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CAPÍTULO V

Análisis sobre el principio de ciudadanía universal y movilidad humana en el Ecuador

MSc. Ximena Elizabeth Maldonado Erazo Docente Investigadora

Universidad de Otavalo (Ecuador) [email protected]

MSc. Edwin Santiago Núñez Naranjo

Docente Investigador Universidad de Otavalo (Ecuador)

[email protected]

DOI: 10.47463/clder.2020.02.006

Resumen

A partir de la Constitución de la República del Ecuador (2008), la conceptualización del derecho de movilidad humana y la codificación del principio de ciudadanía universal tuvo un giro integrador e incluyente para el Estado ecuatoriano y para los extranjeros en el país, quienes ya no serían considerados como ilegales por su estatus migratorio. Esta evolución conceptual además de reconocimiento global ha significado implicaciones normativas para su ejecución. De ahí que se ha visto necesario realizar un análisis jurídico sobre este principio y sus efectos. Para ello, se efectuó una revisión de la doctrina, de la jurisprudencia; de leyes, códigos y demás normativas pertinentes al ámbito jurídico; desde un enfoque constitucional de la política pública migratoria y el principio de ciudadanía universal, con el objetivo de comprobar si se tutelan o se privan los derechos. La metodología utilizada se ha enmarcado en el paradigma cualitativo, el cual ha permitido explicar los fenómenos migratorios y la protección que ofrece el principio de ciudadanía universal en Ecuador. Además, se estudiaron los efectos de la Ley Orgánica de Movilidad Humana

Política Pública Ecuatoriana en materia de movilidad humana: Interculturalidad y derechos humanos

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con relación al principio de ciudadanía universal, así como los inconvenientes que surgieron cuando Ecuador se convirtió en un país de tránsito de migrantes. Por último, el resultado de este análisis confirmó que el Ecuador ha mejorado su contexto constitucional con respecto al derecho de libre movilidad y al principio de ciudadanía universal; sin embargo, aún existen políticas de securitización del Estado que dificultan el acceso a ambos, en contraposición a lo indicado por la Constitución del Ecuador y los instrumentos internacionales de derechos humanos. De ahí, el ejercicio directo e inmediato de los derechos de los migrantes esté condicionado a las decisiones administrativas de las autoridades ecuatorianas rectoras de la política pública migratoria.

Palabras clave: Movilidad humana, ciudadanía universal, migración, políticas públicas.

El principio de ciudadanía universal surge en la edad moderna, a raíz de la Revolución Francesa, que se constituyó en un hito histórico que fragmentó las jerarquías y sus privilegios que vulneraban los derechos de los ciudadanos, no obstante, el ser humano llego a un punto de inflexión de decadencia en la Segunda Guerra Mundial (1933 -1945), en donde el derecho a la vida era inexistente y el genocidio un nuevo fenómeno histórico nunca antes visto, donde se mostró la peor faceta de los seres humanos y al final del conflicto bélico, nace la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), como una noción básica de los principios de igualdad, libertad y fraternidad para todos los ciudadanos como lo promulgaban los próceres de la Revolución Francesa. Es por ello, que, al universalizarse los derechos fundamentales, la mayoría de gobiernos reconocieron y aplicaron está norma de conducta común, institucionalizando derechos propios intrínsecos fundamentales, dando lugar al surgimiento de principios, tales como la ciudadanía universal que concibe la necesidad natural del ser humano de trasladarse de un lugar a otro, ya sea por una mejor calidad de vida o su deseo de conocer nuevas culturas, sin limitaciones por su origen o condición social, por lo cual el fin de este principio es la eliminación de las fronteras políticas entre Estados. Entonces, aparecen las teorías respecto de si nace en el territorio o si son hijos de padres que nacieron en ese territorio, es decir, ius sanguinis – derecho de sangre y ius soli – derecho

Universidad de Otavalo

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del suelo, criterio jurídico para determinar la nacionalidad de una persona física, establecidos en las constituciones de cada Estado

El concepto de ciudadanía ha sido ampliamente discutido y analizado por parte de distintas tradiciones de las ciencias sociales como psicología, sociología, antropología y ciencia política entre otras. Se entiende como un reconocimiento político, social y jurídico por el cual una persona tiene derechos y deberes por pertenecer a una comunidad o a un territorio; dicho concepto en el marco de la globalización, ha evolucionado y tiende a transformarse de acuerdo a las condiciones sociales. Como menciona Hoyos (2013), en tiempos de la globalización entendida como un proceso a través del cual una determinada condición o identidad local amplía su ámbito a todo el globo y, al hacerlo, adquiere la capacidad de designar como locales las condiciones o entidades rivales. (p.4)

De hecho, varios eventos globalizadores como la revolución industrial o la circulación masiva de personas a través de la máquina de vapor habían demostrado ya desde el siglo XVIII y XIX la necesidad de adoptar un enfoque transnacionalista en el estudio de las migraciones con el fin de poder comprender el desarrollo de la ciencia social y las implicaciones de un principio como el de ciudadanía universal o abordar estudios sobre movilidad humana por sobre los Estados-nación. “El período actual de globalización ha transformado los estudios de migración con la aparición de un paradigma transnacional” (Wimmer y Glick, 2002, p.321). Es así, como los Estados – nación se han visto en la necesidad de adaptarse al desarrollo tecnológico y la globalización, para su crecimiento social, económico, político, cultural y posicionamiento mundial de los Estados, a través de la libre movilidad humana y ciudadanía universal haciendo que las fronteras sean más cortas y accesibles.

En el ordenamiento jurídico de Ecuador, de conformidad con los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, se ha reconocido el principio de ciudadanía universal, que tiene como finalidad la aplicación de los derechos de libre movilidad humana y que define los lineamientos de la política pública migratoria. El artículo 416 de la Constitución de la República del Ecuador señala que: “(…) se propugna el principio de ciudadanía universal, la libre movilidad de todos los habitantes del planeta y el progresivo fin de la condición de extranjero como elemento transformador


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de las relaciones desiguales entre los países (…)” (Constitución, 2008, art. 416 numeral 6); ejecutando el reconocimiento expreso de conformidad a lo establecido por la Organización Internacional para las Migraciones.

