análisis de necesidad de implementar medidas asimétricas ... · en virtud de las preocupaciones...

Backhaul Advisory S.A.S.

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Análisis de necesidad de implementar medidas

asimétricas sobre COMCEL S.A.

Un estudio para:

TELEFÓNICA

Elaborado por:

BACKHAUL ADVISORY S.A.S.

Bogotá D.C., agosto 26 de 2019


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Contenido

Introducción ....................................................................................................................................................................... 3

1. Marco conceptual ................................................................................................................................................... 5

1.1 Apalancamiento de monopolio ..................................................................................................................... 5

1.2 Empaquetamiento de servicios ................................................................................................................. 7

1.3 Conclusiones ................................................................................................................................................... 9

2. Revisión de mejores prácticas internacionales ........................................................................................... 11

2.1 Marcos regulatorios generales ............................................................................................................... 11

3. Revisión de experiencias internacionales ..................................................................................................... 14

3.1 Casos el derecho de la competencia asociados a mercados conexos...................................... 14

3.1.1 Control de las operaciones de concentración entre empresas .............................................. 14

3.1.2 Directrices sobre el análisis de mercados de la Unión Europea ............................................. 15

3.1.3 Definición y análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes móviles 20

3.2 Intervención ex post de mercados por apalancamiento de un mercado en otro ................ 20

3.2.1 Unión Europea - Sanción por abuso de posición de dominio de Google (2017) – Mercado

de servicios de compras comparativas. ........................................................................................................ 20

3.3 Conclusiones ................................................................................................................................................ 22

4. Análisis del marco regulatorio colombiano y la competencia en los mercados............................. 25

4.1 Antecedentes ............................................................................................................................................... 25

4.2 Limitaciones de aplicación en el caso colombiano ......................................................................... 28

4.3 Subasta de espectro 4G en Colombia - 2013 ................................................................................. 30

4.4 Conclusiones ................................................................................................................................................ 31

5. Propuesta de medidas regulatorias diferenciadas .................................................................................... 32

5.1 Impacto de la situación del mercado en la subasta de espectro................................................ 32

5.2 Benchmarking: Medidas frente operadores móviles dominantes en procesos de asignación

de espectro ................................................................................................................................................................. 32

5.2.1 Revisión de experiencias internacionales ....................................................................................... 34

5.2.2 Lecciones aprendidas y medidas propuestas para la subasta de 700 MHz en

Colombia ................................................................................................................................................................ 63


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5.3 Medidas regulatorias adicionales requeridas .................................................................................... 68

5.3.1 Mercado mayorista de terminación de llamadas móvil-móvil ................................................ 68

5.3.2 Otras medidas regulatorias asimétricas ..................................................................................... 69

Bibliografia ...................................................................................................................................................................... 71


3

Introducción

Las transformaciones y la dinámica del sector de las telecomunicaciones y las tecnologías de la

información, así como su carácter transversal a otros sectores económicos, que permea el

crecimiento y desarrollo económico trae importantes responsabilidades a los agentes y las

autoridades de intervención para garantizar condiciones adecuadas presentes y futuras de

competencia, que garanticen tanto la inversión de los proveedores como la pluralidad de ofertas,

mejores condiciones en la prestación del servicio, precios y calidad, y el logro de los objetivos de

política pública.

Con ese horizonte, en este momento Colombia enfrenta la necesidad de tomar decisiones que

afectarán de manera determinante las condiciones del mercado, derivado del proceso de

asignación de espectro, decisiones de intervención exante en un escenario de recomposición

institucional derivado de la Ley 1978 de 2019, por lo que es necesario que las autoridades de

intervención consideren el abanico amplio de herramientas para garantizar el mejor entorno de

desarrollo del sector.

En ese contexto el presente estudio realizado por Backhaul Advisory S.A.S por encargo de

Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P se ocupa de presentar el debate especializado sobre el

apalancamiento de monopolio, que ha sido analizado en Colombia excepcionalmente, pero que

internacionalmente ha permitido intervenir los mercados para hacer frente a problemas

complejos de competencia.

En primer lugar, se presenta el marco teórico del apalancamiento de monopolio, en particular la

evolución del concepto con énfasis en el empaquetamiento de servicios, ante la presencia de

pérdida de excedente de los consumidores o incremento de costos de cambio para éstos.

En los capítulos segundo y tercero, se recogen las mejores prácticas internacionales en la materia,

incluyendo los marcos regulatorios generales como la revisión de experiencias internacionales,

que no solo ejemplifica las posibles intervenciones para garantizar el buen funcionamiento de los

mercados sino la necesidad de intervención de las autoridades sectoriales en su conjunto, ya sea

en razón al derecho de la competencia en mercados conexos, control de operaciones de

concentración entre empresas, a través de la regulación exante o expost, conforme a los principios

generales que rigen la competencia y de acuerdo con la realidad y las necesidades de los

mercados.


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En cuarto lugar, se presenta el análisis del caso colombiano y la pertinencia de adoptar medidas

regulatorias diferenciadas, identificando el impacto de la situación del mercado en la subasta de

espectro que actualmente adelanta el Gobierno colombiano. En ese contexto, en el último capítulo

previa el benchmarking respecto de las medidas frente operadores móviles dominantes en

procesos de asignación de espectro, y la revisión de las principales experiencias internacionales,

se presenta un análisis de lecciones aprendidas y medidas para la subasta de 700 MHz en

Colombia y otras medidas a ser adoptadas por los reguladores ya sea en el mercado mayorista

de terminación de llamadas móvil-móvil o en el proceso de asignación de espectro, en un

mercado que amerita condiciones asimetrías.


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1. Marco conceptual

1.1 Apalancamiento de monopolio

El apalancamiento de monopolio (monopoly leveraging) es el uso del poder de monopolio en un

mercado para apalancarse sobre él y obtener una ventaja competitiva en otro mercado (relacionado

o conexo). En la literatura, el concepto del “apalancamiento de monopolio” (monopoly leveraging)

ha evolucionado bajo tres “corrientes”: I) acercamiento tradicional, II) escuela de Chicago y III) pos-

escuela de chicago. La aproximación tradicional define el apalancamiento como una amenaza,

debido a que, si un monopolista tenía beneficios en un mercado, es aún peor que exista no uno sino

dos monopolios. El impacto de este problema es doble: por una parte, el monopolista obtiene rentas

supranormales en dos mercados. El segundo, inhibe la entrada de competidores en el segundo

mercado.

Los principales críticos de esta corriente fueron los economistas de la escuela de Chicago, quienes

introdujeron el argumento de “suma fija” del análisis antimonopolio, donde argumentaban que una

empresa con poder de mercado puede obtener sus ganancias de su mercado original, de otro

mercado o de cualquier combinación de los mismos, pero el monto total de beneficios es fijo. En

este sentido, se afirmaba bajo esta corriente que partiendo de la base que para que el

empaquetamiento tengan sentido se requiere que los bienes sean complementarios, por su misma

naturaleza (de complementariedad), al subir los precios del primer bien, cae la demanda por el

segundo bien.

Finalmente, la tercera corriente, que a su vez refuta lo dispuesto por los economistas de la escuela

de Chicago, señala que al levantar algunos de los supuestos del modelo de los economistas de

Chicago, como que las empresas solo buscan maximizar sus beneficios, la venta atada, el

apalancamiento y el empleo de precios predatorios cobra más relevancia y sentido económico. Es

así como suponiendo que una empresa puede estar interesada en maximizar la producción total,

aumentar las ventas o acelerar las tasas de crecimiento, los efectos nocivos del apalancamiento

quedan plenamente justificados en el debate económico (Chang, 2009).

En esta misma línea, Nalebuff (2004) muestra cómo un monopolista que tiene poder de mercado en

el bien A lo utiliza para ganar poder de mercado competitivo del bien B, para aumentar sus ganancias

aún sin recurrir a ningún tipo de coerción. La fuente de ganancia es la ineficiencia de los precios de

monopolio, por lo que el monopolista puede cobrar un precio ligeramente más bajo; por lo tanto,

el monopolista puede recuperar esa ganancia con un precio superior en el mercado del bien B o

mediante una mayor participación, o si se permite la coerción o un paquete forzado aumentando la

capacidad del monopolista para extender su influencia en la esfera de influencia. Esta solución no


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representa un daño para los consumidores, pero si para los competidores, los cuales pueden ser

excluidos del mercado B.

En virtud de las preocupaciones que generan este tipo de prácticas, se han considerado tres tipos

de apalancamiento de monopolio en los tribunales para determinar si existen o no comportamientos

anticompetitivos (Lazzaro, 2004):

i. Un monopolista usa su poder de monopolio en un mercado para monopolizar otro mercado.

Este tipo es universalmente aceptado porque la teoría combina el principio de

apalancamiento con la causa de acción bien establecida para la monopolización ilegal.

ii. Un monopolista usa su poder de monopolio en un mercado para intentar monopolizar otro

mercado. Similar al primer tipo de apalancamiento de monopolio, esta teoría se basa en la

causa de acción bien establecida para el intento de monopolización.

iii. Un monopolista aprovecha su poder de mercado para obtener una ventaja competitiva en

otro mercado. Aquí se presentan diferencias entre los diferentes circuitos para establecer si

se están presentando comportamientos anticompetitivos, debido a que el tener ventajas

comparativas sobre un mercado no es necesariamente un comportamiento anticompetitivo.

Un caso empírico de la aplicación de la teoría del apalancamiento de monopolio a los sectores de

red e innovación se dio en 1998, cuando el Departamento de Justicia de Estados Unidos demandó a

Microsoft por su abuso del poder de monopolio debido a que tenía en un mismo paquete su

producto de software estrella de navegación de la web (Internet Explorer) con su sistema operativo

Microsoft Windows. En su defensa, Microsoft argumentaba que se trataba de un proceso de

innovación. (Clarke-Smith, 2002).

Por su parte, la literatura también señala casos en los que se sugieren intervenciones regulatorias ex

ante. Uno de los sectores afectos al empaquetamiento de servicios es el de las telecomunicaciones,

el cual ofrece paquetes de voz, internet, y televisión entre otros. Gracias a la diversidad de

plataformas y medios que permite internet, algunas empresas que tienen poder de mercado sobre

alguno de los eslabones de la cadena de valor del sector (normalmente infraestructura), lo utilizan

para ganar poder de mercado en los otros eslabones. En este sentido se han establecido algunas

propuestas regulatorias para lidiar con el apalancamiento de monopolio en la región (Nuechterlein

& Weiser, 2005):

i. La primera propuesta obligaría a los proveedores de acceso a banda ancha a ofrecer a sus

usuarios finales una selección de proveedores de servicios de Internet independientes (ISP)

con la esperanza de que esos ISP desempeñen en el mundo de banda ancha la misma

función de preservación de la competencia que tradicionalmente han desempeñado en el

marcado de banda estrecha. Esto con el fin de ir amortiguando aplicaciones y proveedores


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de contenido contra la invasión competitiva de empresas integradas verticalmente con poder

de mercado en la capa física.

ii. La segunda propuesta, asociada con el término "neutralidad de la red", busca proteger la

competencia en los eslabones con mayor valor agregado o más altos de manera más directa

al obligar a los proveedores de acceso de banda ancha a justificar su fracaso para admitir

aplicaciones particulares o para transportar contenido particular.

iii. El tercer conjunto de propuestas implica promover una mayor competencia en el eslabón

físico en sí mismo, eliminando así cualquier "monopolio" relacionado con la transmisión que

pueda aprovecharse en primer lugar.

En la práctica, como se señaló anteriormente, el empaquetamiento de servicios, es la figura a partir

de la cual se puede ejercer un apalancamiento estratégico. Adams & Yellen (1976) enumeran las tres

opciones de paquetes disponibles para un vendedor con poder de mercado: I) Componentes puros

(PC) se refieren a la venta de los productos desagregados, II) paquete puro (PB) es una opción para

vender solo un paquete, y III) Paquete mixto (MB) es una opción para vender los productos

componentes tanto en un paquete como individualmente. A continuación se presenta una revisión

sobre las implicaciones del empaquetamiento de servicios.

1.2 Empaquetamiento de servicios

La agrupación o empaquetamiento constituye una estrategia para vender varios productos en un

paquete. Estos productos, al ser agrupados, presentan un descuento relativo de los precios frente a

la compra individual. Por este motivo, se han reconocido algunas estrategias que influyen en la

rentabilidad de los paquetes(Nalebuff, 2003):

I. Aprovechamiento del poder de mercado sobre un mercado A para adquirir una ventaja en el

mercado B (apalancamiento de monopolio), a través del empaquetamiento. Esta estrategia

permite que se reduzca la probabilidad o se mitigue el costo de entrada en el otro mercado,

lo que permite que se creen barreras para los demás competidores en la entrada al mercado

B.

II. Heterogeneidad de los precios de reserva del consumidor y su estructura de dependencia,

debido a que adquiere una ventaja comparativa sobre sus rivales al establecer una fijación de

precios.

III. Complementariedad de la demanda

IV. Economías de escala: Una empresa puede tener ventajas sobre sus rivales más pequeños o

entrantes, esta estrategia permite preservar y proteger el poder de mercado.

V. Aumento de los costos de los rivales: la agrupación puede usarse para negar a un rival la

oportunidad de entrar a un mercado complementario, es decir, si un oferente de un producto

independiente desea ingresar al mercado debo hacerlo con un producto y una red de servicios


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asociado. Esto además crea un efecto sobre los beneficios que perciben los consumidores que

reducen su preferencia para adquirir los productos de los rivales.

VI. Alcance en la producción y aprovechamiento de incentivos de I+D.

Por su parte, de acuerdo con OCDE (2011) existen 4 razones claves para que las empresas decidan

ofrecer servicios empaquetados: I. Discriminación de precios. II. Reducción de costos. III. Ayuda a

extender el poder del mercado. IV. Se puede generar valor a través de sinergias.

Sin embargo, existe abundante literatura económica que señala que el empaquetamiento, en

estructuras de competencia imperfecta, puede contribuir al apalancamiento de poder de mercado

entre diferentes mercados conexos que resulten complementarios (Carlton y Waldmann, 2002;

Martin, 1999; Nalebuff, 2004; Whinston, 1990). Por su parte, Rey y Tirole (2006) señalan que las firmas

pueden escoger empaquetar un bien ofrecido en un mercado “competitivo” con uno vendido en un

mercado con competencia imperfecta/monopolizado para implementar una estrategia de exclusión

horizontal (horizontal foreclosure). En este sentido, este comportamiento resulta anticompetitivo en

la medida en la que, a pesar de que el conjunto de servicios se presta con un descuento sobre la

venta independiente de servicios, la firma que se embarca en esta práctica lo puede estar haciendo

para reducir las utilidades de sus competidores para eventualmente sacarlos del mercado,

aprovechándose así de su dominancia en un mercado (el no competitivo).

Teniendo en cuenta los efectos nocivos que pueden llegar a tener los paquetes sobre la

competencia, algunos países han intentado generar una hoja de ruta con el fin de proponer sistemas

para evaluar el impacto de los paquetes desde una posición competitiva. Tal es el caso de la

Comisión de Competencia de Australia (ACCC, por sus siglas en inglés) que fue establecida en 2003

con el fin de evaluar los paquetes ofrecidos y si estos, en primer lugar, conllevan al desplazamiento

del poder de mercado de un mercado no competitivo a uno anteriormente competitivo y, segundo,

considerar si los paquetes pueden generar reducción de precios o la fijación de precios

predatoriosFuente especificada no válida..

Uno de los puntos que menciona el estudio de la OCDE (2015), es que la agrupación de servicios

puede limitar la competencia dado que algunos proveedores pueden enfrentarse a restricciones

para replicar los servicios y productos ya que no tienen acceso a algunos insumos importantes,

actuando como cuellos de botella en la red o contenido (por ejemplo, interconexión competitiva,

acceso inalámbrico, contenido de televisión, entre otros).

Adicionalmente, se debe tener en cuenta que la agrupación de servicios de telecomunicaciones

proporciona beneficios y desventajas para los consumidores. En el primero de los casos, los servicios

empaquetados/agrupados pueden llegar a ser menos costosos que si se adquirieran por separado.


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Adicionalmente, el excedente del consumidor de uno de los servicios del paquete puede generar un

“subsidio” de excedente para uno de los otros servicios que puede no ser tan valorado. En el caso

de las desventajas, las empresas prestadoras de servicios pueden solicitar a los clientes que

adquieran un paquete con servicios que estos no deseen adquirir. Otra desventaja para los

consumidores es que puede ser difícil e incluso, imposible cambiar de proveedores de uno o varios

servicios empaquetados(OCDE, 2011).

Al respecto, un estudio realizado por (Burnett, 2014) busca determinar empíricamente cuál es la

probabilidad de que un consumidor cambie de proveedor cuando tiene cuatro servicios de hogar

empaquetados (agrupados). La encuesta se realizó a 2.871 individuos e implementó un enfoque

probit de efectos aleatorios para controlar la heterogeneidad individual. Dentro de los resultados se

destaca que, hay menor probabilidad de que los usuarios cambien de proveedor cuando tiene

servicios empaquetados y, en un segundo resultado, las variables relacionadas con el servicio y el

suministro de estos son mejores predictores del cambio de un usuario que las características del

individuo)(Burnett, 2014).

El estudio concluye que se ha establecido que los servicios agrupados se venden con descuento

comparados con los servicios independientes equivalentes, y por lo tanto, los efectos reductores del

bienestar derivados del aumento de los costos del cambio en los servicios empaquetados pueden

verse compensados por las ganancias de bienestar derivadas de los precios más bajos.

1.3 Conclusiones

El empaquetamiento de productos o servicios, de acuerdo con la literatura revisada, es una

estrategia comercial a partir de la cual una empresa puede apalancar su posición de mercado en un

primer mercado no competitivo hacia otro u otros que si sean puedan ser competitivos. Tal y como

lo indican Rey y Tirole (2006), a pesar de que el paquete de servicios se venda con un descuento en

comparación con la venta individual de los servicios, se puede constituir como una práctica restrictiva

de la competencia en la medida en la que la reducción de precios se hace con el propósito de reducir

las utilidades de los competidores, hasta que se fuerza su salida del mercado. Tal y como lo indica

Nalebuff (2004), el empaquetamiento de servicios tiene un impacto negativo para la competencia

cuando la firma que lo realiza cuenta con una posición dominante en el mercado sobre el cual se

apalanca.

Sumado a lo anterior, el empaquetamiento puede ser una herramienta para extraer un mayor

excedente de los consumidores (discriminación de precios) o un medio a través del cual se

incrementan los costos de cambio para los consumidores.


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La anterior conclusión ha llevado a que tanto autoridades de competencia como autoridades

regulatorias busquen corregir/prevenir los efectos de este tipo de prácticas. En el siguiente capítulo

se verá cómo se puede analizar este tipo de prácticas.


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2. Revisión de mejores prácticas internacionales

2.1 Marcos regulatorios generales

El documento “Lineamientos metodológicos para la definición de mercados relevantes y posición

dominante en mercados convergentes de telecomunicaciones en Colombia” publicado en agosto

de 2008 por la entonces Comisión de Regulación de Telecomunicaciones, hoy CRC (CRT, 2008),

como parte del proceso de expedición de la Resolución CRT 2058 de 2009, es claro en indicar que

la entidad basó su análisis de definición de mercados en los lineamientos que sobre mercados

relevantes se han desarrollado en la Unión Europea y en las herramientas conceptuales existentes

sobre análisis de competencia comúnmente utilizadas y validadas en Colombia, Norteamérica y otras

partes del mundo.

