anÁlisis del impacto de las polÍticas pÚblicas de ley de
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ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE LEY DE
VÍCTIMAS Y RESTITUCIÒN DE TIERRAS; LEY ORGANICA DE
ORDENAMIENTO TERRITORIAL FRENTE A LA REPARACIÓN Y
RESTITUCIÓN DE LAS VÌCTIMAS DE LA REGIÓN DE LOS MONTES DE
MARÌA.
ANAMARIA PATIÑO SALGADO
Trabajo de grado para optar al título de politólogo
DIRECTORA
MERY RODRÍGUEZ ARIAS
Comunicadora Social
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y RELACIONES INTERNACIONALES
CARRERA DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTA D.C.
2011
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN………………………………………………
1. CAPITULO 1. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN…………
1.1 Situación Problema…………………………………...
1.2 Justificación……………………………………………
1.3Objetivo Genera……………………………………….
1.4 Objetivos Específicos………………………………..
1.5 Diseño Metodológico………………………………...
1.6 Marco Teórico…………………………………………
1.6.1Elementos conceptuales………………………….
2. CAPITULO 2. REGIÓN DE LOS MONTES DE MARIA
2.1 Aspectos geográficos………………………………..
2.2 Conflicto en Montes de María……………………….
3. CAPITULO 3. LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCIÓN DE TIERRAS
3.1 Antecedentes………………………………………….
3.2 Ley 1448 de 2011……………………………………..
3.3 Montes de María y la Ley 1448 de 2011…………..
4. CAPITULO 4. LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
4.1 Ley 1454 de 2011…………………………………….
4.2 Montes de María y la Ley 1454 de 2011…………...
5. CAPITULO 5. ANÁLISIS…………………………………..
6. CONCLUSIONES…………………………………………..
BIBLIOGRAFIA……………………………………………….
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INTRODUCCIÓN
Basados en la situación actual que vive la Región de los Montes de María, donde
la mayoría de su población se encuentra perjudicada por los impactos que ha
dejado el conflicto armado; el desarrollo de este trabajo está inspirado en poder
contemplar un análisis del posible impacto de los mecanismos que propone el
Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos en manera de soluciones a la
problemática social, política y económica que se pueden obtener de la formulación
de la Ley de Victimas y Restitución de Tierras y la Ley de Ordenamiento Territorial
frente al problema de la reparación y la restitución de los derechos de la población
víctima del desplazamiento forzado en la Región de los Montes de María.
Es así, como mediante el desarrollo de este trabajo se obtendrá; en el Capitulo 1,
el diseño de investigación que se llevó a cabo como base para el desarrollo de la
investigación, donde se encontrará el respectivo planteamiento del problema, la
justificación, los objetivos y un Marco Teórico y conceptual para tener más claridad
sobre los temas que se tratarán durante el transcurso del documento; en el
Capitulo 2, se abordarán los elementos necesarios que se necesita conocer de la
Región de Los Montes de María respecto a su ubicación geográfica, sus culturas,
habitantes, cultivos y su situación actual respecto al conflicto armado que los ha
permeado por años; en el Capitulo 3, se dará una breve explicación de una de las
más grandes iniciativas que ha tenido el Gobierno en materia de reparación y
restitución a las víctimas del conflicto armado; la Ley de Victimas y Restitución de
tierras con la cual se planteará su posible intervención e implementación en la
situación actual de la región de los Montes de María; en el Capitulo 4, se dará al
igual que en el capítulo anterior una breve explicación, de la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, con la cual se podrá conocer las principales iniciativas
con las cuales el Gobierno pretende designar funciones a los departamentos con
una descentralización estatal para lograr una mejor intervención y se observará los
posibles impactos que este proyecto tendrá para dar soluciones en materia de
reparación y restitución de los derechos de la población en la Región de Montes
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de María; en el Capitulo 5, se dará una acercamiento, mediante un análisis sobre
la posible implementación que se obtendrá de la Ley de Victimas y Restitución de
Tierras y la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, sus aproximaciones y sus
incompatibilidades en las soluciones en materia de reparación y restitución de los
derechos de la población víctima del desplazamiento forzado de la Región de
Montes de María; y por último se expondrán las conclusiones, donde se darán las
posibles consideraciones pertinentes acerca de lo observado y analizado en el
transcurso del desarrollo del trabajo.
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CAPITULO 1
DISEÑO DE INVESTIGACIÓN
En este primer capítulo, se dará a conocer el diseño de investigación que se llevó
a cabo como base para el desarrollo de la investigación, donde se encontrará el
respectivo planteamiento del problema, la justificación, los objetivos y un Marco
Teórico y conceptual para tener más claridad sobre los temas que se tratarán
durante el transcurso del documento.
1.1 SITUACIÓN PROBLEMA:
En el territorio de Colombia existe una situación de desplazamiento forzado donde
las personas se ven obligadas a abandonar sus tierras de manera violenta por un
factor conocido como el conflicto armado; en la región de los Montes de María se
presentan altos índices de desplazamiento y de despojo de tierras, donde desde
los años 90 se presenta un recrudecimiento del conflicto con la presencia del
narcotráfico y la inclusión guerrillera y paramilitar cuyas intenciones son basadas
principalmente en la apropiación del territorio del sector rural.
De este modo el Estado Colombiano ha diseñado una serie de políticas públicas
en términos de tierra, territorio y territorialidad, como lo son la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras y la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, con el fin de
reparar los daños causados frente al despojo de bienes; donde es pertinente
analizar, ¿ De qué manera se han implementado y se implementaran las políticas
públicas planteadas, con el fin de darle solución al problema de la reparación y
restitución de los derechos en términos de aplicación, pertinencia y eficacia en la
población víctima del desplazamiento forzado en la región de Montes de María?
1.2 JUSTIFICACIÓN:
Colombia es un país donde se presenta una de las mayores crisis humanitarias en
manera del conflicto armado; donde el narcotráfico, la lucha continua por el poder
y el territorio por parte de los diferentes grupos armados al margen de la ley,
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además de la pobreza y la desigualdad social son sus principales causas.
Mecanismos como la violencia y la corrupción, utilizados en el conflicto afectan a
la sociedad civil, sus derechos y su dignidad en situaciones vulnerables como el
desplazamiento forzado torturando y amenazando a las víctimas para despojarlas
de sus tierras, siendo éste un problema de fondo que crece y necesita decisiones
del Gobierno para solucionarlo; dado que la informalidad de los derechos sobre la
propiedad pone en desventaja las acciones del Estado.
La usurpación y el despojo de tierras en Colombia han sido prácticas predatorias
de los grupos armados al margen de la ley para controlar zonas de valor
estratégico en medio de un conflicto armado; según la Fundación Red de
Desarrollo y Paz de los Montes de María, en dicha región, los grupos armados
ilegales han tenido intereses económicos, militares y territoriales sobre las tierras;
debido a su gran vocación agropecuaria y agroindustrial, alrededor de cultivos
basados en la economía campesina del tabaco, maíz, yuca, ñame, la cría y
levante del ganado de doble propósito, especies menores y la pesca artesanal,
actividades donde su población tiene grandes experiencias y conocimientos;
además de contar con un buen control territorial que atrae ventajas y estrategias
militares. La presencia de grupos armados y las condiciones de pobreza en esta
región por la falta de presencia Estatal, generan condiciones para el
recrudecimiento del conflicto armado y el inicio de una disputa por el dominio de
sitios estratégicos en el territorio.
De tal manera, la situación de Montes de María llevo al Gobierno del Presidente
Álvaro Uribe Vélez a declararla Zona de Rehabilitación y Consolidación, donde
según el Decreto 2002 del 9 de septiembre de 2002, “se adoptarán medidas para
el control del orden público y se definen las zonas de rehabilitación y
consolidación, se facultó al Presidente de la República para delimitar su extensión,
designar sus Comandantes Militares y establecer las medidas especiales de
control y protección aplicables a la población civil”. En dicho Decreto, se presenta
a Montes de María como una región donde se representaron eventos como la
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multiplicación de crímenes de lesa humanidad contra la población civil por parte de
los grupos armados ilegales,donde “los grupos criminales han multiplicado los
ataques a la infraestructura de servicios esenciales de energía, de agua potable,
carreteras y caminos, cometiendo delitos de lesa humanidad como masacres,
desapariciones, secuestros, desplazamientos forzados y destrucción de pueblos
indefensos”(Decreto 2002 de 2002); además “Que dentro de los principales
soportes de la acción delincuencial de tales organizaciones se encuentra, por una
parte, la mimetización de sus integrantes dentro de la población civil y el
ocultamiento de sus equipos de telecomunicaciones, armas y municiones en las
poblaciones y, por la otra, el constante abastecimiento que funciona en los lugares
en que permanecen”, también se ejecuta esta zona “con el fin de identificar y
judicializar de manera eficaz a los miembros de las organizaciones criminales y de
prevenir la participación de estas en conductas punibles, es necesario contar
además con medidas tendientes a aprehender preventivamente a las personas
sobre las cuales se tenga indicio sobre su participación o sobre sus planes de
participar en la comisión de delitos relacionados con las causas de perturbación
del orden público” (Decreto 2002 de 2002). Justificando el nombramiento de estas
zonas debido a “Que existen zonas del país especialmente convulsionadas por el
accionar de las organizaciones criminales, de manera que se hace necesario
delimitarlas en Zonas de Rehabilitación y Consolidación, con el fin de aplicarles
medidas específicas para conjurar las causas de perturbación del orden público e
impedir la extensión de sus efectos”. (Decreto 2002 de 2002)
Es de gran importancia tener en cuenta que el problema de la tierra, está ligado al
problema del dominio territorial tanto militar, como político y administrativo, el cual
el Gobierno deberá recuperar de manos de actores armados ilegales; en la
búsqueda de equilibrar las oportunidades, como lo es la distribución de las tierras
a los campesinos con productividad agraria y eficiencia del estado local, en una
recuperación que implique retorno, restitución y permanencia en ámbitos de
seguridad, economía, voluntad y dignidad.
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1.3 OBJETIVO GENERAL:
Analizar el posible impacto que pueden tener las políticas de la Ley de Víctimas y
Restitución de Tierras y la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en cuanto a
la reparación y restitución de los derechos de la población víctima del
desplazamiento forzado en la región de los Montes de María.
1.4 OBJETIVOS ESPECIFICOS:
Determinar el posible impacto de la Ley de Víctimas y Restitución de
Tierras en cuanto a la reparación y restitución de los derechos de la
población víctima del desplazamiento forzado en la región de los Montes de
María.
Determinar el posible impacto de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial en cuanto a la reparación y restitución de los derechos de la
población víctima del desplazamiento forzado en la región de los Montes de
María.
Realizar un análisis donde se obtendrá una respectiva confrontación y
unificación de la Ley de Victimas y Restitución de Tierras y la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial, en cuanto a la reparación y restitución de los
derechos de la población víctima del desplazamiento forzado en la región
de los Montes de María
1.5 DISEÑO METODOLOGICO:
El diseño metodológico que se llevará a cabo para realizar la siguiente
investigación es un método crítico – social, donde se utilizarán herramientas de
recolección de datos en términos cualitativos y cuantitativos y la revisión de
fuentes secundarias como textos, informes, ensayos, artículos de prensa,
publicaciones en la Internet, leyes, decretos y consultorías desarrolladas con
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respecto al tema; con el fin de utilizar el acopio de la información para desarrollar y
presentar un debido análisis.
