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EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO Y ALGUNAS ASIGNATURAS PENDIENTESANLISIS MANUEL GRANADOS COVARRUBIAS*El Estado social de derecho y algunas

asignaturas pendientes

Arribar a una nueva etapa del derecho social en elcampo mexicano mediante el fortalecimiento de la

certeza jurdica en la tenencia de la tierra, es factor paralograr su desarrollo a travs de la organizacin y capaci-tacin de los diversos sujetos agrarios. El Estado social de

derecho no est reido con el de justicia, por ello, lacerteza jurdica es el eslabn para continuar con la

siguiente etapa del desarrollo en el campo.

Asistimos a un proceso histrico sin precedente. Atestiguamos lanueva etapa del derecho social en el campo mexicano: el de la cer-teza jurdica, el de la paz social, pero sobre todo, el que se encami-na a su desarrollo a travs de la organizacin y capacitacin de lossujetos agrarios.

Sin embargo, la principal crtica que se recibe al diseo de laspolticas pblicas dirigidas al campo, reside en el otorgamiento desubsidios por parte del Estado para programas sociales, destacandolos orientados a la instrumentacin de proyectos productivos. Paraalgunos, esto convierte al Estado en benefactor, y para otros, esresultado de una obligacin constitucional derivada de las garantasde seguridad social reconocidas en nuestra Ley Suprema a partirde 1917.

Pero, es el Estado de bienestar-asistencialista sinnimo delEstado social de derecho?

Para autores como Offe y Habermas, el estado de bienestarproduce como resultado una estatizacin de la sociedad. Trabajo,ingreso, nivel de vida, ya no estn determinados por el mercado, sinopor mecanismos polticos que tienen como objetivo la prevencin delos conflictos, la estabilidad del sistema, el reforzamiento de lalegitimacin del Estado.

* Licenciado en Derecho y especialista en Derecho Constitucional por la UNAM. Maestro en Direccin yGestin Pblica local por la Universidad Carlos III de Madrid. Actualmente se desempea como DirectorGeneral Adjunto de Asuntos Jurdicos en la Secretara de la Reforma Agraria.

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El eje articulador entre sociedad y Estado se da, en la mayorparte de los casos, a travs de los grupos de presin; aqullos queparten de la llamada teora de los grupos en la formulacin dada porArthur Bentley, The process of goverment, y continuada por DavidTruman, The governmental process, as, los grupos de presin ac-tan como empresas que ofrecen servicios y prestaciones a cambiode apoyo poltico.

Los resultados de este proceso son diversos segn el gradode extincin de la autonoma de la sociedad ante la administra-cin pblica. Lo anterior, puede llevar a la total dependencia delos individuos y de los pequeos grupos respecto de los aparatospblicos.

El reconocimiento a la crisis del Estado de bienestar se inter-preta como un proceso de socializacin del Estado, contrario alpensamiento de Duguit, como establecemos ms adelante.

Rose, Huntigton y Crozier, ponen de relieve que el Estado debienestar ha difundido una ideologa igualitaria que tiende adeslegitimar a la autoridad poltica; la disponibilidad del Estado paraintervenir en las relaciones sociales provoca un enorme aumento delas demandas dirigidas a las instituciones administrativas, lo quedetermina una parlisis por sobrecargo de demandas; la competen-cia entre las organizaciones polticas lleva a la incapacidad de selec-cionar y agregar intereses, causando la incapacidad de lasinstituciones respecto a las demandas fragmentarias.

El peso asumido por la administracin en la mediacin de losconflictos provoca una burocratizacin de la vida poltica, que a suvez genera una disolucin del consenso.

Ante este escenario, las posibilidades de salida de la crisis seconfan a la capacidad de resistencia de las instituciones, a su au-tonoma respecto de las presiones de los grupos sociales constante-mente en posiciones radicales y al perfil del interlocutor institucionalpara la solucin de conflictos. Componentes mnimos que, sin ellos,la solucin se aleja.

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Pero si el individualismo es garante del concepto de libertadpor la disminucin de la dependencia institucional, tambin es cier-to que el puente de comunicacin con los sujetos demandantes seda a travs de los grupos de presin, de aquellos que los represen-tan, lo que nos lleva a reorientar el concepto de Estado de bienes-tar, para pasar a un Estado social de derecho.