Lo anterior resulta claro toda vez que al comparar, por ejemplo, los criterios indicados por la CRT

tanto en la definición de mercados relevantes a nivel de producto o geográfico, o el análisis de

competencia y de identificación de operadores con posición de dominio, con aquellos dispuestos

en las guías publicadas para tal fin por parte de la Comisión Europea (CE, 2002a), la coincidencia es

casi absoluta.

Partiendo de lo expuesto, se considera pertinente traer a colación lo dispuesto por la misma

Comisión Europea tanto en la Directiva Marco (CE, 2002) como en las guías antes referenciadas. El

artículo 14, numeral 3, de la Directiva marco (CE, 2002b) indica que “Cuando una empresa tenga un

peso significativo en cierto mercado, podrá también considerarse que lo tiene en un mercado

estrechamente relacionado con el anterior cuando los vínculos entre ambos mercados sean tales que

resulte posible hacer que el peso que se tiene en un mercado se deje sentir en el otro, reforzando de

esta manera el peso en el mercado de la empresa.”

Por su parte, el documento de guías sobre el análisis de mercados de la Comisión Europea (CE,

2002a), sección 3.1.1, señala que dicha disposición está orientada a atender una situación de mercado

comparable al caso de Tetra Pak1, en donde se encontró que un operador dominante en un mercado

y que disfrutaba de una posición de liderazgo en un mercado diferente pero relacionado se ubicaba

en una posición comparable a la de dominancia en el mercado inicial. En este sentido, gracias a su

dominancia en el primer mercado y su presencia en el mercado asociado, el operador apalancaba

su posición de uno a otro mercado, permitiéndole comportarse de manera independiente de sus

compradores en el segundo mercado.

1 Case C-333/94 P, Tetra Pak v Commission [1996] ECRI-5951.


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En la medida en la que han avanzado los servicios de comunicaciones electrónicas, tanto la Directiva

marco como las guías para analizar los mercados se han actualizado. Es así como la Directiva de

Mejor Regulación (CE, 2009) que modifica en algunos aspectos las directivas que hacen parte del

marco regulatorio para las comunicaciones electrónicas en la Unión Europea, indica que “Cuando

una empresa tenga un peso significativo en cierto mercado (mercado primario) podrá considerarse

que tiene también un peso significativo en un mercado estrechamente relacionado con aquel (mercado

secundario) si los vínculos entre ambos mercados son tales que resulte posible ejercer en el mercado

secundario el peso que se tiene en el mercado primario, reforzando de esta manera el peso en el

mercado de la empresa. Por consiguiente, podrán aplicarse en el mercado secundario medidas

reparadoras a tenor de los artículos 9, 10, 11 y 13 de la Directiva 2002/19/CE (Directiva sobre acceso)

encaminadas a impedir dicha influencia, y cuando tales medidas no basten, podrán imponerse

medidas reparadoras a tenor del artículo 17 de la Directiva 2002/22/CE (Directiva sobre servicio

universal).” (SFT)

Las medidas a las que hace referencia contenidas en la Directiva de acceso hace referencia a medidas

regulatorias relacionadas con el acceso y la interconexión en cuanto a transparencia, regulación de

precios, separación funcional y separación voluntaria de una empresa integrada verticalmente.

En relación con las disposiciones a las que se refiere de la Directiva sobre servicio universal se indica

que las Autoridades Nacionales de Regulación podrán prescribir que las empresas identificadas no

apliquen precios excesivos, no impidan la entrada de otras empresas en el mercado ni falseen la

competencia mediante el establecimiento de precios abusivos, no favorezcan de manera excesiva a

usuarios finales específicos, ni agrupen sus servicios de manera injustificada. Las autoridades

nacionales de reglamentación podrán aplicar a tales empresas medidas apropiadas de limitación de

los precios al público, medidas de control de tarifas individuales o medidas de orientación de las tarifas

hacia costes o precios de mercados comparables, al objeto de proteger los intereses de los usuarios

finales, fomentando al mismo tiempo una competencia real.

Por su parte, la actualización de las guías para el análisis de mercados (CE, 2018) hacen referencia,

por una parte, a la necesidad de que las Autoridades Nacionales de Regulación realicen el análisis

de los mercados teniendo en cuenta también la incidencia en mercados relacionados o conexos, de

manera consistente en este sentido con lo dispuesto en las guías anteriores.

Ahora bien, en la medida en la que se ha incrementado la adopción de servicios empaquetados, la

nota explicativa de la Recomendación de 2007 (CE, 2007) señala que, si los suscriptores valoran

positivamente la compra conjunta de servicios, estos pueden en sí mismos constituir un mercado

relevante. En este sentido, señala el documento que se puede aplicar el Test del monopolista

hipotético que se aplica para la compra de servicios individuales, verificando que ante un incremento


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pequeño pero no transitorio del precio los usuarios continúen comprando el paquete de servicios,

o si por el contrario los suscriptores dejan de comprar el paquete y compran los servicios

individuales, el mercado relevante sigue siendo el de servicios individuales.

Señala adicionalmente el documento que si aún existe demanda para los servicios individuales, esto

constituye evidencia adicional sobre la necesidad de mantener mercados relevantes de servicios

individuales, sin que se deje de tener en cuenta, a la hora de hacer el análisis de competencia, la

relación entre los mercados cercanos o relacionados. Esta visión fue reiterada en el documento

explicativo de la Recomendación de 2014 (CE, 2014), aclarando adicionalmente que se debería

evaluar la replicabilidad de la oferta comercial a nivel minorista.

Finalmente, el documento guía para el análisis de mercados actualizado en 2018 (CE, 2018a) y el

documento soporte que acompaña dichas guías (CE, 2018b) reitera nuevamente lo indicado por las

notas explicativas de 2007 (CE, 2007) y 2014 (CE, 2014) y destaca adicionalmente, por una parte, que

no son muchos los países de la Unión Europea que han seguido el camino de definir mercados

relevantes de servicios empaquetados, que se debe estimar la sustituibilidad de la demanda de los

paquetes con la venta por separado (pero simultánea) de los servicios que hacen parte del paquete

y que la aplicación del test del monopolista hipotético se dificulta en la medida en la que el precio

del paquete de por sí puede reflejar prácticas anticompetitivos, como fijación predatoria de precios.


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3. Revisión de experiencias internacionales

Si bien, en general las conductas abusivas y sus efectos recaen en el mercado en el que el agente

determinado tiene posición de dominio, la revisión de la competencia en distintos ámbitos ha

identificado apalancamiento del monopolio, cuando se presenta abuso de posición de dominio en

mercados conexos o complementarios de aquel en el que participa el agente con la mencionada

posición.

Los efectos del apalancamiento del monopolio están asociadas a la limitación de la oferta,

obstrucción de los mercados, posicionamiento y adquisición de ventajas competitivas por parte de

agentes que se benefician de los comportamientos derivados de estas prácticas, y que se favorecen

de ventajas competitivas que no tienen origen en su propio esfuerzo, el reconocimiento de sus

usuarios, proveedores e incluso competidores, sino en razón a su comportamiento abusivo,

afectando el bienestar del consumidor y distorsionan la competencia.

En este capítulo se revisarán las experiencias internacionales que han reconocido la importancia de

entender los vínculos existentes entre diferentes mercados subyacentes, en particular se recogerá la

experiencia de la Comisión Europea y las Autoridades Nacionales Regulatorias europeas quienes se

han manifestado tanto desde el punto de vista de las intervenciones ex ante (regulación sectorial)

como del derecho de la competencia, sobre el impacto que puede tener un operador con Posición

Significativa de Mercado (PSM) o con posición de dominio en mercados conexos.

3.1 Casos el derecho de la competencia asociados a mercados conexos

3.1.1 Control de las operaciones de concentración entre empresas

En primer término no referiremos a la metodología de análisis que se propone por el Consejo de las

Comunidades Europeas en el Reglamento (CEE) Nº 4064/89 sobre el control de las operaciones de

concentración entre empresas, respecto al riesgo de creación de una posición dominante colectiva,

para lo cual establece que la Comisión tiene que determinar mediante un análisis prospectivo del

mercado de referencia, “(…) si la operación de concentración que es objeto de examen lleva a una

situación en la que una competencia efectiva en el mercado de que se trate sea obstaculizada de

manera significativa por las empresas participantes en la concentración y una o varias empresas

terceras que tengan, conjuntamente, debido especialmente a factores de correlación existentes entre

ellas, la facultad de adoptar una misma línea de acción en el mercado y de actuar en gran medida

con independencia de los demás competidores, de su clientela y, por último, de los consumidores”

(CCE, 1989).


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Ese reglamento obliga a la realización de un análisis prospectivo, metodología que para la realidad

del mercado colombiano actual en el que las decisiones a tomar en el sector en materia de

asignación de espectro tiene impactos duraderos en el mismo, resulta particularmente adecuada. El

análisis que se propone en el reglamento supone que “no se trata de examinar hechos del pasado,

en relación con los cuales se dispone con frecuencia de numerosos datos que permiten comprender

sus causas, ni tan siquiera de hechos presentes, sino precisamente de prever hechos que se

producirán en el futuro, según una probabilidad mayor o menor, en el caso de que no se adopte

ninguna decisión que prohíba la concentración proyectada o que precise las condiciones de la

misma. Así, un análisis de este tipo requiere imaginar las diversas relaciones de causa a efecto

posibles, para dar prioridad a aquellas cuya probabilidad sea mayor.”

3.1.2 Directrices sobre el análisis de mercados de la Unión Europea

En el documento “Directrices sobre análisis del mercado y evaluación del peso significativo en el

mercado dentro del marco regulador de las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas de

la UE” del 7 de mayo de 2018, indica la Comisión Europea, en lo que se refiere al enfoque del regular

en el análisis de mercados (sección 1.3 del documento), que este “debe basarse en una comprensión

funcional de los vínculos entre los correspondientes mercados mayorista y minorista subyacente, así

como con otros mercados conexos, si las ANR lo consideran apropiado.” (NFT). En línea con lo anterior

señala en el considerando 27 que debe evitarse “que la empresa líder se apropie de mercados [nuevos]

o emergentes. (EUROPEAN COMMISSION, 2018)

En ese contexto la Comisión en el marco de los criterios para la evaluación del peso significativo de

mercado (PSM), recoge a partir de pronunciamientos jurisprudenciales el concepto de

aprovechamiento del peso en el mercado.

Conforme a lo previsto en el apartado 3 del artículo 14 de la Directiva 2002/21/CE del Parlamento

Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa a un marco regulador común de las redes y

los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva Marco) “cuando una empresa tenga un peso

significativo en cierto mercado, podrá también considerarse que lo tiene en un mercado

estrechamente relacionado con el anterior cuando los vínculos entre ambos mercados sean tales

que resulte posible hacer que el peso que se tiene en un mercado se deje sentir en el otro,

reforzando de esta manera el peso en el mercado de la empresa”.(Parlamento Europeo y Consejo

de la Unión Europea, 2002, pág. 12)

Señala la Comisión que la finalidad de esta disposición es hacer frente a situación de mercado, en la

que se estableció “que una empresa que ocupaba una posición dominante en un mercado y

disfrutaba de una posición preeminente en otro mercado distinto, pero estrechamente conectado

con el primero, se encontraba a raíz de ello en una situación comparable a una posición dominante


16

en ambos mercados considerados en su conjunto. Gracias a su posición dominante en el primer

mercado y a su presencia en el segundo mercado conexo, la empresa puede valerse del peso que

tiene en el primero para actuar con independencia de sus clientes en el segundo”, como es el caso

de los hechos que conllevaron al pronunciamiento del Tribunal en el asunto Tetra Pak II. (Asunto C-

333/94 P). (Comisión Europea, 1996)2

En este caso, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea corroborando la posición del juez de primera

instancia reconoce que el ámbito de aplicación material del artículo 86 del Tratado de

Funcionamiento de la Unión Europea, reconoce que “la especial responsabilidad que pesa sobre una

empresa dominante debe apreciarse a la luz de las circunstancias específicas de cada caso, que

demuestren que la competencia está debilitada.” (TJUE,1996, pág. 22), es decir que en aplicación del

precepto antes referido no se encuentra excluida toda posibilidad de aplicarlo a un acto cometido

por una empresa en posición dominante en un mercado distinto del mercado dominado3.

Sobre la decisión es importante tener en cuenta que se identificaron las condiciones que

consideradas en conjunto permitían atribuirle a Tetra Pak en un mercado conexo una independencia

de comportamiento frente a los demás operadores económicos, así: En primer lugar, la posición

significativa en el mercado y el hecho de que esta lo convertía igualmente en un proveedor

privilegiado de otro mercado. Como constató el Tribunal “la posición de Tetra Pak en los sectores

asépticos, en los que controlaba cerca del 90 % del mercado, era cuasimonopolística, e indicó que

dicha posición convertía igualmente a Tetra Pak en un proveedor privilegiado de sistemas no

asépticos (TJUE, 1996, 23 pág.)”, En segundo y último término, se concluyó que, “la situación en los

diferentes mercados y la estrecha conexión existente entre ellos justificaban la aplicación del artículo

86”, teniendo en “(…) que los diferentes materiales de que se trata se utilicen para el envasado de

los mismos productos líquidos de base revela que los clientes de Tetra Pak en un sector son al mismo

tiempo clientes potenciales en el otro sector”(pág. 23). A este respecto, se resalta por el Tribunal que

“Tetra Pak y su competidor más importante, PKL, estaban presentes en los cuatro mercados. Dado

su dominio casi absoluto en los mercados asépticos, Tetra Pak podía disfrutar igualmente de una

situación privilegiada en los mercados no asépticos” (pág. 23). Así, gracias a su posición en un

mercado, el de los asépticos, Tetra Pak podía concentrar sus esfuerzos en otro mercado, los no

asépticos, y actuar con independencia de los demás operadores económicos.

2 Comisión Europea (2016). Caso Tetra Pak contra Comisión, Recopilación 1996, p. I-5951. 3. Ver también jurisprudencia citada por el Tribunal de Primera Instancia: Sentencias de 6 de marzo de 1974, Istituto

Chemioterapico Italiano y Commercial Solvents Corporation/Comisión (asuntos acumulados 6/73 y 7/73, Rec. p. 223), y de 3

de octubre de 1985, CBEM (311/84, Rec. p. 3261), proporcionan ejemplos de abusos que producen efectos en mercados

distintos de los mercados dominados. En las sentencias de 3 de julio de 1991, AKZO/Comisión (C-62/86, Rec. p. 1-3359), y de

1 de abril de 1993, BPB Industries British Gypsum/ Comisión (T-65/89, Rec. p. 11-389)


17

En las directrices de la Comisión Europea, de acuerdo con las características del sector de la

telecomunicaciones se recoge el caso de Tetra Pak, precisando que “los mercados en los que se

consideró conjuntamente en posición dominante a Tetra Pak eran horizontales, las más de las veces

la estrecha conexión, en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal, se dará entre mercados

verticalmente integrados.” Lo anterior, considerando que “a menudo un operador ocupa una

posición dominante en el mercado de las infraestructuras y tiene una presencia significativa en el

mercado descendente de servicios.”

De acuerdo con los criterios que revelo el caso Tetra Pak, la Comisión señala que las Autoridades

Nacionales de Regulación (ANR) pueden concluir que el operador dispone de PSM en ambos

mercados conjuntamente considerados, pero aclara que en todo caso las ANR podrán normalmente

impedir cualquier efecto probable de palanca o de propagación en los mercados descendentes de

servicios o al por menor imponiendo obligaciones conforme al Directiva de acceso que puedan

resultar apropiadas para evitar tal efecto.

En relación con la procedencia de medidas de corrección de la competencia señala la Comisión que

estás podrán ser adoptadas cuando la imposición de obligaciones ex ante a una empresa dominante

en el mercado ascendente (de acceso) no conlleva a una competencia efectiva en el mercado

descendente (al por menor). Igualmente, precisa que son aplicables a los mercados horizontales y

verticales, que en todo caso deberán ser de comunicaciones electrónicas y ambos deben poseer

características que justifiquen la imposición de obligaciones reguladoras ex ante.4

Medidas adoptadas sobre Telefónica considerando su posición en mercados conexos - España. El

mercado de terminación de líneas arrendadas al por mayor, la designación del operador con poder

significativo de mercado y la imposición de obligaciones específicas ha sido objeto de diferentes

revisiones aprobadas el 23 de noviembre de 2006, el 23 de julio de 2009, y el 4 de octubre de 20125.

Las conclusiones en los análisis fueron similares, en cuanto a condiciones de participación de

mercado, complejidad en las relaciones entre el operador y sus clientes, barreras de entrada

estructurales y la posibilidad de actuar de manera independiente por parte del operados con

4 Conjuntamente con el aprovechamiento de posición de dominio, la Comisión se refirió en las Directrices al concepto de

posición de dominancia colectiva, según el cual la posición dominante la pueden ocupar una o varias empresas, o una empresa

puede disfrutar de un peso significativo en el mercado, entendiendo por ello que puede ocupar una posición dominante, ya

sea de forma individual o en conjunción con otras. En todo caso, aclara la Comisión que la falta de competencia se podría

deber a la existencia de ciertos vínculos entre esas empresas, sin que esto sea un requisito para configurar una posición

dominante conjunta. Esta figura es relevante cuando empresa de un mismo grupo empresarial tiene presencia en mercado

conexos.


18

posición significativa de mercado. En efecto, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones

encontró en este caso que:

“(…)

- Telefónica es el operador que presenta la mayor cuota de mercado tanto en términos de

ingresos (55%) como de líneas (70%).

- El informe de la CMT sobre la situación competitiva del segmento empresarial muestra que la

cuota de Telefónica en este segmento es elevada. En dicho Informe, la CMT explicaba que “la

complejidad en la conectividad de los clientes empresariales y la situación y el número de sedes

está afectando directamente a la capacidad de competir de los operadores alternativos.” Estos

resultados y conclusiones son coherentes con la situación analizada anteriormente del

mercado minorista de líneas alquiladas, dónde la cuota de Telefónica se mantiene estable en

un nivel cercano al 70%.

- Existen importantes barreras estructurales para entrar al mercado, sobre todo en cuanto a los

costes necesarios para desplegar una red propia y que se consideran hundidos si el operador

decide abandonar el mercado. Adicionalmente, Telefónica es el operador que con diferencia

disfruta de las mayores economías de escala y alcance.

- Ausencia de amenazas a la entrada durante el horizonte temporal cubierto por la presente

revisión.”

En el análisis de competencia, la CMT considera que los factores que incrementan la capacidad de

Telefónica de España, S.A.U para comportarse de manera independiente de sus clientes y

competidores son los siguientes: (i) capilaridad de su red; (ii) presencia en los mercados conexos

como operador verticalmente integrado; y (iii) ausencia de alternativas de suministro (incluso

operadores de acceso directo como ONO y Colt contratan servicios mayoristas a Telefónica).

