análisis de la política económica en torno a la deuda
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Análisis de la política económica en torno a la deuda externa con los Organismos
Multilaterales de Desarrollo: una mirada a los casos de Colombia y Ecuador entre
2007 y 2016
Alejandro Sandoval Osorio
Directora de proyecto:
PhD. María del Pilar Ospina Grajales
Pereira, noviembre de 2019
Programa de Negocios Internacionales
Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas
Universidad Católica de Pereira
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Tabla de contenido
Resumen ........................................................................................................................................ 4
Capítulo I: Problematización .......................................................................................................... 6
Justificación ................................................................................................................................. 16
Objetivo General .......................................................................................................................... 17
Objetivos específicos ............................................................................................................... 17
Capítulo II: Marco teórico ............................................................................................................ 18
Desarrollo económico: una perspectiva desde los Organismos Multilaterales de Desarrollo. ..... 18
Política exterior económica: los alineamientos estatales ............................................................ 21
OMD: Deuda externa y condicionalidad ................................................................................... 22
Capítulo III: Metodología ............................................................................................................. 26
Capítulo IV: Análisis de resultados .............................................................................................. 30
Colombia y Ecuador: dos políticas exteriores alineadas con sus bases políticas ......................... 30
Colombia: la política exterior económica puesta al servicio de la Seguridad Democrática y la
internacionalización del Proceso de Paz y el multilateralismo ............................................... 30
Ecuador: la internacionalización de la Revolución Ciudadana ............................................... 36
Deuda externa pública y resultados de administraciones diferentes ........................................... 42
Colombia entre el crecimiento de la deuda y la confianza de los OMD ................................. 42
El Ecuador entre los impagos, restructuraciones y cambios de acreedores ............................. 47
Capítulo V: Conclusiones............................................................................................................. 54
Referencias .................................................................................................................................. 61
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Agradecimientos
A YHVH por ser fuente de fortaleza.
Quiero agradecer de manera muy especial a mi directora de tesis María del Pilar Ospina por
el constante acompañamiento, la rigurosidad académica y la ampliación del conocimiento.
También a mis profesores de pregrado Bárbara Pincowsca Cardoso, Antonio Jiménez,
Alexandra Suárez, Gloria Stella Salazar y Stefanny Echeverry por ser ejemplo de calidad
académica y sentido humano.
Por sus aportes valiosos quiero agradecer a los profesores Luis Espinosa y Pablo Hidalgo.
Por último, quiero mencionar a mi inspiración interna: Liliana, Ricardo, Idaly, Ligia,
Santiago, Sandra, Hugo, Cordelia, Mauricio, Carlos, Alfonso, Alba, Andrea, Sebastián y
Yuly.
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Resumen
Este proyecto analiza en perspectiva comparada la administración de la deuda externa en
Colombia y Ecuador en el periodo 2007-2016 con mención especial en los Organismos
Multilaterales de Desarrollo (OMD). Primero, se abordan los conceptos clave para entender
la visión de los OMD respecto al desarrollo económico, la condicionalidad de los préstamos
externos y cómo los Estados formulan su política exterior económica. Luego, mediante una
metodología de carácter cualitativa, se analizan las administraciones en dos grandes
escenarios: el primero, la política exterior económica de Colombia y Ecuador en ese
periodo: sus alcances, alineamientos, revisiones y retórica alrededor de su posición en el
mundo y de forma particular con los OMD. El segundo tiene que ver con las decisiones en
torno a la deuda externa pública: los valores adeudados, las decisiones de los pagos y la
relación con los acreedores de la deuda externa pública. Finalmente, en las conclusiones se
analiza si las decisiones diferentes de ambas administraciones y sus retóricas disímiles,
logran cambiar el rumbo de la deuda externa pública en términos estadísticos, pero también
en términos de economía política.
Abstract
This project analyzes in a comparative perspective the administration of the external debt in
Colombia and Ecuador between 2007 and 2016 with special mention in the Multilateral
Development Organizations (MDO). Firstly, it explains the key concepts to understand the
vision of the MDO regarding economic development, conditionality of external loans and
how States formulate their economic foreign policy. Then, through a qualitative
methodology, administrations are analyzed in two large scenes: the first, the colombian and
ecuadorian economic foreign policy in that period: their scope, alignments, revisions and
rhetoric around their position in the world and particularly with the MDO. The second is
about their decisions regarding public external debt: the amounts owed, payment decisions
and the relationship with creditors of public external debt. Finally, in the conclusions, it
analyzes whether the different decisions of both administrations and their dissimilar
rhetoric, can change the course of public external debt in statistical terms, but also in
political economy terms.
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Palabras clave
Deuda externa, Organismos Multilaterales de Desarrollo, Política Exterior Económica,
condicionalidad, alineamientos geopolíticos.
Keywords
External debt, Multilateral Development Organizations, Economic Foreign Policy,
condionality, geopolitical alignments.
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Capítulo I: Problematización
Este problema de investigación se sustenta en la importancia histórica que han
tenido los Organismos Multilaterales de Desarrollo (OMD) desde su origen hasta la
actualidad. Particularmente, la problematización se centra en la relación de estos
organismos con dos países de América Latina, Colombia y Ecuador respectivamente entre
los años 2007 y 2016 en referencia con el tema de la deuda externa. En aras de este
propósito, es preciso realizar un recorrido histórico de estos organismos –para este caso el
Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI)- y abarcar el problema de
investigación desde los Estados nacionales mencionados en función de sus relaciones
internacionales y manejo de la política económica, contextualizada mediante la gestión de
la política exterior.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) son
instituciones internacionales fundadas, en principio, con el propósito de llevar a cabo el
proceso de recuperación de Europa y más adelante, son las llamadas a gestionar un nuevo
orden económico global. Los objetivos de estas organizaciones son interpretados desde sus
definiciones y origen. Aunque las funciones pueden ser variables, la misión principal de
cada organización continúa siendo, por una parte, asistir en el equilibrio de la balanza de
pagos a los países miembros y evitar las crisis económicas globales, función del FMI y por
otra, el BM tiene como propósito el desarrollo de programas sociales tendientes a la
reducción de la pobreza y la mejora del bienestar económico y social (Enríquez, 2007).
El FMI y el BM nacieron en Bretton Woods, New Hampshire, en Estados Unidos en
1944 como resultado del acuerdo de 44 países en la Conferencia Monetaria y Financiera de
la Organización de las Naciones Unidas, que buscaban prevenir nuevas crisis globales. Su
intención, aunque también era la reconstrucción de Europa tras la Segunda Guerra Mundial,
buscaba un sistema internacional estable que impidiera los desarrollos cíclicos de las crisis
económicas.
En su concepción original, las instituciones del Sistema Financiero Internacional,
estaban fundadas sobre los supuestos del economista inglés John Maynard Keynes. La
orientación keynesiana del FMI, que subrayaba los fallos del mercado y el papel del Estado
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en la creación de empleo resumía la inspiración teórica del organismo (Stiglitz, 2002).
Como lo señala Enriquez (2007), la estructura de la Teoría Keynesiana se sustentaba en 4
grandes pilares que merecen ser explicados toda vez que eran las ideas institucionales de
ambos Organismos Multilaterales de Desarrollo.
El primer pilar era una gestión global del sistema financiero y monetario
sistematizada. Esta columna integraba de manera estructural las finanzas y los asuntos
monetarios porque proponía no sólo un banco que propiciara liquidez para que los países
encontraran el pleno empleo y el crecimiento, sino también una moneda unificada en la que
se dieran los términos de esos préstamos. El banco entonces financiaría a los países con una
balanza comercial deficitaria porque Keynes era consciente que ese déficit significaba un
superávit en otra parte del mundo.
El segundo era la necesidad de institucionalizar los fondos. La mejor manera de
hacerlo era la creación de organismos internacionales sólidos que, a raíz del Plan Marshall
y otras iniciativas para reconstruir Europa, habían demostrado que los emisarios de esos
fondos debían tener reconocimiento y gestión internacional. Esta propuesta fue canalizada
con la creación tanto del FMI, como del BM.
El tercer pilar era la estabilización de precios de algunos insumos, que años más
tarde se canalizaría a través de la Organización Mundial del Comercio. Al respecto de la
anterior afirmación, es necesario precisar que existen versiones encontradas si se piensa
primero que esta organización surgió de un Acuerdo (General Agreement on Tarffis and
Trade – GATT) casi 6 décadas después de los postulados Keynesianos y segundo, que
dichos postulados ya habían encarnado en la extinta Organización Internacional del
Comercio. Este pilar además contemplaba la creación de una moneda cuyo valor era dado
por 30 de los principales insumos del mundo.
Y el último de los pilares era la asistencia técnica en materia de cooperación. Al
igual que lo que sucedía con el tercer pilar, este también „engendraría‟ un Organismo
Multilateral de Desarrollo (en adelante OMD y que denomina a instituciones
internacionales que de formas diferentes promueve sus concepciones de desarrollo): el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Su antecesor era precisamente el
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Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Económico, que no concentraba
recursos de mayor cuantía.
Estos postulados keynesianos, son claves en el análisis, porque como veremos más
adelante, las funciones de ambos organismos rompieron esquemas con esta alineación y se
enmarcaron en otras teorías e ideologías económicas con estrategias diferentes. Uno de los
aportes más valiosos de la Teoría de Keynes es que en el tiempo de la Guerra Fría, estaría
“diferenciado tanto de la economía de libre mercado como de la planificación centralizada”
y promovería “una planificación macroeconómica orientativa, cuyo fin era alcanzar el nivel
de demanda global efectiva correspondiente al equilibrio con pleno empleo, recurriendo –
de ser necesario– a la inversión pública” (Nemiña y Larralde, 2018).
Según el propio FMI, su principal misión “consiste en asegurar la estabilidad del
sistema monetario internacional; es decir, el sistema de pagos internacionales y tipos de
cambio que permite a los países y a sus ciudadanos efectuar transacciones entre sí” (FMI,
2018) y según el Banco Mundial su función es que “trabaja en todas las principales esferas
del desarrollo: proporciona una gran variedad de productos financieros y asistencia técnica,
y ayuda a los países a enfrentar los desafíos mediante el intercambio de conocimiento”
(BM, s.f.).
Si bien las funciones de ambos organismos son diferentes, se puede decir que sus
propósitos son complementarios si se considera que estas dos instituciones son promotoras
de una concepción particular de desarrollo. Ambas apuntan a lograr el desarrollo sobre todo
en los países pobres o en los países en crisis mediante una amplia promoción de la
globalización económica a través de procesos de liberalización de mercados, privatización
de empresas y demás elementos referentes a las reformas estructurales que promueven.
Lichtensztejn (2012) sostiene que ambos organismos tienen una relación dispar y se
deduce una subordinación del Banco Mundial ante el Fondo Monetario Internacional.
Cuando estas instituciones se fundaron, al FMI le correspondían las cuestiones de
estabilidad financiera y la estabilidad cambiaria, y al BM le correspondían los planes para
lograr el crecimiento económico a mediano y largo plazo con temas afines con desarrollo
como infraestructura y saneamiento básico que contribuyeran a la reducción de la pobreza.
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Luego, el Fondo Monetario Internacional incursionaría en dos tópicos que habían sido
objeto de los propósitos del Banco Mundial: la reducción de la pobreza y los créditos a
largo plazo, lo que desencadenaría una subordinación y un cruce de objetivos en el que el
FMI consiguió mayor apoyo del mundo desarrollado y que no le dejó un margen de
maniobra amplio al BM.
Más allá de la subordinación mencionada, las acciones de ambas instituciones
parecían entremezclarse. El Banco Mundial adoptó la función de realizar ajustes
estructurales, pero sólo lo hacía con la aprobación del FMI, que en teoría sólo se
concentraba en el manejo de las crisis económicas y la estabilidad financiera y cambiaria.
No obstante, como en los análisis del mundo en desarrollo desde los organismos
internacionales la ayuda es uno de los motores del despliegue económico, el FMI se volvió
parte de la agenda permanente de estos países e interlocutor clave en los procesos de
reformas económicas.
El FMI entonces, tenía inicialmente la misión de trabajar las cuestiones
macroeconómicas de los países dentro de los cuales intervenía: deuda externa, inflación,
balanza comercial, política monetaria y presupuesto. Por su parte, el Banco Mundial debía
encargarse de los asuntos estructurales: en qué gastaba el gobierno los recursos públicos, el
mercado laboral y las políticas de comercio. Pero el FMI interpretó entonces que casi todos
los problemas estructurales generarían problemas macroeconómicos y que por ende
terminarían siendo asuntos de su responsabilidad y de esta manera amplió su campo de
acción e ignoró los debates al interior del BM (Stiglitz, 2002).
Después de haber expuesto el origen de ambas instituciones internacionales, es
preciso referir que la intervención de estos organismos en América Latina ha sido
significativa. La relación con cada uno de los Estados sobre los que han tenido influencia,
ha estado notablemente condicionada por la tendencia política de cada gobierno. Por eso, si
bien podemos identificar los alcances de los OMD en América Latina, también es cierto
que cuando se analizan los periodos de gobierno de forma individual, se encuentra que el
contacto con los organismos ha estado supeditado a las afinidades de los gobiernos con
estas instituciones.
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Como en su primera década de existencia el FMI se concentró en préstamos para la
reconstrucción de Europa, aunque algunos países de América Latina acudieron al Fondo
para solicitar ayudas, los préstamos eran calculados en las reservas al 25% del aporte y no
incluían condicionalidad. Para la década de 1950, los países de América Latina se
organizaron a partir del Modelo de Sustitución de Importaciones, que centraba sus
esfuerzos en balanzas comerciales superavitarias, no mediante promoción de exportaciones,
sino mediante un recorte a las compras internacionales, lo que, sin lugar a dudas, terminaría
recortando las exportaciones de otros países. En adición, el FMI encontró que los países
que si se diagnosticaba falencias en términos macroeconómicos, debía entregar unas
condiciones en las que los países encontraran las soluciones. Pese a esto, fue en esta década
que iniciaron los créditos Stand-by que pretendían controlar la inflación y el déficit externo
y que eran empréstitos de más fácil acceso para los países de bajos ingresos con déficits en
la balanza de pagos.
Entonces, por ejemplo cuando los países eran diagnosticados en sus índices
macroeconómicos con excesivos consumo e inversión, déficits monetarios y balanzas de
pagos negativas, se calculaba, por ejemplo, cuál debía ser la emisión monetaria del país en
cuestión (Nemiña y Larralde, 2018).