La Constitución de la República del Ecuador garantiza el principio de ciudadanía universal que se basa en otorgar derechos en igualdad de condiciones a todas las personas independientemente de su nacionalidad para lograr la libre movilidad, convivencia pacífica, seguridad jurídica y autodeterminación de los pueblos, constituyéndose en un territorio solidario con quienes buscan la libertad de tránsito en cualquier lugar.

Este capítulo se fundamenta en el entendimiento del concepto de ciudadanía universal, desde la legislación ecuatoriana, donde se erige a la Ley Orgánica de Movilidad Humana (2017) como uno de sus pilares, cuyo objeto es ordenar y organizar el flujo migratorio; es decir, reglamentar la llegada de los migrantes al territorio nacional, la regularización de sus derechos y la aplicación de la política pública migratoria. En su Artículo 1 dispone que: la presente Ley tiene por objeto regular el ejercicio de derechos, obligaciones, institucionalidad y mecanismos vinculados a las personas en movilidad humana, que comprende emigrantes, inmigrantes, personas en tránsito, personas ecuatorianas retornadas, quienes requieran de protección internacional, víctimas de los delitos de trata de personas y de tráfico ilícito de migrantes; y, sus familiares. Para el caso de las víctimas de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, esta Ley tiene por objeto establecer el marco de prevención, protección, atención y reinserción que el Estado desarrollará a través de las distintas políticas públicas, de conformidad con el ordenamiento jurídico (Ley Orgánica de Movilidad Humana, 2017).

El principio de ciudadanía universal busca crear mecanismos que tutelen los derechos de las personas que se encuentran en movilidad de un territorio a otro, y genéricamente este principio plantea crear un modelo único que rija en todo el mundo. La Ley Orgánica de Movilidad Humana (2017) por su parte se encarga de regular los derechos de movilidad humana pasando por alto el ejercicio del principio de ciudadanía universal, lo que es inconstitucional y carece de eficacia y seguridad jurídica. La ley en mención considera el concepto de división jurídica entre el ciudadano y el Estado, por ejemplo, con la regularización con visas.


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Es importante señalar que el Ecuador es un Estado Constitucional de Derechos y Justicia, teniendo como base la libertad, la igualdad y la dignidad humana en coherencia con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo “Toda Una Vida” (2017-2021) que en su objetivo 1 contempla: garantizar una vida digna con iguales oportunidades para todas las personas (p.53), sin distinción de origen sean nacionales o extranjeras.

En consecuencia, en este capítulo se determinará la garantía del principio de ciudadanía universal que beneficia a todos los individuos que estén en condición de migrantes, puesto que una vez que deciden el país de residencia se les garantiza la libre movilidad.

En las siguientes líneas del capítulo se presenta un análisis teórico de ciudadanía universal y derecho de migración a partir de visones y doctrinas actualizadas que permitirán abordar su conceptualización y ofrecer visiones para la realización de un análisis jurídico respecto de las políticas públicas migratorias con relación a la Constitución de la República del Ecuador y la Ley de Movilidad Humana y sus efectos jurídicos desde un enfoque doctrinario, desde la normativa internacional, constitucional y jurisprudencial. Se presenta posteriormente el marco metodológico de la investigación y finalmente los resultados de la investigación.

La ciudadanía universal

En este acápite se analizará al principio de ciudadanía universal como un derecho de los migrantes a la vida, a la dignidad humana, a la libertad, a la participación e igualdad, mismos que son denominados derechos de primera generación o derechos civiles y políticos; por ello, la ciudadanía universal busca garantizar la libre movilidad humana, es decir, sin restricciones, porque ningún ser humano por su condición o estatus migratorio será considerado ilegal en otro territorio que no sea el de su origen.

Para García (2012) el flujo migratorio forzado, ha sido producto de la grave crisis política, económica y social como lo fue en el Ecuador en la crisis financiera (1999), periodo en que el Estado se encontró con un déficit fiscal irreversible y congeló los fondos bancarios con el fin de proteger a los bancos que de igual manera quebraron y se vieron en la necesidad de solicitar un salvataje, el cual se dio con un alto costo social. Se elevaron los costos de los servicios básicos y se redujo ostensiblemente el gasto social


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lo que dejó a miles de familias ecuatorianas en la indefensión, obligándolas a migrar a otros países en busca de una recuperación económica para sus familias. El caso ecuatoriano es una muestra de la migración forzosa, y a la vez es una analogía útil para comprender los exacerbados flujos migratorios producidos desde otros países vecinos causados por problemas económicos como en Venezuela.

Los países de la región se convirtieron en destinos para millones de ciudadanos venezolanos que han huido de un régimen dictatorial opresor causando una crisis humanitaria desde el año 2010. El éxodo venezolano ha alcanzado en 2019, más de 4 millones de personas (ACNUR, 2019); un dato que dobla la migración ecuatoriana producida en la última ola conocida a inicios del 2000, en el que emigraron alrededor de 2 millones hacia destinos como Estados Unidos, Europa occidental, México y Colombia. Las similitudes respecto a sus causas son visibles; sin embargo, la magnitud de la emigración venezolana en cuanto a su volumen y destinos ha sido diferente priorizándose esta última en países de América Latina.

Las razones también son variadas. A pesar de que las crisis económicas desembocan en falta de recursos para el consumo de los ciudadanos, en Venezuela se ha producido además un sistema precario de distribución de bienes básicos lo que a su vez ha provocado un insuficiente aprovisionamiento de productos de primera necesidad como medicamentos lo que no solo afecta a las clases empobrecidas por una mala política gubernamental sino a una amplia masa de ciudadanos que no tienen acceso a bienes ni a servicios o a un empleo digno, derechos a ser garantizados por un Estado, que más bien ha desprotegido a sus ciudadanos, dando lugar al excesivo flujo migratorio. El análisis de dichas causas implica un análisis más profundo, para determinar prioridades respecto a las principales:

Una causa importante de la migración masiva las carencias institucionales de los Estados (déficit de la protección social, sistema judicial disfuncional, aumento de la inseguridad, etc.) de los países de origen que no permiten al individuo gozar del conjunto de los derechos asegurados en las Constituciones. Por lo tanto, puede considerarse que los Estados que se enfrentan con fuertes movimientos emigratorios no garantizan el acceso a una “ciudadanía integral” a todos los miembros de la sociedad, sino que existen ciudadanos de


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primera y otros de segunda categoría. Esta realidad social estimula la emigración que se presenta como una opción de mejora de las condiciones de vida. (p.16)

La situación actual no solamente económica sino también política y sanitaria en los países en desarrollo y también en los países desarrollados invita a reflexionar sobre el accionar de un Estado que tiene la obligación de velar y hacer cumplir los derechos consagrados en sus constituciones, más aún cuando los problemas son regionales y varios de ellos globales como la pobreza, que se encuentran consagrados como metas dentro de programas internacionales como la Agenda sostenible 2030. No obstante, los indicadores de los países en desarrollo, particularmente en América Latina distan más de los desarrollados.