En esa medida, concluye que “no existe competencia efectiva en el mercado de referencia, en el

sentido de lo dispuesto en la Directiva Marco, por cuanto se aprecia la presencia de un operador

con PSM.

El regulador español, de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión Europea, parte del análisis

prospectivo, es decir que, “el punto de partida de la definición de mercados en la presente

Recomendación es la definición de mercados al por menor desde una perspectiva de futuro (…) Una

vez definidos los mercados al por menor, conviene entonces identificar los mercados al por mayor

pertinentes”.


19

En línea con lo anterior, describe los servicios minoristas de líneas alquiladas, con el fin de identificar

los problemas de competencia y determinar las obligaciones más proporcionadas en el mercado

mayorista conexo de las líneas alquiladas terminales.

En las tres revisiones que adelantó la CMT procede a analizar el regulado mercado mayorista de las

líneas alquiladas terminales, en el que Telefónica fue declarado como operador con poder

significativo de mercado. Conforme a su condición de mercado regulado, ante el mantenimiento de

una dominancia de Telefónica, se definen por parte de la CMT obligaciones adecuadas para

solucionar los problemas de competencia detectados.

Respecto de la influencia de una PSM en otros mercados, el regulador consideró en primer término

la integración vertical de Telefónica, identificando que en un escenario de ausencia de regulación en

este mercado, ésta “tendría incentivos para interrumpir la provisión del servicio líneas alquiladas

terminales o suministrarlo en condiciones menos favorables a sus competidores, lo que tendría un

impacto negativo sobre aquellos operadores que necesitan del servicio mayorista para competir en

los mercados minoristas.”

Respecto de la identificación de problemas de competencia en el mercado de referencia y

relacionados, en las distintas revisiones la CMT identificó condiciones de restricción de competencia

en dos sentidos: (i) Extensión vertical de la posición de dominio, que da lugar a que se restrinja la

competencia en los mercados minoristas descendentes donde también provee servicios el operador

declarado con PSM, derivada de problemas tales como: negativa de suministro/acceso;

requerimientos excesivos; tácticas dilatorias y; discriminación de precios, y (ii) Extensión horizontal

de la posición de dominio que se presenta cuando una empresa que se considera dominante en un

mercado utiliza su fuerza económica para extender dicho poder a mercados estrechamente

relacionados dentro del mismo nivel de la cadena de producción o distribución.

En el caso en estudio, el principal problema de competencia que la CMT señaló es que se puede

producir es el empaquetamiento abusivo. Así, para hacer frente a los problemas de competencia en

una y otra extensión adoptó medidas estableciendo obligaciones para asegurar el acceso a los

recursos asociados, fijar un precio adecuado para el recurso utilizado, garantizar condiciones de

transparencia a través de la separación de cuentas en relación con los servicios mayoristas de líneas

terminales y ofertas de referencia para la prestación de servicios mayoristas, obligaciones de no

discriminación en las condiciones de los servicios mayoristas de líneas alquiladas terminales, así

como el reporte de información para comprobar el cumplimiento de las obligaciones de acceso y

de no discriminación.


20

3.1.3 Definición y análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes

móviles

Si bien en la definición y análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes móviles se

concluye que no es necesario tomar medidas en los mercados minoristas conexos, la Comisión del

Mercado de las Telecomunicaciones en este caso aplica las directrices de la Comisión Europea

estimando los efectos en mercados conexos, en la “Resolución por la cual se aprueba la definición y

análisis del mercado mayorista de acceso y originación en redes móviles (mercado 15/2003) y se

acuerda su notificación a la Comisión Europea y al organismo de reguladores europeos de

comunicaciones electrónicas” (CNMC, 2017) . En efecto, en esta ocasión se tiene en cuenta, dentro

del análisis que debe ser realizado desde el punto de vista del derecho de la competencia, la

posibilidad de que los comportamientos no competitivos causen un perjuicio irreparable en el

mercado objeto de análisis o en los mercados conexos.

Esta experiencia es importante, para mostrar que es común a la garantía de la competencia, que las

Autoridades Nacionales de Regulación, consideren la relación que puede existir entre distintos

mercados, así como la posición de peso significativo o dominancia en un mercado puede tener

incidencia en otro distinto.

3.2 Intervención ex post de mercados por apalancamiento de un mercado en

otro

3.2.1 Unión Europea - Sanción por abuso de posición de dominio de Google (2017) –

Mercado de servicios de compras comparativas.

La Comisión Europea sancionó a Google, el 27 de junio de 2017 por abuso de su dominio del

mercado como motor de búsqueda al promover su servicio de compras comparativas, Google

Shopping, sobre servicios rivales, explicando que: "no se opone al diseño de los algoritmos de

búsqueda genéricos de Google ni a la relegación [de sus rivales] como tal [pero] se opone al hecho

de que Google ha aprovechado su dominio del mercado en la búsqueda general de Internet en un

mercado separado, de servicios de compras comparativas".

Impuso la Comisión Europea a Google una multa por valor de 4.200 millones de euros, y le exige

"respetar el principio básico de igualdad de condiciones en sus resultados de búsqueda para su

propio producto de compras comparativas y productos de Comoras comparativas rivales.” Agrega

que “Google debe aplicar los mismos procesos y métodos para posicionar y mostrar los servicios

compras comparativas rivales en las páginas de resultados de búsqueda de Google que ofrece a sus

propios servicios de compras comparativas " (Comisión Europea, 2017)


21

Las críticas a la medida se basaron en que ésta no se ajustaba a ningún antecedente de abuso de

dominio, no obstante este es un ejemplo de la aplicación de los presupuestos del concepto de

apalancamiento del monopolio, que con fundamento en los preceptos básicos de la competencia,

así como los derechos inherentes a esta, hace frente a los desafíos de la dinámica de los mercados,

más aún cuando estos son altamente cambiantes.

No obstante, es preciso tener en cuenta que el hecho de que la conducta de una empresa dominante

no se ajuste a ninguna categoría de abuso existente no impide encontrar un abuso, ni impide a la

Comisión Europea adoptar medidas de no discriminación o trato igual a terceros como el impuesto

a Google en virtud del artículo 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

La conducta sancionada si bien no estaba referida a conductas que comúnmente se han calificado

de abuso de posición de dominio como la discriminación o la negativa a facilitar información, la

modificación de un comportamiento comercial efectuado para extender su influencia en otro

mercado, en detrimento de los consumidores constituyó una violación a las reglas de competencia

en la Unión Europea previstas en el artículo 102 de TFUE, que como en el modelo de competencia

en Colombia, no establece una lista taxativa de conductas anticompetitivas.

Como se describe a continuación, dos aspectos son relevantes en el análisis de esta experiencia, la

decisión de la Comisión no creó un nuevo tipo de abuso de dominio y la medida de igualdad de

trato impuesta efectivamente supuso apalancamiento del monopolio.

Es así como, la Comisión Europea determinó que la promoción del servicio de compras comparativas

de Google constituyó una expansión anticompetitiva del dominio de un mercado a otro, afectando

negativamente a los consumidores, contraviniendo el artículo 102 del TFUE.

En este caso, se encontró que a partir de 2008 Google introdujo un cambio fundamental en la

estrategia para impulsar su servicio de compras comparativas en los mercados europeos,

favoreciéndose sistemáticamente en los resultados de búsqueda y con ello degradando los servicios

de la competencia.

La condena de la práctica de apalancamiento de Google por parte de la Comisión Europea se orienta

a capturar la reducción de los precios publicitarios y, a su vez, de los precios de los productos para

los consumidores, promover otras ventajas en el mercado de compras comparativas, en términos

de lograr mantener opciones en el mercado, incentivar la innovación y mejorar las condiciones del

servicio, y alentar a los agentes activos del mercado de búsqueda especializada a encontrar e

implementar nuevas soluciones para expandirse en el mercado de servicios de búsqueda general.


22

La intervención de la Comisión Europea basada en apalancamiento del monopolio busca garantizar

las condiciones de competencia en tanto los competidores existentes en el mercado secundario no

podían de manera oportuna, contrarrestar efectivamente los cambios repentinos en el mercado

primario.

Este caso evidencia la necesidad de repensar los instrumentos de intervención de las autoridades

del sector, que enfrentan importantes modificaciones derivadas de mercados altamente cambiantes,

en los que existen estrechas relaciones entre distintos mercados relevantes o se presentan nuevos

agentes y servicios en la cadena de valor. Estas circunstancias obligan cada vez más a que las

autoridades de intervención adopten revisiones sistemáticas de los mercados, reconozcan la relación

que puede subyacer entre un mercado y otro, y consideren la incidencia de esto en la competencia

y en el bienestar de los usuarios.

Tal como lo contempla la jurisprudencia europea, se puede encontrar un abuso cuando una empresa

con una posición dominante en un mercado existente para la provisión de un bien o servicio en

particular: altera su conducta comercial en ese mercado para obtener ventajas en un segundo

mercado distinto pero relacionado; logra un efecto excluyente en el mercado secundario al sacar a

los competidores que son tan o más eficientes que la empresa dominante, o cuando no haya contra

balance económico u otra justificación objetiva de la conducta.Cabe recordar que el propósito de

un remedio es poner fin o prevenir un riesgo latente de manera efectiva a las infracciones

identificadas, es decir que los efectos anticompetitivos se eliminan o neutralizan.

En casos de apalancamiento de monopolio, el enfoque típico para remediar efectivamente un abuso

identificado es una orden de cese y desistimiento que obliga a la compañía dominante a deshacer

el cambio en la conducta comercial en el mercado primario que se utilizó para aprovechar su poder

de mercado. De acuerdo con esto, la imposición de medidas de no discriminación o de igualdad de

trato para Google fue la solución natural al abuso de apalancamiento identificado.

3.3 Conclusiones

En el marco de la economía digital y con ello el proceso de maduración del Ecosistema Digital se ve

marcado por hechos recientes como la suspensión de las actividades de la CRC como regulador ex

ante como resultado de la aplicación de la Ley 1978 de 2019, en tanto ésta no estará conformada en

menos de tres (3) meses de expedida la ley; las decisiones asociadas a la dominancia de Comcel en

el mercado de servicios móviles quedaron pendientes de decisión por parte de la CRC, la regulación

adoptada en materia de larga distancia y telefonía fija adoptadas por la CRC genera condiciones

propicias de apalancamiento de monopolio de un mercado en otro para Claro. En ese contexto los

factores claves en la intervención en competencia en Colombia, son:

1. La transformación del sector de tecnologías de la información de la comunicaciones y la

profundización de su incidencia en otros sectores. La transversalidad de las TIC determina


23

que las deficiencias en términos de competencia efectiva se trasladen a otros sectores

económicos.

2. La recomposición del Ecosistema Digital exige reconocer las limitaciones de los análisis

fragmentados de la realidad del mercado en el sector y el favorecimiento de eventuales

conductas de apalancamiento del monopolio. En ese contexto, el Ecosistema requiere

oportunidad, profundidad y precisión de los instrumentos de intervención.

3. El cierre de la brecha digital exige altos niveles de competencia, de manera que se posibilite

el cubrimiento de zonas que cuentan con condiciones más exigentes para la prestación de

los servicios.

4. La falta de oportunidad en las decisiones regulatorias que garanticen condiciones de

competencia en el sector, puede traer graves afectaciones para los agentes del sector y el

logro de los objetivos de la política pública. Esto, hace exigibles y obligatorios el monitoreo,

seguimiento y acción de las autoridades de intervención en su conjunto

Si bien, las reglas de competencia en los distintos modelos de protección ya sean inspiradas en el

common law como Estados Unidos o el derecho de la Unión Europea, generalmente son escépticas

al intento de que una empresa dominante extienda su poder a un mercado separado a través de

medios que no están disponibles para sus competidores, cada vez más se encuentran

pronunciamientos en línea de reconocer conductas anticompetitivas cuando una compañía

dominante en un mercado primario utiliza su poder en dicho mercado como palanca para obtener

ventajas competitivas en otro mercado.

Como se observa, de las experiencias descritas, las estrategias de expansión monopólica se

caracterizan por el mismo hecho económico, una empresa dominante en la provisión de un producto

o servicio en particular intenta posteriormente maximizar sus ganancias integrando su negocio en

un segundo mercado distinto.

Lo anterior se materializa por ejemplo en: venta por paquetes, cuando la empresa dominante hace

que la compra de un producto primario dependa del uso de un producto separado que desea

promocionar; estrechamiento de márgenes, cuando la empresa dominante restringe el margen de

ganancia de sus rivales en el mercado descendente, entre otros.

La condena de estas estrategias de apalancamiento se basa en el principio general de que la posición

dominante de una empresa en un mercado no puede ser expandida a un mercado separado, cuando

la conducta del dominante difiere de una competición basada en méritos, es decir que la


24

racionalidad económica de la misma se explica en la exclusión de la competencia en el segundo

mercado involucrado.


25

4. Análisis del marco regulatorio colombiano y la competencia en los

mercados

4.1 Antecedentes

En el año 2009 la Comisión estableció los criterios y la metodología para definir mercados relevantes,

mercados con problemas de competencia y operadores dominantes a través de la expedición de la

Resolución CRC 2058. Como parte de los análisis realizados en desarrollo de la expedición de dicha

resolución se llegó a la conclusión que el mercado relevante “voz saliente móvil” presentaba

problemas de competencia y se constató la posición de dominio de Comcel en dicho mercado

(Resoluciones CRC 2062 y 2152 de 2009). A raíz de su posición diferenciada en el mercado, se reguló

de manera particular el diferencial de precios máximo que podía cobrar Comcel a sus usuarios por

las llamadas al interior de la red y hacia otras redes (Resoluciones CRC 2066 y 2171 de 2009).

Posteriormente se redujo el cargo de acceso a pagarse entre redes móviles (Resolución CRC 2354

de 2010).

En el año 2011 y en cumplimiento de las obligaciones de la CRC de revisión periódica de los

mercados, se analizó nuevamente la situación de competencia del mercado “voz saliente móvil”

encontrando que los problemas de competencia se habían profundizado. En virtud de lo anterior,

se adoptaron medidas de carácter general a través de la expedición de la Resolución CRC 3136 de

2011 (reducción cargos de acceso en un plazo de 4 años, desbloqueo de terminales, traslado de

beneficios a los usuarios por reducciones de cargos de acceso) y medidas de carácter particular

sobre Comcel a través de la expedición de la Resoluciones CRC 4002 de 2012 y 4050 de 2012 (cargos

de acceso asimétricos por 4 años y prohibición de diferenciar precios al interior de la red y hacia

otras redes (precio off-net menor o igual a on-net)).

En el año 2014 se revisaron por parte de la CRC las condiciones de competencia en el mercado

mayorista de terminación móvil-móvil, llegando a la conclusión que era necesario revisar los cargos

de acceso, extendiendo la senda de reducción de los mismos hasta el primero de enero de 2017

mediante la expedición de la Resolución CRC 4660 de 2014. En la práctica, esto extendió la senda

diferenciada de cargos de acceso a favor de los operadores no dominantes del mercado.

En el 2016 se inició un proyecto regulatorio tendiente a revisar las condiciones de competencia en

los mercados de servicios móviles (voz saliente móvil, internet móvil) y la interacción entre los

mismos con el fin de analizar la pertinencia de redefinir mercados, el estado de la competencia en

los mismos, y tomar medidas regulatorias en caso de ser necesario. Fruto de este análisis se

definieron nuevos mercados relevantes: “Servicios móviles” (voz + datos) y “Acceso y originación

móvil”, y se confirmó la persistencia/existencia de problemas de competencia en los mercados “Voz


26

saliente móvil”, “Terminación de llamadas móvil-móvil”, “Servicios móviles” y “Acceso y originación

móvil”.

Atendiendo a la posición diferenciada de COMCEL en el mercado, el 24 de febrero de 2017, la

Comisión de Regulación de Comunicaciones expidió la Resolución CRC 5110, “por la cual se da inicio

a una actuación administrativa de carácter particular y concreto tendiente a la constatación o no, de

la posición dominante del proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones COMUNICACIÓN

CELULAR S.A. COMCEL S.A. en el mercado susceptible de regulación ex ante “Servicios Móviles”, y

la revisión y el análisis frente a la posibilidad de adoptar eventuales medidas regulatorias particulares

respecto del mismo”.

Por otra parte, el 29 de julio de 2019 se expidió la Ley 1978 “por la cual se moderniza el Sector de las

Tecnologías de la Información y las Comunicaciones -TIC, se distribuyen competencias, se crea un

Regulador Único y se dictan otras disposiciones” a través de la cual, entre otros aspectos, se modifica

la composición de la Comisión de Regulación de Comunicaciones y plantean plazos para la selección

y se definen condiciones transitorias sobre la conformación de la junta en el corto plazo.

Por el contrario, no se modificaron de fondo ni las finalidades de intervención del estado en el sector

TIC como es la promoción de la libre y leal competencia (art. 4 numeral 56), ni los criterios de

interpretación de la Ley de forma que se garantice y promueva la libre y leal competencia (art. 77) ni

las que tiene asignadas el Ministerio TIC, particularmente aquellas relacionadas con la asignación del

espectro radioeléctrico con el fin de fomentar la competencia (art. 18 numeral 6 modificado por la

Ley 1978 de 20198).

Si bien la expedición de la Ley, en la práctica, congela la decisión pendiente de la CRC, esto no obsta

para que las demás autoridades sectoriales, incluido el MinTIC, tomen determinaciones en pro de

promover la competencia en los mercados móviles. En este sentido, se debe recordar que la

dominancia en el mercado “voz saliente móvil” sigue vigente, y la posición diferenciada del operador

en el mercado es evidente. A pesar de la reducción en participación medida por usuarios, la

participación de COMCEL a nivel de tráfico e ingresos continúa por encima del 50% del mercado,

más del doble de sus inmediatos seguidores en todos los indicadores.

6 Promover y garantizar la libre y leal competencia y evitar el abuso de la posición dominante y las prácticas

restrictivas de la competencia. 7 Esta Ley se interpretará en la forma que mejor garantice el desarrollo de los principios orientadores establecidos

en la misma, con énfasis en la protección de los usuarios, la garantía y promoción de la libre y leal competencia

y la promoción de la inversión. 8 Asignar el espectro radioeléctrico con fundamento en estudios técnicos y económicos, con el fin de fomentar la

competencia, la inversión, la maximización del bienestar social, el pluralismo informativo, el acceso no

discriminatorio y evitar prácticas monopolísticas.


27

Participaciones de mercado similares entre voz y datos (superiores al 50%) sugieren que con el

empaquetamiento COMCEL se ha apalancado en su posición en el mercado “voz saliente móvil”

para fortalecer su posición en mercados conexos. Una comparación de las cifras del cuarto trimestre

de 2012 y 2018 se presenta a continuación.

Gráfica 1. Participación de mercado de COMCEL en voz móvil e internet móvil – 2012-2018

Fuente: ColombiaTIC

El análisis de la presunta dominancia de Comcel no se basa exclusivamente en su tamaño de

mercado, sino que se consideran distintos criterios para el análisis (tamaño relativo, tamaño absoluto,

barreras a la entrada, problemas de competencia, conducta de la firma). Adicionalmente, la CRC ha

indicado que la elevada participación de mercado de Comcel en datos no se encuentra justificada

en precio, calidad o uso del servicio (cantidad de GB).