El Estado social de derecho advierte en su integracin doscomponentes; por un lado, el Estado como poder poltico concentra-do y por otro, el derecho como conjunto de normas. El Estado so-cial de derecho es un poder limitado por el propio derecho, es decir,restringe al poder pero reconoce las demandas de los grupos quepor su condicin organizacional tienen un alta representatividad.

El Estado social de derecho no est reido con el Estado dejusticia. Recordemos que la esencia del derecho es formal, mientrasque el de la justicia es moral, asumiendo que las acciones de dere-cho deben estar orientadas por lo que es justo.

As, la justicia se convierte en un fin social. La justicia se haequiparado con la legalidad, la imparcialidad, el igualitarismo, la retri-bucin del individuo de acuerdo con su grado, su habilidad o necesi-dad. Platn tenda a considerar la justicia y la virtud como sinnimos,y Aristteles identificaba la justicia, en su sentido ms amplio, comovirtud plena y excelencia en el verdadero sentido de la palabra.

Decir que una determinada accin, norma, poltica o actividades injusta, implica al mismo tiempo que algunas personas tienenderecho a ciertos beneficios, y esto significa, a su vez, que los de-ms tienen el deber de no interferir en determinadas acciones delprimero, como por ejemplo llevar adelante sus respectivas demandas.

En las sociedades surgen problemas de justicia porque loshombres estn interesados esencialmente en s mismos y los bienesson esencialmente escasos.

Sin embargo, Kelsen, en Qu es justicia?, establece que sise considera que la justicia es la felicidad individual, es imposible unorden social justo. Pero un orden social justo es imposible incluso

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suponiendo que intente conseguir no ya la felicidad individual, sino lamayor felicidad posible para el mayor nmero de individuos.

Esta es la famosa definicin de justicia formulada por el filsofoy jurista ingls Jeremy Bentham. Pero la frmula de Bentham esinaplicable si se entiende por felicidad un valor subjetivo y si, enconsecuencia, los distintos individuos tienen ideas distintas sobre sufelicidad. La felicidad que en un orden social puede asegurar, nopuede ser la felicidad en un sentido subjetivo individual, debe ser lafelicidad en un sentido objetivo colectivo.

Es decir, debemos entender por felicidad la satisfaccin denecesidades reconocidas por la autoridad que merecen ser satisfe-chas por esta misma. El deseo de justicia es tan elemental y seencuentra tan fuertemente enraizado en la mente humana porque esuna manifestacin del deseo indestructible del hombre, de su propiafelicidad subjetiva. De ah la afirmacin de que el Estado social dederecho no est reido con el Estado de justicia.

De lo referido hasta aqu encontramos elementos que fortale-cen al Estado social de derecho, por un lado, la intervencin delEstado en la rectora de los beneficios para la satisfaccin de lasdemandas sociales, y por otro, el Estado de justicia orientado a lafelicidad colectiva.

Decamos lneas arriba que Len Duguit aporta un conceptodistinto, define la socializacin del derecho; es decir, en este conjuntodiverso de intereses, se debe jurdicamente tratar igual a los igua-les y desigual a los desiguales; lo que orienta a poner en la balan-za a quienes estn en la misma hiptesis jurdica, condicin social oeconmica.

As se justifica que nuestro sistema jurdico del primer nivel, esdecir, el constitucional, regule las garantas del gobernado propias dela primera generacin de derechos humanos y las garantas sociales,propias de la segunda generacin. Se reconoce al individuo perotambin a la colectividad, lo que adquiere congruencia con la socia-lizacin del derecho.

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La doctrina de Len Duguit seala cmo la realidad del mun-do est lejos de las metas que se propuso el individualismo. LaDeclaracin de los Derechos del Hombre, el Cdigo de Napolen ytodos los cdigos modernos que proceden ms o menos de esosdos actos descansan en una concepcin esencialmente socialista;advirtiendo que emplea esa palabra porque no tiene otra, pero sinque implique en su pensamiento ninguna adhesin a una corrienteideolgica.

