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Análisis sobre el Presupuesto de la Administración Pública Nacional para el año 2016

Supuestos falsos El ocultamiento de Recursos y Gasto Público Análisis del Gasto Público y las principales políticas sociales Ocupación y Salarios en el Estado Nacional La cuestión industrial, energética y el endeudamiento

Equipo de Trabajo:

Bruno Costas

Jaime Farji Horacio Fernández

Agustina Haimovich Gustavo Lahoud Roberto Larosa

Tomás Raffo Ana Rameri

Alejandro Ventura

Octubre 2015

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Introducción Presentamos a continuación un informe sobre el presupuesto para el año 2016 que cuenta con media sanción de la Cámara de Diputados. El presente informe es fruto de un trabajo de articulación entre los compañeros y compañeras de nuestro Instituto y del Instituto de Pensamiento y Política Pública (IPYPP). El proyecto presentado es a todas luces inaceptable a raíz de las enormes inconsistencias que desde el punto económico, político y fiscal presenta. En efecto desde los supuestos macroeconómicos con que se elabora como en la estimación de recursos y gastos que se presentan transforman al mismo en un dibujo alejado de cualquier técnica presupuestaria. Vale la pena destacar que esta no es solo una particularidad de este proyecto. En efecto, como se demuestra en el trabajo, la repetición de malos supuestos macroeconómicos y deficientes estimaciones en gastos y recursos, desde el año 2003 a la fecha han tenido por consecuencia que el Poder Ejecutivo dispusiera de mayores ingresos por 1,3 billones de pesos y efectuara mayores gastos por 2 billones de pesos sin control del parlamento. Todo esto amparado en los superpoderes que se delegan en el Ejecutivo y que a través de Decisiones Administrativas de la Jefatura de Gabinete o Decretos de Necesidad y Urgencia modifican constantemente el presupuesto aprobado. Como referencia puede precisarse que durante el año 2014 se realizaron 46 modificaciones al proyecto aprobado y el actual cuenta ya con 27 modificaciones. Precisando algunas de las inconsistencias que se presentan este año, puede decirse que se prevé que durante al año 2016 la inflación será del 14,5% y que la economía crecerá un 3%, situaciones a todas luces inaceptables frente a un mínimo análisis amparado en el sentido común. Con una tasa actual de inflación que evaluada con seriedad se ubica prácticamente en el doble y una economía estancada no se entiende como, sin políticas económicas diametralmente opuestas pueden hacerse tales estimaciones. Asimismo cuando se estiman los incrementos en recursos y gastos se presenta pautas de aumento interanual para los primeros de un 21% y para las erogaciones del 16%. Ambas totalmente inconsistentes, en primer lugar porque si se proyecta un crecimiento económico del 3% y una inflación cercana al 15% es inaceptable que los recursos crezcan al 21%. Pero en cuanto a los gastos, si el incremento interanual que durante el 2015 acumulan los mismos alcanza al 38% bajar ese incremento a la mitad impone un ajuste fiscal de una magnitud realmente llamativo. Con estos supuestos se proyecta un déficit para el próximo año de $97.000 millones de pesos. Es importante destacar que tanto en las partidas para salarios, jubilaciones, y beneficiarios de planes sociales se estiman solo incrementos por anualización de las pautas escalonadas otorgadas durante este año. De estimarse para el próximo año aumentos similares a los otorgados durante este año el déficit resulta más del doble ascendiendo $222.724 millones de pesos, que prácticamente coincide con el endeudamiento que tiene previsto el proyecto en cuestión.

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En este aspecto debe puntualizarse que el monto de endeudamiento para el que se pide autorización, $247.000 millones de pesos o aproximadamente $23.000 millones de dólares al cambio oficial mas allá de tirar por tierra el mito del desendeudamiento, nos muestra que se está tomando deuda para financiar el gasto corriente del Estado. Asimismo resulta pertinente destacar, haciendo foco en el gasto, que un incremento nominal del mismo de 15,8% frente a una estimación realista de la inflación esperada trae aparejada una contracción del gasto en términos reales de casi un 10%: Ajuste que se extiende a todas las finalidades del gasto fundamentalmente para el caso Servicios Económicos (que incluye subsidios a las tarifas). Esta reducción incluye el gasto social, rubro en el que todas las partidas presentan reducción en términos reales, pero donde Trabajo, Vivienda y Urbanismo y Agua Potable y Alcantarillado sufren disminuciones de tal magnitud que aún frente al índice inflacionario dibujado que se propone representa un ajuste. El trabajo que se presenta incluye un detallado análisis de la evolución de las principales partidas del gasto así como los efectos del ocultamiento de recursos, gastos y resultados. Se incluyen también un análisis acerca del tratamiento que la cuestión industrial, energética y la deuda tienen el presupuesto bajo análisis dada la importancia que tiene en la actual coyuntura. Podemos asegurar que mas allá de la repetición de una política destinada a garantizar la discrecionalidad en la asignación del gasto y recursos en manos del Poder Ejecutivo, el proyecto actual profundiza una política de fuerte ajuste fiscal y endeudamiento. Una política ya vista y sufrida por los sectores populares en nuestro país.

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1) Sobre los supuesto utilizados en el Presupuesto 2016 Los supuestos macroeconómicos considerados en el Presupuesto para el año venidero resultan absolutamente inverosímiles. Según la versión oficial, el año 2015 culminará con un crecimiento de la actividad económica del 2,3% en términos reales al tiempo que proyecta para el 2016 un crecimiento del 3%. Por otra parte, el proyecto de ley determina que la inflación emprenderá, a partir de este año, un camino de sistemática desaceleración al suponer una tasa anual de crecimiento de los precios al consumidor (particularmente el IPC Nu) para este año de un 15,4% y del 14,5% para el siguiente. Respecto a los indicadores de la actividad económica, resulta un pronóstico con un optimismo exacerbado al constatar, de la información oficial que releva el propio INDEC, que uno de los sectores que más incidencia tiene sobre el entramado productivo, la Industria Manufacturera, describe una trayectoria de estancamiento durante este año ya que apenas subió un 0,5% interanual en el mes de Agosto 2015 respecto al 2014. Por otra parte, resulta un tanto descontextualizado que el repunte pronosticado –que se extiende al 2018 con una tasa de crecimiento anual del 3,2%- se verifique en el marco de una economía que viene desinvirtiendo sistemáticamente desde el año 2011: según las estadísticas la inversión en equipo durable para la producción pasó del 8,9% del PBI en el 2011 al 7,2% en el 2014. Llama aún más la atención la justificación de esta mejora en los indicadores económicos reflejados en el proyecto oficial sin el correlato en materia de empleo. Mientras el Presupuesto asegura que la economía se recompone, el INDEC publica en sus últimas tasas básicas del mercado laboral, una caída de la tasa de empleo en lo que va del año 2015. Mientras a fines del año 2014 la tasa de empleo era del 42,1% en el primer semestre del 2015 la misma cae al 41,5% reflejando la destrucción de 155 mil puestos de trabajo. Cabe agregar que según estimaciones del sector privado, el panorama resulta más preocupante. De hecho, si se promedian las tasas de crecimiento económico estimadas por algunas consultoras1, en los últimos tres años (2012-2014) la producción se mantuvo prácticamente estancada (0,6%) con una recesión en 2014 (-2,2%2). En lo que respecta a 2015, se estima una caída del -0,4% en el primer semestre de 20153 con respecto al mismo período del año anterior. Coincidimos, sin embargo, con la versión oficial que la tasa anual de inflación se desacelerará durante el presente 2015 respecto a lo acontecido el año anterior. Sin embargo, ello resulta de la confluencia de dos fenómenos para nada promisorios respecto a la llegada de signos favorables en la actividad económica, que son: por un lado, la existencia de una tasa de inflación elevada durante el 2014 como resultado de una fuerte devaluación del peso a comienzos de ese año, y por el otro, la extensión de un escenario recesivo, con epicentro en la industria, que se profundizó durante el 2014 y continúa hasta nuestros días. De la combinación de la recesión conjuntamente con una estabilización del tipo de cambio se operó la desaceleración del ritmo de precios. Sin embargo, ambas condiciones aparecen

1Bein, Econométrica, Fiel y Melconian. 2 EN contraste con el 0,5% de aumento del INDEC y la proyección del 2,3% según el Proyecto de Ley de Presupuesto 2016. 3 Según Ferreres y Asociados, Serie desestacionalizada.