Si bien el análisis complementario de indicadores diferentes a la participación de mercado replica lo

indicado por la Comisión Europea en las guías de análisis de mercado (CE, 2002 y CE, 2018), estas

guías también indican que participaciones de mercado superiores al 50% y que muestran una

estabilidad en el tiempo son, en sí mismas, y salvo situaciones excepcionales, evidencia de la

existencia de posición dominante. Incluso, evidencia de una reducción paulatina de las

participaciones de mercado puede reflejar mejores condiciones de competencia, pero no desvirtúan

la existencia de una posición de dominio.

En todo caso, el ejercicio descrito por la Comisión Europea en sus guías y el que realiza la CRC en

Colombia tiene el mismo propósito: identificar empresas que están en capacidad de actuar de

manera independiente de sus competidores y los usuarios. En este sentido, elementos del análisis

62%66%

73%

46%

56% 58%

0%

20%

40%

60%

80%

Abonados Ingresos Tráfico

Voz móvil

2012 2018

43% 45%37%

52% 55%50%

0%

20%

40%

60%

80%

Abonados Ingresos Tráfico

Internet móvil

2012 2018


28

de la CRC, como que ni los precios, ni la calidad ni el uso del servicio explican las altas participaciones

de mercado del operador son ilustrativa de la capacidad que tiene este agente de actuar de manera

independiente del mercado.

Para la CRC resulta claro que el uso compartido de un único terminal y una única SIM para el

consumo de múltiples servicios, promueve la extensión de las condiciones de competencia de la

prestación del servicio de voz hacia la prestación del servicio de Internet móvil. Encuestas realizadas

en desarrollo del análisis de mercados que llevó a la expedición de la Resolución CRC 5108 de 2017

revelaron que los usuarios no consumen datos móviles y voz móvil de manera independiente a

través de un mismo terminal.

De acuerdo con lo anterior, la falla de mercado surge como consecuencia del empaquetamiento de

servicios móviles, a pesar de que en sí misma dicha práctica no es una falla de mercado. Es un

vehículo que promueve el traslado de los problemas de competencia del mercado de “voz saliente

móvil” hacia otros mercados en los términos descritos por Nalebuff (2004) y que autoridades

regulatorias como la española (CNMC) atienden implementando medidas regulatorias que tienen el

propósito declarado de evitar que las condiciones de competencia de un mercado se contagien en

otro mercado conexo o complementario.

En este sentido, independientemente de que haya o no decisión en el corto plazo en relación con la

posición de COMCEL en el mercado de “Servicios móviles”, el operador ostenta una posición

claramente diferenciada en los mercados móviles en Colombia y permitir su participación en la

subasta de espectro en igualdad de condiciones puede tener efectos nocivos en diferentes aspectos

del mercado.

Al respecto, es importante tener en cuenta que existe abundante experiencia internacional en la que

no se hace necesario siquiera definir un mercado de servicios empaquetados, como lo quiso hacer

el regulador en Colombia, sino que a partir de los riesgos que se generan en mercados conexos por

la existencia de un operador con posición de dominio en un mercado relacionado, se amerita la

intervención regulatoria.

4.2 Limitaciones de aplicación en el caso colombiano

Durante el año 2016 la Comisión de Regulación de Comunicaciones definió mercados relevantes de

servicios fijos empaquetados mediante la expedición de la Resolución 4960, e incorporó en el

régimen de protección de usuarios una disposición mediante la cual obliga a los operadores a

vender, de manera individual, los servicios que conforman el paquete, con características idénticas,

informando los precios de cada uno.


29

Posteriormente, en el año 2017 y a partir de la revisión de las condiciones de competencia en los

mercados móviles en Colombia, la Comisión de Regulación de Comunicaciones definió el mercado

relevante de servicios móviles (Resolución CRC 5108 de 2017), constituido por la venta conjunta de

todos los servicios móviles, particularmente de los servicios de voz y de datos móviles.

Si bien se identificaron problemas de competencia tanto en el mercado minorista (servicios móviles)

como en el mayorista (acceso y originación móvil) y ambos se declararon como mercados relevantes

susceptibles de regulación ex ante, a la fecha los remedios se han aplicado de manera general en el

mercado mayorista, y en el minorista no se aplicaron medidas en la medida en la que a la fecha no

hay decisión sobre la Resolución CRC 5110 de 2017.

Tanto la Resolución CRC 4960 de 2016 como la 5108 de 2017 se encuentran vigentes, pero ambas

pueden adolecer de diversos problemas: por una parte, de los ejercicios realizados por la Comisión

no se identifica claramente si el producto empaquetado se comparó, en aplicación del test del

monopolista hipotético, tanto con los servicios individuales (sustibuilidad asimétrica por la diferencia

de usos y atributos de los servicios comparados) como con los servicios individuales comprados de

manera simultánea. Se debe recordar que, tal y como lo recomiendan las prácticas internacionales

habitualmente seguidas por la CRC, si ante un incremento de un precio del paquete de servicios, los

usuarios prefieren comprar los componentes del paquete de manera separada, el mercado relevante

es el de servicios individuales.

Por otra parte, la comparación de precios usada para realizar el test del monopolista hipotético

puede adolecer de problemas en la definición del nivel del precios: se puede usar un precio muy

bajo que refleje problemas competitivos como el apalancamiento estratégico o la fijación predatoria

de precios usada por un agente para desplazar a otros del mercado conexo.

La anterior discusión sería irrelevante si no fuera por que, a pesar de las recomendaciones de mejores

prácticas internacionales, como la europea, la Comisión de Regulación de Comunicaciones no ha

tenido en cuenta en ninguno de sus análisis de mercados el impacto en la competencia de mercados

conexos cuando hay de por medio una posición de dominio en uno de los mercados

(apalancamiento de poder de mercado) y en cambio se ha inclinado por la definición de mercados

relevantes de servicios empaquetados, sin que a la fecha haya intervenido para anticiparse a posibles

problemáticas derivadas de dichas prácticas.

Al respecto, es importante tener en cuenta que el mercado colombiano ya ha visto cómo a partir del

apalancamiento, un operador puede cambiar radicalmente su posición en mercados conexos. En el

año 2006 Telmex inició una agresiva estrategia de compra de operadores de televisión por cable,

pasando rápidamente a ser el operador de mayor tamaño en dicho mercado. Sin embargo, en los


30

servicios que se venden de manera empaquetada con la televisión por suscripción (telefónia fija y

televisión) Telmex enfrentaba competencia de Telefónica, ETB y UNE, siendo en algunos casos el

tercer o cuarto operador del mercado. En la actualidad, Telmex es el operador líder en la prestación

de todos los servicios fijos (televisión por suscripción, telefonía fija e Internet fijo).

El otro caso fue advertido por Telefónica y Tigo desde que en el año 2012 se ratificara la dominancia

del operador COMCEL en el mercado “voz móvil”: el operador extenderá su poder de mercado al

de Internet móvil. Como bien destacó la CRC en su documento de 2016 (CRC, 2016), al inicio de la

prestación del servicio de Internet móvil Telefónica y Comcel partieron con participaciones de

mercado similares (año 2011), pero en la actualidad las participaciones de mercado del servicio de

Internet móvil reflejan casi idénticamente las del servicio de voz, en donde existe un operador de

mercado identificado como dominante: COMCEL. Tal y como se documenta a continuación, la

preocupación sobre el apalancamiento de COMCEL del mercado de voz al mercado de datos

móviles fue también advertido como parte del proceso de subasta de espectro del año 2013 en

consideración a los riesgos sobre la competencia que tenía dejar participar a dicho operador en

igualdad de condiciones que los demás operadores, entrantes y establecidos.

4.3 Subasta de espectro 4G en Colombia - 2013

Durante el año 2011, el Ministerio TIC dio inicio al proceso mediante el cual "se establecen los

requisitos y el procedimiento para otorgar permisos para el uso de hasta 225 MHz de espectro

radioeléctrico en las bandas de 1.850 MHz a 1.990 MHz, 1.710 MHz a 1.755 MHz pareada con 2.110

MHz a 2.155 MHz y 2.500 MHz a 2.690 MHz para la operación y prestación del servicio móvil

terrestre”.

Como parte del proceso, el Ministerio TIC le solicitó tanto a la Comisión de Regulación de

Comunicaciones y a la Agencia Nacional de Espectro, como a la Superintendencia de Industria y

Comercio en calidad de ente asesor del Gobierno Nacional en materia de promoción y protección

de la competencia, su concepto sobre el impacto que sobre la competencia tendría la subasta de

espectro radioeléctrico.

Si bien se pretendió que este proceso estuviera enmarcado en el principio de igualdad de

oportunidades en el acceso al uso del espectro, se analizaron todas las posibles circunstancias que,

como consecuencia de la asignación de porciones de espectro, pudieran tener un impacto negativo

en el mercado.

De manera particular, la SIC presentó el informe “Análisis de riesgos potenciales en el proceso de

adjudicación del espectro radioeléctrico para la operación y prestación del servicio móvil terrestre”,

en el cual se detectaron múltiples riesgos como consecuencia del incremento de la posición de


31

dominio que podría generarse con ocasión de la subasta de 4G, si todos los operadores participaban

en igualdad de condiciones. Entre ellos se analizó el posible efecto cruzado derivado de la estructura

del mercado de telefonía móvil vigente en la época hacia el mercado de Internet móvil en un

horizonte temporal de 10 años.

Por su parte, en el documento “Análisis de alternativas de diseño para la subasta de espectro

radioeléctrico para servicios 4G y posibles escenarios competitivos” preparado por la CRC y la ANE

se puede observar, en el análisis del Escenario 5. Subasta de ERE abierta para todos (simultánea), no

participación del dominante en la banda AWS, que las ventajas identificadas incluyen algunas

relacionadas con la competencia en el mercado, en la medida en la que el desbalance de espectro

mejora la competitividad de los competidores diferentes del dominante en el mercado, pero puede

empeorar ligeramente la competitividad del dominante en el mercado de Internet, debido a que

solo accede a espectro en 2.500 MHz.

En virtud de lo anterior, el MinTIC estableció condiciones diferenciales para los operadores según su

posición en el mercado, y especificicamente sobre COMCEL como operador dominante en el

mercado “voz saliente móvil”. Dentro de las medidas adoptadas se estableció, por ejemplo, que

dicho agente no podría pujar por la banda AWS (el referenciado escenario 5).

4.4 Conclusiones

Con motivo de la subasta de espectro adelantada en el año 2013, la Superintendencia de Industria

y Comercio llamó la atención al Ministerio TIC sobre la posibilidad de que dicho operador extendiera

su poder de mercado al mercado conexo de Internet móvil. El mecanismo es evidente: a través de

un mismo dispositivo, los usuarios consumen diversos servicios móviles (voz, datos), tal y como lo

ha destacado la CRC como parte del análisis de mercados móviles de los años 2016 y 2017. En ese

momento, el Ministerio TIC tomó la determinación de permitir la participación de COMCEL en la

subasta de espectro, pero de manera condicionada: le permitió participar únicamente por la

frecuencias de 2500 MHz, mientras que los demás operadores pudieron pujar por las bandas AWS.

Resulta claro entonces que, independientemente de que no se haya tomado aún una determinación

sobre la dominancia del operador COMCEL en el mercado “servicios móviles”, la posibilidad de que

COMCEL se apalanque en su posición dominante en el mercado “voz móvil” para dominar, a su vez,

el mercado de internet móvil, es una situación que amerita intervención de parte de las autoridades.

En este sentido, tanto la Comisión de Regulación de Comunicaciones, como la Superintendencia de

Industria y Comercio y el mismo Ministerio TIC en desarrollo de la subasta de espectro actual

deberían seguir las mejores prácticas internacionales, y basarse en la estrecha relación que existe en

los servicios de voz y datos móviles, y la dominancia legalmente vigente en el mercado “voz saliente

móvil”, para tomar determinaciones asimétricas sobre el operador COMCEL.


32

5. Propuesta de medidas regulatorias diferenciadas

5.1 Impacto de la situación del mercado en la subasta de espectro

Si bien podría parecer que las preocupaciones sobre riesgos para la competencia por el

apalancamiento del poder de mercado a través del empaquetamiento de servicios son de las

autoridades de regulación y de competencia, las autoridades encargadas de asignar un recurso

escaso como el espectro, en el caso colombiano el MinTIC, también lo deben tener en cuenta.

Tal y como lo indican Cramton, Kwerel, Rosston y Skrzypacz (2011), un diseño efectivo de una subasta

debe reconocer la importancia de la competencia, no solo en el proceso de la subasta en sí, sino

adicionalmente en la competencia en los mercados minoristas de telecomunicaciones móviles.

Lo anterior no debe sorprender toda vez que el mismo MinTIC, en la subasta llevada a cabo en el

año 2013 para asignar espectro en las bandas AWS y 2500 MHz, solicitó el acompañamiento tanto

de la autoridad regulatoria (CRC) como de la de competencia (SIC) para evaluar el posible impacto

en la subasta y posterior adjudicación de espectro ante la presencia de un operador con posición

de dominio en uno de los mercados conexos (voz móvil) al directamente afectado por la subasta

(internet móvil)9. No deja de resultar sorpresivo que a la fecha, al menos de manera pública y oficial,

el Ministerio TIC no ha hecho parte del proceso de asignación de espectro ni a la autoridad

regulatoria ni a la de competencia en un hecho que puede tener grandes implicaciones sobre el

desarrollo del mercado a futuro.

En virtud del impacto negativo que puede tener permitir la participación en la subasta al operador

COMCEL en igualdad de condiciones que los demás agentes del mercado, se presenta a

continuación una serie de intervenciones asimétricas en materia de asignación de espectro, y otras

regulatorias, que pueden contribuir a nivelar el campo de juego, de tal suerte que se obtenga el

mayor beneficio posible para el mercado y para los usuarios de la subasta que viene en camino.

5.2 Benchmarking: Medidas frente operadores móviles dominantes en procesos

de asignación de espectro

Indiscutiblemente, el espectro es una entrada necesaria en la provisión de servicios móviles, incluida

la banda ancha. La creciente demanda de los consumidores por datos de alta velocidad está

aumentando el ritmo de la necesidad de espectro por parte de los operadores. Los consumidores

de hoy esperan conectividad móvil en casa, trabajo y mientras viajan. Por lo que, aunque suene

9 Si bien el espectro no tenía restricción de uso explícito, en la práctica se dispuso que fuera usado para prestar servicios 4G,

que hasta el momento han sido predominantemente para el acceso a Internet móvil de alta velocidad.


33

retórico, la satisfacción de esta creciente demanda de datos aumenta, en igual medida, la necesidad

de los operadores móviles a acceder a más espectro.

Por lo que las subastas de bandas 4G (incluyendo 600 MHz, 700 MHz, 3.5. GHz y bandas milimétricas

por encima de la banda de 24 GHz) están acelerando su ritmo a nivel mundial. Los países de las

Américas no han sido la excepción. Varios procesos de subastas de espectro en la región para

servicios móviles han sido anunciados y se encuentran en proceso; en las cuales se incluyeron las

bandas de espectro IMT identificadas durante las Conferencias Mundiales de Radiocomunicación

(CRM) del 2015, 2012 y 2000.

Un ejemplo de ello corresponde al proceso de licenciamiento de espectro del primer dividendo

digital de la banda UHF (470–806 MHz), que representa una de las operaciones más largas de

asignación para servicios móviles desde que los primeros países las asignaron (v.gr. Alemania, Suecia

y Estados Unidos). De este proceso ya podemos contar con ciertas lecciones aprendidas que

redundan en entender que la ventaja principal de las subastas no solamente consiste en que las

mismas sean transparentes, relativamente simples y retornen el valor económico a la sociedad, sino

también que:

• dediquen una especial consideración a la definición de las condiciones de licenciamiento

para que estas sean acorde con la realidad del mercado; y que

• evitan distorsiones en el mercado que acontezcan y generen que los resultados de la subasta

sean errados.

Con ese ritmo, resulta ser un desafío para los gobiernos y reguladores garantizar conectividad móvil

que sea asequible y de gran calidad a través de las subastas de espectro de tales bandas. Si bien las

subastas, en términos generales, deben ser abiertas, justas y equitativas, es posible que existan

ciertas distorsiones del mercado (v.gr. existencia de dominancia de un operador móvil) las cuales, en

su contexto, podrían justificar ciertas medidas que de manera directa o indirecta afecten las

condiciones y resultados del proceso de subasta.

Podemos identificar tres principales hipótesis en las cuales un proceso de subasta de espectro puede

verse afectado por la existencia de un operador móvil declarado como dominante en un mercado

relevante o de un operador que cuenta con posición privilegiada dentro de un mercado relevante,

a saber:

a) Hipótesis 1: Imposición de medidas destinadas a impedir que el operador móvil con

dominancia en un mercado relevante participe en el proceso de subasta;

b) Hipótesis 2: Imposición de topes de espectro con el fin de restringir la cantidad de espectro

a la que puede acceder en la subasta un operador móvil declarado con posición dominante


34

en un mercado relevante, o un operador grande incumbente (i.e. considerando su porcentaje

de tenencia de espectro o de infraestructura de red); e

c) Hipótesis 3: Imposición de condiciones y obligaciones particulares (i.e. considerando su

porcentaje de tenencia de espectro o de infraestructura de red), en licencias de espectro

obtenidas por un operador declarado con posición dominante en un mercado relevante, o

un operador grande (v.gr. su porcentaje de tenencia de espectro e infraestructura de red),

con el fin de alcanzar ciertos objetivos que impacten el mercado y el valor de las licencias

que se adjudican.

En tal orden de ideas, esta sección tiene principalmente dos objetivos:

1.1. Identificar la existencia de experiencias internacionales que puedan asemejarse a alguna de

las tres hipótesis arriba identificadas dentro de un proceso de subasta en países que

identificamos en las Américas y la Unión Europea; y

1.2. Con base a las experiencias identificadas, determinar lecciones y proponer medidas que

puedan adecuarse dentro del actual proceso de subasta de la banda de 700 MHz en

Colombia.

Para lograr tales propósitos, esta sección se dividirá en dos subsecciones: (1.1.) en la cual se revise el

panorama internacional que abarque ciertos países que puedan corroborar o descartar alguna de

las tres hipótesis arriba identificadas; (1.2.) en la cual se identifiquen las lecciones arrojadas por la

revisión de experiencias internacionales, para posteriormente adecuarlas a medidas a proponer

dentro del actual proceso de subasta de la banda de 700 MHz en Colombia.