1.6 MARCO TEÓRICO:
Para entender la dinámica del conflicto armado y el problema del despojo de
bienes en Montes de María es necesario conocer la situación y el contexto que
lleva a una población a manifestarla. El conflicto, según Fisas, “es un proceso
interactivo que se da en un contexto determinado. Es una construcción social, una
creación humana, diferenciada de la violencia (puede haber conflicto sin violencia,
aunque no violencia sin conflicto), que puede ser positivo o negativo según como
se aborde y termine, con posibilidades de ser conducido, transformado y superado
por las mismas partes, con o sin ayuda de terceros, que afecta a las actitudes y
comportamientos de las partes, en el que como resultados se dan disputas, suele
ser producto de un antagonismo o una incompatibilidad entre dos o más partes, el
resultado complejo de valoraciones, pulsiones instintivas, afectos, creencias, etc.,
y que expresa una insatisfacción o desacuerdo sobre cosas diversas. El estudio
de los conflictos supone, entre otros aspectos, abordar sus raíces más profundas,
su evolución, vinculaciones, actores y posibilidades de transformación o
regulación.” (Vicenç Fisas, 1998)
Fisas, de igual manera y con continuidad al concepto que nos da del conflicto, cita
en su libro a Luc Reychler, el cual da un diagnostico en base a cinco aspectos
que servirán para identificar el conflicto:
1. “Los actores involucrados: hay que identificar las partes y sus
interrelaciones, que pueden variar a lo largo del conflicto, los mecanismos
por los que consiguen movilizar a la gente, su nivel de compromiso en el
conflicto, la personalidad de quienes detentan el poder o tienen influencias.
2. Los litigios: pueden venir por una diferente definición de la situación, por
existir un litigio de intereses (sobre el reparto de los recursos escasos,
como el poder político, la economía, el territorio, el prestigio, la legitimidad,
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los privilegios, la sucesión, la cultura, etc.), por un desacuerdo sobre
objetivos y medios , desacuerdos entre los extremistas y los moderados,
entre los que quieran negociar y los que quieran más violencia, litigios
sobre los valores, litigios sobre la identidad colectiva , que se siente
amenazada, y litigios irracionales, en los que prevalece el odio y los
sentimientos de venganza.
3. Las estructuras de oportunidad: hacen referencia a las relaciones de poder
de las partes enfrentadas y a los factores de los entornos favorables o
desfavorables al uso de la violencia armada.
4. Liderazgo y estrategia: las poblaciones se meten en luchas cuando sus
jefes políticos y/o militares hinchan pequeños conflictos y avivan
sentimientos de odio latentes. Las guerras aparecen cuando los dirigentes
intentan resolver los problemas incitando a la población hacia el
enfrentamiento armado. No puede entenderse la compleja realidad de los
conflictos sin familiarizarse con las percepciones de los principales
dirigentes.
5. Dinámica del conflicto: después que se ha sobrepasado el nivel de
violencia, los esfuerzos deben concentrarse en la pacificación y el
mantenimiento de la paz.” (Vicenç Fisas,1998)
En el ámbito de Colombia el tema del conflicto especialmente en las regiones,
según Fernán Gonzales, debe “los orígenes de la violencia a problemas
estructurales, tales como la desigualdad social y económica, la debilidad de la
presencia de las instituciones estatales y la exclusión social y política. En nuestro
país existe un Estado débil, argumenta Rubio, con grandes problemas de
legitimación y poca presencia institucional, incapaz de regular los conflictos
sociales y económicos. Esa debilidad lleva como contra respuesta un alto
componente coercitivo frente al bajo componente de inversión social, haciendo
más contraste en las regiones marginales y de colonización y que ha incidido en
una fuerte presencia y dominio del movimiento guerrillero y más recientemente de
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los grupos paramilitares en ellas; además de la extrema debilidad de la sociedad
civil colombiana.
La dinámica del conflicto en las regiones colombianas, se mueve en torno a dos
ejes; por una parte, la evolución histórica de los actores armados en conflicto,
mostrando el desarrollo gradual pero continuo de planes estratégicos de
expansión; y por otra su expansión territorial en contravía hace pensar en su
relación con el problema agrario: en ese desarrollo contrapuesto las guerrillas
nacen en zonas de colonización campesina periférica para proyectarse luego a
regiones más ricas e integradas pero con profundas desigualdades sociales,
mientras que las autodefensas se originan en zonas más ricas, con poderes
locales consolidados, de donde avanzan luego a las áreas de colonización
periférica, para disputar el acceso a territorios donde se expanden los cultivos de
uso ilícito o corredores geográficos estratégicos para el tráfico de armas”
(Gonzales, Bolívar y Vázquez; 2003). Según Alejandro Reyes “las distintas
configuraciones regionales de los modos de apropiación de la tierra y de
vinculación de la mano de obra son el resultado histórico de procesos en los que
se entrelazan la violencia, la legitimación política del Estado y los conflictos de
intereses entre grupos humanos y regiones. Se ha visto cómo esos procesos
regionales están en niveles desiguales de avance y operan a diferentes
velocidades. Al reconocer la existencia de los conflictos sociales vinculados con el
problema agrario, se debe considerar su específica productividad, cual es hacer
compatibles las políticas de desarrollo de distintos grupos humanos que luchan
por el control del paquete de recursos vitales”. Añadiendo que, “la dinámica de los
conflictos sociales puede explicarse al considerar las formas históricas de
apropiación de la tierra y las modalidades de subordinación y resistencia del
campesinado a tales procesos de la violencia: expulsión del campesinado y
concentración de la propiedad rural” (Reyes, 1987).
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El uso de la tierra posee un significado en lo social que se ve reflejado en la
historia con las luchas sociales; además de una estrecha relación entre la
violencia política y la violencia que implica la aparición de diferentes actores
(Narcotráfico, cultivos ilícitos, guerrillas , paramilitares) de concentración de las
tierras que han llevado como resultado el desplazamiento forzado con un dilema
entre la propiedad, la vida y la incapacidad del Estado en el dilema de seguridad;
reflejado en las garantías y ausencias de los derechos. Por lo cual es necesaria la
implementación de políticas que contribuyan a colaborar con el problema de la
reparación y la restitución de las victimas del desplazamiento forzado. Según Noel
Roth, “una política pública designa la existencia de un conjunto conformado por
uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por
medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una
institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el
comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación
percibida como insatisfactoria o problemática. De ahí se puede decir que el
análisis de una política pública tiene como objeto de estudio, el conjunto de
dispositivos conformados por:
1. Los objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o
necesarios, incluyendo el proceso de definición y de formación de estos.
2. Los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por una institución
u organización gubernamental, y
3. Los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias
deseadas como las imprevistas.
En general, consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y acciones
definidos por el Estado para transformar total o parcialmente la sociedad, así como
sus resultados y efectos” (Roth, 2007). De igual forma para Pierre Muller, “una
política pública consiste, en construir una representación, una imagen de la
realidad sobre la cual se quiere intervenir. Es en referencia a esta imagen
cognitiva que los actores van a organizar su percepción del problema, confrontar
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sus soluciones y definir sus propuestas de acción” (Muller, 2010). En este caso la
implementación de la ley de víctimas y restitución de tierras y la ley de
ordenamiento territorial, por parte del gobierno en términos de reparación y
restitución de las victimas del desplazamiento forzado en la región de los Montes
de María.
1.6.1 Elementos conceptuales
Despojo: Según el informe de la Comisión Nacional de Reparación y de
Reconciliación del año 2010 llamado La tierra en disputa, “el despojo, debe ser
abordado más como una acción, como un proceso en el cual intervienen varios
actores, a través de varios repertorios simultáneos o sucesivos en el tiempo.
Quien ordena y ejecuta el despojo ha tenido a su alcance un repertorio diverso de
posibilidades para la materialización de ese proceso, empleando cada recurso
disponible en virtud de las condiciones particulares que se le presenten en cada
zona, y variando la intensidad o el uso simultaneo de uno o varios métodos según
la resistencia de los pobladores, la cual suele incrementar la intensidad del
ejercicio de la violencia. Entonces se transita de una simple oferta de compra
venta a la venta forzada o al desalojo, el abandono y el posterior despojo de una
propiedad, pasando por el asesinato, la tortura, la desaparición forzada y el
desplazamiento forzado de población”. (CNRR, 2010)
De ese mismo modo, según el informe de la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación del año 2009 llamado El despojo de tierras y territorio, “Con el
despojo –a diferencia del abandono– existe la intención manifiesta de robo,
expropiación, privación, enajenación de un bien o de un derecho. También puede
estar asociado a la privación y despojo del disfrute y gozo de bienes muebles e
inmuebles, espacios sociales y comunitarios, hábitat, cultura, política, economía y
naturaleza. En últimas más allá de la privación de un bien económico, el despojo
puede estar asociado con dimensiones sociales y simbólicas, afectando tanto a
individuos como a comunidades. Ahora bien, no necesariamente el abandono
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conduce al despojo. En muchas ocasiones un bien abandonado es susceptible de
ser recuperado en uso y disfrute, en tanto las condiciones generadoras del
abandono hayan cesado. También, y dependiendo de la prolongación en el tiempo
de la situación de abandono, el vínculo con el bien y con el territorio puede ser
restituido. Muchas propiedades y territorios han sido abandonados de manera
permanente o temporal, siendo ocupados nuevamente por los legítimos
propietarios sin que hubiera sucedido despojo. Sin embargo, la prolongación
indeterminada en el tiempo de la situación de abandono, puede eventualmente
conducir al uso, disfrute y apropiación del bien por terceros, sea con el
aprovechamiento o uso, sea con la generación de trámites para apropiarse
definitivamente del bien y del espacio.
En los casos señalados el abandono es, o puede ser, una de las condiciones para
el despojo, el cual va regularmente acompañado del ejercicio de la violencia y del
desplazamiento de la población, así como del desarrollo de argucias para la
apropiación del bien y de los territorios. En síntesis, el abandono puede conducir al
despojo y el despojo siempre es el resultado del abandono”. (CNRR, 2009)
Según la Ley 1448 o Ley de Victimas y Restitución de Tierras, Articulo 74; se
entiende por despojo “la acción por medio de la cual, aprovechándose de la
situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad,
posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto
administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la
situación de violencia. Se entiende por abandono forzado de tierras la situación
temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a
desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración,
explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su
desplazamiento durante el periodo establecido en el artículo 75. Es decir entre el
1º de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley”. (Ley 1448,2011)
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Tierra y Territorio: Según el informe de la Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación del año 2009, “Para el conjunto de las comunidades rurales la tierra
es algo más que un simple factor de producción, el territorio se constituye en
fuente de vida. Mencionando el Comité de Integración del Macizo Colombiano
CIMA quienes en uno de sus documentos añaden; “Visto desde una dimensión
regional, [el Territorio] es el espacio en el que se construyen condiciones de
permanencia para vivir dignamente en una relación con la naturaleza que
prolongue la existencia de la comunidad. El territorio concebido como el espacio
en el que se reproduce la vida, contempla el espacio rural como la esencia de la
comunidad, de la tradición campesina y de su pensamiento que posee un doble
significado: Por un lado la Tierra que se asocia al trabajo material y la producción
de alimento y por otro el que se relaciona con la IDENTIDAD y la TRADICIÓN, es
decir sobre su esencia Campesina y la relación que desde allí se construye con
otras dimensiones de la realidad nacional […] a partir del trabajo, de la cultura, de
la política y obviamente del aporte a la preservación del patrimonio ambiental”
(CNRR, 2009).