Márquez (2011) corrobora que las graves crisis estatales descritas en el párrafo anterior, han causado mayor afectación a los ciudadanos de clase baja o poblaciones vulnerables, quienes sobreviven día a día, porque no tienen un capital o un seguro para cubrir las necesidades que puedan suscitarse por su escaso ingreso económico provocado por la falta de recursos y empleo, puesto que lo único que pueden hacer frente a su necesidad es buscar trabajos en los cuales sus empleadores aprovechen de la situación con una remuneración ínfima. Si bien la situación económica se ha convertido en la principal razón de su salida del país de origen en búsqueda de nuevas oportunidades principalmente en países vecinos donde son víctimas de discriminación y no son aceptados, la situación propia de cada sistema político demanda reflexionar sobre su accionar en la forma en que garantizan los derechos fundamentales a sus ciudadanos y a otros provenientes del exterior, ya que es el núcleo central del debate que atañe la realidad actual y no la economía, bajo la cual se amparan los gobiernos para transgredir derechos adquiridos. Aquí algunas puntualizaciones caracterizando las denominadas migraciones forzadas que se han generalizado en América Latina.

Las migraciones forzadas tienen tres características en común: a) se verifican en los planos nacional e internacional, preponderantemente desde las regiones deprimidas de las periferias con destino a regiones relativamente más avanzadas de las periferias o los centros; b) afectan primordialmente a los sectores vulnerables, pobres y excluidos que no disponen de basamentos materiales y subjetivos para garantizar la


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supervivencia o alimentar una expectativa de vida decorosa; c) generan una sobreoferta de trabajo barato y desorganizado que es aprovechada por empleadores y corporaciones interesadas en abaratar costos; y d) alimentan los mecanismo de exportación directa e indirecta de fuerza de trabajo, poco calificado y de alta calificación. (p.8)

Dichas características expuestas marcan el escenario de una desatención agraviada de parte del Estado, que no ha cumplido con sus funciones fundamentales frente a sus ciudadanos y más aún de los gobiernos de turno frente a sus mandantes lo que ha ocasionado además una crisis política y constitucional. Por estos hechos, Mármora (2010) analiza el principio de integralidad de los hechos migratorios y con ello se concibe la definición de ciudadanía ampliada y de ahí nace el principio de ciudadanía universal que ha sido incorporado dentro del ordenamiento jurídico, principalmente de los países andinos, cuya finalidad ha sido proporcionar los derechos de acceso universal al igual que los nacionales de su país, pero en la práctica se ha convertido en una utopía porque no ha existido en ningún país la garantía del derecho a la movilidad humana y peor aún el principio de participación ciudadana.

El principio de integralidad del hecho migratorio se inscribe en el concepto de “ciudadanía ampliada”, en la cual la ciudadanía puede darse indistintamente tanto por el lugar donde se nace, como en aquel donde se vive, como paso a la “ciudadanía universal” para todas las personas que habitan este planeta. En cuanto al derecho de participación ciudadana, el mismo se ha ampliado en todos los países de la región andina en sus dos dimensiones: la de poder votar fuera del país de origen para todas las elecciones que se efectúen en el mismo; y el de tener derecho al sufragio en el país de destino. (p.19)

Para ello, López (2010) entiende a la globalización como una realidad multidimensional, en el que la migración hace referencia al grupo de personas migrantes que buscan ser parte de una sociedad diferente a la de su país. Esta puede ser favorable o no, pero por circunstancias sociales, económicas o políticas para miles de personas alrededor del mundo es su única alternativa de desarrollo; de ahí que el principio de ciudadanía universal no sea objeto de análisis y aplicación en los países andinos o en algún sitio en particular sino de todos los países del mundo. Garantizar el trato igualitario a los migrantes, no por su estatus migratorio, sino por el


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hecho de ser humanos es una meta global, que implica una conducción de la autonomía estatal hacia una composición de comunidades socialmente integradas y no de minorías propensas al conflicto (p.2); es decir, de procesos integradores más sólidos a nivel político que resulte en la libre movilidad y la protección de los derechos del migrante.

Fariñas (1999) dando un enfoque a la situación actual del mundo,

amplia el concepto de globalización en el ámbito económico, porque destruye la finalidad del principio de ciudadanía universal dividiendo los países del tercer mundo con los países desarrollados por la existencia del mayor flujo de capital, tecnología, incidencia de los derechos económicos, sociales, culturales y sus políticas migratorias basadas en las fuerzas de seguridad que impide el libre tránsito. No obstante, la ciudadanía universal no se limita a la condición económica o desarrollo social sino que trasciende estas dimensiones hacia una más humana y del derecho fundamental del ser humano.

La tendencia globalizadora de las relaciones e intercambios económicos, esto es, lo que se viene denominando como el “proceso de globalización económica” tiene también una incidencia directa en la protección de los derechos fundamentales. Pero, en este caso, la tendencia es hoy por hoy negativa, especialmente en lo referente a todos aquellos derechos que tienen un contenido redistributivo, esto es, los derechos económicos, sociales y culturales. Dado que el proceso de globalización económica impone la ley de los mercados financieros por encima, incluso, de las decisiones estatales, la consecuencia inmediata de esto se traduce, por ejemplo, en un retroceso en la protección social de los ciudadanos, que se hace más evidente en los países subdesarrollados o del tercer mundo, acrecentando aún más la diferencia entre los países ricos y los países pobres. Todo ello impide, de momento, implementar y consolidar una “ciudadanía universal” o “global”, salvo que se consiguiera responsabilizar también a esos “ciegos mecanismos financieros” en la protección de los derechos humanos y en la redistribución social de los bienes y de la riqueza, mediante nuevas formas de autoridad compartida (p.17).