5.2.1 Revisión de experiencias internacionales

5.2.1.1 Américas

Los países que se analizarán en las Américas para efectos de hacerlos comparables con las tres

hipótesis identificadas son: Costa Rica, Canadá y México. Las razones que explican la selección de

tales países son las siguientes:

• Costa Rica y México son los únicos países en la región (sin contar Colombia), en los que un

operador móvil ha sido designado como dominante o como agente económico

preponderante;

• En Canadá la subasta de la banda de 700 MHz, conforme con sus bases de concurso10,

impuso estrictos topes de espectro a operadores móviles definidos como grandes;

10 Ver, Licence Framework for Mobile Broadband Services (MBS) – 700 MHz Band. Fuente: http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-

gst.nsf/eng/sf10572.html

http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/sf10572.html



35

• En México el regulador de telecomunicaciones (entonces Ifetel) identificó en el 2014 a

América Móvil como agente económico preponderante en los mercados móviles y fijos, y

en su última revisión de tales medidas en el 2017 el IFT fortaleció algunas de las obligaciones

impuestas en el 2014;

• En México la subasta de la banda de 2.5 GHz del 201811 incluyó fuertes obligaciones de

cobertura a los participantes ganadores de esta licitación que no son agentes económicos

preponderantes en mercados móviles (v.gr. AT&T y Telefónica); y

• Mientras que en Costa Rica12 y México13 las reglas de topes de espectro solamente aplican

durante un proceso de subasta específico (lo que no afectaría un eventual caso de fusión

entre operadores móviles), en Canadá14 las reglas aplican de manera permanente lo cual

posibilita que las misma apliquen tanto a una subasta específica como a cualquier

procedimiento administrativo que involucre la asignación de tal espectro (lo cual afectaría

un eventual caso de fusión o adquisición entre operadores móviles que involucre una

operación de adquisición de espectro).

Adicional a lo anterior, se aclara que los demás países de las Américas no se tuvieron en cuenta dado

que no se encontró que presenciaran casos de dominancia relevante, fuertes imposiciones de

obligaciones de cobertura en subastas o importantes decisiones en materia de topes de espectro

que los hicieran comparables con las hipótesis aquí planteadas. Tal es el caso de Brasil y Estados

Unidos, los cuales no fueron tenidos en cuenta en esta comparación en atención a que:

• Si bien el regulador de telecomunicaciones de Brasil (Anatel) aprobó en el 201815 un análisis

comprensivo de siete mercados relevantes mayoristas de telecomunicaciones en donde

incluyó como dominantes a tres operadores en el mercado de terminación móvil (v.gr. Claro,

TIM y Telefónica/Vivo), dicha decisión no se encuentra públicamente disponible aún; y

• Estados Unidos no cuenta con la existencia de un operador declarado como dominante en

mercados móviles, y también es el único país de la región que no cuenta con topes de

espectro ex ante desde el 1 de enero de 2003. Aunque la FCC adoptó una aproximación caso

11 Ver, Licitación No. IFT-7, Procedimiento de ofertas de la licitación para los 120 MHz en la banda de 2.5 GHz. Fuente

http://www.ift.org.mx/industria/espectro-radioelectrico/telecomunicaciones/2018/licitacion-no-ift-7-servicio-de-acceso-

inalambrico 12 Ver, Sutel: Concesión para el uso y explotación de espectro radioeléctrico para la prestación de servicios de

telecomunicaciones mediante la implementación de sistemas IMT. Fuente:

https://sutel.go.cr/sites/default/files/licitaciones/2016li-000002-sutel_precartel.pdf 13 Ver, IFT: El espectro radioléctrico en México. Estudio y Acciones. Fuente:

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/espectro-radioelectrico/el-espectro-radioel-ctrico-en-

mexico.estudio-y-acciones-final-consulta.pdf 14 Ver, Technical, Policy and Licensing Framework for Spectrum in the 600 MHz Band (entre otras). Fuente:

https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/sf11374.html#s4.1 15 Ver, Anatel comunicado de prensa. Fuente: https://www.anatel.gov.br/institucional/noticias-destaque/2012

http://www.ift.org.mx/industria/espectro-radioelectrico/telecomunicaciones/2018/licitacion-no-ift-7-servicio-de-acceso-inalambrico

http://www.ift.org.mx/industria/espectro-radioelectrico/telecomunicaciones/2018/licitacion-no-ift-7-servicio-de-acceso-inalambrico

https://sutel.go.cr/sites/default/files/licitaciones/2016li-000002-sutel_precartel.pdf

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/espectro-radioelectrico/el-espectro-radioel-ctrico-en-mexico.estudio-y-acciones-final-consulta.pdf

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/contenidogeneral/espectro-radioelectrico/el-espectro-radioel-ctrico-en-mexico.estudio-y-acciones-final-consulta.pdf

https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/sf11374.html#s4.1

https://www.anatel.gov.br/institucional/noticias-destaque/2012


36

a caso en la materia16, a la fecha no ha impuesto tales reglas de “spectrum screen” en

consideración al nivel de participación en el mercado de un operador móvil, sino al

porcentaje de tenencia de espectro17.

a) Hipótesis 1:

De entrada, debe precisarse que, en ninguno de los países aquí analizados, y tampoco en aquellos

que no fueron tenidos en cuenta para el presente benchmarking, se pudo encontrar una experiencia

en la que antes o durante un proceso de subasta específico alguna autoridad hubiera impedido a

un operador móvil participar en el mismo, en atención a su posición de dominancia o de agente

preponderante en un mercado móvil.

Quizás el caso más cercano, aunque no atribuible a la existencia de dominancia, se relaciona con el

operador incumbente ICE Kölbi, quien fuere excluido de las adjudicaciones de espectro del 2017

(v.gr.1800 MHz y 1900 MHz–2100 MHz), pues este acaparaba 330 MHz de los 460 MHz

concesionados hasta entonces. Situación que dio como resultado que la Sutel, a través de la

Resolución RCS-248-201718, declarara en competencia el mercado de telefonía móvil, liberalizando

así las tarifas.

Subscriptores y resultados de la subasta del 2017 por operador

Operador Tecnología Espectro

(Banda)

Tipo de

concurso

Precio final

pagado (en

millones de US

dólares)

% de

Mercado

(2018)

Claro – América

Móvil

GSM

GPRS

EDGE

1800 MHZ Subasta

US$14 19.2%

1800 MHz

paired

1900–2100 MHz

paired

US$5

2100 MHz

ICE Kölbi GSM

GPRS

EDGE

1800 MHz

paired

Otorgado por

decreto

N/A 53.6%

2.5 MHz paired

16 No obstante, debe tenerse en cuenta que los topes de espectro aplican bajo una aproximación caso a caso. Así, la FCC en

el 2014 adoptó reglas sobre límites de espectro y evaluaciones caso a caso. Fuente: https://www.fcc.gov/document/mobile-

spectrum-holdings-report-and-order 17 Ver, FCC Mobile Spectrum Holdings Report and Order. Fuente: https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-14-

63A1.pdf 18 Ver,

http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=

84870&nValor3=109659&strTipM=TC

https://www.fcc.gov/document/mobile-spectrum-holdings-report-and-order

https://www.fcc.gov/document/mobile-spectrum-holdings-report-and-order

https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-14-63A1.pdf


http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=84870&nValor3=109659&strTipM=TC

http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_texto_completo.aspx?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=84870&nValor3=109659&strTipM=TC


37

2.5 MHz

unpaired

2100 MHz

paired

3.5 GHz

unpaired

850 MHz paired

Movistar-

Telefónica19

GSM

GPRS

EDGE

1800 MHz Subasta US$ 14 26.6%

1800 MHz

paired

1900–2100 MHz

paired

US 10

2100 MHz

850 MHz

Fuente: Sutel, Informe estadísticas sector telecomunicaciones, 201820.

b) Hipótesis 2:

Las autoridades suelen utilizar topes de espectro para establecer que un solo operador puede

obtener una cantidad específica del recurso con respecto a bandas especificas o entre bandas. Las

reglas de topes de espectro pueden ser permanentes o aplicadas a cada tipo de concurso, siendo

las primeras relevantes en subsecuentes casos de comercialización de espectro (v.gr. fusiones y

adquisiciones), mientras que las segundas no.

Los topes pueden ser definidos y establecidos de una manera tan estricta, que como resultado

pueden generar la exclusión de potenciales concursantes. Al punto, GSMA ha sostenido que “los

reguladores deben definir y establecer topes con cuidado para equilibrar de tal forma que los

operadores tengan suficiente libertad para perseguir sus estrategias y objetivos comerciales

particulares, al tiempo que evita el acaparamiento de espectro y el daño que esto puede hacer a la

competencia”21.

19 Millicom Group informó a comienzos del 2019, que adquiriría la operación de Telefónica en Costa Rica, la cual está pendiente

de la aprobación regulatoria por parte de la Sutel. En caso de ser aprobada, le daría a Tigo alrededor de 2.3. millones de

subscriptores móviles en Costa Rica, convirtiéndolo en el segundo operador más grande con un market share de 26%. Fuente:

https://www.millicom.com/media/3649/mic-adds-mobile-to-cam-presentation.pdf Sin embargo, en materia de espectro, la

situación deberá ser analizada por la Sutel considerando que ICE Kölbi fue el único operador que en la subasta del 2017

alcanzo el tope, y que en el país los topes de espectro solamente aplican durante ese concurso particular y no en casos de

fusiones o adquisiciones posteriores. 20 Ver, https://sutel.go.cr/sites/default/files/informe_estadisticas_del_sector_de_telecomunicaciones_2018_vf.pdf 21 Ver, https://www.gsma.com/spectrum/resources/spectrum-auctions/, pg. 8

https://www.millicom.com/media/3649/mic-adds-mobile-to-cam-presentation.pdf

https://sutel.go.cr/sites/default/files/informe_estadisticas_del_sector_de_telecomunicaciones_2018_vf.pdf

https://www.gsma.com/spectrum/resources/spectrum-auctions/


38

En tal sentido, analizaremos el caso de Canadá en la banda de 700 MHz. Al punto, resulta importante

observar que este país, al igual que Colombia, cuenta con reglas de topes permanentes; lo cual

significa que los mismos se aplicarían en casos de comercialización de espectro (v.gr. en un caso de

fusión entre operadores móviles que involucre una transferencia del espectro otorgado).

• Canadá y su experiencia en la banda de 700 MHz

El 13 de febrero del 2014, la subasta de la banda de 700 MHz cerró después de 108 rondas de

ofertas22. La subasta asignó 68 MHz (divididas en tres bloques 2x6 MHz, dos bloques 1x6 y dos

bloques 2x5 MHz) en cada una de las 14 áreas de servicio. De los diez concursantes, se les adjudico

a ocho, entre los cuales los tres operadores nacionales (i.e. Rogers, Telus y Bell) representaron el

95% de los ingresos de la subasta, obteniendo el 85% del espectro por MHz/población (MHz/Pop),

incluido el 100% de los bloques más buscados (i.e. A, B y C).

Los ingresos de la subasta totalizaron CD$ 5.27 mil millones, resultando en un precio promedio de

USD$ 2.28 por MHz/Pop, 60% por encima del precio promedio de USD$ 1.31 alcanzado en la subasta

del 2008 en Estados Unidos por la banda de 700 MHz23.

Resulta importante resaltar que, para alentar la competencia, la subasta incluyó un tope o límite de

agregación de espectro, de la siguiente manera:

• ningún participante de la subasta podría ganar más de dos bloques pareados (i.e. dos entre

A, B, C, C1 y C2); y

• los grandes operadores móviles solo podían tener un solo bloque entre los bloques pareados

principales (i.e. B, C, C1 y C2)

Por operador grande se entendió un operador con24:

• un market share nacional igual o mayor al 10%; o

• un market share igual o mayor en el área de servicio particular

Así las cosas, y en lugar de sofocar la competencia, el tope o límite de agregación del espectro

intensificó la competencia en la combinación AB. Los tres bloques pareados (A, B, C) en la banda

inferior de 700 MHz fueron los más deseados, toda vez que eran consistentes con la ruta de

tecnología GSM a LTE favorecida por todos los participantes. Asimismo:

22 Ver, https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/h_sf10598.html 23 Ver, FCC, Auction 73: 700 MHz band. Fuente: https://www.fcc.gov/auction/73 24 Ver, Licence Framework for Mobile Broadband Services (MBS) – 700 MHz Band. Fuente: http://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-

gst.nsf/eng/sf10572.html

https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/h_sf10598.html

https://www.fcc.gov/auction/73




39

• la combinación AB fue la única forma de ganar dos bloques inferiores;

• los 12 + 12 MHz del espectro contiguo ofreció mayor capacidad y velocidad que

cualquier otra combinación; y

• el bloque C fue una clara segunda opción.

Como resultado, los tres grandes operadores nacionales compitieron ferozmente por la

combinación AB y luego C. Los más pequeños por los bloques C1 o C2 en la banda superior inferior.

Subscriptores y resultados de la subasta de 700 Mhz por operador (2014)

Operadores Subscriptores

(millones)

Precio

final

(en

millones

de CD$)

MHz/Pop

(Millones)

Market

share

Cuota

de pago

Cuota de

espectro

# de

licencias

obtenidas

Precio (CD$

MHz/Pop)

Fenix - $284 1 - - - 1 paired $0.26

MTS 0.5 $9 12 2% 0% 1% 1 paired $0.73

Bragg - $20 31 - 0% 1% 4 paired $0.65

TELUS 7.8 $1,143 642 29% 22% 28% 16 paired +

14 unpaired

$4.32

Vidéotron 0.5 $233 280 2% 4% 12% 7 paired +

0 unpaired

$0.83

Bell 7.8 $566 536 29% 11% 24% 17 paired +

14 unpaired

$1.05

Sasktel 0.6 $8 10 2% 0% 0% 1 paired $0.73

Rogers 22 paired

Fuente: Gobierno de Canadá, Final results–700 MHz25

Ganadores de la subasta por área de servicio y bloque (2014)

Área de

servicio

A

12 MHz

B

12 MHz

C

12 MHz

C1

10 MHz

C2

10

MHz

D

6 MHz

E

6 MHz

Población

Newfoundland

& Labrador

Rogers Rogers Bell Bragg Telus Bell Bell

514,641

Nova Scotia &

PEI

Rogers Rogers Bell Bragg Telus Bell Bell 1,061,846

New

Brunswick

Rogers Rogers Bell Bragg Telus Bell Bell 749,942

25 Ver, https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/sf11086.html

https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/sf11086.html


40

Eastern

Quebec

Rogers Rogers Telus Vidéotron Bell Telus Telus 1,668,394

Southern

Quebec


Eastern

Ontario &

Outaouais


Northern

Quebec

Bell Bell Rogers Vidéotron Telus Bell Bell 190,605

Southern

Ontario

Rogers Rogers Bell Vidéotron Telus Bell Bell 10,090,766

Northen

Ontario

Bell Bell Rogers Bragg Telus Bell Bell 744,775

Manitoba Telus Telusl Rogers MTS Bell Telus Telus 1,206,968

Saskatchewan Telus Telus Rogers Saskel Bell Telus Telus 1,039,584

Alberta Rogers Rogers Telus Vidéotron Bell Telus Telus 3,640,395

British

Columbia


Yukon, NWT &

Nunavut

Bell Bell Telus IC Feenix Bell Bell 107,215

Fuente: Gobierno de Canadá, Final results–700 MHz26

c) Hipótesis 3:

Las condiciones y obligaciones para suministrar ciertos niveles de cobertura móvil suelen imponerse

al adjudicarse el espectro radioeléctrico subastado, con el propósito de garantizar que el recurso

escaso asignado no solamente sea utilizado para el propósito designado, sino también su uso

beneficie a la mayor cantidad de población posible.

Los requisitos de cobertura varían de manera significativa entre los países de la región, en donde en

las últimas licencias de espectro otorgadas en países como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica,

Perú y Paraguay impusieron requerimientos detallados de cobertura (incluyendo áreas rurales y

carreteras), mientras que países como Canadá, México y Estados Unidos impusieron requerimientos

de cobertura asociados a un porcentaje de la población.

26 Ver, https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/sf11086.html

https://www.ic.gc.ca/eic/site/smt-gst.nsf/eng/sf11086.html


41

Asimismo, se puede observar que otras obligaciones suelen ser impuestas en la adjudicación del

recurso, tales como: suministrar acceso mayorista, costos de mitigación de interferencia y

obligaciones sociales para suministrar equipos y servicios subsidiados en específicos grupos

socioeconómicos.

Puntualmente, GSMA en su “Auction Best Practice”27, anota que dos obligaciones que deben

considerarse cuidadosamente son aquellas relacionadas con niveles de cobertura y obligaciones de

acceso mayorista, dado que las mismas cuanto menos deberían abstenerse de:

• promover una ineficiente duplicación de redes en áreas no rentables;

• distorsionar asignaciones eficientes al desincentivar ofertas de concursantes calificados;

• incluir obligaciones de acceso mayorista, a menos que exista clara evidencia de su necesidad;

y

• modificar las obligaciones durante el término de una licencia.

Teniendo en cuenta lo anterior, pasamos a observar la experiencia de México en la licitación del 2018

de la banda de 2.5 GHz, en la cual el operador dominante Telcel no obtuvo espectro, sino que

también se impusieron fuertes obligaciones de cobertura a los participantes ganadores de esta

licitación, los cuales no son declarados como agentes económicos preponderantes en el mercado

móvil, pero que entre ellos si cuentan con diferencias importantes en tenencia de espectro y

participación de mercado móvil.

• México y su experiencia en la banda 2.5 GHz:

o Particularidades de la condición de preponderancia de América Móvil (Telcel)

Con la reforma constitucional del 2013, México adoptó una serie de medidas encaminadas a

fomentar la competencia en el mercado de telecomunicaciones, las cuales incluían una regulación

asimétrica para los agentes económicos preponderantes. Así, en marzo del 2014 el entonces Ifetel

(hoy IFT) impuso28 una serie de obligaciones asimétricas a América Móvil como agente económico

preponderante, dentro de las cuales no se estableció ninguna relacionada con limitaciones en el

acceso o participación a concursos por espectro.

27 Ver, https://www.gsma.com/spectrum/resources/spectrum-auctions/, pg. 8 28 Ver, IFT, version pública de la resolución mediante la cual el Ifetel determina al grupo de interés económico del que forman

parte América Móvil. Fuente: http://www.ift.org.mx/industria/politica-regulatoria/preponderancia-telecom/resolucion-pleno-

ift-determina-grupo-1

https://www.gsma.com/spectrum/resources/spectrum-auctions/

http://www.ift.org.mx/industria/politica-regulatoria/preponderancia-telecom/resolucion-pleno-ift-determina-grupo-1

http://www.ift.org.mx/industria/politica-regulatoria/preponderancia-telecom/resolucion-pleno-ift-determina-grupo-1


42

En febrero de 2017, el IFT emprendió una revisión bienal29 de las disposiciones de preponderancia y

fortaleció la regulación asimétrica impuesta al agente preponderante, dentro de las cuales tampoco

se impuso alguna relacionada con el acceso a espectro. Se destaca que la obligación más fuerte

impuesta en esta revisión se relaciona con la orden de separación funcional de algunas de las

actividades de red fija del agente preponderante; en consideración a que el IFT concluyó que las

medidas inicialmente impuestas no habían sido suficientes para mejorar la competencia en el

mercado de telecomunicaciones del país30.

Al respecto, la OCDE sostuvo que “las medidas propuestas por el IFT en su revisión de preponderancia

en los servicios de telecomunicaciones son equilibradas y proporcionales. Las medidas adicionales, es

decir, el requisito de equivalencia de insumos y la separación funcional del agente preponderante, son

adecuadas para favorecer una mayor competencia en el mercado. Los operadores que soliciten acceso

necesitan disponer de elementos tales como el bucle local y líneas arrendadas, y del uso de un sistema

electrónico de gestión efectivo. Con respecto a la composición del consejo de la empresa mayorista

separada, si bien será importante que la industria en su conjunto esté representada y sea escuchada

por los miembros de su consejo, el IFT debería mantenerse alerta ante los riesgos de colusión”31.

