anÁlisis y estructura de la economÍa solidaria en …

Contraloría Delegada para el Sector Gestión Pública e Instituciones Financieras

Dirección de Estudios Sectoriales

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88-113-059-05

ANÁLISIS Y ESTRUCTURA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA Y RESULTADOS DE LA APLICACIÓN DEL RÉGIMEN

TRIBUTARIO ESPECIAL

Elaboró: Álvaro Uriel Bueno, José Antonio Botero, Luz América Cornejo, Delfina Gaona y Glinys Gómez Fecha de elaboración: julio de 2007

Primera Revisión: Luisa Fernanda Bellini Pérez Fecha de Revisión: agosto de 2007 Segunda Revisión: Comité de Evaluación Sectorial Fecha de Revisión: 13 de septiembre de 2007 Tercera Revisión: Marcela Bautista N. Fecha de Revisión: 23 de octubre de 2007

INTRODUCCIÓN .................................................................................................................3

1. LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA...........................................................4

1.1 Marco Conceptual .......................................................................................................... 4

1.2 Antecedentes.................................................................................................................... 7

1.3 El Sector de la Economía Solidaria en el contexto internacional ............................... 9

1.4 Radiografía del Sector Solidario en Colombia........................................................... 13 1.4.1 Cooperativas ............................................................................................................ 15 1.4.2 Fondos de Empleados .............................................................................................. 19 1.4.3 Asociaciones Mutuales ............................................................................................ 19

1.5 Impacto del Sector Solidario en la economía ............................................................. 19

1.6 Diagnóstico del Sector Solidario en Colombia ........................................................... 22 1.6.1 Cooperativas de Trabajo Asociado .......................................................................... 24

1.7 El Sector Solidario en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 ......................... 27

2. MARCO NORMATIVO Y RÉGIMEN TRIBUTARIO DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA ........................................................................................................................27



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2.1 Marco Normativo.......................................................................................................... 27 2.1.1 Marco Institucional.................................................................................................. 27 2.1.2 Componentes de la Economía Solidaria .................................................................. 31

2.2. Régimen Tributario Especial ...................................................................................... 32 2.2.1 Antecedentes Normativos aplicables al Sector Cooperativo .................................. 32 2.2.2 Principales problemas y/o dificultades en la interpretación y aplicación de las exenciones y beneficios tributarios................................................................................... 33 2.2.3 Avances del Sector Solidario en Materia Fiscal...................................................... 34

3. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO.................................................................................38

3.1 Determinación de las variables Costo – Beneficio ..................................................... 40

3.2 Resultados del análisis .................................................................................................. 41

CONCLUSIONES..............................................................................................................45

RECOMENDACIONES.....................................................................................................47

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................48

ANEXO 1. NORMAS TRIBUTARIAS APLICABLES AL SECTOR SOLIDARIO ..50



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INTRODUCCIÓN

La Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras estudia

el sector de la Economía Solidaria, toda vez que ejerce, control fiscal micro a la gestión que

realizan la Superintendencia de la Economía Solidaria, el Departamento Administrativo

Nacional de la Economía Solidaria – DANSOCIAL- y el Fondo de Garantías de Entidades

Cooperativas –FOGACOOP- y, control fiscal macro a través de la evaluación de las

políticas públicas ejecutadas por dichas entidades.

Las auditorías practicadas a la Supersolidaria y a DANSOCIAL detectaron

deficiencias en su gestión misional. Surgió entonces la necesidad de realizar un análisis de

la gestión de dichas entidades frente a las políticas y estrategias para el fortalecimiento del

sector de la economía solidaria en Colombia.

En el marco de esta labor, la CGR realizó en el 2005 y el 2006 dos mesas técnicas y

dos foros deliberativos con la participación del Gobierno, los gremios y la academia, con el

objetivo de realizar un diagnóstico del sector y de su marco institucional y regulatorio.

Como respuesta a estos espacios surge la necesidad de abordar en el estudio,

además del funcionamiento del marco institucional, el impacto que en el desarrollo

económico y social del país tiene el sector de la economía solidaria dado el régimen

tributario especial que le aplica.

De acuerdo con lo anterior, el presente estudio tiene por objetivos, analizar el

comportamiento y la participación de la Economía Solidaria en el contexto económico y

social colombiano, evaluar el funcionamiento del marco institucional para el apoyo y

supervisión del sector y establecer el papel de las exenciones tributarias en el cálculo de la

relación costo-beneficio que para la sociedad representan, en materia de tratamientos

tributarios diferenciales.



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El documento consta de cuatro capítulos. En el primero se observa de manera

general el marco conceptual del sector solidario, su desarrollo a nivel internacional y

regional y la radiografía y diagnóstico del sector en Colombia en cuanto a sus antecedentes,

evolución, aporte económico, y debilidades y fortalezas.

En el segundo capítulo se hace un análisis del régimen tributario especial de la

Economía Solidaria en Colombia y la evolución del marco normativo donde se da cuenta de

la juridicidad y de las debilidades y fortalezas del marco institucional del sector.

En el capítulo tercero, se presentan los resultados del análisis Costo-Beneficio del

sector de la Economía Solidaria a partir de la relación cuantitativa entre los costos fiscales e

institucionales y los beneficios sociales que representan los tratamientos diferenciales en el

régimen tributario. Por último, el capitulo cuarto contiene las conclusiones y

consideraciones sobre el sector.

1. LA ECONOMÍA SOLIDARIA EN COLOMBIA

1.1 Marco Conceptual

Existe una variada gama de formulaciones y definiciones teóricas a nivel internacional

para agrupar en un universo único a todas aquellas organizaciones que desde sus bases

doctrinarias y sus fines sociales, no se pueden reconocer como pertenecientes al sector

público o al sector privado; entre las más conocidas están las de Sector Social, Tercer

Sector y Sector Solidario. Sin embargo, más allá de la definición, el punto de partida para

que pueda hablarse de un universo o sector no lucrativo está en las características que

deben reunir las organizaciones. Estas características son1:

1 En este sentido se remite al análisis que realizó la Universidad Johns Hopkins de Estados Unidos sobre el sector no lucrativo. En, Katime O., Abraham y Sarmiento R. Antonio José: Hacia la construcción del Derecho Solidario en Colombia, Dansocial, 2005, p. 65



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1. Que sean instituciones libremente emanadas de la sociedad civil

2. Que sean instituciones sin ánimo de lucro2

3. Que sean instituciones con el objetivo de trabajar por el bienestar general

Se trata entonces de organizaciones de iniciativa privada, donde prima el desarrollo de

actividades en interés de la comunidad frente al objetivo de acumular beneficios

económicos con unos principios y valores entre los que sobresale el de la solidaridad.

En Colombia existen múltiples formas asociativas que reúnen estas características pero

que solo adquieren un marco regulatorio que se inicia con la Constitución de 1991, lo cual

no significa que cada forma asociativa no cuente con sus propias normas, como es el caso

de las corporaciones, fundaciones, asociaciones, así como las cooperativas, los fondos de

empleado o las asociaciones mutuales.

Mediante la Ley 454 de 1998, se determinó el marco conceptual actual donde se define

a la economía solidaria como “el sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado

por el conjunto de fuerzas sociales organizadas en formas asociativas identificadas por

prácticas autogestionarias solidarias, democráticas y humanísticas, sin ánimo de lucro para

el desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía”.

Igualmente, se declara de interés común la protección, promoción y fortalecimiento de

las cooperativas y demás formas asociativas y solidarias de propiedad como un sistema

eficaz para contribuir al desarrollo económico, al fortalecimiento de la democracia, a la

2 Ley 79 de 1988: Se presume que una empresa asociativa no tiene ánimo de lucro, cuando cumpla los siguientes requisitos: 1) Que establezca la irrepartibilidad de las reservas sociales y en caso de liquidación, la del remanente patrimonial y 2) Que destine sus excedentes a la prestación de servicios de carácter social, al crecimiento de sus reservas y fondos, y a reintegrar a sus asociados parte de los mismos en proporción al uso de los servicios o a la participación en el trabajo de la empresa, sin perjuicio de amortizar los aportes y conservarlos en su valor real.



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equitativa distribución de la propiedad y del ingreso y a la racionalización de todas las

actividades económicas, en favor de la comunidad y en especial de las clases populares.

En la misma ley se definen las características de las entidades que pertenecen a la

Economía Solidaria las cuales permiten su identificación y agrupación como son: 1)

Empresas que contemple el ejercicio de una actividad socioeconómica tendiente a satisfacer

necesidades de sus asociados y el desarrollo de obras de servicio comunitario; 2) Tener

establecido un vínculo asociativo; 3) Ausencia de ánimo de lucro movida por la solidaridad,

el servicio social o comunitario; 4) Garantizar la igualdad de derechos y obligaciones de sus

miembros sin consideración a sus aportes; 5) Establecer un monto mínimo de aportes

sociales no reducibles, debidamente pagados, durante su existencia; 6) Integrarse social y

económicamente, sin perjuicio de sus vínculos con otras entidades sin ánimo de lucro que

tengan por fin promover el desarrollo integral del ser humano.

EL sector solidario en Colombia está conformado en general por dos tipos de

organizaciones de acuerdo con el tipo de actividades que desarrollan:

1. Organizaciones de la Economía Solidaria, que adoptan una estructura empresarial,

como por ejemplo las cooperativas, los organismos de segundo y tercer grado que agrupen

cooperativas u otras formas asociativas y solidarias de propiedad, las instituciones

auxiliares de la Economía Solidaria, las empresas comunitarias, las empresas solidarias de

salud, las precooperativas, los fondos de empleados, las asociaciones mutualistas y las

empresas asociativas de trabajo, entre otras3.

2. Organizaciones con carácter asistencial o gremial no empresariales como es el caso

de los sindicatos, corporaciones, fundaciones y asociaciones, juntas de acción comunal y

grupos de voluntariado entre otras.

3 Ley 454 de 1998, Artículo6 parágrafo 2º



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El universo de análisis del presente trabajo, son las organizaciones de la Economía

Solidaria que son vigiladas por la Superintendencia de la Economía Solidaria,

específicamente las cooperativas, los fondos de empleados y las asociaciones mutuales.

1.2 Antecedentes

Hacia mediados de los noventa, la Economía Solidaria tenía presencia en diversos

sectores económicos del país como el de la construcción, transporte, educación, agrícola,

comercio y servicios, entre otras. Para 1997, existían además tres bancos cooperativos y dos

aseguradoras cooperativas.

La crisis económica y financiera que vivió el país desde 1997, conjuntamente con

debilidades especificas del sector cooperativo como ausencia de un seguro de depósitos

para los ahorradores de estas entidades, de políticas de medición del riesgo, de esquemas de

regulación y supervisión adecuados y la imposibilidad de acceder a apoyos transitorios de

liquidez, llevaron a un deterioro de sus indicadores financieros (deterioro de la cartera,

liquidez y rentabilidad) y a la consecuente intervención del sector por parte del Estado, en

cabeza de del Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas4- DANCOOP-, la

Superintendencia Bancaria y el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras –

FOGAFIN-5.

Las cifras demuestran la crisis del sector. Entre 1997 y 1998 el número de entidades

decreció de 4.108 a 3.479, correspondiendo la mayor parte a las cooperativas de ahorro y

crédito y multiactivas con sección de ahorro y crédito. El número de asociados decreció de

2.191.115 a 1.926.715, los activos pasaron de $ 4.1 billones a $3.9 billones y los

excedentes pasaron de $77.959 millones a $45.838 millones equivalente a una disminución

4 Luego se transformo en el Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria – DANSOCIAL a través de la Ley 454 de 1998. 5 Con base en Fondo de Garantías de Instituciones Financieras. Antecedentes de la venta de Megabanco



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del 41%. El resultado neto de la crisis significó la pérdida del 44% del patrimonio de las

cooperativas, “...diluido en un torrentoso río de quiebras, intervenciones, fusiones e

incorporaciones y liquidaciones que afectaron a las organizaciones más dinámicas del

modelo.”6

Por su cobertura nacional, volumen de activos y número de asociados, la forma

asociativa más visible eran las cooperativas y dentro de estas las cooperativas financieras.