Territorio: Según la Enciclopedia de la Política, “No se concibe un Estado que no
posea una base física sobre la cual se asiente y se desenvuelva su actividad. Esa
base física, mirada desde el punto de vista jurídico y referida al Estado, recibe el
nombre de territorio; por tanto, este es un concepto complejo formado por un
elemento objetivo: el entorno físico y un elemento subjetivo: la relación jurídica
entre él y el Estado. Para decirlo en otras palabras, el territorio es el espacio al
que se circunscribe la validez del orden jurídico estatal y, por tanto, marca el límite
espacial de la acción de los gobernantes.” (Borja, 1997)
Reparación: En esta investigación, el concepto de reparación se basará en la Ley
1448 o Ley de Victimas y Restitución de Tierras, Articulo 25; “La reparación
comprende las medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y
garantías de no repetición, en sus dimensiones individual, colectiva, material,
moral y simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la
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víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del
hecho victimizante.”(Ley 1448 de 2011)
Víctima: En esta investigación, se considerará víctima según la Ley 1448 o Ley de
Victimas y Restitución de Tierras, Artículo 3, “a aquellas personas que individual o
colectivamente hayan sufrido un daño por hechos ocurridos a partir del 1º de
enero de 1985, como consecuencia de infracciones al Derecho Internacional
Humanitario o de violaciones graves y manifiestas a las normas internacionales de
Derechos Humanos, ocurridas con ocasión del conflicto armado interno.” (Ley
1448 de 2011)
Ordenamiento Territorial: Según la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
Artículo 2, “El Ordenamiento Territorial es un instrumento de planificación y de
gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de
país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad
fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización política – administrativa del
Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de
la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendiendo este como desarrollo
económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente
sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la
diversidad cultural y físico – geográfica de Colombia. La finalidad del
Ordenamiento Territorial es promover el aumento de la capacidad de
descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses
para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de
competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados de
gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la
correspondiente asignación de recursos”. (Ley 1454 de 2011)
Según Domingo Gómez, “el ordenamiento territorial, es la función pública de la
administración, destinada a establecer una configuración física del territorio acorde
con las necesidades de la sociedad. Sus objetivos serán la articulación territorial
con la distribución geográfica de las actividades y el desarrollo económico con las
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potencialidades del territorio logrando una plena cohesión y autonomía” (Gómez,
2008)
Descentralización: Según la Enciclopedia Política, “la descentralización es en
política, la acción y efecto de descentralizar la organización estatal, o sea de
dispersar, con arreglo a un criterio territorial o funcional, los centros de decisión
política o administrativa del Estado”. (Borja, 1997)
Según un documento de la FAO, realizado por el Departamento de Cooperación
Técnica; la descentralización es la “transferencia de las responsabilidades de
planificación, administración y obtención y asignación de recursos desde el
gobierno central a: unidades locales de los ministerios u organismos del gobierno
central; a unidades o ámbitos subordinados al gobierno; a instituciones o
corporaciones públicas semi-autónomas; a instituciones regionales o funcionales
que cubren una zona determinada; y a organizaciones del sector privado o
voluntario". (FAO, 2002)
Descentralización Administrativa: Este tipo de descentralización es el caracteriza a
Colombia; según la Enciclopedia de Política, “es llamada también
descentralización por servicios o desconcentración, ella solo delega ciertas
atribuciones del gobierno central a favor de entidades periféricas; tales como las
municipales u instituciones especializadas para que estas presten a la sociedad
ciertos servicios públicos.” (Borja, 1997)
De este modo y después de tener claro el planteamiento del problema y los
objetivos de la investigación, además de una introducción al tema, comenzaremos
en el capítulo siguiente a indagar sobre la región de Montes de María desde su
ubicación geográfica, sus culturas, habitantes, cultivos y su situación actual
respecto al conflicto armado.
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CAPÍTULO 2
REGIÓN DE LOS MONTES DE MARÍA
En este capítulo abordaremos los elementos necesarios que se necesita conocer
de la región de Los Montes de María respecto a su ubicación geográfica, sus
culturas, habitantes, cultivos y su situación actual respecto al conflicto armado,
para posteriormente realizar el enlace entre la región y la Ley de Victimas y
Restitución de Tierras, y La Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y su posible
implementación.
2.1 Aspectos geográficos
Colombia, se encuentra “situada en el extremo noroccidental de Suramérica,
siendo el único país del subcontinente con costas sobre los océanos Atlántico y
Pacífico, con una superficie terrestre de 1'141.748 km2 y 928.660 km2 de
dominios marítimos. Cuenta con cinco regiones naturales: los Andes, la Orinoquia,
el Pacifico, la Amazonia y el Caribe; con grandes ríos que aportan sus aguas las
cuales facilitan la construcción de represas que aumentan la capacidad de
generación de energía y agua potable, además de su amplio rango de pisos
térmicos el cual permite un gran desarrollo agropecuario, en la que la variedad de
producción de alimentos es parte importante de su economía. En su ubicación
política se encuentra a Colombia dividida en 32 departamentos, que obtiene como
resultado un país con gran diversidad cultural, grandes riquezas naturales y una
gran variedad de población”. (Proexport, 2011) Entre los 32 departamentos se
encuentran Sucre y Bolívar y 15 municipios de estos departamentos son los que
representan la región de los Montes de María.
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Fuente: Fundación Red Desarrollo y Paz de Montes de María
La región natural de los Montes de María, según la Fundación Red Desarrollo y
Paz de los Montes de María, “está ubicada en la parte central de los
departamentos de Bolívar y Sucre, en la Región Caribe de Colombia; integrada
por 15 municipios, 7 en el departamento de Bolívar: Carmen de Bolívar, María la
baja, San Juan Nepomuceno, San Jacinto, Córdoba, El Guamo y Zambrano; y 8
en el departamento de Sucre: Ovejas, Chalán, Colosó, Morroa, Los Palmitos, San
Onofre, San Antonio de Palmito y Tolúviejo); con una proporción de 6.466 Km2 y
422.434 habitantes en total” (Fundación Red Desarrollo y Paz de los Montes de
María); comprendidos según Rosa Jiménez citada en el texto de Liliana Duica
(Duica,2010) por “tres zonas: 1) una zona plana localizada entre la carretera
Troncal de occidente (sector El Vizo – Sincelejo) y el río Magdalena
(correspondiente a los municipios del Guamo, Zambrano, Córdoba y parte de los
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municipios de San Juan Nepomuceno, San Jacinto y Carmen de Bolívar) pero que
en gran parte está dedicada a la ganadería extensiva y a la explotación maderera,
y entre la carretera Transversal del Caribe y el Canal del Dique (parte del
municipio de María La Baja), de suelos aptos para la agricultura comercial con
disponibilidad de un distrito de riego en el municipio de María la Baja; 2) otra zona
montañosa localizada entre la carretera Transversal del Caribe y la Troncal de
occidente (correspondiente a los municipios de Chalán, Coloso, Morroa, Tolú viejo,
Ovejas, San Antonio de Palmito, Los Palmitos y parte de los municipios de San
Onofre, Carmen de Bolívar María la Baja, San Juan y San Jacinto), hacia donde
se fue ampliando la frontera agrícola y fue ocupada por la economía campesina
principalmente en deterioro de áreas que debían ser protegidas, pero que
últimamente debido al conflicto armado han sido abandonadas; y 3) una zona de
litoral al occidente de los Montes de María, cuya extensión corresponde al
municipio de San Onofre, con una precaria economía rural y un gran paisaje
marítimo y de recursos costeros” (Jiménez, 2004).
Según un informe realizado por PNUD con la corporación territorios de la
Universidad de Cartagena, “Montes de María ha sido una región con vocación
agropecuaria y agroindustrial y ha fundamentado su cultura y tradiciones alrededor
de los cultivos de economía campesina del tabaco, maíz, yuca, ñame, la cría y
levante del ganado de doble propósito, especies menores (avicultura, porcicultura)
y la pesca artesanal, para todas las cuales su población tiene grandes
experiencias y conocimientos; además de contar con un buen control territorial que
atrae ventajas y estrategias militares” (PNUD,2003). Lo que ha llevado a la
usurpación y el despojo de tierras como prácticas predatorias de los grupos
armados al margen de la ley para controlar zonas de valor estratégico en medio de
un conflicto armado; en los Montes de María los grupos armados ilegales han
tenido intereses económicos, militares y territoriales sobre las tierras.
26
Fuente: Fundación Red Desarrollo y paz de los Montes de María
2.2 Conflicto en Montes de María
La presencia de grupos armados y la situación de pobreza en esta región, por el
abandono del Estado, generan las condiciones para el recrudecimiento del
conflicto armado y el inicio de una disputa por el dominio de sitios estratégicos del
territorio; situación que se ha venido incrementando desde los años setenta.
Según Liliana Duica, “La subregión de los Montes de María era una zona de
baldíos y predios de propiedad privada donde hubo colonizaciones de campesinos
que antes se desempeñaban como aparceros de latifundios donde su población
desde la década de los setenta hizo presencia con la acción de los sindicatos
como lo fue la creación de la ANUC – Asociación Nacional de Usuarios
Campesinos-; líderes campesinos que apoyaban las invasiones de tierra bajo el
lema de la tierra pa´ quien la trabaja y no apoyaban la adjudicada, logrando con
esta políticas recuperar 122.400 hectáreas de tierras” (Duica, 2010). A pesar de
ser una de las regiones donde la movilización campesina luchó por su tierra; al
27
pasar de los años dicha política por la población campesina y sus sindicatos se fue
resquebrajando llevándolos finalmente a aceptar titulaciones por parte del Estado;
aunque algunos de ellos seguían luchando para obtener sus tierras.