América Latina se había interesado mucho por los préstamos a largo plazo del BM y
hasta ese momento también veía con buenos ojos los controles que ejercía el FMI por los
controles de capital porque evitaba dispersiones de los fondos y preveía las denominadas
reglas fiscales que posteriormente se incluirían en los paquetes de condicionalidad que
servían como guía macroeconómica para los Estados que utilizaban sus servicios.
Ya para los años 60, el sistema de Bretton Woods empezó a presentar algunas
falencias. No sólo se reflejaban en los modelos proteccionistas de América Latina, sino en
países como Japón y los países de Europa. La sobreproducción de ambos estaba poniendo
en negativo la balanza comercial de Estados Unidos y se puso en jaque el dólar como
moneda de transacción internacional y de reserva para los Estados. Sumado a lo anterior, la
baja internacionalización de los procesos en los países en desarrollo y el débil aliento que
produjo la inyección de capitales que sólo se destinaban al consumo interno, aumentó la
restricción externa.
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La década de los 70 marcó un antes y un después en el Sistema Financiero
Internacional y en los OMD. Tras el deterioro de la confianza en el dólar Estados Unidos se
pronunció.
En 1971, Estados Unidos anunció la suspensión temporal de la convertibilidad del
dólar con el oro. Durante los dos años subsiguientes, los países europeos
mantuvieron la paridad de sus monedas contra el dólar estadunidense, pero en 1973
el gobierno estadunidense determinó una nueva devaluación de su moneda y los
países europeos rompieron con las paridades de sus monedas respecto al dólar, lo
que dio el golpe final al acuerdo de Bretton Woods (James, 1996, p.214).
Además de romperse la paridad cambiaria, en 1973, el embargo de los Países
Exportadores de Petróleo a las ventas de dicho insumo a Estados Unidos, generó un
ambiente internacional complejo. Por un lado, Estados Unidos pretendió luchar contra esa
medida creando un cártel de países consumidores. Sin embargo, los países industrializados
que dependían del insumo para mantener su productividad, empezaron a ver números en
rojo debido a las alzas en los precios. El FMI proyectó el desequilibrio y creó una línea de
crédito llamada oil facility que le permitía a los países industrializados apalancar su
producción. Este servicio financiero fue suspendido en gran medida al cártel anteriormente
mencionado.
El exceso de liquidez de los países industrializados supuso una búsqueda de rentas.
Los dueños de grandes capitales depositaron sus ahorros en bancos occidentales y estos,
también con exceso de liquidez, buscaron nichos de colocación. El dinero finalmente
llegaría desde los bancos en occidente hacia el mundo en desarrollo, lo que posiblemente
deslegitimó y reemplazó la función –por lo menos parcialmente- de los OMD.
Sin embargo, estos organismos tuvieron un importante repunte entre finales de los
70 y principios de los 80. “La crisis que se desencadenó en la región a principios de la
década de 1980 dio comienzo a un complejo período de desequilibrios y ajustes que, en la
mayoría de los casos, llevó a los países a emprender reformas estructurales encaminadas a
configurar economías más estables y más integradas al entorno internacional, capaces de
crecer de modo significativo y sostenido” (CEPAL, 1996, p.7).
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Esas reformas estructurales eran guiadas por los OMD y ya ampliamente en juicio
por varios expertos lo que más preocupaba era una inestabilidad generalizada en el mundo
y la incapacidad del mundo en desarrollo para cumplir con sus obligaciones. Finalmente
México en 1982 declara la cesación de pagos y el desenlace de una crisis que duraría toda
la década. Esta década sería conocida por el mundo –e incluso por organismos como la
Comisión Económica para América Latina- como la década perdida para América Latina.
Los años siguientes fueron especialmente importantes para América Latina y en
general para los países en desarrollo. El FMI, por ejemplo, empezó a ofrecer créditos a
largo plazo –algo que era función inicial del BM-. Según Frenkel y Avenburg (2009) esta
década ese organismo desempeñó tres posiciones paralelas: primero, siguió siendo
proveedor de financiamiento, segundo, promovió y coordinó las negociones entre deudores
y acreedores como bloques, y tercero, exigó el cumplimiento fidedigno de sus condiciones.
En los ochenta, cuando lo países de América Latina iniciaron el llamado
„endeudamiento agresivo‟, se mezcló con baja competitividad, crecimiento lento, crisis
económicas, déficits y sobretodo la preocupación de los impagos de los países en
desarrollo, llevó al fracaso de planes para solventar deudas y conseguir el crecimiento
económico proyectado. Los OMD repuntaron para jugar un papel protagónico en la crisis.
Pero muchas de las coordinaciones en las negociaciones venían aventajadas para los
acreedores. “En este sentido, 79% de los acuerdos del FMI suscritos entre 1983 y 1990
incluyeron algún tipo de condicionalidad favorable a los bancos, cuando en el periodo de
1974-1982 ese porcentaje fue de sólo 20%” (Nemiña y Larralde, 2018, p.289).
La década de los 90 fue una lección de economía para los países en desarrollo. Los
OMD continuaban con sus líneas de crédito abiertas bajo condicionalidades y sus márgenes
de acción difuminados, pero esos antecedentes no los eximían de continuar cerrando tratos
con el mundo en desarrollo. “Con la recurrencia de las crisis, se agudizaron las críticas a la
intervención del FMI, desde el progresismo se le criticaba que aplicara la misma receta para
cualquier país, sin importar sus características particulares, y que sus grandes paquetes de
financiamiento constituyeran en la práctica un rescate para los acreedores externos”
(Nemiña y Larralde, 2018, p.298).
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El cierre del siglo XX y comienzos del XXI estuvo colmado de críticas a los OMD.
Joseph Stiglitz, premio Nobel de Economía, escribió en el año 2002: que medio siglo
después de su fundación, el FMI no ha cumplido con la razón por la que fue fundada. No
hizo lo que supuestamente debía hacer: aportar dinero a los países que atravesaran
coyunturas desfavorables para permitirles acercarse nuevamente al pleno empleo (Stiglitz,
2002).
Estas críticas –a diferencia de tiempos pasados- ya tenían todos los insumos para
juzgar –al igual que los OMD para defenderse-. La crisis del Este Asiático, la transición de
Rusia a la economía de mercado, la crisis de la deuda en América Latina, el cierre de
créditos en África y la estrecha relación con el sistema financiero privado generaron fuertes
críticas así como un sinfín de preguntas acerca del posicionamiento de América Latina en
todo este proceso, las respuestas de los gobiernos de turno y las implicaciones para la
estructura económica de los países que asumieron sin reparo las recetas económicas de los
OMD.
Si bien el análisis de la relación OMD-Estados puede ubicarse de manera global,
hay algunos casos que son particularmente llamativos. Como se ha expuesto anteriormente,
la relación de América Latina con los OMD logró unir los momentos más álgidos de la
política con la planeación y la organización económica. Vale entonces la pena preguntarse
si todos los Estados se alinearon con las políticas de los dos grandes y globales OMD: el
BM y el FMI o sí en efecto hubo algunas resistencias a sus propuestas.
Entonces, después de algunos periodos de homogenización en la región producto de
bruscos cambios de gobernabilidad, entrado el siglo XXI, dos Estados vecinos confrontaron
su visión de la política social, de sus prioridades en gobernanza y también de sus
referencias en el sistema internacionales. Colombia y Ecuador además de permitir un
contraste entre la derecha y la izquierda política, dio lugar a una comparación con la
alineación internacional. El balance de la „seguridad democrática‟ y la „revolución
ciudadana‟ puso a la región en una situación que no se limitó a examinar políticas públicas
sino a gestionar de manera distintas sus relaciones exteriores.
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De manera particular, Colombia y Ecuador durante el siglo XX logran entrar en la
amplia clasificación de América Latina si consideramos dos elementos: primero, que
durante el periodo 1975-1980, en el que el excedente de liquidez de los bancos occidentales
fue puesto en países de América Latina, Ecuador aumentó su deuda externa pública 636,7%
y Colombia 169,5%. Y segundo que la deuda de Colombia y Ecuador para el año 2007 era
de 57.003 millones de dólares (Contraloría General de la República, 2007) y 10.544,90
millones de dólares respectivamente (Samaniego, 2017). Colombia y Ecuador tenían
comprometido su PIB 9,71% para el pago la deuda externa (Banco de la República de
Colombia, 2019) y 20,6% (Banco Central del Ecuador, 2015). Según el Banco Central del
Ecuador (2019). En el año 2007 la deuda externa pública del Ecuador representaba el
20,8% y la de Colombia el 7,6% del Producto Interno Bruto. Y según el Banco de la
República de Colombia (2019), para el año de finalización de este análisis (2016) la deuda
del Ecuador había aumentado al 30,4% mientras que la colombiana al 25,1%.
Sin embargo, en el año 2007 Ecuador rompe una línea ideológica y política y es
elegido Rafael Correa como presidente de la República. Este giro hacia la izquierda
contrastó con el modelo político tradicional de Colombia; mientras en Ecuador se gestaba
la denominada „Revolución Ciudadana‟ que se materializaría con la Constitución Política
de 2008, Colombia iniciaba el segundo mandato de Álvaro Uribe Vélez con una política
centrada en el debilitamiento militar de las guerrillas y la seguridad democrática y que en
buena medida permitía la continuidad en el poder de la derecha.
También es válido agregar que el análisis en Ecuador entre los años 2007-2016 sólo
incluye un gobierno, mientras que en Colombia el periodo abarca también el gobierno de
Juan Manuel Santos que, si bien presentó algunas diferencias con el gobierno de Álvaro
Uribe, no resalta en apariencia por significativos cambios en el manejo de la política
pública económica y de manera particular, tampoco en el manejo de la deuda externa.
En dicho contraste entre Colombia y Ecuador entonces, se pretende analizar si en
los modelos políticos antagónicos, el cambio en términos generales de la línea de política
exterior y el discurso político hacia los OMD, se puede evidenciar un cambio en la gestión
de la deuda externa pública con los OMD.
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De este modo, es valioso hacerse la pregunta: ¿Cómo se configura la política económica en
torno a la deuda externa con los Organismos Multilaterales de Desarrollo en Colombia y en
Ecuador entre 2007 y 2016?
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Justificación
La relevancia de este proyecto radica en el análisis comparativo de dos países de
América Latina, Ecuador y Colombia respectivamente, en referencia a los discursos de
gobiernos y las decisiones que se tomaron en materia de política económica y deuda
externa. En esta perspectiva, este trabajo toma relevancia, toda vez que, para países de
América Latina, es imprescindible tratar con cuidado la deuda externa dentro de los ítems
del gasto público, esta administración estatal de los recursos, libera una gran cantidad de
oportunidades para la protección social, infraestructura y demás servicios provistos por los
Estados, pero también puede ser un gran condicionante y captador de recursos
condicionados y producto del relacionamiento con los OMD y sus interferencias en la
planificación de la política económica nacional.
Este estudio toma relevancia porque contrasta dos visiones de los asuntos públicos y
al mismo tiempo analiza cómo la esfera internacional alinea las decisiones de gobierno
hacia intereses de organismos multilaterales, pero también evidencia que los discursos
contrarios a los paradigmas de ciertos organismos, significa una renegociación crediticia
con otros acreedores y otros organismos. Es importante entonces para la administración
pública, para las relaciones y negocios internacionales y para los sectores afines a la
economía porque señala las diferencias de los modelos y encuentra, a través de estudios de
posiciones de política exterior, las decisiones que se toman de inserción en el plano
internacional y cómo el intercambio con los organismos internacionales está sujeto a los
cambios y posicionamientos ideológicos de la política doméstica. Razón por la cual, se
ponen en contraste dos países en un período de tiempo en el que presentan tendencias
antagónicas frente al alineamiento con los OMD, y por tanta es importante indagar como
dichas posturas se traducen en discursos y decisiones sobre la deuda externa.
El ejercicio comparativo es relevante en el contexto de América Latina porque logra
contrastar dos procesos políticos en materia exterior. Si bien en la gobernanza interna los
procesos de ambos Estados resultaron antagónicos e incluso generaron marcadas
diferencias en el marco de organizaciones internacionales, también es cierto que –como
veremos más adelante- la política exterior es precisamente la proyección del proceso de
gobernanza interna en el sistema internacional y lo valioso es comparar en cifras, pero
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también es contenido discursivo si en el escenario internacional se comportaron
sustancialmente diferente como se presume que lo hicieron al interior de cada Estado.
Objetivo General
Analizar la política económica de Colombia y Ecuador en torno a la deuda externa con los
Organismos Multilaterales de Desarrollo entre 2007 y 2016
Objetivos específicos
1. Describir históricamente y en perspectiva comparada la política exterior económica
de Colombia y Ecuador
2. Analizar las decisiones gubernamentales relacionadas con la deuda externa en
ambos países objeto de este estudio
3. Aportar al debate de las relaciones internacionales en el marco del relacionamiento
de los Estados latinoamericanos con los organismos internacionales.
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Capítulo II: Marco teórico
Este marco soporta la estructura conceptual del proyecto al ampliar de manera
teórica la comparación de las políticas económicas de Colombia y Ecuador referente a la
deuda externa entre los años 2007 y 2016. Es preciso hacer un recorrido conceptual de los
ejes macro que logran cubrir este tema para entender cómo la toma de decisiones ejecutivas
amparaba una gran cantidad de factores políticos, económicos e ideológicos.
El sustento teórico abre la posibilidad de discusión entre las conceptualizaciones. Si
algo caracteriza este tipo de temas, es que si bien pueden existir objetivos en común, las
diferencias conceptuales son tan amplias, que se terminan enfilando esfuerzos hacia
propósitos antagónicos. De manera que, si el concepto que se despliega es desarrollo
económico, aunque las diferentes visiones apunten a lograrlo, la diferencia en su
entendimiento es tan abismal y disímil, que puede suceder que los esfuerzos por contrastar
ambos procesos, terminen en la periferia y no en el tema núcleo.
Esto supone entonces un estricto análisis de las ideologías de economía política de
ambos países y también una presentación de las defensas teóricas y académicas, pero
también de las objeciones y resultados contrastados. Es por eso que resulta prioritario
abarcar desde la teoría económica, para empezar a evidenciar qué ideas de los términos
tienen los actores que influyen en este proyecto.
Desarrollo económico: una perspectiva desde los Organismos Multilaterales de
Desarrollo.