Para 1997, el movimiento cooperativo movilizó más del 16% del total del ahorro nacional.7

Es por ello que la crisis del cooperativismo financiero8 entre 1997 y 1998 tuvo tantas

repercusiones sociales.

Para 1998 se había ordenado la liquidación de 49 cooperativas financieras, la

intervención de nueve y más de 700 oficinas cerradas, todo lo cual arrojó más de 800.000

ahorradores afectados.9

Dentro del proceso de intervención del cooperativismo financiero, con el objeto de

proteger 1.700.000 ahorradores y los dineros de 819.000 aportantes, FOGAFIN realizó un

proceso de saneamiento y capitalización con Coopdesarrollo, consistente en una integración

económica con Bancoop, Cupocrédito, Coopsibate y Megabanco en su ultima etapa, que

significó un total de apoyos otorgados por más de $750.000 millones10.

6 Pérez Valencia, Gonzalo: op. Cit. P. 19 7 Pérez Valencia, Gonzalo: Cooperativismo y Economía Solidaria en Colombia – Pedagogía de una Crisis y Derroteros en el Siglo XXI. Ediciones Coopetrol Año 2000, página 10. 8 Otras formas asociativas como los fondos de empleados o las asociaciones mutuales, no fueron afectados por la crisis, salvo aquellas que tuvieran depósitos e inversiones en las entidades afectadas 9 Padilla Piraquive, Martha Rocío y Atehortúa Cruz Adolfo León: Crisis del cooperativismo financiero en Colombia 1996-1998, U. Pedagógica, 2005, p. 31 10 El principal activo de Coopdesarrollo en liquidación eran 1.259.530.312.339 acciones de Megabanco S.A., equivalentes a una participación del 94,5% y la mayor acreencia es la deuda con Fogafin por aproximadamente $674.000 millones. El pasivo de Fogafín con Megabanco era de aproximadamente $84.000, para un total de ayudas por $758.000 aproximadamente. En mayo de 2006, en cabeza de Fogafín se ofreció en venta las acciones de Coopdesarrollo en liquidación mediante oferta pública. El consorcio ABV conformado por el Aseguradora Alfa, Banco de Bogota y Grupos y Valores presentaron la mayor oferta por $808.000, quedando con el control de Megabanco. Con la operación Fogafin



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De manera simultánea con la intervención a las cooperativas financieras, el Gobierno

adecuó el marco institucional del sector solidario antes las deficiencias observadas en la

crisis a través de la Ley 454 de 1998. El DANCOOP se transformó en el Departamento

Administrativo Nacional de la Economía Solidaria –DANSOCIAL- encargado de dirigir la

política estatal para la promoción, planeación y fomento de las organizaciones de la

Economía Solidaria, se crearon la Superintendencia de la Economía Solidaria con el objeto

de controlar, supervisar y vigilar las entidades solidarias y el Fondo de Garantías de

Instituciones Financieras –FOGACOOP- encargado del seguro de depósitos del sector

financiero cooperativo.

A parir de la adecuación del marco institucional, mejoró la confianza del público y

los usuarios en el sector solidario, esto reflejado en el mejoramiento de los indicadores

financieros y en el número de asociados. A finales de 2006, existían un total de 8.970

entidades del sector de la economía solidaria, de las cuales 6.877 son cooperativas, 1.866

fondos de empleados y 227 asociaciones mutuales y con 4.506.000 asociados. El total de

activos de las entidades de la economía solidaria llegó a los $17.1 billones, de los cuales

$13.9 billones pertenecen a las cooperativas (81%), $3 billones a los fondos de empleados

(17%) y $309 mil millones a las asociaciones mutuales (2%). Adicionalmente, el sector de

la economía solidaria genera cerca de 126.000 empleos bajo el régimen laboral en forma

directa 11.

1.3 El Sector de la Economía Solidaria en el contexto internacional

El aumento de necesidades insatisfechas induce siempre de forma especial la creación

y afiliación a cooperativas. Parece normal que este tipo de empresas aparezca

recibió los recursos invertidos en el salvamento de Coopdesarrollo y quedaron recursos remanentes por más de $74.000 millones. 11 Confecoop: Sector Cooperativo Colombiano 2006, Resultados de un Compromiso con la Comunidad



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frecuentemente asociado a situaciones de especial exclusión social o económica, tanto en

países pobres como ricos, promovida por emprendedores independientes o por muy

variados intereses públicos y privados12.

El cooperativismo presenta una gran expansión a nivel mundial tanto en países en

desarrollo como en industrializados, agrupando a más de 800 millones de asociados, con un

papel importante en el desarrollo social y económico de los países, con impactos

regionales, generando empleo y redistribuyendo ingresos y propiedad. En 1994 la ONU

estimó que más de 3.000 millones de personas (la mitad de la población mundial) era

asegurado o facilitado por empresas cooperativas13.

Así mismo, el cooperativismo está presente en varios sectores económicos a nivel

mundial; por ejemplo, las cooperativas de salud prestan sus servicios en más de 50 países y

benefician a 100 millones de hogares en todo el mundo. Las cooperativas de ahorro y

crédito atienden a 120 millones de socios en 87 países. Entre los actores principales del

sector financiero europeo están los bancos cooperativos que sirven a 140 millones de

clientes, emplea a más de 700.000 personas y tienen una participación de mercado de

aproximadamente 20%. En la mayoría de los países de Europa Central y Oriental, la

participación de las cooperativas en el mercado oscila entre el 20% y el 30% y tienen

particular fuerza en las zonas rurales14. Existen casos exitosos que dan muestra del papel

que desempeña en la economía y en beneficios para la comunidad.

Actualmente, en China, el 70% de la población vive en zonas rurales donde se

observan problemas tales como ingresos estancados, deterioro de los servicios públicos,

gobiernos locales con excesos de personal e ineficientes, degradación del medio ambiente,

12 Coque Martínez Jorge, El Cooperativismo rural en zonas desfavorecidas: una panorámica de los orígenes y situación actual en África, Asia y los antiguos países socialistas del Este de Europa. Cuadernos de Desarrollo Rural, No. 047. Pontificia Universidad Javeriana, Bogota, 2001. 13 El cooperativismo en el mundo. ACI Américas, 2007 14 Cifras obtenidas del Informe de Gestión, Confecoop 2006



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aumento de la delincuencia e incremento de protestas. Para subsanar esto se han creado las

Cooperativas de Crédito Rural –CCR- que se han convertido en un importante componente

del sistema financiero en China15. Por otra parte, en el Plan Nacional de Desarrollo del

Oeste (2001 – 2010) en el cual se han invertido US$ 80.000 millones16, las cooperativas

juegan un papel importante en la prestación de servicios de salud rural, con 119 millones de

usuarios.

En Estado Unidos y Canadá, el sector de la economía solidaria tiene una fuerte

presencia en diversos sectores y vertientes manifestadas en centros académicos, programas

sociales y convenios de desarrollo para poblaciones marginadas en diversos países. Por

ejemplo, en el sector financiero, la Nationwade es una de las más grandes aseguradoras del

mundo que promueve recursos para la terminación de proyectos profesionales o personales,

cajas de ahorro para el retiro laboral o financiamiento para la adquisición de vivienda,

vehículos y seguros de vida entre muchos otros servicios.

En el ámbito académico, Universidades como la Estatal de Kansas, la University

Cornell, la Universidad de California y la Universidad de Wisconsin, en Estados Unidos o

la Universidad de Victoria y la Universidad de Saskatchewan en Canadá, son instituciones

que han desarrollado programas académicos y centros de investigación sobre las

cooperativas, lo que demuestra la vigencia e importancia del tema17.

Las cooperativas también tienen importante participación a nivel mundial en el

sector financiero, en la prestación de servicios públicos, de salud y vivienda y hacen un

importante aporte a las economías en diferentes sectores.

15 China: Riqueza y Pobreza Extrema, Dale Jiajun Wen. La Haine. Prensa UNT/CCURA – www. aporrea.org 21/05/2007 16 La Política Económica y Social de China, Embajada de la República Popular de China, presentado en el IX Congreso Nacional Cooperativo, Confecoop, Cartagena, Septiembre de 2006. 17 Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública, "Contexto internacional", en Fomento Cooperativo en www.diputados.gob.mx/cesop



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En la rama financiera, en el 2006 existían más de 46.000 cooperativas de ahorro y

crédito alrededor del mundo, con más de 172 millones de asociados, activos por US$ 1.1

billones y U$ 904 mil millones en ahorros18. En Alemania más del 60% de los bancos son

de naturaleza cooperativa y agrupan a 15 millones de socios y presta servicios a 30

millones de personas. En Bolivia una sola cooperativa de ahorro y crédito maneja alrededor

de la cuarta parte de los ahorros nacionales.

En cuanto a su participación en diferentes sectores económicos, en Estados Unidos

las cooperativas generan ingresos por más de U$211 billones y el 30% de la producción

agrícola es comercializada a través de más de 3.400 cooperativas. En Japón las

cooperativas de consumo ocupan el tercer lugar en ventas y en Corea las cooperativas

agrícolas reúnen a más del 90% de los productores rurales. En Brasil las exportaciones de

las cooperativas superan los US$1.300 millones y en Paraguay el 60% de las divisas es

fruto de la exportación de producción cooperativa. En Venezuela el aporte de las

cooperativas al PIB es del 4.6%, en Argentina es del 6% (solo las cooperativas

agropecuarias), en Vietnam es del 8.6% mientras en Kenya es del es del 45%.

En servicios públicos, salud y vivienda se tiene que en Alemania existen mas de

2.000 cooperativas en las áreas de construcción de vivienda y consumo. En Canadá

alrededor de un cuarto de millón de personas vive en 2.200 sistemas de vivienda

cooperativa que cuenta con 90.500 casas En Estados Unidos cerca de 1.000 cooperativas de

servicios eléctricos suministran electricidad a 34 millones de personas y Bangladesh cuenta

con más de 79 cooperativas rurales de electricidad, que prestan servicios a más de 25

millones de personas.

En cuanto a número de asociados, en Canadá solo el movimiento Desjardins reune a

más de 5 millones de socios y el cooperativismo en Estados Unidos cuenta con 127.5

18 Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crédito. WOCCU. Informe Estadístico 2006



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millones de miembros. En India, el movimiento cooperativo supera los 240 millones y en

Japón una de cada tres familias es cooperativista. En Latinoamérica el sector cooperativo

reune en Argentina más de 9 millones afiliados y en Brasil más de siete millones.

Por otra parte, las cooperativas dan empleo a más de 100 millones de personas en

todo el mundo, lo que representa un 20% de lo que aportan las empresas multinacionales en

esta materia. Sólo en Europa los bancos cooperativos emplean a más de 700.000 personas y

en Estados Unidos las cooperativas generan cerca de 5 millones de empleos directos19.

1.4 Radiografía del Sector Solidario en Colombia

El tamaño del sector en términos económicos no está definido claramente debido a

que no existe una estadística completa que haga confiable los estimativos realizados. La

información respecto de la actividad de las organizaciones de la economía solidaria está

dispersa en diversas fuentes tanto privadas20 como públicas21.

Al finalizar el año 2006 existían en el país 8.970 entidades de la Economía

Solidaria22, 6.877 son Cooperativas (76.7%), 1.866 Fondos de Empleados (20.8%) y 227

Asociaciones Mutuales (2.5%). Ver Cuadro 1

19 Estadística de ACI Américas 20 Los principales gremios que manejan las cifras del sector solidario son la Confederación de Cooperativas de Colombia –Confecoop, la Asociación Colombiana de Cooperativas –Ascoop- y Asociación Nacional de Fondos de Empleados –Analfe-. 21 Entre las entidades oficiales están la Superintendencia de la Economía, el Departamento Administrativo de la Economía Solidaria, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, la Superintendencia de Puertos y Transporte, la Superintendencia Nacional de Salud, Superintendencia de Vigilancia y Seguridad, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y el Departamento Nacional de Planeación. 22 Se toman en cuenta las cifras de Confecoop por ser la confederación que concentra la mayor parte del sector cooperativo nacional. No se toman la de otras Superintendencias como la de Economía Solidaria, la de Puertos, la de Seguridad y Vigilancia y la de Salud, por ser segmentadas de acuerdo con la actividad de las entidades que vigilan.