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cuestionadas toda vez que se observa una incipiente recuperación del nivel de actividad y al mismo tiempo, y en el marco del recambio gubernamental, es esperable que la incertidumbre en el mercado cambiario aumente en lo que resta del año, revirtiendo el proceso de desaceleración de precios observada, y por cierto muy superior a los que sostienen las proyecciones presupuestarias para el 2016. Mientras el proyecto oficial espera una tasa de inflación para el 2015 del 15,4% (promedio) y 13,2% (entre los diciembres) una estimación alternativa en base al IPC de la Dirección de Estadísticas de la Ciudad de Buenos Aires indica que es prácticamente el doble: 28%. Por lo tanto, el año 2016 la proyección oficial del 14,5% (promedio) y 10,4% (entre los diciembres) nuevamente repiten el conocido dibujo presupuestario al que resulta tan afín la actual gestión.

2) La recaudación y el gasto proyectado para el año 2016 Las proyecciones planteadas en el mensaje de presupuesto indican que el año 2015 cerrará con un déficit primario de casi $43 mil millones y un déficit financiero cercano a los $139 mil millones (2,6% del PBI). Mágicamente, para el año 2016 estos resultados se revertirán de forma tal que el resultado primario pasará a ser superavitario, arrojando un saldo de $5.827 millones, mientras el déficit financiero se reducirá un 45% llegando a los $97,7 mil millones (1,5%). Esta variación se generaría por un aumento del 21% en el total de recursos frente a un incremento del 16% en los gastos. La habitual práctica, por parte del actual gobierno, de subestimar recursos para desviarlo del debate parlamentario queda plasmada en este Proyecto de Ley a partir de la difícil argumentación oficial de presentar un nivel gastos que no incluye en el rubro gastos las actualizaciones salariales para los trabajadores del Estado Nacional,ni los aumentos previsionales ni de los planes sociales.En efecto si recordamos que la ejecución Enero - Agosto del corriente trae acumulado un crecimiento del gasto primario del 38,1% la magnitud, el incremento proyectado del gasto para el 2016 implica un significativo ajuste fiscal. Por otro lado, resulta absolutamente inconsistente alcanza una recaudación del 21% a partir de una inflación oficial proyectada del 14,5% y una tasa de crecimiento del PBI del 3%. Por su parte, los intereses se verían incrementados en un 8%. En términos reales, considerando una proyección inflacionaria del 28% para 20164 (más realista que el 14,5% oficial), tanto los recursos como los gastos sufrirán una retracción.

4 La proyección inflacionaria del 28% para 2016 se basa en suponer que se mantendrá la variación interanual promedio registrada entre Enero y Julio 2015 según el IPC elaborado por la DGEyC de la Ciudad de Buenos Aires. Esta estimación incluso puede considerarse auspiciosa en tanto en un escenario donde los ajustes en el tipo de cambio se visibilizan como una opción para 2016, la aceleración en los precios generada por la vía cambiaria puede superar nuestra proyección.

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Cuadro Nº 1: Resultados primario y financiero 2015 y 2016.

CONCEPTO 

2015  2016  Variación Nominal 

Variación Real  Millones de $   % del PIB    Millones de $   % del PIB 

I) TOTAL RECURSOS   1.216.354,30 22,62 1.471.717,90 22,6  21,0% ‐5,5%

II) TOTAL GASTOS PRIMARIOS   1.259.353,80 23,42 1.465.891,10 22,51  16,4% ‐9,1%

II) INTERESES (IV ‐ II)   95.730,90 1,78 103.521,00 1,59  8,1% ‐15,6%

V) TOTAL GASTOS   1.355.084,70 25,2 1.569.412,10 24,1  15,8% ‐9,6%

V) RESULTADO PRIMARIO (I ‐ II)   ‐42.999,50 ‐0,8 5.826,80 0,09  ‐113,6% ‐110,6%

VI) RESULTADO FINANCIERO (I ‐ IV)   ‐138.730,40 ‐2,58 ‐97.694,20 ‐1,5  ‐29,6% ‐45,0%Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016.

Haciendo foco en el gasto, se observa que el incremento nominal del 15,8% implica en términos reales un ajuste del 9,6%.Este recorte se extenderá a todas las finalidades del gasto, siendo más acentuado en el caso de los servicios económicos que nominalmente se mantienen estancados, cayendo así un 21,9% en términos reales. Sigue en importancia la caída real en el gasto destinado a la deuda pública (-15,7%) y en los servicios de defensa y seguridad (-8,5%). Los recursos destinados a servicios sociales, si bien muestran una caída menor, no quedan exentos del ajuste al sufrir un recorte del 4,5%. Cuadro Nº 2: Evolución del gasto total según finalidad. 2015-2016.

  

2015 2016 Variación Nominal 

Variación Real En millones En % En millones En % 

Administración Gubernamental   $ 79.044 5,8% $ 88.066 5,6%  11,4% ‐13,0%Servicios de Defensa y Seguridad    $ 82.677 6,1% $ 96.878 6,2%  17,2% ‐8,5%Servicios Sociales    $ 820.928 60,6% $ 1.004.323 64,0%  22,3% ‐4,5%Servicios Económicos    $ 276.002 20,4% $ 276.011 17,6%  0,0% ‐21,9%Deuda Pública    $ 96.434 7,1% $ 104.134 6,6%  8,0% ‐15,7%TOTAL DE GASTOS CORRIENTES Y DE CAPITAL   $ 1.355.085 100,0% $ 1.569.412 100,0%  15,8% ‐9,6%

Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016. Al analizar el gasto social según función, se observa que la caída promedio del 4,5% se desprende de un recorte en todas las funciones aunque con diferentes intensidades. Entre los rubros que más caen se destacan las funciones Trabajo (-18,7%), Vivienda y Urbanismo (-18,7%) y Agua Potable y Alcantarillado (-12,4%). Cabe destacar que incluso considerando la proyección inflacionaria subestimada que indica el oficialismo para 2016 (14,5%), se observan ajustes reales en estas funciones. En el caso de Trabajo, el recorte previsto resulta preocupante si se considera que la última información publicada por el INDEC da cuenta de una caída de la tasa de empleo durante el primer semestre del 2015 que va del 42,1% al 41,5%, resultando en una destrucción de 292 mil puestos de trabajo desde mediados del 2013, generando así que los desocupados superen ampliamente el millón de personas5.

5 Según los últimos datos publicados por el INDEC, la tasa de desempleo es actualmente de 6,6% (1,1 millones de desocupados). Sin embargo, las sospechas de manipulación sobre esta cifra (ante la llamativa tendencia decreciente de la tasa de actividad) generan la necesidad de elaborar estimaciones más realistas que, manteniendo constante la tasa de actividad del 2do trimestre de 2013, arrojan una tasa de desocupación del 10,6% que en términos poblacionales equivale a 1,9 millones de desocupados.

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Por otra parte, el ajuste previsto en la función de Vivienda y Urbanismo como así también el de Agua Potable y Alcantarillado que de por sí cuentan con recursos limitados, resulta incomprensible en un marco en el cual el déficit habitacional que atraviesa gran parte de la población lejos está de ser resuelto y el acceso a la infraestructura social básica se encuentra restringido para porcentajes considerables de la población. De hecho, según los datos que surgen de la EPH más de la mitad de los habitantes atraviesa alguna situación de infraestructura deficitaria6. Por otra parte, teniendo en cuenta nuestra pauta inflacionaria se observa que el gasto en Promoción y Asistencia Social sufre un recorte del 7,6% en términos reales, seguido del gasto en Educación y Cultura (-5,5%). Entre las funciones cuyo gasto cae por debajo del promedio se encuentran Salud (-4,3%) y el principal gasto social en magnitud que es el destinado a la Seguridad Social (-2,9%). Cuadro Nº 3: Evolución del Gasto en Servicios Sociales según función. 2015-2016.

Funciones  

2015 2016 Variación Nominal 

Variación Real En millones En % En millones En %

Salud   $ 51.358 6,3% $ 62.942 6,3% 22,6%  ‐4,3%Promoción y Asistencia Social    $ 19.622 2,4% $ 23.225 2,3% 18,4%  ‐7,6%Seguridad Social    $ 575.732 70,1% $ 716.062 71,3% 24,4%  ‐2,9%Educación y Cultura    $ 100.894 12,3% $ 122.117 12,2% 21,0%  ‐5,5%Ciencia y Técnica    $ 20.740 2,5% $ 23.972 2,4% 15,6%  ‐9,7%Trabajo   $ 7.621 0,9% $ 7.932 0,8% 4,1%  ‐18,7%Vivienda y Urbanismo   $ 29.526 3,6% $ 30.751 3,1% 4,2%  ‐18,7%Agua Potable y Alcantarillado    $ 15.435 1,9% $ 17.323 1,7% 12,2%  ‐12,4%TOTAL   $ 820.928 100,0% $ 1.004.323 100,0% 22,3%  ‐4,5%

Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016. Por el lado de los Servicios Económicos, el estancamiento que se observa en términos nominales se explica principalmente por un recorte en el principal rubro que lo integra, los subsidios a la Energía, Combustibles y Minería (-9,4% nominal), que de este modo pasarían de representar el 57,2% del total en 2015 al 51,8% en 2016. El segundo rubro en importancia son los subsidios al Transporte, que ante un crecimiento nominal del 11,9% verían incrementada su participación pasando de un 30,5% en 2015 a un 34,1% en 2016. El resto de las funciones, en términos nominales, muestra un incremento que va desde un 1,4% en el caso de Industria hasta un 31,4% en el caso de Ecología y Medio Ambiente. En términos reales, todos los rubros muestran una disminución, con excepción de Ecología y Medio Ambiente que, sin embargo, tiene una porción minoritaria en el total.