La concepción y las visiones de desarrollo y en particular su relación con la
economía, resultan indispensables en el análisis de las proyecciones que tienen autores,
académicos, economistas y los propios OMD. Incluso si nos interesase hacer un recorrido
académico por las definiciones y posturas aportadas por los estudiosos de las ciencias
sociales, es importante contrastar y profundizar acerca de las versiones del desarrollo
económico que tienen los Organismos Multilaterales de Desarrollo.
Primero, es necesario abordar el desarrollo en sí mismo. Jiménez (2014, p.2)
sostiene que “se asimiló que el concepto de desarrollo sólo puede darse plenamente si es a
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partir de una concepción previamente especificada de justicia social” Otro punto, que no es
contrario, pero varía en el núcleo de la definición. Sen (2004, p. 5), en cambio, sostiene que
es desarrollo puede concebirse “como un proceso de expansión de las libertades reales de
las que disfrutan los individuos […] La atención en las libertades humanas con las visiones
más estrictas del desarrollo como su identificación con el crecimiento del producto nacional
bruto”
Esta última definición da camino al concepto desarrollo económico. Si bien
evidencia un papel antagónico en las visiones de desarrollo, relaciona que gran parte de los
esfuerzos del desarrollo, han ido encaminados a crecimientos económicos sostenidos, a
altos niveles de renta y poder adquisitivo.
Es importante señalar entonces que no existe una sola visión del concepto de
desarrollo y tampoco de los métodos para lograr el desarrollo económico. De manera
general se podría partir de una definición global del desarrollo económico que enunciara los
elementos que lo componen y que generalmente son puntos comunes en las definiciones.
“el desarrollo económico, aparte de ser un factor económico, debe tener una elevada
capacidad de transformación de las condiciones determinantes, en lo institucional y lo
material, de la vida económica, social y cultural del país” (Castillo, 2011, p.1). Luego, el
pensamiento del desarrollo implica per se pensarse de forma amplia y estructural.
Una primera visión de este concepto nos la brindan Gillezeau Berrío, y Ávila
Gutiérrez, (2006) cuando plantean que “el desafío fundamental es construir una amplia y
durable estabilidad, no solamente monetaria; sino de desarrollo general”. En perspectiva
contraria, Casas, (2017) brinda la que para él explicaría la visión de desarrollo que visualiza
el Fondo Monetario Internacional al decir que al FMI no le interesa ni el desarrollo
económico, ni el crecimiento de los países porque si fuera así, se enfocaría en la corrección
de los equilibrios internos y no en los externos. Según el autor es en el encuentro de
equilibrios internos donde radica el potencial económico a largo plazo porque allí está la
solidez de la conformación del producto nacional.
Una visión que se centra en otros aspectos referentes al concepto de desarrollo que
mantienen las instituciones del sistema financiero internacional, pero no es contraria a la de
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Casas y es la que nos ofrece Enríquez, (2010) cuando expresa que la evolución del
pensamiento que promueven el FMI y el BM presenta múltiples diferencias y se sujetan a la
dinámica de la estructura de la economía mundial y de manera particular a sus coyunturas
por lo que se permite inferir que las concepciones se ligan a la valorización, revalorización
y acumulación del capital a escala planeta.
Una lógica antagónica a la expuesta por los organismos multilaterales, mostraba
Amarthya Sen según London y Formichella, (2006). Las autoras sostienen que “Sen, (…)
brinda un punto de vista no tradicional sobre el desarrollo, con el propósito de interpretar el
rol que juega la acumulación de capital humano en general y la educación en particular en
el proceso de Desarrollo Económico de una sociedad” (Sen y Formichella, 2006, p.18).
Es importante también puntualizar en el punto que tienen las Naciones Unidas sobre
el desarrollo económico. Este último se convirtió en uno de los tres objetivos –junto con la
paz y la seguridad y los derechos humanos- principales de la ONU y de manera particular el
desarrollo con sostenibilidad. Para esta organización la principal característica que
comparten los países adelantados económicamente es el nivel de renta ligado a la
distribución. Esto aumenta el nivel de prosperidad de su población. (Expertos de las
Naciones Unidas, 1968). Esta visión parece ser contrastada por Llorente (2015) cuando
afirman que la inversión de recursos no genera de forma mecánica desarrollo y que
tampoco la existencia de crecimiento por esos factores garantiza el desarrollo porque no
necesariamente implica reducir la desigualdad ni aumentar la calidad de vida.
Enríquez (2010) hace una crítica al paradigma de desarrollo al señalar que el
entendimiento del desarrollo excluyente de tópicos sociales y medioambientales, lo
relacionó con el crecimiento económico y el bienestar material y en materia internacional
con roles políticos orientados por el liberalismo. Este punto de vista es más reciente y no
dominó el pensamiento de las líneas económicas en el siglo XX. Una postura nueva ha
revelado una concepción que va más allá del progreso económico y sus esfuerzos se han
centrado en el estímulo de sectores sociales, principalmente aquellos marginados de los
planes nacionales. (Borda, 2014).
21
Política exterior económica: los alineamientos estatales
En inicio, es importante definir el concepto de política exterior bajo el cual se tendrá
en cuenta la relación de los Estados con los organismos multilaterales de desarrollo.
Calduch (1993) señala que la política exterior debe aislarse de 3 definiciones que, si bien
componen la política exterior de un país, no lo son en sí misma.
La primera cuestión que debe aislarse de la definición exclusiva de política exterior,
es la limitación de su capacidad únicamente al poder ejecutivo y las decisiones
gubernamentales. Si bien hay funciones que encabeza el ejecutivo por regla general –entre
ellas el endeudamiento del Estado-, es cierto que los Estados contemporáneos se han
concebido también con sistemas jurídicos de check and balance y que incluso los órganos
sociales logran relacionarse con la sociedad internacional.
La segunda es una definición que se ciñe únicamente a la acción exterior y desprecia
el control y evaluación de resultados. Hay quienes consideran la política exterior
únicamente como el conjunto de acciones de un Estado con otras entidades en el plano
internacional (Reynolds, 1971). Incluso hay quienes limitan la política exterior a la
diplomacia o la guerra.
Finalmente, existe una tercera confusión y es la de no relacionar el comportamiento
del Estado con su función interna y desconocer una dinámica expansiva que nace en el seno
del Estado y se proyecta en la escena internacional.
Respecto a lo anterior, es necesario mencionar que las relaciones internacionales
han dedicado parte de su esencia a preguntarse por su conceptualización y rara vez se
utilizan las políticas públicas como insumo de política exterior y como lo menciona Borda
(2014), la política exterior es en esencia una política pública. Esta política, debe ser llevada
a escala local, nacional, regional y global en la que se añaden actores internacionales.
De esto podemos inferir que la política exterior es “aquella parte de la política
general formada por el conjunto de decisiones y actuaciones mediante las cuales se definen
los objetivos y se utilizan los medios de un Estado para generar, modificar o suspender sus
relaciones con otros actores de la sociedad internacional” (Calduch, 1973, p.3).
22
Si nos referimos a las relaciones que esa política exterior entrelaza con la economía,
no son impropios los apuntes de la relación del comportamiento del Estado en temas
domésticos con enfoque internacional. Existe una diferenciación entre aquellos países que
siguen el mencionado Consenso de Washington y demás doctrinas del neoliberalismo
económico y aquellos que optan por caminos alternativos. Como lo señala Stiglitz (2012) el
fundamentalismo de mercado, también denominado neoliberalismo, es una ideología que va
más allá y según el autor, esta intentó cosechar beneficios particulares. Más allá de las
posturas críticas que puedan existir, resulta cierta la distinción entre el comportamiento de
aquellos Estados que sostienen estrechos lazos con los OMD y los que rompen la línea en
términos políticos. La diferenciación, como se mencionó anteriormente, surge también en la
organización económica del Estado. En el título siguiente, se explicará qué condiciones
imponen los OMD para conceder deuda a los Estados.
La economía entonces ha jugado un papel concluyente en la delineación de la
política exterior de los Estados y opera tanto o más que las relaciones diplomáticas o el
conjunto de acciones producto de la guerra porque el comportamiento sostenido y
generalizado es determinante para la concepción de la política exterior. La relación con los
OMD, sus principales socios comerciales, sus exportaciones o el seguimiento de
lineamientos de política económica internacional son ejemplos de los componentes de lo
determinantes.
OMD: Deuda externa y condicionalidad
Los organismos multilaterales (FMI y BM) han recomendado a los países
acreedores realizar unos ajustes en políticas macroeconómicas. Algunas de ellas eran
“mantener una balanza de pagos positiva, mantener la estabilidad cambiaria,
responsabilidad fiscal, mayor construcción de infraestructura para la producción y
reducción de obstrucciones a exportaciones e importaciones”. Estas recomendaciones, si
bien seguían el llamado Consenso de Washington (Gómez, 2015), se dividían en tres tipos:
cambiaria, fiscal y monetaria. En principio, en el tipo de cambio con el patrón oro, los
organismos multilaterales se enfocaron en encontrar estabilización cambiaria. Pero como lo
señala Lichtensztejn (2012), hubo cambios posteriores mucho más precisos.
23
“Las bases de un sistema de relaciones económicas internacionales equilibradas
radicarían, en definitiva, en el equilibrio interno de cada uno de los países asentado en un
control del lado de la demanda agregada y el manejo adecuado de los ajustes cambiarios.
Sobre estas premisas es que concretamente, el FMI se había orientado a tratar los
desequilibrios financieros y de pagos con el exterior. Pero ahora pasó también a incursionar
en la búsqueda de soluciones a los procesos inflacionarios nacionales, cuestión no
contemplada expresamente entre las funciones que se le asignó en Bretton Woods”
(Lichtensztejn, 2012, p.15)
Referente a las otras 2 políticas, se señala que las recomendaciones del FMI se
centraban en la devaluación de la moneda en política cambiaria y en políticas fiscales y
monetarias restrictivas con prioridad a recorte de gasto público y contracción de la base
monetaria para aumentar saldos exportables y recortar importaciones.
Litchtensztejn (2012, p.16) también aporta que “en el campo fiscal, el FMI
cuestionaba el crecimiento desproporcionado de los gastos públicos respecto a sus ingresos,
buscando un menor déficit público”
Gómez (2015), profundiza el concepto y añade que el FMI tenía una actitud más
propensa a ayudar a los países necesitados, pero cambiaría su orientación hacia las
conocidas reformas estructurales, llamadas así porque tenían la intención de modificar la
estructura del Estado de manera tal que sea financieramente sostenible, pero con políticas
específicas que los Estados debían implementar, todo orientado por el dogma, de que el
desarrollo de los Estados debía ser directamente proporcional a su apertura a los mercados
internacionales.
Sobre esta última condicionalidad Stiglitz (2002) hace fuertes críticos y señala que
la condición de los OMD sobre los Estados de abrirse a los mercados internacionales debía
ser paulatina y orientada por las capacidades de cada país y no con una receta única para
todos los acreedores de dichas instituciones. Estos requisitos no han quedado exentos de
críticas. Si bien es cierto que las políticas de los OMD se han caracterizado por utilizar una
misma receta para todos los casos, Perry (2017) precisa que el grado de influencia de estas
24
instituciones ha sido menor en los países que han tenido buen acceso a los mercados
internacionales y que han obtenido amplios beneficios en el mercado cambiario.
En adición a las ya criticadas condiciones de los OMD en temas macroeconómicos,
surgió de forma más prolija el que se convertiría en el eje central de la relación OMD-
Estados: el endeudamiento. La deuda externa pública encontró en los ejercicios
multilaterales la forma más rápida de encontrar Estados dispuestos a comprometer sus
recursos, pero además, muchos Estados se sintieron atraídos por la confianza que les
generaba que una institución regional o global, les recomendara cómo manejar la economía
que -a excepción de unos pocos- generalmente estaba en crisis.
Es en este punto cuando se mezclaron condicionalidad y deuda. Los OMD
generaron grandes recomendaciones a los países a los que asistían en las que les sugerían
que altos niveles de liquidez y de gasto corriente evitarían crisis y mantendrían estables los
indicadores macroeconómicos. Sin embargo, cabe resaltar que la condicionalidad de los
préstamos incluía un diseño de gastos y pagos que, en la mayoría de los casos, sólo el
acreedor realizaba.
Los países en crisis o en vía de desarrollo (los dos grupos de clientes por excelencia
de los préstamos de los OMD) solicitaban préstamos de diversos tipos y a diferentes
acreedores y esto permite definir líneas de política exterior: mientras que los países
deudores del Banco Mundial se preocupaban más por la inversión social, los deudores del
Fondo Monetario Internacional se preocupaban más –o tenían más problemas- por la
estabilidad macroeconómica.
Los montos públicos adeudados por los Estados a organismos internacionales o a
otros países configuran incluso una línea de delimitación de la política exterior toda vez que
cumple con los requisitos anteriormente planteados (dependencia de las ramas del poder,
alcances y control de resultados y acciones por fuera de la diplomacia o la guerra). Esta
línea además incorpora elementos teóricos de las relaciones internacionales porque como
sostiene He (2008), existen relaciones directas entre las lógicas neorrealistas y neoliberales
y la institucionalidad. Estas relaciones se ejercen en aras, por ejemplo, de perseguir la
seguridad legitimada por instituciones internacionales mediante la dependencia económica
25
de los países en desarrollo y las presiones que ejercen los países desarrollados a través de
dichas instituciones.
Gstöhl (2007) dedica también parte de su estudio y plantea una posición de
institucionalidad diferente: afirma que los países industrializados tienen la necesidad de
confiar en otros actores internacionales –ya sean países en desarrollo u organizaciones
internacionales- para la gestión de problemas globales y logra liderar esas soluciones
mediante la cooperación o el alivio de las deudas externas del mundo en desarrollo.
La deuda externa de los Estados con acreedores internacionales contribuye al
entendimiento del accionar de los Estados o bloques en la escena internacional. El tema,
lejos de ser coyuntural, ha empezado a tomar tal relevancia, que Greaber (2011) sostiene
que los Estados-nación modernos están estructurados sobre el gasto deficitario y que la
deuda se ha convertido en elemento núcleo de la política internacional y doméstica.
Es necesario entonces evaluar algunos de los mecanismos que se han planteado para
sobrellevar la deuda externa en los Estados. Uno de los acuerdos internacionales más
importantes en materia de deuda externa es precisamente el Consenso de Washington que
según Gómez (2015) “pasó de ser una lista de reformas económicas que América Latina
necesitaba implementar para salir de la crisis de deuda en la que había entrado en la década
de los 80, para convertirse en el sistema internacional que hoy nos rige”.