Parte de este debilitamiento se dio por el auge que empezaron a tener las
acciones de los grupos armados encrudeciendo la situación de la subregión de los
Montes de María; según Liliana Duica, “dicha situación fue una dinámica armada
alternada; en los sesenta estuvo el PCML y el Movimiento de Izquierda
Revolucionaria -MIR-; en 1984 el MIR fue cooptado por el Ejercito de Liberación
Nacional –ELN- y se llamo MIR-Patria Libre que operaba en los Montes de María
con no más de cincuenta personas. La unión ELN-MIR estuvo vigente hasta 1991
cuando el ELN se rompió y se creó la Corriente de Renovación Socialista que se
desmovilizó y buscó una alternativa democrática de izquierda; a la línea Marxista-
Leninista pertenecieron el Movimiento Unido Revolucionario –MUR-ML, el Partido
Revolucionario de los Trabajadores –PRT-, el MIR-ML, el MIR-PL, la Corriente de
Renovación Socialista y la Liga-ML, quienes operaban principalmente en Carmen
de Bolívar, San Jacinto y San Juan Nepomuceno. A finales de los setenta llegaron
guerrillas del Ejército Popular de Liberación –EPL-, y el 7 de Noviembre de 1985
llegan los primeros cinco guerrilleros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias -
FARC-, donde su interés en la zona no era social, buscaban crear y consolidar un
bloque armado; los campesinos habían aprendido a reclamar sus derechos sobre
la tierra y a enfrentarse a la gente, en ese sentido, cuando las FARC pedían
lealtad y buscaban liderazgo, los campesinos no se sometían, lo que llevo a una
de las principales causas de la violencia, los asesinatos a miembros de las
asociaciones campesinas por parte de la guerrilla. Las guerrillas tuvieron
hegemonía militar y social durante casi dos décadas con recursos provenientes de
la extorsión y los secuestros. En los Montes de María sus ingresos básicos
provenían de la extorsión a ganaderos, empresarios y en general a propietarios de
tierras, usando como estrategias la compra de tierras al margen de la carretera por
parte de testaferros de la guerrilla con el fin de asegurar toda la zona” (Duica,
28
2010), llevando así al desplazamiento y despojo de tierras de la población
campesina.
Según Alejandro Reyes en su libro Guerreros y Campesinos, “El destino de las
tierras abandonadas, sin embargo, parece obedecer pautas diferentes según sea
el grupo armado dominante paramilitar o guerrillero. Para los paramilitares la
apropiación de territorios de desplazados se enmarca en los objetivos de
seguridad militar y en la creación de santuarios para el negocio de las drogas, y en
algunos casos para el desarrollo de plantaciones agrícolas de largo plazo o
ganadería extensiva, cuando se busca invertir ganancias. Los paramilitares
estuvieron interesados en la propiedad de la tierra como forma de enriquecimiento,
seguridad y garantía de lealtad o sometimiento de la población. Por eso buscaron
expulsar la población que sospechaban poco leal y redistribuyeron la posesión de
la tierra entre quienes mostraron lealtad con el grupo armado y contribuyeron en
sus negocios. Por otro lado, las guerrillas privilegiaron el control de la población
rural para crear corredores de movilidad territorial, y estuvieron más dispuestos a
abandonar territorios por razones de táctica militar. Tendieron a acumular capital
de manera más liquida y más vinculada con la actividad militar, como ganado,
medios de transporte y negocios de abastecimiento logístico, y apropiación de
predios con violencia. Por eso ha sido mayor la apropiación de tierras por
paramilitares, que han articulado el uso de la fuerza a un proyecto de dominación
económica y política territorial, mientras las guerrillas han acumulado más su
capital en el aparato militar.
En la región de los Montes de María, el abandono fue alto en algunos municipios
del área en todos los años entre 1997 y 2003 (Ver tabla 1), donde los grupos
paramilitares expulsaron por el terror y despojaron la tierra a muchos grandes
propietarios y a los campesinos sin que el Estado se movilizara para impedirlo. El
terror de las masacres indiscriminadas fue la técnica empleada para desplazar
población rural y asentar dominios territoriales. Las ironía de los nombres
escogidos para identificar los frentes se expresa en el que existió en San Onofre y
29
sus alrededores llamado “Héroes de los Montes de María”, cuando las únicas
acciones armadas fueron las de asesinar población indefensa, a veces con
garrotes y piedras, como ocurrió en la masacre del Chengue con la tolerancia de
la Policía y la Armada. Las masacres y el terror no estaban relacionados
directamente con el robo de tierras sino con el establecimiento de dominios
territoriales.” (Reyes, 2009)
Tabla 1. HECTÁREAS ABANDONADAS EN LOS MONTES DE MARÍA (Datos
de Pastoral Social)
Municipio
Departamento
Hectáreas abandonadas incidencia grupo paramilitar
Hectáreas abandonadas incidencia otros grupos armados
Total Hectáreas abandonadas
Colosó Sucre 237 818 1.055
Córdoba Bolívar 872 839 1.711
Chalán Sucre 50 263 313
El Carmen de Bolívar
Bolívar 13.117 41.194 54.311
El Guamo Bolívar 301 93 394
Los Palmitos Sucre 52 117 169
María la Baja Bolívar 4.020 844 4.864
Morroa Sucre 66 216 282
Ovejas Sucre 1.887 2.295 4.182
San Antonio de Palmito
Sucre 15 155 170
San Jacinto Bolívar 1.334 3.244 4.578
San Juan Nepomuceno
Bolívar 420 2.263 2.683
San Onofre Sucre 1.116 1.901 3.017
Tolúviejo Sucre 52 155 207
Zambrano Bolívar 2.388 1.325 3.713
Totales 25.927 55.722 81.649
Elaboración propia. Fuente: Guerreros y Campesinos, Alejandro Reyes Posada, 2009.
30
Dichas acciones traen como consecuencias la situación de desplazamiento
forzado donde las personas se ven obligadas a abandonar sus tierras con
mecanismos violentos, por el factor del conflicto armado, llevando a situaciones
críticas de pobreza al no tener formas de trabajo ni vivienda digna; según la
Agencia Presidencial de la Acción Social en el SIPOD, la cifra de la población
desplazada en la región de los Montes de María, desde el año 1998 hasta el 31 de
Marzo de 2011 es respectivamente en los municipios correspondientes al
departamento de Bolívar de 168.599 personas y en los municipios
correspondientes al departamento de Sucre de 72.949 personas, con un total en la
región de los Montes de María de 241.548 personas desplazadas.(Ver Tabla 2)
Tabla 2. DESPLAZADOS EN MONTES DE MARÍA (1998 – MARZO 2011)
Municipio Departamento Personas Desplazadas
Colosó Sucre 13.778
Chalan Sucre 4.376
Los palmitos Sucre 5.129
Morroa Sucre 4.095
Ovejas Sucre 20.976
San Antonio de Palmito Sucre 818
San Onofre Sucre 23.777
Tolúviejo Sucre 7.968
TOTAL SUCRE 72.949
TOTAL MONTES DE MARÍA 241.548
Elaboración propia. Fuente: Acción Social y Presidencia de la Republica, SIPOD.
Municipio Departamento Personas Desplazadas
Córdoba Bolívar 16.918
El Carmen de Bolívar Bolívar 63.422
El Guamo Bolívar 956
María la Baja Bolívar 17.503
San Jacinto Bolívar 50.205
San Juan Nepomuceno Bolívar 9.728
Zambrano Bolívar 9.867
TOTAL BOLÍVAR 168.599
31
Según Liliana Duica, “en los Montes de María se evidencia que el desplazamiento
afectó de manera más fuerte a tres grupos sociales 1) al gran propietario, que no
se contabilizó como población desplazada y que se refugió en otra propiedad, en
las grandes ciudades o que salió del país. 2) la población campesina objeto de
reforma agraria, por parte del INCORA/INCODER, que no tecnificó la producción
de sus tierras y vivía de algunos animales que criaba de forma artesanal; 3)
aquellos poseedores, ocupantes o tenedores que tenían relaciones informales
sobre la tierra y que nunca llegaron a formalizarla. La población más afectada en
la subregión fue la campesina que accedió a la adjudicación de predios, con el
agravante que luego del desplazamiento llegaron nuevas personas a los predios y
en la actualidad una de las dificultades para establecer estrategias de retorno es el
conflicto con los segundos ocupantes – de buena y mala fe- que reclaman
derechos sobre la tierra” (Duica, 2010).
En el año 2002 el Gobierno quiso intervenir de forma fallida en la región de los
Montes de María con ideas de negociación y declarándolo con el decreto 2002 de
2002 zona de Rehabilitación y Consolidación donde además se presentarían ideas
de desmovilización para los grupos paramilitares e incremento de grupos militares
en la zona; donde según un informe presentado por Fundación Social y la Unión
Europea, “en Montes de María se continuo con las masacres selectivas;
resaltando que después de la desmovilización, tres situaciones caracterizan la
región; primero, el mantenimiento de grupos armados asociados al narcotráfico y
con participación de desmovilizados al mando de “Jorge 40”, los grupos armados
buscarían mantener el control del narcotráfico, así como el control político y
económico. En segundo lugar se encuentra el alto grado de militarización de
Montes de María intervenidos desde el 2002 y que hasta el momento no ha
cesado. A partir de la declaración de conmoción interior en Agosto por parte del
Ejecutivo, Montes de María se convirtió en zona de Rehabilitación y consolidación,
con consecuencias en los fuertes controles militares y atribuciones de limitaciones
de derechos, como capturas y allanamientos sin orden judicial, en muchos casos
32
masivos. En ese marco se han presentado varios procesos de retorno de
población desplazada, sin embargo, las comunidades no encuentran condiciones
para regresar, porque no cuentan con servicios sociales básicos para permanecer
en sus lugares de origen. Y por último y tercera situación que ha sido
determinante, es el de la propiedad de la tierra; Montes de María es una región de
gran riqueza en materia de tierras, por su fertilidad, pero las condiciones llevan a
generar un conflicto social, debido a un enorme proceso de concentración de la
tierra que no va a ser sostenible para campesinos pobres que están perdiendo su
único capital”. (Fundación Social, 2009)
Es así, como podemos identificar de que manera el Gobierno presenta vacios que
generan abandono en el sector rural, la gran amenaza vivida en la región no
encuentra solución solo con intervención militar, por lo cual, la población victima
campesina espera ser recompensada y atendida en busca de soluciones que le
garanticen sus derechos principalmente en materia de reparación y restitución.
Montes de María actualmente según el Padre Rafael Castillo en su documento
apoyado por la Fundación Red Desarrollo y Paz de los Montes de María presenta
ciertas problemáticas pero también algunos aspectos positivos que llevarán a
Montes de María a recuperarse; mencionando como problemáticas: “ 1) La
ausencia de una política eficiente de Estado que lleve a superar de raíz la pobreza
y marginación del sector agrario. Campesinos sin tierra y sin trabajo, en situación
de miseria y abandono; 2) El daño causado en Montes de María por los actores
armados ilegales, con la extorsión de los campesinos, llegando a convertirse en la
autoridad y poniendo en peligro la gobernabilidad de los 15 municipios; 3) Montes
de María no es una zona de cultivos ilícitos, pero el narcotráfico ha tomado a
Montes de María como ruta obligatoria saliendo por el golfo del Morrosquillo u
orientándose a Cartagena. El narcotráfico es un factor que ha desestabilizado la
vida de las comunidades con presiones, violencia y descomposición de las redes
comunitarias. San Onofre y sus zonas rurales es signo de ello. 4) La falta de
acceso a los beneficios y la total ausencia de esos bienes y servicios en los 15
33
municipios de los Montes de María; 5) más del 80% de la población de Montes De
María vive en la pobreza y un porcentaje importante de este grupo está en
condiciones de riesgo total inminente por falta de alimentos, aun siendo una
región que por su propia naturaleza es eminentemente agrícola; 6) La ausencia de
reconocimiento social y político del campesinado, sin lograr aún una solidaridad
efectiva con sus víctimas, el fortalecimiento de grupos armados y su correlación
con la compara masiva de tierras en nuestras comunidades; 7) La progresiva y
creciente concentración de la tierra en manos de narcotraficantes, autodefensas y
la misma guerrilla”. (Castillo, 2010)
Y aunque las situaciones planteadas anteriormente no son solo vistas por el Padre
Castillo sino por la misma población Colombiana y por el gobierno, es evidente
que no solo se necesita estar enterados sino de respuestas agiles, donde es
necesaria la intervención inminente con soluciones efectivas y eficientes por parte
del Gobierno, por lo cual es importante tener presente que no todos los aspectos
son negativos, y el Padre Castillo menciona algunos aspectos positivos que tiene
la población campesina de la región de los Montes de María y que hace que valga
la pena realizar esfuerzos que generen cambios radicales en el sector rural como
lo son: “1) El mismo campesino y campesina, son la principal riqueza, con la gran
diversidad de formas de vida, de modos de producción y de distintas actividades
productivas que redundan en beneficio de la vida de las comunidades; 2) los
campesinos de Montes de María siguen siendo hoy la despensa agrícola de
Cartagena Barranquilla y Sincelejo; 3) Las comunidades rurales de Montes de
María, han generado dinámicas propias, han generado organizaciones, inclusión,
participación y rescate de su historia social campesina con propuestas muy
valiosas para la búsqueda de la paz y la convivencia, se han explorado caminos
para el desarrollo local y regional asegurando en primer lugar, su derecho a vivir
en el propio territorio; 4) los campesinos y otros sectores de la población rural,
pueden convertirse en una fuerza importante de producción y de aceleración de
procesos de fortalecimiento regional, si se les presta un servicio integral de
34
formación, organización y fortalecimiento regional; 5) Montes de María cuenta con
sectores vinculados al campo y organizaciones del mundo agrario que desarrollan
actividades con el fin de asegurar el equilibrio ecológico y territorial de los Montes
de María; y por último, 6) las organizaciones y comunidades campesinas
presentan igualmente un gran nivel en la comprensión y promoción de los DDHH.”
