería absurdo. . . Pero

nos queda viva aún, otra, objeción con él conexionada: la que intenta fundar la

desproporcionalidad del impuesto en la excepción de los capitales menores de quinientos pesos; excepción que establece una desigualdad a perjuicio de los de mayor cuantía. Yo veo

esta cuestión de un modo absolutamente diverso, y creo que esa excepción es, por el

contrario, la prueba de que el legislador quiso cuidar la preparación conveniente entre el

impuesto y el capital. Nadie puede desconocer la desigualdad de condiciones que hay entre

los capitales pequeños y los grandes, y son obvias las razones de justicia que asisten al legislador para determinar el mínimo del valor sobre el que gravita el impuesto." (Votos, tomo II, Págs. 11 y 12.)

Como estimamos perfectamente fundadas las apreciaciones que se contienen en la opinión

transcrita, nos abstenemos de insistir más en ellas para ocuparnos de otro problema que se

ha suscitado alrededor de este carácter de proporcionalidad y equidad de los impuestos.

Se discute si la apreciación de proporcionalidad y equidad del impuesto corresponde

exclusiva y soberanamente al Poder Legislativo o si por el contrario, puede ser controlada

por el Poder Judicial.

En el mismo voto antes citado, Vallarta asienta esta tesis: "Es, pues, el principio general en estas materias, que toca al Poder Legislativo pronunciar la última palabra en las cuestiones

de impuestos, siendo final y conclusiva su decisión sobre lo que es propio, justo y político en

ellas, y sin que puedan los tribunales revisar esa decisión para inquirir hasta qué grado la

cuota del impuesto es el ejercicio legítimo del poder y en cuál otro comienza su abuso. Y la

excepción que ese principio sufre, tiene lugar cuando el Congreso ha traspasado los límites

de sus poderes y ha decretado con el nombre de impuesto lo que solamente es expropiación de la propiedad, conculcando no sólo los preceptos constitucionales que no toleran la

arbitrariedad y el despotismo, sino las más claras reglas de la justicia."

Para el caso de que se esté dentro de esa excepción, el ministro Vallarta sostiene, siguiendo

la opinión del Juez Marshall, que la única garantía contra el abuso de la facultad de imponer contribuciones se encuentra en la estructura misma del gobierno que permite la

renovación de los representantes del pueblo por medio de las elecciones en la forma

establecida en el sistema constitucional.

Este criterio fue variado por jurisprudencia posterior en la que se sostiene lo siguiente: "De

acuerdo con este precepto, es conveniente modificar la jurisprudencia de la Corte, estableciendo ahora que sí están capacitado el Poder Judicial para revisar los decretos o

actos del Poder Legislativo en cada caso especial, cuando aparezca a los ojos del Poder

Judicial que el impuesto es exorbitante y ruinoso, o porque se ha excedido el Poder

Legislativo de sus facultades constitucionales. Esa facultad de la Suprema Corte de Justicia

proviene de la obligación que tiene de examinar, cuando se ha reclamado como violación de garantías, la falta de proporción o de equidad en un impuesto; y si bien el artículo 31 de la

Constitución Política, que establece en su fracción IV esos requisitos como derecho de todo

contribuyente, no está en el capítulo relativo a las garantías individuales, la lesión de aquel

derecho es una violación de las garantías que protegen los artículos 14 y 16 de la Carta

Magna. De suerte que si la Suprema Corte, ante una demanda de garantías dirigida contra

una ley o decreto que estableciera un impuesto notoriamente exorbitante y ruinoso, resolviera negando el amparo porque no es el Poder Judicial el capacitado para poner el

remedio a tal violación y dijera al quejoso que ese remedio lo encuentra mediante el sufragio

popular, negándose a refrendar su voto a los legisladores torpes o injustos, y

concediéndoselo a los que estime rectos, ecuánimes y patriotas, con tal razonamiento haría

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

53

nugatoria la prescripción de la fracción I del artículo 103 de la Constitución Federal, que

establece el amparo de garantías contra leyes que las violen, puesto que la misma razón podría invocarse para negar los amparos en todos los casos en que se reclamara contra

leyes." (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Pleno, tesis 54, Pág. 127.)

Para terminar este punto, sólo debemos agregar que el artículo 22 constitucional reconoce

una gran latitud al legislador para el establecimiento de los impuestos, ya que después de

prohibir la confiscación de bienes, establece que no se considerará con ese carácter la

aplicación total o parcial de los bienes de una persona para el pago de impuestos.

Íntimamente relacionada con la cuestión relativa a la proporcionalidad y equidad en el

impuesto, se encuentra una materia que ha sido motivo de serios estudios en nuestro país,

por las repetidas ocasiones en las cuales se ha presentado.

Toda la historia administrativa de México está llena de casos en que el Poder Ejecutivo o el

Poder Legislativo han establecido en concesiones para muy diverso objeto cláusulas en

virtud de las cuales el concesionario queda libre por un tiempo determinado de los

impuestos que establecen las leyes generales.

Igualmente ha sido también una práctica dentro de nuestro sistema legal, otorgar, por virtud de disposiciones legislativas, exenciones de impuestos a algunas ramas de la

actividad de los particulares por un tiempo determinado.

El estudio de esta cuestión nos lleva directamente a tratar el punto relativo a la exención de

impuestos y a fijar el alcance del texto constitucional que a ella se refiere. Conforme al artículo 28 de la Constitución Federal, "en los Estados Unidos Mexicanos no

habrá monopolios ni estancos de ninguna clase, ni exención de impuestos, ni prohibiciones

a título de protección a la industria...

Esta prohibición contenida en el precepto transcrito indudablemente, que no puede referirse

a aquellos casos en los cuales se libra a una determinada de individuos o de actividades del pago de los impuestos pues de acuerdo con lo que expusimos en el número anterior, la

proporcionalidad y la equidad del impuesto exige que se reconozca la desigualdad de

condiciones que hay entre los individuos, no significando la proporcionalidad en el impuesto

la universalidad de su pago, sino como dijo Vallarta, su relación con los capitales que

afecta. Por tanto, es indudable que cuando por vía de disposición general se eximen capitales que están abajo de cierto mínimo en el cual empieza a cobrarse el impuesto, no se

viola la prohibición constitucional, pues en dicho caso no se concede una protección

individual que venga a romper la igualdad entre los particulares ni a obstruir el libre juego

de las leyes económicas sobre la concurrencia. En dicho caso, la exención tiene un carácter

de generalidad, que hace que gocen de ella todos aquellos que reúnan las condiciones

legales.

De aquí se desprende que lo que la Constitución prohíbe es la exención para un caso

individual, es decir, que se sustraiga a un caso particular de una regla general creada de

antemano. En tal ocurrencia, sí existe una verdadera desigualdad entre los sujetos del

impuesto, se crea una protección en favor del individuo exento y se le coloca en una

situación de superioridad en la lucha económica.

Siguiendo este criterio, el artículo 13 de la Ley de Monopolios reglamentaria del artículo 28

constitucional, previene que: "se considera que, hay exención de impuestos cuando se releva

total o parcialmente a una persona determinada de pagar un impuesto aplicable al resto de

los causantes en igualdad de circunstancias, o se condonan en forma privativa los impuestos ya causados".

Por lo que hace al otro caso de exenciones de impuestos otorgadas en virtud de una

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

54

cláusula de una concesión, las opiniones no son uniformes, pues mientras en unos casos se

sostiene su validez, en otros se le niega.

La doctrina que ha venido dominando a este respecto, es la de considerar que la exención de

impuestos concedida en un contrato o en una concesión es válida en tanto que el particular

se obligue a proporcionar determinadas ventajas al Estado que exime de impuestos; que por

lo mismo, siendo la cláusula respectiva perfectamente válida y fundada en la compensación

que recibe el Estado, una ley o acto de la autoridad administrativa que pretendiera exigir los impuestos respecto de los cuales se ha concedido la exención seria violatoria de los derechos

del contratista o concesionario.

Esta teoría de la compensación se tomó de la doctrina y jurisprudencia americanas, en las

que se sostiene que "un convenio celebrado por un Estado a cambio de una compensación recibida o que se supone ser recibida, de que cierta propiedad, derecho o franquicia serán

exentos de impuestos o serán impuestos con determinadas cuotas convenidas, es un

contrato protegido por la Constitución", agregándose que "en todo caso, sin embargo, debe

haber una compensación, de tal manera que pueda suponerse que el Estado ha recibido un

beneficio equivalente; porque es admitido unánimemente que si la exención se hace solamente como un privilegio, puede ser revocada en cualquier tiempo". (Cooley, On Constitutional Limitations, Pág. 396.)

Por nuestra parte creemos, siguiendo en esto la opinión del ex Presidente de la Suprema

Corte de Justicia, don Salvador Urbina, que la exención de impuestos en los casos a que

nos venimos refiriendo es perfectamente anticonstitucional. Los motivos que fundan esta

opinión son los siguientes:

En primer lugar porque en realidad cuando el Estado se compromete a no cobrar impuestos sobre los capitales que se invierten por virtud de un contrato o concesión, está contratando

una de las facultades que le corresponden como Poder soberano, y es bien sabido que los

atributos de la soberanía no constituyen bienes que estén en el comercio y que puedan en

alguna forma ser objeto de transacciones con particulares.

En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, un contrato o una concesión en la forma que hemos indicado, implica que el Poder que la otorga está ligando al propio Poder

para lo sucesivo, de tal manera que no puede ya hacer uso de sus facultades

constitucionales.

En tercer lugar, la teoría de la compensación que las autoridades judiciales han admitido como básica para legitimar esa clase de exenciones de impuestos, es una teoría que no

cuadra con nuestra organización constitucional ni con el sistema legal en materia de

contratos y concesiones. Aunque el Estado reciba por virtud del contrato o concesión un

beneficio, eso no quiere decir que el particular que preste dicho beneficio al Estado lo haga

simplemente por razón de que se le exceptúe de contribuciones, sino que en todos los casos

lo presta sobre la base de obtener una remuneración. El particular que realza un acto que puede ser benéfico para la colectividad, va buscando principalmente la satisfacción de sus

intereses individuales sin que haya en él la idea de prestar al Estado un beneficio

prescindiendo de su interés personal.

Ahora bien, no existiendo esa idea, no hay razón para que, por su parte, el Estado prescinda de sus medios de vida y beneficie con perjuicio de los demás contribuyentes el interés

individual del contratista o concesionario.

Por último, hay otras razones que son de segunda importancia para la estimación del caso,

pero que de todos modos es conveniente tener presentes. Como la facultad de imposición se

ejercita por períodos de tiempo marcados en la Constitución, y como los contratos y concesiones a que nos venimos refiriendo generalmente tienen una duración mayor de un

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

55

año, si el Estado otorga una exención de contribuciones por toda la vigencia del contrato o

de la concesión, viene a contrariar el principio de periodicidad con que deben renovarse las disposiciones fiscales.

A pesar de las razones anteriores la Suprema Corte de Justicia considera que no existe la

exención de impuestos prohibida por el artículo 28 constitucional cuando a cambio de los

impuestos el concesionario da alguna cosa; que en ese caso no existe la desigualdad que

trata de evitarse con aquella prohibición (Jurisp. de la S. C. J. 1917-1975. Segunda Sala,

tesis 158, Pág. 286).

Como último carácter constitucional del impuesto, en los términos del artículo 31, fracción

II de la Constitución Federal, se encuentra el de que dicho impuesto debe establecerse para

cubrir los gastos públicos.

Al precisar la Constitución esta finalidad, descarta todas las teorías que pretenden

considerar al impuesto como una contra puntación de los servicios que el particular recibe

del Estado. Para la ley no existe ni debe existir ningún vínculo entre los beneficios de que

goza el particular y la aportación de parte de la riqueza de éste. Estos beneficios los reciben

aun los que no pagan impuesto, de tal modo que si económicamente es falso el concepto del

impuesto como contraprestación, legalmente también es insostenible esa idea. Existe cierta dificultad para precisar en términos definidos lo que deba entenderse por

gastos públicos, pues aunque ellos se encuentran señalados en el presupuesto de egresos,

la formulación de éstos supone que previamente ha sido resuelto el problema.

Creemos que por gastos públicos deben entenderse los que se destinan a la satisfacción

atribuida al Estado de una necesidad colectiva, quedando por tanto excluidos de su comprensión los que se destinan a la satisfacción de una necesidad individual. (Jurisp. de la

S. C. J. 1917-1975, Segunda Sala, tesis 184, Pág. 319).

Como la cuestión relativa a los egresos del Poder público tendrá que ser motivo de un

estudio especial al tratar en el capítulo siguiente sobre el presupuesto, nos limitamos a las

ideas que acabamos de exponer a fin de poder pasar al estudio de otra cuestión que también tiene una gran importancia práctica en relación con las entidades para cuyos gastos sé

decretan los impuestos.

Por lo que hace a la otra fuente de ingresos a que se hizo referencia al principio de este

Capítulo o sean los financiamientos que se contraen, existen disposiciones en la Constitución y en la Ley General de Deuda Pública de 29 de diciembre de 1976 (D. O. de 31

de Dic.).

En la Constitución se atribuyen al Congreso las facultades de "dar bases sobre las cuales el

Ejecutivo puede celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación las de aprobarlos y

reconocer y mandar pagar la deuda nacional pero en el concepto de que ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un

incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realicen con propósito de regulación

monetaria, las operaciones de conversión y los que se contraten durante alguna emergencia

declarada en los términos del artículo 29 constitucional" (Const. Fed., arto 73, Fr. VIII).

En la Ley General de Deuda Pública se establecen las normas para la obtención de los financiamientos que constituirán la Deuda Pública y la competencia que en la materia

corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Estas cuestiones serán tratadas

más adelante en el título tercero, capítulo I, apartado 321.

1.4.2. Egresos del Estado. La Ley de presupuesto

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

56

Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa,

S.A., México, 1983.

El presupuesto de egresos de la Federación constituye el documento a través del cual se

asignan fondos públicos a los órganos de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, para que sean ejercidos durante un periodo fiscal, de acuerdo con sus programas anuales.

Por esta razón, el presupuesto de egresos actualmente constituye el instrumento idóneo

para la programación de las actividades de la Administración Pública Federal, motivo por el

cual tiene una relación directa con la planeación nacional, prevista en el artículo 26

constitucional.

Esta vinculación ha sido la base del cambio de presupuesto tradicional por el de programas:

"En México, los criterios de la estructura del Presupuesto de Egresos de la Federación habían sido hasta 1976 los tradicionalmente empleados por la Hacienda Clásica. La clasificación de los gastos públicos en el Presupuesto de Egresos hasta ese año, atendían casi exclusivamente a una adscripción orgánica o

administrativa, agrupándolos en función de las dependencias y entidades de la Administración Centralizada y Paraestatal, que realizaban el gasto público. Esta clasificación orgánica, facilitaba en gran medida la elaboración del Presupuesto de Egresos, elaboración que hacía cada dependencia y entidad, en forma de anteproyecto, para su aprobación final a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público,

hasta antes de entrar en vigor la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, pues a partir de esta ley, la elaboración del presupuesto quedó a cargo de la Secretaría de Programación y Presupuesto".

"El criterio tradicional empleado en el Presupuesto de Egresos de la Federación hasta 1976, nos indicaba

quién gastaba y cuánto se gastaba, pero con la seria deficiencia de que no suministraba la suficiente información sobre los objetivos y metas del programa del gasto público del Ejecutivo Federal, y sobre el coste económico de los programas gubernamentales, y de las repercusiones económicas que se esperaban producir en la economía nacional". (Faya Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas, Pág. 228.)

Conforme al artículo 20 de la Ley del Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público

Federal, que es la ley reglamentaria del presupuesto de egresos de la Federación, el gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera y pago de pasivo o deuda pública.

Gasto corriente es el importe de las erogaciones del sector público que se consumen

en el desarrollo propio de las funciones administrativas y en la prestación de servicios que

realiza, además de las transferencias de consumo que efectúa a otros sectores. Por este

motivo, a este tipo de gastos también se les conoce como gastos de administración.

Inversión física son las erogaciones que se destinan a los siguientes capítulos: planta,

equipo y construcciones (incluye la adquisición de materiales de construcción), maquinaria,

muebles e inmuebles y otros bienes que se capitalizan. La inversión financiera se integra por

las erogaciones destinadas a la realización de actividades financieras que el Gobierno

Federal efectúa con fines de fomento y regulación crediticia y monetaria, como la compra de bonos o acciones del mercado de valores.

Finalmente, la deuda pública la constituyen erogaciones que se destinan a cubrir los

empréstitos o cualquier tipo de financiamientos, internos y externos, celebrados sobre el

crédito de la nación. De acuerdo con el artículo 10 de la Ley General de Deuda Pública, este

concepto se integra con las obligaciones de pasivo, directas o contingentes, derivadas de financiamiento a cargo de los órganos que integran la Administración Pública Federal. Por

su parte, el artículo 2o de esta ley establece que se entiende por financiamientos, para

efectos del capítulo que nos ocupa, los contratados dentro o fuera del país de créditos, empréstitos o préstamos derivados de: a) la suscripción o emisión de títulos de crédito o

cualquier otro documento pagaderos a plazo; b) la adquisición de bienes, así como la

contratación de obras y servicios cuyo pago se pacte a plazos; c) los pasivos contingentes

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

57

relacionados con los actos mencionados, y d) la celebración de actos jurídicos análogos a los

anteriores. FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 1994.

Una vez que se ha obtenido el ingreso de la contribución de los particulares, el Poder

público debe proceder a su inversión.

De la misma manera que el sostenimiento de las actividades privadas exige un cálculo de ingresos y una previsión de gastos, el desarrollo de las actividades del Estado, que

constituye la más vastan de las empresas, requiere con mayor razón tales cálculos y

previsiones.

Por lo mismo, la inversión de los fondos públicos no debe quedar al arbitrio de la Administración, ya que si así se procediera vendría un desorden perjudicial a la eficaz

atención de los servicios que aquélla tiene encomendadas. Para evitar esas consecuencias

debe sujetarse a un programa determinado que prevea todas las necesidades que reclamen -

satisfacción y muy claros a la disposición del artículo 126 de la Constitución Federal, según

el cual "no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o

determinado por ley posterior".

Para tal efecto la ley determina que el Presupuesto de Egresos de la Federación es el que

aprueba la Cámara de Diputados a iniciativa del Ejecutivo para expensar durante el período

de un año a partir del 1º de enero las actividades, las obras y los servicios públicos que

respectivamente correspondan al Poder Legislativo, al Poder Judicial, a la Presidencia de la República, a las Secretarías de Estado, a los Departamentos Administrativos, a la

Procuraduría General de la República, a los organismos descentralizados, empresas de

participación estatal mayoritaria y fideicomisos que se determine incluir en dicho

presupuesto (, Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, 29 de diciembre de 1976 (D. O., 31 de Dic.).Arts. 15 y 16).

Según la propia Ley el gasto público comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, pago de pasivo o deuda pública y se basará

en las directrices y planes nacionales de desarrollo económico y social (arts. 2º y 4º).

Las actividades de programación, presupuestación, control y evaluación del gasto público

federal están a cargo de la Secretaría Hacienda y Crédito Público a la que deben remitirse

los anteproyectos que formulen las diversas entidades que han de quedar comprendidas en el presupuesto, con excepción del Poder Judicial, que formulará su respectivo proyecto de

presupuesto (art. 17).

El proyecto de presupuesto de egresos debe ser enviado a la Cámara de Diputados a más

tardar el día 30 de noviembre (Const., arto 74, Fr. IV y Ley, arto 20) del año inmediato anterior al que corresponda.

La primera cuestión que surge con motivo de la iniciativa del presupuesto consiste en

determinar si al Ejecutivo corresponde exclusivamente la iniciativa del presupuesto de

egresos, o si ella puede originarse en el seno mismo de la Cámara de Diputados. De otro

modo dicho, si esta Cámara puede formular y aprobar independientemente el presupuesto.