6 Este indicador incluye aquellos hogares que registran al menos alguna de las siguientes situaciones: hacinamiento; falta de acceso a agua corriente, cloacas o gas de red; baño con arrastre de agua precario; cercanía a basurales y viviendas ubicadas en zonas inundables o en villas de emergencia.

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Cuadro Nº 4: Evolución del Gasto en Servicios Económicos. 2015-2016.

Funciones  

2015 2016 Variación Nominal 

Variación Real En millones En % En millones En % 

Energía, Combustibles y Minería    157.871,50 57,2% 143.055,70 51,8%  ‐9,4%  ‐29,2%Comunicaciones    9.088,70 3,3% 11.189,50 4,1%  23,1%  ‐3,9%Transporte    84.195,10 30,5% 94.183,60 34,1%  11,9%  ‐12,6%Ecología y Medio Ambiente    3.687,90 1,3% 4.847,60 1,8%  31,4%  2,6%Agricultura    7.802,20 2,8% 8.998,00 3,3%  15,3%  ‐9,9%Industria    6.915,50 2,5% 7.012,00 2,5%  1,4%  ‐20,8%Comercio, Turismo y Otros Servicios    5.951,10 2,2% 6.110,40 2,2%  2,7%  ‐19,8%Seguros y Finanzas    489,5 0,2% 614,3 0,2%  25,5%  ‐2,0%TOTAL   276.001,50 100,0% 276.011,10 100,0%  0,0%  ‐21,9%

Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016.

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3) Análisis de la Política de Ocupación y Salarios del Estado Nacional Según afirma el Mensaje del Proyecto de Ley para el Presupuesto del próximo año,la política de ocupación y salarios del Sector Público Nacional “estarán orientados a respetar los niveles de crédito que se fijen en el Presupuesto Nacional, en un marco compatible con la sustentabilidad fiscal”. Por otra parte, agrega que se estima que la cantidad de cargos vacantes descongelados para el próximo año será equivalente a lo dispuesto para el año 2015. Con respecto a esto último surge una observación un tanto desconcertante puesto que en el Mensaje recientemente enviado refiere que se descongelará la misma cantidad de cargos que la dispuesta en el Presupuesto del año anterior -Presupuesto del año 2015- en cuyo Mensaje nuevamente se vuelve a hacer alusión a la política anterior –el Presupuesto 2014-. Sin embargo, en el mensaje del Presupuesto 2014 no aparece de manera expresa ninguna mención a la cantidad de vacantes que serán descongeladas. Todo esto demuestra, una vez más el nivel de oscurantismo con el que opera la actual gestión para transparentar la información pública de interés común. Es posible, sin embargo evaluar la cantidad de cargos que han sido incorporados durante el último año que surge de la comparación entre la cantidad de cargos estimados a Septiembre 2015 (momento en el que se remite el Presupuesto desde el Poder Ejecutivo al Congreso de la Nación) y lo estimado por la autoridad pública para el año pasado. Cuadro N º 5: Cargos estimados en los Mensajes del Presupuesto para la Administración Nacional 2015 y 2016.

  Presupuesto 2015 

Presupuesto 2016  Evolución 

Administración Central  311.115 322.838 11.723 

Organismos Descentralizados  60.825 63.445 2.620 

Instituciones de la Seguridad Social  17.456 17.556 100 

Total  389.396 403.839 14.443 Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 215 y 2016.

Del cuadro surge que existen actualmente 14.443 cargos más de los cuales 11.723 corresponden a la Administración Central, 2.620 a Organismos Descentralizados y 100 a Instituciones de la Seguridad Social. Lo anterior da cuenta por lo tanto, que no sólo existe una limitación en el orden de la provisión de información sino que también en el tipo de política llevada a cabo ya que, en el marco de una administración nacional que abusa de figuras de contratación de carácter flexible que deriva en que uno de cada cuatro empleados público son precarios7, un

7 Fernández, H.; Rameri, A.; Haimovich, A.; Ventura, A. (2015): “Apuntes sobre la Precarización Laboral en el Sector Público Nacional”. ATE Nacional - IDEP.

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aumento de 14 mil cargos parece a todas luces insuficiente para revertir la fragilidad en la condiciones de contratación del empleo público. Cuadro N º 6: Cargos estimados en los Mensajes del Presupuesto para la Administración Nacional 2016.

Fuente: Elaboración propia en base a Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016.

4) Análisis de las Principales Políticas del Gasto Social Análisis de las políticas sociales destinadas a la niñez y la familia La información que presenta el proyecto de Ley de Presupuesto en relación a la AUH es de gran utilidad para analizar la evolución de las metas físicas, no sólo en referencia a lo que se prevé realizar, sino también en vistas de chequear aquello que efectivamente sucedió. En relación a esto último, presentamos a continuación el alcance de las asignaciones familiares durante el año 2014 y 2015según el mensaje del Proyecto de Presupuesto 2016. De la lectura del mismo se desprende que, por un lado, las Asignaciones Familiares contributivas por hijo cayeron en 524 mil niños y niñas mientras que, por otro, la AUH llega en 2015 a 109 mil chicos más que en el año anterior. Al tomar ambas prestaciones en conjunto, resulta que la evolución neta con respecto al 2014, implica una caída en la cobertura de casi 415 mil chicos. Cuadro Nº 7: Evolución de cobertura AAFF y AUH años 2014 y 2015.

   AAFF por hijo AUH

2014 3.949.943 3.421.038

2015 3.425.809 3.530.417

Diferencia  ‐524.134 109.379

Diferencia Total  ‐414.755 Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Presupuesto 2016.

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Al observar lo que se había proyectado para el año 2015 de forma comparativa con las metas físicas efectivamente alcanzadas enel corriente año, surge que en el caso de las asignaciones por hijo del segmento formal se cubrieron 614 mil chicos menos que lo que se había proyectado. Ello se ve parcialmente compensado a través del segmento no contributivo (AUH) que cubre en 2015 a 152 mil chicos más que la meta proyectada, llegando así a 3,5 millones de chicos8. Cuadro Nº 8: Comparación cobertura AAFF por hijo 2015vs. meta proyectada 2015 en Mensaje de Presupuesto 2015.

Conceptos  AAFF por hijo AUH 

2015 proyectado  4.040.349 3.377.654

2015 cubierto  3.425.809 3.530.417

Diferencia  ‐614.540 152.763

Diferencia total  ‐461.777 Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Presupuesto 2016.

En este marco, la proyección para 2016 si bien prevé un incremento en la cobertura lejos está de cubrir la caída mencionada anteriormente. Por el lado de las AAFF del segmento formal, la cobertura presenta un incremento ínfimo de 5 mil chicos más, llegando así a 3.430.822 niños, niñas y adolescentes. Por el lado de la AUH, el incremento es mayor previendo cubrir a 3.613.112 niños y niñas en 2016 (83 mil más que los cubiertos actualmente). Cuadro Nº 9: Evolución de la cobertura AAFF por hijo entre 2015 y 2016 según Proyecto de Presupuesto 2016.

Conceptos AAFF por hijo AUH

2015 cubierto 3.425.809 3.530.417

2016 proyectado 3.430.822 3.613.112

Diferencia 5.013 82.695

Diferencia total 87.708 Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Presupuesto 2016.

A partir de los datos provistos en el Presupuesto, es posible estimar el cuadro general de cobertura de la niñez en el sistema de protección social. De allí se puede concluir que considerando los menores de 18 cubiertos a través de las AAFF formales (tanto nacionales como provinciales), así como también aquellos cubiertos indirectamente a través de las deducciones por hijo del Impuesto a las Ganancias, hay8,5 millones de niños y niñas cubiertos actualmente por el sistema de asignaciones familiares. Así, uno de cada tres niños y niñas quedan excluidos del sistema de AAFF (4,4 millones frente a un total de 12,9 millones de chicos). Si a los niños cubiertos por el sistema de AAFF se añaden aquellos

8Sin embargo, la cobertura alcanzada en 2015persiste por debajo de la meta física de 4,9 millones elaborada al momento del lanzamiento de la medida.