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Cuadro No. 1 Principales cifras de entidades de la economía solidaria a 2006 Cifras en millones de pesos

En el 2006 el total de activos del sector llegó a $17.1 billones, de los cuales $13.9

billones pertenecen a las cooperativas (81%), $3 billones a los fondos de empleados (17%)

y $309 mil millones a las asociaciones mutuales (2%). Así mismo, el volumen total de

Activos evolucionó favorablemente al registrar un crecimiento del 11.48% con relación al

año 2005.

El sector de la economía solidaria vincula directamente cerca de 4.506.000

asociados, lo que representa un crecimiento del 9% comparado con el año inmediatamente

anterior. Adicionalmente, genera cerca de 126.000 empleos bajo el régimen laboral en

forma directa.

Con respecto a su cobertura, el sector de la economía solidaria tiene presencia en

más de 900 municipios del país y en 31 departamentos. Bogotá, Antioquia, Valle,

Santander y Cundinamarca concentran alrededor del 80% de los activos, el 82% de los

pasivos, el 76% del patrimonio, el 67% de los ingresos, y el 76% de los excedentes.

Al analizar el comportamiento del sector en los últimos cinco años, se observa una

variación positiva en todos los rubros, en especial en los ingresos, los cuales presentaron un

crecimiento del 90.2% ($8.8 billones), seguido por el patrimonio que creció en 74%

aproximadamente, los activos en 70.5%, y los excedentes cuya variación fue del 31.7%.

Naturaleza No. Entidades % Activos % Pasivos % Patrimonio % Cooperativas 6,877 76.7% 13,857,713 80.9% 8,080,137 78.6% 5,777,576 84.4%Fondos de Empleados 1,866 20.8% 2,958,417 17.3% 1,941,996 18.9% 1,016,420 14.8%Asociaciones Mutuales 227 2.5% 309,107 1.8% 257,025 2.5% 52,083 0.8%TOTAL 8,970 100.0% 17,125,237 100.0% 10,279,158 100.0% 6,846,079 100.0%Fuente: Confecoop, Informe de Gestión 2006



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1.4.1 Cooperativas

Cuadro No. 2 Principales Subsectores Cooperativos Año 2006. Millones de Pesos

Con base en el Cuadro No.2, en el cual se muestran los subsectores organizados por

volumen de activos, se observa que por número de entidades sobresalen las de Trabajo

Asociado, que con 3.296 representan el 47.9%, casi la mitad del total. Sin embargo, por

volumen de activos son las del subsector Financiero las que encabezan este rubro, siendo

las menos numerosas. De esta manera, el subsector Financiero concentra el 48.8% del total

de los Activos del Sector Cooperativo.

Con más de tres millones de asociados, el sector cooperativo agrupa más del 8% de

la población colombiana, de los cuales casi la mitad se concentran en el subsector

financiero. Según el nivel de activos, para el cierre de 2006, el 61.84% de las cooperativas

son microempresas (4.253), el 29.20% son pequeñas empresas (2.008), el 6.82% son

medianas empresas (469) y el 2.14% son grandes empresas (147)23.

Las 200 cooperativas más grandes concentran más del 75% de los ingresos, los

activos y el patrimonio del sector cooperativo, existiendo una diferencia notoria entre este

23 Informe de Gestión 2006, Confecoop, p. 15. La ley 590 de 2000 “ por la cual se dictan disposiciones para promover el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas” define el nivel de activos de una microempresa, pequeña y mediana empresa.

Subsectores No. Entidades Activos Pasivos Patrimonio Ingresos Excedentes Asociados EmpleadosFinanciero 209 6,759,635 4,425,781 2,333,854 2,725,734 171,982 1,744,213 12,809 Otras 1728 2,388,294 982,844 1,405,450 2,260,456 54,874 1,156,585 20,545 Agropecuario 667 1,352,853 709,180 643,673 5,156,989 44,480 149,689 9,896 Trabajo asociado 3296 1,213,033 832,775 380,257 3,663,387 19,379 451,869 15,650 Salud 4 747,632 366,054 381,578 1,803,161 23,210 39,007 26,330 Transporte 793 706,675 400,111 306,564 862,956 15,535 92,608 19,124 Asegurador 2 348,608 234,133 114,475 449,831 12,725 1,557 895 Educación 151 260,302 102,965 157,337 199,110 1,746 46,252 7,957 Funerario 27 80,682 26,294 54,389 84,059 5,987 716 1,718 TOTALES 6877 13,857,713 8,080,137 5,777,576 17,205,682 349,919 3,682,496 114,924 Fuente: página web www.portalcooperativo.coop/estadísticas 2006Basado en cifras SIAC Confecoop, Superfinanciera, Supervigilancia, Superservicios, Saludcoop, Acemi, Gestar Salud



- 16 -

grupo de entidades y las demás que conforman el universo de más de seis mil que se

reflejan en el Cuadro 4. Ver Cuadro No.3

Cuadro No. 3 Comparativo Ingresos, Activos y Patrimonio 200 Principales Cooperativas vs. Total Cooperativas Año 2006 Cifras en miles de millones de pesos

El subsector cooperativo agropecuario está conformado tanto por las entidades que

se dedican a la explotación agropecuaria de manera directa, como las que desarrollan

procesos agroindustriales, por ejemplo, las cooperativas lecheras, o la comercialización de

productos agrícolas.

Otras cifras importantes, según Confecoop24 son:

?? En el subsector agropecuario, son cerca de 667 las cooperativas para el 2006 y cuentan

con un volumen de activos de $1.3 billones, con crecimiento anual del 12.39%, pasivos

por $709 mil millones, patrimonio 644 mil millones, un 21.53% más que lo registrado

en 2005, ingresos por $5.2 billones, convirtiéndose así este grupo de cooperativas en las

que más aportan al cooperativismo nacional en términos de ingresos.

?? Los excedentes del subsector alcanzan $44.480 millones, donde sobresalen

principalmente de las utilidades de las cooperativas lecheras, especialmente Colanta y

Coolechera que representan el 50% de los excedentes del subsector para 2006. Las

24 Ibíd., pp. 21 a 32

Variable Primeras 200 Total %Ingresos 13,608 17,205 79.1%Activos 11,512 13,857 83.1%Patrimonio 4,323 5,777 74.8%Fuente: Revista Colombia Cooperativa, AscoopSeparata Especial Edición No.88



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entidades del subsector asocian a cerca de 150.000 personas y generan alrededor de

10.000 empleos.

?? El subsector cooperativo de transporte cuenta con 793 entidades, muestra un

comportamiento satisfactorio al finalizar el 2006 y actualmente cuenta con activos por

$706.675 millones, que equivale al 6.64% de crecimiento con respecto a 2005 y

patrimonio por $306.564 millones, donde el 50% lo representan sus aportes sociales.

?? El subsector solidario de salud, está conformado por cuatro entidades de naturaleza

cooperativa (Saludcoop EPS, Coosalud, Comparta y Ecoopsos), y cinco asociaciones

mutuales que participan como administradoras del régimen subsidiado en salud

(Emdisalud, Mutual Ser, Asmet Salud, Emssanar y Barrios Unidos). Existen además

entidades donde hay propiedad cooperativa, como es el caso de Cafesalud y Cruz

Blanca).

?? Tomando los datos de las entidades de naturaleza cooperativa (Saludcoop EPS,

Coosalud ESS, Comparta ESS y Ecoopsos ESS), se aprecia que tienen un volumen de

asociados de 39.007, lo que representa el 1.06% del total de asociados del sector

cooperativo. Ese mismo grupo de entidades genera 26.330 fuentes de empleo, esto es el

22.91% del total de empleados que genera el cooperativismo nacional, el 0.13% de la

población económicamente activa del país y el 0.15% de la población ocupada del país.

Ver Cuadro No. 2

?? Otro subsector que muestra resultados financieros positivos es el Asegurador. Los

activos al cierre de 2006 ascienden a $348.608 millones, con un crecimiento anual del

18.77% y con una dinámica superior a la del año 2005, cuando el crecimiento para la

variable fue del 14.84%.

?? Dentro del total del sector asegurador colombiano en materia de seguros generales (24

compañías), las cooperativas Equidad Seguros Generales y Aseguradora Solidaria,



- 18 -

representan, en el caso de los activos, el 3.67%. En seguros de vida, la Equidad Seguros

Vida representa el 1.25% de los activos de la compañías de seguros de este tipo en

Colombia (20 compañías).

?? El subsector en el cual la actividad cooperativa reviste especial importancia es el de

servicios financieros de ahorro y crédito, el cual cuenta con 209 entidades. En el 2006

contaba con cerca de la mitad de los activos del sector cooperativo colombiano ($6.76

billones) y de los asociados (1.744.213). La participación de sus activos dentro del total

del sistema financiero alcanzó el 4.35%.

?? Por su parte el subsector de servicios funerarios es de los más pequeños. A diciembre de

2006, las 27 entidades de naturaleza cooperativa que prestan los servicios funerarios en

Colombia, arrojan unos activos por $80.262 millones, un 11.63% más que el año

anterior. Su pasivos llegan a los $26.294 millones con crecimiento anual del 7.66%. Su

patrimonio es de $54.389 millones, con crecimiento anual del 13.66%. El 22.7% de su

patrimonio lo representa el capital social ($12.336 millones).

?? El subsector de trabajo asociado alcanza un total de 3.296 entidades en el 2006, cuyos

activos ascienden a $1.2 billones, $310 mil millones más que en 2005, lo que equivale a

un crecimiento anual del 34.37%, el patrimonio es de $380 mil millones, registrando un

crecimiento anual del 38.42% frente a los $75 mil millones de 2005; los aportes

sociales por $272.505 crecieron en cerca de un 62% frente al año anterior.

?? El subsector de la Educación cooperativa tiene 46.300 asociados, genera 7.957 empleos,

sus activos por valor de 260.302 millones de pesos representa un crecimiento anual del

6.18% y un ritmo de crecimiento de los ingresos de 7.20% anual ($13.375).

?? El número de entidades que reportan como su actividad principal la educación al

finalizar el 2006 es de 151, distribuidas en 21 departamentos y 61 municipios del país.



- 19 -

1.4.2 Fondos de Empleados

Dentro de la economía solidaria este es el segundo grupo en importancia por su

número, 1.866 entidades al finalizar el 2006, con una participación del 21%. De acuerdo

con las cifras financieras, estas entidades muestran resultados positivos y son agentes

económicos que ameritan la vigilancia y determinación de políticas estatales apropiadas

tanto para su regulación como para el seguimiento de sus actividades. Al finalizar el 2006

el total de activos de estas entidades de la economía solidaria llegó a $3 billones es decir el

17% del valor total del sector ($17.1 billones), el patrimonio por $1 billón representa el

15% del total, los ingresos alcanzaron los $451 mil millones o sea el 2.5%. Así mismo,

contribuye en un 15% del número total de asociados (4.506.000) y genera el 6% del total

de empleo del sector (126.000) bajo el régimen laboral en forma directa.

1.4.3 Asociaciones Mutuales

Las Mutuales como forma organizativa tienen la menor participación dentro del

sector (2.5%), pero es evidente que buena parte de las organizaciones solidarias tuvieron su

origen en los principios mutualista y algunas entidades generan muy buenos resultados

económicos beneficiando un gran número de personas y sus familias.

Según cifras suministradas por Confecoop, al cierre de 2006 existían en el país 227

asociaciones mutuales, con un total de activos de $$309 mil millones, equivalente al 2%

del total del sector, patrimonio por 52 mil millones e ingresos por $818 mil millones

(4.5%).

1.5 Impacto del Sector Solidario en la economía

Las empresas solidarias juegan un papel importante en la prestación de servicios, en

suplir necesidades a sus asociados, en promover el ahorro y en generar empleo con

cubrimiento regional y local contribuyendo a la equidad y a la inclusión social.