Bajo el régimen de la Constitución de 1857 era claro que el Ejecutivo tenía el derecho de iniciar el presupuesto de egresos y que la Cámara de Diputados no podía de modo propio

proceder a decretarlo.

En efecto, el artículo 69 de dicha Constitución disponía que el penúltimo día del primer

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

58

período de sesiones, el Ejecutivo debería presentar a la Cámara de Diputados el proyecto de

presupuesto del año próximo siguiente y las cuentas del anterior; que dichos documentos pasarían a una comisión que presentaría dictamen en la segunda sesión del segundo

período. Además, en el texto primitivo de la fracción VII del artículo 72, se facultaba al

Congreso "para aprobar el presupuesto de los gastos de la Federación que anualmente debe

presentarle el Ejecutivo".

En la Constitución de 1917 desapareció dicho precepto, quedando sólo las disposiciones de los artículos 65, fracción 11, y 74, fracción IV.

La primera dispone que "el Congreso se reunirá el día primero de septiembre de cada año

para celebrar sesiones ordinarias, en las cuales se ocupará de los asuntos siguientes: "I. . .

II. Examinar, discutir y aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente. . . “En la segunda se

establece como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la de "aprobar el presupuesto anual de gastos. . . ", pero en las reformas de esos dos preceptos (D. O., Dic. 6, 1977), se

resumió en el citado artículo 74 todo el sistema en materia presupuestal al determinar que

la Cámara de Diputados deberá examinar, discutir y aprobar el Presupuesto, cuya iniciativa

debe serle enviada por el Ejecutivo.

La ley orgánica del presupuesto establece algunas restricciones a las que debe someterse la Cámara de Diputados, como son la que a ninguna proposición para modificar los proyectos

del Ejecutivo se dará curso una vez iniciada la discusión de los dictámenes de las

comisiones (art. 23); que a toda proposición de aumento o creación de partidas en el

presupuesto deberá agregarse la correspondiente iniciativa en materia de ingresos para

evitar el desequilibrio presupuestal (art. 24).

Estas restricciones vienen, no sólo a confirmar que, en la idea de dicha ley, la iniciativa del

presupuesto es exclusiva del Poder Ejecutivo, sino que ni aun la discusión y aprobación

pueden llevarse a cabo sobre otros lineamientos que los que el mismo Ejecutivo ha

planteado, consecuencia que implica un problema de carácter constitucional sobre si la ley

secundaria puede restringir en esa forma la actuación de los miembros de la Cámara de Diputados.

Se han señalado como reglas fundamentales que presiden la estructura del presupuesto las siguientes: a) universalidad; b) unidad; c) especialidad, y d) anualidad.

a) La universalidad del presupuesto consiste en que todas las erogaciones y gastos públicos

deben ser considerados en él. El precepto legal que la establece es el artículo 126 constitucional, al que hemos hecho alusión y que, como se recordará previene que no puede

hacerse ningún gasto que no esté autorizado en el presupuesto.

b) La unidad implica que haya un solo presupuesto y no varios siendo dicha unidad exigible

por ser la forma que permite apreciar con mayor exactitud las obligaciones del Poder

Público, lo cual constituye una garantía de orden en el cumplimiento de ellas.

Esta regla no es, sin embargo, absoluta, pues el mismo artículo 126 constitucional previene

que un gasto no sólo en el presupuesto puede aprobarse, sino también en una ley posterior.

Parece dudoso constitucionalmente que la ley autorice al Ejecutivo para asignar los recursos

que se obtengan en exceso de los previstos en el presupuesto, a los programas que considere convenientes (art. 25), pues de esta manera no se cumple el mandato de dicho

artículo 126.

c) La especialidad significa que las autorizaciones presupuestales no deben darse por

partidas globales, sino detallando para cada caso el monto del crédito autorizado.

La finalidad de esta regla es no sólo establecer orden en la administración de los fondos

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

59

públicos sino también dar la base para que el Poder Legislativo pueda controlar eficazmente

las erogaciones. Difícilmente podría ejercerse esta facultad si el presupuesto se limitara a dar autorizaciones

globales, sin precisar los objetos en que concreta y detalladamente pudieran utilizarse. La

única excepción que la Constitución admite es la que consigna el tercer párrafo de la

fracción V del artículo 74 constitucional, en estos términos: que podrá haber otras partidas

secretas fuera de las que se consideren necesarias con ese carácter en el mismo

presupuesto, las que emplearán los Secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República".

Puede ser muy variable el grado de especialidad que se adopte en los presupuestos, por más

que la tendencia es llevarlo hasta donde sea realmente factible.

De acuerdo con nuestro sistema legal, el presupuesto se clasifica en primer término por

ramos, comprendiendo en ellos a los Poderes de la Federación, Presidencia de la República,

a las Secretarías de Estado, a los Departamentos Administrativos y Procuraduría General de

la República, Deuda Pública y Organismos descentralizados y Empresas de participación

estatal mayoritaria.

Una consecuencia de la regla de especialidad del presupuesto es la prohibición de hacer transferencia de partidas, es decir, de la aplicación de un crédito señalado para objeto

especial a otro que no quepa dentro del que se ha consignado expresamente. Sin embargo el

artículo 25 de la Ley autoriza al Ejecutivo podrá hacer los tres pasos de partidas cuando sea

procedente.

Además, la especialidad en el presupuesto implica, no sólo la necesidad de que se señale un

objeto determinado en el cual han de invertirse los fondos públicos, sino también la de que

fije la suma que representa el crédito que para dicho objeto se autoriza.

Sin embargo, existen erogaciones cuyo monto no es posible prever desde el momento de la

formación del presupuesto: Para evitar el inconveniente que traería una limitación rígida a determinada cantidad, la ley ha previsto un sistema de adicionar el crédito correspondiente

por medio de un procedimiento de ampliación automática que viene a ser una derogación

del principio general sobre reforma del presupuesto en los casos en que no sea posible hacer

previsión adecuada como ocurre con las erogaciones por diferencia de cambio, situación o

traslado de fondos, pagos de defunción de funcionarios, participación a denunciantes, pago de intereses contingentes (art. 25).

d) Por último, es una regla que preside la formación del presupuesto, la de que la

autorización que él implica sólo tiene duración por el término de un año, de tal manera que

las prevenciones que contiene deben referirse a las necesidades que dentro del propio año

sea necesario satisfacer.

La regla de anualidad del presupuesto está fijada por la Constitución, en la fracción IV del

artículo 74 constitucional.

De la regla de anualidad del presupuesto se desprenden ciertas consecuencias de una gran

importancia jurídica y práctica.

Así, en primer término, la Cámara de Diputados no puede conceder al Ejecutivo una

autorización permanente para hacer erogaciones, sino que debe renovarla cada año. La

única excepción que puede señalarse a esta primera consecuencia, es la que se consigna en

el artículo 75 de la misma Constitución, según el cual, cuando el presupuesto omite señalar

retribución a un empleo que está establecido por la ley, debe entenderse por señalada la que hubiera tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

60

Esta excepción, como puede apreciarse, no llega a destruir el principio de anualidad de la autorización presupuestal, pues su sentido es el de que, constitucionalmente, debe

considerarse renovada automáticamente la autorización que se dio al expedirse la ley o en el

presupuesto anterior, sin que para nada intervenga en la decisión la Cámara de Diputados.

En segundo lugar, y también como una consecuencia derivada de la anualidad forzosa de la

autorización presupuestal, debe consignarse la consistente en que el Poder público no puede válidamente contraer compromisos de desembolso de fondos que se extiendan a un

período mayor del de la vigencia del presupuesto que rige en la época en que se celebra el

compromiso, pues si el presupuesto del año siguiente omite la autorización para el gasto

respectivo, éste no podrá ejecutarse por la Administración ni demandarse por el particular.

En corroboración de esa afirmación deben citarse algunos pasajes de uno de los votos de

Vallarta, emitido con motivo de la ejecución de sentencia contra el Erario por devolución de contribuciones (Voros, t. I, Pág. 182). En dicha opinión se sostiene entre otras cosas lo

siguiente: "Le lógica sola, sin necesidad de ley alguna, deduce estas consecuencias de esos

preceptos: luego los tribunales no pueden alterar los presupuestos incluyendo en el de

egresos, pagos o devoluciones que no autorice ninguna de sus partidas; luego los tribunales no pueden mandar pagar ni todo y ni siquiera una parte de la deuda nacional, sin que el

Congreso así lo disponga, después de calcular si ese pago es compatible con la retribución

de otros servicios que ningún país puede posponer a otras atenciones. . ." y más adelante

sigue diciendo: "luego los tribunales cometerían un doble atentado contra esos preceptos,

aumentando, por una parte, el Presupuesto de Egresos con un gasto que él no comprende y

mandando, por otra parte, pagar una parte siquiera mínima de la deuda, porque esto no se puede hacer, según la Constitución, sino por el Congreso. Terminante y absoluto como es

ese precepto constitucional, nadie, ninguna autoridad, puede mandar pagar deudas más

que el Congreso".

Sin embargo, la Ley de Presupuesto previene que en casos excepcionales y debidamente justificados, la Secretaría de Programación y Presupuesto podrá autorizar que se celebren

contratos de obras públicas, de adquisiciones o de otra índole que rebasen las asignaciones

presupuestales aprobadas para el año pero que en estos casos los compromisos excedentes

no cubiertos quedarán sujetos para su ejecución y pago a la disponibilidad presupuestal de

los años subsecuentes (art. 30).

Por último, la misma regla de anualidad del presupuesto implica como tercera consecuencia

la de que las autorizaciones que comprende no pueden destinarse a cubrir conceptos

originados en ejercicios fiscales anteriores o que deban originarse en ejercicios posteriores,

con excepción de las partidas relativas a deuda pública, que por su naturaleza misma

tienen que referirse a obligaciones contraídas con anterioridad a la vigencia del presupuesto o en el caso arriba citado que autoriza el artículo 30 de la Ley.

Nuestros tribunales han considerado que "si en el presupuesto del año en vigor no hay

partida para cubrir un adeudo en contra del Estado, debe tomarse dicho adeudo para

incluido en el presupuesto de egresos del año siguiente, a fin de pagado" (Jurisp. de la S. C.

J. 1917-1965. Segunda Sala, tesis 114).

Habiendo estudiado hasta aquí el carácter financiero del presupuesto, como un programa

general de la Administración, y habiendo señalado los diversos elementos que caracterizan

la preparación, aprobación y estructura del mismo, creemos estar ya en posesión de todos

los datos que han de servimos para precisar su naturaleza y efectos jurídicos.

Al tratar de este mismo punto en relación con la ley de ingresos, tuvimos oportunidad de señalar el sentido de las opiniones de la doctrina extranjera que equiparan la naturaleza

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

61

jurídica de dicha ley y la del presupuesto, considerando que ambos tienen el carácter de un

acto administrativo, opinión que no aceptamos por considerar que la ley de ingresos tiene jurídicamente los caracteres de un acto legislativo, no sólo desde el punto de vista formal,

sino también desde el punto de vista material.

Por lo que hace al Presupuesto de Egresos, es evidente que formalmente constituye un acto

legislativo, por tener su origen en uno de los órganos del Poder encargado de dictar las

leyes, y que ese carácter lo conserva aun admitiendo que es un acto en el cual existe una colaboración forzosa de parte del Ejecutivo, pues en tal hipótesis, el acto de aprobación, que

es el que le da fuerza legal, es exclusivo de la Cámara de Diputados.

Ese carácter legislativo formal, da al presupuesto una autoridad foro mal también, cuyas

consecuencias ya hemos estudiado al indicar la necesidad de que en las reformas que sufra

intervenga nuevamente la Cámara, siendo excepcionales los casos en que el Poder Administrativo puede proceder a efectuada sin necesidad de tal intervención.

Pero la dificultad surge cuando se trata de determinar la naturaleza intrínseca del acto. Para

poder llegar a una conclusión sobre el particular es necesario conocer a fondo los efectos

jurídicos que produce el presupuesto.

De lo que hemos expuesto con anterioridad podemos reducir dichos efectos a los siguientes: a) El presupuesto constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo

efectúe la inversión de los fondos públicos. (Const. Fed., arto 126.) b) El presupuesto constituye la base para la rendición de cuentas que el Poder Ejecutivo

debe rendir al Legislativo. (Const. Fed., arlo 74. frac. IV.) c) El presupuesto, consecuentemente, produce el efecto de descargar de responsabilidad al

Ejecutivo, como todo manejador de fondos se descarga cuando obra dentro de las autorizaciones que le otorga quien tiene poder para disponer de esos fondos. d) A su vez, el presupuesto es la base y medida para determinar una responsabilidad,

cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene (arts. T y 17 de Ley Org.

de la Contaduría Mayor de Hacienda) .

El primero de los efectos jurídicos señalados, del que son un corolario los demás, es el que en realidad viene a dar la clave para la solución del problema que tenemos planteado.

Otorgar una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal necesaria para

ejercer una competencia que no crea el mismo acto de autorización, sino que está regulada

por una ley anterior.

Tan es exacto eso, que la Cámara de Diputados no podría dar su autorización a otro órgano del Estado que no sea el Ejecutivo, y esto porque, de acuerdo con nuestro régimen

constitucional, dicho Poder es el competente para el manejo de los fondos públicos (art. 89,

Fr. I).

No puede, por tanto, decirse que la Cámara, por medio del presupuesto, dé nacimiento a una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto legislativo, en

tanto que sí debe afirmarse que, como determina la aplicación de una regla general a un

caso especial en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto

administrativo, con todos los caracteres que a éste reconocimos en su lugar oportuno.

A pesar de lo anterior no es extraño que en el presupuesto además de las partidas de gastos que autoriza, se contengan disposiciones de carácter general para su aplicación, en cuyo

caso, tales disposiciones sí tendrían el carácter de actos legislativos materiales aunque por

razón de su contenido sigan siendo de la competencia de la Cámara de Diputados.

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN

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62

Licenciatura en Derecho

Autoevaluación de la Primera Unidad

Nombre del alumno:_______________________________________________________________

INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no

olvidando leer por anticipado tu antología.

1. ¿Gabino Fraga como define Bienes?

2. ¿Etimológicamente como define Finanza?

3. ¿Joaquín B. Ortega como define Finanza?

4. ¿Qué son los Bienes de Dominio?

5. ¿Cómo se compone el patrimonio nación?

6. Serra Rojas ¿Cómo define al dominio público?

7. ¿Cuáles son las teorías de la naturaleza Jurídica del dominio Público?

8. ¿Cuáles son las formas de afectación de bienes de dominio público?

9. Mencione y explique los elementos de dominio público

10. ¿Cuáles son los Bienes de uso común?

11. ¿De qué manera se agrupan los bienes de uso común?

12. ¿Qué es la inalienabilidad?

13. ¿De qué nos habla el artículo 27 párrafo 4º Constitucional?

14. ¿De qué nos habla el artículo 80 del Código Civil?

15. ¿Cuál es la clasificación del dominio privado?

16. ¿Qué es la adquisición?

17. De acuerdo al artículo 27 constitucional ¿Cómo procede la expropiación de un bien

público?

18. ¿Cuáles son las teorías que fundamenta la expropiación?

19. ¿Cuáles son los elementos de la expropiación?

20. ¿Cómo se inicia el procedimiento expropiatorio?

21. ¿Qué es el decomiso?

22. ¿Cuáles son las otras formas de adquisición de bienes?

23. ¿Qué es contrato administrativo?

24. ¿Cuáles son los elementos del contrato administrativo?

25. ¿Características del contrato administrativo?

26. ¿Qué son las adquisiciones?

27. ¿Qué es el arrendaminiento?

28. ¿Cómo se define obra pública?

29. ¿Cómo se origina el Ingreso del Estado?

30. ¿Cómo se da el presupuesto de Egresos de la Federación?

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63

CONCESIÓN

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

64

2.1. Conceptos. Clases de concesiones

2.2. Naturaleza jurídica

2.2.1. Tesis contractualista

2.2.2. Tesis de derecho Público.

2.3. Concesión para el establecimiento y explotación de

servicios públicos.

2.3.1. Transportación aérea, terrestre y marítima.

2.3.2. Telecomunicaciones

2.3.3. Otros servicios públicos: La empresas de

mensajería. Los productores independientes de

electricidad.

2.4. Concesión para explotaciòn de bienes del Estado

2.4.1. Minas

2.4.2. Aguas

2.4.3. Pesca

2.4.4. Recursos Forestales

2.5. Los permisos

2.5.1. Diferencias con la concesión

2.5.2. Las autorizaciones

2.1. Conceptos. Clases de concesiones FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 1994.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

65

De los actos administrativos que hemos estudiado en el capitulo anterior hay algunos que

requieres consideración especial por su naturaleza y sus efectos jurídicos. Entre ellos se encuentra la concesión administrativa que es el acto por el cual se concede a un particular

el manejo y explotación de un servicio publico o la explotación y aprovechamiento de bienes

del dominio del Estado. De la primera nos ocuparemos en este capitulo dejando para mas

adelante el estudio de la concesión de explotación de bienes del Estado.

Ahora bien, como la naturaleza y efecto de la concesión derivan del objeto de la misma, es indispensable fijar los caracteres del servicio público.

Desde el primer capítulo de esta obra indicamos que el servicio público constituye sólo una

parte de la actividad del Estado al lado de la de policía que limita y regula la actividad de

los particulares y la de fomento, vigilancia y control de la misma.

El servicio público considerado como una parte tan sólo de la actividad estatal, se ha

caracterizado como una actividad creada con el fin de dar satisfacción a una necesidad de

interés general que de otro modo quedaría insatisfecha, mal satisfecha o insuficientemente

satisfecha, y aunque la idea de interés público se encuentra en todas las actividades

estatales y la satisfacción de los intereses generales no es monopolio del Estado, lo que distingue al servicio público es que la satisfacción del interés general constituye el fin exclusivo de su creación (Laubadere, D. Adm. 4a edición, Pág. 538. Vedel, op. cit., pág. 810.

Waline, Précis de D. Adm. 1969, pág. 457. Rivero, D. Adm. Pág. 372. Garrido Falla, op. cit., t.

11, Pág. 317).

Dentro de la legislación mexicana no se encuentra un criterio único para definir al servicio público, pues mientras que en algunos preceptos como los artículos 39, 73, frac. XXV y 123,

fracs. XVIII y XXIX de la Constitución Federal se habla de la educación como servicio

público, de las huelgas en los servicios públicos y de los servicios explotados o

concesionados por la Federación, en los artículos 59 y 13 de la misma Constitución los

servicios públicos se equiparan a los empleos públicos y en los artículos 27, frac. VI y 132

constitucionales, y 2º frac. V y 23 de la Ley de Bienes Nacionales y 217, 218, 220 y 222 del Código Penal relativo a los delitos cometidos por funcionarios públicos, la expresión de

servicio público se encuentra usada con el sentido de organismo u oficina pública. Sin

embargo, en otras leyes como es la de 29 de diciembre de 1970, hoy derogada, ya se precisa

y define el servicio público como "la actividad organizada que se realiza conforme a las

disposiciones legales o reglamentarias vigentes en el Distrito Federal con el fin de satisfacer en forma continua, uniforme y regular necesidades de carácter colectivo" (art. 65).

Con el mismo criterio de esta ley y dada la finalidad que se persigue con la creación del

servicio público, la doctrina también ha considerado como principios esenciales comunes a

todos los servicios el de su continuidad en razón de la permanencia de la necesidad que se

pretende satisfacer; el de adaptación, o sea la posibilidad de modificado a medida que vaya variando dicha necesidad y el de igualdad que significa que no debe discriminarse el goce

del servicio a ningún particular que llene las condiciones legales.

La doctrina jurídica ha clasificado los servicios públicos de acuerdo con diversos criterios,

pero tal vez los más importantes son los que los dividen por la forma como satisfacen las necesidades generales y los que los separan por la forma de gestión de los mismos.