El individuo no puede tener derechos, ms que cuando vive ensociedad y porque vive en sta. Hablar de derechos anteriores a lasociedad es hablar de la nada. Aunque para este momento, el lec-tor reflexione sobre los derechos naturales. Y como por otro ladohemos visto que en realidad el hombre social no puede tener dere-chos subjetivos, todo el sistema jurdico fundado en la nocin delderecho subjetivo y sobre la concepcin individualista, se derrumba,arruinado por su misma base.

Si a este contexto, de por s complejo, aadimos la TerceraOla, de Alvin Toffler, podemos advertir que una poderosa marea seest alzando sobre gran parte del mundo, creando un nuevo y a me-nudo extrao entorno; los sistemas de valores se resquebrajan yhunden, mientras los salvavidas de la familia, la iglesia y el Estadoson altamente cuestionados y en mucho francamente debilitados.

Esta realidad nos orilla a reconocer que los conceptos de liber-tad y de derecho subjetivo deben ceder su lugar a la funcin social.Lo mismo ocurre con el derecho de propiedad; los hombres estnobligados a desempear una tarea en la sociedad, no tienen el de-recho de que en ejercicio de la libertad daen al grupo. Se debecumplir con una misin colectiva.

La afirmacin anterior pareciera fuera de contexto en este si-glo, sin embargo, hay intereses colectivos en los que el Estado debeproteger toda actividad humana dirigida a su permanencia y castigartodos los actos que le sean contrarios, por ejemplo, en los siguien-tes temas: medio ambiente, agua, alimentacin, calidad de vida; o

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que, por su condicin, se identifiquen dentro de un sector como sonlos pueblos y comunidades indgenas. Temas que abordaremos msadelante.

Por lo pronto, la autonoma de la voluntad no debe confundir-se con la limitacin a la libertad, ms bien aqulla debe acotarseporque de suyo es un elemento de sta.

Mucho se puede discrepar de las tesis del jurista de la Facul-tad de Burdeos, Duguit, pero hay que reconocerle el mrito de ha-ber enfrentado abiertamente el sistema liberal y de dar pasosfundamentales para lograr el equilibrio y la justicia social como fina-lidades del derecho.

Hasta aqu, pareciera que la norma rige al Estado social dederecho hasta que nos enfrentamos a una realidad ms evidente: losdesequilibrios regionales.

Nuestro federalismoLa Constitucin mexicana responde por su naturaleza constitucionalal gnero democrtico-liberal, porque en su contenido se encuentranlos elementos esenciales de la idea liberal; es decir, congruente-mente vinculados en razn de normatividad con el poder estatal; li-mitacin y control del poder poltico con los procedimientos por ellasealados; principios generales inspirados en luchas de reivindicacinsocial, o sea, un Estado social de derecho; tambin contiene princi-pios de democracia y, desde luego, el Estado federal.

Aun cuando la forma de Estado federal se anuncia en su art-culo 40 bajo el ttulo De la soberana nacional y de la forma degobierno, en la praxis constitucional las entidades federadas resul-tan considerablemente debilitadas debido a la fuerte presencia delpoder central.

A lo largo de su historia, Mxico ha vivido la incongruenciaafirma Samuel Schmidt de tener un marco jurdico-constitucionalfederalista y un gobierno centralista, y los gobiernos han navegadoentre ambas aguas generando una seria confusin.

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La estatalidad de las 31 entidades federadas se reduce esen-cialmente a competencias administrativas, y sus constituciones nocontemplan elementos o principios originales, sino que se traducenen una repeticin de los que enarbola la Constitucin federal. Estohace suponer que en la prctica ms bien se considere al Estadomexicano como un Estado de tipo unitario y no como uno de tipofederal.

El desarrollo individual y social debe posibilitarse con ms efec-tividad dentro del Estado federal; ste debe realizar una tarea deconfiguracin social permitiendo una actividad abierta a los fineseconmicos y sociales, que pretendan un mejor nivel de vida colec-tivo.

El desarrollo econmico y social de un pas va de la mano delprogreso de su cultura y de las instituciones jurdicas, polticas ysociales con un sentido democrtico y de justicia social hacia susgobernados.

La pobrezaDe acuerdo con las estadsticas oficiales proporcionadas por el INEGIy el Consejo Nacional de la Poblacin, ms de cuarenta millones dehabitantes presentan un grado de marginacin. La pobreza es reflejodel desequilibrio regional.