Incluso Enríquez (2010) ha sostenido ampliamente que la función del FMI se
rediseñó hacia los mecanismos de renegociación de las deudas externas y su servicio el
América Latina. En estas renegociaciones se analizaron las condiciones de acreedores y
deudores y las deudas se ajustaron a las exigencias de la banca internacional.
26
Capítulo III: Metodología
Este proyecto es un análisis de dos casos contrastando el comportamiento de la
política pública de Ecuador y Colombia referente a la deuda externa. La comparación de
dos países de América Latina se efectúa porque la tradición política, la ubicación
geográfica y la equivalencia de los documentos de política pública, permite diseñar una
comparación notable y definida, desde dos contextos políticos distintos, es decir, es una
análisis comparativo de dos casos diferentes. El análisis es de carácter cualitativo porque
involucra elementos de revisión documental e incluye algunos análisis cuantitativos para el
diseño de conclusiones toda vez que es relevante entender el comportamiento de las cifras
que acompañaron los procesos políticos y establecieron la comparación no sólo en términos
políticos y discursivos, sino también en análisis estadístico desde la deuda externa.
Después de una revisión del abordaje teórico referente a este tema, se establece que
el proyecto se debe sustentar en fuentes primarias mediante entrevistas semiestructuradas a
expertos en materia de endeudamiento externo, macroeconomía y economía política y
fuentes secundarias toda vez que la revisión documental es pilar importante para lograr
conclusiones acertadas.
Existe una herramienta metodológica de análisis mediante el cual podremos
dilucidar el contexto político y de manera particular la posición ejecutiva en términos de
política exterior y el análisis del contenido de los discursos. Es relevante aclarar que el
análisis no se refiere al análisis lingüístico de los discursos, sino propiamente al contenido
del mismo. Este análisis recoge los discursos en medios de comunicación y en comunicados
oficiales, pero también en organismos internacionales y de manera particular en los OMD.
Esta información permitirá poner en contraste dos visiones distintas sobre el Estado y sobre
la gestión y administración de la deuda externa, elementos que a su vez tienen un correlato
particular de acuerdos a las inclinaciones ideológicas y políticas de los gobiernos al frente
del poder ejecutivo.
El análisis evaluará las decisiones ejecutivas y -si existen y conforme a la definición
de política exterior anteriormente trabajada- también decisiones legislativas que pudieran
27
respaldar o contrarias el comportamiento gubernamental en la escena internacional en
referencia directa a la deuda externa.
El proyecto tendrá dos categorías de análisis: la primera referida a la política
exterior económica a partir de la política pública. Esta categoría va desde lo general hasta lo
particular, es decir, primero inicia detallando la política exterior de ambos países, su
comportamiento en el contexto geopolítico y las relaciones internacionales que tejieron de
forma multilateral no sólo con los países de la región, sino también con sus socios
comerciales por el mundo y también la forma como se relacionaron con los OMD y a través
de ellos.
La segunda, referida al comportamiento de la deuda externa: acreedores,
mecanismos de pago, tipos de crédito, aumento o decrecimiento de la deuda y también, al
igual que en la categoría anterior, aquellos documentos y gestiones que desde la política
pública y desde las ramas del poder secundaran las decisiones respecto a este tema.
Para el procesamiento de la información, la herramienta de clasificación será Atlas
Ti. Este programa es útil para clasificar la información tanto por categorías de análisis, así
como para ordenar los documentos y la información que se recopilará.
Como se menciona también en el objetivo general, es esa deuda con OMD, aunque,
para ser concluyente en los elementos cuantitativos, es preciso incluir los otros actores
acreedores de Colombia y Ecuador. Los OMD más relevantes para este proyecto, teniendo
en cuenta la situación de ambos países y su posición latinoamericana, serán el Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial. Estos dos actores no descartan ni eliminan el
análisis de contenido discursivo que se pueda dar en el marco de organismos como
Naciones Unidas o la Organización de Estados Americanos.
La comparación entre ambos países es realizable porque –además del diseño
metodológico- dos factores de fondo lo permiten: la primera tiene que ver con los dos
modelos de gobierno antagónicos. Ambas políticas internas fueron disímiles en el periodo
escogido (2007-2016) y la segunda razón es que este contraste se proyectó en el escenario
internacional, en la toma de decisiones de política exterior y en la relación que tuvieron
28
ambos países tanto con los OMD, como con los Estados predominantes en estas
instituciones.
Metodología: Cuadro resumen
Categoría/
Concepto Dimensiones Fuentes de información
Técnicas para la
recolección de
información
Sistematización de
la información y
Análisis
Política
Exterior
Económica
Político – normativa
Discurso Político –
estatal
Discurso mediático
Acuerdos, tratados,
leyes, programas,
políticas pública
producidos en el nivel
doméstico sobre el tema
migratorio con
influencia del nivel
regional.
Fuentes primarias a
través de las visiones de
expertos en materia de
deuda externa, economía
política y
macroeconomía
Textos tales como: leyes,
decretos, circulares,
reglamentos, fuentes
Archivo
administrativo y
oficial
Entrevista semi–
estructurada
Análisis textual y
documental
Análisis de
contenido discursivo
29
periodísticas y debates
legislativos producidos
en el nivel doméstico.
Deuda
Externa
Económico-estatal
Derecho
Internacional Público
Geopolítico
Artículos, estadísticas e
investigaciones
anteriores que sirvan a la
reconstrucción histórica
de los procesos de
endeudamiento externo
de los Estados a través
del relacionamiento con
Organismos
Multilaterales de
Desarrollo y otros
actores del Sistema
Internacional
.
Archivo académico y
administrativo
Entrevistas
semiestructuradas
Análisis textual y
documental
30
Capítulo IV: Análisis de resultados
Colombia y Ecuador: dos políticas exteriores alineadas con sus bases políticas
Una marcada característica del comportamiento de los Estados nacionales en el
plano del sistema internacional, es la hoja de ruta que se trazan en materia económica. Si
bien el concepto de política exterior anteriormente desarrollado plantea una proyección de
la política interna en el plano internacional, también es cierto que hay decisiones que se
toman después de ser planificadas en la dinámica internacional, pero que también van en
línea con la corriente ideológica. Este tipo de decisiones de carácter económico que se
proyectan en el sistema internacional y que encuentran como variable explicativa las ideas,
son conocidas como política exterior económica. (Pose, 2018).
Existen en América Latina dos países que en la primera parte del siglo XXI
internacionalizaron su modelo de gobierno a través –también– de la búsqueda de alianzas
económicas estratégicas, de la alimentación de un discurso claro en torno a los países más
desarrollados y una relación supremamente transparente con organizaciones internacionales
económicas: Colombia y Ecuador.
Estos discursos perfilaron a estos dos países andinos en el escenario de la
contrastación: mientras que Ecuador escogió a un líder de izquierda en momentos en que
esa ideología ganaba gobiernos en América Latina, Colombia reeligió un presidente de
derecha. Ambos gobiernos antagónicos optaron por políticas exteriores disímiles,
alineamientos opuestos e incluso esas diferencias agravaron el contexto regional en relación
con el conflicto armado colombiano en la frontera ecuatoriana.
De este modo, ambos países son objeto de análisis de este capítulo en las decisiones
que tomaron en materia de relaciones exteriores y cómo se proyectaron en el mundo los
gobiernos de Rafael Correa, Álvaro Uribe y posteriormente Juan Manuel Santos.
Colombia: la política exterior económica puesta al servicio de la Seguridad
Democrática y la internacionalización del Proceso de Paz y el multilateralismo
El caso de Colombia en este análisis se diferencia del de Ecuador en cuestiones de
forma Cuando consideramos que en el periodo 2007-2016 incluye a dos gobiernos con
31
acuerdos en el modelo económico, pero opuestos en asuntos políticos. Sin embargo, tanto el
gobierno de Álvaro Uribe, como el de Juan Manuel Santos sostuvieron una característica
común: que la política exterior de sus gobiernos fue dirigida por las banderas centrales de
su política interna. Una reflexión precisa es que ambos tomaron decisiones económicas en
el plano internacional con el fin de alimentar la internacionalización de sus grandes pilares
de gobierno.
Mientras que el gobierno de Álvaro Uribe puso la política exterior colombiana al
servicio de la visibilidad internacional del conflicto armado (Rojas, 2006), Juan Manuel
Santos realizó cambios sistémicos en la política exterior y tuvo dos escenarios fuertes: la
inserción de Colombia en las agendas internacionales y una construcción de liderazgo a
favor del proceso de paz (Sánchez y Campos, 2019), es decir, ya no sólo la visibilización
del conflicto armado sino también su superación en el marco de una amplia cooperación
internacional.
Existía un antecedente supremamente importante para el gobierno de Uribe Vélez y
era el inicio del Plan Colombia en 1999 en el que el gobierno estadounidense firmaría un
acuerdo de cooperación internacional con Colombia para el fortalecimiento militar del
Estado, la guerra contra las guerrillas y la lucha contra las drogas. Este antecedente
marcaba el inicio de la internacionalización militar del país, respondiendo a demandas
específica de los Estados Unidos (Borda, 2012) y también sería la garantía del país
norteamericano de tener un aliado en la región durante 15 años a cambio de un acuerdo de
financiación y apoyo a través de la implementación del Plan Colombia.
Justo después 9/11, Colombia eligió como presidente a Álvaro Uribe, un político de
impacto regional que había construido su campaña de gobierno en rechazo a las guerrillas
que operaban en el territorio, pero que también se sumó a la lógica de la lucha contra el
terrorismo que iniciaba en el mundo después de los ataques del 11 de septiembre. Una
relación clara de conceptos al dejar de reconocer a las guerrillas como actores políticos de
un conflicto armado interno en el marco de la Guerra Fría y clasificarlas desde entonces
como grupos terroristas. Esta distinción es fundamental para comprender una política
centrada en la seguridad y en la confrontación militar de estos grupos.
32
Es relevante mencionar lo anterior porque como lo sostiene Ramírez (2011) el
Ministerio de Defensa tuvo un rol protagónico en el lineamiento de política exterior.
Mientras que la Cancillería se vio como un actor con menos dirección y más al servicio de
encontrar apoyo para el protagónico fortalecimiento militar del Estado, la autora sostiene
que Uribe mantenía una gran desconfianza por la diplomacia y se inclinó por el
bilateralismo con Estados Unidos.
El presidente Uribe y el presidente Bush iniciaban sus mandatos presidenciales
compartiendo aspectos fundamentales en la naturaleza de sus relaciones bilaterales. Uribe
había iniciado la lucha contra el terrorismo como bandera de gobierno al igual que Bush
aunque Colombia no terminaba de ser enfático en la lucha contra el terrorismo de forma
global y lo veía únicamente como un problema doméstico. De hecho, al inicio de su
gobierno, el presidente Uribe se reunió con Kofi Annan, Secretario General de las Naciones
Unidas, para hablar del conflicto armado y el terrorismo global, pero los alcances de esa
reunión se mantuvieron en secreto (Sandoval, 2002). Ese esfuerzo se esfumó rápidamente
por las grandes diferencias que surgieron entre los informes de Naciones Unidas y el
discurso que quería seguir considerando el gobierno colombiano. Fue así como Colombia
se desinternacionalizó de Naciones Unidas y también empezó a cerrar puertas parcialmente
al multilateraismo (Borda, 2012).
Sin embargo, si en alguna Organización Internacional estuvo presente Colombia en
el periodo de Álvaro Uribe, fue en la Organización de los Estados Americanos. Sólo 7 días
después del atentado al Club El Nogal en Bogotá en 2003, en el que las FARC habían
atacado uno de los clubes más importantes del país, Colombia ya había conseguido el
compromiso de los 34 Estados miembros para capturar a los responsables (Gómez, 2002).
Uno de los sucesos que permiten evidenciar la alineación que Colombia tuvo con
Estados Unidos en torno a su política exterior económica sucedió en el año 2003, cuando el
Congreso de Washington aprobó 463 millones de dólares para la lucha contra el
narcoterrorismo. (AFP, 2003). Este tipo de decisiones empezaban a perfilar al gobierno
Uribe como un gobierno ciertamente alineado con Estados Unidos por sus intereses
económicos y también con los actores económicos internacionales. Al respecto Rojas
(2006), plantea la naturalidad de que la política exterior sirva a los intereses nacionales,
33
pero cuestiona el orden de prioridades en el Gobierno Uribe. De manera crucial, la
aprobación de esos fondos se dio justo después del explícito apoyo de Colombia a Estados
Unidos tras la invasión de Irak. Este primer antecedente marcaría la alineación de forma
fuerte el resto del gobierno.
Al tiempo que Bogotá y Washington estrechaban sus lazos en materia de lucha
contra el narcotráfico y el terrorismo, el resto de América Latina se alineaba en los
gobiernos con corte de izquierda. Esto naturalmente supuso que el gobierno de Uribe
tuviera que acercarse más a Estados Unidos para verse fortalecido y desligarse aún más de
la doctrina Respice Similia y Estados Unidos por su parte, vio la importancia de mantener
un aliado en la región. Por eso Galeano, Badillo y Rodríguez (2019) plantean que “es
posible observar que la estrategia de internacionalización del conflicto, durante los
gobiernos de Uribe, tuvo un éxito notable en cuanto a la capacidad para incluir a Estados
Unidos en la lucha, pero falló a la hora de justificar el apoyo a su labor entre los países de
la región”.
Si bien el Plan Colombia inició por el entendimiento de Bogotá de la dificultad para
ganar la guerra sin la ayuda de Estados Unidos y Estados Unidos de entender el conflicto
armado ya no como el peligro rampante del comunismo en América Latina, sino como la
transformación de algunos actores en el marco de la lucha contra las drogas, en el año 2004
se inicia el llamado Plan Patriota. Dicho plan consistía en recursos dirigidos con franqueza
y transparencia a la lucha contra el terrorismo de las guerrillas. Si algo había tenido
dificultades en el Congreso estadounidense, eran precisamente aquellas causas que sólo
parecían beneficiar a la población colombiana.
Lo anterior era sumamente tensionante para Colombia porque debía mostrar
esfuerzos y voluntad no sólo en los resultados de la lucha contra las drogas, sino también en
el apoyo incondicional a los Estados Unidos y su perspectiva global y regional para
América Latina.