Desde el primer punto de vista se distinguen en: a) servicios públicos nacionales, es decir

destinados a satisfacer necesidades de toda la Nación sin que los particulares obtengan individualmente una prestación de ellos, tales como el servicio de defensa nacional; b)

servicios públicos que sólo de manera indirecta procuran a los particulares ventajas

personales, tales como los servicios de vías generales de comunicación, los servicios

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

66

sanitarios, los de puertos y faros, etc., y c) los servicios que tienen por fin satisfacer

directamente a los particulares por medio de prestaciones individualizadas. Dentro de esta categoría se encuentran los servicios de enseñanza, de correos, de telégrafos,

radiocomunicación, transportes, etc., etc., y también los servicios públicos sociales como

son los de asistencia pública, los de previsión, los seguros sociales, los de la vivienda

barata, etc.

Desde el segundo punto de vista o sea la forma de gestión de los servicios públicos se separan aquellos que son manejados directamente, y en algunos casos como monopolios

por el Estado o por organismos creados por el mismo Estado, de los que se explotan por

medio de concesión que se otorga a individuos o empresas particulares.

Este último medio de gestión, la concesión administrativa, es el que nos va a ocupar en el presente capítulo.

Por mucho tiempo, y no sólo en nuestro país, se ha considerado que la concesión de servicio

público tiene la naturaleza de un simple acto contractual. Sin embargo, a pesar de las

cláusulas contractuales de la concesión, el Estado se consideró facultado para adoptar

medio de policía que a veces significaban variaciones en la explotación del servicio, pero que eran necesarias para proteger la seguridad y el orden públicos. De la misma manera, el

propio Estado, multiplicando las causas de caducidad, tenía un arma para obligar al

concesionario a aceptar frecuentes modificaciones a su concesión para que pudiera

conservada.

Muy pronto se fue fortaleciendo la idea de que el manejo de un servicio público no puede

dejarse sujeto a los pactos inmutables de un contrato y ya en la Ley de Instituciones de

Crédito de 19 de marzo de 1897 se consideró que aparte del derecho adquirido por el

concesionario para que se le respete todo lo que se refiere a la subsistencia de la concesión,

bases constitutivas de la sociedad que la explota y a los alicientes de exención o reducción

de impuestos, no puede pretender lo mismo respecto a las prescripciones de carácter general que establecen y reglamentan los derechos y obligaciones del Banco para con el

público o para el Gobierno, "porque esta legislación, como todas las demás, no puede

permanecer inmutable ni debe contener restricciones que impidan al Poder Público alterarla

cuando y como lo juzgue conveniente al bienestar general" (Exposición de Motivos de la Ley).

Con igual criterio la Ley sobre Ferrocarriles de 29 de abril de 1899 declaró que sus preceptos reglamentarios de la explotación del servicio "no constituyen derechos adquiridos

para las empresas de ferrocarriles y que en consecuencia, ellos podrán ser en todo tiempo

modificados o derogados".

Esta clara y temprana concepción de la naturaleza de las concesiones de servicio público

recibió más tarde su franca consagración por gran parte de la doctrina jurídica contemporánea que ya considera que la concesión es un acto mixto compuesto de tres

elementos: un acto reglamentario, un acto condición y un contrato.

El acto reglamentario fija las normas a que ha de sujetarse la organización y funcionamiento

del servicio y dentro de él quedan comprendidas las disposiciones referentes a horarios,

tarifas, modalidades de prestación del servicio, derechos de los usuarios. Teniendo el carácter de un acto reglamentario este primer elemento de la concesión, la Administración

puede variarlo en cualquier instante, de acuerdo con las necesidades que se satisfacen con

el servicio, sin que sea necesario el consentimiento del concesionario, pues no se trata de

modificar una situación contractual.

El segundo elemento de la concesión, el acto condición, es el que como su nombre lo indica,

condiciona la atribución al concesionario de las facultades que la ley establece para

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

67

expropiar, para gozar de ciertas franquicias fiscales, para ocupar tierras nacionales, etc.

Finalmente, existe en la concesión un tercer elemento cuya finalidad es proteger los intereses legítimos del particular concesionario, creando a su favor una situación jurídica

individual que no puede ser modificada unilateralmente por la Administración.

Pensamos que el elemento contractual de la concesión está constituido, además de las

cláusulas que conceden ciertas ventajas pecuniarias al concesionario, pero las cuales

pueden dejar de existir, en un derecho para el concesionario de mucha mayor importancia jurídica, puesto que representa para él la verdadera protección de sus intereses y la garantía

más firme para sus inversiones. Ese derecho es el que el concesionario tiene a que se

mantenga el equilibrio financiero de la empresa.

Vedel, al tratar este aspecto de la concesión se expresa en los siguientes términos: "el

concesionario se encuentra así en una situación paradójica. Esta situación consiste en

que, por una parte, tiene derecho a esperar la realización de beneficios, pero que, por otra

parte está sometido en interés general, a obligaciones que pueden ser modificadas. ¿Cómo

resolver esta antinomia? La solución la proporciona la idea del equilibrio financiero. “Esta

idea se justifica desde luego porque es la expresión de la voluntad de las partes, porque ella

se encuentra en la base del contrato. . . Es, por consecuencia, normal admitir que ni la

tarifa ni las cláusulas relativas al funcionamiento del servicio son intangibles con tal de

que el equilibrio inicial que las ligaba entre sí sea salvaguardado. La segunda razón que

justifica la idea del equilibrio financiero es la de que este equilibrio debe existir en interés

del servicio mismo. Es evidente que si la Administración usase de su poder de modificación

de las obligaciones de concesionario sin concederle indemnización o si no se interesase por

el funcionamiento financiero de la concesión, la persistencia de los deficientes podría llevar

al concesionario a la cesación del servicio. La idea del equilibrio financiero liga los dos

polos de la concesión; es ella la que asegura la síntesis entre el hecho de que se trata de un

servicio público y el de que al mismo tiempo se trata de una empresa privada. .. La idea del

equilibrio financiero debe ser combinada con otra: la de que en todo contrato-concesión

hay una alea normal. . ." (op. cit., Pág. 843 Laubadere, op. cit., t. I. Pág. 564).

Para el otorgamiento de la concesión, el régimen legal relativo se inspira en ciertos

principios que tienden a garantizar por una parte que el Poder Público pueda ejercer sin

tropiezos el control que le corresponde sobre el objeto de la concesión, y por la otra, a

asegurar que el concesionario tenga la competencia y los medios adecuados para la

explotación de la concesión. Existen, además, para algunas concesiones, preceptos que

tienden a evitar que con su otorgamiento puedan causarse perjuicios a terceros.

El artículo 12 de la Ley sobre Vías Generales de Comunicación y el artículo 11 de la Ley

Minera previenen que las concesiones regidas por dichas leyes sólo pueden otorgarse a

mexicanos o a sociedades mexicanas, y la segunda de las leyes citadas exige además que las

sociedades tengan la mayoría de su capital suscrito por mexicanos.

La Ley Federal de Radio y Televisión, dispone que las concesiones para usar comercialmente

canales de radio y televisión únicamente se otorguen a ciudadanos mexicanos o a

sociedades cuyos socios sean mexicanos y si se trata de sociedades por acciones éstas

deberán ser nominativas.

Como consecuencia de las mismas disposiciones se previene en todas las leyes de la materia

que las concesiones sólo podrán ser traspasadas a otra persona con la aprobación de la

autoridad concedente, en el concepto de que la falta de dicha aprobación, así como la cesión

o traspaso total o parcial de la concesión a un Gobierno o Estado extranjero, se consideran

por dichas Leyes como causas de caducidad o de nulidad del acto de traspaso (art. 52 de la

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

68

Ley Minera, arto 139 de la Ley de Aguas; arts. 18 y 20, fracs. IV y V, de la Ley de Vías

Generales de Comunicación).

Aunque hasta ahora no se ha parado mientes en ello, estimamos que debe considerarse

como un requisito esencial para que las concesiones de servicio público surtan sus efectos, que las mismas, una vez otorgadas, se publiquen en el, Diario Oficial, puesto que la referida

concesión contiene verdaderas disposiciones legales, de acuerdo con las cuales se regula la

situación del concesionario, la de los terceros usuarios del servicio y las bases del funcionamiento del servicio.

Pasando ahora al estudio del régimen aplicable a la ejecución de la concesión, importa

desde luego hacer hincapié en la obligación estricta del concesionario de ejecutar

personalmente las obligaciones impuestas por el acto, o sean las de construir las obras

autorizadas y las de encargarse de la gestión del servicio.

Esta obligación debe entenderse como la consecuencia natural del cuidado que el legislador

impone a la Administración para seleccionar al concesionario con las condiciones de

idoneidad moral y económica exigidas por la seriedad e importancia del objeto de la

concesión. Como lo indicamos en el punto anterior, esa obligación impone la necesidad de que la autoridad apruebe todo traspaso o cesión de la concesión y de que se considere como

causa de caducidad el traspaso que se haga sin esa autorización o la circunstancia de que

se haga en favor de un gobierno o Estado extranjero.

Existen, sin embargo, casos en los cuales la misma Ley reconoce la posibilidad de que el

concesionario traspase la concesión a una sociedad organizada conforme a las leyes del país (Ley de Vías Gen. de Com., art. 13).

La obligación del concesionario de ejecutar personalmente la concesión, implica, además, la

de aportar todos los elementos pecuniarios indispensables para la ejecución de las obras y

explotación del servicio.

El Estado también puede concurrir en la aportación de elementos para la empresa. Esto lo

hace por vía de subvenciones, garantizando determinado interés a los capitales invertidos o

concediendo otra clase de ayuda, como son franquicias fiscales, derecho de ocupación de

bienes nacionales para el objeto de la concesión, etc.

Sin embargo, el Estado, estimando de utilidad pública el objeto de la concesión, ha

considerado casi en todos los casos que es procedente la expropiación forzosa de los bienes

necesarios para la instalación de las obras autorizadas.

La justificación del sistema reposa en la circunstancia de que el concesionario no puede ni

debe considerarse como un empresario privado que esté en la misma condición que el que

ejerce su libertad de contratación y de comercio. El concesionario viene a ser un colaborador

del Poder público en la realización del servicio autorizado por la concesión.

Las diversas leyes sobre concesiones organizan el procedimiento para la expropiación.

Fundamentalmente consiste en la determinación de los bienes necesarios, en la práctica del

avalúo de los mismos, en el depósito o afianzamiento previo del monto de la indemnización y

en la declaración de la autoridad concedente acerca de la procedencia de la expropiación.

(Ley Minera, arts. 37 y sigs.; Ley de Vías de Com. art. 21.)

Esas mismas leyes, también por regla general, establecen el derecho del expropiado para

reivindicar la cosa expropiada, cuando no se utilizare en el uso para el que se expropió o

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

69

cuando la concesión respectiva ha sido declarada en estado de caducidad. (Ley Minera, art.

41; Ley de Vías de Com., art. 23.)

El concesionario es el propietario de los bienes afectados a la explotación del servicio

concesionado. La Ley de Vías Generales de Comunicación expresamente lo establece así en

su artículo 89, según el cual "las vías generales de comunicación que se construyan en

virtud de concesión, con sus servicios auxiliares, sus dependencias y demás accesorios, son

propiedad del concesionario durante el término señalado en la misma concesión. . . ".

Sin embargo, existen tantas limitaciones a ese derecho del concesionario que en realidad se

ha dudado que pueda ser un verdadero derecho de propiedad.

En efecto, el derecho del concesionario sobre los bienes afectados a la concesión tiene no una duración indefinida, sino que, por virtud del llamado derecho de reversión, pasan al

Estado sin compensación alguna al término de la concesión (Ley de Vías de Com., arto 89;

Ley del D. F., art. 72, frac. III). De igual manera las hipotecas y demás gravámenes que

lleguen a afectar dicha propiedad, sólo pueden establecerse con la aprobación de la

autoridad concedente y subordinados al derecho de reversión, de tal manera que dichos

gravámenes se extinguirán al pasar los bienes al Estado. (Ley de Vías de Com., art. 92; Ley del D. F., arto 72, frac. 11.)

Finalmente, el concesionario está obligado a mantener en buen estado los bienes durante el

plazo de la concesión, llegándose hasta autorizar al Gobierno para intervenir la empresa si

durante la última parte de la vigencia de la concesión el concesionario no mantiene los bienes en buen estado. (Ley de Vías de Com., art. 89; Ley del D. F., arto 72, frac. VIII.)

El régimen financiero del servicio concesionado, es independiente del régimen financiero del

Estado, de tal manera que el concesionario debe obtener los fondos indispensables para la

instalación del propio servicio y mantener para éste un presupuesto fuera del control de la

Administración concedente. (Ley del D. F., art. 72, frac. V.)

Sin embargo, a pesar de que el concesionario soporta el riesgo de la empresa, él no controla

ni las cargas ni los provechos de la misma, ya que por una parte, es la Administración la

que regula unilateralmente el funcionamiento del servicio y, por la otra, es la propia

Administración la que debe también aprobar las tarifas que constituyen la remuneración de los gastos de organización y funcionamiento.

Estudiaremos, pues, para formar una idea del régimen financiero de la concesión, el

carácter de las tarifas del servicio y, en seguida, la forma de compensar la agravación de las

cargas en la ejecución de la concesión.

Las tarifas constituyen, como dice Comte (op. cit., Pág. 79), el elemento esencial de la

economía financiera de la explotación. Su naturaleza jurídica es muy discutida. Se ha

sostenido que la regulación de las tarifas constituye uno de los elementos contractuales de

la concesión, de tal manera de considerar que el concesionario tiene un verdadero derecho

para percibir las cuotas que se fijen convencionalmente y para que aquella regulación no se

modifique sino por medio de otro acto contractual.

En nuestro concepto las tarifas no forman parte de las cláusulas contractuales de la

concesión, porque ellas constituyen un elemento esencial de la reglamentación del servicio

público concedido; pero tampoco podemos admitir que las cuotas que las mismas consignan

sean establecidas en forma arbitraria y discrecional que sólo haya de guiarse por el propósito de hacer más barato el uso del servicio, sino que tiene que considerarse

controlado o limitado por la necesidad de mantener el equilibrio financiero de la concesión

y, consecuentemente, por la necesidad de que el servicio subsista, y de que subsista en las

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70

mejores condiciones para beneficio del público.

El sistema de la legislación mexicana vigente es el de considerar el régimen de las tarifas

como ajeno al elemento contractual de la concesión. La Ley de Vías Generales de

Comunicación establece que las tarifas deberán ser en todo caso aprobadas por la

Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas (hoy de Comunicaciones y Transportes) de

la misma manera que los itinerarios, horarios y reglamentos del servicio (arts. 50 y 55), y

que todas las tarifas, ya sea que señalen o no el término de su vigencia, estarán sujetas a ser revisadas o canceladas en los términos que ordene la misma Secretaría (art. 55, frac. V)

y la nueva Ley orgánica del D. F., también reconoce que la autoridad es la que establece y

modifica las tarifas de los servicios concesionados (art. 72, frac. I-d) y IX).

Para terminar el estudio que llevamos emprendido respecto a la ejecución de la concesión, es necesario que examinemos, aunque sea brevemente, los casos en los cuales la ejecución

se hace imposible y aquellos en que las cargas de la ejecución se encuentran agravadas.

En el caso de una imposibilidad por causa de fuerza mayor es aplicable el principio general

en materia de obligaciones, a saber, que a lo imposible nadie está obligado. Por tanto,

cuando tal ocurrencia se presenta cesan las obligaciones del concesionario.

La agravación de las cargas de la ejecución puede provenir de diversas causas: a) de actos

de la autoridad concedente relacionados directamente con la concesión; b) de medidas

generales de orden legislativo o reglamentario, y c) de acontecimientos exteriores y

anormales ajenos al concedente y al concesionario (Bonnard, op. cit., Págs. 559 y ss.).

La primera causa se refiere fundamentalmente a modificaciones unilaterales de la concesión

hechas por la autoridad concedente y que vengan a hacer más gravosa la ejecución.

La doctrina jurídica moderna ha considerado indudable que el concesionario está obligado a

aceptar esa situación más onerosa; pero al mismo tiempo ha considerado que la carga no

debe recaer exclusivamente sobre él pues la Administración está obligada por la concesión a mantener el equilibrio financiero del servicio. (Comte, op. cit., Pág. 101. Bonnard, op. cit.,

Pág. 561.)

La compensación puede hacerse, bien por una elevación de tarifas, por el otorgamiento de

una subvención, o bien el Estado toma directamente a su cargo la instalación o explotación

suplementaria.

Una segunda causa de agravación de las cargas del concesionario se hace consistir en medidas generales de orden legislativo o reglamentario que afecten por igual al

concesionario y a los demás individuos.

Para este caso la doctrina ha llegado a la conclusión de que el concesionario debe seguir

ejecutando la concesión, pero sólo tendrá derecho a ser compensado si la medida general de que se trata equivale "a una modificación directa del acto de concesión, porque las

condiciones de ésta han sido establecidas teniendo en cuenta y tomando, entre otras, por elemento la situación legal o reglamentaria que ha sido modificada" (Bonnard, op. cit., Pág.

565).

Finalmente, puede ocurrir que acontecimientos externos, que no dependen de ninguna manera de las partes, vengan a hacer más onerosa la situación del concesionario.

Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa,

S.A., México, 1983.

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71

La doctrina ha dividido el uso especial en: a) concesión de uso, y b) permiso de uso.

a) Concesión de uso

La concesión de uso de una cosa pública es uno de los géneros de la concesión

administrativa, la cual:

". . .significa la constitución de su poder jurídico sobre la cosa, una parte de la cual se integrará al concesionario para que haga de ella un uso especial". (Mayer, Otto, ob. cit., Pág. 246.)

Este tipo de concesión se diferencia de la de servicio público en cuanto que no constituye

una delegación de atributos propios de la Administración Pública, sino que tiene su carácter

constitutivo, ya que con ella se crea un poder jurídico especial que antes no existía.

Las concesiones sobre la propiedad inmobiliaria dominical no otorgan derechos reales, sino

sólo frente a la administración y sin perjuicio de terceros; el derecho a realizar los usos,

aprovechamientos o explotación de acuerdo con las reglas y condiciones establecidas en la

ley o título respectivo, se otorgarán por un plazo de 20 años, salvo que las leyes especiales

señalen otro distinto, el cual podrá ser prorrogado en plazos equivalentes, a juicio de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (artículo 20 de la Ley General de Bienes

Nacionales).

En el otorgamiento de concesión y prórrogas debe tomarse en cuenta:

1. El monto de la inversión que el concesionario pretende aplicar. 11. El plazo de amortización de la inversión realizada.

III. El beneficio social y económico que signifique para la región o localidad.

IV. La necesidad de actividad o del servicio que se preste.

V. El cumplimiento por parte del concesionario de las obligaciones a su cargo.

VI. La reinversión que se haga para el mejoramiento de las instalaciones o del servicio prestado.

Como las concesiones se otorgan intuitu personae, no pueden ser objeto, en todo o en parte,

de subconcesión, arrendamiento, comodato, gravamen o cualquier otro acto o contrato por

virtud del cual una persona distinta del concesionario goce de los derechos derivados de

aquélla. Cualquier operación que infrinja lo anterior será nula de pleno derecho, y el concesionario perderá en favor de la nación los derechos que deriven de la concesión y los

bienes afectados a ella. Para que los derechos y obligaciones emanados de éstas puedan

ceder se es necesario contar previamente con la autorización expresa de la autoridad

concedente, misma que deberá solicitar al concesionario suplente acredite que reúne las

condiciones que se exigieron para su otorgamiento.

Son causa de extinción de la concesión:

1. Vencimiento de plazo. Cuando haya concluido el plazo de la concesión, las obras,

instalaciones y bienes dedicados a la explotación de ésta, se revertirán en favor de la nación,

lo cual sucederá aun en el caso de que se prorrogue el plazo; es decir, que la reversión procede desde el vencimiento del primer término.