Nuevamente el sureste del pas sigue siendo el que presentalos ms altos ndices de pobreza, de analfabetismo, de faltas deoportunidades, aunado a problemas de narcotrfico y emigracin.

Mientras algunos estados del centro y el norte, como el casode Aguascalientes, presentan ya niveles de vida que se encaminana los de un pas plenamente industrializado 90% de cobertura envivienda, 95% en agua potable, 95% en drenaje, 98% en electricidad,100% en educacin primaria, los estados del sur de la Repblicapareceran no salir del rezago.

La Encuesta Nacional de Alimentacin y Nutricin en el MedioRural muestra una brutal concentracin en los ndices de desnutricin

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leve, moderada y severa, en los estados del sur de la Repblica.Varios millones de desnutridos graves conviven con el promedio na-cional.

Reyes Heroles, en su obra Entre las bestias y los dioses, afir-ma que son siempre las mismas cinco o seis entidades federadas lasque presentan los peores ndices socioeconmicos. La poblacin ocu-pada que percibe menos de cinco salarios mnimos, la peor pagada,se concentra en Oaxaca, Chiapas, Hidalgo, Tlaxcala, Guerrero, Za-catecas y Yucatn.

En contraste, la mejor pagada, tambin en orden decreciente,se encuentra en Baja California, Chihuahua, Nuevo Len, Sonora,Distrito Federal y Quertaro.

Otra seal preocupante, en el mismo sentido, es la concentra-cin de la poblacin analfabeta en los estados de Chiapas, Oaxaca,Guerrero, Hidalgo, Puebla, Veracruz y Michoacn. Otros indicadorescomo desercin escolar y reprobacin no se alejan demasiado deeste doloroso agrupamiento.

El problema que se enfrenta es la divisin socioeconmica delterritorio nacional valga la expresin en dos Mxicos. El prime-ro situado al norte, con una poblacin campesina dedicada al sec-tor primario en porcentajes similares al de un pas industrial, menosde 10%, con un fuerte sector industrial y de servicios. En este M-xico la produccin est frecuentemente vinculada al sector expor-tador. Se trata de un Mxico urbanizado, con grados de mestizajemuy altos, con comportamientos reproductivos cuya tasa de fecun-didad se acerca al nivel de reemplazo, de dos hijos en promedio.En este Mxico, la edad promedio de matrimonio se eleva, el perio-do de crianza disminuye y la integracin de la mujer al aparato pro-ductivo asciende.

Es decir, un comportamiento denominado por los especialistas,afirma Reyes Heroles, como demografa de la prosperidad. En eseMxico la mortalidad infantil y la materna descendern a niveles si-milares a los de un pas industrializado.

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Pero existe el otro Mxico, el del sur, donde la poblacin cam-pesina tiene una mayor presencia. En este Mxico, a pesar de laemigracin campo-ciudad y hacia Estados Unidos, la miseria en tr-minos absolutos crecer. Los especialistas han sealado que en es-tas zonas se presenta un comportamiento denominado comodemografa de la pobreza.

Se trata de un fenmeno en el que las altas tasas de fecundi-dad, hasta tres veces la media nacional; la alta mortalidad infantil ymaterna, tambin varias veces la media nacional, y el bajo niveleducativo provocan un crculo vicioso a partir del cual la miseria tien-de a arraigarse.

Podr el Estado mexicano aligerar la tensin polarizadoraentre el norte y el sur?

En qu parte se difuminan los componentes jurdicos quehagan efectivamente una justa distribucin del ingreso como funcinprstina del Estado a travs de la rectora del desarrollo nacional paragarantizar que ste sea integral y sustentable?

En dnde se pierde el fortalecimiento de la soberana de lanacin y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento delcrecimiento econmico y el empleo y una ms justa distribucin dela riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad delos individuos, grupos y clases sociales?

La distribucin equitativa de la riqueza tiene los siguientes re-sultados: mientras 100 por ciento de los hogares ms ricos del pasrecibe ms de 40% del ingreso disponible, el 10% ms pobre sobre-vive con 1% del ingreso.

Wistano Orozco, citado en Los grandes problemas nacionalespor Samuel Schmidt advierte una frase de principios del siglo XX:Unos cuantos millonarios acaparando todas las riquezas y siendo losnicos satisfechos entre millones no hacen el bienestar general, sinola miseria pblica.