En su programa anual de trabajo del 201932, el IFT incluyó la segunda resolución bienal de

preponderancia en el sector de telecomunicaciones, el cual espera ser culminado en la primera mitad

del 2020.

o Evolución de la disponibilidad del espectro en México hasta el 2017

Indudablemente, una de las condiciones subyacentes para el crecimiento del mercado de servicios

móviles es la disponibilidad del espectro.

Antes de la reforma del 2013, había 222 MHz de espectro disponible para los operadores, la mayoría

del cual estaba en la banda de los 1900 MHz, o Servicio de Comunicaciones Personales (Personal

Communications Service, PCS), seguido por 60 MHz en la banda de 1.7/2.1 GHz, o AWS (servicios

inalámbricos avanzados, Advanced Wireless Services).

29 Ver, IFT, versión pública del Acuerdo P/IFT/EXT/270217/119. Fuente:

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/conocenos/pleno/sesiones/acuerdoliga/pitfext270217119verpub_2.pdf 30 Ver, IFT, medidas impuestas a los agentes económicos preponderantes en telecomunicaciones. Fuente:

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/comunicacion-y-medios/comunicados-

ift/comunicadoresuelvesobremedidasimpuestasalosagenteseconomicospre.pdf 31 Ver, OCDE, Estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusion en México 2017. Fuente:

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/estudio_de_la_ocde_sobre_telecomuncaciones_y_radiodifusion_en_mexico_2017.pdf 32Ver, IFT, Programa annual de trabajo, 2019. Fuente: http://cgpe.ift.org.mx/pat2019/

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/conocenos/pleno/sesiones/acuerdoliga/pitfext270217119verpub_2.pdf

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/comunicadoresuelvesobremedidasimpuestasalosagenteseconomicospre.pdf

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/comunicadoresuelvesobremedidasimpuestasalosagenteseconomicospre.pdf

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/estudio_de_la_ocde_sobre_telecomuncaciones_y_radiodifusion_en_mexico_2017.pdf

http://cgpe.ift.org.mx/pat2019/


43

Después de la reforma, el IFT llevó a cabo la subasta de 80 MHz de la banda AWS, de los cuales se

adjudicaron 70 MHz, con lo que se duplicó la disponibilidad del espectro en esta banda para los

operadores. Adicionalmente, a finales de abril de 2017 el Pleno del IFT aprobó una operación

mediante la cual América Móvil adquirió una subsidiaria de MVS, que tenía 60 MHz de la banda de

2.5 MHz que no estaban siendo utilizados.

Adicionalmente, la banda de los 700 MHz se liberó a partir de la transición a la televisión digital

terrestre en diciembre del 201533, y la misma se encuentra asignada desde el 2016 al consorcio Altán

(Asociación Público-Privada) quien fuese el único participante del concurso34.

33Ver, DOF 11/06/2013. Fuente: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5301941&fecha=11/06/2013 34 Ver, SCT, Acta de la Junta Pública en las que se dio a conocer y se notificó el resultado de la evaluación de las ofertas

técnicas y se llevó a cabo la apertura de las ofertas económicas. Fuente: http://www.sct.gob.mx/red-

compartida/descargaPDF/Acta-Concurso-Red-Compartida-4nov2016.pdf

http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5301941&fecha=11/06/2013

http://www.sct.gob.mx/red-compartida/descargaPDF/Acta-Concurso-Red-Compartida-4nov2016.pdf

http://www.sct.gob.mx/red-compartida/descargaPDF/Acta-Concurso-Red-Compartida-4nov2016.pdf


44

Evolución de la disponibilidad del espectro (MHz) en México antes de la licitación de la banda de

2.5. GHz del 2018

Fuente: OCDE35

o La licitación de la banda 2.5. GHz

Teniendo en cuenta que las obligaciones impuestas al agente económico preponderante en el

mercado de telecomunicaciones no se asocian con limitaciones en el acceso o participación a

concursos por espectro, resulta interesante observar la experiencia del país en la licitación de la

banda 2.5 GHz del 2018, en donde no solamente el agente económico preponderante no adquirió

ningún lote ofrecido en la misma, sino también el concurso incluyó fuertes obligaciones de cobertura

para los dos operadores ganadores los cuales, si bien no son preponderantes, si tienen sustanciales

diferencias en la tenencia de espectro y su participación en el mercado.

El IFT en marzo del 2018 anuncio que 5 operadores habían mostrado interés en participar en la

licitación de 120 MHz de espectro en la banda de 2.5 GHz36. El 6 de agosto de 2018 comenzó la

35 Ver, OCDE, Estudio de la OCDE sobre telecomunicaciones y radiodifusión en México 2017. Fuente:

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/estudio_de_la_ocde_sobre_telecomuncaciones_y_radiodifusion_en_mexico_2017.pdf 36 Ver, IFT Comunicado 020 del 2018. Fuente: http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-recibio-

cinco-manifestaciones-de-interes-en-la-licitacion-de-la-banda-2500-2690-mhz

0 100 200 300 400 500 600 700

Antes de la reforma

Disponibilidad a 2017

Esperada a marzo de 2018

2.5 GHz SCP (1.9 GHz) AWS (1.7/2.1 GHz) 800 MHz 700 MHz

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/estudio_de_la_ocde_sobre_telecomuncaciones_y_radiodifusion_en_mexico_2017.pdf

http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-recibio-cinco-manifestaciones-de-interes-en-la-licitacion-de-la-banda-2500-2690-mhz

http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-recibio-cinco-manifestaciones-de-interes-en-la-licitacion-de-la-banda-2500-2690-mhz


45

licitación con el método de reloj ascendente simultaneo, en el cual todos los bloques de espectro

fueron concesionados al precio de reserva de USD$18 millones cada uno. El IFT en un solo día

otorgó37 a AT&T y Telefónica las concesiones de la siguiente forma:

Esquema final adjudicada de la Banda 2.5 GHz

Fuente. IFT38

Dentro de las bases de licitación39 se incluyeron obligaciones de cobertura para los oferentes que

ganaran. Estas correspondieron a ser obligaciones de cobertura en tecnología 3G o superior, a saber:

• Al menos el 80% de la población en 10 de 13 ciudades con más de un millón de habitantes

en 3 años;

• Al menos 80% de las vías en 5 zonas económicas especiales (i.e. Lázaro Cárdenas-

Zihuatanejo, Puerto Chiapas-Tapachula, Coatzacoalcos, Salina Cruz and Mérida-

Progreso) dentro de 4 años;

• Al menos 80% de la población en 200 pueblos (menores de 5,000 habitantes) dentro de

4 años

37 Ver, IFT, Resultados del procedimiento de presentación de ofertas de la licitación pública para concesionar el uso,

aprovechamiento y explotación comercial de 120 MHz de espectro radioeléctrico disponibles en la banda de frecuencias

2500–2690 MHz (Licitación No. IFT-7). Fuente: http://www.ift.org.mx/sites/default/files/publicacion_de_resultados_ppo_ift-

7.pdf 38 Ver, IFT, Resultados del procedimiento de presentación de ofertas de la licitación pública para concesionar el uso,

aprovechamiento y explotación comercial de 120 MHz de espectro radioeléctrico disponibles en la banda de frecuencias

2500–2690 MHz (Licitación No. IFT-7). Fuente: http://www.ift.org.mx/sites/default/files/publicacion_de_resultados_ppo_ift-

7.pdf 39 Ver, IFT, Bases de licitación pública para concesionar el uso, aprovechamiento y explotación comercial de 120 MHz de

espectro radioeléctrico disponibles en la banda de frecuencias 2500–2690 MHz (Licitación No. IFT-7).

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/industria/espectro-radioelectrico/telecomunicaciones/2018/7/bases.pdf

2500

Espectro TDD asignado a AT&T

Espectro FDD asignado a Telefónica y AT&T

No disponible en la licitación

Bandas de guarda

2530

2540

2550

256

0

257

0

2575

2595

261

5

2620

2650

2660

2670

2680

2690

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/publicacion_de_resultados_ppo_ift-7.pdf

http://www.ift.org.mx/sites/default/files/publicacion_de_resultados_ppo_ift-7.pdf



46

Para asegurar que la demanda exceda la oferta en la subasta y “restringir la participación de un

interesado cuando (…) su participación pueda significar un efecto adverso a la competencia y libre

concurrencia (…)”, el IFT dispuso de dos diferentes topes para cada fase de la subasta40, a saber:

Fases Limitante máxima de tenencia

de espectro por operador (%)

del total asignado

Máximo total de MHz por operador del total de

MHz asignado

1 32.5 194.46

2 35 209.42

Así las cosas, muchos operadores podían pujar por varios bloques de espectro excepto Telcel, el cual

solamente podía pujar al comienzo de la segunda fase de la subasta.

Tenencia de espectro en México (en MHz) por operador, y topes de la subasta (2017)

Fuente: IFT41

40 Ver, IFT, Bases de licitación pública para concesionar el uso, aprovechamiento y explotación comercial de 120 MHz de


http://www.ift.org.mx/sites/default/files/industria/espectro-radioelectrico/telecomunicaciones/2018/7/bases.pdf 41 Ver, IFT, Bases de licitación pública para concesionar el uso, aprovechamiento y explotación comercial de 120 MHz de



0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

220

Telcel AT&T Altan Telefónica




47

Luego de la licitación, el IFT sostuvo42 que AT&T aumentará su cantidad total de espectro licenciado

en un 13%, y Telefónica en un 7%. Asimismo, AT&T -que es el tercer operador móvil más grande

del país-, tiene el mayor porcentaje de tenencia de espectro móvil licenciado del país (33.7%),

mientras que el incumbente Telcel ocupa el segundo lugar.

Porcentaje (MHz) de la tenencia de espectro en bandas IMT en México antes y después de la licitación de la

banda 2.5. GHz

Fuente: IFT43

Resulta importante anotar que el operador incumbente (Telcel), ya poseía 2x30 MHz de espectro de

2.5 GHz (cubriendo casi el 75% de la población del país), como resultado de la adquisición de 60

MHz de espectro del Grupo MVS en tal banda, el cual es usado para proveer servicios móviles en

1,759 ciudades del país.

42 Ver, IFT, Importancia y valor del espectro. Experiencia en asignación y valuación, 2018. Fuente: https://www.itu.int/en/ITU-

D/Regulatory-Market/Documents/Events2018/RED-AMS_Mexico/Ses3-

6%20Importancia%20Valor%20Espectro%20CSanchez%20IFT%20Mexico.pdf 43 Ver, IFT, Importancia y valor del espectro. Experiencia en asignación y valuación, 2018. Fuente: https://www.itu.int/en/ITU-

D/Regulatory-Market/Documents/Events2018/RED-AMS_Mexico/Ses3-

6%20Importancia%20Valor%20Espectro%20CSanchez%20IFT%20Mexico.pdf

00%

05%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

AT&T Telcel Telefónica Altán Otro o sinasignar

Antes de la licitación Después de la licitación

https://www.itu.int/en/ITU-D/Regulatory-Market/Documents/Events2018/RED-AMS_Mexico/Ses3-6%20Importancia%20Valor%20Espectro%20CSanchez%20IFT%20Mexico.pdf







48

En este caso, el IFT autorizó44 la transacción sin encontrar riesgos en materia de competencia, lo que

generó que Telcel aumentara su tenencia de espectro IMT de 22.2% a 29.7%. Resulta importante

resaltar que después de esta decisión, el IFT no le impidió a Telcel presentar ofertas dentro de la

licitación de la banda de 2.5 GHz, considerando incluso topes de espectro en caso de que Telcel

resultara adquiriendo espectro en tal licitación45.

o Autorización del IFT a Telcel para adquirir 60 MHz de la banda 2.5. GHz del Grupo MVS

En su análisis de la transacción, el IFT determinó que con la misma Telcel acumularía hasta el 29.77%

del total del espectro disponible para servicios de telecomunicaciones móviles.

Así, el IFT explicó que tal nivel de tenencia de espectro no limitaría la disponibilidad de este recurso

para la entrada de nuevos competidores, o para la expansión de los actuales operadores, ergo, no

generando efectos contrarios a la competencia económica en la provisión de tales servicios.

Concluyendo que una operación que produzca una tenencia del alrededor del 35% del espectro

disponible al mejor agente económico posicionado en tales servicios podría ser autorizada46; en

atención a que una proporción suficiente del espectro se mantendría tanto para sus competidores

(permitiéndoles expandir sus redes y competir en la provisión de tales servicios), como para la

entrada de nuevos operadores. Tal conclusión sigue a las reglas de la FCC en Estados Unidos sobre

“spectrum screen”47, que disponen la procedencia de analizar las asignaciones o transferencias de

espectro para internet móvil de banda ancha cuando el proveedor tenga aproximadamente 1/3

(33%) o más del espectro disponible.

5.2.1.2 Unión Europea

Los países que se analizarán en la Unión Europea para efectos de hacerlos comparables con las tres

hipótesis identificadas son: Dinamarca, Francia y Austria. Las razones que explican la selección de

tales países son las siguientes:

44 Ver, Comunicado 44/2017. Fuente: http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-autorizo-telcel-

adquirir-grupo-mvs-60mhz-de-espectro-en-la-banda-de-25-ghz-comunicado-442017 45 Ver, Comunicado 44/2017. Fuente: http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-autorizo-telcel-

adquirir-grupo-mvs-60mhz-de-espectro-en-la-banda-de-25-ghz-comunicado-442017 46 Ver, Comunicado 44/2017. Fuente: http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-autorizo-telcel-

adquirir-grupo-mvs-60mhz-de-espectro-en-la-banda-de-25-ghz-comunicado-442017 47 Ver, FCC Mobile Spectrum Holdings Report and Order. Fuente: https://apps.fcc.gov/edocs_public/attachmatch/FCC-14-

63A1.pdf

http://www.ift.org.mx/comunicacion-y-medios/comunicados-ift/es/el-ift-autorizo-telcel-adquirir-grupo-mvs-60mhz-de-espectro-en-la-banda-de-25-ghz-comunicado-442017









49

• Los tres países impusieron un detallado set de obligaciones de cobertura en sus respectivos

procesos de asignación de espectro -los cuales analizaremos en esta sección-, con el fin de

cubrir áreas desatendidas, zonas rurales específicamente identificadas, principales carreteras

o trenes;

• Los tres países establecieron específicos topes de espectro en las subastas que analizaremos

en esta sección;

• Dinamarca (en la subasta multibanda de 700MHz, 900MHz y 2.3GHz) y Francia (en el proceso

de asignación de las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2 GHz48), decidieron establecer

un precio de reserva de cero para algunos bloques de espectro para permitir a los

operadores adquirir recurso a un precio asequible, a cambio de una garantía respecto a la

mejora en la cobertura; y

• Austria diseñó la subasta en la banda 3.4–3.8 GHz, para que las obligaciones de cobertura y

el precio pagado dependieran fuertemente de la región y la cantidad de espectro adquirido

en total, definiendo así un número de estaciones base por región.

a) Hipótesis 1:

Al igual que acontece en los países de las Américas, debe precisarse que, en ninguno de los países

europeos aquí analizados, y tampoco en aquellos que no fueron tenidos en cuenta para el presente

benchmarking, se pudo encontrar una experiencia en la que antes o durante un proceso de subasta

específico alguna autoridad regulatoria hubiera impedido a un operador móvil participar en el

mismo, en atención a su posición de poder significativo de mercado.

b) Hipótesis 2:

o La experiencia de Francia en la banda de 700 MHz

Tres fueron los objetivos principales que el regulador francés -Arcep- planteó cuando invitó a

participar en la subasta de esta banda en el 201549, a saber:

• Monetizar los activos intangibles del Estado: con un precio de reserva de €2.5 billones

por la banda completa (esto es un mínimo valor de € 416 millones por un bloque de 2x5

MHz);

• Estimular la inversión y el desarrollo regional: con fuertes obligaciones de cobertura; y

48 Ver, ARCEP, New deal for mobile. Fuente: https://en.arcep.fr/news/press-releases/p/n/new-deal-for-mobile-1.html 49 Ver, Arcep invites all parties interested on 700 MHz band frequencies to submit their application. Fuente:

https://archives.arcep.fr/fileadmin/images/tpl/index.php?id=8571&no_cache=1&L=1&tx_gsactualite_pi1%255Buid%255D=176

2&tx_gsactualite_pi1%255Bannee%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Btheme%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Bmotscle%255D=

&tx_gsactualite_pi1%255BbackID%255D=26&cHash=15ab8cdee1e49634709f259ab6a85335 y https://innovation-

regulation.telecom-paris.fr/wp-content/uploads/2018/10/PJ-Benghozi-Spectrum-Paris-2018.pdf?lang=fr y

http://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/15-0825.pdf

https://en.arcep.fr/news/press-releases/p/n/new-deal-for-mobile-1.html

https://archives.arcep.fr/fileadmin/images/tpl/index.php?id=8571&no_cache=1&L=1&tx_gsactualite_pi1%255Buid%255D=1762&tx_gsactualite_pi1%255Bannee%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Btheme%255D=&tx_gsactualite_pi1%255Bmotscle%255D=&tx_gsactualite_pi1%255BbackID%255D=26&cHash=15ab8cdee1e49634709f259ab6a85335



https://innovation-regulation.telecom-paris.fr/wp-content/uploads/2018/10/PJ-Benghozi-Spectrum-Paris-2018.pdf?lang=fr

https://innovation-regulation.telecom-paris.fr/wp-content/uploads/2018/10/PJ-Benghozi-Spectrum-Paris-2018.pdf?lang=fr



50

• Promover una competencia efectiva y justa: con un proceso transparente que permita a

los operadores manejar sus resultados, previniendo estrategias abusivas por parte de

los tres operadores móviles que obtuvieron frecuencias en la banda 800 MHz (i.e.

Orange, SFR- Numericable y Bouygues telecom), por medio de la fijación de topes de

espectro.

Bajo tales principios, el diseño de la subasta ofreció 6 bloques en total, con un tope máximo de:

• 2x15 MHz (3 bloques) en la banda de 700 MHz por oferente; y

• 2x30 MHz por candidato en total en las bandas de 700, 800 y 900 MHz (en total 2x95

MHz)

Por lo anterior, los operadores Orange, SFR- Numericable y Bouygues telecom podían solamente

pujar por dos bloques, dado que ya tenían 2x20 MHz del espectro combinado 800 y 900 MHz.