2. Renuncia del concesionario.

3. Desaparición de su finalidad o del bien objeto de la concesión.

4. Nulidad. La autoridad administrativa podrá anular las concesiones por causa de

incompetencia del funcionario que la otorgó, porque se concedió en violación a preceptos

legales, por error, dolo o violencia que restrinja los derechos de la nación o los intereses de terceros en la falta de los supuestos para el otorgamiento (artículos 17, 18 Y 23).

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

72

Para el caso de que la nulidad se funde en error o en la falta de los supuestos para su

otorgamiento, siempre que no haya mediado violencia, la concesión podrá ser convalidada cuando cese la circunstancia que originó la nulidad. Asimismo, la autoridad podrá limitar

los efectos de la resolución cuando el concesionario haya obrado de buena fe; en caso

contrario subsistirá la nulidad y operará la reversión de pleno derecho de los bienes materia

de la concesión, sus mejoras y accesorios, para el control y administración del Gobierno

Federal, sin indemnización alguna (artículo 23 de la Ley General de Bienes Nacionales).

5. Revocación. Las causas de revocación de las concesiones sobre inmuebles del dominio

público que prevé la ley de la materia, son las siguientes: a) Dejar de cumplir con el fin para el que fue otorgada la concesión, o dar al bien objeto de

la misma un uso distinto al autorizado. b) Dejar de cumplir con las condiciones a que se sujetó el otorgamiento de la concesión o

infringir lo dispuesto en las normas que la regulan. c) Dejar de pagar en forma oportuna los productos que se hayan fijado en la concesión. d) Realizar obras no autorizadas.

e) Dañar ecosistemas como consecuencia del uso, aprovechamiento o explotación.

f) Las demás previstas en la ley, en sus reglamentos o en las propias concesiones.

Conviene precisar que la revocación a que alude la ley tiene naturaleza jurídica de sanción,

pues no es la revocación que en la doctrina y en la legislación extranjera se conoce como "revocación administrativa", que es definida como el acto unilateral de un órgano

administrativo, por razones de ilegitimidad, o de mérito, conveniencia u oportunidad.

La revocación será decretada por la autoridad administrativa que por ley le corresponda,

previa garantía de audiencia del interesado; pero el Ejecutivo Federal podrá optar por

someterse a los tribunales competentes para que se declare la extinción respectiva. Al emitir el decreto todos los bienes materia de la concesión, mejoras y accesorios se revertirán de

pleno derecho al control y administración del gobierno federal, sin indemnización alguna al

concesionario.

6. Caducidad. No obstante que la ley señala la caducidad como una forma de extinción de la concesión, no precisa los supuestos en que procede, por lo que deberá estarse a lo que la

doctrina considera en relación a esta figura, que es definida como un medio de extinción de

facultades o derechos por la falta de cumplimiento durante un tiempo determinado de

obligaciones establecidas en la ley o en el acto administrativo a cargo de su destinatario. (Delgadillo, Luis Humberto, Elementos de Derecho Administrativo, Pág. 188.)

En consecuencia, la caducidad en esta materia procederá cuando el concesionario no inicie

la explotación de la concesión en el tiempo fijado en el título respectivo, o no realice las

obras que tenga obligación de hacer en el plazo previsto en el documento correspondiente.

Las reglas antes señaladas para la revocación y la nulidad son aplicables en lo conducente a

la caducidad.

7. Declaratoria de rescate. Esta forma de extinción de la concesión opera mediante

indemnización, cuando surgen causas de utilidad o de interés público.

La declaratoria de rescate provocará que los bienes materia de la concesión vuelvan al dominio de la nación; así también dará lugar a que los bienes, equipos e instalaciones

destinados directa o inmediatamente a los fines de la concesión se reviertan al control y

administración del Gobierno Federal, e ingrese al patrimonio nacional. Podrá autorizarse el

retiro por el concesionario cuando los bienes no sean útiles al Gobierno Federal y puedan

ser aprovechados por aquél, pero, en este caso, su valor real actual no se incluirá en el

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

73

monto de la indemnización, cuya cantidad será fijada por peritos.

La declaratoria respectiva fijará las bases para la indemnización, pero en ningún caso se

tomará como tal el valor intermedio de los bienes concesionados; si el afectado estuviera

conforme con el monto de la indemnización, la cantidad que se señale tendrá carácter

definitivo. Pero de no ser así, el importe lo determinará la autoridad judicial, a petición del

interesado, quien deberá inconformarse dentro del plazo de 15 días, contados a partir de la

fecha en que se le notifique la resolución que fije el monto. b) Permiso de uso

Bajo este concepto quedan incluidas las figuras diferentes de la concesión o de la

asignación que nuestra legislación regula.

Como rasgos generales del permiso de uso tenemos los siguientes:

1. Constituyen usos especiales complementarios, accesorios o transitorios, que los hace

diferentes de la concesión de uso en cuanto ésta se otorga para realizar aprovechamientos

de importancia, autónomos. Entre los permisos de uso citamos, a manera de ejemplo, los siguientes:

a) La autorización para construir reservas industriales a empresas mineras concesionadas,

sobre sustancias esenciales para el desarrollo industrial del país.

b) La autorización para ganar artificialmente terrenos al mar. e) El permiso para realizar

obras de alumbramiento de aguas del subsuelo concesionadas, en zonas vedadas.

d) Autorización para el uso, explotación o aprovechamiento de aguas, cuando se haya

suspendido la tramitación de la asignación o concesión.

11. No obstante que para esta figura se emplean los términos permiso o autorización, no

debe confundirse con los de policía, puesto que no consiste en el acto administrativo que remueve un obstáculo para el ejercicio de un derecho preexistente, ya que constituyen actos

unilaterales de tolerancia de la Administración Pública, para uso especial de bienes

dominicales, al que el particular no puede alegar derecho alguno.

III. Derivada de la característica anterior, tenemos que el uso especial es precario, dado que

puede ser revocado por causas de interés público, en cualquier momento y sin necesidad de

indemnización. Esto tiene su razón de ser en virtud de que el usuario carece de derecho subjetivo, en tanto que sólo posee un interés legítimo.

IV. El otorgamiento de dichas autorizaciones está sujeto al pago de una contraprestación

(derechos o cuotas), en favor del otorgante y a cargo del permisionario

2.2. Naturaleza jurídica FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 1994.

La concesión es, por su misma naturaleza, de un carácter temporal. Ya se trate de las

concesiones para aprovechamiento de bienes nacionales, o bien de las de servicio público,

ellas se conceden salvo algunos casos excepcionales por tiempo determinado.

El principio fundamental que domina la fijación de un término de duración de las

concesiones, sobre todo las de servicio público, es el de que durante su vigencia pueda el

concesionario no sólo obtener una utilidad razonable sobre sus inversiones, sino también

recuperar el importe de éstas por medio de las cuotas que los usuarios paguen por el

servicio. (Ley del D. F., art. 72, frac. IX.)

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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Habiendo, pues, una íntima relación entre la recuperación de los capitales invertidos y la

duración de la concesión, ocurre preguntar si este elemento forma parte de las estipulaciones contractuales que no pueden ser modificadas sino por otro acto también de

naturaleza contractual, o si, por el contrario, es uno de los elementos reglamentarios de la

concesión que puede ser modificado en cualquier instante por un acto unilateral.

Creemos que la duración de la concesión puede ser un pacto contractual, y sin embargo,

reconocerse la posibilidad del rescate de las concesiones

En efecto, nos parece indudable que el Poder público tiene la facultad de cambiar el

procedimiento de la concesión como medio de explotar un servicio público, y sustituido por

otro que considere más adecuado. En tal caso, creemos que la concesión puede terminar

anticipadamente; pero precisamente porque se reconoce al concesionario un derecho al

plazo de la concesión, procede que se le indemnice tal y como si se tratara de una expropiación. (Ley del D. F., art. 72, frac. IV.)

Como el plazo señalado para la duración de la concesión es fijado para que el concesionario

recupere sus inversiones, es un principio admitido casi universalmente, el de que a la

expiración de dicho plazo el Estado pasa a ser propietario de todas las instalaciones y obras

efectuadas, en virtud del llamado derecho de reversión.

El derecho de reversión se halla consignado en nuestra legislación para diversos servicios

públicos, como son los de comunicación (art. 89 de la ley respectiva), y para los servicios

públicos concedidos por el Departamento del Distrito Federal (art. 72, frac. IV).

Las concesiones pueden concluir antes de la expiración del término que en ellos se estipula,

cuando cesa el objeto para que fueran otorgadas, o cuando el concesionario deja de cumplir

algunas de las obligaciones que impone la propia concesión.

Sin embargo, no todas las faltas de cumplimiento dan lugar a la extinción de la concesión.

Algunas pueden provocar únicamente la imposición de una sanción administrativa o penal, o bien dar lugar a una responsabilidad civil. Otras pueden constituir causas de rescisión o

de caducidad.

Es difícil señalar un criterio para poder distinguir las causas de rescisión de las causas de

caducidad, y es aún discutible si existiendo señaladas en la ley causas de caducidad, puede existir, a falta de disposición legal o de cláusula especial, la cláusula resolutoria implícita en

los contratos.

La Ley de Vías Generales de Comunicación, establece que "la falta de cumplimiento de la

concesión o del contrato, en los casos no señalados como causas de caducidad en el artículo

29 o en los mismos contratos, que no tengan sanción en la ley, dará lugar a la rescisión judicial de la concesión o del contrato. . ." (art. 37). ....

Como se ve, en esa ley no se da más que un criterio formal para distinguir las causas de

rescisión de las de caducidad, pero no se explica la diferencia que entre ellas puede existir.

Dentro de los estudios doctrinales de mayor importancia en nuestro país, podemos citar la opinión del Gobierno Federal en el precitado juicio que le entabló la Compañía Agrícola de

Tlahualilo. Allí se trató de cuestiones de rescisión y de caducidad, y a propósito se dijo lo

siguiente: "Independientemente del derecho de rescisión por falta de cumplimiento, que en

los contratos administrativos compete tanto al Ejecutivo Federal como al concesionario, en

virtud de lo dispuesto por el artículo 1421 del Código Civil, ha sido práctica constante en nuestro derecho administrativo la estipulación de ciertas causas de caducidad consignadas

en el mismo contrato. Se trata, generalmente, de violaciones que afectan por modo

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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sustancial los objetos o propósitos de la concesión o el interés público. .. desde que en un

contrato administrativo se lee una cláusula de caducidad, se debe considerar, en primer lugar, que los casos en que es aplicable esa sanción, recaen sobre un objeto esencial de la

concesión; en segundo lugar, que las demás cláusulas de ésta están sancionadas solamente

por el derecho de rescisión. . ." (Alegatos, párrafo 503).

El criterio propuesto en la doctrina anterior suscita varias observaciones, ya que parte de

una base imprecisa porque, a falta de un punto de partida definido, se presta a una mayor

arbitrariedad la definición de cuáles son las violaciones sobre puntos esenciales y cuáles no lo son.

Sin embargo, parece bien fundada la teoría que considera que en realidad la autoridad tiene

en sus manos el poder de sanción que le es indispensable para asegurar el funcionamiento

de los servicios públicos y que entre las posibles sanciones por la falta de cumplimiento de las obligaciones del concesionario está precisamente la declaración de caducidad de la

concesión. Aparte existe el poder de rescisión que "no es sino un aspecto del poder de

modificación unilateral del contrato. Su fundamento es el interés público que, en un momento dado puede no tener necesidad de las prestaciones convenidas". (Laubadere, op. cit., t. 1, páginas 317 y 569.)

2.2.1. Tesis contractualista

La solución que impone la tesis contractual cuando se produce la ocurrencia señalada, es la

de que el concesionario, no estando frente a una causa de fuerza mayor, continúa obligado

a la ejecución de sus compromisos sin ningún derecho a compensación por las pérdidas

sufridas.

Sin embargo, el nuevo concepto de la concesión y principios bien claros de equidad han hecho que sobre todo la doctrina y la jurisprudencia francesas construyan para el evento

que se examina toda una teoría que ha sido llamada la "teoría de la imprevisión".

Conforme a ella, cuando ocurren acontecimientos excepcionales y anormales, imprevisibles

y extraños a las partes, que vienen a hacer más onerosa la situación del concesionario al grado de romper la economía de la concesión, entonces se produce propiamente un estado

extracontractual, es decir, que ya no es la situación prevista por la concesión, y que produce

las consecuencias siguientes: obligar al concesionario a continuar haciendo funcionar el

servicio y a darle derecho a cierta compensación de parte de la Administración, no por la

ganancia omitida, sino por las pérdidas sufridas por él a consecuencia del trastorno de la

economía de la concesión; pero sin que sea la Administración la única que reporte las cargas excepcionales, bastando sólo con que haya una repartición razonable de ellas (Bonnard, op. cit., Págs. 567 y ss.).

De acuerdo con la misma doctrina esta teoría se justifica jurídicamente porque, por una

parte, el concesionario no puede dejar la explotación del servicio sino por una causa de

fuerza mayor, y por la otra, porque no podría evidentemente ser la intención de las partes la de que si esos acontecimientos externos y anormales se verifican, subsistiera íntegramente

el régimen de la concesión primitiva.

El concesionario de un servicio público tiene relaciones jurídicas no sólo con la

Administración concedente sino también con el público que se aprovecha de las prestaciones de dicho servicio.

La tesis de nuestra legislación no es muy clara al respecto. Por una parte, existen

disposiciones que establecen expresamente la obligación del concesionario de prestar el

servicio a todo el que lo solicite, sin preferencia alguna, y la de prestarlo en términos

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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uniformes a todos los que se encuentran en las mismas condiciones; pero, por otra parte,

también existen disposiciones que parecen admitir que las relaciones del concesionario con el usuario se regulan por los contratos privados que celebren.

Así, por ejemplo, la Ley de Vías Generales de Comunicación previene en sus artículos 57 y

61, que las tarifas se aplicarán observando perfecta igualdad de tratamiento, quedando

obligadas las empresas a aplicadas sin variación alguna, y, en sus artículos 62 y 63

establece que, una vez que una empresa haya sido autorizada para iniciar la explotación y tenga aprobados sus horarios, tarifas y demás documentos relativos, no podrá rehusarse a

prestar el servicio solicitado, en el concepto de que no debe dar preferencias que no estén

autorizadas por la ley. Por otra parte, la misma ley, en su artículo 66, previene que las

empresas, al recibir mercancías para su transporte, extenderán al remitente carta de porte o

conocimiento en los términos que establezcan la propia ley o su reglamento, y en su defecto, las disposiciones del Código de Comercio.

En la Ley orgánica del D. F., se establece la obligación del concesionario de respetar

estrictamente el principio de uniformidad o igualdad que debe regir en beneficio de los

usuarios (art. 72, frac. I-h).

2.2.2. Tesis de Derecho Público.

2.3. Concesión para el establecimiento y explotación de servicios públicos.

Concesiones públicas, negocios cuyos objetivos radican en proporcionar servicios esenciales

para el público, por ejemplo, la electricidad, el gas, el suministro de agua, la depuración de

aguas residuales y las telecomunicaciones. Las concesiones públicas afectan a casi toda la

infraestructura de los países desarrollados, ya que requieren grandes redes de distribución integrada, o la coordinación de muchos servicios esenciales, como la red nacional del

tendido eléctrico. Muchas concesiones públicas tienen una estructura de costes que se

beneficia de la gran escala, puesto que los costes unitarios caen a medida que la red

aumenta. Sin embargo, la existencia de estas redes suele provocar que las concesiones

públicas se beneficien de un monopolio natural para dar ese servicio en el área donde

operan.

2.3.1. Transportación aérea, terrestre y marítima.

Se denomina transporte (del latín trans, "al otro lado", y portare, "llevar") al traslado de

personas o bienes de un lugar a otro. Dentro de esta acepción se incluyen numerosos conceptos, de los que los más importantes son infraestructuras, vehículos y operaciones. Los

transportes pueden también distinguirse según la posesión y el uso de la red. Por un lado,

está el transporte público, sobre el que se entiende que los vehículos son utilizables por

cualquier persona previo pago de una cantidad de dinero. Por otro, está el transporte

privado, aquel que es adquirido por personas particulares y cuyo uso queda restringido a

sus dueños. En inglés se denomina "transit" al transporte público y "traffic" al transporte privado. Sin embargo, en castellano no se hace esa distinción, usándose las palabras

"tránsito" y "tráfico" indistintamente para referirse a la circulación de vehículos de

transporte; en tanto que se le llama "transporte pesado" al tráfico de mercancías y carga.

Se considera transporte aéreo a toda actividad cuyo fin sea el traslado de pasajeros o carga

mediante una aeronave, de un lugar a otro. En esta categoría se cuentan el avión,

helicópteros y globos aerostáticos. El transporte aéreo es la modalidad más regulada en el globo terrestre, a raíz de la II Guerra Mundial, la mayoría de los países del mundo

suscribieron el Convenio de Chicago en 1944 en donde se pusieron las bases de las

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regulaciones del transporte aéreo. El transporte aéreo es el más seguro de todos los tipos de

transporte. Los adelantos de la navegación aérea, de las telecomunicaciones y de las facilidades electrónicas han permitido que la aviación haya progresado maravillosamente. El

primer vuelo de un avión se hizo en 1904 por los hermanos Wright y cien años más tarde, el

hombre puede salir al espacio exterior y visitar otros planetas con naves no tripuladas. (Ver

OACI). Al desarrollarse en el medio aéreo goza de la ventaja de la continuidad de este que se

extiende sobre tierra y mar, pero se ve limitado por la necesidad de contar con costosas

infraestructuras y el mayor coste económico que otros transportes.

Dentro del transporte aéreo el más desarrollado está relacionado al transporte aéreo en

avión por su rapidez, seguridad y eficiencia.

El transporte aéreo puede tener fines civiles o militares. Dentro del ámbito civil, se ha desarrollado un modelo de negocios basado en líneas aéreas que prestan el servicio de

transporte de pasajeros o carga, con objetivos comerciales y que comúnmente se menciona

como la industria aérea, o más específicamente, la industria aerocomercial.

El transporte terrestre es el medio de transporte que se realiza sobre o en la corteza

terrestre. La mayoría de los transportes terrestres se realizan sobre ruedas. Tipos de transporte terrestre:

Transporte ferroviario.

Transporte por carretera

Transporte intermodal

Medios

Tracción animal.

Ciclismo.

Motocicleta.

Automóvil.

Autobús.

Tranvía.

Tren

Metro.

El transporte marítimo es el medio de transporte que se realiza sobre el mar. La mayoría de

los transportes marítimos se realizan sobre barcos.

Barco. Barco de pasajeros.

Buque de transporte de carga sólida a granel.

Buques escuela.

Rompehielos.

Transbordadores.

Trasatlánticos. Navíos de guerra.

Petroleros.

En la actualidad México tiene un rezago en medios de transporte y si a eso le sumamos una

mala planeación y una mala ejecución de la mala planeación, de plano nunca llegaremos a ningún lado.

Creo fielmente en que la solución para México no son las grandes inversiones en

infraestructura, puesto que ni tenemos el dinero para hacerlas, más bien debe ser el

transporte multimodal, terminales adecuadas para su ejecución y el convenio de todas las

empresas que se dedican a ello. Esto no solo en el ramo de carga, si no también de personas.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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Una buena organización de los prestadores de servicio y la educación de los usuarios puede

traer grandes beneficios. Apuéstenle a la buena planeación, a la ingeniería a la logística y sobre todo, a la educación.

2.3.2. Telecomunicaciones El Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (La

Secretaría), con fundamento en la facultad que le confieren los artículos 3o. y 8o. de la Ley

de Vías Generales de Comunicación y de conformidad con los antecedentes mencionados,

modifica la concesión otorgada el 10 de marzo de 1976 a Teléfonos de México, S.A. de C.V.