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cubiertos a través de programas asistenciales como las Pensiones no contributivas para Madres de 7 y más hijos y Ciudadanía Porteña, surge que aún así 3,3 millones de chicos y chicas quedan por fuera de toda prestación destinada a la protección social, es decir, uno de cada cuatro chicos (25,6%). Los datos expuestos dejan en evidencia la subejecución de las metas propuestas para 2015, al mostrar que la cantidad de excluidos alcanza a 474 mil chicos y chicas más que lo previsto para este año. Por otra parte, se observa que las proyecciones establecidas para el año 2016 lejos están de proponerse la universalización del sistema de asignaciones familiares sino que, por el contrario, se proponen continuar excluyendo a un segmento considerable de los niños, niñas y adolescentes (33,5% si se consideran las AAFF y 25,3% tomando el conjunto de prestaciones a la niñez). Cuadro Nº 10: Cobertura a la niñez del sistema de Asignaciones Familiares. 2015-2016.

TIPO DE COBERTURA 

Proyección 2015 

Año 2015 (según ‐Mensaje del Proy Ley Presupuesto 

2016)  Proyección 2016 

Proyección 2015 vs Vigente 2015 

Vigente 2015 vs 

Proyección 2016 POBLACIÓN %  POBLACIÓN %  POBLACIÓN  % 

TOTAL MENORES DE 18 AÑOS  12.953.329 100,0% 12.953.329 100,0% 12.990.939  100,0%  0 37.610

AAFF Nacionales *  4.040.349 31,2% 3.425.809 26,4% 3.430.822  26,4%  ‐614.540 5.013

Deducciones del Impuesto a las ganancias  236.557 1,8% 236.557 1,8% 236.557  1,8%  0 0

AAFF Gobierno Provincial  1.358.136 10,5% 1.358.136 10,5% 1.358.136  10,5%  0 0

Cobertura sub‐TOTAL  5.635.042 43,5% 5.020.502 38,8% 5.025.515  38,7%  ‐614.540 5.013

AUH  3.377.654 26,1% 3.530.417 27,3% 3.613.112  27,8%  152.763 82.695

Cobertura AAFF + AUH  9.012.696 69,6% 8.550.919 66,0% 8.638.627  66,5%  ‐461.777 87.708

Excluidos del sistema de AAFF  3.940.633 30,4% 4.402.410 34,0% 4.352.312  33,5%  461.777 ‐50.098

Pensiones no contributivas para madres de 7 y más hijos  1.027.791 7,9% 1.015.925 7,8% 995.117  7,7%  ‐11.866 ‐20.808

Ciudadanía Porteña (Mayo 2015)  64.700 0,5% 64.700 0,5% 64.700  0,5%  0 0

Cobertura Total AAFF + AUH + Pensiones + Ciudadanía Porteña  10.105.187 78,0% 9.631.544 74,4% 9.698.444  74,7%  ‐473.643 66.900

TOTAL DE EXCLUIDOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL  2.848.143 22,0% 3.321.785 25,6% 3.292.495  25,3%  473.643 ‐29.290

* Incluye las Asignaciones Familiares correspondiente al personal del Gobierno Nacional Fuente: Elaboración propia en base a Censo 2010, Proyecto de presupuesto 2015 y 2016, Respuesta AFIP

Sigea 13289 25428/2011-1, Informe Ciepyc 2009, Informe de Evaluación de Ciudadanía Porteña, Mayo 2015. Por otra parte, los datos presentados en el Mensaje del Presupuesto incluyen las metas físicas para la asignación prenatal (segmento contributivo) y la Asignación Universal por Embarazo (segmento no contributivo), prestación que se encuentra aún más lejos de alcanzar la universalidad. De hecho, a partir de las estadísticas que provee el Ministerio de Salud es posible estimar la cantidad de embarazos por año, que están en torno a los 760 mil. Sin embargo, ambas prestaciones no llegan en 2015 a cubrir a 220 mil mujeres embarazadas, es decir que no se alcanza a cubrir ni a un tercio de la población objetivo. Para 2016, si bien se prevé un incremento en la cobertura por AUE, el mismo es insignificante en relación con la brecha mencionada con lo cual, de cumplirse la meta

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prevista sólo se alcanzaría al 31,6% de las mujeres embarazadas, excluyendo a más de 500 mil mujeres. Cuadro Nº 11: Cobertura de asignaciones familiares prenatales. 2015-2016.

Concepto 2015 2016

Cantidad de nacidos vivos* 754.603 754.603

Mortalidad materna* 258 258

Defunciones fetales* 6.222 6.222

Cantidad de embarazos estimados en un año 761.083 761.083

Asignación prenatal del Régimen Contributivo 61.796 61.796

Meta estimada de la AUE 156.022 178.761

Embarazadas cubiertas 217.818 240.557

% de cobertura a embarazadas 28,6% 31,6%

Embarazadas no cubiertas 543.265 520.526

% de embarazadas sin cobertura –potencial- 71,4% 68,4% Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Presupuesto 2016 y Anuario de Estadísticas Vitales-DEIS

2013. Análisis de la Política Previsional

En el caso de la cobertura jubilatoria, los datos indican que en 2015 la cobertura aumentó un 7,8% con respecto a 2014, explicada fundamentalmente por la incorporación de casi 447 mil jubilaciones, llegando así a un total de 6.304.308 de beneficios previsionales. Parte de este incremento puede explicarse por la Ley de Moratoria Previsional aprobada en septiembre 2014 (Ley Nº 26.970), que se estableció como una extensión del Plan de Inclusión Previsional de 2005 con el objetivo de llevar la cobertura prácticamente al 100% haciendo foco en los grupos de mayor vulnerabilidad social. Sin embargo, en el mensaje del Presupuesto 2016 aparece información dispar en tanto en una sección manifiesta que “se estima que más de 240.000 nuevos jubilados por moratoria comenzaron a cobrar durante el año 2015” mientras en otra sección afirma que “Actualmente alrededor de QUINIENTAS MIL (500.000) personas ya accedieron a este beneficio”, diferencia no menor en tanto una cifra duplica a la otra. Cuadro N º 12: Pagos en concepto de jubilaciones y pensiones (ANSES y Ex-Cajas Provinciales). Estimación cobertura 2014 vs cobertura 2015.

2014 2015 Evolución absoluta

Evolución porcentual

Jubilaciones 4.299.919 4.746.907 446.988 10,4%

Pensiones 1.548.153 1.557.401 9.248 0,6%

TOTAL 5.848.072 6.304.308 456.236 7,8% Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Administración

Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2016.

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Sin embargo, a través de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que elabora el INDEC, es posible construir un indicador de la cobertura previsional, cuyos últimos datos disponibles corresponden al 4to trimestre de 2014, momento en el cual la moratoria ya había entrado en vigencia. Si bien aún no hay datos para 2015, se observa que según esta fuente la brecha en la cobertura previsional es significativa: el 18,2% de los mayores en edad de jubilarse no accede a un beneficio previsional, lo cual equivale a casi 983 mil mayores.

Cuadro Nº 13: Cobertura previsional de los mayores en edad de jubilarse. 4to trimestre 2014.

Cantidad %

Mayores activos que perciben jubilación o pensión 536.316 9,9%

Jubilados 3.884.097 71,9%

Subtotal 4.420.412 81,8%

Resto 982.952 18,2%

Total de Mayores en edad de jubilarse 5.403.365 100,0% Fuente: Elaboración propia en base a EPH-INDEC.

En este marco, el Presupuesto para el año 2016 prevé adicionar 261 mil jubilaciones y 12 mil pensiones más, generando así un incremento del 4,3% en la cantidad de beneficios previsionales.

Cuadro N º 14: Pagos en concepto de jubilaciones y pensiones (ANSES y Ex-Cajas Provinciales). Estimación cobertura 2015 vs proyección 2016.

2015 2016 Evolución absoluta

Evolución porcentual

Jubilaciones 4.746.907 5.008.171 261.264 5,5%

Pensiones 1.557.401 1.569.637 12.236 0,8%

TOTAL 6.304.308 6.577.808 273.500 4,3% Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Administración

Nacional para el Ejercicio Fiscal delos años 2015 y 2016.

Por otra parte, en función del crédito presupuestario determinado para las prestaciones previsionales, se desprende un haber medio implícito de $5.316 en 2015 que asciende a $6.476 en 2016. Es un incremento equivalente al 21,8% en términos nominales que no llega a cubrir la evolución de precios del 28% según nuestra proyección. Sin embargo, hay que aclarar que tal dato surge de anualizar los últimos aumentos otorgados pero no incluye una previsión de los incrementos que se otorgarán a través de la fórmula de movilidad.