En consecuencia de la globalización económica, Bermudo (2001) establece que el deber ser del principio de ciudadanía universal es la


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distribución de la riqueza y la pobreza, no solo considerando un grupo sectorizado, sino para todos los que forman parte de un mismo universo, porque la Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce los derechos de las personas por pertenecer a la raza humana, y parece injusto que por migrar no se pueda acceder a lo que está plasmado y escrito en cada constitución e instrumentos internacionales de derechos humanos, dejando sin efecto las grandes luchas de inclusión social en igualdad de condiciones y oportunidades. Introducir cita extensa.

Se argumenta que la ciudadanía no puede ser tomada como fuente de derechos, sino como un derecho del hombre. Derecho que no es hoy un mero ideal, sino cuestión de justicia, pues si la ciudadanía se piensa como un bien este debe ser distribuido en el único escenario que la justicia puede asumir actualmente: un ámbito mundial, abierto a todos, pues en una economía mundializada, en que la producción y el reparto de la riqueza y la pobreza es efecto de la totalidad, solo tiene sentido una justicia distributiva a nivel mundial y, por tanto, una ciudadanía universal (p.3).

Este concepto de ciudadanía universal que no se ha aplicado pero no solo en los países en desarrollo sino también en los desarrollados con un fin pragmático en el que se lo ha reconfigurado para el libre tránsito de seres humanos en el marco del capitalismo global como factores de producción en la construcción de un mercado común y desde el punto de vista humanitario. En consecuencia, si bien se encuentra contemplado en los cuerpos normativos principales de cada país y en instrumentos internacionales tales como: la Declaración Universal de Derechos Humanos de (1948) que señala en sus artículos 1, 9, 13 y 14 la igualdad de los derechos, la prohibición de detención arbitraria, la libre circulación y la libertad de escoger el lugar de residencia y en caso de persecución el derecho de pedir asilo en cualquier país.

Otro de los importantes instrumentos internacionales es la Convención de las Naciones Unidas para la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y Familias de (1990) considerado como un instrumento jurídicamente vinculante, ratificado por el Ecuador y por otros países en desarrollo a nivel global, para la práctica de los Estados y su instrumentalización a favor de los intereses de la economía.


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En el Ecuador, dentro del marco normativo tanto constitucional, como internacional de derechos humanos y legales se han hecho esfuerzos para reconocer el principio de ciudadanía universal que regula la movilidad humana y las políticas de las relaciones internacionales que administra el Estado, para transformar las relaciones desiguales entre los países y terminar con el estatus de extranjero, pero en la práctica se sigue manteniendo un positivismo rígido tradicional ya que los administradores de justicia lo ven como un tabú y siguen siendo la voz muda de la ley .

El derecho de migración y el principio de ciudadanía universal

Bermudo (2001) considera que además de la distribución de la producción de riquezas y pobrezas de forma universal, cada Estado seleccionado por los migrantes como residente debe establecer medidas de ingreso en las fronteras, tomando en cuenta dos políticas, la una, identificada como de extranjería, concebida como la situación legal de la persona extranjera que quiere ingresar a un nuevo país, debe ser adoptada por los Estados puesto que influye en las posibles actividades que el migrante puede realizar en el país de destino. Y la segunda política, la de natalidad, entendida como el número de personas que nacen en un país con relación al total de la población, política que sí debe ser estudiada por los países residentes porque los procesos migratorios contribuyen a las relaciones multiculturales e integración de modelos demográficos, no obstante, las políticas de securitización en algunos países impiden estrictamente el ingreso a su territorio afectando el principio de ciudadanía universal y al derecho fundamental de movilidad humana (p.15).

Respecto a la homogeneidad cultural no es necesario las similitudes exactas entre culturas para ser ciudadanos, sin embargo, las sociedades aplican su autonomía para precautelar su identidad comunitaria.

Conforme lo expuesto por Miranda (2009) para ser ciudadano no se exige una homogeneidad cultural. Sin embargo, e igualmente desde distintos supuestos teóricos, se argumenta que, para defender el orden establecido, la cultura dominante, para salvaguardar la identidad comunitaria o para garantizar los derechos y prestaciones de quienes gozan del estatus del ciudadano, no es posible abrir la mano a una inmigración incontrolada. (…) los supuestos derechos del hombre y del ciudadano sólo atañen a las personas inscritas en los registros pertinentes como ciudadanos de un determinado país (p.7).


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Para Wabgou (2012), el principio de ciudadanía universal se ha enfatizado en garantizar el acceso a los derechos fundamentales para reconocer las diferencias sociales y proteger a los inmigrantes su derecho de ser ciudadano por el simple hecho de ser humanos y por ello se debe salvaguardar la dignidad humana y la libertad.

Esta noción de ciudadanía universal, definida por el disfrute de los derechos fundamentales básicos, se refiere al lugar que ocupa el individuo en el orden jurídico internacional: en este sentido, la ciudadanía universal es necesaria para los procesos de convivencia. Esta ciudadanía universal es la que reconoce las diferencias nacionales (porque los inmigrantes son siempre ciudadanos de alguna parte del mundo), étnicas, raciales, religiosas y culturales en virtud de la plena dignidad que todo ser humano posee por el mero hecho de existir (p.14).

Sobrados (2008) establece que el principio de ciudadanía universal al estar basado en la característica de universalidad abarca una extensión de protección internacional porque está amparado en el sistema internacional de derechos humanos que prevalece sobre los ordenamientos jurídicos nacionales fijados para los ciudadanos.

La ciudadanía universal, basada en la universalidad de los derechos humanos, se traduce en el privilegio de todos los seres humanos de gozar de los mismos derechos sin diferencias discriminatorias de ningún tipo. De esta manera, los derechos humanos universales estarían por encima de los derechos nacionales y la condición de ser humano sería prioritaria ante la de ciudadano (p.6).

En tal sentido, Julios (2003) explica que el ser ciudadano o miembro de una nacionalidad desde el enfoque multicultural de las condiciones sociales de las personas no impide el acceso a los derechos enmarcados en el principio de ciudadanía universal.

