anÁlisis de la polÍtica de inversiÓn guatemalaunctad.org/es/docs/diaepcb201009_sp.pdf ·...

NACIONES UNIDAS

CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO

GUATEMALA

Visite el sitio web sobre los análisis de la política de inversiónwww.unctad.org/ipr

El Análisis de la Política de Inversión de Guatemelaes el más reciente de una serie de análisis de la política de inversión realizados

por la UNCTAD a petición de los países interesados en mejorar su marco y climade inversión. Los países incluidos en esta serie son:

Egipto (1999)Uzbekistán (1999)

Uganda (2000)Perú (2000)

Mauricio (2001)Ecuador (2001)Etiopía (2002)

República Unida de Tanzania (2002)Botswana (2003)

Ghana (2003)Lesotho (2003)Nepal (2003)

Sri Lanka (2004)Argelia (2004)Benin (2005)Kenya (2005)

Colombia (2006)Ruanda (2006)Zambia (2007)

Marruecos (2008)Viet Nam (2008)

República Dominicana (2009)Nigeria (2009)

Mauritania (2009)Burkina Faso (2009)

Belarús (2009)Burundi (2010)

Sierra Leona (2010) El Salvador (2010)

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ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE INVERSIÓN

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Printed at United Nations, Geneva GE.11.50499–April 2011–695UNCTAD/DIAE/PCB/2010/9United Nations publicationSales No S.11.II.D.10

USD 30ISBN 978-92-1-312383-6

Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

Análisis de la Política de Inversión

de Guatemala

NACIONES UNIDASNueva York y Ginebra, 2011

iiii

NOtA

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD por sus siglas en inglés) actúa como punto focal dentro de la Secretaría General de las Naciones Unidas, acorde a su mandato respecto a comercio y desarrollo para todos aquellos temas relacionados con la inversión extranjera directa. Anteriormente esa función la ejecutaba el Centro de las Naciones Unidas sobre las Empresas Transnacionales (CET) (1975–1992). UNCTAD realiza el trabajo por medio de deliberaciones intergubernamentales, investigación y análisis, actividades de asistencia técnica, seminarios, talleres y conferencias.

El término “país” tal como se utiliza en este estudio se refiere también, donde es adecuado, a territorios o áreas; las designaciones utilizadas y la presentación del material no implican expresión de opinión alguna por parte de la Secretaría General de las Naciones Unidas respecto al estatus legal de cualquier país, territorio, ciudad o área o de sus autoridades, o concerniente a la delimitación de sus fronteras o límites. Además, las designaciones de grupos de países están contenidas únicamente por conveniencia estadística o analítica y no expresan necesariamente juicio sobre el estado de desarrollo alcanzado por un país o área específica en el proceso de desarrollo.

Se han utilizado los siguientes símbolos en las tablas:

Dos puntos (..) indican que los datos no están disponibles o no se reportan por separado. Se han omitido filas en las tablas en aquellos casos en los que no había datos disponibles para cualquiera de los elementos en la fila.Un guión (-) indica que el dato equivale a cero o su valor es insignificante.Un espacio en blanco en una tabla indica que no es aplicable el dato.Una barra (/) entre fechas que representan años – por ejemplo, 2007/08, indica un año financiero. Uso de un guión (–) entre fechas que representan años – por ejemplo, 2007–2008 – significa el período completo involucrado, incluyendo los años de inicio y fin.La referencia “dólares” ($) significa dólares de los Estados Unidos, a no ser que se indique lo contrario.Las tasas anuales de crecimiento o cambio, a no ser que se indique lo contrario, se refieren a tasas anuales compuestas.Detalles y porcentajes en las tablas no necesariamente suman los totales debido al redondeo.El material contenido en este estudio puede ser citado libremente con el reconocimiento adecuado.