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Cuadro N º 15: Evolución prevista del haber jubilatorio medio. 2015-2016. 2015 2016 Evolución

Prestaciones previsionales, en millones de pesos (ANSES+Ex cajas provinciales) $ 402.136 $ 511.201 27,1%

Haber medio $ 5.316 $ 6.476 21,8%Fuente: Elaboración propia en base a Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Administración

Nacional para el Ejercicio Fiscal del año 2016. Análisis de las políticas destinadas a la protección social frente al desempleo A continuación presentamos el cuadro general de cobertura de los principales planes de empleo proyectados para el 2016. Del cuadro surgen las siguientes conclusiones:

- Prácticamente los montos pagados por el conjunto de programas destinado a la población de desocupados caen en términos reales respecto del año anterior: el Seguro de Capacitación y Empleo congelado desde que se originó en $225, cae un 22% entre 2014 y 2015 y caerá otro 22% entre 2015 y 2016; la misma dinámica tuvieron los programas PEC e Ingreso Social con Trabajo con montos también estancados de $150 y $1.200 respectivamente. Sin embargo, cabe aclarar que en el caso de Ingreso Social con Trabajo (Argentina Trabaja), desde 2012 se ha establecido que los cooperativistas pueden acceder al pago de sumas adicionales por productividad y por presentismo, que se adicionan al básico de $1.200 y se han ido actualizando hasta ubicarse hoy en día en los $800 y $600 respectivamente. Sin embargo, aún incorporando estos adicionales a la evolución del monto percibido, se observa que el poder de compra del monto máximo otorgado por Argentina Trabaja (básico más incentivos) se encuentra hoy en día un 48% por debajo de Septiembre 2009 (momento en que se lanzó el programa). Por otra parte, no hay información publicada acerca de cuantos incentivos se han otorgado en concepto de productividad y presentismo, a pesar de que desde este espacio se han realizado sucesivos pedidos de información. En lo que respecta al Seguro de Desempleo, si bien no se encuentra publicado el monto promedio que perciben los desempleados, los datos del Mensaje del Presupuesto 2016 arrojan una caída tanto nominal como real de la masa de ingresos que transfiere, tanto para 2015 (20% y 37,5%, respectivamente) como para 2016 (9,4% y 29,2% respectivamente), considerando una pauta alternativa de evolución de los precios del 28% para cada año.

- Durante el 2015, año caracterizado por la contienda electoral, la cobertura aumentó en todos los programas con excepción del Seguro de Desempleo y Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (JMyMT). En el primer caso, se redujo en cerca de 12 mil personas (-15,2%) y se espera que continúe cayendo, aunque en menor medida, en el año 2016 (-7,3%), cubriendo así a 64 mil desocupados. En el caso de JMyMT, en 2015 hay 7 mil receptores menos que en 2014 (-7,8%) y se prevé una nueva caída para 2016 (-4,3%) pasando de 78 a 75 mil receptores. Este último efecto puede deberse a

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la migración, en algunos casos automática, de los receptores de este plan al Progresar que está dirigido al mismo sujeto social (jóvenes de entre 18 y 24 años en condiciones de vulnerabilidad social).9

- En el resto de los programas, se destaca un incremento en la cobertura durante 2015, mayormente en el caso del Seguro de Capacitación y Empleo (+20,6%) y de Ingreso Social con Trabajo - Argentina Trabaja (+18,4%), que suman de este modo 92 mil y 305 mil receptores, respectivamente. Para el año 2016 se espera que ambos planes continúen incrementando su cobertura, aunque a un ritmo menor (+9,1% y +1,1% respectivamente).En el caso del Programa de Empleo Comunitario (PEC), si bien es un programa de menor alcance, se observa un incremento del 3% en 2015 y se espera que vuelva a crecer en 2016 (+4,5%), llegando así a cerca de 28 mil receptores.

- La cobertura del total de los programas expuestos prevé alcanzar en 2016 a 575 mil trabajadores desocupados lo que significa prácticamente un estancamiento con respecto a este año, que contrasta con el incremento del 8,6% generado entre 2014 y 2015. Sin la información de la cantidad de desocupados estimados para el próximo año es difícil saber lo que este estancamiento significa en términos de cobertura a la población desempleada, pero se puede observar que, de mantenerse el nivel de desempleo, la cobertura se acercará al 50%, quedando una parte considerable de la población desocupada sin ningún tipo de protección10.

9A pesar de esta posible migración, la propia información oficial correspondiente al Análisis de la Ejecución Físico-Financiero de la Oficina nacional de Presupuesto argumenta que la caída en la Asistencia Financiera a los Jóvenes Desocupados del PJMMT se debe a “las demoras en la notificación por parte de los Sistemas Educativos Provinciales de la cantidad de jóvenes que asisten en el 2015 a la escuela como prestación de terminalidad educativa, lo cual implica que participantes del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo no perciban prestación dineraria alguna”. 10 La relación cobertura por planes de empleo / desocupados no establece una proporción de cobertura ya que es posible que parte de los que perciben algunas de las prestaciones citadas figuren en la EPH como ocupados. Por lo tanto sólo debe leerse como una relación que describe una tendencia sobre la evolución de la cobertura real (proporción que hasta el momento desconocemos).

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Cuadro Nº16: Evolución de los principales programas de transferencia de ingresos a los desocupados. Presupuesto 2016.

Función Trabajo  2013  2014  2015  2016 Evolución 2014‐2015

Evolución 2015‐2016

Seguro de Desempleo (ANSES)*  

   Metas   91.326  80.929  68.650  63.618  ‐15,2%  ‐7,3% 

Masa transferida Nominal (en millones de pesos)  $569  $530  $424  $384  ‐20,0%  ‐9,4% 

Masa transferida Real (en millones de pesos)  $568,7  $384,0  $239,9  $169,8  ‐37,5%  ‐29,2% 

Seguro de Capacitación Y Empleo**  

   Metas   90.059  75.999  91.667  100.000  20,6%  9,1% 

En millones de pesos  $ 243,2  $ 205,2  $ 247,5  $ 270,0  20,6%  9,1% 

Monto Promedio Nominal  $225  $225  $225  $225  0,0%  0,0% 

Monto Promedio Real  $ 225,0  $ 163,0  $ 127,3  $ 99,4  ‐21,9%  ‐21,9% 

Jóvenes con Más y Mejor Trabajo  

   Metas   121.031  84.954  78.333  75.000  ‐7,8%  ‐4,3% 

En millones de pesos  $ 653,6  $ 458,8  $ 423,0  $ 405,0  ‐7,8%  ‐4,3% 

Monto Promedio Nominal  $450  $450  $450  $450  0,0%  0,0% 

Monto Promedio Real  $ 450,0  $ 326,0  $ 254,6  $ 198,8  ‐21,9%  ‐21,9% 

Empleo Transitorio (PEC+Interzafra) 

   Metas   33.001  25.719  26.497  27.700  3,0%  4,5% 

En millones de pesos  $ 59,4  $ 46,3  $ 47,7  $ 49,9  3,0%  4,5% 

Monto Promedio Nominal (PEC)  $ 150  $150  $150  $150  0,0%  0,0% 

Monto Promedio Real (PEC)  $ 150,0  $ 108,7  $ 84,9  $ 66,3  ‐21,9%  ‐21,9% 

Ingreso Social con Trabajo ****  

   Metas   216.106  257.534  304.938  308.333  18,4%  1,1% 

En millones de pesos  $ 3.111,9  $ 3.708,5  $ 4.391,1  $ 4.440,0  18,4%  1,1% 

Monto Promedio Nominal  $ 1.200  $1.200  $1.200  $1200  0,0%  0,0% 

Monto Promedio Real  $ 1.200,0  $ 869,3  $ 678,9  $ 530,2  ‐21,9%  ‐21,9% 

Cobertura Total  551.523  525.134  570.084  574.652  8,6%  0,8% 

Desocupados  1.115.751  1.204.716  1.140.200  1.140.200  ‐5,4%  0,0% 

% Cobertura  49,4%  43,6%  50,0%  50,4%       *El seguro de desempleo tiene como objetivo cubrir ante tal riesgo a los trabajadores formales. Si se analiza su evolución respecto de la cantidad de receptores se observa que esta acompaña levemente los momentos de crisis y recuperación. Sin embargo la relación entre cantidad de receptores del seguro y desocupados da cuenta de una importante brecha de cobertura que rondó el 90%. ** El SCyE es, al momento, el programa de empleo más importante dentro del Ministerio de Trabajo luego de haber sido receptor de una cantidad importante de titulares de otros planes (como el Plan Jefe/as de Hogar y el PEC) que fueron desmantelados a causa de la implementación del programa “Asignación Universal por Hijo”11.