- 20 -

Tomando la variable de ingresos como referencia del nivel de producción de las

cooperativas y comparándola con el total de la producción nacional PIB para el cierre de

2006, el cooperativismo equivale al 5.36%25, participación que presenta una evolución de 9

puntos básicos respecto al año anterior (5.27%)26.

En términos de cubrimiento geográfico, el sector de la economía solidaria en

Colombia tiene una gran cobertura y es, en algunos municipios el motor económico de la

región. Al finalizar el 2006, el sector tenía presencia en más de 900 municipios del país de

todos los departamentos del país. Las cooperativas financieras alcanzan un cubrimiento

regional del 22% similar al del sistema financiero tradicional excluyendo al Banco

Agrario27.

Otra forma de observar la penetración regional del sector, es tomar como base el

Indicador de Aceptación y Difusión –IAD- del movimiento cooperativas28. De acuerdo con

los resultados, el IAD en el 2006 para el total nacional de cooperativas es de 1.49 en

promedio, con un impacto medio. Con un nivel de impacto bajo se encuentran los

departamentos de Magdalena, Choco, Caquetá, Amazonas, Guainía y Vichada.

El sector cooperativo se ha posicionado como alternativa para irrigar microcrédito y

atender a la población de más bajos ingresos e informales. El saldo total de la cartera bruta

del sector cooperativo al finalizar el año 2006 fue de $6.4 billones, que representan el 7.3%

de la cartera bruta del sector financiero29. El número de créditos que conforman este

portafolio fue de 1.752.982, determinando así un crédito global promedio del sector

25 Aunque son metodologías diferentes, la contribución al PIB es del orden de 0.84% de acuerdo con los cálculos de Fedesarrollo. Ver “Reflexiones sobre el Aporte Social y Económico del Sector Cooperativo Colombiano, Cuaderno No. 15, 2005. 26 Confecoop: Sector Cooperativo Colombiano 2006, Resultados de un Compromiso con la Comunidad 27 Con base en Cifras Confecoop. Las cooperativas financieras se encuentran en 246 de los 1.121 municipios 28 (Número de cooperativas por departamento / Número de habitantes por departamento)*10.000. Rango entre 0.0 y 0.5 impacto bajo, entre 0.5 y 1.7 impacto medio y 1.7 y 3 impacto alto 29 Con base en información de Confecoop y el saldo de la cartera bruta de los establecimientos de crédito al finalizar el 2006 ( $86.7 billones) de acuerdo a la Superfinanciera y consultada en septiembre de 2007.



- 21 -

cooperativo de $3.7 millones. Así mismo, la cartera de las cooperativas financieras fue de

$4.9 billones, volumen que representa el 5.46% de la cartera bruta del sector financiero.

El sector ha sido un canal que ha permitido fomentar el ahorro en sus asociados. Al

finalizar el 2006, el sector cooperativo contaba con 3.682.496 asociados y unos aportes

sociales (ahorro) de $3.4 billones, para un aporte promedio (ahorro promedio) de $933.800

que representa el 3.61% de los depósitos del sector financiero. Si se toman los depósitos de

las cooperativas financieras, estos fueron de $2.6 billones al finalizar el 2006 que

representan el 2.76% de los depósitos del sector financiero30.

En materia de generación de empleo, el sector solidario genera 125.738 empleos bajo

el régimen laboral en forma directa. Si se tiene en cuenta que bajo la modalidad de la

cooperativa de trabajo asociado los asociados y gestores de las empresas son a su vez

quienes aportan trabajo, se tendrían que sumar alrededor de 451.869 colombianos para un

total de 577.607 empleos, que representa el 2.9% de la Población Económicamente

Activa31 – PEA- y el 3.2% de la Población Ocupada32.

Adicional al financiero, existen cooperativas en varios sectores económico. Por

nivel de activos, la actividad con mayor participación es la Agropecuaria, seguida por

Trabajo Asociado, Salud, Transporte, Asegurador, Educación y por último Funerario. Ver

Cuadro No.2

30 Con base en información de Confecoop y el saldo de los depósitos de los establecimientos de crédito al finalizar el 2006 ( $94 billones) de acuerdo a la Superfinanciera y consultada en septiembre de 2007. 31 DANE. A diciembre de 2006 la PEA era de 19.934.747 personas. Cálculos con base en cifras Confecoop 2006 32 Cálculos con base en cifras Confecoop 2006 y Dane (a diciembre de 2006 la Población Ocupada era de 17.667.878 personas). La Encuesta Continua de Hogares del Dane considera trabajando en el sector informal a aquellas personas ocupadas en las empresas con tamaño igual o inferior a diez personas. A manera de ilustración, si se toman los 15.650 empleos directos de las Cooperativas de Trabajo Asociado y se dividen por las 3.296 entidades de este tipo, se tiene en promedio 5 empleados por entidad y entrarían dentro del empleo informal. La cooperativas financiera tienen en promedio 61 trabajadores, las agropecuarias 14, las de salud 6.582, las de transporte 24, las aseguradoras 447, las de educación 52 y las funerarias 63. Ver Cuadro No.2 de este documento.



- 22 -

1.6 Diagnóstico del Sector Solidario en Colombia

Como punto de partida del diagnóstico, es importante conocer las fortalezas y

debilidades más relevantes de este tipo de organizaciones.

Como fortalezas se identifica su naturaleza sustentada en principios y valores, por lo

que son modelos de organizaciones democráticas, humanistas y autogestionarias;

igualmente, son alternativas para buscar el desarrollo local a partir de los asociados y la

comunidad 33.

Entre las debilidades mas relevantes se indica que si bien se promueve el control

democrático como un principio, en la práctica lo que se da es una escasa participación de

los asociados, que se limitan a ser usuarios de los servicios más que a actuar como

verdaderos dueños34. Entre otras debilidades se encuentran escasa integración económica,

bajo desarrollo tecnológico y carencia de investigación y desarrollo académico35.

En tal sentido se pronuncia el documento del Ministerio de Hacienda36 en el cual se

percibe que: “Los fondos de empleados, como en general las empresas del sector solidario,

están expuestos a problemas de distinta naturaleza: en primer término se destacan los de

gobernabilidad y la falta de creatividad para minimizar los conflictos de poder...”

En otros aspectos, las cooperativas tienen un mercado restringido a su entorno. El

92% de ellas están en el sector servicios y solo el 7% en producción y cerca de 45

33 Dávila L de G. Ricardo, Profesor Titular, Instituto De Estudios Rurales, Pontificia Universidad Javeriana: Presente y Futuro del Cooperativismo Rural de Ahorro y Crédito en Colombia, página web Universidad Javeriana 34 Dávila L. De G. Ricardo, op. cite 35 Ossa Escobar Carlos. Promoción del Sector Cooperativo y Propuesta para el Plan Nacional de Desarrollo. Versión Preliminar presentada en el IX Congreso Nacional Cooperativo, Confecoop, Cartagena, septiembre de 2006. 36 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, La Economía Solidaria y los Fondos de Empleados en Colombia, Lemus M., Miguel Ángel, Superintendente Delegado Delegatura para la Supervisión del Ahorro y la Forma Asociativa Solidaria, Bogotá, Octubre de 2004.



- 23 -

cooperativas exportan un monto que no supera los U$ 250 millones (incluidas las

exportaciones de café)37.

Los diversos subsectores de la economía solidaria presentan diferentes niveles de

desarrollo y consolidación económica. Es evidente una concentración en dos actividades:

las de intermediación financiera que cubre a cerca del 50 % de los afiliados y, otra, la

reciente modalidad de trabajo asociado que vincula a cerca de 450.000 personas. Ver

Cuadro No. 2

Las cooperativas financieras tienen una cobertura aún baja en comparación con

otros países de la región como Ecuador, Uruguay, Honduras, Costa Rica, Bolivia, Panamá y

Chile. Existen 32 municipios que tienen un indicador de penetración demográfica superior

al 20%, nivel que evidencia que en estos casos estas entidades son claves en la prestación y

acceso de la población a servicios financieros38.

Existe concentración regional, pues tan solo cuatro regiones (Bogotá, Valle,

Antioquia, Santander), es decir, el 12.5% del total de 32 departamentos, concentran mas del

50% de las cooperativas en el país, mientras que la experiencia internacional muestra que

hay concentración en actividades industriales, de servicios públicos y hacen un aporte

importante a las exportaciones de los países.

En la actividad financiera, que es considerada como variable estructural para el

desarrollo, no pasa desapercibida la acción de las cooperativas39. Sin embargo, el Banco de

la República, en las normas referentes al manejo de la política monetaria, crediticia y

cambiaria, excluye a las cooperativas con servicios financieros.

37 Papel de los gremios en el direccionamiento de la economía hacía el comercio internacional. Ascoop. En Segundo Foro “Políticas y Consolidación del Sector Solidario en Colombia” CGR, Julio de 2006. 38 Fogacoop. Boletín Jurídico y Financiero, junio de 2006. Penetración a diciembre de 2005. 39 Hugo Hernández Grajales, Gerente de Finanzas y Crédito, COLAC



- 24 -

Existen además otras actividades que no pueden ejercer las cooperativas como el de

las comercializadoras internacionales, el corretaje de seguros, el acceso a cupos de

redescuento a través de FINAGRO40, los recaudos de las EPS y algunas actividades

turísticas.

Igualmente las cooperativas financieras no vigiladas por la Superintendencia

Financiera de Colombia, no están autorizadas para efectuar operaciones de remesas41.

Según la experiencia internacional, el negocio de las remesas a través de las cooperativas

ha sido exitoso. Más de 170 cooperativas de ahorro y crédito en 28 estados con 750 puntos

de servicio en los EEUU utilizan el servicio para enviar dinero a 42 países en cinco

continentes42.

1.6.1 Cooperativas de Trabajo Asociado

En virtud del marco normativo establecido en la ley 79 de 1988, el Gobierno

Nacional expidió el Decreto Reglamentario 468 de 1990 por medio del cual reglamentó el

funcionamiento de las cooperativas de trabajo asociado. A partir de entonces, esta forma

empresarial cooperativa toma un importante auge, dándose su presencia y participación en

diversos escenarios de la actividad económica, desde la producción industrial, hasta la

comercialización de bienes y la prestación de servicios.

Si bien, esta forma asociativa ha contribuido en parte como una solución al

desempleo que vive el país, su naturaleza jurídica que es la de generar fuente de empleo a

los asociados trabajadores en ocasiones ha sido desvirtuada por el uso indiscriminado de la

40 A través del Decreto 2172 de 2007, que modifica los estatutos de FINAGRO, se permite operaciones de redescuento sólo a las cooperativas debidamente autorizadas por la Superintendencia Financiera de Colombia. 41 El Estatuto Cambiario en su Artículo 58, autoriza intermediarios del mercado cambiario a los bancos comerciales, los bancos hipotecarios, las corporaciones financieras, las compañías de financiamiento comercial, la Financiera Energética Nacional -FEN-, el Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A. -BANCOLDEX-, las cooperativas financieras, las sociedades comisionistas de bolsa y las casas de cambio. 42 WOCCU



- 25 -

figura, pues muchas de ellas se han utilizando como empresas de servicios temporales para

ejercer intermediación laboral, por lo que las altas cortes han tenido que intervenir en

defensa del principio de primacía de la realidad que se ve afectado por estas prácticas.43

Así las cosas, se puede decir, que uno de los puntos más álgidos de las CTA es la

prestación de servicios a terceros a cargo de trabajadores asociados haciendo uso de este

tipo de empresa, generalmente para obtener beneficios y prerrogativas exclusivos de las

empresas del sector solidario desconociendo derechos de los trabajadores así como

impuestos que obligatoriamente deben ser sufragados por las empresas de servicios

temporales.