En 2006 el presidente Uribe es reelegido sin el procedimiento electoral de segunda
vuelta. Mientras tanto, en América Latina se consolidaba la izquierda. Los presidentes
Hugo Chávez en Venezuela, Rafael Correa en Ecuador, Evo Morales en Bolivia, Daniel
34
Ortega en Nicaragua, L. Ignacio Lula da Silva en Brasil y Néstor Kirchner en Argentina
criticaban la posición de Estados Unidos en el mundo y desdibujaban la función de
Colombia en el plano regional.
En ese mismo año Uribe se había trazado dos grandes objetivos en la cercanía con
Estados Unidos que terminaron por confirmar su posición de alineamiento: la firma del
TLC y la aprobación de la segunda fase del Plan Colombia. En esa lógica durante esos 4
años Colombia debía estar particularmente unida con Estados Unidos e identificarse como
su aliado principal en América Latina. Ambos objetivos que buscaban intereses
económicos, moldearon la política exterior colombiana en el segundo periodo aunque
sufrieron profundas dificultades: mientras que el TLC sólo se aprobaría en 2011, después
de largas negociaciones y cuando Uribe ya había terminado su gobierno, el Plan Colombia
contó con algunos inconvenientes en el Congreso estadounidense de mayoría demócrata. La
segunda administración de Uribe invirtió valiosos recursos de política exterior en la
ejecución de la segunda fase del Plan Colombia que se terminaría aprobando con 1600
millones de dólares menos que la fase anterior (Borda, 2012).
Por otro lado, la relación de Colombia con sus vecinos atravesaba uno de sus peores
momentos. En 2008 el compromiso de la Seguridad Democrática llevó al Estado
colombiano a bombardear en suelo ecuatoriano a uno de los líderes guerrilleros más
importantes de las FARC. El ambiente político adverso en la región y la falta de diálogo de
ambos gobiernos, pusieron la política exterior colombiana con sus vecinos en un tenso
momento aun en el marco de la Cumbre de Las Américas.
El gobierno de Uribe terminó igualmente alineado con Estados Unidos y apoyó la
candidatura de su Ministro de Defensa Juan Manuel Santos que había dirigido toda la
operación de la Seguridad Democrática. Su política exterior empezó a girar hacia un
aperturismo progresivo (Galeano, Badillo y Rodríguez, 2019), alejado de su antecesor,
aspecto que incluyó las distenciones en las relaciones con los vecinos.
Algo característico de ese viraje, fue la inclusión de Colombia en nuevos temas
internacionales: los derechos humanos, el cambio climático, las energías limpias y una
nueva posición de la lucha contra las drogas. Adicionalmente, Colombia no se limitó con la
35
ampliación de la participación en temas internacionales, sino que además incluyó nuevos
actores en sus procesos. La normalización de las relaciones con Ecuador y Venezuela, fue
el inicio de una doctrina más cercana con sus vecinos y que abrió ampliamente el camino a
los proyectos del gobierno en perspectiva internacional y la suma de aliados importantes
para la que serías la bandera más importante de este gobierno, el proceso de paz.
En los dos primeros años del gobierno Santos, no sólo las relaciones con sus vecinos
marcaron puntos clave en el direccionamiento de la política exterior económica. En el año
2012 y después de acercamientos, se hacen oficiales dos intenciones del gobierno
colombiano: la de entrar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
y el inicio del Proceso de Paz con las FARC. El primer tema condicionaría bastante la
política exterior económica y comprometería al gobierno a hacer bastantes modificaciones
a nivel interno para la aceptación de los 23 Comités de la organización y lograr su ingreso.
(Velásquez, 2016).
Respecto al segundo pilar, Colombia tendría la posibilidad de llevar a la agenda
internacional discusiones internas, pero desde otra perspectiva. Si bien el gobierno anterior,
también había abarcado el tema del conflicto, la cooperación militar estadounidense había
sido su objetivo central. Para el gobierno Santos y su nueva estrategia internacional, la
pluralidad de actores era también parte de su objetivo para legitimar el Proceso de Paz, no
desde una visión militarista sino desde la mediación de lo político.
El camino por el que se transitó la vía a la internacionalización del Proceso de Paz,
también incluía tópicos del conflicto que tenían carácter mundial: el narcotráfico, el crimen
transnacional, los delitos en fronteras, entre otros. Estos temas relevantes para el sistema
internacional impulsaron la imagen de un país que iniciaría un proceso de beneficio común.
Para el gobierno Santos el Proceso de Paz debía contar con 2 columnas: la
financiación y la legitimidad. La primera, dirigió en buena medida su política exterior
económica no sólo por la búsqueda de recursos para sustentar el proceso, sino porque lo
hizo en gran parte mediante el multilateralismo.
36
El nuevo papel de Colombia en las Organizaciones Internacionales no sólo financió
y legitimó el esfuerzo por acabar con el conflicto armado, sino que también fue de vital
ayuda para solventar las desconfianzas de algunos actores nacionales e internacionales.
Tanto fue así, que por ejemplo la Unión Europea trabajó en el Proceso de Paz en tres
frentes: el diálogo político, la política comercial y la cooperación internacional para el
desarrollo. (El Heraldo, 2018)
El diálogo político se refería a la construcción de un ambiente garantista para las
partes; la política comercial, se enmarcaba en las liberalizaciones del comercio y el
rompimiento de barreras que terminaría por materializarse con la entrada en vigor del TLC
con la Unión Europea en 2014 y finalmente la cooperación internacional para el desarrollo
era toda la transferencia de recursos para financiar el proceso y su implementación.
El 42% de la financiación para el cumplimiento de los acuerdos, proviene de
Estados Unidos y la Unión Europea. Sin embargo, llama la atención que a diferencia del
gobierno anterior, el gobierno Santos si canalizó su política exterior económica a través de
organizaciones internacionales y de manera particular a través de los OMD. Algunos
modos de financiación del postconflicto surgieron del Fondo para el Posconflicto del Banco
Mundial, de la Unión Europea y de Colombia Sostenible, del Banco Interamericano de
Desarrollo (Semana, 2015).
En general, el gobierno Santos visibilizó la participación de los actores
internacionales en su bandera de gobierno y otorgó la posibilidad de ampliar la concepción
de Colombia en el mundo sin perder sus aliados económicos y legitimando el Proceso de
paz. “Santos logró, durante gran parte de su mandato, sin grandes dificultades internas y
con gran éxito externo, escapar del monolitismo de la seguridad y avanzar hacia la
diversificación de la agenda, el multilateralismo y la cooperación internacional (Sánchez y
Monroy, 2012).
Ecuador: la internacionalización de la Revolución Ciudadana
Cuando se hace referencia a la política exterior ecuatoriana reciente, se habla de dos
etapas: la primera, la que sostuvo el Estado en el siglo XX y primeros años del XXI en el
37
que es Estado tenía unos grandes compromisos internacionales y sin mayores disensos con
las potencias:
La política exterior del Ecuador siempre se ha caracterizado por el entusiasmo
demostrado para la integración de organismos internacionales. Además de la
Comunidad Andina, el Ecuador es miembro activo de todos los regímenes formales
que operan en Sudamérica. Es miembro fundador de la OEA y de la ONU, es parte
del Grupo de Río. Participa regularmente en las Cumbres Iberoamericanas, en el
sistema de Cumbres Sudamericanas, en varias organizaciones comerciales,
productivas y energéticas regionales, en organismos intergubernamentales
académicos, es miembro de la OMC y está pugnando por ingresar a la APEC desde
hace varios años. El Ecuador, es por otra parte, uno de los Estados que más
compromisos internacionales ha suscrito a lo largo del siglo XX y que más
convenios, tratados y acuerdos ha ratificado en la última década. Prácticamente
ninguno de los cientos de instrumentos internacionales u organismos y regímenes, a
los que pertenece ha sido una iniciativa ecuatoriana (Bonilla, 2008).
La segunda fase está determinada por la administración de Rafael Correa y su
intención de la planificación del desarrollo endógeno y la participación ciudadana. En este
periodo y con la consigna del Plan Nacional del Buen Vivir, Ecuador traza una guía con la
cual se dirigirían la política exterior, las relaciones comerciales justas y la productividad de
sectores rentables (Ordoñez e Hinojosa, 2014).
El presidente Correa sabía que la transformación interna amparada en la dignidad
humana, la protección de la naturaleza y la soberanía alimentaria, debía gestionarse también
en el escenario internacional para secundar la fuerza necesaria. “El bienestar de las
ecuatorianas y los ecuatorianos depende definitivamente de las transformaciones que se
logren en la política interna, pero éstas deben ser respaldadas por una política exterior
efectiva que promueva el desarrollo del país” (Yépez, 2009, p.38).
En el año 2007, el presidente Rafael Correa convoca a una nueva Asamblea
Nacional Constituyente que finaliza con la nueva Constitución de la República del Ecuador
en el año 2008. La Carta Magna empezó a perfilar que el comportamiento en el exterior iba
38
a tener un cambio. Los artículos 5 y 16 expresan que las relaciones internacionales estarán
al servicio del pueblo ecuatoriano (Ordoñez e Hinojosa, 2014).
La Constitución y el gobierno de Correa dejaron claro que bajo ningún término el
país renunciaría a su soberanía de manera parcial o total por disputas comerciales o
administrativas. Con ello no se pretendía tener una política exterior hermética y de hecho el
Plan Nacional del Buen Vivir planteaba la promoción de la inversión, pero con garantías
para el Estado. La administración Correa consideraba en cualquier caso que los litigios en
los que el Estado era parte, venían resultando muy costosos para la nación en términos
económicos y de soberanía.
Sin embargo, la administración Correa se planteó el diálogo con países muy
diferentes entre sí. Yépez (2009) plantea por ejemplo las intenciones tempranas del
gobierno de aprovechar los lazos con los países vecinos por la determinación geográfica e
histórica; con Estados Unidos por su importancia hemisférica y su contribución a la
seguridad andina; con la Unión Europea por la mutua preocupación por los derechos
humanos y las justas relaciones económicas y con los países Asiáticos –de forma particular
China y Japón- por las oportunidades aun no aprovechadas en la conexión Pacífico.
La política exterior ecuatoriana en la era Correa fue diversa y trataba puntos de
manera específica: la relación con Perú, las consecuencias del conflicto armado
colombiano, la defensa de los recursos naturales y las relaciones económicas
internacionales (Jaramillo-Jassir y Tibocha, 2008). Sin embargo, la discusión es amplia en
cuanto a las prioridades del ejecutivo en materia exterior. Para Zepeda y Egas (s.f.) fueron
siete los pilares del eje exterior: la defensa de la soberanía; el multilateralismo activo; la
integración latinoamericana; la diversificación de mercados internacionales y la
cooperación Sur-Sur; la protección del medioambiente; la protección de los derechos de los
migrantes ecuatorianos en el exterior y la libre movilidad de las personas y la ciudadanía
universal. De hecho, estos pilares que inicialmente estaban en el Plan de Política Exterior,
luego pasaron a la Constitución en el 2008.
Después de abordar el planteamiento constitucional y del plan de gobierno, es
preciso analizar tres ejes que marcaron la política exterior económica de la revolución
39
ciudadana: su visión de la economía política; la relación con los OMD y las relaciones
estatales –y de forma particular con América Latina-.
Rafael Correa utilizó durante su gobierno, una marcada retórica contra los modelos
neoliberales. “Crítico de la economía capitalista y del pensamiento liberal, su política de
gobierno se enmarca en el modelo de la economía de solidaridad” (Jaramillo-Jassir y
Tibocha, 2008). Sus constantes críticas al fundamentalismo de mercado, a la dolarización, a
la flexibilización laboral, a los contratos con multinacionales y a los demás temas de la
política económica, se tradujeron en materia de política exterior en la búsqueda de
relaciones justas para el Ecuador y con el ánimo siempre de reducir la deuda social.
Para Correa, los indicadores macroeconómicos no eran tan valiosos si no se
traducían en calidad de vida para sus habitantes. Cuestionaba la intención de mantener la
inflación baja, la preocupación por mantener el crecimiento económico sostenido o los
superávits en las balanzas, si la desigualdad, la pobreza, el desempleo o la destrucción del
medioambiente continuaban escalando. De hecho, uno de sus objetivos de política exterior
planteaba “apoyar un orden económico mundial equitativo, justo y democrático que
garantice la paz, el desarrollo y la preservación del ambiente” (Ministerio de Relaciones
Exteriores, 2006).
En ese sentido, la administración Correa discrepó con los modelos ortodoxos e
internacionalizó el concepto del Buen Vivir e impulsó en buena medida su visión de la
economía política. Sus decisiones internas no dejaron de ser el rompimiento de paradigmas:
el retiro de la autonomía del Banco Central, la revisión y el reajuste de los contratos
petroleros y, como se expondrá más adelante, la revisión de la deuda externa, fueron
decisiones que determinaron el comportamiento de Ecuador en el exterior.
En cuanto a la relación de Ecuador con los OMD, Correa tuvo dificultades
profundas desde su primer año en el gobierno. En ese año, el Ecuador ordenó la expulsión
de Eduardo Somensatto, representante del Banco Mundial en el Ecuador y anunció que
intentaría reducir las relaciones con el Fondo Monetario Internacional. (El Mundo, 2007).
La retórica de Correa fue crítica con la relación que habían tenido anteriores presidentes
con el FMI y el BM. En un discurso en la Universidad Técnica de Berlín, el presidente
40
Correa no sólo resaltó sus resultados en materia de deuda externa, sino que además
cuestionó el funcionamiento de la oficina del FMI en las instalaciones del Banco Central y
fue sumamente enfático en que no aceptaría de nuevo esas injerencias dentro del territorio
ecuatoriano (Correa, 2013).
Correa cuestionó el papel de los OMD en el Ecuador en repetidas ocasiones. Incluso
en un libro de su autoría los catalogó como “burocracia internacional” y en repetidas
ocasiones denominó la época de desembolsos como la “larga y triste noche neoliberal”
(Correa, 2013). Incluso, el presidente Correa en 2010, le recomendó al primer ministro
griego Yorgos Papandreu no pagar la deuda mientras pasaba la crisis y mientras las
necesidades de su pueblo estuvieran saldadas y en el año 2011 se lo reiteró a todos los
países europeos (Martínez, 2012)
Precisamente una de las críticas más profundas al gobierno de Correa y su retórica
referente a la política exterior económica, se refería a lo etéreo que podía llegar a sonar su
discurso cuando hablaba de la deuda social y de reducir los recursos a los préstamos
anteriormente adquiridos por el Ecuador para alimentar su discurso político.