(Castillo, 2010)
Dichos aspectos positivos son característicos de la población colombiana, la
cultura ha llevado a las personas a ser dedicadas y con anhelos de derrotar los
obstáculos, pero en situaciones como el conflicto armado con intervención armada
es necesaria la oportuna intervención de un Gobierno eficiente, eficaz y con
oportunidades para la población. Colombia no necesita un gobierno que espere
para intervenir, sino que intervenga para prevenir.
Es así, como se pudo ver a través de este capítulo la gran variedad de riquezas no
solo naturales sino culturales con las que cuenta la región de los Montes de María;
una región que a pesar de la variedad de situaciones causadas por la participación
durante años del conflicto armado, necesita de la colaboración y de la intervención
del gobierno a través de los diferentes programas y proyectos que recuperen la
zona y ejecuten la respectiva reparación que las victimas necesitan. Por lo tanto
en el siguiente capítulo veremos una de las más grandes iniciativas que ha tenido
el gobierno durante años, después de la gran variedad de reformas en el tema
agrario y que no solo cubre el tema de tierras sino también la reparación a las
víctimas en todo sentido que son las principales protagonistas del conflicto
armado interno.
35
CAPITULO 3
LEY DE VICTIMAS Y RESTITUCIÓN DE TIERRAS
En el presente capítulo, y después de haber conocido sobre la región de Los
Montes de María en el capítulo anterior, se dará una breve explicación de una de
las más grandes iniciativas que ha tenido el gobierno en materia de reparación y
restitución a las víctimas del conflicto armado; la Ley de Victimas y Restitución de
tierras, con la cual se planteará su posible intervención e implementación en la
situación actual de la región de los Montes de María.
3.1 Antecedentes
El problema de la tierra, así como la violación de los derechos de la población
campesina de la región de los Montes de María está ligado al problema de la
fragmentación del dominio territorial, el cual el Estado está recuperando de manos
de actores armados ilegales, con la búsqueda de equilibrar las oportunidades de
supervivencia de las víctimas, requiriendo que el Estado recobre dominio tanto
militar como político y administrativo protegiendo la propiedad legitima, como lo
es, la distribución de las tierras a los campesinos con productividad agraria y
eficiencia del estado local, en una recuperación que implique retorno, restitución y
permanencia en ámbitos de seguridad, economía, voluntad y dignidad.
Para esto el Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos desarrollo y aprobó
actualmente la Ley 1448 de 2011 o Ley de víctimas y restitución de tierras,
después del desarrollo de diferentes leyes y reformas para buscar solución al
problema rural del territorio que actualmente necesita no solo de la solución del
territorio sino búsquedas eficientes que garanticen los derechos de las víctimas.
De este modo y encaminando la reforma agraria, podemos ver como se dio
primero “en los años treinta, la Ley 200 de 1936, Ley de Tierras, que no tenía por
objeto expropiar a terratenientes y latifundistas para redistribuir las tierras entre los
36
campesinos y jornaleros agrícolas. En momento alguno se le presentó como
proyecto de reforma agraria encaminada a confiscar o expropiar a unos
poseedores de la tierra para entregarla a nuevos propietarios campesinos, a
nuevos titulares del derecho de propiedad. Con propósitos de 1) Sanear los títulos
de propiedad, 2) afirmar el principio de explotación económica como derecho de
propiedad, 3) Impulsar el desarrollo económico moderno; y, 4) producir la comida
que requerían los colombianos. Se quería dar solución de garantías a los
propietarios con su situación jurídica perfecta y explotación de la tierra
económicamente, donde lo que se daba no era un programa para la redistribución
de la tierra sino sanear los títulos para el mejoramiento del desarrollo económico,
explicado verbalmente por el Ex – Presidente López Pumarejo; por lo que se dio la
reacción de los arrendatarios y agricultores en luchas políticas y de clases quienes
habían sido expulsados por sus terratenientes, llevándolos a explorar nuevas
tierras en busca de desarrollar su propia propiedad y economía”. (Díaz – Callejas,
2002).
“Al paso de los años se da un aumento del conflicto, el cual ya no es solo rural
sino político, una violencia en el gobierno conservador entre 1947 y 1957 donde
las principales víctimas era el campesinado Colombiano con masacres y
sacrificios sin piedad, llevándolos a buscar tierras, sin apoyo alguno donde
pudieran trabajar en paz. En 1961 Carlos Lleras Restrepo, impuso la Ley 135 de
1961, un proyecto llamado Reforma social agraria, la cual pretendía crear
unidades agrícolas familiares y unidades de explotación cooperativa para dotar
con ellas a los trabajadores campesinos que carezcan de tierras propias y estén
en capacidad de explotarlas con esfuerzo personal y el de su familia, efectuar
contrataciones parcelarias y poner bajo adecuada explotación económica las
tierras de propiedad privada que se hallen incultas o insuficientemente explotadas;
no era una reforma como tal pero fue llamada así como proyecto del mejoramiento
de la situación y condiciones de vida del campesinado por parte del Estado. En un
conflicto continuo hacia 1970 con el Ex – Presidente Misael Pastrana se da la
37
Contrarreforma agraria llamada Pacto de Chicoral, Ley 4° de 1973, que
institucionalizo la ganadería extensiva como adecuada explotación de la tierra,
protegiendo el latifundio ganadero que fue señalado como causa del atraso del
país desde la época d la colonia española, hasta nuestros días.” (Díaz – Callejas,
2002).
Este pacto fue el golpe más grande a la reforma agraria y lo ha sido durante años
donde el tema quedó en un segundo lugar; hasta ahora que se aprobó por parte
del Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos, La ley de Victimas y Restitución
de Tierras, después de varios intentos en materia de atención a las víctimas, mas
no en materia de restitución de bienes como lo han sido: 1) el Proyecto de Ley 107
de 2010 con Acumulado 85 de 2010 de la Cámara donde se daría reparación
integral a las víctimas, y se instituiría una política de Estado para brindar atención,
protección y reparación; 2) la Sentencia C -454 del 7 de Junio de 2006, donde se
daría regreso a las víctimas a su lugar de residencia, reintegración de empleo,
devolución de sus bienes y garantías de no repetición; 3) el Proyecto de Ley 085
de 2010, titulación de bienes; 4) el Decreto 250 de 2005, donde se daría atención
integral a las víctimas, un desarrollo económico local con apoyo del SNAIPD y
proporcionar un lugar de hábitat; 5) el Decreto 2007 de 2001, donde se brindaría
apoyo económico, retorno voluntario a su lugar de origen con mecanismos de
protección de tierras con el INCODER; 6) LA Ley 387 de 1997, donde se brindaría
protección, consolidación y estabilización socioeconómica, con la posibilidad de
entrega de un predio en reemplazo del abandonado; 7) el Auto 385 de 2010 donde
se daría protección de los derechos constitucionales; 8) el Auto 008 de 2009,
donde se daría cumplimiento de lo ordenado en la sentencia T025 de 2004, y se
daría garantía de protección y beneficios; 9) la Sentencia T025 de 2004, donde se
daría asignación de recursos, apoyo donde las instituciones no estuvieran
cumpliendo con la misión de protección y restablecimiento económico y vivienda y
10) la Sentencia T821 de 2007, donde se brindaría protección por los diferentes
organismos estatales.
38
El informe de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación del año 2009,
resalta “En su informe de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre
Desplazamiento Forzado que de acuerdo con los estándares internacionales y
nacionales de derechos humanos, la reparación Integral de las víctimas se
fundamenta en:
“la restitución de los derechos afectados por el crimen, la indemnización de los
daños y perjuicios sufridos con motivo del mismo, los mecanismos individuales de
rehabilitación, las medidas de satisfacción de alcance general, y las garantías de
no repetición de las atrocidades […] En primer lugar, mediante la restitución se
pretende devolver a la víctima a la situación a la que se encontraba con
anterioridad a la violación, lo cual se logra a través de la devolución de sus bienes
patrimoniales, así como del restablecimiento de sus derechos y de su situación
personal, familiar, laboral y social.
“En segundo lugar, a través de la compensación o indemnización se busca reparar
a las víctimas por concepto de los daños materiales, físicos, mentales, a la
reputación y a la dignidad sufridos, los gastos generados, las pérdidas de ingreso
y de oportunidades, y los costos de asistencia jurídica y servicios médicos, entre
otros cuando no sea posible la restitución a la situación anterior, o cuando las
víctimas no lo deseen.
“En tercer lugar, la rehabilitación busca reparar los daños físicos, psicológicos,
psicosociales de las víctimas, así como ofrecer mecanismos a través de los cuales
éstas puedan reclamar sus derechos y restablecer su ciudadanía, por lo cual
incluye las medidas de atención médica y psicológica, y los servicios jurídicos y
sociales que requieran.
“En cuarto lugar, las medidas de satisfacción se orientan a restablecer
públicamente el daño sufrido por las víctimas y a través de ello dignificarlas, para
lo cual incluyen, entre otras, la investigación y sanción de los responsables de los
crímenes, la difusión de la verdad, la búsqueda de los desaparecidos y de los
restos de los muertos, la solicitud pública de las disculpas, y la realización de
conmemoraciones y homenajes a las víctimas […] En quinto lugar, las garantías
39
de no repetición consisten en reformas institucionales y en medidas de otra
naturaleza que buscan evitar que las atrocidades vuelvan a cometerse [...]”
(CNRR,2009).