De acuerdo con el estudio realizado por García Correal y Tamayo Valencia, en los

últimos años el incremento de las CTA ha ido en constante aumento y el 54 % de las

cooperativas están prestando servicios directamente para terceros.44

La problemática respecto de las cooperativas de trabajo Asociado es tan evidente,

que el gobierno en relación con la desnaturalización y practicas irregulares de estas

cooperativas presentó el proyecto de Ley 002 de 200645 donde se propone regular estas

formas cooperativas,

43 Op.Cit 44 Universidad Cooperativa de Colombia op. cit. 45 Apartes de la EXPOSICIÓN DE MOTIVOS del Proyecto de Ley No. 02 De 2006. “Por medio de la cual se regula el Trabajo asociado cooperativo”: “No se puede negar que este esquema organizacional de trabajo resultaría altamente eficiente en el logro de resultados sociales y económicos, sino fuera por los inconvenientes que se han detectado en su evolución, los cuales obstaculizan su desarrollo y han sido identificados desde su creación, con la Ley 79 de 1988. Es así como se han ido consolidando e incrementando en las últimas décadas prácticas irregulares que pueden llegar a desvirtuar los principios de solidaridad, autonomía, autogestión, equidad y protección social que corresponden a la naturaleza y esencia de la figura. Entonces, existe un escenario que exige acciones y políticas públicas tendientes a evitar que estas nuevas modalidades de trabajo se consoliden como instrumentos para desconocer la normatividad laboral o para instaurar prácticas de elusión y evasión de aportes a la seguridad social y, en general, menoscabar la calidad de vida de sus asociados.”



- 26 -

Por su parte, el Ministerio de Protección Social y la Superintendencia de Economía

Solidaria, emitieron la Circular Conjunta 0000067 de 2004 con el fin de hacer una

distinción entre las CTA y las empresas de servicios temporales (EST).

La Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control de las Direcciones

Territoriales del Ministerio de Protección Social, realizó en el 2006 1.067 visitas a

Cooperativas de Trabajo Asociado; como resultado de este operativo fueron requeridas

1.011 CTA para que entregarán información, se investigaron 961 y se sancionaron 118. En

total, más de $419 millones en multas expidió el Ministerio, cuyos recursos que son

destinados al SENA.46

Finalmente el 27 de diciembre de 2006, el Gobierno Nacional expidió el Decreto

4588 por medio del cual regula el trabajo asociado, precisa la naturaleza, las reglas básicas

de organización y funcionamiento, determina el régimen sancionatorio y de inspección,

vigilancia y control por parte del Estado, así como prohíbe a las Cooperativas y

Precooperativas de Trabajo Asociado actuar como empresas de intermediación laboral; así

mismo, transfiere la función de registro en la Supersolidaria, que venía siendo asumida por

las Cámaras de Comercio.

No obstante lo anterior, se hace imperioso aunar esfuerzos por parte de los organismos de

inspección, vigilancia y control, para crear otros mecanismos y procedimientos adecuados

con el objeto de detectar la existencia de organizaciones bajo el nombre de CTA que

desnaturalizan su objeto47.

46 www.minproteccionsocial.gov.co, Boletín de Prensa No 18-07, febrero de 2007 47 La Sentencia C-211/2000 de la Corte Constitucional, marcó un precedente jurisprudencial respecto de las cooperativas de trabajo asociado, así mismo, la Sentencia T-002 de 2006, reiteró los criterios adoptados en las sentencias C-211 de 2000 y T-283 de 2003.



- 27 -

1.7 El Sector Solidario en el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010

Con ocasión del IX Congreso Cooperativo realizado en 2006, la Confederación de

Cooperativas de Colombia presentó a consideración del Gobierno Nacional un estudio con

propuestas para promover el sector solidario en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

“Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”.

Es así como en el Capítulo 7 del PND aprobado, fueron incluidas dos secciones

donde se trazan los lineamientos para la Economía Solidaria durante el cuatrienio, donde se

reconoce a la Economía Solidaria como alternativa para el desarrollo socioeconómico y se

establecen dos objetivos de política.

El primero de ellos se refiere al Desarrollo Institucional donde se prevé elaborar un

documento Conpes en el cual se materializarán los lineamientos generales consagrados en

el Plan Nacional de Desarrollo; para el segundo objetivo, Control, Fomento,

Fortalecimiento y Difusión se contempla fortalecer al Dansocial y se estudiará la

factibilidad técnica y financiera para diseñar y poner en funcionamiento del Fondo de

Fomento de la Economía Solidaria, Fones.

2. MARCO NORMATIVO Y RÉGIMEN TRIBUTARIO DE LA ECONOMÍA

SOLIDARIA

2.1 Marco Normativo

2.1.1 Marco Institucional

La Ley 79 de 1988 logra actualizar normativamente y articular con criterio

sistémico una diversidad de entidades y actividades, como en el caso de la actividad

financiera, que consagró la posibilidad de crear bancos cooperativos; así mismo, estableció



- 28 -

un régimen propio para las cooperativas de trabajo asociado y determinó las relaciones con

el estado.48

En 1991, la Constitución Política de Colombia, le concibió un papel predominante

a la economía solidaria, ya que por primera vez en Colombia se eleva a rango

constitucional la palabra solidaridad, considerando los artículos donde quedó consagrada

como fundamento constitucional directo de la economía solidaria.

En el año 1998, se expide la Ley 454, por la cual se determina el marco conceptual

que regula la economía solidaria se transforma el Departamento Administrativo Nacional

de Cooperativas –DANCOOP- en el Departamento Nacional de la Economía Solidaria,

DANSOCIAL, se crea la Superintendencia de la Economía Solidaria, el Fondo de Garantías

de Entidades Cooperativas, FOGACOOP, y se dictan normas sobre la actividad financiera

de las entidades de naturaleza cooperativa.

El Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas – DANCOOP-49, era la

entidad que cumplía con la función de vigilar las cooperativas, los fondos de empleados y

las sociedades mutuarias. A esta, se le agregaba la de “...dirigir y ejecutar la política

Cooperativista del Estado, colaborar en la planeación económica cooperativa, propiciar el

fomento financiero cooperativo, prestar asistencia técnica cooperativa, impartir educación e

instrucción cooperativa...”50

Era evidente que una entidad con tal cúmulo de funciones, lo mismo que la

diversidad de entidades sobre las que debía actuar, tuviera grandes limitaciones para

ejercerlas con eficacia y oportunidad.

48 Katime O. Abraham, Bases Doctrinales del Derecho Solidario 49 Surgido de la transformación de la Superintendencia Nacional de Cooperativas. Ley 24 de 1981 50 Ley 24 de 1981, Art. 1º.



- 29 -

La expedición de la Ley 454 de 1998, significó la creación de un nuevo marco

conceptual e institucional para el sector solidario, además de promulgar normas regulatorias

de la actividad financiera cooperativa, dando lugar al Sistema de Economía Solidaria

integrado por:

1) Las organizaciones de la Economía Solidaria como las Cooperativas, los Fondos de

Empleados y las Asociaciones Mutuales,

2) Los organismos de apoyo como el Consejo Nacional de Economía Solidaria –CONES51-

y el Fondo Nacional de Economía Solidaria –FONES- y

3) Las entidades estatales como la Supersolidaria52 encargada de la inspección, vigilancia y

control, el Dansocial a cargo de la política estatal para la promoción y fomento y el

Fogacoop con el manejo del seguro de depósitos.

El Cones, comenzó a funcionar en el 2002 aunque de manera muy informal según lo

pudo establecer la Contraloría General de la República durante la auditoria practicada al

Dansocial. Pese al esfuerzo realizado por la Comisión Auditora para obtener información

en cuanto a su funcionamiento, ello no fue posible. Adicionalmente cuenta con la presencia

de Analfe quien lo preside y las Asociaciones Mutuales, pero no hay mayor presencia del

sector cooperativo.

El Fones, fue concebido para hacer las veces de banca de segundo piso para el

sector solidario, previendo que sus afiliados serían las propias entidades de la Economía

Solidaria, quienes tendrían que suscribir aportes para ser sus beneficiarios, pero aún no se

encuentra en funcionamiento puesto que no ha sido reglamentado tal como quedó

establecido en el artículo 23 de la Ley 454 de 1998.

51 Creado mediante Decreto 2536 de 4 de agosto de 1986 52 Creada mediante Decreto 1401 de 1999, Decreto 1402 de 1999 y modificada por el Decreto 186 de 2004



- 30 -

El hecho que el Fondo no se haya puesto en marcha significa en principio que el

Gobierno Nacional ha incurrido en incumplimiento de la ley, teniendo en cuenta que esta

misma le otorgó facultades especiales “...con el fin de dar cumplimiento a la Constitución

Política en sus artículos 58 y 333 y concordantes”53.

El Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria, DANSOCIAL,

surge de la transformación del anterior Departamento Administrativo Nacional de

Cooperativas, Dancoop, en virtud de la ley 454 de 1998. Su objetivo consiste en dirigir y

coordinar la política estatal para la promoción y fortalecimiento de las organizaciones de la

economía solidaria.

Hasta el 2005, DANSOCIAL formuló dentro de su Plan estratégico tres programas:

Suma Solidaria, Pedagogía Social y Solidaria y Acuerdos por la Convivencia y el Bien

Común y por la Transparencia y la Calidad. A partir de el 2006 tiene considerados en su

Agenda otros dos programas como son Bitácora Solidaria y el Sistema Nacional de Apoyo

al Sector Solidario.

Hasta 2006, DANSOCIAL tenía un planta de personal compuesta por 54

funcionarios y un presupuesto de $4.640 millones, de los cuales $3.365 millones, 72.5%,

correspondían a Gastos de Funcionamiento.

La Superintendecia de la Economía Solidaria, fue creada a través de la ley 454 de

1998 como un órgano adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y ejerce la

inspección, vigilancia y control de las cooperativas y de las organizaciones de la economía

solidaria, no sometidas a supervisión especializada del Estado.

53 Ley 454 de 1998, Art. 26. El Artículo 58 de la Constitución dice que el Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidaria de propiedad.



- 31 -

La entidad cuenta con una planta de personal de 83 funcionarios, de los cuales 15

son de libre nombramiento y remoción y 68 están en carrera administrativa. Si bien el 53%

de los funcionarios desarrollan funciones misionales a través de dos Delegaturas, su

número es reducido teniendo en cuenta el universo de las entidades sobre las que despliega

su labor.

En cuanto al Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas, FOGACOOP54, su

objeto es la protección de la confianza de los depositantes y ahorradores de las entidades

cooperativas inscritas, buscando preservar el equilibrio y la equidad económica e

impidiendo injustificados beneficios económicos o de cualquier otra naturaleza a los

asociados y administradores causantes de perjuicios a las entidades cooperativas.

Para ello está encargado de administrar las reservas correspondientes al seguro de

depósitos, así como de los demás fondos y reservas que se constituyan con el fin de atender

los distintos riesgos asociados a la actividad financiera cooperativa.

2.1.2 Componentes de la Economía Solidaria

La Ley 454 de 1998, en el artículo 6 parágrafo 2 reconoce como organizaciones

solidarias las siguientes:

1.- Cooperativas, 2.- Organismos de segundo y tercer grado que agrupen cooperativas u

otras formas asociativas y solidarias de propiedad. 3.- Instituciones auxiliares de la

economía solidaria. 4.- empresas comunitarias. 5.- Empresas solidarias de salud. 6.-

Precooperativas. 7. Fondos de empleados. 8.- Asociaciones mutualistas. 9.- Empresas de

servicios en las formas de Administraciones Cooperativas. 10.- Empresas Asociativas de

54 Fue creado por el Decreto 2206 de 1998 como una persona jurídica de naturaleza única, organizada como entidad financiera vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.



- 32 -

Trabajo. 11.- Todas aquellas formas asociativas que cumplan con las características

mencionadas.

Las organizaciones referidas en los primeros 10 numerales precitados se encuentran

reguladas por diferentes normas jurídicas que se rigen por los principios establecidos en la

Ley 454; las cooperativas, los organismos cooperativos de segundo y tercer grado, las

instituciones auxiliares del cooperativismo y las precooperativas, constituyen el sector

cooperativo55. Por su parte, el artículo 130 de la ley 79 de 1988, señala que las empresas de

servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, son consideradas como

otras formas asociativas.