(Telmex), para quedar en los términos del presente Título, de manera que esta concesión sea

para:

Construir, instalar, mantener, operar y explotar una red pública telefónica por un período de

50 años contados a partir del 10 de marzo de 1976, con cobertura en todo el territorio

nacional, a excepción del área concesionada a Teléfonos del Noroeste, S.A. de C.V.

Telmex, por medio de la red pública telefónica, deberá prestar los siguientes servicios:

El servicio público de conducción de señales de voz, sonidos, datos, textos e imágenes, a nivel local y de larga distancia nacional e internacional.

El servicio público de telefonía básica.

Telmex acepta la presente modificación a la concesión de la que es titular, para que ésta

quede en los términos establecidos en las siguientes condiciones de los 8 capítulos del

presente Título, el cual entrará en vigor a partir de la fecha de su firma, quedando sin efecto

la cláusula trigésima novena de la Concesión que se modifica.

Telecomunicación, transmisión de palabras, sonidos, imágenes o datos en forma de

impulsos o señales electrónicas o electromagnéticas. Los medios de transmisión incluyen el

teléfono (por cable óptico o normal), la radio, la televisión, las microondas y los satélites. En

la transmisión de datos, el sector de las telecomunicaciones de crecimiento más rápido, los

datos digitalizados se transmiten por cable o por radio.

2.3.3. Otros servicios públicos: La empresas de mensajería.

Los productores independientes de electricidad.

Un servicio público es un servicio brindado por determinada entidad (por lo general el

estado), destinado primordialmente a satisfacer las necesidades de la comunidad o sociedad

donde estos se llevan a cabo. Por lo general los servicios públicos acarrean un fin económico y pueden estar ligados a empresas privadas y concesiones.

Ejemplos de Servicios Públicos]

En la vida cotidiana de cualquier sociedad medianamente civilizada podemos hallar

innumerables servicios públicos, desde los más antiguos como el correo, hasta los más

modernos y cuestionados como la televisión. Estos son algunos ejemplos: Empresas Postales / Correo (Comunicación)

Empresas de Telefonía (Comunicación)

Compañías de Gas / Electricidad (Energéticas)

Compañías de Agua (Consumo)

Empresas Constructoras (Comunicación marítima / terrestre: puertos, rutas, carreteras, etc)

Hoy en día gracias a la tecnología podemos nombrar también un número de empresas

modernas considerable, desde Radios y Televisoras hasta empresas de acceso a Internet

entre otras que podrían encuadrarse bajo la definición de servicio público, aunque hay

quienes discrepan con su inserción en el mismo rubro. Es la prestación que efectúa la

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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Administración en forma directa o indirecta para satisfacer una necesidad de interés general.

Es una prestación de actividades o de bienes, pero no de dinero. La prestación es directa cuando es la propia Administración la que realiza la prestación. Si es indirecta, la prestación

se lleva a cabo a través de los administrados, ya sea que éstos actúen en forma individual o

bajo la forma de empresa.

El servicio público tiene los siguientes caracteres: Continuidad: la prestación no puede interrumpirse ni paralizarse. Un servicio es continuo

cuando no se interrumpe. El Estado tiene el deber de asegurar la continuidad; a tal efecto, la

Administración puede reservarse en el contrato de concesión la facultad de aplicar sanciones

al concesionario que interrumpe la prestación de servicio.

Regularidad: Un servicio es regular cuando se presta en forma correcta y de acuerdo con la

reglamentación vigente. Igualdad: el servicio debe prestarse en igualdad de condiciones, pero ello no impide que se

establezcan diversas categorías de usuarios manteniéndose en estricta igualdad a todos los

que están en la misma situación.

Generalidad: el servicio público es para todos y no para determinadas personas. No pueden negarse las prestaciones a quienes las solicitan, si están en condiciones reglamentarias.

De acuerdo con esta ley, los terrenos propiedad de la Nación se dividen en tres categorías: a) baldíos, b) nacionales, y e) demasías, siendo los primeros los que no han salido del dominio

de la Nación por título legalmente expedido y que no han sido deslindados ni medidos. Los

nacionales son los deslindados y medidos, los provenientes de las demasías cuyos

poseedores no las adquieran y los que recobre la Nación por nulidad de títulos, con

excepción de aquellos cuyos títulos se nulifiquen de conformidad con lo previsto en el artículo 27 de la Constitución.

Finalmente las demasía son los terrenos poseídos por particulares con título primordial en

extensión mayor de la que éste determine, pero dentro de los linderos .demarcados por el

título y por lo mismo, confundidos en su totalidad con la superficie titulada (arts. 3º, 4º, 5º Y 6º).

La ley establece la posibilidad de enajenar a título oneroso o gratuito, de arrendar los

terrenos nacionales y para entrar en composición con los poseedores de las demasías, pero

prohíbe cualquiera de esas operaciones respecto de los terrenos baldíos (art. 7º). Además,

determina que la adquisición de los baldíos, nacionales y demasías sólo puede efectuarse en los términos y requisitos que señala la ley y que en ningún caso podrán prescribirse ni ser

objeto de embargos ni de procedimiento alguno de adjudicación por parte de los

particulares, de los gobiernos locales o de las autoridades municipales (arts. 86 y 89).

Las enajenaciones a título oneroso se harán sólo por el máximo de superficie que la ley fija,

sobre la base de los precios de avalúo comercial, mediante contratos de compraventa, y en caso de que el pago se haga a plazos, el título se expedirá cuando haya sido cubierto el

precio total y el comprador compruebe que tiene el terreno acotado y lo está aprovechando en un 30% por lo menos de la superficie susceptible de aprovechamiento (arts. 10 a 14).

Las enajenaciones a título gratuito se autorizan en favor de mexicanos, mayores de edad,

con capacidad física para la agricultura y legal para contratar, que carezcan de tierras y no tengan elementos para comprarla. Igualmente se autoriza al Ejecutivo de la Unión para

hacer cesión gratuita de terrenos nacionales para el fundo legal y para los servicios públicos

de las nuevas poblaciones que se erijan en la República, así como para el establecimientos

de viveros, campos experimentales, postas zootécnicas, campos de ensayo y

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experimentación agrícola, etc. (arts. 26, 36 Y 77).

2.4. Concesión para explotación de bienes del Estado

De acuerdo a lo que estable el articulo 27 constitucional lo establece de la siguientes manera:

a) Los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos

b) Los recursos minerales

c) El petróleo

d) El espacio situado sobre el territorio nacional

e) Aguas nacionales

2.4.1. Minas

Los recursos mineros distintos de los componentes de los terrenos, se encuentran regulados

por la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en Materia Minera, publicada en el

Diario Oficial de la Federación del 22 de diciembre de 1975, que en su artículo 30 señala de

manera ejemplificativa los siguientes:

Minerales que contengan: antimonio, arsénico, azufre, berilio, bismuto, cadmio, cerio, cesio, cobalto, cobre, cromo, escandio, estaño, estroncio, galio, germanio,

hafnio, hierro, indio, itrio, iridio, litio, magnesio, manganeso, mercurio, molibdeno,

niobio, níquel, oro, osmio paladio, plata, platino, plomo, radio, rodio, rubidio, renio,

rutenio, selenio, talio, Tántalo, telurio, titanio, torio, tungsteno, uranio, vanadio,

zinc, zirconio, tierras raras, minerales radiactivos y pirita.

Los minerales no metálicos siguientes: ágata, andalucita, alunita y alumbres, anhidrita, apatita, asbesto, azufre, barita, bauxita, bórax y boratos, brucita,

calcedonia, calcita no óptica, cuando forme parte de un depósito del que se extraigan

otras sustancias concesibles, calcita óptica, celestina, cianita, corundo, criolita,

cuarzo, con excepción del que se encuentre en depósitos de origen sedimentario y de

las arenas de esta sustancia, diamante, diatomita, dumortierita, epsomita, espodumena, feldespato, con excepción del que se encuentre en depósitos de origen

sedimentario, fluorita, fosforita y otros fosfatos, gemas, minerales, grafito, granate,

guano, lepidolita y minerales de litio, magnesita, mica, mirabilita, nitrato de sodio,

ópalo, pirofilita, sal gema, sal común, formada directamente por las aguas marinas y

sus subproductos, sales de potasio, silimanita, sulfato de sodio, talco, trona,

vermiculita, vitenita, wollastonita, yeso y zircón.

El carbón mineral, las antracitas, los lignitos y las turbas. El petróleo

De acuerdo con el artículo 10 de la Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucional en el

Ramo del Petróleo, publicada en el Diario Oficial de la Federación del 29 de noviembre de 1958, la Nación ejerce un dominio directo, inalienable e imprescriptible de todos los carburo

s de hidrógeno que se encuentren en el territorio nacional-incluida la plataforma

continental- en mantos o yacimientos cualquiera que sea su estado físico, incluyendo los

estados intermedios, y que componen el aceite mineral crudo, lo acompañen o se deriven de

él.

Tanto el petróleo como los hidrocarburos en estado sólido, líquido o gaseoso, así como la petroquímica básica, constituyen áreas estratégicas, por lo que sólo el Estado mexicano, a

través de Petróleos Mexicanos, organismo descentralizado, puede llevar a cabo la

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exploración y la explotación de la industria petrolera.

Para los efectos de la ley reglamentaria aludida, la industria petrolera abarca:

I. La exploración, explotación, refinación, transporte, almacenamiento, distribución y ventas

de primera mano del petróleo, el gas y los productos que se obtengan de la refinación de

éstos.

II. La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y las ventas de primera mano de gas artificial.

III. La elaboración, el almacenamiento, el transporte, la distribución y las ventas de primera

mano de aquellos derivados del petróleo que sean susceptibles de servir como materias

primas de industrias básicas.

Por disposición de la ley, la industria petrolera es de jurisdicción federal y de utilidad pública, por lo tanto, tendrá preferencia sobre cualquier aprovechamiento de la superficie y

del subsuelo de los terrenos, razón por la cual el Ejecutivo Federal procederá a la ocupación

o expropiación de los mismos, mediante la indemnización correspondiente, en todos los

casos en que lo requieran las necesidades del país o de la industria.

2.4.2. Aguas

Aguas nacionales

Los bienes enumerados en el párrafo quinto del precepto constitucional de referencia

constituyen la propiedad que la nación tiene sobre las aguas, con características de

inalienabilidad e imprescriptibilidad y sujetas a un régimen de poder de policía.

Son aguas propiedad de la nación:

a) Las de los mares territoriales, en la extensión y términos que fije el Derecho

Internacional.

b) Las aguas marinas interiores.

c) Las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con

el mar.

d) Las de los lagos interiores de formación material que estén ligadas a corrientes

constantes.

e) Las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos.

f) Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos,

cuando el cauce de aquéllos en toda su extensión, o en parte de ella, sirva de límite al

territorio nacional o a sus entidades federativas, o cuando pase de una entidad

federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República.

g) Las de los lagos, lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas estén cruzadas por

línea divisoria entre dos o más estados o entre la República con un país vecino.

h) Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o

riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan

de las mismas.

i) Los cauces, lechos o riberas de los lagos y corrientes interiores en la extensión que fije

la ley. Fuera de los casos enumerados, las aguas se consideran propiedad particular,

ya que forman parte integrante de la propiedad de los terrenos por las que corran o

en las que se encuentran sus depósitos, pero si se localizaran en dos o más predios,

el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública y quedará

sujeto a las disposiciones que dicten los estados.

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82

Las características de algunos de los bienes listados son las siguientes:

Las aguas de los mares territoriales

"El mar territorial es una zona situada entre las costas y las aguas internas del Estado costanero, por una parte, y la alta mar, por otro". (Sorensen, Max. Manual de Derecho Internacional Público, Pág. 335.)

Por su parte, el artículo 2º de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del

Mar, suscrita en Montego Bay, Jamaica, el 10 de diciembre de 1982, señala que el mar

territorial es la "franja de mar adyacente a las costas orientales e insulares de un Estado, situado más allá de su territorio y de sus aguas marinas interiores, sobre cuyas aguas,

suelo, subsuelo y espacio aéreo suprayacente ejerce soberanía".

En lo que se refiere a la extensión del mar territorial, conforme al artículo 25 de la Ley

Federal del Mar, es de 12 millas marinas (22,224 metros) que se miden a partir de las líneas de base, sean normales o rectas, o en combinación de las mismas.

La ley (artículo 29) recoge un principio de Derecho Internacional consistente en el

reconocimiento del derecho de paso inocente que tiene toda embarcación a través del mar

territorial mexicano, así como la obligación para que aquellas embarcaciones que hagan uso

de este derecho se sujeten a las leyes nacionales. En caso de que no cumplan con éstas, previa invitación para tal efecto, podrá exigírseles que salgan inmediatamente del mar

territorial mexicano.

Las aguas marinas interiores

Se consideran aguas marinas interiores las comprendidas entre la costa y las líneas de base, normales o rectas, a partir de las cuales se mide el mar territorial. En ellas se

incluyen:

I. La parte norte del Golfo de California.

II. Las de las bahías internas. II. Las de los puertos.

III. Las internas de los arrecifes.

IV. Las de los desembocaderos o deltas de los ríos, lagunas y estuarios comunicados

permanente o intermitentemente con el mar.

El límite interior de estas aguas coincide con la línea de baja mar (que es la línea de mayor flujo y reflujo donde llegan las aguas marinas en un momento dado a las costas

continentales o insulares) a lo largo de la costa. El límite exterior de las aguas marinas

interiores coincide idénticamente con las líneas de base a 'partir de las cuales se mide el

mar territorial.

Pero cuando estas aguas se encuentran en áreas de colindancia con zonas marinas bajo la jurisdicción de países vecinos, la delimitación de ellas se considerará comprendida en la que

se fije o acuerde para la línea divisoria entre el mar territorial mexicano y el que

corresponda a esos estados vecinos.

Las embarcaciones extranjeras que naveguen en aguas marinas interiores, quedan sujetas,

por ese solo hecho, al cumplimiento de las leyes mexicanas. Los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos

Aun cuando pareciera que el derecho que ejerce un Estado sobre sus recursos naturales no

admite discusión alguna, no es del todo exacto, ya que ese derecho ha sido cuestionado. Tan es así que ha sido necesario reconocer dicho poder a través de dos conceptos

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

83

fundamentales del Derecho Internacional: la igualdad soberana y el derecho de los pueblos

para disponer de sus recursos.

Los recursos naturales son definidos por el artículo 4 o de la Convención sobre la

Plataforma Continental, en la Conferencia de Ginebra de 1958 publicada en el Diario Oficial

de la" Federación del 16 de diciembre de 1966, como los recursos minerales y otros no vivos

del lecho del mar y del subsuelo, los organismos vivos pertenecientes a especies

sedentarias, es decir, aquellos que en periodo de explotación estén inmóviles en el lecho del mar o en el subsuelo, o sólo pueden moverse en constante contacto físico con ellos.

Por lo que respecta a la plataforma continental, el artículo 62 de la Ley Federal del

Mar, publicada en Diario Oficial de la Federación del día 8 de enero de 1986, establece que

la plataforma continental comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá del mar territorial, y a todo lo largo de la prolongación natural del

territorio nacional hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta una

distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se

mide la anchura del mar territorial, en los casos de que el borde exterior del margen

continental no llegue a esa distancia, de acuerdo con lo dispuesto por el Derecho

Internacional. El espacio situado sobre el territorio nacional

Antes de abordar el tema es conveniente diferenciar los conceptos aire y espacio aéreo.

El aire es un elemento gaseoso, móvil, de renovación perenne, es decir,

"es una rés communis omnium " que todos los hombres pueden usar libremente y que no puede ser objeto

de propiedad. El espacio, por el contrario, tiene una naturaleza distinta y no es repugnante el concepto de

propiedad y soberanía. Quiero decir, en consecuencia,. . . que el espacio aéreo puede ser limitado, es fijo y constante y es susceptible de apropiación. La doctrina enseña que el aire pertenece a todos los hombres, en calidad de res communis, al solo y único 'efecto de que se aspire y así satisfaga una necesidad vital

impostergable. Para todos los demás efectos, el aire no constituye una res communis y sigue la condición jurídica del espacio aéreo,. . ." (Diez, Manuel Ma., Manual de Derecho Administrativo, tomo II, Pág. 405.).

El espacio aéreo tendrá que limitarse en forma horizontal y vertical. Horizontalmente

coincide con los límites del estado, tomando en cuenta sus fronteras. En los estados con

litoral marino, el espacio aéreo horizontal incluye el mar territorial.

En el caso del límite vertical, aun cuando existe controversia sobre su extensión, dentro del

campo del Derecho Internacional se ha pactado que su extensión se limite a la atmósfera

terrestre, según la Convención de Chicago de 1949, que en su artículo 1º establece:

"Los Estados contratantes reconocen que cada Estado tiene la soberanía completa y exclusiva sobre el espacio

atmosférico de su territorio".

Por otra parte, el tratado adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en la

resolución 2222 del 19 de diciembre de 1966, cuyo nombre es "Tratado sobre los Principios

que deben regir las actividades de los Estados en la exploración y utilización del espacio

ultraterrestre, incluso la Luna y otros cuerpos celestes”, establece que ni el espacio ni los

cuerpos celestes podrán ser objeto de apropiación por lo Estados, según su artículo 11 que

expresa:

"El espacio ultraterrestre incluso la Luna y otros cuerpos celestes, no podrán ser objeto

de apropiación nacional por reivindicación de soberanía, uso u ocupación ni de ninguna

otra manera."

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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Este tratado fue aprobado por el Senado mexicano el 20 de septiembre de 1967,

autorización que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de noviembre del

mismo año, y, por lo tanto, conforme al artículo 133 constitucional forma parte de nuestro

sistema jurídico.

2.4.3. Pesca

2.4.4. Recursos Forestales Casi todos los servicios ofrecidos mediante concesiones públicas influyen sobre el medio

ambiente (efectos que se denominan externalidades). Por ello, muchos países exigen que las

líneas telefónicas, telegráficas y eléctricas estén bajo tierra. También se ha prestado atención a los efectos destructivos de algunas concesiones públicas. Por ejemplo, los sistemas de

depuración de aguas están muy vinculados a la creciente contaminación planetaria. El hollín

y otras emisiones provenientes de las centrales eléctricas parecen ser responsables de la

destrucción de bosques de coníferas en algunas zonas del norte de Europa. Los conflictos

entre los defensores y los detractores de la energía nuclear han llevado, por otra parte, a que los programas de construcción de este tipo de centrales se hayan ido reduciendo, o

abandonando, en muchos países debido a los peligros que conllevan.

2.5. Los permisos

El control de las concesiones públicas depende de las comisiones de servicios públicos, agencias creadas para proteger la seguridad de las personas y de las propiedades que están

bajo su jurisdicción. Se pueden encontrar medidas reguladoras de las concesiones públicas

en el derecho consuetudinario inglés. La razón de ser de la regulación estriba en que, puesto

que la empresa concesionaria suele lograr un monopolio para ofrecer ese servicio en un

determinado área, los precios y servicios ofrecidos a los consumidores no estarán regulados por la libre competencia, por lo que el Gobierno tiene que reemplazar la competencia

mediante normas. En teoría, el objetivo es asegurar un servicio adecuado y barato a los

consumidores, permitiendo que la empresa concesionaria pueda obtener beneficios, parte de

los cuales se podrán reinvertir en el servicio público que se ofrece.

Los sistemas de regulación son distintos según los países. En aquellos en los que la

concesión sigue estando bajo control estatal, los precios y el nivel de servicio son

establecidos por el Gobierno. En otros países, los precios y los servicios están estrechamente

vigilados por supervisores, y sólo se permite aumentar los precios en función de la inflación.