11Según se desprende del mensaje presupuestario 2016, el SCyE continuará con la incorporación de receptores. Cabe destacar que en los últimos tiempos se han sancionado una serie de resoluciones del MTEySS que apuntan a extender la cobertura de este programa a segmentos de la población con problemáticas específicas y muy diversas, que en algunos casos no se vinculan directamente con un problema de desempleo. Por ejemplo, la Resolución Nº 331/13, que extiende la cobertura “a personas en situación de desempleo cuya identidad de género, (…) no sea coincidente con el sexo asignado al momento de su nacimiento”; la Res. 332/2013, que lo extiende a las mujeres víctimas de violencia doméstica; la Res. 375/13, que extiende la cobertura del SCyE a las personas desocupadas que fueron afectadas por las inundaciones de

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*** EL PEC está destinado a trabajadores desocupados que se encuentren en situación de vulnerabilidad social, con el objeto de promover su participación en actividades que mejoren su empleabilidad y faciliten su inserción laboral. Atendía al año 2009 a poco más de 460 mil desocupados y se había convertido, luego de la desarticulación Plan Jefes, en el plan de mayor alcance de transferencia de ingresos a los desocupados. Sin embargo, a partir de la creación de la Asignación Universal por Hijo, este Programa comenzó a reconfigurarse para que las personas incluidas en el mismo migren al Seguro de Capacitación y Empleo.El PEC se encontrará vigente hasta Diciembre de 2015, debido a una prórroga instrumentada a través de la resolución 21/2015 del MTEySS. Sucesivamente se han instrumentado prórrogas de este tipo, lo que hace pensar en la posibilidad de que se apruebe una nueva prórroga para 2016. ****A partir de 2012 se ha modificado el pago del incentivo mensual en base a una evaluación de concurrencia y productividad a los cooperativistas adicionando la suma de $800 por productividad y $600 por concurrencia diaria a las actividades del programa.

Cabe destacar que el tipo de programas implementados y el congelamiento previsto en la cobertura para el año próximo dan cuenta de las limitaciones que presenta el modelo vigente para superar las problemáticas en materia laboral. De hecho, el estancamiento en la cobertura implica el mantenimiento de un cuadro laboral que desde el año 2007 presenta severas dificultades para generar empleo, signado por una tasa de desempleo que según estimaciones alternativas alcanza el 10%. Esta situación tampoco parecería revertirse en 2016, en tanto el crecimiento económico esperado es según el pronóstico oficial (el mejor de los escenarios) del 3% siendo más correcto esperar un estancamiento de la actividad, como resultado de un esquema productivo “asfixiado” ante la ausencia de los volúmenes de inversión necesarios, agravado por un contexto de escasez de divisas a causa de la caída sistemática de las exportaciones y los desembolsos que se destinarán a cubrir vencimientos significativos de la deuda. En este sentido, las políticas de empleo proyectadas para 2016, fijan un techo demasiado bajo a la mejora en las condiciones laborales experimentada en los primeros años de la recuperación económica (2003-2006), la cual posteriormente comenzó a evidenciar un agotamiento de los rendimientos sociales obtenidos, para mostrar a partir de 2016 un claro retroceso. Por otra parte, la pérdida del poder adquisitivo que implica la no actualización de los montos percibidos por los receptores de los programas, contribuye a deteriorar aún más el ya insuficiente nivel de ingresos de los trabajadores que habitan el suelo argentino. Lo anterior se sustenta al tomar distintos parámetros: el 34,6% de los ocupados gana menos del Salario Mínimo, vital y móvil y el 90% de los ocupados no logra cubrir la Canasta de Consumo Promedio Familiar. Esta situación genera un cuadro social donde 1 de cada 10 hogares no accede a la Canasta Básica Alimentaria, mientras 4 de cada 10 tienen ingresos insuficientes para adquirir la Canasta Básica Total y a 7 de cada 10 les cuesta llegar a fin de mes. En este marco, la no actualización de los montos percibidos por los receptores de los planes no parecería ser la estrategia más correcta para un gobierno que se jacta de priorizar la recomposición de ingresos de los sectores populares. Es más, lo que se observa justamente es un límite en el actual modelo que es preciso superar a través de la conformación de un piso de ingresos, derechos y garantías para todos los hogares.

Abril de este año; y la Res. 1504/13 que incluye en este programa a las víctimas de prácticas de explotación sexual, trata de personas o en situación de vulnerabilidad vinculada a la prostitución.

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5) Sobre el Ocultamiento de Recursos, Gastos y Resultados.

Como consecuencia de la práctica permanente de presentar Presupuestos futuros en base a supuestos inconsistentes, con el objeto de excluir del debate parlamentario una porción significativa de los recursos presupuestarios, la gestión estatal actual, desde el año 2003 al 2014 ha excluido del debate parlamentario la asignación de nada menos que $1.358.604,3 millones en pesos del 2015. Ver cuadro adjunto. Cuadro N º 17: Presupuesto Original de cada año, Modificaciones. En millones de pesos corrientes y de pesos del 2015. 2003 – 2014.

Años Presupuesto

original Modificaciones Original +

Modificaciones

Modificaciones a precios IPC=Base

2015

2003 62.079,4 3.678,1 65.757,5 39.120,8

2004 62.014,0 11.299,1 73.313,2 106.370,1

2005 82.105,7 9.783,2 91.888,9 78.409,4

2006 101.161,9 12.736,0 113.897,9 92.044,2

2007 120.391,9 30.219,1 150.611,0 185.635,3

2008 169.462,8 44.660,3 214.123,1 215.489,7

2009 242.948,9 26.544,6 269.493,5 111.575,8

2010 273.750,9 55.087,7 328.838,6 187.648,9

2011 374.549,1 45.373,8 419.922,9 124.226,9

2012 506.576,2 21.662,9 528.239,2 47.513,6

2013 629.216,7 36.660,1 665.876,8 63.348,6

2014 860.411,6 83.766,4 944.178,0 107.221,0

Total 3.484.669,1 381.471,4 3.866.140,4 1.358.604,3 Fuente: Elaboración propia en base información de la Oficina Nacional de Presupuesto – Mecon-.

Esta exclusión es aún mayor en el caso de los gastos efectivamente realizados durante la gestión 2003 – 2014. Como se observa del cuadro adjunto, en estos 12 años la actual gestión asignó recursos púbicos sin el necesario debate parlamentario por un monto equivalente a $2.067.891, 1 millones del 2015. Es decir poco más que 2 billones de pesos fueron asignados por fuera del Parlamento Nacional. Se trata de un monto que equivale en términos del 2015, a otro presupuesto más y un tercio adicional.

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Fuente: Elaboración propia en base información de la Oficina Nacional de Presupuesto – Mecon-.

La presentación del presupuesto año a año configura realmente un sin sentido ya que las diferencias entre lo presentado a la discusión parlamentaria y lo que realmente se ejecuta durante el ejercicio fiscal son alarmantes, y motivan sucesivas modificaciones en el marco de las atribuciones que comúnmente llamados superpoderes se otorgan a la Administración. Vale destacar que durante el año 2014 el presupuesto sufrió 46 modificaciones avaladas por Decisiones Administrativas de la Jefatura de Gabinete o Decretos de Necesidad y Urgencia, la última de ellas el mismo 30 de Diciembre, mientras que el presupuesto en vigencia recibió 27 modificaciones hasta el momento. Obviamente esto genera la enorme cantidad de recursos que el ejecutivo dispone sin control parlamentario. Vale la pena remarcar que el presupuesto del presente ejercicio preveía originalmente un resultado financiero negativo que ascendía a los 49.518 millones de pesos, con las modificaciones en vigencia el déficit en cuestión se estima en 55.764 millones, pero la ejecución en curso (a Agosto) acumula un resultado negativo que asciende a 102.700 millones. Es decir que son de esperar varias modificaciones más para adecuar el relato presupuestario a la realidad. Si bien puede reconocerse que distintas alternativas coyunturales pueden introducir modificaciones a una elaboración presupuestaria en ejecución la magnitud de estas diferencias son a todas luces injustificables y solo pueden ser resultado de una deplorable técnica presupuestaria o una manifiesta intencionalidad de eludir el control parlamentario. Según la información contenida en el Proyecto de Presupuesto 2016, se estima que al cierre del año en curso (2015) el rojo llegará a los 138.730 millones, en verdad resulta difícil de aceptar esta estimación ya que supondría que dicho déficit se ha concretado en un 90% a agosto del corriente año, (cabe destacar que la ejecución durante estos ocho meses ha registrado un incremento i.e. de los gastos primarios del 38,1% mientras los recursos corrientes el crecieron el 28,1%) , por otra parte si se lo compara con la ejecución del 2014 donde el rojo llegó a los 190.000 millones no parece lógica esa estimación.