2.2. Régimen Tributario Especial

2.2.1 Antecedentes Normativos aplicables al Sector Cooperativo

Desde 1931, cuando se expidió la primera normatividad cooperativa en Colombia,

el sector ha tenido un tratamiento tributario diferenciado. Hasta 1995 las cooperativas

tenían el carácter de no contribuyentes del impuesto de renta, en tanto que acataran la

legislación cooperativa en lo relacionado con la distribución de excedentes (Art. 54, Ley

79/ 1988), caso contrario eran tratadas como sociedades limitadas y debían pagar impuesto

de renta del 30%. La evolución de la normatividad en el Estatuto Tributario –ET- referida

al sector solidario se puede observar en el Anexo 1.

Adicionalmente, el artículo 191 del E.T., señala que a las entidades del régimen

tributario especial no les aplica las disposiciones que regulan la renta liquida por

comparación patrimonial, la renta presuntiva y sistema de ajustes integrales por inflación

55 Ley 79 de 1988, Art. 122



- 33 -

para efectos fiscales.56 Igualmente, los contribuyentes de este régimen no deben liquidar

anticipo de impuesto sobre la renta.

2.2.2 Principales problemas y/o dificultades en la interpretación y aplicación de las exenciones y beneficios tributarios

Los cambios y las modificaciones relacionadas con el aspecto tributario tienen dos

perspectivas de análisis:

1. Para el Sector Cooperativo: De acuerdo con los estudios realizados por Confecoop y

Ascoop entre otros, se identifican tres aspectos:

a) El cambio en la condición de no contribuyentes a contribuyente: Debe presentar

declaración de renta, con dos opciones: distribuye los excedentes de acuerdo con la ley

cooperativa vigente o paga impuesto de renta, según lo establecido en el E.T. para el

régimen tributario especial. Esta última ha sido bastante inestable, lo que ha generado

dificultades al sector.

b) Diferencia en la definición y cálculo de excedentes, surgen dos sistemas de cálculo de

excedentes o beneficio neto, no siempre compatibles. De una parte, la aplicación de la

legislación cooperativa (excedente contable) y de la otra la aplicación del estatuto

tributario (excedente fiscal), particularmente en lo que se establece en el Art.357 E.T.

c) Cambio en el tratamiento fiscal sobre la inversión de excedentes: Con la ley 863 de

2003 y el Decretos 2880 de 2004), el sector siente que se les afectó la autonomía de la

cual disponían para invertir sus excedentes, en los términos de los artículos 1, 2 del

Decreto 2880/2004.

Esta situación generó reacciones en el sector, que llevó a la Confederación de

Cooperativas –Confecoop- a instaurar demanda de nulidad contra el Decreto 2880 de

2004 ante el Consejo de Estado, por considerar que la norma viola la autonomía

56 Esquematización del Régimen Tributario Especial – 2006, Abraham Katime O., Dansocial



- 34 -

otorgada por la ley a las entidades cooperativas para seleccionar las alternativas de

inversión de los excedentes, al establecer que se debe realizar en programas de

educación formal.

2. Para la DIAN: Desde la perspectiva de la fiscalidad, se destacan los siguientes

aspectos:

a) Implicaciones operativas para el control de fiscalidad: La ampliación de la base de

fiscalización, implica ajustes en sus procesos y procedimientos operativos y costos

adicionales para atender los cambios que se requieren para asumir sus funciones de ente

fiscalizador.

b) Beneficios en el control de fiscalidad: La obligación de presentar declaración de renta y

complementarios, le permite tener un mecanismo de control sobre el cumplimiento de

la normatividad fiscal aplicable al sector.

2.2.3 Avances del Sector Solidario en Materia Fiscal

a) Resultados de la inversión de excedentes del Sector Cooperativo en programas de

educación formal

Con base en la información suministrada por el Ministerio de Educación, según

oficio No. 2007EE31341 01 de agosto 2 de 2007 (el cual remite a las cifras enviadas en

febrero 16 de 2007, según oficio No.2007EE447 01) y la enviada por el Icetex (según

correo electrónico del 17-08-2007), la inversión realizada en programas de educación

formal es la siguiente:

Para la vigencia 2004, el Icetex informó que la inversión fue de $20.598 millones,

en programas aprobados por esa entidad; por su parte el Ministerio de Educación no envío

dicha información, por tal razón no se conocen las cifras oficiales totales.



- 35 -

Para la vigencia 2005, se realizó una inversión total $51,591 millones, de los cuales

$32,086 millones correspondieron a programas de aprobados por el Ministerio de

Educación y $19,505 a programas aprobados por el Icetex.

Para el 2006, no se conocen las cifras oficiales debido a que dicha información no

fue suministrada por el Ministerio de Educación, a pesar de los requerimientos de la CGR,

aludiendo que aún están trabajando sobre el tema y por lo tanto no disponen de datos

oficiales definitiva.

De otra parte, Confecoop, en el informe de 2006, indica que la inversión del sector

cooperativo en programas de educación formal correspondiente a los períodos 2004, 2005

y 2006, fue la siguiente:

En el año 2004, $23.388 millones; en el año 2005, $51.966 millones y para el año

2006, $77.256 millones, para una inversión total en el lapso de tres años de $152.610

millones.

Nota: Mientras el Ministerio de Educación, en el oficio No. 2007EE31341 01 de agosto 2

de 2007, manifestó que no disponía de la información oficial actualizada para la vigencia

2006, Confecoop, en su informe de gestión de 2006, presentó las cifras definitivas

correspondiente a los períodos 2004-2006.

b) Excedentes Exentos incluidos en las Declaraciones de Renta presentadas por el

Sector Cooperativo

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN, mediante Oficio No.58-

00000-04189 del 20 noviembre de 2006, suministró la información relacionada con las

declaraciones de renta presentadas por el sector cooperativo, para las vigencias fiscales

2000 a 2005. Para efectos de este estudio, fue tomada la información correspondiente al

valor incluido como rentas exentas e impuesto a la renta gravado, de los períodos de 2003

a 2005, como lo muestra el Cuadro No.4



- 36 -

Cuadro No. 4 Rentas Exentas e Impuesto Gravado 2003-2005 Millones de pesos

Del Cuadro No. 4 se deduce que en una pequeña magnitud, algunas entidades han

optado por asumir una carga tributaria en lugar de realizar la inversión mencionada de sus

excedentes.

c) Estimaciones de la Inversión del Sector Cooperativo en Programas de Educación

Formal

Con base en la información suministrada por las fuentes consideradas (Ministerio de

Educación, Icetex, DIAN y Confecoop), la CGR, Delegada Gestión Pública, realizó

estimativos de la inversión mínima a realizar en el sector y obtuvo a partir de ellos la

diferencia frente a las inversión efectivamente realizada en programas de educación formal.

Cuadro No. 5 Avance de los resultados por la aplicación del Art. 8, Ley 863 de 2003 Inversión en Educación Formal según el Ministerio de Educación e Icetex 2003-2005 Cooperativas y Asociaciones Mutuales (Num.4, Art. 19 E.T)

Año Gravable

Excedentes Exentos

Inversión mínima a

Realizar (1)

Año Inversión

Inversión Realizada (2)

Diferencia (1-2) Diferencia %

2003 355,136 35,514 2,0042004 395,336 79,067 2,005 51,591 27,476 35%2005 474,522 94,904 2,006

Total 1,224,994 209,485 51,591 27,476

Fuente: DIAN - Excedentes Exentos;Ministerio de Educación, Icetex: Inversión en Educación Formal;CGR- Cálculos de la inversión mínima a realizar y el menor valor invertido

Nota: No incluye la inversión realizada en el 2004, debido a que Mineducación, no suministró lainformación correspondiente y para el 2006, sólo envío un avance, por lo que no fue considerado para estos cálculos.

Periodo Declarado Rentas Exentas Impuesto de Renta Gravado2003 355,136 4,2632004 395,336 5,4322005 474,522 4,681Total 1,224,994 14,376

Fuente: DIAN



- 37 -

En el cuadro se refleja la inversión realizada en el 2005, debido a que para los

períodos (2004 y 2006) el Ministerio de Educación no suministró la información, a pesar de

los requerimientos de la CGR, aludiendo que aún están trabajando sobre el tema y por lo

tanto no disponen de cifras oficiales definitivas.

Los cálculos realizados a partir de la información suministrada indican que de la

inversión mínima a realizar en 2005, por valor de $79.067 millones, fueron invertidos en

los programas de educación formal (Decreto 2880 de 2004) $51,591 millones (65%), por lo

tanto un remanente de $27.476 millones (35%), no fue asignado de conformidad con lo

contemplado en las normas tributarias vigentes. Sin embargo, la información de un solo

período no es suficiente para dar una opinión definitiva sobre el tema.

En el Cuadro No.6, para efectos de complementación con un segundo referente, se

incluye la información de Confecoop (informe de gestión 2006) sobre la inversión realizada

en programas de educación formal en los períodos de 2004 a 200657.

Cuadro No. 6 Avance de los resultados por la aplicación del Art. 8, Ley 863 de 2003 Inversión en Educación Formal según Confecoop 2003-2005 Cooperativas y Asociaciones Mutuales (Num.4, Art. 19 E.T)

57 Confecoop no es una fuente oficial, estos datos son tomadas provisionalmente, mientras el Ministerio de Educación suministra las cifras oficiales.

Año Gravable

Excedentes Exentos

Inversión mínima a

Realizar (1)

Año Inversión

Inversión Realizada (2)

Diferencia (1-2) Diferencia %

2003 355,136 35,514 2,004 23,388 12,126 34%2004 395,336 79,067 2,005 51,966 27,101 35%2005 474,522 94,904 2,006 77,256 17,648 19%

Total 1,224,994 209,485 152,610 56,875Fuente: DIAN - Excedentes Exentos; Confecoop - Inversión en Educación FormalCGR- Cálculos de la inversión mínima a realizar y el menor valor invertido



- 38 -

La comparación frente al cuadro anterior permite señalar que no hay discrepancias

sustanciales en las cifras consolidadas de la inversión realizada en la vigencia 2005. Se

revela además, como valor agregado, que el porcentaje de recursos no destinado a la

inversión en educación decayó notablemente en el 2006 respecto de la vigencia precedente,

lo cual sugiere la existencia de mayores controles, bien a cargo de la Administración

Tributaria, o de las propias entidades cooperativas y del Ministerio de Educación e Icetex.

No obstante lo anterior, si consideramos el valor total de $56,875 millones (27%) de

inversión no realizada en los tres períodos, se infiere que hay fallas de control lo que va en

perjuicio de la educación.

3. ANÁLISIS COSTO BENEFICIO

A partir de la caracterización y de la importancia que desde el Estado se le ha

conferido a la Economía Solidaria, es importante que se dimensionen los recursos que se

obtienen o se dejan de obtener como producto del tratamiento que en materia tributaria se

les ha concedido históricamente. Este análisis es importante, por tratarse de recursos que

deben ser objeto de control y seguimiento por parte de las entidades involucrada entre ellos

la CGR.

Es decir, las rentas exentas que las entidades declaran anualmente provienen de los

denominados Excedentes que obtienen en cumplimiento de su objeto social, implican un

sacrificio que hace la sociedad, a cambio del cual se esperan beneficios económicos y

sociales.

El Análisis Costo Beneficio se considera como un método idóneo para cuantificar

los efectos económicos del tratamiento tributario diferencial descrito, ya que es utilizado

como herramienta de evaluación de proyectos sociales, donde se busca comparar los

resultados con los costos del proyecto, expresados en términos monetarios, a partir de los

flujos de recursos. Se ha acudido a esta metodología, por tratarse de un sector -como el



- 39 -

solidario- que por definición no persigue fines de lucro, sino de beneficio social y

económico y por consiguiente sus resultados no pueden ser evaluados bajo el enfoque de

rentabilidad.

Para este caso, la ventaja de esta metodología de análisis, se centra en que permite

establecer no solo la magnitud de las exenciones, sino de los beneficios obtenidos con su

presencia; es decir, se puede comparar a partir de las cifras obtenidas cuál es el tamaño del

sacrificio que en términos fiscales hace la sociedad, incluido el costo del marco

institucional para que en adelante se ejerza un monitoreo y si es del caso ajustes a la

metodología.