2.5.1. Diferencias con la concesión

2.5.2. Las autorizaciones Autorización, en relación con los ordenadores o computadoras, especialmente los remotos en

una red abierta a más de un usuario, el derecho que se concede a un individuo para utilizar el sistema y los datos guardados en el mismo. Por lo general, la autorización la define el

administrador del sistema, y es verificada y aprobada por la computadora, que requiere al

usuario la introducción de algún tipo de identificación, como un código numérico o una

contraseña, que la máquina comprueba comparándolo con sus registros internos. Los términos permiso y privilegio son sinónimos de autorización. Véase también Acceso;

Seguridad informática; Red; Telecomunicación.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

85

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

86

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN

Licenciatura en Derecho

Autoevaluación de la Segunda Unidad

Nombre del alumno:_______________________________________________________________

INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no

olvidando leer por anticipado tu antología.

1. ¿Qué es concesión?

2. ¿Cuáles son los elementos del acto reglamentario?

3. ¿Cuáles son los aspectos que Vedel expresa de las concesiones?

4. ¿Qué nos establece el artículo 12 de la Ley Sobre Vías Generales de Comunicación?

5. ¿De qué nos habla el articulo 11 de la Ley Minera?

6. ¿Qué es lo que establece la Ley Federal de Radio y Televisión respecto a la

concesión?

7. ¿Qué establece el artículo 89 de la Ley de Vías Generales de Comunicación?

8. ¿Qué papel juega las tarifas dentro de las concesiones?

9. La doctrina como divide el uso especial de las concesiones

10. ¿En qué caso se puede extinguir la concesión?

11. ¿Cuáles son los rasgos generales del permiso de uso?

12. ¿Cuál es la naturaleza jurídica de la concesión?

13. ¿Cuál es la solución que impone la tesis contractualista, cuando hay extinción en

la concesión?

14. Mencione 5 ejemplos de concesión publica?

15. ¿Cuáles son las clases de transporte terrestre?

16. ¿Qué son los transporte marítimos?

17. ¿Cuáles son los servicios que presta Telecomunicaciones?

18. ¿Qué es un servicio público?

19. ¿Cuáles son las características de los servicios públicos?

20. De acuerdo al artículo 27 Constitucional, ¿Cuáles son las concesiones que se dan

para explotación de bienes del Estado?

21. ¿Por qué ley se encuentra regulado los recursos mineros?

22. Son aguas propiedad de la nación.

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ORDEN PÚBLICO Y POLICÍA POLICIA

ADMINISTRATIVA.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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3.1. Concepto de orden público

3.1.1. Elementos del orden público: Seguridad,

tranquilidad y salubridad pública, la planeaciòn

demográfica, la alimentación y la educación.

3.1.2. El poder de policía del estado como salvaguardar

del orden público

3.2. Policía Administrativa

3.2.1. Contenido y alcances de la legislación de policía

3.2.2. Infracciones y sanciones

3.2.3. Faltas de policía y buen gobierno

3.2.4. Justicia de barandilla

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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3.1. Concepto de orden público El elemento esencial del concepto en el cual coinciden casi todos los tratadistas de la

materia estriba en que se trata de un poder, o de una facultad, de imponer limitaciones y restricciones a los derechos individuales, sólo difieren en su identificación como poder o

actividad y en el alcance de su contenido.

En efecto, en ocasiones se habla de poder de policía y en otras de policía administrativa, lo

cual no presenta duda alguna respecto de la posición del tratadista. Al mencionar el poder

de policía se hace referencia a una potestad del Estado en general, manifestado en materia

de policía, en tanto que los que se refieren a la policía administrativa delimitan la actuación

del Estado exclusivamente al ejercicio expreso de la función administrativa que, mediante la

imposición de limitaciones a los individuos, procura salvaguardar el orden público. De esta manera el poder de policía es una potestad del Estado y la policía administrativa es una

actividad de la función administrativa.

De acuerdo con lo anterior, el ejercicio del poder de policía lo realiza el Estado a través de

sus funciones legislativa, ejecutiva y judicial, de manera que cuando crea leyes para regular las libertades de los individuos, cuando las aplica creando situaciones concretas que limitan

o restringen su esfera de derechos y cuando dicta sentencias con este mismo efecto, está

ejerciendo el poder de policía.

Por tanto, el ejercicio de la función administrativa que se manifiesta en el establecimiento de

limitaciones y restricciones a los derechos de los particulares por parte de los órganos de la administración pública constituye la policía administrativa.

BASES JURÍDICAS

En nuestro sistema jurídico la norma fundamental sólo utiliza el concepto con referencia a los reglamentos de policía, según los artículos 16,21, 73, fracción VI, inciso a, y 115 fracción

11. Sin embargo, tales preceptos no son los únicos que regulan la actividad de policía

administrativa, ya que del contenido de los diversos artículos se desprende que hay

principios fundamentales que la regulan, puesto que si por policía administrativa se

entiende la actividad del Estado que se ejerce para el control de los gobernados, limitando

su esfera de derechos y libertades, dichas limitaciones las encontramos, entre otros preceptos constitucionales, en los artículos 3°,4°,5°,7°,9°, 10, 11, 12, 16,26,27, etc., que el

Estado reglamenta a través de la función legislativa, de manera razonable, a fin de no

alterar la esencia ni modificar la naturaleza de los derechos constitucionales consagrados en

dichos dispositivos.

Hecha la aclaración anterior, resulta conveniente señalar que conforme a los primeros preceptos citados ha surgido la polémica acerca de qué debemos entender por "reglamentos

de policía". Dos corrientes se han manifestado: una sostiene una interpretación restrictiva

de los textos constitucionales aludidos, dando a la expresión "reglamento" sólo un

significado literal, con lo cual se excluyen otros ordenamientos jurídicos diferentes. La otra

le confiere un significado más amplio, al asignar al término "reglamento" el sinónimo de ley.

Ahora bien, de aceptarse la interpretación literal, la actividad de policía administrativa

quedaría reducida a los reglamentos administrativos y, con ello, carecería de fundamento

constitucional aquella que se estableciera en las leyes emanadas del Congreso de la Unión.

Por otro lado, hay que tomar en cuenta que el principio jurídico de reserva legal establece que la restricción a los derechos de los gobernados debe ser materia de ley, en un sentido

formal y material. Lo anterior nos lleva a considerar que siendo la policía administrativa un

control que limita la esfera jurídica de los administrados, de manera necesaria debe

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

90

establecerse dicha ley y, por lo tanto, el significado que debe darse a la expresión

"reglamento" usada principalmente por los artículos 16 y 21 constitucionales es en el sentido de ley formal o regla de derecho.

Por tanto, las bases legales de esta actividad se pueden encontrar en las diferentes leyes

administrativas que facultan la intervención de la autoridad administrativa.

Los órganos jurisdiccionales, por su parte, en algunas ocasiones se han pronunciado respecto de esta figura. Así, tenemos que la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la

Federación, al resolver la Revisión No. 1173/82 el 19 de septiembre de 1983, emitió la

siguiente tesis:

…. ACTAS DE VISITA LEVANTADAS POR INSPECTORES DE TRABAJO.- LES SON APLICABLES LOS

REQUISITOS ESTABLECIDOS POR EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.- Cuando el texto Constitucional alude a reglamentos de policía, no debe entenderse que excluye los reglamentos sobre política sanitaria. El término "policía" que emplea el último párrafo del artículo 16 Constitucional no se refiere necesariamente

a reglamentos de policía preventiva de actos delictuosos o contrarios a las leyes de orden público. El concepto de reglamentos de policía del artículo 16 Constitucional incluye también reglamentos de política legislativa en materia de trabajo. En español, dentro del contexto del último párrafo del artículo 16

Constitucional "policía" es aplicable a las dos aludidas acepciones, a diferencia de la distinción que claramente existe en otros idiomas. Por ejemplo, en inglés el vocablo 'police' se aplica únicamente a la policía en el sentido de instrumento estatal para prevenir delitos o infracciones graves al régimen de legalidad. Y en el mismo idioma el vocablo 'policy' corresponde no al restringido sentido de policía sino a

política del Estado: es decir, tratándose de reglamentos de policía, el artículo 16 alude a reglamentos de política sanitaria y en general relativos al cumplimiento de la legislación laboral". (Revista del Tribunal Fiscal de la Federación, septiembre de 1983, Págs. 143 y 144.)

Por su parte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno se pronunció en el

siguiente sentido:

"POLICÍA, REGLAMENTOS DE ARTÍCULO 16, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.- El régimen de policía está constituido por disposiciones de carácter restrictivo que aseguran el orden público y, por tanto, comprende el conjunto de facultades que tienen las autoridades administrativas para vigilar la conducta de los particulares, siempre con la finalidad de asegurar el orden social; sin que, por tanto,

pueda decirse que el artículo 16 constitucional aluda exclusivamente a la 'policía' en sentido estricto que se encarga simplemente de mantener la tranquilidad social. Consecuentemente, si las autoridades administrativas pueden practicar visitas domiciliarias para cerciorarse de que se han cumplido los 'reglamentos de policía' , debe entenderse que en la disposición relativa de la Ley Fundamental se alude a

reglamento de policía en un sentido lato, comprendiendo por tanto, a todas aquellas disposiciones legales que otorguen facultades a las autoridades administrativas para vigilar la conducta de los particulares y cerciorarse de que se ajusta a las normas de orden público aplicables previniendo así la alternación de

dicho orden". (Tesis No. 25, Informe de 1982, Pág. 359.)

3.1.1. Elementos del orden público: Seguridad, tranquilidad y salubridad pública, la planeación demográfica, la alimentación y la educación.

Restringido: Entiende que el Poder de Policía consiste sólo en la limitación de los derechos individuales a fin de proteger exclusivamente la moralidad, seguridad y salubridad

públicas. Amplio: Entiéndase que el Poder de Policía restringe los derechos individuales,

no solo en resguardo de la moralidad, seguridad y salubridad públicas, sino también

con el objeto de promover el bienestar general, el bien común y en casos de

emergencia también tutelar los intereses económicos de la comunidad. La Corte Suprema de Justicia aplica el criterio restringido hasta 1922, cuando en el caso “ERCOLANO

C/LANTIERI DE RENSHAW” admití la constitucionalidad de la Ley 11.157, que congelaba el

precio de los alquileres en el valor fijado al 1 de enero de 1920 y hasta dos años desde la

promulgación de la Ley citada (sancionada el 15 de setiembre de 1921). Se aplica allí un

criterio amplio, fundándose en los considerandos del fallo, en la limitación a la libertad

contractual con el objeto de promover el bienestar general

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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RITERIOS EN CUANTO AL ALCANCE DE LAS MEDIDAS DE POLICIA

Criterio negativo: policía consiste en restricciones, limitaciones, prohibiciones y

represiones. Criterio Positivo: Aquí¡ la policía se manifiesta con ayuda, fomento y

asistencia en la tutela de bienes, como con la salud y educación.

COMPETENCIA

Compete a la Nación, a las Provincias y a los gobiernos Municipales. La competencia puede ser concurrente, pero en ejercicio de un poder de policía Provincial no puede

contradecirse lo dispuesto en una norma Nacional en una materia dada. El Poder de Policía

estar a cargo de los gobiernos locales de manera compartida o concurrente con el Estado

Nacional y siempre y cuando no se produzca una situación de incompatibilidad.

El caso “VIVEDOS Y BODEGAS ARIZU C/PCIA DE MENDOZA” ilustra un caso de incompatibilidad, en el que la SCJN consagra la tesis de que cuando el Congreso de la

Nación dicta códigos, adquiere la facultad para impedir que las provincias puedan

modificar su contenido.

3.1.2. El poder de policía del estado como salvaguardar del orden público

Las limitaciones a los derechos individuales, en razón del interés público, se

denominan POLICIA Y PODER DE POLICIA. El estudio de ‚éste tema debe encuadrarse como

“las limitaciones a los derechos” y a “los límites a las limitaciones”.

Limitaciones administrativas y legislativas.

Existen por un lado limitaciones administrativas con presupuesto legal, que se erigen

dentro de la órbita administrativa y constituiría lo que llamamos POLICIA. Por otro lado

tenemos el poder de limitar mediante la ley los derechos reconocidos por la Constitución

nacional, lo que constituye el PODER DE POLICIA.

Poder de policía. Concepto: Es una potestad del estado, manifestada a través de sus

órganos legislativos, mediante Leyes Nacionales (Poder de Policía Nacional), Leyes

Provinciales (Poder de Policía Provincial) y Ordenanzas Municipales (Poder de Policía

Municipal). Dentro de la función legislativa es la que tiene por objeto la limitación y

regulación de los derechos individuales reconocidos por la Constitución Nacional.

Policía. Concepto: Llamamos policía a la parte de la función administrativa que tiene

por objeto la ejecución de las Leyes de Policía. Por lo tanto debe quedar claro que la Policía

es una función, no un órgano de la administración. Para comprender más claramente el

concepto de Poder de Policía, transcribimos un tramo del fallo de la Suprema Corte de

Justicia de Buenos Aires, en el que se planteaba la inconstitucionalidad de una Ordenanza Municipal, allí vemos claramente la mención de la existencia de un derecho

Constitucional y de una norma legislativa que limita ese derecho.

La policía de la tranquilidad pública trata de evitar la producción de molestias, y se

enfrenta principalmente con los derechos constitucionales de trabajar y ejercer toda

industria licita, de usar y disponer de la propiedad, a los que establece limitaciones reglamentando su ejercicio. Si tales molestias son evitables, la administración debe

ejercer su acción reglamentaria, exigiendo la adopción de los medios necesarios para

evitarlas, o prohibiendo ciertas manifestaciones de actividades en forma absoluta, o

en determinadas horas o en algunas zonas. (Sancho, Héctor Eduardo c/Municipalidad

de Lincoln s/Inconstitucionalidad Ordenanza Municipal

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

92

En este fallo vemos claramente por un lado las limitaciones a un derecho constitucional

surgidas de un presupuesto legal (Ordenanza Municipal), y el ejercicio de la policía, función administrativa de aplicación de la misma, en este caso a cargo del Poder

Ejecutivo Municipal.

3.2. Policía Administrativa Acosta Romero, Miguel. Teoría General del Derecho Administrativo. Editorial Porrúa, S.A., México, 1983. Objetivos específicos

Al analizar este subtema el alumno podrá:

1. Diferenciar los conceptos de poder de policía y policía administrativa.

2. Fundamentar jurídicamente la actividad de policía administrativa. 3. Explicar el contenido de la actividad de policía administrativa.

4. Enunciar los fines de la policía administrativa.

5. Identificar los medios de manifestación de la policía administrativa.

6. Analizar la reglamentación de policía.

7. Explicar las autorizaciones de policía.

8. Comentar las órdenes de policía. 9. Exponer las características de la coacción.

10. Diferenciar entre policía administrativa y Policía Judicial.

NOCIÓN DE POLICÍA

El vocablo policía ha sido utilizado para designar diversos aspectos del ejercicio del poder

público, por lo que al transformarse en un término multívoco ha traído como consecuencia

la falta de precisión en su contenido.

En efecto, cuando se hace referencia a "el policía" se le identifica como un agente del Estado

cuya función es vigilar y preservar el orden público, o la de colaborar con el Ministerio Público en la investigación de la comisión de los delitos, según el caso, se trata del policía preventivo o del policía judicial. De la misma forma, cuando se habla de "la policía" la

expresión se refiere al órgano estatal con atribuciones de vigilancia o de investigación.

Asimismo, dicho término se utiliza para designar una actividad integrante de la función

administrativa.

De acuerdo con lo anterior, es posible afirmar que el término policía se puede aplicar a una persona, un órgano y una actividad del Estado. Para los efectos de su análisis inicial, como

tema de Derecho Administrativo, será necesario excluir a la persona y al órgano, a fin de

identificar a la policía administrativa como una actividad que realiza el Estado para

preservar el orden público y otros valores, independientemente de los órganos y de las

personas que ejercen ese poder.

Con el propósito de precisar el contenido del concepto de policía es conveniente recordar

que: " .. .En la realización de sus funciones para la consecución de sus fines, el Estado realiza diversos tipos de actividades, las cuales se han agrupado, de acuerdo con sus características, en actividades de policía, de servicio y de fomento" (Delgadillo Gutiérrez, Luis Humberto. Elementos de Derecho Administrativo, Pág.

31), cuyo contenido difiere de acuerdo con la época y lugar de que se trate."

Durante la Edad Antigua y la Edad Media se consideró que la actividad de policía

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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incluía toda la actuación de los entes públicos. Posteriormente se desprendieron de este

concepto las relativas a relaciones internacionales, justicia y finanzas, de tal manera que sólo la actividad reguladora de las condiciones internas de las ciudades para mantener el

orden de la comunidad se consideró como expresión del poder del policía.

Al respecto, Dromi afirma que:

". . .la noción de 'poder de policía' está llena de vicisitudes e incertidumbres jurídicas, a lo que se suma una evolución accidentada, pues su acepción etimológica explicativa de su concepto originario -no el actual- se deriva de politeia (política), y ésta a su vez de poli s (ciudad), de suerte que textualmente sería

'administración de la ciudad' o 'gobierno mismo'. La modernidad no lo entendió así. Aparece como una función del poder. . ." (Derecho Subjetivo y Responsabilidad Pública, Pág. 47.)

Diferentes autores de Derecho Administrativo identifican el concepto como la actividad de

control y de imposición de restricciones. Así, tenemos que para Rafael Bielsa es

". . .el conjunto de servicios organizados por la Administración Pública con el fin de asegurar el 'orden

público' y garantizar la integridad física, y aun moral, de las personas mediante limitaciones impuestas a la actividad personal o colectiva". (Principios de Derecho Administrativo", Pág. 832.) Para Manuel María

Diez". . .es una actividad administrativa de limitación, por medio de la cual se controla el ejercicio de los derechos individuales de propiedad y libertad, a los efectos de adecuarlos a las exigencias de interés general". (Manual de Derecho Administrativo. tomo II, Pág. 193.)

En España, Garrido Falla la define como ". . .aquella actividad que la Administración despliega en el ejercicio de sus propias potestades que, por razones de interés público, limita los derechos de los administrados mediante el ejercicio, en su caso, de la coacción sobre los mismos". (Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II, Pág. 171.)

En México, Serra Rojas define la policía como

". . .el conjunto de normas y principios, provistos de medios coactivos eficaces, para obligar a los particulares a que se subordinen a los intereses generales del Estado y a los propios agentes de la Administración para que se mantengan en el orden de legalidad imperante en un país". (Op. cit., tomo II,

Pág. 387.) Acosta Romero la identifica como la ". . .facultad del Estado, o de la Administración Pública, para realizar determinados actos directamente encaminados a preservar el orden público, la seguridad, la tranquilidad y la salubridad en un Estado". (Ob. cit., Pág. 536.)

En síntesis, se puede apreciar que la concepción generalizada identifica a la policía

administrativa como el poder del Estado para imponer limitaciones y restricciones a los derechos individuales, con la finalidad de salvaguardar la seguridad, la salubridad y la

moralidad públicas de los ataques y peligros que pudieran afectarla.

FINES DE LA POLICÍA ADMINISTRATIVA

El ejercicio del poder de policía por parte de los órganos administrativos ha sido diferente en

razón de la época y el lugar en que se manifiesta, toda vez que su fin varía conforme se

modifica la concepción acerca de los fines del Estado.

En el Estado liberal esta actividad se circunscribía fundamentalmente a "dejar hacer, dejar pasar" el libre ejercicio de las fuerzas particulares, por lo que el fin de la policía

administrativa era preservar el orden público, que comprende la seguridad, la salubridad y

la tranquilidad públicas.

"El orden público se refiere al orden de una ciudad o del campo, evitando perturbaciones que alteren la vida cotidiana de sus habitantes. La seguridad pública, que comprende la prevención de toda clase de riesgos, calamidades, desde los acontecimientos naturales como un terremoto, hasta los hechos del hombre. La salubridad pública es la prevención de cualquier mal que perjudique la salud del ser humano,

impidiendo epidemias, combatiendo males sociales y estimulando la realización de obras que eviten las enfermedades, como las obras de saneamiento, las de introducción de agua potable, etc. La tranquilidad

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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pública, para eliminar ciertos hechos que son perturbadores del orden, que pueden provocar desgracias o calamidades públicas", (Serra Rojas, op. cit., Pág. 365.)