Porfirio Muoz Ledo anuncia que mientras tres millones de fa-milias mexicanas viven en la pobreza extrema hay quince familias

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cuya riqueza es capaz de pagar 38% de nuestra deuda pblica, osea, ms de 30 mil millones de dlares.

Los principios de una justa distribucin del ingreso, global ysustentable, y el fomento del crecimiento econmico y el empleodebe cumplirse, siendo este enunciado una obligacin constitucionalplasmada en el artculo 25 de nuestra Ley Suprema.

Los indgenasPara Hctor Robles Berlanga la poblacin indgena de nuestro pases numricamente la ms grande de Amrica Latina; representa cer-ca de la cuarta parte de los indgenas de nuestro continente. De 105millones de habitantes, siete millones son indgenas, aproximadamen-te. Las estimaciones de la Comisin Nacional para el Desarrollo delos Pueblos Indgenas y del Consejo Nacional de Poblacin, calcu-lan que esta cifra asciende a cerca de 12.7 millones.

A pesar de su importancia, este sector no ha contado con losapoyos suficientes para desarrollarse, lo que ha degradado sus con-diciones de existencia hasta los lmites de pobreza y pobreza extre-ma. Debemos reconocer que sin estabilidad y crecimiento econmicode las regiones indgenas no hay desarrollo en el pas.

De seguir las actuales tendencias, y a pesar de la expulsineconmica y fuerte emigracin, la lgica de los nmeros no deja otraescapatoria: el mundo indgena disminuir frente al Mxico mestizo,pero de los 130 millones de mexicanos proyectados para el ao2030, en nmeros absolutos, la poblacin indgena constituir unaautntica nacin.

Reyes Heroles sostiene que mientras en el norte predominarnlas demandas de clases medias emergentes y tradicionales, referidasbsicamente a niveles de ingreso, consumo y bienestar tpicos deuna corriente central de valores, ubicada en el centro ideolgico, enel sur las probabilidades de retorno de un discurso radical no des-aparecern en el prximo cuarto de siglo. Los dos o varios Mxicosgenerarn polticas muy diferenciadas entre s.

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Mientras tanto, en nuestro pas se propone que la federacin,los estados y los municipios, para promover la igualdad de oportuni-dades de los indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria,establezcan las instituciones y determinen las polticas necesariaspara garantizar la vigencia de los derechos de los indgenas y eldesarrollo integral de sus pueblos y comunidades.

Las autoridades tienen la obligacin de impulsar el desarrolloregional; de garantizar e incrementar los niveles de escolaridad; deasegurar el acceso efectivo a los servicios de salud; de mejorar lascondiciones de las comunidades indgenas y de sus espacios para laconvivencia y recreacin; de extender la red de comunicaciones quepermita la integracin de las comunidades; de establecer polticassociales para proteger a los emigrantes de los pueblos indgenas,tanto en el territorio nacional como en el extranjero.

Nuestra Ley Suprema en su artculo segundo establece que lasconstituciones y leyes de las entidades federativas reconocern yregularn estos derechos en los municipios, con el propsito de for-talecer la participacin y representacin poltica de conformidad consus tradiciones y normas internas. Para sorpresa nuestra no existeuna ley federal reglamentaria del artculo segundo constitucional.

El aguaEl sur, que difcilmente recibir tantos beneficios directos de la in-tegracin econmica y s algunas consecuencias indeseables, pue-de tambin tener la tentacin de generar su propio proyecto nacional.La concentracin de recursos naturales, aunada al peso de los pue-blos y comunidades indgenas que habitan esta zona, son facto-res atractivos que pueden invitar a algunos a reformular su proyectode pas.

La desaparicin de zonas hmedas, la deforestacin, elcalentamiento global, el riego excesivo y la explotacin agrcola nosostenible, son componentes que convierten al agua en un tema deseguridad nacional.

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La gente ms pobre de los pases pobres paga por su aguamucho ms que los ricos de su misma sociedad. El agua es sub-vencionada por los gobiernos, se suministra a las ciudades; la gen-te de clase media puede instalar un pequeo depsito para llenarlode agua, o cavar un pozo. En cambio, el pobre compra el agua auna pipa y en el peor de los casos a transportistas privadosque encarecen da con da la tasa del agua pagada por el propiogobierno.