En cuanto a los beneficios económicos, constituidos por los excedentes que quedan

a disposición de los asociados, se asumen como recursos orientados a mejorar su calidad de

vida, como sucede por ejemplo en el caso de la Educación Formal, porque en el fondo son

recursos que de otra manera el estado tendría que desembolsar bajo la forma de subsidios o

de programas asistenciales.

A partir del carácter no lucrativo de las organizaciones solidarias y la orientación de

su accionar en busca del bien común y el desarrollo integral del ser humano, es que éstas

han sido objeto de tratamientos diferenciales en materia tributaria. 58

A través del análisis costo-beneficio del sector de la economía solidaria, se busca establecer

la relación cuantitativa entre los costos fiscales e institucionales y los beneficios sociales

que se obtienen, tal como se explicará más adelante.

58 Ley 454 de 1998, Art. 2º.



- 40 -

3.1 Determinación de las variables Costo – Beneficio

El análisis se aplica en el marco de la normatividad fiscal vigente para las entidades

del Régimen Especial, específicamente las que conforman la denominada Economía

Solidaria, como son las Cooperativas, las Asociaciones Mutuales y los Fondos de

Empleados,59 teniendo en cuenta los términos expuestos en el numeral 2.2 sobre el

Régimen Tributario Especial, donde se explicó que los Excedentes tienen el carácter de

Rentas Exentas si se aplican de acuerdo con la legislación vigente para cada entidad. Por tal

razón, es importante conocer lo que establece dicha legislación.

De acuerdo con lo estipulado en la Ley 79 de 1988 y los Decretos 1480 y 1481 de

1989, los excedentes de las entidades solidarias deben aplicarse tal como se explica en el

Cuadro 7.

Cuadro No. 7 Aplicación de Excedentes en el Sector Solidario

Las entidades al aplicar sus excedentes en la forma expuesta en el Cuadro 7 pueden

disponer del remanente según lo disponga la Asamblea de asociados60. Por tal razón, se ha

considerado que estos son los beneficios sociales que se obtienen, pues al destinar estos

remanentes se considera que están contribuyendo a cumplir con los principios de la

59 Si bien los Fondos de Empleados tienen el tratamiento de No Contribuyentes, han sido incluidos por cuanto hacen parte de la Economía Solidaria. 60 Siempre que cumplan lo prescrito en el Art. 6º. Parágrafo 2 de la ley 454 de 1998: “2. Destinar sus excedentes a la prestación de servicios de carácter social, al crecimiento de sus reservas y fondos, y a reintegrar a sus asociados parte de los mismos en proporción al uso de los servicios o a la participación en el trabajo de la empresa, sin perjuicio de amortizar los aportes y conservarlos en su valor real.”

Tipo de Entidad Norma Aplicación Obligatoria Porcentaje Mínimo

% Excedentes Disponibles

Cooperativas Ley 79 de 1988 Reserva de Protección de Aportes,Fondos de Educación y Solidaridad

50% 50%

Fondos Empleados Decreto 1481 de 1989 Reserva de Protección de Aportes 10% 90%Asoc. Mutuales Decreto 1480 de 1989 Reserva de Protección de Aportes 20% 80%



- 41 -

Economía Solidaria, y a preservar su naturaleza atendiendo a lo prescrito en el artículo 6º.

de la ley 454 de 1998, donde se exponen sus características.

Las variables Costo – Beneficio se establecieron con base en la información

suministrada por la DIAN, en cuanto a las rentas exentas para las Asociaciones Mutuales,

las Cooperativas y los Fondos de Empleados, para las vigencias comprendidas entre los

años 2000 y 2006.

A partir de la Renta Exenta reportada a la DIAN se calculó el 20%, que sería el

impuesto que tendrían que asumir en caso de no cumplir con los requerimientos que la

administración tributaria impone como condición para que sean exentas y el resultado es el

que se ha definido como Costo Fiscal, al cual se le agregan las transferencias

presupuestales para Dansocial y Supersolidaria para las vigencias 2000 a 2006, suma que

para efectos del análisis es el Costo Institucional. La suma de ambos constituye el Costo

Total61.

El Beneficio fue obtenido a partir de la Renta Exenta, aplicando los porcentajes de

Excedentes a Disposición, es decir, 50% para las Cooperativas, 90% para los Fondos de

Empleados y 80% para las Asociaciones Mutualistas, ya explicados en el Cuadro 7.

3.2 Resultados del análisis

Como resultado se obtiene que el sacrificio fiscal más el costo institucional para el

Estado es de $96.500 millones anuales en promedio y en el periodo considerado de seis

años es de $675.600 millones de 2006. Ver Cuadro 8.

61 Si bien FOGACOOP hace parte del Marco Institucional, no se tiene en cuenta puesto que la entidad se autofinancia y no recibe recursos del Presupuesto Nacional.



- 42 -

Cuadro No. 8 Costo Fiscal e Institucional Sector Solidario 2000 – 2006 Millones de Pesos

Por su parte, los beneficios calculados a lo largo del periodo son de $1.58 billones,

es decir, un promedio anual de $225.000 millones. Ver Cuadro 9.

Cuadro No. 9 Beneficios Sector Solidario 2000 - 2006 Millones de Pesos

El Beneficio neto, a precios constantes de 2006, durante el período 2000 a 2006 es

de $905.000 millones, un promedio anual de $129.000 millones. Ver Cuadro 10.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTALESASOCIACIONES MUTUALES 4,182 2,871 1,470 1,849 3,642 2,746 1,607 18,367COOPERATIVAS 89,361 130,840 155,034 176,413 195,392 235,545 358,928 1,341,512FONDO DE EMPLEADOS 1,837 14,671 2,410 1,761 2,210 14,876 993 38,758TOTAL BENEFICIOS A PRECIOS CORRIENTES 95,379 148,382 158,914 180,023 201,244 253,167 361,528 1,398,637

BENEFICIOS A PRECIOS 2006 135,199 195,383 195,581 208,056 220,457 264,509 361,528 1,580,714Fuente: DIAN, cálculos DES GESTIÓN PÚBLICA

A- COSTO FISCAL2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTALES

ASOCIACIONES MUTUALES 1,045 718 368 462 910 687 402 4,592COOPERATIVAS 35,744 52,336 62,014 70,565 78,157 94,218 143,571 536,605FONDO DE EMPLEADOS 408 3,260 536 391 491 3,306 221 8,613TOTAL COSTO FISCAL (A) 37,198 56,314 62,917 71,419 79,558 98,210 144,193 549,809

B- COSTO MARCO INSTITUCIONALDANSOCIAL 8,500 4,355 7,036 4,003 3,960 4,141 4,640 36,635SUPERSOLIDARIA 1,920 2,192 1,751 1,886 373 66 0 8,187COSTO MARCO INSTITUCIONAL (B) 10,420 6,547 8,787 5,889 4,332 4,207 4,640 44,822

COSTO TOTAL PRECIOS CORRIENTES (A+B) 47,618 62,861 71,704 77,307 83,891 102,417 148,833 594,631

COSTO TOTAL A PRECIOS 2006 67,498 82,773 88,248 89,346 91,900 107,005 148,833 675,603Fuente: DIAN y MINHACIENDA, Cálculos DES GESTIÓN PÚBLICA



- 43 -

Cuadro No. 10 Beneficio Neto del Sector Solidario 2000 - 2006 Millones de Pesos

Estas cifras reflejan una tendencia sostenida de las organizaciones solidarias en

cuanto al crecimiento de sus excedentes, y por tanto de manera implícita, los beneficios

obtenidos del ajuste institucional.

El análisis revela que las entidades de la Economía Solidaria en conjunto han

crecido significativamente. Tanto las rentas exentas como el número de entidades se han

incrementado; por su parte los Beneficios a precios de 2006 han crecido más rápido que los

costos, lo cual se manifiesta en un incremento del Beneficio Neto entre 2000 y 2006 de 3.1

veces.

De otra parte, entre 2000 y 2006 el número de entidades pasó de 5.623 a 11.094 en

2006, casi el doble, mientras las rentas aumentaron 2.7 veces; es notoria la variación de las

rentas de 2006 con relación al año inmediatamente anterior, que presentan un incremento

del 40%, lo que es significativo si se tiene en cuenta que el número de entidades entre un

año y otro prácticamente se mantuvo. Ver Cuadro 11; ello, debe reflejarse en una mayor

Inversión en Educación Formal durante la vigencia 2007.

Ahora bien, el costo fiscal de la Economía Solidaria representa el 8.6% si se

compara con el costo fiscal que implican las rentas exentas para el conjunto de declarantes

personas jurídicas, el cual ascendió a $1.7 billones en 2006; de igual manera las rentas

CONCEPTO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 TOTALESBENEFICIOS A PRECIOS 2006 135,199 195,383 195,581 208,056 220,457 264,509 361,528 1,580,713COSTOS A PRECIOS 2006 67,498 82,773 88,248 89,346 91,900 107,005 148,833 675,603BENEFICIO NETO 67,701 112,610 107,333 118,710 128,557 157,504 212,695 905,110Fuente: DIAN, cálculos DES GESTIÓN PÚBLICA E II FF



- 44 -

exentas del sector, $720.967 millones, alcanzan el 16% del total de las personas jurídicas

que son de 4.4 billones.62

Pero la participación de la economía solidaria en el esquema tributario, se torna más

significativa, al tomar el total de las rentas exentas correspondientes al universo del

Régimen Especial, puesto que estas fueron de 1,024 billones en 2006, es decir, que las

rentas exentas de la Economía Solidaria son el 70%63. Empero, si como se expuso en el

capítulo relativo al régimen tributario especial existe un faltante de más de $56.000

millones por la inversión no realizada en educación formal durante las vigencias 2003 a

2005, el beneficio neto se verá directamente afectado, en el entendido que este es uno de los

mecanismos de beneficio social procedente de los excedentes que se generan anualmente.

De esta manera, el Beneficio Neto se disminuye en $62.100 millones, (a precios de

2006), pasando de $905.110 a $843.000 millones, vale decir, 6.8% menos, cifra que es más

reveladora si se considera que el Beneficio Neto de las vigencias 2003 a 2005 asciende a

$404.771 millones, ver Cuadro No.11, pues el faltante en este caso representa el 15.3%.

Cuadro No. 11 Rentas Exentas y Beneficio Neto Organizaciones Solidarias 2000-2006

Cifras en millones de pesos constantes año base 2006 Fuente: DIAN, cálculos DES Gestión Pública e II FF

62 Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Marco Fiscal de Mediano Plazo, junio 2007, p. 109 63 Ibíd., p. 110

VIGENCIANo. DE ENTIDADES

RENTA EXENTA

RENTA EXENTA

PRECIOS 2006

PROMEDIO POR

ENTIDAD

BENEFICIO NETO

PRECIOS 2006

PROMEDIO POR

ENTIDAD2000 5,623 185,990 263,639 46.89 67,701 12.042001 6,405 281,570 370,760 57.89 112,610 17.582002 7,549 314,584 387,168 51.29 107,333 14.222003 9,294 357,093 412,701 44.41 118,710 12.772004 10,305 397,792 435,770 42.29 128,557 12.482005 11,010 491,051 513,050 46.60 157,504 14.312006 11,094 720,967 720,967 64.99 212,695 19.17

TOTALES 2,749,047 3,104,055 905,110



- 45 -

Por otra parte, los Beneficios Netos promedio por entidad, fueron de $12.0 millones

en el año 2000, llegando en el 2006 a situarse en $19..2 millones, un 59% más. Ver Cuadro

11.

La información contenida en el Cuadro 11 es de suma importancia, pues se

constituye en un instrumento para dimensionar el tamaño de la Economía Solidaria en

términos fiscales, así como visualizar su comportamiento en un periodo relativamente

amplio, 7 años.

Se confirma la existencia de problemas de información del sector, pues mientras

Confecoop reporta la no más de siete mil entidades, la DIAN, a partir de la información

contenida en las declaraciones tributarias, reporta un universo de más de once mil

organizaciones.

Así mismo, si bien las rentas y los beneficios obtenidos son crecientes anualmente

en términos de volumen, el promedio por entidad se mantiene prácticamente en los niveles

del año 2000, con excepción del año 2006 cuando registran un crecimiento importante.