La actual eclosión migratoria ha introducido importantes variantes en este diseño inicial, alterando sustancialmente la correspondencia individuo nacional ciudadano titular de derechos. Esto significa, en suma, que en nuestras sociedades multiculturales la identificación de ciudadanía y nacionalidad provoca, en última instancia, un proceso de


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diferenciación en la titularidad y ejercicio de determinados derechos fundamentales, particularmente, en lo que aquí nos interesa, los que se refieren al status de ciudadanía activa como partícipe en los procesos de decisión colectiva (p.5).

Por tal razón, López (2009) describe que más allá de las relaciones multiculturales se debe considerar las diferencias, principalmente de grupos marginados y excluidos del sistema, por estos hechos se requiere a los estados establecer políticas participativas accesibles para los seres humanos y para que puedan ser parte de otras sociedades.

Frente al modelo multicultural tiene de bueno que va más allá de la cultura cuando considera lo que es “diferente”. Y frente a la ciudadanía social planteada inicialmente por Marshall, no presupone una comunidad nacional homogénea como requisito de la capacidad cohesionadora del modelo. El primer aspecto está más claramente definido en Young, que define como “diferentes” a esos grupos que no acaban de encajar en el parámetro de la ciudadanía universal por las particularidades de las que no pueden desembarazarse sin perderse a sí mismos. Son colectivos con una historia larga de marginación y exclusión del sistema, sean las mujeres, los pobres, o los miembros de colectivos cultural o racialmente discriminados. Más que requerir neutralidad, exige al estado estructuras participativas reales “en las que la gente real, con sus diferencias geográficas, étnicas, de género y ocupacionales, afirmen sus perspectivas respecto de las cuestiones sociales dentro del marco de instituciones que favorezcan la representación de sus distintas voces (p.35).

La política migratoria, para Ramírez (2013), es responsabilidad de los Estados. Implementar el principio de ciudadanía universal para considerar a los migrantes como ejes de transformación de la estructura, para lograr la inclusión y participación en la sociedad es una responsabilidad adquirida por siglos de lucha que han implicado una evolución no solamente en derecho sino también de pensamiento y de humanidad, varios principios que no se pueden desconocer y mucho menos incumplir.

La ciudadanía universal se desprende de una idea de justicia global que parte de una visión epistemológica descolonizada, que incluye la responsabilidad de los Estados y considera a los migrantes como


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actores dinámicos en la transformación de la estructura. En la actualidad, es reconocido que el tema de la migración internacional ha removido los cimientos tradicionales de la forma de entender al Estado, tanto por el accionar de los migrantes como por el accionar de los gobiernos. Como nunca antes, se reconoce a las y los migrantes como actores incluyentes del proceso político y de la transformación de la estructura (pp.38-39).

Para Zamudio (2010), la ciudadanía universal debe reconocerse nacional e internacionalmente dentro de las estructuras sociales, políticas y económicas que demanda la protección de los derechos de los seres humanos en todos los espacios territoriales. Como se ha mencionado, esto parece ser utópico cuando se pone por delante la maquinaria economicista por sobre la legal y la humana, cuando prima el interés de una élite económica, que es transnacional, por adueñarse del trabajo del desposeído ya no de lo material sino de también de su derecho a la ciudadanía universal. Sin embargo, el mero reconocimiento no implica aplicación y coherencia en la normativa vinculada para su ejecución. De ahí la involución general en materia constitucional por parte de ciertos gobiernos, que amparados en el discurso proteccionista del nacionalismo, vulnera derechos universales de los ciudadanos provenientes del extranjero y fomenta a través de la incompetencia y desarticulación normativa el rechazo a lo proveniente del exterior.

Proponer la ciudadanía universal significa demandar que se reconozca en la mesa del debate intra e inter-nacional que la razón de ser de las estructuras sociales, políticas, económicas, etc., trátese del nivel territorial que sea, es el ser humano intrínsecamente social, según nos lo recordaba repetidamente Hanna Arendt que sus derechos son inalienables y no deben estar condicionados por visiones mercantiles de la ciudadanía, las cuales solo reconocen la humanidad de aquellos que cumplen con su parte del contrato. La propuesta de una ciudadanía universal evidencia la falacia de las visiones contractualistas de la constitución del Estado, las cuales legitiman que se condicione el ejercicio de derechos al cumplimiento de obligaciones, y demanda el reconocimiento de todos los derechos para todas las personas en todos los espacios geográficos y sociales en los que se encuentren (p. 19).

Asanza (2013) amplia el concepto de ciudadanía universal y lo engloba en la protección de todos los seres humanos, a pesar que los


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Estados han creados mecanismos que limitan el ejercicio del derecho a la movilidad humana por las diferencias ideologías estatales.

Es en este preciso momento donde surge la concepción de ciudadanía universal, es decir que, en un sentido propio, la ciudadanía pasa a ser de todos y cada uno de los hombres que acceden a ella, solo por el hecho de ser humanos. Ello se conforma en la base de los distintos enfoques que hoy en día plasman la complejidad de la ciudadanía y sus implicaciones (p.20).

El éxodo de migrantes ya sea en una época, ya sea de un país determinado hacia otro y por una cierta causa es un fenómeno repetible, aunque anacrónico. Sus derivaciones económicas o legales también han sido propias de su espacio y tiempo de ahí que su análisis, en este caso jurídico, implique la utilización de una visión actualizada y herramientas teóricas actuales a las demandas de un mundo globalizado tecnológicamente, ya que como se ha señalado, el mundo se ha globalizado económicamente y comercialmente varios siglos atrás. El transnacionalismo en este sentido emerge como una visión despegada del centralismo del Estado-nación que toma sus decisiones en protección de sus ciudadanos y de sus recursos y se acerca más bien a un entendimiento del mundo a través de comunidades transnacionales que pertenecen a una cierta clase social, económica y política que permite al constitucionalismo nacional comprender la importancia de la memoria histórica y de los principios universales.