La industria global del agua est dominada hoy da por diezgrandes empresas, de la cuales, slo dos: Vivendi Universal y Suez,ambas con sede en Francia, ejercen un control monopolstico sobre70% del actual mercado mundial del agua dulce. Suez opera en 130pases y Vivendi en ms de 90.

Nuestro texto constitucional en su Artculo 27 refiere que lapropiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmitesdel territorio nacional corresponde originariamente a la nacin, la cualha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a losparticulares, constituyendo la propiedad privada.

Pero qu hiptesis normativa se logra cuando el bien jurdicoque se tutela es inexistente? El 70% de nuestros ros y lagos o esten proceso de sequa o se encuentra contaminado. El 40% del aguadulce que ingresa a la ciudad de Mxico se desperdicia por fuga,consecuencia de su deteriorada infraestructura. El 100% del aguapluvial se mezcla con las aguas negras.

Si este anlisis lo llevamos a cada una de las entidadesfederadas, el cuestionamiento sera: en dnde el derecho se con-trapone con las polticas pblicas? Y si nuestro pas se encuentradentro del bloque poseedor de aguas dulces. La respuesta es no.

Los pases primermundistas estn diseando la formacin deuna Organizacin de Pases Exportadores de Agua, entre los que seencontrara Canad en el lugar central. Las grandes reservas deagua dulce estaran distribuidas por regiones: el agua de Noruega yAustria ira destinada a reas con escasos recursos hdricos de Eu-

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ropa y Oriente Medio, el agua de Brasil se destinara a otras partesde Amrica Latina, y el agua de Canad y Alaska se exportara aregiones de Estados Unidos y Mxico.

El campoLa realidad del campo mexicano se ve reflejada en lo escrito porRulfo, en El llano en llamas, ...as nos han dado esta tierra. Y eneste comal acalorado quieren que sembremos semillas de algo, paraver si algo retoa y se levanta. Pero nada se levantar de aqu...

Pero el propio Rulfo nos da la respuesta al afirmar: .servi-r de algo. Aunque sea para correr yeguas

La revisin de las polticas de Estado hacia el campo debeencontrar sus races en su reconversin, es decir, en formular sudesarrollo a partir de la vocacin de la tierra. Si bien es cierto quetenemos grandes extensiones de zonas ridas o de agostadero, tam-bin lo es que debemos voltear a la reconversin productiva. Las dosafirmaciones de Rulfo.

El desnimo de las nuevas generaciones en la produccin obe-dece a varios componentes, que de suyo hacen nugatoria cualquierposibilidad de arraigo. En principio, la falta de rentabilidad, la ausen-cia crediticia o financiera y el rezago tecnolgico.

Las manos productivas ven a menudo una solucin en la emi-gracin. Las fuentes econmicas alimentan esa percepcin. Sin em-bargo, nuestra economa no puede, no debe seguir sostenindose defactores externos. La fragilidad de los mismos pone en riesgo el todo.

La certeza jurdica es el eslabn para continuar con el siguientenivel del desarrollo en el campo. Herencia que agradeceremos paraseguir con lo que hoy nos hemos fijado como derrotero.

Estos son algunos de los muchos tpicos que el Estado mexi-cano tiene como asignaturas pendientes.

As, Estado de bienestar, Estado asistencialista, Estado de jus-ticia o Estado social de derecho convergen en la satisfaccin denecesidades individuales y colectivas.

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Lo que no podemos perder de vista es el cumplimiento de lasobligaciones estaduales; las que se identifican como una regla socialobligatoria establecida con carcter permanente a travs de la ley.

El Estado de derecho garantiza la organizacin del Estado, susreglas fundamentales, su forma de gobierno, la atribucin de las fa-cultades polticas, sus lmites y relaciones, siempre en el equilibro atravs de su distribucin. Quien ofrezca lo contrario, quien violente laley atenta con el espritu social, pero sobre todo, atenta con siglosde historia y de debate social.

BibliografaCrozier, M. y S.P. Huntington. La crisis de la democracia. Miln, 1977.

Duguit, Len. Las transformaciones generales del derecho privado desde el Cdi-

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