Tope por operador espectro 700, 800, 900 MHz (antes de la subasta de 700 MHz)

Fuente: Arcep50

50 Ver, Arcep invites all parties interested on 700 MHz band frequencies to submit their application. Fuente:



&tx_gsactualite_pi1%255BbackID%255D=26&cHash=15ab8cdee1e49634709f259ab6a85335 y


0

10

20

30

40

50

60

70

Orange BouyguesTelecom

SFR Free Mobile

900 MHz 800 MHz Posible en 700 MHz (max. 60 MHz para asignar)

MH

z

Tope






51

Con un total de € 2.8 billones (equivalente a un valor por bloque de €466 millones -i.e. 12% más de

lo esperado), se concedieron licencias por 20 años de los 60 MHz entre los 4 operadores oferentes,

de la siguiente forma:


52

Resultados de la subasta de la banda de 700 MHz

Operadores Número de

bloques

Espectro en la

banda (MHz)

Precio pagado

(en €)

Precio por MHz

(en millones de

€)

Orange 2 2x10 933,078,323 46.65

Free Mobile 2 2x10 932,734,001 46.64

SFR-

Numericable

1 2x5 466,000,000 46.66

Bouygues

Telecom

1 2x5 467,164,000 46.72

Fuente: Arcep51

Teniendo en cuenta que solamente el operador Free Mobile no tenía espectro en la banda de 800

MHz, aquél podía ofertar por los tres bloques, mientras que los otros tres operadores solamente

podían ofertar por un máximo de dos bloques. Como consecuencia, la distribución del espectro en

las bandas de 700 MHz, 800 MHz y 900 MHz quedó de la siguiente manera:




&tx_gsactualite_pi1%255BbackID%255D=26&cHash=15ab8cdee1e49634709f259ab6a85335 y







53

Tope por operador espectro 700, 800, 900 MHz y porcentaje de distribución entre operadores

(después de la subasta de 700 MHz)

Fuente: Arcep52

Resulta preciso aclarar que en Francia las reglas de topes aplican de manera permanente, lo cual

posibilita que las misma apliquen tanto a una subasta específica en cuestión, como a cualquier

procedimiento administrativo que involucre la asignación de tal espectro (lo cual afectaría un

eventual caso de fusión o adquisición entre operadores móviles que involucre una operación de

adquisición de espectro).

o La experiencia de Austria en la banda 3.4–3.8 GHz

En marzo del 2019 el regulador austriaco (Telekom-Control Commission) otorgó53 licencias en esta

banda por 20 años de duración (i.e. hasta diciembre 31 de 2039) a 7 oferentes ganadores por un

valor total de €188 millones, de la siguiente manera:

• 3 operadores móviles (A1 Telekom Austria, Hutchison Drei Austria y T-Mobile Austria), en

donde cada uno obtuvo al menos 100 MHz a nivel nacional; y




&tx_gsactualite_pi1%255BbackID%255D=26&cHash=15ab8cdee1e49634709f259ab6a85335 53 Ver, Resultados de la subasta. Fuente: https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Outcome

0

10

20

30

40

50

60

70

Orange Bouygues Telecom SFR Free Mobile

900 MHz 800 MHz Posible en 700 MHz (max. 60 MHz para asignar)

MH

z

Tope 32%

26% 26%

16%




https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Outcome


54

• 4 operadores regionales que obtuvieron entre 30 y 80 MHz en regiones seleccionadas.

El operador A1 Telekom Austria (de propiedad de Carlos Slim) fue el mejor postor, pagando un total

de € 64.3 millones por un promedio de 115 MHz en todas las regiones. T-Mobile, por su parte, ganó

110 MHz por € 56.9 millones, y Hutchison Drei Austria gastó € 51.9 millones por 100 MHz.

Vale la pena resaltar que el regulador austriaco, desde la publicación de las bases de la subasta54,

fue muy insistente en enfatizar que maximizar los ingresos no era el objetivo de la adjudicación; por

el contrario, los objetivos de esta atenderían a:

• proporcionar certeza legal del procedimiento de adjudicación;

• facilitar el uso eficiente de la frecuencia;

• proteger la competencia y la innovación; y

• mejorar la cobertura en áreas desatendidas

Dentro de los términos de la subasta55 se incluyeron los siguientes topes de espectro:

• A1 Telekom Austria (incumbente) y T-Mobile podían solamente presentar ofertas de hasta

150 MHz. Esto, en atención a la importante infraestructura fija que ambos operadores tenían;

y

• Todos los demás oferentes (incluido el tercer operador móvil Hutchison Drei Austria) podían

presentar ofertas de hasta 170 MHz;

El regulador podía flexibilizar los topes de espectro en caso de que se ofrecerán bloques no vendidos

en una ronda de licitación adicional, en un máximo de 160 MHz para A1 Telekom Austria y 190 MHz

para los demás oferentes.

Es importante resaltar que las reglas de topes de espectro del país aplican a cada tipo de concurso,

por lo que las mismas no son relevantes en subsecuentes casos de comercialización de espectro

(v.gr. fusiones y adquisiciones).

c) Hipótesis 3:

• La experiencia de Austria en la banda 3.4–3.8 GHz

Teniendo en cuenta la explicación proporcionada de esta experiencia en la hipótesis 2 (arriba) en lo

relacionado con topes de espectro, nos centraremos ahora en observar las obligaciones de cobertura

impuestas en este concurso.

54 Ver, Bases del Concurso. Fuente: https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents y https://www.rtr.at/en/tk/5G-

Auction-Tender-Documents/Tender_Documents_3_4_-_3_8_GHz_EN.pdf 55 Ver, Bases del Concurso. Fuente: https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents y https://www.rtr.at/en/tk/5G-

Auction-Tender-Documents/Tender_Documents_3_4_-_3_8_GHz_EN.pdf

https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents

https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents/Tender_Documents_3_4_-_3_8_GHz_EN.pdf






55

El regulador decidió ofrecer licencias regionales y, asimismo, imponer fuertes condiciones en materia

de obligaciones de cobertura sin permitir cumplirlas con la provisión de roaming nacional. Vale

aclarar que este fue considerado como compartición de infraestructura activa, la cual se prohibió en

exteriores en las tres ciudades más grandes del país (i.e. Viena, Graz y Linz56).

En tal propósito, definió las obligaciones de cobertura en tres tablas que especificaron el número de

ubicaciones que deben alcanzarse antes del 31 de diciembre de 2020 y antes del 30 de junio de

202257. Los requisitos dependían, en gran medida, de la cantidad de espectro que ganara cada

operador. Así, se diferenciaron tres niveles de obligaciones de cobertura:

Nivel 1 Todos los operadores que ganen espectro

Nivel 2 Los operadores que ganen más de 50 MHz en una

región

Nivel 3 Los operadores que ganan más de 90 MHz en una

región.

Asimismo, los términos del concurso fueron claros en dar libertad a los operadores en elegir en qué

parte de la región desean construir sus estaciones base. Los operadores que caen bajo la obligación

de nivel 3 pueden, incluso, construir aproximadamente la mitad de las estaciones base obligatorias

fuera de la región en donde activaron la obligación de cobertura.

Finalmente, el regulador dispuso que los operadores que no cumplieran con las obligaciones de

cobertura impuestas deberán pagar una multa de € 10,000 por ubicación faltante/año.

Un aspecto de suma importancia para la presente hipótesis y para la experiencia acá analizada,

redunda en observar que las obligaciones de cobertura y el precio pagado dependen fuertemente

de la región y la cantidad de espectro adquirido en total. Veamos:

56 Ver, Bases del Concurso. Fuente: https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents y https://www.rtr.at/en/tk/5G-

Auction-Tender-Documents/Tender_Documents_3_4_-_3_8_GHz_EN.pdf 57 Ver, Capítulo 3.5 de las bases del concurso. Fuente: https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents y








56

Resultados de la subasta de la banda 3.4–3.8 (2019)

Operador Regiones (*) MHz Precio pagado (en

millones de €)

A1 Telekom Austria Nacional 140 en:

• A01r (Viena +St

Pölten)

• A01r (Baja Austria +

Burgenland)

€64.3

120 en:

• A04u (Innsbruck +

Bregenz)

• A04r (Tyrol +

Vorarlberg)

• A05u (Klagenfurt +

Villach)

• A05r (Carinthina +

East Tyrol)

• A06u (Graz)

100 en:

• A02u (Linz + Wels)

• A02r (Alta Austria)

• A03u (Ciudad de

Salzburgo)

• A03r (Provincia de

Salzburgo)

• A06r (Styria)

Hutchison 100 en todas las 12

regiones.

€51.9

T-Mobile 110 en todas las 12

regiones.

€56.9

Holding Graz A06u (Graz) 50 €3

A06r (Styria) 40

Liwest A02u (Linz + Wels) 80 €5.3

A02r (Austria Alta) 80

Mass Response A01r (Austria baja +

Burgenland)

30 €1.8

Slazburg AG A03u (Ciudad de

Salzburgo)

80 €4.4

A03r (Provincia de

Salzburgo)

80

A06r (Styria) 40


57

Fuente: RUNDFUNK UND TELEKOM REGULIERUNGS-GMBH (RTR)58

(*) Los nombres de las regiones se simplifican, para un acceso complete a los mismos y sus

delimitaciones se puede acceder a las bases del concurso59

Número de estaciones base que deberán construirse por operador entre el 2020 y 2022

Operador Diciembre 31 de 2020 Diciembre 31 de 2022

A1 Telekom Austria 303 1000

Hutchiston 303 1000

T-Mobile 303 1000

Holding Graz 15 50

Liwest 25 83

Mass Response 11 35

Salzburg AG 29 96

Fuente: RUNDFUNK UND TELEKOM REGULIERUNGS-GMBH (RTR)60

Como se observa, el diseño de la subasta permitió que mientras un operador que obtuvo más de

90 MHz en todo el país (como el incumbente A1 Telekom Austria) tendrá que construir 303

estaciones base antes del 31 de diciembre de 2020 y 1000 antes del 30 de junio de 2022, las

obligaciones resultantes serán más livianas para los operadores regionales (como Holding Graz) que

obtuvieron hasta 50 MHz, pues tendrán que construir entre 6 y 11 estaciones base por región antes

del 31 de diciembre de 2020 y entre 20 y 35 antes del 30 de junio de 2022.

• La experiencia de Francia en la asignación de las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2 GHz

En el 2018, el Gobierno francés logró un acuerdo con los cuatro operadores móviles del país, para

efectos de acelerar la cobertura móvil y mejorar la calidad de esta, a cambio de compromisos de

inversión en cobertura de red. Por lo que, sin entrar en un proceso de subasta, el Gobierno se

58Ver, RUNDFUNK UND TELEKOM REGULIERUNGS-GMBH, 5G frequency award 3.4.–3.8 GHz- outcome of auction

https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Outcome 59 Ver, https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-Documents 60Ver, RUNDFUNK UND TELEKOM REGULIERUNGS-GMBH, 5G frequency award 3.4.–3.8 GHz- outcome of auction

https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Outcome y https://www.rtr.at/en/tk/5G-Auction-Tender-

Documents/Tender_Documents_3_4_-_3_8_GHz_EN.pdf







58

comprometió a organizar la asignación de licencias por 10 años en las bandas de 900 MHz, 1800

MHz y 2 GHz61.

Así, Bouygues Telecom, Free Mobile, Orange y SFR fueron los candidatos para la asignación de

frecuencias de banda de 900 MHz, 1800 MHz (excepto Free Mobile) y 2.1 GHz, que actualmente

están siendo utilizadas en 2G, 3G y Redes móviles 4G, y cuyas licencias expirarán entre 2021 y 202462.

Teniendo en cuenta que las licencias de frecuencia que se otorgarán a los operadores ganadores

son parte del acuerdo alcanzado entre el Gobierno, el regulador y los operadores en enero de 2018,

las condiciones de las licencias contienen ambiciosas obligaciones de cobertura. Veámoslas63:

Obligaciones aplicables a: Alcance de las obligaciones

Todos los 4 operadores ganadores • Cubrir 5,000 sitios identificados por el

Gobierno en donde los servicios de

comunicaciones móviles actualmente no se

encuentren disponibles o sean limitados;

• 2.000 sitios que se cubrirán en función de la

infraestructura compartida y 3.000 sitios

adicionales para cada operador (con uno o

varios operadores por sitio);

• Tecnología 4G disponible en todos los sitios

de los operadores (sitios con una potencia de

emisión de al menos 5W).

A los ganadores en la banda de 900 MHz Aumentar la densidad de sitios de 900 MHz para

mejorar la disponibilidad de servicios de voz y

SMS.

A los ganadores en la banda de 1800 MHz Cubrir principales vías y conexiones de tren

regional, incluyendo compromisos para trenes

comunitarios.

A los ganadores en la banda de 2 GHz • Proponer mejoras de la cobertura móvil en

interiores y/o proporcionar servicios de banda

ancha fija en áreas remotas.

61 Ver, ARCEP, Decisión No. 2019-1306 del 23 de octubre de 2018 sobre los procedimientos y resultados de la asignación de

las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2.1 GHz. Fuente: https://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/18-1306.pdf 62 Ver, ARCEP, Decisión No. 2019-1306 del 23 de octubre de 2018 sobre los procedimientos y resultados de la asignación de


las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2.1 GHz. Fuente: https://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/18-1306.pdf

https://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/18-1306.pdf




59

• Facultad de incluir compromisos adicionales

para aumentar la cobertura en cada

departamento francés.

Es importante resaltar que, dentro de las condiciones de la licencia64, no se contemplaron específicos

derechos y tampoco obligaciones relacionadas con roaming nacional.

Bajo tal escenario, los cuatro operadores obtuvieron el espectro en las respectivas bandas en las que

habían participado65:

Banda Operadores ganadores Implicaciones por operador

según los cambios en las bandas

900 MHz Bouygues Telecom, Free Mobile,

Orange y SFR se les asignará un dúplex

de 8.7 MHz a partir de diciembre de

2024.

Las posiciones finales de las frecuencias

de banda de 900 MHz aún no se han

establecido.

El regulador consultará con los

operadores antes de tomar una

decisión, que será el tema de una

futura publicación.

Free Mobile aumentará su

tenencia de espectro en esta

banda en un 74%. Esto resulta

importante en atención que es el

único operador que no tiene

tenencia en la banda de 800

MHZ.

Orange perderá en un 13% su


banda (i.e. de 20 MHz a 17.4 MHz

en el 2024)

SFR perderá en un 13% su


banda (i.e. de 20 MHz a 17.4 MHz

en el 2024)

Bouygues Telecom pasará de

tener 19.6 MHz a 17.4 MHz de

tenencia en esta banda en el

2024

1800 MHz Bouygues Telecom, Orange y SFR

recibieron un dúplex de 20 MHz.

Free Mobile no aplicó para frecuencias

en esta banda, dado que ya tiene una

licencia para usar un dúplex de 15 MHz

en esta banda hasta 2031.

La situación en esta banda no

cambiará, pues los tres

operadores, Bouygues Telecom,

Orange y SFR compartirán

igualmente los 120 MHz

disponibles en la banda.

64 Ver, ARCEP, Decisión No. 2019-1306 del 23 de octubre de 2018 sobre los procedimientos y resultados de la asignación de


las frecuencias de 900 MHz, 1800 MHz y 2.1 GHz. Fuente: https://www.arcep.fr/uploads/tx_gsavis/18-1306.pdf




60

2.1 GHz Bouygues Telecom, Free Mobile,

Orange y SFR se les asignará un dúplex

de 14.8 MHz, a partir de agosto de

2021.

La tenencia de espectro de Free

Mobile en esta banda se triplicará

con cerca de 2x15 MHz.

Orange perderá una cuarta parte

de su respectiva participación en

esta banda, pasando de 39.2 MHz

a 29.5 MHz en el 2022

SFR perderá una cuarta parte de

su respectiva participación en

esta banda, pasando de 39.2 MHz

a 29.5 MHz en el 2022

La situación de Bouygues

Telecom no cambiará (i.e. 29.6

MHz)

• La experiencia de Dinamarca en la subasta multibanda de 700MHz, 900MHz y 2.3GHz

Siguiendo los pasos de la experiencia francesa anteriormente analizada, el regulador danés (Agencia

de Energía Danesa) concluyó en marzo del 2019 su subasta multibanda, alcanzando un precio de

USD$333 millones66. La subasta otorgó 200 MHz de espectro entre tres oferentes que

representaban a cuatro operadores móviles, a saber: TDC, Hi3G y TT- Network (un joint venture entre

los operadores Telenor y Telia).

Cada uno de los oferentes aseguraron espectro en las bandas de 700 MHz y 900 MHz; cuyas licencias

incluyeron obligaciones de cobertura en voz y banda ancha permitiendo al menos 30 Mbps de

velocidad de descarga y 3 Mbps de velocidad de subida en 212 áreas desatendidas, que se

distribuyeron entre los oferentes.

Por su parte, el operador incumbente TDC -el operador más grande del país- fue el que más invirtió

en la subasta-, adquiriendo espectro en todas las frecuencias disponibles por un valor de USD$243

millones, así:

• Frecuencias pareadas en las bandas de 700 MHz y 900 MHz;

• 20 MHz de espectro de enlace descendente suplementario de 700 MHz; y

• 60 MHz de 100 MHz disponibles en la banda de 2.3 GHz. Cabe aclarar que el resto del

espectro de 2.3 GHz no se vendió.

66 Ver, Danish Energy Agency. Fuente: https://presse.ens.dk/pressreleases/flere-steder-i-landet-kan-se-frem-til-bedre-

mobildaekning-2853575

https://presse.ens.dk/pressreleases/flere-steder-i-landet-kan-se-frem-til-bedre-mobildaekning-2853575



61

Bloques de espectro, precios ofrecidos y obligaciones de cobertura

Ganadores 700 MHz

(Pareado)

700 MHz

(SDL)

900 MHz 2.3 GHz Áreas de

cobertura

Precio

(en millones

de $ USD)

Hi3G 2x10 MHz 0 2x10 MHz 0 67 $73

TDC 2x15 MHz 20 MHz 2x10 MHz 60 MHz 79 $243

TT-Network 2x5 MHz 0 2x10 MHz 0 66 $16

Total 2x30 MHz 20 MHz 2x30 MHz 60 MHz 212 $333

Fuente: Agencia de Energía Danesa67

Duración de las licencias

Banda Duración

700 MHz 20 años

Desde 4 de abril 2020 hasta 3 de abril de 2040

900 MHz 15 años

Desde 1 de abril 2020 hasta 31 de diciembre de

2034

2.3 GHz 23 años

Desde que su validez en el 2019 hasta 31 de

diciembre de 2041


Lo interesante de esta experiencia es que el gobierno danés decidió establecer un precio de reserva

de cero para algunos bloques de espectro en las bandas de 700 MHz y 900 MHz, permitiendo a los

operadores adquirir espectro a un precio asequible a cambio de una garantía respecto a la mejora

en la cobertura de la red en los próximos tres años (i.e. abril del 2022). Las 212 áreas desatendidas

específicamente identificadas se distribuyeron alrededor de 2.700 km2, territorio que representa el

6 % del total del territorio del país.


mobildaekning-2853575 68 Ver, Danish Energy Agency. Fuente: https://presse.ens.dk/pressreleases/flere-steder-i-landet-kan-se-frem-til-bedre-







62

Alcance de las obligaciones de cobertura por banda e implicaciones para operadores

Banda Alcance Implicaciones para los

operadores

700 MHz Provisión de un servicio móvil de voz

y banda ancha para exteriores con una

velocidad de descarga de 30 Mbps y

una velocidad de carga de 3 Mbps.

Las obligaciones se aplican a 167 áreas

de cobertura que se han dividido en

tres grupos no superpuestos

distribuidos por igual en todo el país.

Cada licenciatario asignado a un

lote A deberá cumplir con las

obligaciones de cobertura en uno

de los tres grupos.

En cada área de cobertura

individual, al menos el 90% del

área estará cubierta antes del 4 de

abril de 2022.