Legislación y políticas públicas migratorias

En la Constitución de la República del Ecuador (2008) se señalan las garantías constitucionales como los mecanismos o instrumentos de protección de los derechos, considerándose como una garantía constitucional a las políticas públicas que deben estar de conformidad con lo que señala el principio de ciudadanía universal para garantizar los derechos de sectores que se encuentren en necesidad, en este caso, el derecho de los migrantes y la libre movilidad humana, siendo esto, el deber ser del principio de ciudadanía universal. Introducir cita:

(...) un principio está vigente porque contiene “una exigencia de la justicia, la equidad o alguna otra dimensión de la moralidad”. Y en otro lugar. Un principio es un principio de Derecho si figura


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en la teoría del Derecho más lógica y mejor fundada que se pueda presentar como justificación de las normas institucionales y sustantivas explícitas de la jurisdicción en cuestión (…). (Barth, 2005, p.185)

De acuerdo a la interpretación que realiza Barth (2005) sobre lo que implica un principio se entiende que es una exigencia de justicia, es decir, que debe ser de observancia de quienes son parte de la administración de justicia, quienes deben considerar a los principios para la toma de decisiones, sin embargo, un principio no tiene el mismo valor que las normas, porque la norma describe la acción y sanción con respecto a una situación jurídica.

Las políticas públicas son mecanismos para garantizar los derechos, el artículo 85 de la Constitución de 2008 establece que las políticas deben ser formuladas en base a los principios, a través de planes, programas y proyectos para que se ejecuten, evalúen y controlen. En el caso de la política pública migratoria se ha enfocado a regular el ingreso, permanencia, adaptación de las personas en condición de migrantes y sí está de conformidad con el principio de ciudadanía universal y las disposiciones legales (Constitución de la República de Ecuador, 2008, art. 85).

Las disposiciones legales que garantizan estos derechos están determinadas en la Constitución de 2008 que señala:

El Estado velará por los derechos de las personas en movilidad humana y ejercerá la rectoría de la política migratoria a través del órgano competente en coordinación con los distintos niveles de gobierno. El Estado diseñará, adoptará, ejecutará y evaluará políticas, planes, programas y proyectos, y coordinará la acción de sus organismos con la de otros Estados y organizaciones de la sociedad civil que trabajen en movilidad humana a nivel nacional e internacional. (Constitución de la República de Ecuador, 2008, art. 392).

Este artículo amplía el derecho de movilidad humana de tal manera que se aplica no solo para el territorio ecuatoriano, sino que hace referencia al ámbito internacional, es decir, para los migrantes que están en el exterior enmarcándose en el principio de ciudadanía universal para “(…) promover mecanismos que expresen, preserven y protejan el carácter diverso de sus sociedades, y rechaza el racismo, la xenofobia y toda


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forma de discriminación (…)” (Constitución de la República de Ecuador, 2008, art. 416, numeral 5), y la libre movilidad de todos los individuos sin considerar su nacionalidad. Sin embargo, la política pública migratoria no fue suficiente para garantizar los derechos de los migrantes, por lo cual se hace referencia a la sentencia emitida por la Corte Constitucional.

(…) los administradores de justica alegan que las normas de los acuerdos ministeriales que contemplan la exigencia de pasaporte, de cédula de identidad certificada y del certificado de antecedentes penales apostillados para ingresar a territorio ecuatoriano, atenta contra el derecho a solicitar asilo y el principio de no devolución, consagrados en el artículo 41 de la Constitución de la República. En este contexto, manifiestan que, “... se estaría imponiendo como requisito previo para acceder al territorio y por ende al sistema de determinación de la condición de refugiado un requisito de difícil acceso para esta población (...) al establecerse documentación restrictiva para el ingreso a una nacionalidad en particular, es decir, a la población de origen venezolano, además de dificultar las condiciones para solicitar refugio y lesionar el principio de no devolución, también se discrimina en razón del origen el acceso a este derecho” (Corte Constitucional del Ecuador, caso No. 0014-19-IN, 2019, p.11).

Ecuador ha sido históricamente un país de emigrantes. El siglo XX delineó el escenario en el tuvieron lugar 3 olas de migración caracterizadas por un éxodo de ecuatorianos migrantes a los países del norte en América y Europa. La inmigración por su parte ha sido más bien estacional y Ecuador se ha configurado como un destino de paso para quienes utilizan al país como una escala rumbo al destino final que durante los años finales del siglo XX e inicios del XXI fue Estados Unidos, pero que con el masivo flujo migratorio en el Ecuador por parte de millones de venezolanos ha sido una escala en la ruta hacia Perú y Chile. Esta dinámica ha provocado un cambio institucional y normativo en el país, que se ha visto desprovisto de mecanismo legales que regulen los estos exacerbados flujos migratorios. De ahí, que se hay dispuesto nuevos requisitos de ingreso para los migrantes venezolanos, por ejemplo, el pasaporte y los antecedentes penales en 2019 y mayores controles fronterizos que vigilen no solo las rutas conocidas de paso migratorio sino también las furtivas.


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Ecuador es un país receptor de migrantes y, en consecuencia, instituciones públicas como el Ministerio de Inclusión Social (MIESS) y el Ministerio de Gobierno han decidido necesariamente adoptar medidas de control con el fin de establecer políticas afirmativas y de inclusión con el fin de evitar problemas y distorsiones sociales. Por su parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado mostrando su malestar respecto de los actos de ilegalidad que han transgredido derechos tales como, la dignidad humana, la salud, la educación, el trabajo, la libre circulación, movilidad humana, dejando de lado lo establecido en la carta fundamental. La ilegalidad en la toma de decisiones por parte de funcionarios públicos en contra de emigrantes, sobre todo en situación de vulnerabilidad, es una cuestión de preocupación estatal más aun cuando viene exacerbada por actos de discriminación que se han venido produciendo repetidamente y sus causas pueden ser variadas.

Con la demanda de inconstitucionalidad presentada por la Defensoría del Pueblo ante la Corte Constitucional a favor de los ciudadanos venezolanos, se logró por parte de la Defensoría que los requisitos de ingresos establecidos por el gobierno ecuatoriano a venezolanos se suspendan provisionalmente por la vulneración de los derechos humanos. Este hecho marca un hito importante en la defensa de los derechos humanos de migrantes y sobre todo del principio de libre movilidad pero a su vez genera dudas de los mecanismos legales que se utiliza por parte de los gobiernos para proteger a los nacionales de un país frente a las amenazas causadas por una migración excesiva. En consecuencia, no está en duda la protección ni los principios sino la aplicación de normas que tienden a ser discriminatorias y potencialmente perjudiciales para un Estado de derecho.