Por último, desde el inicio de su gobierno, Correa planteó la necesidad de sostener
relaciones bilaterales justas y basadas en el respeto por la soberanía. De hecho, en sus
planteamientos siempre estuvo la construcción de una nueva relación con Estados Unidos y
la Unión Europea, pero con condiciones justas. A pesar de estos planteamientos, el Ecuador
bajo la administración Correa no dudó en criticar lo que para el gobierno representaban
injerencias y desafíos a la soberanía: “Una distanciación, al menos discursiva, se genera
también con socios comerciales de importancia, en especial con Estados Unidos. Con la
Constitución del 2008 y el Plan Nacional del Buen Vivir (PNBV), debían primar la
soberanía del Ecuador, la formación de una economía social y solidaria y la protección de
la naturaleza” (Castells, 2016, p. 22).
El gobierno ecuatoriano entendió la posición estadounidense desde dos frentes: una
como un poder hemisférico valioso para la seguridad, pero también con el riesgo de un
poder desmedido y con la preocupación por las soberanías de los países de América Latina.
Correa no tuvo reparos en enfrentar al presidente estadounidense de esa época, George
41
Bush. Cuando Bush criticó fuertemente la posición de Ecuador frente al conflicto armado
colombiano y en particular sus problemas fronterizos, Correa le sugirió que si tenía la
intención de enviar tropas, que guardara silencio (El Espectador, 2008).
Sin embargo, la administración Correa se planteó el diálogo con países muy
diferentes entre sí. Yépez (2009) plantea por ejemplo las intenciones tempranas del
gobierno de aprovechar los lazos con los países vecinos por la determinación geográfica e
histórica; con Estados Unidos por su importancia hemisférica y su contribución a la
seguridad andina; con la Unión Europea por la mutua preocupación por los derechos
humanos y las justas relaciones económicas y con los países asiáticos –de forma particular
China y Japón- por las oportunidades aun no aprovechadas en la conexión Pacífico. Esta
lectura sobre política exterior permite interpretar la necesidad de diversificación de las
relaciones internacionales de ese país y el puente clave de alejamiento de la dependencia
económica y política con Estados Unidos.
Una de los impulsos fundamentales en términos de la política exterior que hizo
Correa fue a las organizaciones regionales. El ALBA y UNASUR estuvieron entre ellas y
afianzaron los lazos geopolíticos con la región que tenía gobiernos de izquierda y en ese
contexto, el liderazgo político y el carisma del presidente ecuatoriano, sobresalieron. El
multilateralismo no fue el fuerte del gobierno en organizaciones como Naciones Unidas o
la OEA y en las que tuvo un cierto rol protagónico, no lograron mucho más que ser el
marco de fortalecimiento de afinidades ideológicas entre los países de la región. Yépez
(2006) aduce esta falta de éxito de estas organizaciones al descenso de importancia de
América Latina en el contexto internacional debido a sus estancamientos económicos.
La política exterior económica 2007-2016 se formuló proyectando las decisiones
internas en el sistema internacional. Incluso con la retórica fuerte de Correa dos temas no
pudieron permear de independencia total el gobierno de aquello disímil en el contexto
internacional: por un lado, la dolarización de su economía no sólo les impedía tener política
monetaria, sino que también les generaba la responsabilidad de cuidar sus relaciones
internacionales. Y por otro lado, la posición de Ecuador en el mundo no le permitía tomar
decisiones de fondo con las excepciones que se pudieran considerar en el ámbito regional.
42
Deuda externa pública y resultados de administraciones diferentes
Dos temas son bastante relevantes si confrontamos los argumentos de política
exterior económica con los de deuda pública: primero, que no es necesario que la política
exterior económica esté dirigida siempre por temas macroeconómicos. La segunda, que la
deuda externa pública es una preocupación nacional latente y que el manejo de la misma
puede direccionar en buena medida el comportamiento en el exterior y la afinidad con otros
Estados y organizaciones.
Este capítulo pretende analizar no sólo la administración en términos estadísticos,
sino también incluir los acreedores, las relaciones con los Organismos Multilaterales de
Desarrollo y el direccionamiento de estas decisiones. Hasta el periodo analizado, Colombia
y Ecuador habían tenido alineamientos similares en referencia al comportamiento en el
exterior. Cabe analizar si ante retóricas internacionales disímiles, la administración de la
deuda externa tuvo también un cambio.
Colombia entre el crecimiento de la deuda y la confianza de los OMD
La relación de Colombia con los Organismos multilaterales de desarrollo es
histórica. Colombia ha sostenido relaciones amplias con Organismos Multilaterales de
Desarrollo como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Interamericano de desarrollo (Hidalgo, 2018).
Como lo menciona Borda (2019), la historia de la política exterior ha sido poco
revisionista y se ha mantenido en su status quo desde el siglo XX. La cercanía de Colombia
con los OMD y Estados Unidos, se enmarca precisamente en la lógica poco revisionista de
los alcances, controles y beneficios de los alineamientos al interior del sistema
internacional. Es por esto que la literatura acerca de la deuda externa se profundiza más en
términos estadísticos que administrativos.
Lejos de pensar las intervenciones de los OMD como condicionalidades
transgresoras de la soberanía, Colombia ha visto los préstamos de estas organizaciones
como soportes que buscan la estabilidad del país y cuyo objetivo principal es “ayudar a los
países miembros a alcanzar un crecimiento económico estable, sostenible económica y
43
ambientalmente, y que esté acompañado de políticas encaminadas a reducir la pobreza y a
aumentar la igualdad de oportunidades” (Fernández, 1999, p.8).
De manera particular, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional han
desempeñado un papel visiblemente diferente con Colombia. Respecto al Banco Mundial,
Colombia ha recibido recursos provenientes de esta institución desde 1949 y durante la
época de la postguerra, representó la mayor fuente de crédito externo. Con el Fondo
Monetario Internacional, las relaciones se acentúan en la década de 1980 con la firma de los
acuerdos de préstamos en los que el Banco Mundial intervino también (Londoño y Perry,
1985).
Cuando Álvaro Uribe llegó al poder en 2002, la deuda externa pública de Colombia
era de 22.838 millones de dólares que correspondía al 23,3% del PIB. Presentaba un
descenso respecto al año 2001, pero un aumento significativo respecto al año 2000. (Banco
de la República de Colombia, Democracia y Desarrollo, 2019) En el primer año de
gobierno, el presidente Uribe priorizó el gasto militar (acorde a su política de Seguridad
Democrática) y el pago del servicio a la deuda (conforme con sus alineamiento de política
exterior económica) afectando el 45% del presupuesto de ese año (Plataforma Colombiana
de Derechos Humanos, 2003). Al 2007, la deuda externa pública era de 28.819 millones de
dólares, pero representaba el 21,6% del PIB. En este periodo, el gobierno intentó sortear
con cuidado las incertidumbres electorales en Venezuela y Brasil y el contexto
internacional sin repercutir negativamente en el endeudamiento a largo plazo de Colombia
(Rodríguez y Segura, 2013).
En el segundo mandato de Uribe (2006-2010), “la apreciación de la tasa de cambio,
la reducción de las tasas de interés internacionales y las menores necesidades de
financiamiento del gobierno nacional, debido al mayor recaudo tributario registrado en el
2011 [permite que se reduzca] el déficit en unos puntos porcentuales respecto al PIB ”
(Rodríguez y Segura, 2013, p.13).
Las recomendaciones del FMI en ese periodo, de manera paralela con los préstamos
otorgados a Colombia, explicaban que el país debía seguir con detalle las políticas de la
Organización Mundial del Comercio y entrar en la lógica del libre mercado que incluía no
44
sólo la eliminación de aranceles a los bienes y servicios extranjeros, sino también el
desmantelamiento paulatino de los subsidios a la producción nacional (Casas, 2017).
Entre los años 2006 y 2010, la administración Uribe aumentó la deuda externa
pública con organismos multilaterales en 4950,4 millones de dólares, mientras que la deuda
bilateral aumentó 113,6 millones de dólares después de haber logrado una reducción hasta
el año 2009. Si bien la apuesta de Colombia en términos de deuda externa no se
concentraba en los préstamos con otros gobiernos, es importante resaltar que debido al bajo
monto que representaba, en el año 2010 con el desembolso de créditos pequeños -
comparados con los créditos de OMD-, se llegó a duplicar la cifra. Sin embargo, los
créditos provenientes de OMD siguieron siendo mucho más relevantes para Colombia. Al
término de la administración Uribe, representaban el 40,1% de la deuda externa pública,
mientras que la deuda bilateral era de sólo el 0,7% (Contraloría General de la Republica,
2011).
La relación de la administración Uribe se mantuvo armónica durante los 8 años de
su gobierno. Incluso ante los cambios macroeconómicos regionales y globales, Colombia
siguió los consejos de los OMD y no sólo solicitó más créditos, sino que además realizó
reformas importantes en la política interna como los requisitos de entrada a la Organización
Mundial del Comercio.
En el año 2010, el presidente Juan Manuel Santos inicia su periodo con una deuda
externa pública de 38.584 millones de dólares que representaba el 13,9% del PIB
(Contraloría General de la República, 2011 y Banco de la República, 2019). El gobierno
Santos no realizó mayores distanciamientos de la administración de la deuda externa en
relación con el gobierno anterior, más cuando se considera que en el año 2009 el FMI crea
un instrumento llamado Línea de Crédito Flexible que tenía como propósito: “(…) mitigar
los efectos de eventos externos extremos en países miembros que se caracterizan por contar
con fundamentales económicos fuertes, un sólido marco institucional de política
económica, la implementación de políticas prudentes y el compromiso de continuar con
estas en el futuro” (Banco de la República, 2018, p.84)
45
Este instrumento, utilizado en 2011, era una clara muestra de que la relación de los
OMD con Colombia no desmejoraría. Las crisis que otrora habían golpeado a la región,
ahora eran remplazadas por la confianza en el país. De hecho, En 2010, el FMI anunció que
si las autoridades colombianas requirieran el instrumento, podrían acceder a él sin mayores
inconvenientes. De hecho, en uno de los comunicados del FMI, esta organización destaca
la buena transición económica entre los gobiernos de Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos:
“El Gobernador del Banco de la República permaneció en su puesto (como lo estipulaba la
ley del Banco) y el nuevo Ministro de Hacienda lanzaba iniciativas que apoyaban los
esfuerzos de su predecesor dirigidas a reforzar el marco de la política fiscal” (FMI, 2011,
p.29).
Durante la administración Santos, el FMI y el BM se dedicaron a realizar sus
informes de rutina: mientras que el FMI reportaba con mayor detalle los detalles
macroeconómicos (FMI, 2010), el BM empezó a reportar con gran detalle el postconflicto y
se preocupó en gran medida por los temas afines: pobreza, violencia, prosperidad
compartida y los retos sociales del gobierno en transición (BM, 2014).
En los años 2012 y 2013 el Fondo Monetario Internacional exaltó las reformas
fiscales, la reforma a las regalías y en particular la rigurosidad de la regla fiscal. Tanto el
BM como el FMI en su Informe de Estabilidad Financiera, reconocieron el buen panorama
de las entidades financieras e hicieron recomendaciones para evitar la quiebra de las
entidades financieras (Junguito, 2015). Al tiempo de los reconocimientos de los OMD, la
deuda externa pública continuaba incrementándose. En esos años el gobierno aumentó su
deuda 9.729 millones de dólares. De hecho, si bien en el periodo en análisis la deuda
externa nunca paró de aumentar, el año 2013 fue el año en el que más aumentó. Algo
particular de ese aumento fue la disminución de 150 millones de crédito a corto plazo, pero
el gran endeudamiento en el largo plazo.
El 2014 y 2015 fueron años especialmente particulares para la economía
colombiana. Mientras que en 2014 los precios del petróleo superaron los 100 dólares, en
2015 estuvieron por debajo de 30. Este desbalance en los ingresos nacionales dejó al
descubierto no sólo la dependencia del Estado colombiano de los hidrocarburos, sino que
además aumentó el valor de la deuda externa en la moneda local y esa falta de ingresos se
46
vio compensada con la formulación de una Reforma Tributaria y la venta de activos
estatales. Con este panorama, el FMI le advirtió a Colombia que sus reservas
internacionales eran insuficientes y le aprobó un crédito en el marco de la Línea de Crédito
Flexible por un valor de 3.870 millones de dólares.
Finalmente, el año 2016 es el año en el que la deuda externa pública de Colombia
supera los 70.000 millones de dólares. Además de la agitación política interna por la
refrendación del Acuerdo de Paz y la desconfianza de los mercados, Colombia crece a un
ritmo más lento a los años anteriores. Por su parte, el FMI en su Informe Anual (2016)
reconoce el trabajo conjunto con el Ministerio de Hacienda para consolidar las bases
tributarias de una economía extractiva. En ese año la deuda de Colombia con los OMD fue
de 17.717 millones de dólares. Este aumento de la participación del endeudamiento externo
con los OMD continúa la línea de solicitar préstamos de fácil acceso y demuestran la
confianza particular hacia Colombia (Contraloría General de la República, 2016).
Fuente: Banco de la República. (2019). Deuda Externa de Colombia .Sección Sector
Externo.
Elaboración: Propia
0
10000
20000
30000
40000
50000
60000
70000
80000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Deuda externa pública Colombia 2007-2016 (en millones de dólares)
Deuda externa públicaColombia 2007-2016 (enmillones de dólares)
47
En el gráfico anterior, podemos ver que el comportamiento de la deuda externa pública en
Colombia nunca disminuyó en monto en el periodo en estudio. La deuda externa
colombiana se duplicó en siete años y siempre tuvo tendencias a incrementar. Cabe señalar
que en este periodo el país creció en todos los años, lo que le permitió a su vez respaldar la
deuda externa.
El Ecuador entre los impagos, restructuraciones y cambios de acreedores
Cuando el economista Rafael Correa asumió la presidencia, Ecuador había recibido
286 préstamos de los Organismos Multilaterales de Desarrollo entre los años 1976 y 2006
por 12.500 millones de dólares, lo que representaba el 42% de la deuda externa pública en
ese periodo. Estos préstamos estaban dirigidos a su versión de desarrollo y es por esto que
durante las crisis, el endeudamiento externo podía duplicarse en esos tiempos (CIACP,
2008).