Como resultado del análisis, el sacrificio fiscal e institucional es válido siempre que

las entidades mantengan su naturaleza y el apego a sus principios, convirtiendo los

beneficios económicos en beneficios sociales, siendo éste el desafío que se le impone a

entidades como la Dian, la Supersolidaria, el Ministerio de Educación y los órganos de

control, para velar por el cumplimiento de la normatividad y los imperativos legales.

CONCLUSIONES

El sector de la economía solidaria es actualmente un renglón importante dentro de la

economía del país y se ha convertido en una alternativa de gestión económica tanto para los

afiliados y sus familias, como para las medianas y pequeñas empresas, por lo que la

Constitución de 1991 le otorgó un papel de gran importancia a las diversas formas



- 46 -

asociativas solidarias, lo cual se evidenció con la expedición de la ley 454 de 1998, que

definió el marco conceptual para la denominada Economía Solidaria.

Se evidencia una concentración en dos actividades cooperativas. De un lado la

intermediación financiera que cubre cerca del 50% de los afiliados y, de otra parte, la

creciente modalidad de Trabajo Asociado.

Existen serias debilidades en los sistemas de información sectorial y las fuentes son

dispersas, lo que dificulta su recopilación y manejo, lo cual. tiene efectos adversos en la

formulación de políticas adecuadas, lo mismo que para ejercer el control y vigilancia por

parte de las entidades responsables, como es el caso de la inversión de excedentes en

programas de educación formal, donde no se cuenta con cifras actualizadas y confiables.

No obstante que las autoridades han dado importantes pasos para evitar que se

desvirtúe la figura del trabajo asociado bajo la intermediación laboral, se hace imperioso

aunar esfuerzos por parte de los organismos de inspección, vigilancia y control, para crear

otros mecanismos y procedimientos adecuados con el objeto de detectar la existencia de

organizaciones bajo el nombre de CTA que desnaturalizan su objeto.

Es necesario fortalecer el ejercicio de la Supervisión por parte de la Supersolidaria

pues si bien ha hecho esfuerzos notorios, su actual estructura presenta evidentes

dificultades para una adecuada y eficaz cobertura, teniendo en cuenta el universo de

entidades sobre las que despliega su labor.

La inclusión del sector cooperativo en el régimen tributario especial, permite una

mayor cobertura de la base de fiscalización de la DIAN, posibilitando mejoras en el

recaudo y una mayor cobertura en la educación formal, a través de la inversión de los

excedentes en tales programas.

De acuerdo con los cálculos realizados por la CGR, existe una diferencia de $56.875

millones como inversión no realizada en educación formal entre 2003 y 2005, lo cual revela



- 47 -

las fallas anotadas. La diferencia en mención representa el 27% del total de la inversión en

educación formal a realizar según dichos cálculos.

No se evidencian mecanismos de control adecuados por parte de la DIAN, para

verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte de los contribuyentes

sometidos al régimen tributario especial.

El Análisis Costo – Beneficio ha permitido dimensionar a la Economía Solidaria en

términos fiscales y visualizar su comportamiento en un periodo de siete años. El análisis

calculado para el periodo 2002 – 2006, arrojó un Beneficio Neto de $905 mil millones, a

precios constantes de 2006, con una tendencia sostenida de crecimiento, reflejando por

tanto de manera implícita, los beneficios obtenidos del ajuste institucional llevado a cabo

durante la crisis del subsector financiero cooperativo.

La participación de la economía solidaria en el esquema tributario, es significativa,

si se toman las rentas exentas correspondientes al universo del Régimen Especial que

fueron de 1,024 billones en 2006, frente a esta cifra las rentas exentas de la Economía

Solidaria son el 70%.

Sin embargo, el beneficio neto calculado se verá directamente afectado, si existe el

faltante ya mencionado de $56.000 millones por la inversión no realizada en educación

formal durante las vigencias 2003 a 2005. De esta manera, el Beneficio Neto se disminuye

en $62.100 millones, (a precios de 2006), pasando de $905.110 a $843.000 millones, vale

decir, 6.8% menos, cifra que es más reveladora si se considera que el Beneficio Neto de las

vigencias 2003 a 2005 asciende a $404.771 millones, pues el faltante en este caso

representa el 15.3%.

RECOMENDACIONES

La experiencia internacional del cooperativismo en algunos países, muestra una

importante concentración en actividades industriales y de servicios públicos, este factor



- 48 -

contribuye al mejoramiento de las exportaciones. Se presenta así un reto para el

cooperativismo colombiano más aun tratándose de la firma de los tratados de libre

comercio que en la actualidad gestiona Colombia con varios países.

El sacrificio fiscal e institucional es válido siempre que las entidades mantengan su

naturaleza y el apego a sus principios, convirtiendo los beneficios económicos en

beneficios sociales, siendo este el principal desafío para el estado en términos de control y

seguimiento.

BIBLIOGRAFÍA

?? Consejo Mundial de Cooperativas de Ahorro y Crédito, WOCCU. Informe Estadístico

2005.

?? Confederación de Cooperativas de Colombia, Informe 2005.

?? Confederación de Cooperativas de Colombia, Informe 2006.

?? Fiscalidad de Cooperativas y -SATs- Castilla -España

?? Revista del Sector de Economía Solidaria del Oriente Colombiano, Edición No.9 de

Sep. 2006.

?? Fondo de Garantías de Entidades Cooperativas. Boletín Jurídico y Financiero, Junio de

2006.

?? Katime O., Abraham. Bases Doctrinales del Derecho Solidario, 2004.

?? Ossa Escobar, Carlos. Promoción del Sector Cooperativo y Propuesta para el Plan

Nacional de Desarrollo. Versión Preliminar presentada en el IX Congreso Nacional

Cooperativo, Confecoop, Cartagena, septiembre de 2006.



- 49 -

?? Pérez Valencia, Gonzalo: Cooperativismo y Economía Solidaria en Colombia –

Pedagogía de una Crisis y Derroteros en el Siglo XXI.

?? Padilla Piraquive, Martha Rocío y Atehortúa Cruz, Adolfo León: Crisis del

Cooperativismo Financiero en Colombia 1996-1998, Universidad Pedagógica de

Colombia.

?? Sarmiento Reyes, Antonio José y Guarín Torres, Belisario. Aspectos Legales de la

Gestión Cooperativa, 2002.

?? Ley 223 de 1995; Ley 788 de 2002; Ley 863 de 2003; Decreto 2880 de 2004; Decreto

4400 de 2004 y Decreto 640 de 2005.



- 50 -

ANEXO 1. NORMAS TRIBUTARIAS APLICABLES AL SECTOR SOLIDARIO

Normas Tributarias aplicables al Sector Solidario

Normas Tema Comentarios

Art. 63, Ley 223

de 1995, modifica

el Art. 19 del E.T.

Incluye al sector cooperativo en el régimen tributario

especial contemplado en el Título VI del E.T.

El beneficio neto o excedente estará sujeto al impuesto

de renta y complementarios cuando lo destinen en

forma diferente de lo que establece la legislación

cooperativa vigente.

El Sector Cooperativo, debe presentar

declaración de renta, con dos opciones:

distribuye los excedentes de acuerdo con la

ley cooperativa o paga impuesto de renta y

complementarios.

Con se definió la forma para calcular el

beneficio neto o excedente.

Decreto 124 de

1997 y Decreto

1514 de 1998

Establecieron la forma en que se determina el

beneficio neto o excedente de las entidades del sector

cooperativo incluidas en el numeral 4°, Art. 19 E.T;

definieron los ingresos y egresos procedentes

aplicables en el calculo del excedente fiscal.

Ingresos: Ordinarios y extraordinarios realizados en el

período gravable (susceptibles de incrementar el

patrimonio neto de la entidad)

Egresos Son procedentes todos aquellos que se

realicen de conformidad con lo previsto en la

normatividad cooperativa vigente.

Establecieron la forma de calcular el

beneficio neto o excedente para las

entidades del sector cooperativo,

definiendo los ingresos y egresos aplicables

en el cálculo del excedente fiscal.

Art. 5, Ley 633 de

2000

Se adiciona el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto

Tributario con la siguiente frase:

"El cálculo de este beneficio neto o excedente se

realizará de acuerdo a como lo establezca la

normatividad cooperativa".

Establece que el cálculo del beneficio neto

se haga de acuerdo con la normatividad

cooperativa.

Art. 10 Ley 788 de

2002, modificó el

numeral 4°, Art.

19 del E.T

El 20% del remanente tomado de los fondos de

educación y solidaridad, se debe invertir de manera

autónoma en programas de educación formal

aprobados por el Ministerio de Educación Nacional o

por el Ministerio de Salud.

La Inversión debe ser del 20% sobre el

remanente, tomado de los fondos de

educación y solidaridad definidos en ley

cooperativa.

Inversión autónoma, en programas de

educación formal en entidades controlados

por los organismos correspondientes.



- 51 -

por los organismos correspondientes.

Art.8, Ley 863, de

2003, modificó los

numerales 1° y 4°,

Art. 19 del E.T,

Modificó el Art. 19 del E.T. en los siguiente:

Numeral 1°, Para las corporaciones, fundaciones y

asociaciones sin ánimo de lucro, (excluidas las del Art.

23 E.T.), que..., c) que sus excedentes sean

reinvertidos totalmente en la actividad de su objeto

social”.

Numeral 4°, Para las cooperativas, sus asociaciones,

uniones,... estarán exentas del impuesto sobre la renta,

si el (20%) del excedente, tomado en su totalidad de

los fondos de educación y solidaridad, se destina de

manera autónoma para financiar cupos y programas de

educación formal en instituciones autorizadas por el

Ministerio de Educación Nacional.

Se obliga a las corporaciones, fundaciones

y asociaciones sin ánimo de lucro a invertir

la totalidad de sus excedentes en

actividades de su objeto social.

El Sector cooperativo, debe invertir el 20%

del excedente, tomado en su totalidad de

los fondos de educación y solidaridad en

los programas de educación formal

autorizadas por autoridades competentes.

Se cambia el término de “remanente” por

“excedente”.

Decreto 2880 de

septiembre 7 de

2004, Reglamente

el Art. 8, Ley 863

de 2003.

La ley 863, aplica respecto a los recursos generados a

partir del 2004.

La inversión es mínimo del 20% de los excedentes del

ejerció.

Especifica las alternativas de inversión.

Estable requisitos adicionales de control, como

certificación expedida por el Icetex, Informe anual

antes del 30 de junio de cada año, sobre la ejecución

física y financiera de los recursos destinados para los

proyectos y Conformar un comité de seguimiento y

control.

Definió el período a partir del cual aplica la

ley 863 de 2003.

El valor mínimo a invertir será del 20% del

total del excedente del ejercicio.

Especifica en que programas de educación

formal se debe realizar la inversión.

Establece otros requisitos a cumplir por

parte del sector cooperativo para que sus

excedentes sean exentos.

Decreto 4400 de

diciembre 30 de

2004

Reglamenta el artículo 19 y el Título VI, Libro I del

Estatuto Tributario, en lo referente al Régimen

Tributario Especial y se dictan otras disposiciones.

Define quiénes son los contribuyentes del régimen

especial y los requisitos que deben cumplir.

Conceptos como: Interés general y acceso a la

comunidad, Ingresos, Egresos, etc.

Procedimiento para determinación del beneficio neto o

excedente.

Se reglamenta y puntualiza todos los

aspectos relacionados con Régimen

Tributario Especial, definiendo los

conceptos y procedimientos aplicables por

parte las entidades definidas en el Art. 19

del E.T. para efectos que sean exentos sus

excedentes.

Art. 10, Ley 1066

de 2006

Se adiciona el numeral 4 del artículo 19 del Estatuto

Tributario, con el siguiente inciso:

"El cálculo de este beneficio neto o excedente se

realizará de acuerdo a como lo establezca la ley y la

Se siguen haciendo ajustes al sector

cooperativo en la forma de calcular el




- 52 -

de 2006 realizará de acuerdo a como lo establezca la ley y la

normatividad cooperativa vigente".


anÁlisis y estructura de la economÍa solidaria en …

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