3.2 Ley 1448 de 2011
La ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras que fue aprobada
el día miércoles 1 de julio de 2011 por el congreso y que pasó a sanción
presidencial en el actual Gobierno del Presidente Juan Manuel Santos, es la
esperanza de la gran masa campesina víctima del conflicto armado y los factores
de la violencia. Por la cual “se dictan medidas de atención, asistencia y reparación
integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.”
Y se tiene como propósito según los artículos 1,2 y 3 lo siguiente: “La presente ley
tiene por objeto establecer un conjunto de medidas judiciales, administrativas,
sociales y económicas, individuales y colectivas, en beneficio de las víctimas de
las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente Ley, dentro de un
marco de justicia transicional, que posibiliten hacer efectivo el goce de sus
derechos a la verdad, la justicia y la reparación con garantía de no repetición, de
modo que se reconozca su condición de víctimas y se dignifique a través de la
materialización de sus derechos constitucionales”.(Ley 4448 de 2011) Según el
Artículo 2 “La presente ley regula lo concerniente a ayuda humanitaria, atención,
asistencia y reparación de las víctimas de que trata el artículo 3º de la presente
ley, ofreciendo herramientas para que estas reivindiquen su dignidad y asuman su
plena ciudadanía. Las medidas de atención, asistencia y reparación para los
pueblos indígenas y comunidades afrocolombianas, harán parte de normas
específicas para cada uno de estos grupos étnicos, las cuales serán consultadas
previamente a fin de respetar sus usos y costumbres, así como sus derechos
colectivos, de conformidad con lo establecido en el artículo 205 de la presente ley”
(Ley 4448 de 2011) según el Artículo 3 “Se consideran víctimas, para los efectos
de esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un
daño por hechos ocurridos a partir del 1º de enero de 1985, como consecuencia
40
de infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y
manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con
ocasión del conflicto armado interno. También son víctimas el cónyuge,
compañero o compañera permanente, parejas del mismo sexo y familiar en primer
grado de consanguinidad, primero civil de la víctima directa, cuando a esta se le
hubiere dado muerte o estuviere desaparecida. A falta de estas, lo serán los que
se encuentren en el segundo grado de consanguinidad ascendente. De la misma
forma, se consideran víctimas las personas que hayan sufrido un daño al intervenir
para asistir a la víctima en peligro o para prevenir la victimización. La condición de
víctima se adquiere con independencia de que se individualice, aprehenda,
procese o condene al autor de la conducta punible y de la relación familiar que
pueda existir entre el autor y la víctima.” (Ley 4448 de 2011)
Según la ley se consideraran como principios generales: “la dignidad, el principio
de buena fe, la igualdad, la garantía del debido proceso, la justicia transicional, el
carácter de las medidas transicionales, las condenas en subsidiariedad, la
coherencia externa , la coherencia interna, el enfoque diferencial, la participación
conjunta, el respeto mutuo, la obligación de sancionar a los responsables, la
progresividad, la gradualidad, la sostenibilidad, el principio de prohibición de doble
reparación y compensación, el principio de complementariedad, la acción de
repetición y subrogación, el derecho a la verdad, el derecho a la justicia, el
derecho a la reparación integral, la colaboración armónica, la aplicación
normativa, derechos de las víctimas, desarrollo del principio de participación
conjunta, principio de publicidad, medidas especiales de protección, criterios y
elementos para la revisión e implementación de los programas de protección
integral, participación de la sociedad civil y la empresa privada y compromisos del
estado . Dicha ley lograda desde el marco institucional después de varios años
donde las víctimas no fueron mayor prioridad, no pretende estar enmarcada solo
en el papel de la reparación sino en una atención de protección y prevención”.
(Ley 1448, 2011)
41
Montes de María necesita con prioridad la presencia del Estado Colombiano para
recibir apoyo y asistencia no solamente económica, sino psicológica y simbólica;
mediante la ley de víctimas se pretende de algún modo recuperar cada uno de los
derechos violados por los fenómenos del conflicto armado.
En materia de asistencia y atención; la Ley de víctimas se hará presente “con el
Título III ayuda humanitaria, atención y asistencia y los capítulos I de ayuda
humanitaria las víctimas, II de medidas de asistencia y atención a las víctimas y III
de la atención a las víctimas del desplazamiento forzado; por las cuales se
obtendrá: ayuda humanitaria, asistencia y atención con medidas, programas y
recursos de orden político, económico, social, fiscal, entre otros, a cargo del
Estado; atención inmediata, retorno y reubicaciones”. (Ley 1448, 2011).
Y por otro lado en materia de reparación y restitución, donde el Estado había
tenido que intervenir desde que Montes de María se declaró como una de las
zonas con mayor abandono y desplazamiento en Colombia, además del
innumerable porcentaje de masacres, la Ley de Victimas se hará presente
mediante: “el Título IV Reparación De Las Víctimas, CAPÍTULO II Disposiciones
generales de restitución, CAPÍTULO III Restitución de tierras, Procedimiento de
restitución y protección de derechos de terceros, Unidad administrativa especial
de gestión de restitución de tierras despojadas, Normas para las mujeres en los
procesos de restitución; CAPÍTULO IV Restitución de vivienda, CAPÍTULO V
Crédito y pasivos, CAPÍTULO VI Formación, generación de empleo y carrera
administrativa, CAPÍTULO VII Indemnización por vía administrativa, CAPÍTULO
VIII Medidas de Rehabilitación, CAPÍTULO IX Medidas de satisfacción, CAPÍTULO
X Garantías de No Repetición, CAPÍTULO XI Otras medidas de reparación; por las
cuales se obtendrá: medidas de reparación, restitución, acciones de restitución de
los despojados, registro de tierras presuntamente despojadas y abandonadas
forzosamente, competencia para conocer de los procesos de restitución,
competencia territorial, legitimación, solicitud de restitución o formalización por
parte de la unidad administrativa especial de gestión de restitución de tierras
42
despojadas, contenido, tramite ,admisión y traslado de la solicitud de restitución o
formalización por parte de la víctima, compensaciones en especie y reubicación,
contratos para el uso del predio restituido, entrega del predio restituido, protección
de la restitución, creación de la unidad administrativa especial de gestión de
restitución de tierras despojadas, atención preferencial en los procesos de
restitución.” (Ley 1448, 2011)
De este modo es completamente necesaria la participación por parte del Estado
en la región de los Montes de María, con una relación entre el centro y las
autoridades locales y regionales, donde la población pueda sentirse protegida y
consolidada principalmente en el derecho de la reclamación de la propiedad y su
respectiva titulación, dado que esta región presenta alto porcentaje en la
informalidad de los títulos. La presencia no solo institucional sino militar será
imprescindible para recuperar la seguridad de los habitantes de la región y aunque
ya se tiene presencia desde el año 2002 con la declaración de “zona de
rehabilitación y consolidación” se siguen teniendo presencias de grupos armados y
presión por parte del narcotráfico.
3.3 Montes de María y la Ley 1448 de 2011
Actualmente, meses después de la aprobación de la Ley 1448 de 2011, el
Ministerio de Agricultura y el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER,
presentaron en Octubre del presente año, un informe con el cual pretenden
informar a la población colombiana sobre el estado de la materialización de la
tenencia de tierras, el cual es presentado con el nombre del libro blanco de las
irregularidades en la tenencia de la tierra en Colombia con el apoyo de la ACNUR,
el cual, “versa sobre 1.600 irregularidades detectadas en la transferencia de las
tierras en Los Montes de María, sobre aproximadamente 40.000 hectáreas, en las
cuales se cometieron infracciones a las normas de protección de tierras por
desplazamiento forzado, inobservancia de prohibiciones para la venta de predios
43
objeto de reforma agraria y fraudes en los procesos de transferencia de bienes
pertenecientes al Fondo Nacional Agrario.
En la comisión de estas irregularidades participaron registradores, notarios,
funcionarios de INCODER, de las Alcaldías, de los Comités Territoriales de
Atención Integral a la Población Desplazada, intermediarios, particulares y
empresas.
El Estado ya ha trazado las acciones para remedias estas irregularidades. El
problema ya está diagnosticado, y ya comenzamos a aplicar los diversos
procedimientos administrativos, judiciales, disciplinarios y penales para reversar
esta situación en Los Montes de María. A partir de hoy, serán constantes los
anuncios de casos resueltos, tierras recuperadas, errores corregidos,
judicialización de responsables y restablecimiento de derechos a los afectados.
Adicionalmente, anunciamos al país la resolución de dos casos emblemáticos de
la problemática de tierras. El Estado ya recuperó más de 800 hectáreas de tierras
para proceder a disponer de ellas a través de programas de dotación de tierras a
campesinos”. (ACNUR, 2011)
De este modo, podemos establecer que la región de Montes de María al ser
reconocida como zona de presencia del conflicto armado y de violación de la
vulnerabilidad de los derechos de la población, tiene una prioritaria necesidad de
fragmentación del dominio territorial y de intervención por parte del gobierno con la
presente Ley con componentes eficientes por parte de las instituciones para la
garantía de una vida digna con componentes de desarrollo social de las víctimas y
de la población de la región vulnerable de los Montes de María; además de
herramientas e iniciativas que ayuden a la superación de la pobreza con búsqueda
de soluciones en la asistencia, protección, atención, reparación y restitución de las
víctimas.
En materia de asistencia y atención, según la Ley de Victimas y Restitución de
tierras conocida y estudiada anteriormente; la región de los Montes de María al
44
presentar una situación en donde la población siente terror no solo por la
presencia de los grupos armados al margen de la ley, sino por los impactos
causados por acciones de despojo y de masacres indiscriminadas como técnicas
para el desplazamiento de la población rural, se deberá primero contar con la
debida intervención del Gobierno en este caso el actual, a cargo del Presidente
Juan Manuel Santos, el cual deberá realizar un esfuerzo rotundo por realizar una
correcta intervención desde el centro hacia la región, con el propósito de superar
el conflicto no solo rural sino político, económico y social, para lo cual se
necesitará de estrategias desde lo local, pero dirigidas y apoyadas desde el
Gobierno central. Dichas estrategias deberán brindar a las victimas la protección,
la atención, la reparación y prioritariamente las garantías de no repetición con el
fin de dar cumplimiento a la protección de los derechos, en donde se les brindará
asistencia a la situación personal, laboral, familiar y social.
Para el desarrollo de estas asistencias, las comunidades de Montes de María
deberán realizar su oportuna colaboración al Gobierno con cooperaciones e
iniciativas locales, donde se darán respuestas oportunas en casos como lo es el
de asignación de los recursos, con el fin de dar solución al desarrollo económico
local.
De igual forma, sucederá en materia de Reparación y Restitución, la región de
Montes de María deberá ser recuperada en materia de territorio por parte del
gobierno central, evitando que los grupos armados ilegales vuelvan a la zona a
permear la seguridad de la población, se deberá brindar una reparación y una
restitución a las víctimas, que implique retorno, permanencia, seguridad,
economía, voluntad y dignidad. El problema del territorio es lo que caracteriza a
Montes de María, más que a otras regiones de Colombia, por lo cual el Gobierno
deberá pensar en satisfacer las necesidades de la gran masa desplazada, no solo
en devolverlos a sus hogares con políticas de recuperación, sino en la explotación
de las tierras para favorecer la situación económica del sector para apoyar la
superación de la pobreza.