ADMINISTRACIÓN NACIONALGASTOS 2003 - 2015 ORIGINAL + MODIFICACIONES En millones de pesos

Años OriginalModificaciones D.ADM

+ DNUOriginal +

ModificacionesModificaciones a precios

IPC=Base 2015

2003 61.758,5 2.259,8 64.018,3 24.036,22004 59.712,0 9.510,7 69.222,7 89.533,92005 77.530,8 14.293,0 91.823,8 114.553,72006 93.722,4 16.646,9 110.369,3 120.308,42007 113.221,4 35.077,4 148.298,8 215.479,92008 161.486,5 44.249,0 205.735,4 213.505,02009 233.839,7 30.570,5 264.410,3 128.498,02010 275.779,4 65.964,2 341.743,6 224.698,12011 380.416,5 88.574,8 468.991,4 242.505,12012 505.130,0 83.456,7 588.586,7 183.046,62013 628.629,1 92.566,4 721.195,5 159.954,72014 859.542,7 274.821,5 1.134.364,2 351.771,6

Total 3.450.769,0 757.990,9 4.208.760,0 2.067.891,1

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El proyecto 2016 incluye entre otras estimaciones de difícil aceptación una estimación de mayores recursos corrientes con respecto al presente del 21, 0 % como se observa inferior a la que se viene verificando en el corriente año, pero lo realmente llamativo es el incremento previsto para las erogaciones corrientes y el gasto total los que ascienden al 16,7% y al 15,8%. En el rubro ingresos resulta difícil comprender como se llega a esa estimación proyectando una inflación del 14,5% y una tasa de crecimiento del PBI del 3%, en otra parte de este trabajo se discuten en detalle estas estimaciones pero si fueron las que se tomaron para la cálculo de recursos este no resulta consistente. Pero superlativamente más llamativo resulta la estimación en el incremento de los gastos. En efecto si recordamos que la ejecución Enero - Agosto del corriente trae acumulado un crecimiento i.e. del gasto primario del 38,1%, la magnitud del ajuste fiscal que implica tal reducción en el nivel del gasto o bien forma parte del remanido recurso de subestimación de los mismos o nos pone a las puertas de una conflictividad social sin precedentes. Vale la pena destacar que en el rubro gastos no se incluyen actualizaciones salariales para los trabajadores, ni para los jubilados ni para los beneficiarios de planes sociales (los únicos incrementos que se observan en estas partidas corresponden a la anualización de los aumentos escalonados durante el corriente año).. De este modo, el ocultamiento de gastos se profundiza en la presentación del Presupuesto 2016, donde al no computar los aumentos salariales, previsionales y de planes sociales se presenta un déficit de $97.694 millones, cuando en la práctica, con solamente repetir las pautas de aumentos que se otorgaron durante este año para el próximo ejercicio, será más del doble: $222.724 millones. Cifra, que como se verá en el último punto de esta presentación, prácticamente coincide con el nivel de endeudamiento que tiene previsto el Presupuesto.

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Cuadro N º 18: Serie Ejecución Presupuestaria de la Administración Nacional 2003- 2015. En millones de pesos

Concepto 2016 Presupuesto 2016 EP

1)Recursos 1.471.718 1.471.782

1.1)Corrientes 1.469.434 1.469.434

1.1.1)Tributarios 841.440 841.440

1.1.2)Seguridad Social 453.359 453.359 1.1.2.1)Aportes y

Contribuciones 453.359 453.359

1.1.2.2)Traspasos 0 0

1.1.3)No tributarios 34.273 34.273

1.1.4)Renta de la Propiedad 140.363 140.363

1.1.4.1)Utilidades del BCRA 68.824 68.824

1.1.4.2)Utilidades ANSES 71.090 71.090

1.1.4.3)Resto 449 449

1.1.5)DEG 0 0

1.2)Capital 2.284 2.348

2)Gasto Primario 1.465.874 1.592.967

2.1)Corrientes s/Intereses 1.291.995 1.432.967

2.1.1)Salarios 187.952 215.639

2.1.2)Jubilaciones 622.448 697.037 2.1.3)Transferencias y otros

gastos 481.595 520.291 2.1.3.1)Subsídios Sec.

Económicos 191.032 191.032

2.1.3.2)Resto 290.563 329.259

2.2)Capital 173.879 160.000

3)Resultado Primario (1-2) 5.844 -121.185

4)Intereses 103.538 103.538

5)Gasto Total (2+4) 1.569.412 1.696.505

6)Resultado Financiero (1-5) -97.694 -224.722 Fuente: Elaboración propia en base información de la Oficina Nacional de Presupuesto – Mecon-.

6) Sobre el tratamiento de la cuestión industrial, energética y el endeudamiento Resulta pertinente analizar las particularidades que presenta el tratamiento de estas tres cuestiones en el presupuesto nacional, habida cuenta de la significación que el tratamiento de las mismas adquiere tanto sobre el total de erogaciones como en la demanda de divisas y los condicionamientos que impone mantener las políticas llevadas hasta el momento para poder proyectar una política económica distinta en nuestro país

1) La cuestión industrial.

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Argentina es un país en el cual sostener una tasa de crecimiento de su sector industrial demanda no menos de U$S 30.000 millones anuales; los cuales son el reflejo de la ausencia de una política industrial dirigida a sustituir importaciones en profundidad. Más aún, el sector industrial vigente se caracteriza por asemejarse a una verdadera “ensambladora” de partes y componentes que se producen dominantemente fronteras afuera. Tal es el caso del emblemático sector automotriz, así como del complejo electrónico radicado en Tierra de Fuego entre los más destacados. Este último es de central importancia puesto que las evidencias indican que las firmas pertenecientes a este sector obtienen tasas de rentabilidad que triplican al del promedio del conjunto industrial; y si se le retiraran sólo las exenciones públicas concedidas para el pago del impuesto a las ganancias la tasa de rentabilidad sería aún el doble que del conjunto industrial. Es bueno observar que el monto de recursos tributarios que se prevén destinar al régimen de Tierra de Fuego para el 2016 es de $30.114,3 millones; mientras que el conjunto de regímenes promocionales insumen un total de recursos por $40.109,9 millones. Asumir este problema requiere políticas específicas de regulación y administración de las operaciones de importación de insumos sujetas a metas de producción local de las mismas, ausentes en este Presupuesto.

2) Sobre la cuestión energética

En el marco de la caída del precio internacional del barril del petróleo y con un costo de producción local que no supera los U$S 14 el barril (según los propios balances de YPF), la política energética contenida en el Presupuesto convalida la asociación del Estado con las petroleras representado en la vigencia de un precio interno de U$S 70 dólares que garantiza y reproduce la captura de una renta extraordinaria en beneficio de unos pocos actores, en su mayoría de capital extranjero. Esta política sin lugar a dudas refleja las preferencias que define el carácter de la intervención estatal de esta gestión y sobre la cual fundamos un nuevo rechazo al Proyecto del Presupuesto. En efecto, lo más destacable en la función Energía, Combustibles y Minería y que, a la vez, resulta ser uno de los aspectos más controvertidos de la política hidrocarburífera, es la continuidad de los estímulos directos destinados a las empresas del sector. En este sentido, continúan los vinculados al programa de extracción adicional de gas natural- tanto para las empresas de mayor producción como para las empresas de inyección reducida, que fue establecido en 2013. Aquí, cabe recordar que, en octubre de 2014, en el marco de la aprobación de la reforma a la ley de hidrocarburos, estos estímulos- conocidos popularmente como Plan Gas y que funcionan bajo el Programa 29 en la órbita del Ministerio de Economía- fueron incluidos en un artículo especial, lo cual implica que ya tienen rango de ley. Para el ejercicio 2014, estos insumieron un total de $7.170 millones; mientras que para el 2015 se encuentran ejecutados a agosto de $8.865,3 millones. Es decir en el contexto de la caída del 50% en el precio internacional del crudo, los subsidios crecieron un 23% a agosto de este año. Asimismo, para el año 2016, este programa tiene previsto un gasto de 11.507,87 millones de pesos, lo cual supone un aumento del 60% respecto al 2014, mientras los precios internacionales siguen planchados y un 50% por debajo de aquel entonces. De más está decir, que si la regulación pública tuviera como objetivo fijar el precio del barril en función de parámetros acordes con el desarrollo productivo, lo que en el contexto actual supondría aprovechar la baja en el precio internacional del barril U$S40 (en lugar de los U$S 70) los subsidios deberían descender (en una proporción cercana al 50%) en lugar de observarse el aumento de los mismos.