Sin embargo, con la evolución de las ideas políticas cambió la concepción sobre la actividad

del Estado, y con ello se dio un mayor contenido a la actividad de policía. En la actualidad el

concepto de orden público ha dejado de ser el fin de la policía administrativa, ya que ahora

el Estado no sólo limita los derechos individuales para salvaguardar la seguridad,

salubridad y tranquilidad públicas, sino también lo hace respecto de otros bienes jurídicos que es necesario proteger, como son la moral pública, la confianza pública, la economía

pública, la estética pública, el decoro público y la seguridad social, con lo que se explica la

mayor parte de los controles y limitaciones que la administración pública impone a la

actividad de los particulares.

Así, los conceptos de orden público y de interés general están relacionados estrechamente,

puesto que en razón del interés general, como síntesis de los intereses particulares,

constituye en la actualidad el fin de la policía administrativa.

De esta manera, además del fin que tradicionalmente se le dio a la policía administrativa,

manifestada a través de la prevención de los riesgos o males que amenazaran la integridad, la salud o la tranquilidad de las personas, en la actualidad el interés público está

encaminado a salvaguardar:

a) La confianza pública, con el fin de que las personas puedan actuar en sus relaciones sin

temor a engaños en materia de comercio. Por esta razón se regula la actividad comercial en

materia de pesas y medidas, presentación y promoción de artículos; por ejemplo, que la calidad y la cantidad del producto sea precisamente la anunciada, que la presentación del

envase corresponda a la cantidad del contenido aparente del producto.

b) La moral pública, para la protección de las buenas costumbres que el interés público

considera. Para ello se regulan los medios de comunicación y las actividades que se ofrecen

al público, a través de la censura a películas, radio, televisión, periódicos y revistas. e) La estética pública, con el fin de evitar el mal gusto en la vía pública, fundamentalmente a

través de la regulación de las características de las construcciones en cuanto al tipo, altura,

orden, etc., independientemente de la seguridad, así como a las actividades que se realizan

en la vía pública y que afectan la estética de las ciudades y de los barrios.

c) La economía pública, para la protección de las condiciones económicas de los particulares,

a través del establecimiento de precios máximos y precios sujetos a control, prohibición de

monopolios, implantación de precios de garantía, etc., con lo que la libre concurrencia debe

realizarse de acuerdo con las normas protectoras de la economía de los particulares en

general.

d) La seguridad social, que consiste en obligaciones para asociarse a las cajas de

jubilación; de contratar seguro de vida, de enfermedades o contra accidentes; de

someterse a revisiones médicas periódicas; de asociarse en agrupaciones gremiales, etc.

3.2.1. Contenido y alcances de la legislación de policía Siendo la policía administrativa una actividad del Estado, se manifiesta a través de diversos medios que la doctrina engloba en: a) reglamentos de policía, b) autorizaciones, e) órdenes y

d) coacción.

a) Reglamentos de policía Con anterioridad quedó asentado que la actividad de policía administrativa debe

desempeñarse bajo un orden jurídico. De igual manera se afirmó que en virtud de que con

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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tal actividad se restringen o limitan los derechos de los gobernados, su establecimiento debe

estar contenido en una ley formal y materialmente considerada, de acuerdo con el principio jurídico de "reserva de la ley".

Por tanto, el estudio de los medios de policía parte del supuesto de la existencia de la norma

que garantiza su ejercicio, de tal forma que los medios a través de los cuales se manifiesta la

actividad administrativa de policía sólo pueden ser válidos cuando tengan el soporte

normativo para la actuación de la autoridad.

Así, el reglamento de policía, el cual, de acuerdo con las características de esta actividad y a

nuestra legislación, sólo es posible que se dé cuando tenga el soporte previo en una ley, ya

que sólo a través de un reglamento la autoridad administrativa no puede limitar o restringir

la esfera de derechos de los particulares.

En efecto, la facultad reglamentaria que está a cargo del Ejecutivo tiene como fin

fundamental facilitar el cumplimiento de las disposiciones legales, por lo que a través de los

reglamentos no es posible establecer nuevas obligaciones o limitar los derechos de los

particulares, ya que esto es materia de reserva de ley.

Respecto de los reglamentos de policía y buen gobierno, conocidos por la doctrina como reglamentos autónomos, ya que se apoyan directamente en el texto constitucional, su

función es reglamentar la actuación de los particulares respecto del ejercicio de los derechos

fundamentales que comprenden las garantías individuales, como la libertad y la propiedad,

que con mayor razón sólo pueden ser restringidos o limitados por el órgano legislativo y con

el procedimiento que la propia Constitución establece.

Es así que la autoridad administrativa no puede ejercer sus facultades de policía a través de

los reglamentos, ya que violaría el principio de reserva de la ley y, por lo tanto, su contenido

sería inconstitucional.

b) Autorizaciones de policía

Consisten en actos administrativos que remueven los obstáculos para el ejercicio de un

derecho previamente adquirido por el particular. Dichos obstáculos representan limitaciones

por parte del Estado para el ejercicio de los derechos de los particulares, en razón de un

interés general. Estas limitaciones de la libertad o de la propiedad particular deben estar establecidas con anterioridad en la ley y autorizadas por la Constitución, a fin de que la

autoridad administrativa, una vez comprobada la cobertura de los requisitos legales, expida

la autorización correspondiente.

En esta figura se localiza plenamente el equilibrio entre el ejercicio de la libertad y el de la autoridad, ya que ésta sólo puede ser otorgada en razón de un interés particular. Por lo

tanto, los obstáculos se establecen en función del interés general, y las autorizaciones que

los salvan se otorgan en razón del interés individual de quienes las solicitan.

De esta manera se otorgan las licencias de construcción, las autorizaciones para la

exhibición de películas, las licencias de manejo, etc., que para preservar cualquiera de los bienes jurídicos antes señalados, según el caso, se sujetan a la comprobación que realiza la

autoridad de que el ejercicio del derecho previamente adquirido (construir en un terreno

propio, exhibir una película o conducir un vehículo) no ponga en peligro el interés general,

en su contenido más amplio.

Es incuestionable que los derechos fundamentales de los individuos tienen como

característica que puedan ser ejercidos mientras no exista una norma que lo prohíba, por lo que el Estado, en atención a su poder de policía, emite las normas legales que regulan su

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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ejercicio. Así tenemos que la Constitución Política garantiza el derecho de propiedad y el

derecho de asociación, por ejemplo, pero establece que se ejercerán de acuerdo con lo que dispongan las normas que emita el Congreso de la Unión.

Por su parte, el Congreso de la Unión, en ejercicio de la función legislativa y conforme a las

atribuciones que la propia Constitución le otorga, emite las leyes de las cuales se

desprenden dos tipos de prohibiciones: una absoluta, en cuyo caso no habrá posibilidad de

actuar legalmente, y otra relativa, que puede ser salvada a través de la obtención de un licencia, permiso o autorización.

El otorgamiento de dichas autorizaciones, permisos y licencias puede ser establecido con

carácter discrecional o vinculatorio, dependiendo del texto legal, ya que si en él se dispone que la autoridad deba otorgar u otorgará ese permiso cuando el particular reúna

determinados requisitos, no podrá negado si es que éstos se cubren. En caso contrario, si la disposición legal prescribe que la autoridad podrá otorgado, se desprende que puede

determinar discrecionalmente si lo otorga o no.

Por otra parte, la transmisión de los derechos que el permiso, licencia o autorización genera,

depende del tipo de requisitos que la ley exige para su otorgamiento, ya que si se trata de

características personalísimas, sólo puede surtir efecto en favor del beneficiario, como en el caso de las licencias de piloto o de automovilista, que son otorgadas intuitu personae. e) Las órdenes de policía administrativa

Las órdenes de policía, como especie del acto administrativo, constituyen una declaración

unilateral de la voluntad de un órgano administrativo que establece una relación jurídica entre la administración y el administrado al que va dirigida, a fin de crear una situación

jurídica concreta e individual. La característica de este tipo de acto es que restringe la esfera

jurídica del gobernado, a diferencia de la autorización que, como se indicó, la amplía.

Las órdenes de este tipo pueden contener un mandato de hacer, con lo cual el sujeto pasivo

de dicha relación jurídica se ve obligado a realizar una conducta específica, por ejemplo, la orden de vacunación obligatoria a determinadas personas, la orden para que el propietario

de un edificio modifique su fachada, la orden para que el propietario de un automóvil lo

repare para que no emita humo altamente contaminante, etc.; o bien puedan establecer

mandatos de no hacer, que obligan al gobernado a abstenerse de llevar a cabo una

determinada conducta, por ejemplo, circular automóviles por determinadas calles, alterar precios, hacer ruidos molestos, etc.

Por otra parte, las órdenes policiales son generales o particulares. Son generales las que se

emiten para un número indeterminado de personas, sin identificarlas en forma individual, y

a las cuales se refieren por ciertas cualidades que revisten como son: usuarios,

comerciantes, automovilistas, contribuyentes, etc. En cambio en las particulares, que pueden dirigirse a una o más personas, el sujeto es plenamente individualizado, verbigracia,

Juan Pérez, Andrés Sánchez, Pablo Ramírez. d) La coacción

La coacción policial constituye un medio de tipo material, a través de la cual la administración pública reprime las conductas violatorias de los particulares a las normas de

policía o de manera forzosa ejecuta su acto administrativo (orden de policía), que no es

cumplido voluntariamente por el particular.

Al respecto Manuel María Diez (Ob. cit., tomo II, Pág. 214.) afirma que:

"La doctrina distingue dos clases de coacción: la coacción directa y la ejecución por coacción. En el primer

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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caso la administración acciona directamente contra el hecho contrario a la policía. En el segundo caso la administración actúa por medio de un procedimiento reglado a los efectos de la ejecución de una orden de policía, con respecto al que no la ha obedecido”.

LOS ÓRGANOS DE POLICÍA ADMINISTRATIVA

Para el ejercicio de la actividad de policía el Estado necesita de la ejecución de actos

específicos, lo que ha dado lugar a la creación de diversos órganos administrativos para la realización de dicha actividad, regulada por las normas jurídicas.

Como se indicó, la policía administrativa ha dado lugar a que se le confunda con la Policía

Judicial, lo que también se puede decir de otras fuerzas policíacas que el Estado necesita

para asegurar coactivamente el cumplimiento del orden jurídico.

Sin embargo, no deben confundirse los órganos que realizan actividades de policía

administrativa con dichas fuerzas de policía, porque aquélla constituye una actividad en la

que interviene la toma de decisiones para limitar o restringir los derechos, o bien para

proteger los bienes de los particulares. En cambio, las fuerzas de policía sólo realizan una

ejecución material, sin crear actos administrativos.

Al respecto, el magistrado Cortina Gutiérrez (Los Reglamentos de Policía. Tribunal Fiscal de

la Federación: 50 Años al Servicio de México, Vol. 1, Pág. 247) dice: "La Policía Judicial tiene

como objeto descubrir los delitos, investigar quiénes los cometieron y entregar a sus

autores. En cambio la policía administrativa no presupone una infracción legal, pero sí un

vínculo con el derecho público. El derecho penal y el derecho administrativo sancionador están emparentados, pero no lo están con el concepto de policía administrativa; el objeto de

ésta es prevenir y no sancionar, por lo que cuando se viola una norma administrativa la ley

aplicable es por su naturaleza represiva, ajena al funcionamiento normal de la estructura

orgánica del poder público".

De acuerdo con lo anterior es posible determinar las diferencias fundamentales entre ambas

policías respecto de su naturaleza, su contenido y su fin.

En cuanto a su naturaleza, la policía administrativa es una actividad de la función

administrativa, de carácter preventivo; su contenido se manifiesta como un poder jurídico

de tomar decisiones de carácter general; su fin es proteger el interés general mediante la limitación del ejercicio de los derechos de libertad y de propiedad.

Por su parte, la Policía Judicial tiene naturaleza represiva, ligada al ejercicio de la función

jurisdiccional, para sancionar la comisión de los delitos; su contenido se manifiesta en la

ejecución de actos materiales de investigación de la comisión de delitos y detención de los delincuentes; su fin es lograr coactivamente el respeto del ordenamiento jurídico.

Es así que los órganos de policía administrativa realizan su actividad para preservar el

interés general, respecto de cada uno de los bienes jurídicos tutelados: salubridad,

tranquilidad, seguridad, decoro, moral, confianza" economía, estética y decoro públicos, así

como en materia de seguridad social.

3.2.2. Infracciones y sanciones Es importante destacar hasta donde llega la esfera de lo que llamamos leyes de policía, y

su función limitativa de derechos, que en muchos casos se confunde con la órbita del

derecho Penal. Un ejemplo claro es el de las leyes de transito. Estas disponen prescripciones

y prohibiciones, y castigan (amonestación o multa) solamente situaciones (una

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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infracción). En caso de que esa infracción provoque un dado a personas o cosas se

constituirá un delito, por lo que entraríamos en la esfera del derecho penal. En la práctica, pasar un semáforo en rojo es una infracción a una ley de policía. Si paso en rojo

y atropello a una persona pasa a ser un delito.

Policía de las actividades económicas. Es el establecimiento del control directo o indirecto que

ejerce el Estado sobre la producción y las demás actividades vinculadas a la misma que tiene su

génesis constitucional en los derechos de “ejercer toda industria lícita” y “comerciar” (art. 14, CN):

Policía financiera. Se encuentra regulada en las siguientes normas: leyes 23.928, de

convertibilidad; 24.156, de Administración Financiera y Control de Gestión; 11.672 (t.o. decr.

1486/97), complementaria del presupuesto; 24.629, de reorganización administrativa. En el mismo orden debemos citar las leyes que rigen la actividad financiera: 24.441 de leasing

inmobiliario, 24.485 de garantía de depósitos bancarios, 21.526 y modificatorias, de entidades

financieras, 19.359 y 24.144, de régimen penal cambiario. Policía laboral. Esta materia tiene su principal normativa en la Constitución (art. 75, inc. 12), que

determina la competencia nacional para dictar la regulación de fondo. Podemos citar asimismo las

siguientes normas que la regulan, leyes 24.671, 24.699 y 24.762, Pacto Federal para el empleo, la

producción y el crecimiento; 24.013, ley de empleo; 24.557, de riesgos del trabajo; mientras que

rigen específicamente acerca de la policía del trabajo los decrs. 717/96, 772/96, 1183/96 y 1309/96, entre muchos otros. <!-- Generación de la página 18 del documento PM -->

Policía industrial. Ejemplo de ella, lo constituyen las leyes 14.878 que le asignaba al Instituto

Nacional de Vitivinicultura misiones de promoción y contralor, respecto de la industria

vitivinícola; 19.597, que reguló la producción e industrialización del azúcar y sus subproductos. Su regulación también es local. Un precedente jurisprudencial en resguardo de la competencia

local es el caso “Bodegas Castro Hnos. y Bodegas Esmeralda SA c/Prov. de Mendoza” (Suprema

Corte de Mendoza, abril de 1969).

En el fallo en cuestión (J.M., t. XXXIV, p. 8 y ss.), la Suprema Corte de Justicia consideró que “no

es inconstitucional la ley provincial que fija el precio mínimo de las uvas para elaborar vino y reglamenta su forma de pago en caso de emergencia”. En aquel caso, se trataba de una ley

provincial que regulaba “contratos” imponiendo precios y formas de pagos (cfr. ley 2977 de

Mendoza), y con exactitud jurídica, a nuestro entender, el más alto tribunal local, consideró

constitucional dicha norma, fundada también en razones de “emergencias” no duradera.

9.4. Policía comercial. Se citan en este supuesto los decretos de desregulación económica (2284/91, 2488/91 y modif.), los que fueron elevados a rango legal al ser receptados por la ley

24.307, art. 29.

Policía fiscal y tributaria. Merece citarse la nueva normativa acerca del régimen penal tributario,

ley 24.769.

Policía del consumo público. Adquiere rango constitucional a partir de su adopción en el art. 42 de la Constitución. Merecen citarse, en esta materia, las leyes 22.262 de defensa de la

competencia y 24.240 de defensa del consumidor.

Policía profesional. Dentro de ésta se halla la habilitación para el ejercicio profesional mediante la

inscripción en las matrículas, hoy a cargo de los respectivos colegios y consejos, que asimismo prevén los tribunales de ética que se desenvolverán dentro de su órbita, v.gr. ley 23.187 que

determina los requisitos para el ejercicio de la profesión de abogado en la Capital Federal.

Policía de marcas y patentes. En este caso debemos referirnos a la nueva normativa. Régimen de

patentes de invención y modelos de utilidad: leyes 24.481 y 24.572 (t.o. por decr. 260/96).

Policía ambiental. Receptada por el art. 41 de la Constitución, pueden citarse como referidas al

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

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tema las leyes 22.421 y decr. 666/97, de conservación de la fauna y 24.051 y modificatorias, de

residuos peligrosos.

Policía bancaria. Esta función se encuentra regulada en la ley 24.144 y modificatoria, de

aprobación de la Carta Orgánica del Banco Central.

“Corresponde admitir la delegación en el Banco Central del llamado ‘poder de policía bancario o

financiero’ con las consiguientes atribuciones para aplicar un régimen legal específico, dictar

normas reglamentarias que lo complementen y ejercer las funciones de fiscalización que resulten necesarias; siempre que tal ejercicio se ajuste a las directivas generales que en esa materia dicte

el Gobierno Nacional, siendo la propia Constitución la que le confiere base normativa a las

razones de bien público que se concretan en la legislación financiera y cambiaria” (CNFed. <!--

Generación de la página 19 del documento PM -->ContAdm., Sala I, 22/4/97, “Tecnología Integral Médica SA c/ Ministerio de Economía y otro”, SJDA, Bs. As., La Ley, 16/12/97, p. 38).

Policía de tránsito. Se refiere a la circulación de personas por medio del transporte público y al de

mercaderías. Cuando se trata del transporte por vía terrestre, su reglamentación está dada por las

leyes 22.934; 24.449 (modificada por ley 24.788, art. 17).

Policía de servicios públicos privatizados. Es conducida esencialmente en cada caso particular por

los Entes Reguladores. Podemos mencionar: la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC), constituida por decr. 660/96, art. 31, modificado por los decrs. 1260/96, art. 1º y 80/97; Ente

Nacional Regulador del Gas (ENARGAS), ley 24.076, cap X, decr. 1738/92; Ente Nacional

Regulador de la Energía (ENRE), ley 24.065, cap. XII, decrs. 1398/92; 2393/92; 570/96 y Ente

Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS), ley 23.696, Anexo I, decr. 999/92.

Policía de las relaciones sociales.

La Policía de las relaciones sociales abarca la normativa necesaria para la mejor convivencia del

hombre, no ya dentro de su actividad profesional y económica, sino dentro del ámbito de lo

puramente social, por ello comprende situaciones tan disímiles en ámbitos tales como el de la

moral y costumbres, del derecho de reunión, del culto, tránsito, seguridad y normativa sanitaria.

Policía de moral y costumbres. Con fundamento en el art. 19 de la Constitución que prescribe que

ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que

ella no prohíbe y a los fines de asegurar la moral pública y la pureza de las costumbres, tanto la

Nación como las provincias y municipios, han previsto normas específicas en esta materia.

Debemos admitir que esta normativa se adecua a las costumbres imperantes en cada tiempo y lugar, por lo que hoy nos parecen ridículas las establecidas en otros momentos históricos.

Podemos citar a modo de ejemplo, la exigencia en los lugares públicos de prever sectores

separados para fumadores y no fumadores.

Policía de reunión. Las reuniones que celebran las personas pueden tener un objeto privado y por

lo tanto no es necesario someterlas a un tratamiento de regulación. Sin embargo, cuando el objeto de la reunión sea público, y por lo tanto se desarrolle en un lugar público o abierto al público,

este derecho de reunión debe llevarse a cabo de conformidad a las normas que regulan su

ejercicio, sin perder de vista que esta reglamentación no puede alterar la libertad de reunión (art.