45
El acceso de un debido proceso de recuperación de las tierras deberá ser
prioridad del gobierno central, este tendrá la responsabilidad de recuperar el
monopolio legitimo de la fuerza para luego entrar a actuar sobre los derechos de la
propiedad que tienen las victimas; para esto el principal proceso será la titulación
de tierras de los propietarios, pues el mayor problema es generado por
informalidad de los títulos de propiedad, en Montes de María se generan derechos
informales sobre la tierra, por lo cual la propiedad pasa fácilmente a manos de
otros poseedores al ser abandonados o usurpados de manera violenta de sus
verdaderos propietarios, además el gobierno deberá controlar las ventas masivas
de los territorios que han tenido resultados fraudulentos y se deberá contar con
herramientas que controlen y garanticen que toda la población desplazada que
desee volver a su propiedad podrá hacerlo, o en caso de que no sea posible se
pueda ubicar en otra propiedad donde se le brindará la protección y se le darán las
garantías de no repetición.
Todos estos procesos requieren tiempo, por lo cual y como se ha dicho en varias
ocasiones anteriormente, es absolutamente necesaria y prioritaria la intervención
por parte del Gobierno central, la gran masa campesina pide soluciones drásticas
que apoyen su debida recuperación, las huellas que les dejó el conflicto no
pueden ser todas superadas, como lo son las huellas con impactos psicosociales,
pero las que pueden ser superadas necesitan de la pronta asistencia como lo es
comenzar de nuevo con una nueva tenencia de su propiedad, con posibilidades
de producción y sobre todo con garantías de protección y de no repetición.
De este modo, después de haber tenido un breve análisis de lo que sería la
implementación de la Ley de Victimas y Restitución de Tierras, se presentará en el
siguiente capítulo el conocimiento y análisis de la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, para luego entrar al respectivo análisis comparado que llevara a las dos
leyes a evolucionar entorno a las soluciones de la reparación y restitución de los
derechos de las víctimas de la región de los Montes de María.
46
CAPITULO 4
LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
En el presente capitulo, se dará al igual que en el capitulo anterior una breve
explicación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, con la cual se podrá
conocer las principales iniciativas con las cuales el Gobierno pretende designar
funciones a los departamentos con una descentralización estatal para lograr una
mejor intervención y así se observara los posibles impactos que este proyecto
tendrá para dar soluciones en materia de reparación y restitución de los derechos
de la población en la región de Montes de María.
4.1 Ley 1454 de 2011
La región de los Montes de María, como lo revisamos en el primer capítulo es una
región con enormes riquezas tanto naturales como culturales y simbólicas que
necesitan ser recobradas por su población con el apoyo del Estado Colombiano. A
pesar de los enormes vacios presentados desde el centro, el Gobierno necesita
recuperar el dominio territorial, que fue dominado por los grupos armados
insurgentes y que no permitieron que las autoridades locales y regionales
resurgieran. De este modo, el Gobierno Colombiano pretende recuperar esa unión
entre el centro y la periferia con proyectos de gobierno que impulsen el desarrollo
de la región en los ámbitos económico, cultural, social y político.
Es así, como el 28 de Junio de 2011, el Presidente de la República Juan Manuel
Santos sanciona la Ley 1454 de 2011 o Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
la cual tiene como propósito “ser el parámetro legal para afianzar la
descentralización con un modelo de gobierno local que facilite el cumplimiento de
los fines esenciales del Estado. Una normativa que propicia la integración
territorial para generar mayor competitividad e inversión estratégica de los
recursos públicos en el nivel más próximo al ciudadano, promueve la participación
ciudadana y defiende la unidad nacional, a la vez que mantiene la integralidad y
47
autonomía territorial, facilitando el crecimiento socioeconómico equitativo en lo
local, entre otros aspectos, gracias a la creación del Fondo de Compensación
Regional y del Fondo de Desarrollo territorial que la Ley prevé en concordancia
con el Acto Legislativo de Regalías”. (Ley1454 de 2011)
Dicha Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial presenta como aspectos
principales “Regiones que serán espacios para la inversión, el desarrollo y la
competitividad, Regiones Administrativas y de Planificación, además de la
creación de las Zonas de Inversión para la superación de la pobreza y la
marginalidad; la delegación de competencias de la Nación a entidades territoriales,
mediante contratos y mediante alianzas estratégicas que permitan desarrollar
proyectos de inversión entre los distintos niveles de gobierno; esta ley es el marco
general del nuevo modelo de desarrollo territorial, más inversión menos gasto.”
(Ley1454 de 2011)
El objeto de la ley según el Articulo 1° será “dictar las normas orgánicas para la
organización político – administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las
mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y
disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político -
administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del
ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo
territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la
Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las
normas generales para la organización territorial.” Con el concepto y finalidad
según el Artículo 2° de “ser un instrumento de planificación y de gestión de las
entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da
de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a
lograr una adecuada organización político – administrativa del Estado en el
territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad
cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente
competitivo, socialmente justo, ambientalmente y físicamente sostenible,
48
regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad
cultural y físico – geográfica de Colombia. La finalidad del ordenamiento territorial
es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión
y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de
integración territorial, fomentara el traslado de competencias y poder de decisión
de los órganos centrales o descentralizados de gobierno en el orden nacional
hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos.
El ordenamiento territorial propiciara las condiciones para concentrar políticas
públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la
diversidad geográfica, histórica, económica ambiental, étnica y cultural e identidad
regional y nacional”. (Ley1454 de 2011)
Es así como por medio de proyectos de desarrollo social se logrará el fomento y
protección de los derechos de las victimas manejados desde la región con
recursos del Estado; según el Fondo de Población de las Naciones Unidas UNFPA
de Colombia “En la región de Montes de María la oficina del UNFPA ha trabajado
especialmente en temas de población y desarrollo, logrando así que 14 de 15
municipios de Montes de María tengan personal capacitado en enfoque
poblacional, lo cual permitió que se elaboraran documentos de seguimiento y
evaluación del Plan de Ordenamiento Territorial; además el proyecto propende por
el fortalecimiento institucional y el fortalecimiento social desde un enfoque de
derechos y de igualdad de género, con énfasis en adolescentes, jóvenes y
mujeres en situación de vulnerabilidad, así como de los pueblos indígenas y
afrodescendientes de la región, promoviendo la formación de formadores, la
comunicación educativa y la incidencia política de líderes y liderezas juveniles, así
como una labor de abogacía con las administraciones departamentales de Sucre y
Bolívar. (UNFPA, 2011)
En la región de los Montes de María se han venido desarrollando estrategias, que
con nuevas implementaciones conjuntas en términos de reparación y restitución
para las víctimas del conflicto armado necesitan el apoyo inminente del Gobierno;
49
según el documento de la SEPARATA de los Montes de María en
acompañamiento con el PNUD “ Desde hace años, el PNUD y UNFPA vienen
brindándoles a las comunidades y a la institucionalidad pública de los Montes de
María un acompañamiento político, técnico y financiero, lo que les han dado un
conocimiento sobre la región, sus necesidades, sus potencialidades y sus
posibilidades de desarrollo” (SEPARATA, 2011); pero que ahora necesitan
potencializar debido a la situación de vulnerabilidad que atraviesa la región en
términos de pobreza, abandono y limitaciones de la realidad del conflicto y que se
podrá hacer según el documento de la SEPARATA mediante “ el alcance de los
objetivos de Desarrollo del Milenio, la reparación, indemnización y restitución a las
víctimas del conflicto, tener en cuenta las características y riquezas de esta
subregión de los Montes de María, la protección y garantía de seguridad a las
organizaciones y a los operadores que promueven el respeto, vigencia y
protección de los DDHH, la restitución de las tierras a sus verdaderos dueños o
poseedores , así como apoyo a la conformación de las Zonas de Reserva
Campesina en Montes de María, el impulso a las estrategias de desarrollo
económico que buscan la seguridad alimentaria y la inclusión productiva de la
población en situación de pobreza y vulnerabilidad en la región, el enfoque
poblacional como alternativa para el desarrollo social, económico y ambiental y la
atención a las necesidades de las juventudes como una prioridad. Además, es
prioritario que las entidades territoriales municipales junto con el gobierno
departamental y nacional desarrollen programas de inversión social tendientes a
mejorar las condiciones de saneamiento básico y medio ambiente; es necesario
que el diseño y la implementación de toda política para combatir la pobreza gire en
torno a la participación, la transversalidad, la corresponsabilidad, la articulación, la
coordinación interinstitucional e intersectorial, las competencias sectoriales y la
destinación de suficientes recursos financieros; se requiere que los próximos
programas de gobierno hagan énfasis en la atención de temas prioritarios como
educación, salud materna, salud infantil, nutrición, seguridad alimentaria, salud
sexual y reproductiva, vivienda, cultura, recreación y deportes, mujer y familia,
50
niños, niñas, adolescentes, jóvenes, desplazados, desmovilizados, discapacitados,
adulto mayor, prevención y atención de desastres y etnias” (SEPARATA, 2011).
4.2 Montes de María y la Ley 1454 de 2011
Es así como con la Ley de Ordenamiento Territorial, se da la búsqueda de
soluciones que brinden a la población víctima no solo mecanismos de retorno,
restitución y permanencia sino adicionalmente una seguridad económica y
proyectos que configuren pertinencia, coherencia y sostenibilidad; proyectos que
creen vínculos entre el Gobierno y la Región que generen avances a las iniciativas
de la Ley, donde las inversiones se enfoquen en el aprovechamiento de áreas y
territorios aptos para la explotación de las tierras, donde exista no solo aporte
económico sino decisión política y buena administración.
De este modo, es importante resaltar que Colombia es una país con gran variedad
de territorio, el cual según la presentación hecha por el Ministro de Agricultura
Juan Camilo Restrepo Una Política Integral de Tierras para Colombia en Agosto
de 2010, al Congreso de la Republica, “Colombia, cuenta con una superficie
continental de 114.17 millones de hectáreas, de las cuales 63,26 millones están
destinados a uso no agropecuario y 50,91 millones están destinados a uso
agropecuario, además de contar con área de bosques y áreas protegidas que
equivalen según el SINAP a 17,2 millones de hectáreas; de tal forma dicha área
que se encuentra destinada para la agricultura necesita ser explotada, mejorando
el acceso a la tierra, modificando su uso actual, formalizando la propiedad rural,
realizando un programa eficiente de restitución de tierras y haciendo extinción de
dominio a tierras ilícitas.” (Restrepo, 2010) La región de Montes de María, según
la Fundación Red de Desarrollo y Paz de los Montes de María, cuenta con “una
Zona de Montaña, Localizada entre la Transversal del Caribe y la Troncal de
Occidente. Son parte de ella los municipios de Chalán, Colosó, Morroa, Ovejas y
Los Palmitos. Esta zona está propiamente en los Montes de María (Serranía de
San Jacinto), prolongación de la Serranía de San Jerónimo, ocupada por la
51
economía campesina, su extensión alcanza los 1.053 km2 y sus principales
actividades económicas se destacan entre la agricultura comercial, pesquera,
artesanías y ganadería extensiva. Una Zona Troncal al Río Magdalena, ubicada al
occidente de los Montes de María, correspondiendo toda su extensión a los
municipios de El Guamo, San Juan Nepomuceno, San Jacinto, El Carmen de
Bolívar, Zambrano y Córdoba. en un área de 3.262 km2, quienes se dedican a la
agricultura comercial, pesquera, artesanías, ganadería extensiva y explotación
maderera y una Zona de Pie de Monte Occidental, que está localizada entre la
carretera Troncal de Occidente (sector El Viso-Sincelejo) y el río Magdalena, a la
cual corresponden los municipios de María la baja; San Onofre, territorio con
manglares, grandes paisajes marítimos, posibilidades eco turísticas y recursos
costeros; Tolúviejo y San Antonio de Palmitos en un área de 2.151 km2; sus
principales actividades son la agricultura comercial, pesquera marítima y fluvial,
explotación minera, artesanías y ganadería extensiva, dicha subregión cuenta con
un grupo representativo de Afro descendientes e Indígenas Zenúes.” (Fundación
Red, Desarrollo y Paz de los Montes de María, 2011).