Otras políticas también fueron implementadas por el Gobierno ecuatoriano en 2020, tales como: un mayor y a la vez más exigente control fronterizo en 28 puntos migratorios, el intercambio de datos entre las instituciones públicas para una mejor vigilancia, y el respaldo político a las Declaraciones de Santiago y de San Salvador emitidas por la Organización de Estados Americanos (OEA) respecto del establecimiento de una política regional sobre la paz y la seguridad de sus Estados miembros a lo que se le denominó seguridad hemisférica. No se debe olvidar también que Ecuador fue la sede de la Duodécima Cumbre Mundial sobre Migración y Desarrollo en enero de 2020 con el principal enfoque del respeto de los derechos humanos a pesar de la limitada capacidad para convertirse en un país de acogida.


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A partir de hechos delictivos aislados suscitados en 2019, se dispusieron las acciones migratorias ya descritas con base en el pedido popular, más que en estudios técnicos o la jurisprudencia de los tribunales, que ha resultado en una política de criminalización.

Ecuador representa no solo un ejemplo de Estado receptor de residentes y asentamiento de migrantes de países vecinos, sino que ha significado un territorio de paso y de asentamiento de ciudadanos venezolanos, quienes están en la búsqueda de un trabajo independiente, dependiente y en algunas ocasiones la venta ambulante para poder cumplir con mínimas necesidades básicas de sus familias por las situaciones que se han presentado en su país de origen. A continuación, se presenta un gráfico que muestra los principales motivos que han provocado la emigración de ciudadanos venezolanos hacia Ecuador. De este destaca que el 73% de venezolanos ha emigrado por falta de recursos mínimos para la supervivencia humana como comida, seguido por la falta de seguridad y la falta de trabajo.

Figura 1

Motivos de salida de los ciudadanos de la República Bolivariana de Venezuela

Fuente: Monitoreo de Protección ACNUR (2017)

Elaboración Propia


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La política migratoria del Estado ecuatoriano se analiza desde las disposiciones legales contempladas en la Ley Orgánica de Movilidad Humana, particularmente en su artículo 163, el cual indica que la rectoría de la movilidad humana es otorgada por el Presidente de la República al Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana cuyas competencias son: proteger los derechos de las personas en movilidad, diseñar las políticas públicas que deben estar coordinadas con las demás instituciones del Estado, dar seguimiento y vigilar el cumplimiento de los procedimientos administrativos en los casos de deportación, emitir documentos de viaje, visas, residencias y brindar asistencia en el país y el exterior (Ley Orgánica de Movilidad Humana, art. 163, 2017).

La Ley Orgánica de Movilidad Humana se basa en los principios de ciudadanía universal, la libre movilidad humana, la prohibición de criminalización, la protección de las personas ecuatorianas en el exterior, la igualdad ante la ley y la no discriminación. Dicha normativa se encuentra enmarcada en la protección a los niños y a la no devolución con una firme intención por lograr una integración regional en cuanto a los procesos migratorios (Ley Orgánica de Movilidad Humana, art.2, 2017); esto último conformando un desafío pendiente la América Latina y particularmente para los países de la CAN que han logrado establecer un grado medio de integración comercial con una zona de libre comercio extendida pero en cuanto a la cuestión social y migratoria muy baja ya que no se ha podido lograr una libre circulación de parte de los ciudadanos andinos entre los países miembros incluso para estudios y trabajo.

Los principios mencionados han de ser aplicados por los órganos rectores de la política pública ecuatoriana. Si bien estos las personas que se encuentren en movilidad humana son objeto de dicha aplicación las acciones, mecanismos e instrumentos para el ejercicio de sus derechos han sido contrarias en varios casos, lo que no ha permitido garantizar el acceso a los derechos en igualdad de condiciones y oportunidades (Ley Orgánica de Movilidad Humana, art.2, 2017).

Por ejemplo, la aplicación del principio de la prohibición de criminalización concibe que ninguna persona será sujeto de sanciones penales por su condición de movilidad humana y que las faltas migratorias serán resueltas por la vía administrativa.


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Si la decisión administrativa es injusta, la persona afectada no puede ejercer una acción jurisdiccional y deberá agotar los recursos administrativos, siendo su único acceso a la justica, está situación vulnera al principio de ciudadanía universal porque reconoce el ejercicio de los derechos de los migrantes al igual de una persona nacida dentro del Estado en las mismas condiciones y oportunidades.

La Declaración Universal de Derechos Humanos determina:

Todo ser humano tiene derecho, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica. Todos son iguales ante la ley y tienen, sin distinción, derecho a igual protección de la ley. Todos tienen derecho a igual protección contra toda discriminación que infrinja esta Declaración y contra toda provocación a tal discriminación (Organización de las Naciones Unidas, 1948, art. 7 - 8).

Desde el contexto internacional de derechos humanos se garantiza a las personas el derecho a la igualdad ante la ley sin ningún tipo de discriminación, y el Ecuador al ser parte del sistema internacional de derechos humanos manifiesta:

Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunidades. Nadie podrá ser discriminado por (…) condición migratoria, (…) que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos. La ley sancionará toda forma de discriminación. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa que promuevan la igualdad real en favor de los titulares de derechos que se encuentren en situación de desigualdad (Constitución de la República de Ecuador, 2008, art.11 numeral 2).

El derecho constitucional e internacional concuerdan en que se reconoce a los derechos de las personas en condición migratoria como derechos fundamentales. En el Ecuador se han suscrito y ratificado los siguientes instrumentos internacionales: la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, así como la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Convención para Reducir los Casos de Apatridia, la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, Declaración de Cartagena sobre Refugiados.