28, CN).

Policía de culto. Si bien el art. 14 de la Constitución garantiza a todos los habitantes el derecho a

profesar libremente su culto, existe una previsión normativa en cuanto a cuáles son los cultos

que pueden ser inscriptos con carácter de persona jurídica. Podemos citar la ley 24.483, que

reconoce personalidad jurídica civil por la sola inscripción en un registro que llevará a tales fines

el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, a los institutos de vida

consagrada y sociedades de vida apostólica que gocen de personalidad jurídica pública en la <!-- Generación de la página 20 del documento PM -->Iglesia católica, admitidos por la autoridad

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

100

eclesiástica competente. Debemos citar también el Registro Nacional de Cultos, establecido por ley

21.745.

Policía de tránsito. Cuando el traslado de personas se lleva a cabo en forma particular, y no a

través de transporte público, rige también la normativa que en materia de tránsito y seguridad

vial se ha dictado y por ende debe ser respetada para una mayor seguridad en rutas y caminos.

La policía de tránsito es de jurisdicción local. A nivel nacional rige también en este supuesto la ley

de tránsito.

Policía de seguridad. El objeto de la policía de seguridad es el mantenimiento de la seguridad

individual y de la tranquilidad pública, de modo tal que es un deber del Estado para con todos los

habitantes. Su regulación comprende los ámbitos federal y local. Se hallan dentro de este tipo las

policías federales y provinciales, así como también la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval Argentina, cuyo desenvolvimiento se desarrolla en sus respectivos ámbitos de competencias.

A nivel penal se ha regulado el régimen penal y contravencional para la prevención y represión de

la violencia en espectáculos deportivos (ley 24.199).

Policía sanitaria. La finalidad que persigue la policía sanitaria es la de asegurar la salubridad

pública. El área de competencia de esta policía puede ser nacional o local. Puede citarse a modo de ejemplo la fusión del Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA), creado por ley 23.989,

con el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal (IASCAV), creado por decr. 2266/91, a

través del decr. 660/96, art. 38, en el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria.

La Corte Suprema ha expresado que “la fiscalización estricta de la experimentación y subsiguiente

comercialización de productos medicinales tiende a evitar que esa actividad científica y comercial derive en eventuales perjuicios para la salud. El indelegable control que debe ejercer el Estado en

este campo reconoce no sólo razones estrictamente científicas sino también el imperativo ético de

no permitir la utilización del hombre como un simple medio para otros fines” (CSJN, 27/1/87, C.

201. XXI, “Cisilotto, María del Carmen, Baricalla de c/ Estado Nacional (Ministerio de Salud y

Acción Social”).

3.2.3. Faltas de policía y buen gobierno

La idea de policía se halla en crisis, pero no porque se vaya quedando sin contenido, sino

porque ha cambiado, y por ello se ha dicho "que la función de policía o potestad legislativa

tiene por objeto, hoy en día, promover el bienestar general" De un criterio restringido que

limitaba el poder de policía a medidas tendientes a proteger la Seguridad, moralidad y

salubridad públicas, se ha evolucionado a asignarle un contenido amplio que se extiende a la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad. "De ahí que se admita

una policía de la emergencia y una policía de la prosperidad"

Según las enseñanzas de Bielsa, el poder de policía designa al "conjunto de servicios

organizados por la Administración pública con el fin de asegurar el orden público y garantiza

a la integridad física, y aun moral, de las personas, mediante limitaciones impuestas a la actividad individual y colectiva de ellas"

El poder de policía, que es de naturaleza normativa se desenvuelve por la administración

pública en una actividad que reúne tres notas permanentes y exclusivas: "a) actividad por

órganos de la administración pública; b) realización de limitaciones a las actividades individuales con referencia a bienes comunes; c) disposiciones impuestas por normas

legislativas"

La exclusión de cualquier referencia a los contenidos específicos de los objetos que defiende

la actividad policial administrativa obedece a su integración por bienes comunes tales como

"las costumbres, la propiedad, la salud, actividades comerciales, la cultura, la tranquilidad

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

101

pública, la seguridad, el orden instituido, etc., etc., es decir situaciones de actos y cosas

dinámicas y aleatorias que no se destacan en forma definitiva y permanente"

Institucionalmente, el poder de policía es un poder de reglamentación, que surge del art. 14,

Constitución Nacional, "que hoy existe hasta en el orden de nuestra economía" El Derecho

Público, según se ha observado, es sobre todo "un complejo de poderes y de deberes" a

diferencia del Derecho Privado, en el cual prevalecen los derechos y las obligaciones.

Precisamente el poder de policía es uno de esos poderes que ocupan a los juspublicistas, pero que interesan a los jusprivatistas, en un doble aspecto: los deberes que imponen al

ciudadano, cuya inobservancia acarrea la ilicitud de los actos que no se ajustan a sus

preceptos; y la consideración de su ejercicio por la Administración, ya no como mero poder

discrecional, sino como poder reglado en razón del interés general que debe proteger, y cuya

omisión, o mal ejercicio, implica per se el incumplimiento de uno de los deberes básicos del Estado.

La ilicitud, o la anti juridicidad configurada por la omisión. No es dudoso que la ilicitud deba

definirse "por la contrariedad del acto, positivo o negativo (acción u omisión), a las normas

de un sistema dado de Derecho" La forma negativa que puede asumir la acción, como

presupuesto de la responsabilidad, denominada omisión o abstención antijurídica hará responsable al autor "solamente cuando una disposición de la ley le impusiese la obligación

de cumplir el hecho omitido" (art. 1074, Cód. civil). Para Mosset Iturraspe "la antijuridicidad

de la omisión, al igual que la del obrar activo, debe resolverse per se, sin recurrir a los

ingredientes de la culpa o del daño", ya que advierte la existencia de "comportamientos a la

vez dañosos y culpables que están acordes con el ordenamiento jurídico, que son lícitos" Mossset Iturraspe caracteriza adecuadamente a las omisiones antijurídicas como resultantes

de toda transgresión a una obligación jurídica de obrar "que abarca los deberes legales y

también los impuestos por las buenas costumbres y el orden público, al igual que los

dictados por la buena fe. La omisión puede ser antijurídica por ilicitud -en el sentido

reseñado- pero puede serlo, además, por ser abusiva". Las omisiones antijurídicas de la

Administración Pública en el ejercicio del poder de policía. Toda vez que la Administración debe ejercer su poder de policía en cada uno de los ámbitos que lo requieren, cuando

aparece omitido, o ejercido en forma insuficiente, excesiva o abusiva, esa falta o mal ejercicio

hace encuadrar a la conducta de sus agentes dentro del campo de la ilicitud. Con buen

criterio se ha resuelto que la función de policía debe cumplirse obligatoriamente, ya que "no

se trata de una facultad acordada por la ley" y dentro de esa actividad ffb que el Estado debe asumir, su competencia, a través de las autoridades locales, está limitada a la razonabilidad

y proporcionalidad de su ejercicio, en relación con los fines perseguidos, con exclusión de

toda arbitrariedad Por ello "las facultades reglamentarias o de policía de las provincias se

han reconocido siempre que sean razonables y justas, eficientes al fin perseguido por ellas y

no importen iniquidad, pues no le es permitido al legislador en ejercicio de la facultad

reglamentaria, obrar caprichosamente de manera de destruir lo mismo que ha querido amparar y sostener" En este orden de ideas, y con relación concreta al poder de policía de la

construcción, se juzgó irrazonable responsabilizar a quien lo ejerce "más allá del área en

que, conforme a Derecho, deba controlar los cálculos y la ejecución efectiva de las obras" En

definitiva: el mero lícito y regular ejercicio del poder de policía no genera responsabilidad del

Estado que debe, en cambio, hacerse cargo de los menoscabos que reciba el habitante,

cuando su ejercicio es irregular.

3.2.4. Justicia de barandilla

Justicia de barandilla, donde se hacía justicia para la gente, es un espacio donde se

resuelven muchos conflictos vecinales y por eso nos parece extraordinariamente importante que se pueda avanzar, no sólo en su remodelación: hay 41 juzgados que no están

remodelados todavía; sino que se pueda contratar al personal: faltan más de 250 personas

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

102

en las plazas que no están ocupadas, faltan defensores de oficio, hay sólo 97 de más de 250.

De manera que hay un déficit importante, si bien ha habido mejoras, si bien ha habido avances, las nuevas coordinaciones territoriales son un paso significativo, pero los

pendientes ahí están. Los temas de alimentación y agua son temas muy críticos, esos

dependen esencialmente de las autoridades delegacionales. Encontramos en nuestras visitas

gente que llevaba entre 24 y 36 horas sin recibir alimentos, la gran mayoría de la gente no

recibía agua y nos parece que esas son condiciones extraordinariamente fuera de forma y

que violan los derechos humanos, porque estamos hablando de faltas administrativas, es un tema muy de otro orden. Y la necesidad de que haya penas alternativas para que, por

ejemplo, la gente que comete una falta beneficie a la comunidad, limpiando la basura,

limpiando la basura de las alcantarillas, limpiando los parques, ayudando en los cruceros de

las avenidas importantes que se generan caos vial y que luego uno voltea y no encuentra

una personas que le ayude, ayudando afuera de las escuelas, ayudando en la orientación en las oficinas públicas, generando espacios de vigilancia, por ejemplo en las zonas donde hay

conflictos entre jóvenes, vamos, puede haber un sistema de penas alternativas de trabajo

comunitario que beneficien a la gente, que beneficie a las autoridades delegacionales en

tanto cuanto disponen de un personal que puede ayudar y lamentablemente esto no se ha

echado a andar y nos parece entonces que este informe pone el tema ya sobre la mesa. Nos

entregaron justamente ahora un informe actualizado y bueno, es uno de los mecanismos que vamos a seguir utilizando para propiciar el cumplimiento de las Recomendaciones

Siempre resultará de gran utilidad para la toda la comunidad reflexionar sobre temas que

son de trascendental importancia.

Indudablemente uno de estos temas se refiere al PODER JUDICIAL, en virtud de ser este Poder el facultado constitucionalmente para llevar a cabo:

LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA

La sola enunciación del tema trae a nuestra mente un número considerable de ideas,

sentimientos, anhelos y sobre todo de actitudes personales y colectivas hacia los órganos que tienen encomendada la elevada tarea de impartir justicia.

De ahí la extraordinaria importancia de conocer su realidad y perspectivas.

Particularmente, al contemplar el advenimiento inminente de un nuevo siglo y de un nuevo

milenio considero obligada una profunda reflexión sobre lo que debe ser la impartición de justicia en el siglo XXI, nuevo siglo y nuevo milenio. No puede concebirse una correcta

administración e impartición de justicia fuera de un auténtico Estado de Derecho.

Por ello, en primer lugar, debemos reflexionar sobre este punto en particular, del cual se

deriva, directamente una adecuada impartición de justicia.

En efecto, la lucha por conformar un Estado de Derecho hunde sus raíces en lo más profundo de nuestra historia. Desde Apatzingán hasta el Constituyente de Querétaro, todos

los mexicanos hemos conquistado derechos, libertades individuales y procurado los

principios de la justicia social, en un sistema jurídico que por múltiples aspectos resulta ser

original. La lucha continua que han sostenido innumerables mexicanos para impulsar el

desarrollo de nuestro país y darnos un futuro promisorio para nuestros hijos corre un grave

riesgo si no logramos consolidar nuestro Estado de Derecho. El Estado de Derecho está fundado y organizado sobre ciertos principios y valores de moral

política, como lo son: La democracia, como única fuente de legitimidad del poder público;

vocablo que en la actualidad ha adquirido un nuevo espíritu gracias a los cambios

trascendentales que se han operado en nuestro México contemporáneo. La legalidad, como

la vía idónea para la plena realización de la democracia; La división de poderes, como la forma más adecuada de lograr el sometimiento del poder a la ley y el reconocimiento y

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

103

vigencia efectiva de los derechos fundamentales del hombre, los cuales constituyen la base y

el objeto de nuestras instituciones sociales.

Por otra parte se hace necesaria la creación de juicios sumarios, reduciendo el número de

medios de impugnación y los términos procesales. Ello daría por resultado un acceso pronto

y expedito a la justicia, dando un nuevo y eficaz impulso a la "justicia de barandilla" y al

principio de oralidad la Impartición de Justicia en el siglo XXI debe atender, necesariamente

a criterios de: PROFESIONALISMO

OBJETIVIDAD

IMPARCIALIDAD

INDEPENDENCIA

EFICACIA y RESPONSABILIDAD

Finalmente estoy absolutamente convencida de que la superación de los apremiantes

problemas a los que me he referido será el resultado del estudio y del trabajo sostenido,

entusiasta y constante que no escatime esfuerzo alguno y no dé concesiones al desánimo.

Sólo con leyes que atiendan eficazmente a los legítimos reclamos sociales, con soluciones y medidas reales consecuencia de la constante superación. Sólo así concibo un Estado de

Derecho y una auténtica impartición de justicia que se encaminan hacia un nuevo siglo y

hacia un nuevo milenio.

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

104

COLEGIO DE ALTOS ESTUDIOS DE ACAYUCAN

Licenciatura en Derecho

Autoevaluación de la Tercera Unidad

Nombre del alumno:_______________________________________________________________

INDICACIONES: Contesta correctamente lo que a continuación se te pide, no

olvidando leer por anticipado tu antología.

1. ¿Qué es el orden público?

2. ¿Cómo se realiza el ejercicio de policía?

3. ¿Cuáles son las bases jurídicas de la limitancia de su esfera de su esfera de

derechos y libertades?

4. ¿Cuál es la finalidad de los elementos del orden público?

5. ¿Qué es el poder público?

6. ¿Qué es policía?

7. Rafael Bielsa ¿Cómo define al poder de policía?

8. ¿Cuál es la definición que da Serra Rojas del poder de policía?

9. ¿Cuáles son los fines del estado?

10. ¿A qué esta encaminado el interés publico al salvaguardar?

11. ¿Cómo se manifiesta la policía administrativa y explica cada uno de ellos?

12. ¿Cuál es la diferencia de policía administrativa y policía judicial?

13. ¿En qué consiste las ordenes de policía administrativa?

14. Mencione los tipos de policía existente

15. ¿En qué consiste la Justicia de Barandilla?

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

105

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

DELGADILLO Gutiérrez, Luís Humberto. Principios de Derecho Tributario. Editorial Limusa, México, 1986.

FRAGA, Gabino, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México D.F., 33 a Edición México 1994.

BIBLIOGRAFÌA COMPLEMENTARIA

ACOSTA, Romero Miguel, Teoría General del Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México, 1993. CORTINA Gutiérrez, Alfonso. Los Reglamentos de Policía. Tribunal Fiscal de la Federación, 50 Años al Servicio de México, Vol. I, México. DIEZ, Manuel María. Manual de Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1981. GARRIDO Falla, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen II, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1986. GORDILLO, Agustín A. Teoría General del Derecho Administrativo. Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1984. SERRA, Rojas Andrés, Derecho Administrativo 2º Curso, Editorial Porrúa, México 1995. SERRA, Rojas Andrés. Derecho Administrativo. Tomo II, Editorial Porrúa, S.A., México, 1984.

BIBLIOGRAFÍA PARA CONSULTA DE LA GARZA, Sergio Francisco. Derecho Financiero Mexicano. Editorial Porrúa, S.A., México, 1976. DUVERGER, Maurice. Hacienda Pública. Bosch Casa Editorial, S.A., Barcelona España, 1980. FAYA Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas. Editorial Porrúa, S.A., México, 1981. RÍOS Elizondo, Roberto. "El Presupuesto de Egresos". Estudios de Derecho Público Contemporáneo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Económica, México, 1972.

LEYES, CÓDIGOS Y REGLAMENTOS

Constitución Política de los Estados Unidos de México.

Ley de Ingresos de la Federación”, en Estudios de Derecho Público Contemporáneo. Homenaje a Gabino Fraga, Fondo de Cultura Económica, México, 1972.

Ley de Ingresos del Estado

Ley de Egresos del Estado

Agenda Administrativa 2007

Ley de Bienes Nacionales

Ley sobre Vías Generales de Comunicación

Ley Minera

La Ley Federal de Radio y Televisión

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106

ANEXO 1

Forma (30p)

Variables Descripción de la puntuación SC

6 puntos Extensión Presentación del esquema en una cuartilla.

6p

No aplica. No aplica. No aplica. Extensión mayor a una cuartilla.

0p

6 puntos Datos generales. Contiene :

1. Elementos generales: Título, nombre, matrícula, módulo, nombre del curso, actividad, fecha, nombre del profesor, sede, equipo y bibliografía

2. Elementos indispensables: Mapa conceptual (esquema), donde se encuentre representatividad y relación entre conceptos y bibliografía

Contiene todos los datos solicitados.

6p

Carece del elemento indispensable solicitado. O carece de 2 elementos generales.

4p

Carece de 1 elemento indispensable solicitado. O carece de 3 elementos generales.

2p

Carece de 2 elementos indispensables solicitados y carece de 3 elementos generales.

1p

Carece de los elementos indispensables solicitados.

0p

4 puntos Bibliografía Reporta y utiliza las fuentes mínimas solicitadas.

4p

Utiliza las fuentes mínimas sin reportarlas.

3p

Reporta las fuentes mínimas. Utiliza sólo una de ellas.

2p

Reporta y utiliza sólo una de las fuentes requeridas.

1p

Reporta y no utiliza las fuentes solicitadas en el documento.

0p

6 puntos Ortografía 0 - 3 errores.

6p

4-7 errores.

4p

8-11 errores.

3p

12-16 errores.

2p

Más de 17 errores.

0p

8 puntos Organización. El

mapa conceptual se encuentra presentado de

La organización es óptima y se realizó con respecto a los

La organización se realizó con respecto a los

La organización se realizó con respecto a los

La organización es óptima y se realizó con

La organización del mapa conceptual no

UNIVERSIDAD DE ACAYUCAN, VER.

LICENCIATURA EN PEDAGOGIA

RÚBRICA PARA EVALUAR MAPAS CONCEPTUALES

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

107

manera ordenada con respecto a un criterio preestablecido (Lógico, secuencial, jerárquico).

criterios pre- establecidos en un 100%.

8p

criterios pre- establecidos en un 75%.

6p

criterios pre- establecidos en un 50%.

4p

respecto a los criterios pre- establecidos en un 25%.

2p

es adecuada.

0p

Contenido (70p)

Variables Descripción de la puntuación SC

35 puntos Representatividad. Los principales conceptos se encuentran presentados en el esquema.

Se encuentran presentes los conceptos que dan representativi- dad al tema en un 100%.

35p

Se encuentran presentes los conceptos que dan representativi- dad al tema en un 75%.

27p

Se encuentran presentes los conceptos que dan representativi- dad al tema en un 50%.

18p

Se encuentran presentes los conceptos que dan representativi- dad al tema en un 25%.

9p

Se encuentran algunos conceptos aunque poco relevantes al tema.

3p

No se encuentran los conceptos principales en el producto presentado.

0p

35 puntos Relación. Los

conceptos están relacionados unos con otros a través de las palabras y/o conectores de manera lógica.

Los conceptos están relacionados a través de conectores de manera lógica en un 100%.

35p

Los conceptos están relacionados a través de conectores de manera lógica en un 75%.

27p

Los conceptos están relacionados a través de conectores de manera lógica en un 50%.

18p

Los conceptos están relacionados a través de conectores de manera lógica en un 25%.

9p

Los conceptos se encuentran mal relacionados.

3p

No existe relación entre los conceptos.

0p

OBSERVACIONES:

TOTAL PUNTAJE:____________

ELABORADO POR EL: MCE SADID PÉREZ VÁZQUEZ

108

REPORTE DE LECTURA

Deberá de entregarlo elaborado en mano utilizando la ficha recomendada por la autora, Brambilia y cubrir los datos utilizados por ella.

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109

RÚBRICA PARA

EL ENSAYO