De este modo, cabe mencionar la importante intervención por parte del Gobierno
que garantice proyectos y programas de ordenamiento territorial, basados en el
texto aprobado, totalmente eficaces y eficientes que garanticen integración y a su
vez autonomía nacional con el fin de no permitir que dichas zonas sean
permeadas por el conflicto armado, sino que sean zonas de aprovechamiento y
productividad que den equivalencia a la solución de sostenibilidad de las víctimas,
con alcances de seguridad y cooperación nacional.
En la región de Montes de María, el Gobierno central deberá intervenir para la
solución de los problemas que ha ocasionado el conflicto armado, con iniciativas
de integración territorial en donde los municipios que componen la región deberán
generar competitividad y desarrollo local con alcances socioeconómicos que
protejan a la población; los programas y proyectos deberán estar enfocados hacia
la superación principalmente de la pobreza donde se le deberá brindar a la
52
población apoyo en progreso para suplir las necesidades básicas como lo son
salud, educación, vivienda, agua potable, sanidad e ingresos.
Para esto, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, promoverá estrategias
para que la generación de estos programas y proyectos sean competitivos y
productivos; de este modo, a la vez que el país avance en el nuevo modelo de
desarrollo territorial, en la región de Montes de María se tendrá que afrontar con la
dura tarea de no solo iniciar un nuevo prototipo de inversión y progreso, sino que
se tendrán que enfrentar a delegar competencias que inviertan y a la vez superen
los obstáculos de la recuperación de propiedades, la productividad de las tierras y
la reparación de los derechos de las víctimas, afectados por los daños del conflicto
y sus respectivas consecuencias, como lo son brindar seguridad oportuna que
genere protección con la debida intervención militar, además de reparación de las
perdidas como asistencia jurídica, medica y la debida generación de
oportunidades.
Es así, como después de haber tenido un breve análisis de lo que sería la
implementación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y un acercamiento
a las posibles soluciones que llevarán a la superación de los fenómenos causados
por el conflicto en la región de Montes de María, se presentará un análisis de las
aproximaciones e incompatibilidades entre la Ley de Victimas y Restitución de
Tierras y La Ley Orgánica de Ordenamiento territorial para las posibles soluciones
en materia de reparación y recuperación en la región de Montes de María.
53
CAPITULO 5
ANÁLISIS
Después haber hecho una breve descripción y de tener un mayor conocimiento
de la Ley de Victimas y Restitución de Tierras, y la Ley Orgánica de Ordenamiento
Territorial, se desarrollará un análisis de las dos leyes para entrelazar y
complementar los posibles impactos y contemplar de alguna forma como estas
leyes podrán desarrollarse para trabajar conjuntamente en la solución del
problema en materia de reparación y restitución de los derechos de la población
víctima del desplazamiento en Montes de María.
Los Grupos Armados al margen de la ley al intervenir de manera violenta en los
departamentos de Colombia observan territorios que tengan control territorial y
estratégico, es por eso que la región de los Montes de María, como se estudió
anteriormente tiene una ubicación geoestratégica que hace que sea apetecida por
los actores del conflicto armado, además de tener riquezas naturales y de
producción que permiten ser explotados para su beneficio. Siendo Montes de
María el segundo lugar con mayor desplazamiento después de Antioquia.
De este manera, el despojo de bienes, la violación de los derechos y el
desplazamiento forzado en la región de Montes de María, generan una
vulneración cultural y de identidad, que afecta a la población física, social y
mentalmente logrando una desestabilización que lleva al temor de no ser
reparados, de no poder recuperar sus tierras y de tener un retorno sin la seguridad
necesaria. Llevando a que la búsqueda de soluciones inminentes sea una de las
características principales de la región de Montes de María.
Dichas soluciones deben tener una iniciativa en este caso del Gobierno central, y
como vimos en los capítulos anteriores en la búsqueda de soluciones precarias al
problema de la reparación y la restitución de las victimas las cuales se podrán dar
54
con las iniciativas de La Ley de Victimas y Restitución de Tierras y la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial.
Estas leyes al trabajarse de manera conjunta serán una iniciativa para promover
estrategias e impulsar a la población logrando un fortalecimiento institucional. De
este modo, se necesitan primero soluciones a los problemas que dieron origen al
conflicto para luego entrar a intervenir con las iniciativas, programas y proyectos
que las Leyes nombradas anteriormente plantean. Es así, como el dominio por el
control territorial por parte del Gobierno central y de las autoridades locales deberá
ser el primer paso para controlar el territorio y evitar que se siga permeando el
conflicto armado.
Por otro lado, las riquezas naturales y culturales de la región, son el segundo
elemento base para la lucha por el inicio de esta nueva etapa; el aprovechamiento
de los recursos y de la mano de obra en tierras como las de la región de Montes
de María aptas para la agricultura y la ganadería, serán utilizados en beneficio de
impulsos estratégicos para el desarrollo local económico, logrando no solo
productividad sino competitividad e ingresos protegiendo de algún modo sus
intereses.
La descentralización administrativa por parte del gobierno central, con la búsqueda
de proyectos que impulsen a la región a progresar de manera autónoma, serán
base elemental en el acompañamiento que tendrá el Gobierno en la aplicación de
las iniciativas de la Ley de Victimas en materia de reparación y restitución, como lo
pueden ser el desarrollo de programas de inversión con énfasis en la atención a
las necesidades prioritarias, además de los diferentes programas y proyectos que
darán beneficios de competitividad y productividad, permitiendo que a la vez que
se tiene un desarrollo local el país avance en el nuevo modelo de desarrollo
territorial, dando iniciativas de un nuevo modelo de inversión y progreso, en las
cuales los ingresos podrán ser invertidos en estrategias que generen la superación
55
de obstáculos que garanticen la recuperación de propiedades, la productividad de
las tierras y la reparación de los derechos de las víctimas.
Igualmente, se necesitaran de esfuerzo adicional, por parte del gobierno central en
el fortalecimiento de las instituciones que trabajan directamente en la región para
la superación del conflicto como lo son el INCODER, la ACNUR, la CNRR, y
Acción Social y en la capacitación de la población víctima del desplazamiento
forzado, para que sea involucrada en los procesos de reparación y restitución en
materia jurídica, como lo será la legalización de sus bienes, dado que en muchas
ocasiones no conocen el proceso, permitiendo que exista corrupción en la compra
masiva de bienes y su respectiva titulación.
Es así, como mecanismos como la violencia y la corrupción, utilizados en el
conflicto afectan a la sociedad civil, sus derechos y su dignidad en situaciones
vulnerables como el desplazamiento forzado torturando y amenazando a las
víctimas para despojarlas de sus tierras, siendo este un problema de fondo que
crece y necesita decisiones inminentes del gobierno central para solucionarlo;
soluciones que están ligadas al problema del dominio territorial tanto militar, como
político y administrativo, el cual el Gobierno deberá recuperar de manos de
actores armados ilegales ; en la búsqueda de equilibrar las oportunidades, como
lo es la distribución de las tierras a los campesinos con productividad agraria y
eficiencia del estado local, además de herramientas e iniciativas que ayuden a la
superación de la pobreza y brinden la respectiva asistencia en una recuperación
que implique retorno, restitución y permanencia en ámbitos de seguridad,
economía, voluntad y dignidad.
Ahora bien, después de presentar un breve análisis del tema se expondrán las
conclusiones, donde se darán las posibles consideraciones pertinentes acerca de
lo observado y analizado en el transcurso del desarrollo del trabajo.
56
CONCLUSIONES
El propósito de este trabajo, fue demostrar de algún modo, de qué manera se
podrían implementaran las políticas de Ley de Victimas y Restitución de Tierras y
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, con el fin de darle solución al
problema de la reparación y restitución de los derechos en términos de aplicación,
pertinencia y eficacia en la población víctima del desplazamiento forzado en la
región de Montes de María.
De este modo, una vez terminada esta tesis se puede concluir que la región de los
Montes de María, como lo vimos en el capítulo 2, es una región con abundantes
riquezas naturales y culturales, pero sin control ni intervención política, militar y
administrativa que permitieron que los actores armados del conflicto armado se
infiltraran de manera concurrente durante años, aprovechándose de las
estrategias territoriales y provocando el desplazamiento y el despojo de los bienes
en la población victima de la región.
Los intereses de los grupos armados al margen de la ley, deberán ser
aprovechados de igual forma por el Gobierno central en la búsqueda del modelo
de desarrollo territorial con el cual, el aprovechamiento del territorio y las
estrategias de producción serán foco de inversión no solo para el país sino para el
fortalecimiento de las intervenciones en manera de soluciones, principalmente
para la erradicación de la pobreza y para la reparación de los daños causados por
la violencia.
Los impactos causados por los grupos armados al margen de la ley en la
población víctima no son solo materiales, sino culturales, sociales, psicológicos,
físicos y mentales por lo cual la intervención en materia de reparación de los
daños causados deberá ser de manera inminente para sanear de alguna manera
las huellas que fueron dejadas durante años. Por lo cual es necesario que la
asistencia en medidas de justicia, verdad y garantías de no repetición sean
elementos principales en la intervención de la política.
57
Mediante las políticas, la restitución de los bienes deberá ser una de las
principales prioridades, dado que las victimas reclaman el derecho de una vida
digna con un lugar donde habitar con condiciones similares a las que vivían antes
de ser perjudicados por los fenómenos del Conflicto Armado; por lo cual el
Gobierno mediante la Ley de Victimas y Restitución de Tierras, deberá realizar un
proceso eficiente y eficaz en términos de la reclamación y titulación de la
propiedad por parte de las víctimas en un desarrollo formal.
Los programas y proyectos implementados por el Gobierno central, deberán ser
atribuidos de manera inminente para beneficio de la población, el cubrimiento de
las necesidades básicas como salud, educación, alimentación, vivienda y el
derecho a una vida digna y protegida.
La inversión en la política de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en el
nuevo modelo de desarrollo local deberá ser enfocado en la superación de la
pobreza y en el aprovechamiento de los recursos que el territorio ofrece, por lo
cual, los ingresos que este genere podrán ser aplicados a la implementación de
los programas y proyectos por medio del fortalecimiento institucional eficaces,
pertinentes y eficientes, a la atención, asistencia, reparación y restitución que
permitirán una recuperación que implique retorno, restitución y permanencia en
ámbitos de seguridad, economía, voluntad y dignidad.
58
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