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El Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana, al haber sido designado como órgano rector de la política pública migratoria debe tener observancia a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021 “Toda una Vida”. Entre los principales se puede mencionar al objetivo quinto que promueve el ejercicio de los derechos de las personas en movilidad humana en todas sus dimensiones, lo cual corresponde a una reafirmación de los derechos de los migrantes ecuatorianos en el exterior, refugiados y ciudadanos de otros países que viven en el Ecuador. También se puede mencionar al objetivo sexto que determina la coordinación de la cooperación internacional. Estos objetivos van en concordancia con el principio de ciudadanía universal y la Agenda de Política Exterior 2017-2021 que constituye un instrumento fundamental para el trabajo articulado, así como para la formulación e implementación de la política exterior del Estado ecuatoriano (Agenda de Política Exterior 2017-2021, p.5). A continuación, se presenta un fragmento de la política exterior ecuatoriana, la cual se ha configurado como una de gobierno más que de Estado en cuanto a migración:

La política exterior es entendida, esencialmente, como el conjunto de las decisiones públicas que toma el gobierno de un Estado en función de los intereses nacionales y en relación con los demás actores del sistema internacional de un país, con el fin de promover o transformar condiciones que hagan posible la seguridad y el bienestar económico; y en el caso de países como Ecuador, facilitar las políticas de desarrollo. (…) la política exterior se sostiene con elementos valorativos, históricos, intereses e imágenes que manifiestan las ideas que sobre un conjunto de conductas, medidas, acciones, decisiones y posiciones que un ente social tiene con el propósito de resolver un asunto específico. (Allaica, 2019, p.11)

Pero los gobiernos que han ratificado su voluntad de reconocer derechos fundamentales, deben prohibirse crear normativa interna que atente contra los principios universales de derechos humanos, solo así se construirá una sociedad unida, en la cual no existan diferencias políticas, religiosas, económicas e interés individuales y llegar así a un verdadero concepto de naciones unidas.

El factor político es una de las variables que afecta directamente el proceso de formulación y ejecución de la política exterior. Aquí


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hay que razonar los tipos de gobierno, la estabilidad política y la cohesión social. Dependiendo del ejercicio de su sistema político, los estados modulan el proceso de política exterior y, por ende, de la política adoptada. La estabilidad política beneficia significativamente a alcanzar los objetivos de política exterior. Un país inestable es más vulnerable ante las presiones y amenazas externas. La ideología del Estado es del mismo modo un factor importante para la política exterior. Ésta puede definirse como un conjunto de representaciones que implican una visión coherente de la realidad y que anhelan a ofrecer una explicación de la totalidad de los fenómenos y la adhesión a un sistema de valores que constituyen una justificación de la acción política. Dependiendo de su ubicación ideológica, el Estado asumirá una posición frente al exterior, y del mismo modo será tratado por los otros actores. El factor económico y tecnológico establece también el tipo de comportamiento de los estados. El grado de desarrollo, la producción industrial y agrícola, el nivel de inversión extranjera, la realidad de la balanza comercial, el desarrollo tecnológico y el contexto financiero en general establecen en gran medida la política exterior de los estados. Un país con un valioso desarrollo económico y tecnológico gozará de una mayor autonomía en sus relaciones externas (Allaica, 2019, p.14)

Así, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana es el órgano rector de la política pública migratoria y, a través de esta política, se ha fomentado la participación de organizaciones y la sociedad civil, así como también se ha considerado los objetivos cuatro, cinco, seis y siete de la Agenda de Política Exterior 2017 – 2021 que buscan promover la consolidación de los mecanismos de integración bilateral, regional y el fortalecimiento del multilateralismo, el ejercicio de los derechos de las personas en movilidad humana en todas sus dimensiones, coordinar la cooperación internacional para el cumplimiento de las prioridades y fortalecer la gestión y profesionalización del servicio exterior y la diplomacia ciudadana que están alineados con los objetivos del Plan Nacional “Toda Una Vida” hasta el 2021. Por lo que es necesario que los gobernantes mejoren la gestión de los objetivos para alcanzar los derechos reconocidos en el principio de ciudadanía universal. (Agenda de Política Exterior 2017-2021, pp.3 - 4).


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Conclusiones

En el presente capítulo se ha realizado una revisión histórica y teórica del concepto de ciudadanía universal, el derecho de movilidad humana y el derecho de migración, considerando los aportes, en el marco del transnacionalismo y migración, de varios doctrinarios actuales, quienes han descrito las problemáticas que han atravesado los migrantes y las posibles salvaguardias que pueden brindar los Estados a las personas en condición de migración desde el punto de vista constitucional y legal.

La globalización y los nuevos recursos tecnológicos han minimizado las fronteras entre los países, siendo posible, por ejemplo, en menos de un día cruzar continentes, comercializar, exportar e importar toneladas de materias antes impensables entre naciones, siendo necesario para que exista un desarrollo común el establecimiento del principio de ciudadanía universal que va de conformidad con la nueva revolución industrial y científica que la especie humana está atravesando en el siglo XXI.

El análisis se ha ampliado a una revisión del mencionado principio en los principales instrumentos internacionales que han moldeado el enfoque de Ecuador frente a la migración y movilidad humana, entre los que destacan: la Declaración Americana de los Derechos y los Deberes del Hombre, el sistema universal de protección de derechos humanos y el sistema interamericano representado por la OEA, en cuyo marco Ecuador desarrolla propuestas como la de seguridad hemisférica.

El principio de ciudadanía universal a lo largo de la historia ha evolucionado y dentro del marco constitucional está dirigido a otorgar derechos, principalmente el de libre movilidad humana de las personas migrantes que viven en el Ecuador y de las personas ecuatorianas en el exterior.

Se ha analizado la política pública migratoria desde el contexto constitucional haciendo referencia a los mecanismos e instrumentos esenciales como la Constitución del Ecuador de 2008 y Plan Nacional de Desarrollo Toda una Vida 2017-2021, textos base a nivel interno para la elaboración de los programas, proyectos y acciones de manejo de los flujos migratorios.


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Las políticas y acciones detalladas en este capítulo se han desarrollado en un escalamiento progresivo de la criminalización de los extranjeros que principalmente provienen de Venezuela en búsqueda de una mejor situación económica y social. La presentación de certificados como el de antecedentes penales es una muestra de disposiciones emitidas por el poder ejecutivo ecuatoriano que se contrapone con el derecho a solicitar asilo y el principio de no devolución.

El Ecuador, al incluir en el contexto constitucional el principio de ciudadanía universal, tuvo la necesidad de crear una norma secundaria: la Ley Orgánica de Movilidad Humana, para la consecución de este principio y el ejercicio de los derechos de forma directa e inmediata en igualdad de condiciones y oportunidades.

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