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El otro aspecto relevante en materia de estímulos, es una “innovación” incorporada en febrero de 2015, que refiere a un Programa de Estímulo a la Producción de Petróleo Crudo, y que está destinado a las empresas que obtengan niveles de extracción adicional a sus promedios productivos y que, además, logren exportar niveles diferenciales en relación a su media histórica. En este caso, los montos asignados son distribuidos a través del Ministerio de Planificación Federal y, en tal sentido, si se toman los números de ejecución presupuestaria a septiembre del corriente año, se podrá observar que, en este caso, ha habido una importante aceleración de los gastos, a tal punto que la ejecución es ya superior al 80%.En concreto, es importante observar que el crédito original previsto para el programa de política de hidrocarburos- unos 3.962,9 millones de pesos que se manejan desde Planificación-, se ha elevado hasta los 6.055 millones de pesos, a partir de reasignaciones presupuestarias encaradas durante el curso del año. Se estima que estas nuevas asignaciones de fondos, estarían relacionadas con el mencionado Programa de Estímulo a la Producción de Petróleo Crudo, que se ha creado a comienzos de año. A su vez, para el año 2016, el programa Formulación y Ejecución de Política de Hidrocarburos, contará con 4.025,08 millones de pesos. Estos contrastes señalados están directamente relacionados con la naturaleza arbitraria y nada transparente del instrumento utilizado por la Administración nacional para determinar los volúmenes de transferencias directas que se operan a favor de las empresas del sector. Asimismo, no existen registros administrativos ni contables fehacientes sobre la forma en que estos recursos son ejecutados, lo cual suma mayor opacidad institucional a la ya existente. En definitiva, estos dos programas concentran las decisiones más controvertidas en materia de política energética, ya que implican la consolidación de un patrón de transferencia permanente de recursos públicos a las empresas del sector que, a excepción de YPF, no muestran resultados productivos satisfactorios que estén en línea con los fondos promocionales recibidos. Aquí surge, nuevamente, el interrogante de siempre: cómo se realizan los controles desde el sector público a los efectos de determinar la asignación de estos recursos. Párrafo aparte merece la consideración de los recursos destinados al sector energético. En efecto, los fondos que el Gobierno destina para subsidiar la electricidad- operación que está a cargo de CAMMESA y que está directamente vinculado con el precio al que se fija el barril interno de petróleo- quedaron al borde de su límite presupuestario hacia mediados de septiembre del corriente año. En efecto, según datos oficiales publicados por la Secretaría de Hacienda, al 15 de septiembre se gastó el 98,34% de los recursos del área, por lo que es muy probable que de aquí a diciembre se reasigne dinero a la partida original, tal como sucedió en años anteriores. El presupuesto para la formulación y ejecución de políticas de energía eléctrica que se destinan a Cammesa, tenía un crédito vigente de 74.004 millones de pesos; este monto, representa casi la mitad de los 156.700 millones que tiene distribuidos el Ministerio de Planificación Federal en distintos programas para atender subsidios económicos destinados a distintos sectores y, también, es casi similar al monto que se destina en 2016 para esta programa, que es de 72.945,9 millones de pesos. A la fecha, el Ejecutivo ya le devengó $ 72.778 millones. De continuar a este ritmo, cuando todavía restan más de tres meses para concluir 2015, se estima que el Ejecutivo deberá modificar la partida presupuestaria y transferir nuevos fondos. Así sucedió el año pasado, cuando

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luego de comenzar en $ 34.000 millones, la partida final devengada terminó en torno a $ 71.000 millones, lo que representó un crecimiento mayor al 100%, mientras el precio internacional se reducía un 50%. En definitiva, en estas partidas se concentran los principales desequilibrios del sector energético, de manera tal que estos actores concentrados refuerzan sus esquemas de rentabilidades en dólares, a partir de la consolidación de precios internos desfasados de los actuales precios internacionales- los valores de referencia del mercado local en U$S 70 el barril son entre un 30% y un 35% superiores a las referencias internacionales- y de aumentos persistentes en los precios de los combustibles líquidos que, desde el momento de la estatización del 51% del paquete accionario de YPF S.A en mayo de 2012, han acumulado alzas promedio de un 200%.Por ende, el Estado nacional, mediante distintos mecanismos- control del negocio a través de YPF y captación de mayores niveles de impuestos vinculados a los combustibles líquidos- captura porciones superiores al 60% de la renta del sector, aunque, simultáneamente, sigue siendo funcional a su apropiación por parte de las empresas, lo cual se corrobora con los estímulos establecidos a la extracción y exportación adicional de hidrocarburos, que en 2015 totalizarán más de U$S 600 millones. Asimismo, tanto el Estado nacional como las provincias, en lo que respecta a los ingresos por regalías vinculadas a la actividad como a la virtual desaparición de los derechos de exportación, han visto mermados sus ingresos globales. Por ende, las transferencias han operado a favor de las empresas productoras- estímulos mediante-, lo cual implica que el eslabón upstream es uno de los grandes beneficiarios en 2015, mientras que aumenta en forma significativa la apropiación de renta del Estado a través de todos los impuestos a los combustibles líquidos, vía sistemáticos aumentos de precios, con gravosas consecuencias sociales e industriales.

3) Sobre la cuestión del endeudamiento

Como consecuencia de un política económica que no ha modificado las condiciones estructurales que definen el funcionamiento de la economía en base a la provisión de divisas externas (armaduría industrial, actores extranjeros, fuga de capitales, y los propios pagos de la deuda) en el marco de un contexto internacional donde los precios de los productos que nuestro país exporta se encuentra en niveles deprimidos y con tendencia a la baja que opera al compás de la devaluación de nuestros principales socios comerciales (Brasil y China), nuestro país ingresa una vez más en la lógica del Endeudamiento para financiar tasas de crecimiento que no resuelven los problemas estructurales; o bien Ajustes del actual ordenamiento económico; donde los actores concentrados se las arreglan para traspasar el costo de los mismos a los sectores populares. Deuda o Ajuste; o bien una combinación de ambos, es el horizonte próximo de la economía argentina, como lo fue en la historia económica reciente. En este sentido el proyecto de Presupuesto 2016 tiene previstos pagos en concepto de “amortización de deudas y disminución de otros pasivos” por 721.032,3 millones de pesos, y pagos en concepto de intereses por 103.537,9 millones de pesos en un contexto donde las

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reservas netas del Banco Central son de apenas U$S 9.800 millones (12) U$S 11000 millones y donde el balance comercial esperado para el 2016 no superará los U$S 4000 millones. Sin embargo, del proyecto de ley surge que se incurrirá en nuevo “endeudamiento público e incremento de otros pasivos” por 968.473,7 millones de pesos. Es decir, descontando el endeudamiento respecto de la amortización, resulta que sobran más de $247.000 millones; cifra significativamente similar al déficit oculto en el Presupuesto 2016 Se ve así el papel que cumple el endeudamiento: no sólo ya refinanciar los compromisos de capital sino financiar el gasto primario del Estado Nacional. Deuda financiando el déficit del sector público no sólo deja atrás y en el olvido el desendeudamiento, sino que presagia una dinámica fiscal compleja, en tanto los intereses sobre la deuda nueva agregan mayores presiones al resultado fiscal, y profundizan las necesidades de deuda. Una lógica explosiva de la cual la Convertibilidad dejó enseñanzas crudas que parecen obviarse. En este marco, sorprende la constitución del Fondea y del Fondoi por U$S 11.679 millones ya que para ello hacen falta reservas de libre disponibilidad, como lo dice la ley, que como lo señaláramos se encuentra por debajo de dicho valor. Para ser claros, si el 80%de las reservas del BCRA provienen de endeudamiento con deuda nueva solo estamos pagando deuda vieja. En este sentido adquiere racionalidad la idea prevista en el Presupuesto endeudar al país con Títulos por más de U$S 8500 millones. Resulta claro que hacer frente a los compromisos de deuda se requiere adoptar deuda nueva (lógica tristemente bien conocida por los argentinos). Así, una vez más la deuda se ubica como la problemática central de la futura administración. Sin embargo, desde nuestra perspectiva la prioridad debiera orientarse en un doble sentido: a) Una profunda reforma tributaria y fiscal fuertemente progresiva, que elimine los subsidios, exenciones, regímenes promocionales que benefician a los actores más concentrados al tiempo que incremente la punción fiscal sobre las expresiones de riqueza realizada (patrimonios, herencias, stocks de capitales fugados, consumo superior, etc); y b) el trabajo de auditoría e investigación de la deuda que la Comisión Bicameral de Investigación de la Deuda creada recientemente debiera realizar y que el oficialismo posterga su funcionamiento..

12 Reservas Netas de Pasivos en U$S y que estén constituidas por colocaciones líquidas u oro. Al presente se informan Reservas Brutas por U$S 33.400 millones, pero dentro de ese número se computan: a) el swap contra yuanes que alcanzan al 30% de las reservas brutas, unos U$S 10.000 millones, b) préstamo del banco de Francia por U$S 700 millones, c) deuda del mismo BCRA por Lebacs (en U$S) y CEDIN por U$S 2.500 millones, d) encajes de depósitos en U$S de empresas y ahorristas por U$S 7.600 millones, e) Derechos Especiales de Giro por U$S 2800 millones. Estos números no computan la deuda “flotante” por importaciones no pagadas que se estima en unos U$S 5.000 millones.