De los préstamos anteriormente mencionados, es importante resaltar que 59
préstamos venían del Banco Mundial por valor de 2.421,1 millones de dólares y 5 por parte
del Fondo Monetario Internacional por valor de 6.084,78 millones de dólares. Dicho esto
también es importante afirmar que, si bien los préstamos de todos los OMD eran superiores
a las deudas bilaterales, si consideramos únicamente el BM y el FMI (organismos con los
que Correa tuvo confrontaciones), el país estaba más endeudado en la suma de deuda
bilateral que con dichos OMD. La deuda bilateral provenía de 114 préstamos que sumaban
4271,7 millones de dólares (CEIDEX, 2007).
En el primer año de gobierno y muy afín con su discurso, Rafael Correa creó la
Comisión Integral para la Auditoría del Crédito Público y basado en su Informe Final,
declara odiosa, ilegítima e inconstitucional la deuda con el FMI y con el BM en el año
2008. (Fonseca, 2014). Esta Comisión se planteó con la idea de revisar con detalle los
préstamos en los que había incurrido el Ecuador, su procedencia, justicia, formas e
intereses. Los resultados de la Comisión empataron con el discurso político de Correa y el
direccionamiento de su política exterior.
El estudio de la deuda externa pública contaba con una Comisión antecesora: la
Comisión Especial de Investigación de la Deuda externa que ya había declarado en el 2007
48
al respecto de la deuda con los OMD: “Las multilaterales, al contrario de lo esperado para
contribuir al desarrollo de nuestro país, no han sido rigurosas en la clasificación y
aceptación de los proyectos planteados para su financiamiento, propiciando la ejecución de
programas y proyectos que no se compadecían con las prioridades y requerimientos
nacionales” (CEIDEX, 2007, p.13).
Los estudios de ambas comisiones fueron el insumo en las decisiones del presidente Correa.
Guiado por los principios de integridad, solidaridad y equidad, Correa priorizó la inversión
social por encima del pago a la deuda. En parte, las decisiones de Correa provenían de la
presión social por el destino de los recursos públicos (Acosta, 2012).
Tres puntos pueden ser identificados como las columnas de la administración de la
deuda externa en el gobierno Correa. La primera, en el año 2008, se trató de una estrategia
del gobierno de Rafael Correa, amparado en los dos informes anteriormente mencionados
decidiendo suspender algunos puntos del pago de la deuda. Suspende títulos con
vencimientos en 2012 y 2030 y decide empezar una reestructuración de su deuda externa y
plantea la necesidad de sólo pagar la deuda externa cuando se hayan cubierto las
necesidades del pueblo (Martínez, 2012). Esta reestructuración de la deuda incluía el
impago de algunos créditos con el FMI y el BM, pero no incluía los préstamos con el
Banco Interamericano de desarrollo. Esta mención es importante porque su retórica de
división con las hegemonías económicas, contrastaban con los 7.726 millones de dólares
que prestó del gobierno estadounidense que incluían créditos para el mejoramiento de los
barrios de Quito, universalización de la educación básica y el apoyo a la pesca artesanal,
entre otros (Encalada, 2016).
Esta reestructuración y de manera particular la expulsión del FMI y del BM, generó
un ahorro de 7.000 millones de dólares con intereses incluidos (Maldonado, 2016;
Martínez, 2012). Dicha revisión y el dinero que dejó de salir del Ecuador para el pago de
sus obligaciones en el exterior, permitió la liberación de flujo de caja al gobierno y le
permitió generar nuevas inversiones: “el gobierno del presidente Correa, en el año 2008,
dispuso la suspensión del servicio de una parte de la deuda externa. Esta suspensión de los
pagos o moratoria se enmarcó en una posición programática clara y preconcebida para
49
encontrar mejores condiciones para su renegociación, y no por la imposibilidad de servir la
deuda” (Acosta, 2012, p.12).
El gobierno de Correa, puso principal atención en 12 créditos multilaterales muy
cuestionados por el examen de la Comisión Integral del Crédito Público. La Comisión
concluía que los créditos tenían propósitos relacionados, ambiguos y en algunos casos
ocultos. De los créditos en cuestión ocho provenían del Banco Mundial, dos del Banco
Interamericano de Desarrollo, uno del Fondo Latinoamericano de Reservas y uno del
Fondo Monetario Internacional. Cuatro de estos préstamos fueron firmados en un solo día;
otros tres en otro día y en menos de un mes se firman tres más. De ahí que la Comisión
concluya la relación entre los mismos (CIACP, 2007).
El sustento de la declaración de los impagos se sustentó en la doctrina clásica de la
deuda odiosa, la ilegitimidad por la violación por normas imperativas del derecho
internacional o normas ius cogens argumentando que incluso se violaba la soberanía y las
normas internas del Ecuador que protegían al deudor.
La esencia del Informe de la CIACP se puede sintetizar de la siguiente manera:
Una gran parte de las deudas de los países del Sur son consideradas “ilegítimas” y
responden a distintos criterios, por ejemplo: deudas contraídas bajo presiones
directas o indirectas, contraídas por gobiernos dictatoriales o corruptos (deudas
odiosas), negociadas con contratos que implican una pérdida de soberanía debido a
condicionalidades de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs), deudas que
fueron adquiridas de forma fraudulenta, y otras que perjudican el bien público
(deuda ecológica), las condiciones del contrato son o se tornan inaceptables (usura y
anatocismo) (Intriago, 2015).
La segunda se trató de una estrategia de los mercados financieros que generó
incomodidades entre los acreedores y quintuplicó en ese año el riesgo país (Banco Central
del Ecuador, 2019), y que tenía como propósito el impago de la deuda. Con esta estrategia
los tenedores de deuda ecuatoriana prefirieron venderla y el precio cayó considerablemente.
El gobierno ecuatoriano recompró su deuda a precios muy inferiores. Lograron comprar
50
3.200 millones de dólares sólo por 900 millones de dólares, es decir por tan sólo el 29% de
su valor (Martínez 2012).
En el año 2008, el gobierno de Rafael Correa, amparado en los dos informes
anteriormente mencionados decide suspender algunos puntos del pago de la deuda.
Suspende títulos con vencimientos en 2012 y 2030 y decide empezar una reestructuración
de su deuda externa y plantea la necesidad de sólo pagar la deuda externa cuando se hayan
cubierto las necesidades del pueblo (Martínez, 2012).
Las dos decisiones anteriores le acarrearon al gobierno dos críticas: la primera, lo
acusaban de haber engañado a los acreedores y a los mercados. Por una parte, prolongar los
vencimientos de los bonos, era darle una muy mala señal si se considera que es una de las
inversiones más seguras que existen. Y por otra parte el engaño a los mercados para la
recompra de su deuda a un valor más bajo, era sólo una solución a corto plazo, pero con
consecuencias en el riesgo país y la confianza inversionista.
La segunda crítica era no haber podido articular sus decisiones con el resto de
América Latina y no haber tenido tanto éxito en el objetivo de contagiar a otros países de la
región en la decisión de rechazar las condiciones de la deuda. Ese impago y recompra
terminaba siendo el argumento más poderoso contra la condicionalidad de los OMD y las
formas en las que habían conseguido ser acreedores de deuda ecuatoriana.
Por último, la tercera columna de la administración de Correa frente a la deuda
externa se da por un acreedor que empezó a ser una importante fuente de financiación
después del 2008 tras el discurso contra los OMD y las economías hegemónicas: China
(Encalada, 2016). El gobierno de Ecuador no tuvo reparos en poner su mirada en China
para buscar fuertes alternativas de financiamiento.
Como lo expresa Acosta (2012), dado el impago de los bonos, la poca capacidad
para acudir a los mercados financieros tradicionales y el peso de la deuda externa, China
apareció como una opción diferente en el mercado. “Toda la discursiva manejada por el
gobierno de Rafael Correa indicaba que Ecuador debía buscar nuevos socios comerciales y
nuevos prestamistas, mismos que tendrían que manejar una política de no intervención y
estar alejados de las IFIs” (Castells, 2016, p.22). Es por esto que después de los impagos de
51
los bonos con vencimiento a 2012 y 2030, Ecuador firma con China un convenio para la
venta de petróleo en el año 2009. Este convenio tenía la intención de vender y pre-vender el
petróleo a China y generar nuevas formas de endeudamiento.
Los créditos con China iniciaron en el 2010. En ese año, Ecuador recibió 2 créditos
por total de 2.682 millones de dólares para proyectos hidroeléctricos: uno por parte
Eximbank por 1682 millones de dólares y otro del Banco de Desarrollo Chino (CDB) por
1000 millones de dólares. En el año 2011, se recibieron 3 créditos destinados al sector
salud: uno por 571.673.000 dólares de Eximbank; otro por CDB por 600 millones de
dólares y el último también por el CDB por 1400 millones de dólares.
En el 2012 Ecuador recibió 3 desembolsos destinados al mejoramiento de
infraestructura: uno por 300 millones de dólares; otro por 300 millones de dólares del CDB
y otro por 1400 millones de dólares del CDB. En el 2013 Ecuador recibe 3 préstamos para
proyectos sociales e hidroeléctricos: el primero por 298.881.000 dólares del CBD; otro de
Eximbank por 321.481.000 y otro por 80 millones de dólares de Eximbank.
En el año 2014 China recibe 2 préstamos para proyectos hidroeléctricos y
carreteras: uno por 311.964.000 dólares de Bank of China Limited y Deutsche Bank Ag,
Sucursal Hong Kong y otro al Import Bank of China de 509.233.000 dólares. En el 2015 se
reciben tres créditos para infraestructura y educación: uno por 1500 millones de dólares del
BDC; otro por 250 millones de dólares de Eximbank y otro por 5300 millones de dólares de
Eximbank. Finalmente en el año 2016 Ecuador recibe un crédito de 970 millones de dólares
del Industrial and Commercial Bank of China (Encalada, 2016 y Castell, 2016).
Tal vez, las críticas más fuertes a la fuente de financiación china se fundamentaron
en los intereses y las condiciones:
Sin embargo, las condiciones de dichos créditos aparecen como onerosas por el lado
de la tasa de interés; se habla de que podrían en algunos casos superar el 9%.
Además, no nos olvidemos que las empresas chinas “han salido de compras” por el
mundo en medio de la crisis. Aprovechando sus cuantiosas reservas monetarias y
financieras, así como utilizando su creciente poder político-financiero, China ha
52
empezado a adquirir cada vez más activos en todos los continentes, ampliando
aceleradamente su área de influencia (Acosta, 2012, p. 13).
Aunque Acosta reconoce que es positivo que no existan las condicionalidades
“fondomonetaristas” de la “larga noche neoliberal”, advierte que el gobierno de Correa
cuenta con todo el apoyo del capitalismo global chino y que eso representa una oportunidad
para que las empresas para ejecutar emprendimientos estratégicos que recordaría a ultranza
la época del “endeudamiento agresivo”.
En el año 2014 Ecuador, recurre nuevamente a los OMD. Esta actuación fue blanco
de duras críticas por ir en contravía de lo que él mismo había denominado “burocracia
internacional:
Además del importante flujo de créditos chinos, ya en 2014 (antes de que caiga el
precio del petróleo) el Ecuador retornó al redil del Banco Mundial y del FMI. De
hecho, en julio de ese año el FMI retomó su revisión de la economía ecuatoriana,
acorde al artículo IV del Convenio Consultivo de esa institución. En esa revisión, el
país brindó información al FMI que, al mismo tiempo, resultaría útil para posicionar
una imagen de confianza en el país frente a los mercados internacionales (apuntando
a la obtención de créditos futuros). Semejante retorno contrastó con la expulsión de
ambas instituciones del país, impulsada por el propio Correa entre abril y junio de
2007, y la suspensión de la revisión de la economía ecuatoriana por parte del FMI
en 2008. Incluso Correa, cuando ya había retornado al FMI y al Banco Mundial,
llegó a afirmar, en un arrebato de espíritu soberanista, que “no queremos saber más
de esa burocracia internacional (Acosta y Guijarro, 2012, p.9).
Cabe mencionar que, incluso considerando las constantes diferencias entre los OMD
y Ecuador, en el año 2016, tras el terremoto sufrido el 16 de abril de ese año, el Fondo
Monetario Internacional desembolsó 364 millones de dólares como préstamos en el marco
del Instrumento de Financiamiento Rápido y además recibió el compromiso de apoyo
externo de instituciones como el Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo
(Grigoli, 2016).
53
Finalmente, es preciso contrastar lo siguiente: cuando de Correa llegó al poder, la
deuda externa era de 10.632,70 millones de dólares y en 2016, año en el que finaliza su
mandato, la deuda externa se ubica en 25.679,30 millones de dólares. (Rivadeneira y
Buitrón, 2017). Si bien la deuda aumenta 241,5%, los datos en perspectiva indican que la
deuda externa en 2007 era del 21,8% del PIB y en 2016 del 26,3%.
Fuente: Chasi, N. y Encalada, M. (2017). Incidencia de la deuda externa pública en el
crecimiento económico del Ecuador, período 2000-2016. Universidad Católica Santiago de
Guayaquil: Guayaquil, Ecuador.
Elaboración: Propia
Así, como está expuesto en la gráfica anterior, la deuda externa pública ecuatoriana
siempre tuvo una tendencia a la alza y los únicos años en los que se logró reducir el monto,
fue en los años de la reestructuración de la deuda y los impagos al Fondo Monetario
Internacional y al Banco Mundial. En el resto de años siguientes, el cambio de acreedores
mostró un incremento en el endeudamiento.
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Deuda externa pública Ecuador 2007-2016 (en millones de dólares)
54
Capítulo V: Conclusiones
El análisis comparado de las gestiones de las deudas externas en Colombia y
Ecuador en el periodo 2007-2016, ofrecen de antemano dos discursos antagónicos no sólo
en la retórica hacia los Organismos Multilaterales de Desarrollo, sino en la propia
formulación de las políticas exteriores económicas. Ante nortes diferentes y metas trazadas
disímiles en el escenario internacional, es preciso validar que en el campo de la
administración pública –como lo es el manejo de la deuda externa-, ambos países tuvieron
un comportamiento visiblemente diferente con una contundencia discursiva ubicada en
polos contrarios.
En términos de política exterior, el gobierno de Rafael Correa compartió una
marcada característica sólo con el gobierno de Juan Manuel Santos: el afán por el
multilateralismo. Si bien las motivaciones eran supremamente diferentes, ambos Estados se
relacionaron con el sistema global mediante las organizaciones internacionales. Mientras
que Santos necesitaba legitimar el Proceso de Paz y buscar financiación, el gobierno de
Correa le apostó a la integración regional en términos políticos aprovechando el giro a los
gobiernos de izquierda por los que se había inclinado América Latina.