Las obligaciones de cobertura

pueden cumplirse mediante el

uso de cualquier frecuencia que

los licenciatarios tengan a su

disposición o mediante acuerdos

nacionales de itinerancia.

900 MHz

2.3 GHz Provisión de un servicio móvil de voz

y banda ancha para exteriores con una

velocidad de descarga de 50 Mbps y

una velocidad de carga de 5 Mbps.

Las obligaciones se aplican a 2,474

direcciones específicas a través del

país.

El licenciatario del lote E de 40

MHz deberá cumplir con las

obligaciones de cobertura que

comprenden al menos el 98% de

las direcciones especificadas

antes del 4 de abril de 2022.

Las obligaciones pueden

cumplirse utilizando cualquier

frecuencia que el titular de la

licencia tenga a su disposición o

mediante acuerdos nacionales de

itinerancia.


Respecto de las obligaciones de cobertura adicional, se permitió que los participantes tuvieran la

opción de ofertar por obligaciones de cobertura adicionales a cambio de una reducción en el precio

de su licencia. Para tal propósito, se dispuso que la reducción máxima en el precio de la licencia se

estableció en el rango de 3 millones (USD$0.45 millones) a 12 millones de coronas danesas (USD$1.81

millones).






63

En suma, las obligaciones de cobertura fueron impuestas en todas las bandas dirigidas a áreas

desatendidas rurales las cuales fueron específicamente identificadas.

5.2.2 Lecciones aprendidas y medidas propuestas para la subasta de 700 MHz en

Colombia

A continuación, identificamos cada una de las lecciones aprendidas de las experiencias

internacionales aquí analizadas, junto con las propuestas de medidas que sugerimos para cada una

de las hipótesis aquí planteadas:

Hipótesis Lecciones y medidas

propuestas

Américas (Costa Rica, Canadá

y México)

Unión Europea

1

Imposición de medidas

destinadas a impedir que el

operador móvil con

dominancia en un

mercado relevante

participe en el proceso de

subasta.

Lecciones Se descarta la existencia de alguna experiencia internacional

que corrobore los supuestos de esta hipótesis.

Medidas propuestas Al punto, sugerimos que más que impedir que un operador

dominante participe o no en una subasta de espectro por su

misma dominancia, se consideren herramientas como la

definición de estrictos topes de espectro o, incluso, la

imposición de obligaciones de cobertura con mayor carga

frente al operador declarado como dominante, para que aquel

tenga una mayor aporte en el proceso de acelerar la cobertura

móvil y mejorar la calidad de tal servicio, a cambio de

compromisos de inversión en cobertura de red.

2

Imposición de topes de

espectro con el fin de

restringir la cantidad de

espectro a la que puede

acceder en la subasta un

operador móvil declarado

con posición dominante en

un mercado relevante, o

un operador grande

incumbente (i.e.

considerando su

porcentaje de tenencia de

espectro o de

infraestructura de red)

Lecciones Se corrobora que la imposición de topes de espectro -bien

sean permanentes o aplicados solamente a un concurso

especifico-, resulta ser la herramienta por excelencia con la que

se controla la posición de dominio, la considerable

participación de un operador móvil incumbente o el alto

porcentaje de participación de un jugador en el mercado (v.gr.

experiencia México). Lo anterior, para efectos de evitar que el

mismo concurso avale tal participación en el mercado

significando:

un efecto adverso a la competencia y libre

concurrencia; o el

• acaparamiento de espectro

Asimismo, se puede observar que en las experiencias

analizadas algunos operadores (normalmente incumbentes y

con altos porcentajes de participación en el mercado), tienen

límites más estrictos que otros. Lo anterior no precisamente

porque sean declarados dominantes o con poder significativo

de mercado, sino por su alto porcentaje de participación en el

mercado (v.gr. experiencia de México), la existencia de


64

propiedad de otra infraestructura fija (v.gr. experiencias de

Austria) o con fines pro competitivos dentro del proceso de

subasta en cuestión (v.gr. experiencias Canadá, Francia y

México).

La principal lección de la

subasta de 700 MHz en

Canadá se relaciona con los

topes/límites de agregación de

espectro impuestos. Pues si

estos son bien diseñados

pueden tener éxito en

fomentar la valiosa

competencia en la industria

móvil, sin sacrificar los ingresos

de la subasta.

Incluso, y teniendo en cuenta

que los topes en la experiencia

de Canadá garantizaron que

los operadores regionales

ganaran un bloque pareado

en sus regiones core, podría

sostenerse que, si la subasta se

hubiese llevado a cabo sin

tales topes, lo operadores

regionales hubieran sido

relegados por los tres

operadores nacionales

grandes, reduciendo así la

intensidad en la competencia

por la combinación AB, ya que

la combinación C1 C2 se

convertiría en un mejor

sustituto de AB, que solo el

bloque C2.

La subasta en Austria de la

banda 3.4–3.8 GHz

evidenció la importancia de

contar con topes de

espectro bien diseñados,

comprendiendo un alcance

nacional y regional, cuando

participa un operador

incumbente y con poder de

mercado como A1 Telekom

Austria.

Asimismo, se resalta el hecho

de que el regulador

consideró posible flexibilizar

los topes de espectro, en

caso de que se ofrecerán

bloques no vendidos en una

ronda de licitación adicional,

de la siguiente manera:

• en un máximo de 160

MHz para A1 Telekom

Austria; y

• 190 MHz para los

demás oferentes.

Finalmente, se resalta que las

reglas de topes de espectro

austriacas aplican a cada tipo

de concurso, por lo que las

mismas no son relevantes en

subsecuentes casos de

comercialización de

espectro (v.gr. fusiones y

adquisiciones).

Medidas propuestas Las experiencias internacionales analizadas demuestran como

pueden imponerse condiciones diferenciales a operadores

móviles dentro de un concurso de subasta, sin que los mismos

hubieran sido previamente declarados como dominantes en

un mercado móvil.

Teniendo en cuenta las experiencias acá analizadas, sugerimos:


65

• abogar por utilizar los topes de espectro como

herramientas para alentar la competencia al impedir

que los grandes operadores (definidos según su

market share o incluso propiedad de infraestructura

fija), pudieran tener más que un bloque entre los

bloques más apetecidos;

• considerar la imposición de topes o limitaciones

particulares diferenciales en el concurso, en sus fases

de puja o en ambas, frente a un agente cuya

participación en el mercado sea superior al 30%.

Esto matizaría enfocarse solamente en el porcentaje

de tenencia de espectro, dándole una perspectiva

dinámica y en contexto al concurso en atención a las

realidades de participación en el mercado de los

eventuales oferentes en la subasta. Asimismo, tal

limitación en la participación o pujas por bloques

específicos evitaría efectos adversos a la

competencia y libre concurrencia, mitigando los

riesgos de que se generen distorsiones en el

concurso en atención al porcentaje de participación

del mercado que un agente retenga;

• definir y establecer los topes de una manera estricta

frente al operador declarado como dominante o el

operador incumbente, para que se evite el

acaparamiento de espectro y el daño que esto puede

hacer a la competencia.

Finalmente, debe tenerse en cuenta las reglas de topes de

espectro colombianas aplican permanentemente70, por lo que

las mismas serían relevantes en subsecuentes casos de

comercialización de espectro (v.gr. fusiones y adquisiciones).

3

Imposición de condiciones

y obligaciones particulares

(v.gr. obligaciones para

suministrar ciertos niveles

de cobertura móvil o

proveer acceso mayorista a

otros operadores, entre

otras), en licencias de

espectro obtenidas por un

operador declarado con

posición dominante en un

Lecciones Los gobiernos se están alejando de la idea de que el precio de

la subasta es el principio y el fin de establecer la eficiencia del

espectro. Es así como están llegando a la conclusión de que la

eficiencia económica no es necesariamente lo que quieren

lograr, y están observando más de cerca los aspectos de

bienestar social del espectro, como la calidad del servicio y la

cobertura (v.gr. experiencias en Austria, Francia y Dinamarca)

Los reguladores quieren cada vez involucrarse más en

garantizar la inclusión digital, confiando menos en que los

operadores tomen sus propias decisiones de inversión,

especialmente aquellas que puedan ser declaradas como

70 Ver, Decreto MINTIC No. 2194 del 26 de diciembre de 2017. http://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-

62247_recurso_1.pdf

http://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-62247_recurso_1.pdf

http://www.mintic.gov.co/portal/604/articles-62247_recurso_1.pdf


66

mercado relevante, o un

operador grande

incumbente (i.e.

considerando su

porcentaje de tenencia de

espectro o de

infraestructura de red), con

el fin de alcanzar ciertos

objetivos que impacten el

mercado y el valor de las

licencias que se adjudican.

dominantes o que sean agentes con altas participaciones en el

mercado.

Así, las condiciones y obligaciones para suministrar ciertos

niveles de cobertura móvil suelen imponerse al adjudicarse el

espectro subastado, con el propósito de garantizar que el

recurso escaso asignado no solamente sea utilizado para el

propósito designado, sino también su uso beneficie a la mayor

cantidad de población posible (v.gr. experiencia de México).

Tales alternativas de cobertura pueden abarcar obligaciones

de:

• proporcionar acceso o equipo subsidiado;

• instalar centros de información

• realizar esfuerzos específicos en investigación y

desarrollo en asuntos relacionados con las

telecomunicaciones (experiencia de Canadá).

La experiencia mexicana

evidencia como pueden

imponerse fuertes

obligaciones de cobertura a

los operadores ganadores

quienes no siendo declarados

como preponderantes, si

guardan una importante

diferencia entre la tenencia de

espectro y su participación en

el mercado.

La lección arriba explicada

explica el por qué en las

recientes subastas en

Austria, Francia y Dinamarca,

respectivamente, se

permitiera que:

• las obligaciones de

cobertura y el pago por

el espectro

dependieran

fuertemente de la

región y la cantidad de

espectro adquirido en

total;

• un operador que

obtuviera más de 90

MHz en todo el país

(como el incumbente A1

Telekom Austria) tenga

que construir más

estaciones bases,

mientras que

operadores regionales

(como Holding Graz)

que obtuvieron menos

MHz, tengan que

construir menos; y que

• los oferentes que

ganaron tuvieran la


67

opción de ofertar por

obligaciones de

cobertura adicionales a

cambio de precios de

licencia más bajos o

igual a cero.

Medidas propuestas En términos generales, la tendencia en los países de las

Américas es que las obligaciones de cobertura asociadas a los

procesos de adjudicación de espectro sigan pautas de política

general capaces de proporcionar cobertura a la población

remota y dispersa; complementándose con estrategias

nacionales de masificación de banda ancha y programas de

servicio universal.

Teniendo en cuenta las experiencias acá analizadas, sugerimos:

• establecer las obligaciones de cobertura

comprendiendo la cobertura poblacional de las

diferentes bandas por parte de los operadores

móviles en su territorio nacional, incluyendo las

condiciones particulares que los participantes

ostentan, principalmente, en términos de

participación del mercado (ver medidas propuestas

hipótesis 2 arriba). Así, no solo se evita el

acaparamiento de espectro, sino también se evita

que se omita tener en cuenta la participación de

mercado de los agentes dentro del diseño de la

resolución que integre las reglas del concurso.

Situaciones que, al no tenerse presentes, podrían

generar un efecto adverso a la competencia y libre

concurrencia que sea facilitado por el mismo

concurso;

• permitir ofertar por obligaciones de cobertura

adicionales a cambio de precios de licencia más bajos

o igual a cero, esto con el fin de incentivar la inversión

y el aumento de cobertura en áreas desatendidas o

rurales;

• relacionar directamente las obligaciones de

cobertura y el precio pagado con la cantidad de

espectro adquirido en total por un operador;

• imponer obligaciones de cobertura al operador

declarado como dominante o incumbente (según su

participación en el mercado), para que este retenga

la mayor carga en el proceso de acelerar la cobertura

móvil y mejorar la calidad de esta, a cambio de

compromisos de inversión en cobertura de red; y


68

• evitar diseñar e imponer obligaciones que se

traduzcan en costos fijos que no tengan en cuenta

las cuotas del mercado de los participantes en el

concurso. Lo anterior, entendiendo que, para un

operador grande en el mercado, el costo del

espectro como porcentaje de los ingresos es menor

que para un operador con una más baja

participación de mercado y, por lo tanto, tendrá un

impacto desproporcionado en los operadores más

pequeños. Esto significa que el Ministerio debe ser

consciente del impacto a largo plazo en la

competencia que tal situación pueda generar.

5.3 Medidas regulatorias adicionales requeridas

Sumado a las consideraciones expuestas previamente sobre determinaciones asimétricas que

pueden ser tenidas en cuenta por el Ministerio TIC en desarrollo de la subasta de espectro que se

está adelantando, se hace necesario aún fortalecer el marco regulatorio local y tomar medidas

adicionales a las actualmente vigentes.

5.3.1 Mercado mayorista de terminación de llamadas móvil-móvil

En primer lugar, se puede identificar que el modelo de competencia entre redes utilizado por la

Comisión de Regulación de Comunicaciones (Hoernig, 2007) ha sido empleado a su vez por otros

autores para analizar la competencia entre redes móviles (Berger, 2005; Harbord y Pagnozzi, 2010;

Habord y Hoernig, 2011).

Berger (2005) señala que las tarifas de terminación de llamadas que maximizan el bienestar de la

economía se encuentran por debajo del costo marginal de prestación del servicio. En este sentido,

señala el autor, acuerdos del tipo “bill and keep” generan un mayor bienestar que aquellos en donde

la terminación de las llamadas se cobra sobre la base de una estimación de costos, sea cual sea el

método empleado.

Por su parte, Harbord y Pagnozzi (2010) indican que la regulación de cargos de terminación en redes

móviles exacerba los efectos de red asociados a las externalidades mediadas por la diferenciación

de precios al incrementar los incentivos de los operadores a implementar alguna práctica equivalente

a diferenciar precios on-net y off-net. Esta práctica a su vez reduce el bienestar y actúa como una

barrera a la competencia para operadores de menor tamaño y operadores entrantes. En ese sentido,

el documento aboga por la utilización de esquemas “bill and keep” en la telefonía móvil.


69

Finalmente, Harbord y Hoernig (2015) realizan una simulación de la reducción de los cargos de

acceso propuesta por la Unión Europea en el año 2011 al pasar de usar metodologías de costeo del

tipo LRIC + a LRIC puro, identificando incrementos tanto en el excedente del consumidor como de

ganancias de los operadores, identificando así un claro efecto positivo sobre el bienestar en el

mercado. Incluso, encuentran los autores que de llevar esa reducción de cargos de acceso a cero,

como con un esquema “bill and keep”, se incrementa aún más el bienestar en el mercado.

Teniendo en cuenta que la fundamentación teórica de estos documentos es idéntica a la que ha

fundamentado la teoría económica sobre la cual la Comisión de Regulación de Comunicaciones (1)

declaró a COMCEL dominante en el mercado “voz saliente móvil” y (2) le impuso medidas

regulatorias asimétricas como la prohibición de diferenciar precios on-net y off-net a COMCEL, se

debe considerar la implementación de esta medida – “bill and keep”- para promover una mayor

competencia y un mayor bienestar en el mercado.

Lo anterior cobra aún más relevancia toda vez que Telefónica y Avantel están en capacidad en la

actualidad de prestar servicios de voz sobre redes de LTE (VoLTE), y se hace cada vez más necesario

y urgente que la Comisión de Regulación de Comunicaciones defina las condiciones regulatorias de

la interconexión de comunicaciones de voz sobre LTE. Como ha sido más común para la

interconexión de redes de datos que de voz, en el mundo se discute actualmente sobre las bondades

de extender los acuerdos de peering de las redes de datos (que replican el modelo de remuneración

bill and keep o sender keeps all) para remunerar la interconexión VoLTE, de tal suerte que no se

generen asimetrías regulatorias con otros tipos de llamadas que se realizan sobre Internet de

extremo a extremo, como las que se pueden cursar entre aplicaciones (Skype, whatsapp) y sobre las

que recae, de manera indirecta, los acuerdos de peering de las redes de datos.

5.3.2 Otras medidas regulatorias asimétricas

Tal y como se ha discutido a lo largo del presente documento, no es necesario definir un mercado

relevante de servicios empaquetados para tomar determinaciones asimétricas sobre un operador

que ostenta una posición claramente diferenciada, más aún si existe una declaración de posición de

dominio sobre dicho operador.

Al respecto, ya se documentó en la sección 3 del presente documento que es una práctica habitual

en materia regulatoria el implementar medidas regulatorias ex ante que impidan o restrinjan la

posibilidad de que un operador apalanque su posición de mercado en un mercado (B) a partir de

su posición dominante en un primer mercado (A). Lo anterior se hace con el propósito de evitar un

“contagio” de las condiciones de competencia imperantes en el primer mercado (A) sobre el otro

mercado (B). Tal y como lo señala Nalebuff (2004), un operador dominante en un mercado (A) puede

generar perjuicios sobre la competencia en un mercado complementario (B) si empaqueta los


70

productos /servicios del primer mercado (A) con los del otro (B) en la medida en la que apalanca su

posición de mercado del mercado A al mercado B.

En este sentido, sobre la posición de dominio de COMCEL en el mercado “voz saliente móvil” se

podrían implementar medidas regulatorias que promuevan una mayor competencia al permitir el

acceso a precios razonables a insumos de la red de COMCEL de tal suerte que su oferta comercial

sea contestable, a saber:

• Roaming automático nacional diferenciado: Uso acelerado del valor final de la tabla de

Roaming Automático Nacional definido en la Resolución CRC 5107 de 2017, particularmente

en aquellas zonas en las que, debido al establecimiento de obligaciones de hacer en el

proceso de subasta en curso, el operador llegue solo.

• Compartición de infraestructura pasiva: Si bien a la fecha existen acuerdos comerciales

libremente pactados entre algunos operadores en el mercado, la definición de condiciones

reguladas para el acceso a la infraestructura pasiva de COMCEL, particularmente en las zonas

apartadas, puede generar incentivos adecuados al despliegue de infraestructura de

telecomunicaciones que beneficie a los consumidores a través de una mayor oferta y una

mayor competencia, a menores precios.

Finalmente, desde el año 2009 el Grupo de Reguladores Europeos (ERG, 2009) ha analizado la

posibilidad y probable necesidad de implementar tests de pinzamiento de márgenes en un entorno

de servicios empaquetados, tanto por parte de autoridades regulatorias en su rol de intervención ex

ante, como el de las autoridades de competencia en su rol ex post. De acuerdo con ERG, la situación

más probable en la que pueda existir un pinzamiento de márgenes en este contexto es cuando los

precios mayoristas están regulados, algunos precios minoristas no son regulados, y la rentabilidad

de los servicios regulados a nivel mayorista es baja en comparación con la rentabilidad de los

servicios vendidos a nivel minorista, lo que representa a grandes rasgos la situación que se

experimenta en los servicios móviles empaquetados en Colombia. En virtud de lo anterior, una

medida regulatoria orientada a prevenir comportamientos anticompetitivos de parte del operador

dominantes puede ser la aplicación de un test de pinzamiento de márgenes.


71

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http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf?text=&docid=100080&pageIndex=0&doclang=ES&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=9817909