Si lo anterior nos permite dilucidar una clara similitud entre ambos Estados, cuando
los comparamos en su intento por tener un multilateralismo activo, cuando se analiza el
gobierno de Álvaro Uribe, se encuentran grandes diferencias con el de Rafael Correa.
Como la financiación del proyecto de la Seguridad Democrática venía desde Estados
Unidos, Colombia no dudó en volver a su doctrina Respice Polum. Si bien no hay
evidencias que permitan asegurar que Ecuador rompió relaciones con Estados Unidos, si es
cierto que el discurso en contra de la economía neoliberal se materializaba en el país
norteamericano. Una de las razones por las que ese discurso no pudo ser más fuerte, fue
evidentemente por la economía dolarizada del Ecuador.
Es relevante destacar que el elemento central que permite la comparación es la
ruptura en la línea de política exterior del Ecuador. Mientras que en el siglo XX –y en
particular en la década de 1980 con el “endeudamiento agresivo”- Ecuador no se distanció
para nada del alineamiento de América Latina, la llegada al poder de Correa marcó un hito.
Su visión de una economía con sentido humano y estructuralista fue supremamente
55
diferente a la línea que Colombia mantuvo. Incluso, aunque en ese periodo Correa contaba
con gobiernos afines a su ideología, su conocimiento como economista concentró las
decisiones de su administración en bases técnicas, pero nunca alejadas de su ideología.
El discurso de Correa fue supremamente enfático. La búsqueda de una economía
que redujera la deuda social era su objetivo. La visión de la economía sin desligarla de la
política y los señalamientos contra los dirigentes anteriores, eran antagónicos con la visión
de economía de mercado de Colombia y el cumplimiento a cabalidad de las
recomendaciones de las organizaciones internacionales del rompimiento de barreras, en
contraste con la gestión política de Correa para quien la relación con estas organizaciones
podía ser lesiva a la economía y a la soberanía.
Los dos gobiernos de Colombia del período estudiado enmarcaron su política
exterior económica en temas afines con el conflicto armado y esto marca una diferencia
frente a Ecuador. Correa, reiteradamente en una línea diferente a la de Uribe y a la de
Santos, si dirigió su comportamiento en el escenario internacional con sustentos
macroeconómicos. Su discurso tuvo un perfil mucho más sólido cuando señalaba los
errores de los gobiernos anteriores: la obsesión por mantener baja la inflación, el
crecimiento económico como único indicador válido y la creciente deuda social. Mientras
que Colombia internacionalizó procesos internos, tales como la lucha contra el narcotráfico
o las negociaciones con las guerrillas, la política exterior ecuatoriana intentó erigirse como
una administración aparentemente independiente y con el pleno propósito de diversificar
las relaciones externas además de consolidar las relaciones regionales dentro del continente.
El liderazgo de ambos países en este periodo no es un aspecto que resalte con
facilidad. Por un lado Ecuador intentó proponer su modelo económico con éxito parcial a
los países cuyos gobiernos eran afines a su ideología. Si bien países como Bolivia
adoptaron su retórica, las ventajas que tenía Ecuador por los precios del petróleo, el
descontento popular por los gobiernos tradicionales y la nueva Constitución, le dieron un
margen de movimiento mayor a Ecuador que a sus aliados. En contraste, el gobierno de
Uribe estuvo tan alineado con Estados Unidos, que le fue difícil incluso sortear con éxito
los escenarios multilaterales regionales con excepción de la OEA al iniciar su gobierno.
56
Una característica común de ambos Estados fue el aprovechamiento del ambiente
internacional para impulsar sus políticas internas. Uribe, sin estar plenamente convencido
de la lucha contra el terrorismo global, se benefició del discurso mundial contra el
terrorismo y lo llevó a la lucha del conflicto armado colombiano. Santos, se encadenó al ya
propuesto discurso por Uribe y prometió la continuidad de la lucha contra las guerrillas. Es
particular si consideramos que la internacionalización de su política exterior no estuvo
fundamentada en el fortalecimiento militar del Estado sino en el Proceso de Paz. Ecuador,
aunque tuvo que luchar mucho más por el rompimiento de paradigmas tradicionales en
referencia a la economía y a la política exterior, también se impulsó del momento político
de América Latina.
Los dos países tenían como metas de su política exterior relaciones más diversas
con el mundo. Ecuador planteaba el relacionamiento con países asiáticos, el reconocimiento
Estados Unidos como país importante para la seguridad hemisférica y la integración con
América Latina. De los 3 planteamientos, el tercero logró un proceso elaborado porque se
enmarcó en la dinámica del discurso bolivariano y la reivindicación de las soberanías de
América Latina y el cese de los abusos en contra de los pueblo. Colombia quiso diversificar
sus socios por el mundo. Si algo es especial en el gobierno de Uribe, es que la dinámica
comercial se distanciaba mucho de la política y lograba acercarse a oportunidades en
mercados de países con tendencias disímiles como Brasil o Venezuela. Sin embargo, el
afán por el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y las reglas de la Organización
Mundial del Comercio hicieron que Colombia terminara más cercana a los Estados Unidos
que a los esfuerzos regionales de integración.
El gobierno de Juan Manuel Santos, al igual que el gobierno de Correa, tuvo otro tipo
de acercamientos con la Unión Europea y Asia. El Proceso de Paz estuvo bastante
monitoreado por la Unión Europea, no sólo por su financiación, sino por la asesoría técnica
brindada. Correa, tuvo un acercamiento en términos más blandos como movilidad
académica y presentaciones de la economía de Ecuador en universidades europeas, pero de
una u otra manera fue hábil en generar espacios de visibilización de su proyecto.
El discurso en referencia a los Organismos Multilaterales de Desarrollo, fue otra de las
características más importantes. La amplia literatura y los múltiples discursos del presidente
57
Rafael Correa en torno a este tema, confirman que para su administración este asunto fue
un pilar importante. La creación de la Comisión Integral para la Auditoría del Crédito
Público fue la antesala de una minuciosa revisión y un discurso de rechazo al
comportamiento de estos organismos en el Ecuador. Correa no sólo criticaba los montos de
los préstamos y su destino en la inversión pública, sino que rechazaba las condiciones que
solicitaban los OMD antes de desembolsar un crédito. En su concepto, gran parte de la
deuda externa pública era inmoral, ilegítima e ilegal y su retórica siempre indicó que iba en
perjuicio del pueblo ecuatoriano y todo esto desencadenó impagos y la expulsión del país
de estos organismos.
Colombia, en cambio tuvo siempre relaciones estables con los OMD. No sólo porque
Colombia requiriera de ellos, sino también por el peso de Estados Unidos al interior de
estas instituciones. Los informes de estos organismos y la financiación de programas
internos, hablaban de la confianza internacional que tenía Colombia en esos escenarios. A
diferencia del gobierno ecuatoriano, las condiciones y recomendaciones de los OMD, no
eran vistas por Colombia como violaciones a la soberanía, sino como un apoyo técnico
complementario a los créditos.
Si bien en el pasado Ecuador no había tenido una relación constante con estos
organismos, la administración Correa empieza a confirmar aún más la tesis que indicaba
que la relación ecuatoriana con los OMD era coyuntural, mientras que la relación constante
de Colombia era muestra de una estabilidad estructural con sus acreedores de deuda
pública.
Así, las políticas exteriores económicas de ambos países tuvieron objetivos y escenarios
sumamente diferentes: mientras Ecuador internacionalizaba su nuevo modelo económico
basado en la reducción de la deuda social y el bienestar general de la población y se
insertaba en alianzas no tradicionales y la integración latinoamericana, Colombia
internacionalizó dos procesos que distaban bastante de variables macroeconómicas y
permanecía el tácito alineamiento con Estados Unidos y la búsqueda de apoyo para
solucionar –de dos maneras diferentes- su conflicto interno.
58
El análisis comparativo de la administración de la deuda externa comparte similitudes
y contrastes entre ambos. En 2007, la deuda externa pública de Colombia representaba el
14% del Producto Interno Bruto, mientras la deuda ecuatoriana representaba el 23,9. En ese
año los países crecieron al 7,52% y 2,19% respectivamente. Al inicio del gobierno de
Rafael Correa y en el segundo año del periodo de reelección de Álvaro Uribe, Ecuador no
sólo tenía un endeudamiento en relación a su PIB más alto sino que además tenía la
responsabilidad de materializar su retórica teniendo en cuenta que el crecimiento
económico de Ecuador era menos de una tercera parte del colombiano.
En ese año, Ecuador ya tenía más deuda bilateral que la deuda del BM y el FMI
sumada. Un caso bastante particular sucedía con el Banco Interamericano de Desarrollo,
con el que Ecuador no se distanció. En cambio, Colombia continuaba creciendo a un ritmo
superior al de la región y contaba nuevamente con la aprobación de su gobierno por parte
de los OMD.
En el 2008, la crisis financiera global golpeó la economía mundial. Estos dos años son
cruciales para este análisis porque por un lado Ecuador inicia su retórica y decisiones de
impago a los OMD sustentado en el informe de la Comisión Integral para la Auditoría del
Crédito Público. En este contexto de crisis y de desconfianza para los mercados, la decisión
del impago de Ecuador eleva su índice de riesgo país en el año 2009 a 5000 puntos y agita
aún más el panorama financiero. Otra interpretación, es que en medio de la desconfianza de
los mercados, los impagos del Ecuador no fueron supremamente notorios, pero que una vez
pasada la crisis, los índices de confianza no mejorarían en el Ecuador. Para el año 2008,
Ecuador creció 6,3%, pero para el 2009 sólo creció 0,5% y su deuda externa pública se
redujo 2696,4 millones de dólares debido a los impagos.
Por otro lado Colombia, alineado económicamente con Estados Unidos inicia una
administración que le permitiera sortear la crisis sin choques internos de consideración.
Colombia creció 2,5% en 2008 y 0,4% en 2009 y su deuda pasaría de representar el 12,1%
del PIB, a representar el 15,8%. Al final de la crisis tanto el gobierno de Ecuador como el
de Colombia terminarían celebrando no haber decrecido.
59
Aunque para el año 2010, la deuda externa de Ecuador aumentó, es particular que la
deuda de ese año y los 2 años siguientes se mantuvo igual en participación del PIB aunque
el monto aumentó 2.200 millones de dólares. Esto indica que el endeudamiento del país fue
proporcional con la deuda y de algún modo hubo un retorno de la inversión de la deuda
pública. Mientras tanto, Colombia tuvo los únicos tres años en los que la participación de la
deuda externa pública respecto al PIB disminuyó aunque, al igual que Ecuador el monto
continuaba aumentando.
Los últimos tres años son muy similares en el comportamiento de ambas
administraciones: En Colombia, la deuda externa aumenta 9,4% en la relación al PIB entre
2014 y 2016 y aumenta el monto total aumenta 16%. Ecuador, después del incremento de
los préstamos chinos y una relación más afianzada con ellos, aumenta su deuda 8,4% en
relación con su PIB y el monto total aumenta 23,6%. Esto nos permite concluir que
Colombia en los últimos años del periodo en análisis se endeudó más, pero mucho más
ajustada al ritmo de su crecimiento. Ecuador en cambio, tuvo un endeudamiento muy
superior a lo que estaba creciendo.
Del periodo en análisis, Colombia nunca redujo su deuda externa en valor y sólo
después de la crisis del 2008 logró reducirla en comparación con el PIB. Esto, se debe en
alguna medida al crecimiento acelerado que tienen los países después de una crisis
conocido como “efecto rebote”. Ecuador, en cambio, sólo redujo el valor de su deuda
cuando inició la reestructuración de la deuda. Entonces, si bien es cierto que al año 2017
Ecuador tenía una deuda externa superior a sus posibilidades en comparación con
Colombia, si presentó un ahorro máxime si consideramos los intereses que al 2017 se
adeudarían.
Ecuador no renunció a la deuda externa aunque la geopolítica regional y la
economía global le otorgaron un margen a su retórica y a la reestructuración de su deuda.
Sin embargo, cambiar de acreedor fue la etapa que le siguió a la reestructuración. El
endeudamiento con China no sólo era poco conocido en condiciones, sino que los montos
de préstamos continuaron aumentando a merced de las críticas. Colombia en cambio, tuvo
una actitud menos revisionista y tuvo unos resultados considerablemente similares en
términos estadísticos.
60
Sin embargo, para el gobierno de Ecuador, la administración de la deuda externa
pública se da en el marco de la política exterior económica y la economía política. Es por
esto que, aunque el endeudamiento aumentó incluso en proporción con su PIB, Correa
insistió en la importancia de la reducción de la deuda social, en la defensa de la soberanía y
la integración interestatal y a través del multilateralismo como ganancia para el Ecuador.
Por su parte, la visibilización del conflicto armado en el mundo fue la ventaja para
Colombia. Si bien la deuda no se asoció del todo con el conflicto y en su lugar la
cooperación internacional desempeñó un rol central, la alineación con Estados Unidos y la
importancia de éste dentro de los OMD, direccionaron la administración de la política
exterior económica.
La política exterior económica y de forma particular la administración de la deuda
externa pública ecuatoriana resultó mucho más revisionista que la colombiana. No sólo por
la amplia literatura en torno al tema, sino por el debate público en torno a una rama de la
administración pública que en Colombia se dio por sentado y se limitó únicamente a medir
alcances. Incluso, no se puede decir que en el Ecuador se dio la discusión en torno a la
deuda sólo porque fuera el tema más relevante de la administración Correa. Por el
contrario, el manejo de la deuda externa estuvo sumamente articulado a un discurso de
administración interna. Colombia también alineó su administración interna con el
direccionamiento de la política exterior económica y, a pesar de eso, el debate fue mucho
menos revisionista.
Por último, es objeto de análisis la intención geopolítica de los gobiernos de
izquierda de ese periodo de marcar diferencia con Estados Unidos y el acercamiento que
deben tener sus aliados ante panoramas disímiles. Si bien la administración Correa intentó
tener liderazgo en la primera intención mediante medidas técnicas, la dolarización de su
economía y el evidente reconocimiento del peso hemisférico del que goza Estados Unidos
en materia de seguridad, desencadenaron en cambio que países como Colombia, que no
entraron en la dinámica de gobiernos de izquierda, tuvieran que alinearse aún más con el
país norteamericano ante la difícil relación con sus vecinos y por ser históricamente uno de
los aliados más importantes de ese país en América Latina.
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