UNCTAD/DIAE/PCB/2010/9

UNITED NATIONS PUBLICATIONNo. de venta S.11.II.D.10 ISBN 978-92-1-312383-6

Copyright © Naciones Unidas, 2010 Derechos reservados

Análisis de la Política de Inversión de Guatemala

ii iii

iiiiiiiii

PREFACIO

El propósito de los Análisis de la Política de Inversión (API) de UNCTAD es ayudar a que los países mejoren sus políticas de inversión y a familiarizar a los gobiernos y al sector privado internacional con el ambiente de inversiones de un país específico. Las revisiones las lleva a cabo la Comisión de Inversiones, Empresa y Desarrollo de UNCTAD. Las recomendaciones del API son implementadas posteriormente con ayuda técnica de UNCTAD. El apoyo a los países beneficiarios se proporciona por medio de una serie de actividades que pueden prolongarse durante varios años.

El Análisis de la Política de Inversión de Guatemala, iniciado a petición del Gobierno de Guatemala, fue realizado por medio de una misión de reconocimiento que tuvo lugar en noviembre de 2009 y se basa en información puesta a disposición de UNCTAD hasta octubre de 2010. La misión recibió la total cooperación de los ministerios y agencias pertinentes, en especial del Ministerio de Economía y de “Invest in Guatemala”, agencia nacional de promoción de inversiones. La misión también contó con el beneficio de los puntos de vista del sector privado, local y extranjero, y de donantes bilaterales y agencias de desarrollo. Una versión preliminar de este reporte se discutió en un taller nacional realizado en la Ciudad de Guatemala el 27 de septiembre de 2010. El reporte final refleja los comentarios por escrito de diversos ministerios y agencias del Gobierno de Guatemala.

La importancia y efectividad del régimen regulador se evalúa contra varios criterios relacionados: (a) si las regulaciones promueven y protegen adecuadamente el interés público; (b) si las regulaciones promueven adecuadamente la inversión y el desarrollo socio-económico sostenible y (c) si los métodos utilizados son efectivos y bien administrados, dado su interés público y objetivos de desarrollo y las preocupaciones legítimas de los inversionistas respecto a que las reglas y procedimientos no recarguen innecesariamente su competitividad. Se toman en cuenta puntos de referencia y mejores prácticas de política internacionales al hacer la evaluación y recomendaciones en este reporte.

Además de revisar el marco de inversiones, el reporte, a solicitud específica del Gobierno de Guatemala, presenta recomendaciones sobre cómo atraer IED a sectores prioritarios específicos que incluyen electricidad, infraestructura vial y minería.

Este reporte ha sido preparado por la Sección de Análisis de Políticas de Inversión bajo la supervisión de Chantal Dupasquier. James Zahn, Director de la División de Inversión y Empresas aportó orientación general. El reporte fue escrito por Rory Allan, Hans Baumgarten, Lizzie Medrano de Gamberale, Massimo Meloni y Antonio Moretti. También se agradecen las importantes contribuciones de Stephen Darrow, Quentin Dupriez y Anna Joubin-Bret. El reporte se benefició de los comentarios y sugerencias de colegas de UNCTAD durante el período de revisión interna. Irina Stanyukova contribuyó a la investigación y Jovan Licina aportó soporte de producción. Este reporte fue cofinanciado por el Gobierno de Guatemala y el Gobierno de Suecia.

Se espera que el análisis y las recomendaciones contribuyan a mejorar las políticas, promover el diálogo entre los interesados, catalizar la inversión y el impacto beneficioso de la IED y finalmente, ayude al Gobierno a conseguir sus objetivos de desarrollo.

Ginebra, Diciembre de 2010

ii


iii

ÍNDICE

PREFACIO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii

ÍNDICE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . v

SIGLAS .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ix

INTRODUCCIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

I .. TENDENCIAS.E.IMPACTO.DE.LA.IED. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

A. Tendencias históricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

1. Etapa inicial de IED (finales del siglo XIX – 1959) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

2. IED durante la Guerra Civil (1960 – 1996) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

3. IED en la era posterior a la Guerra Civil (1997 – 2009) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

4. Oportunidades y desafíos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

5. Tendencias comparativas de la IED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

B. IED por país de origen y por sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

1. Manufactura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

2. Banca y finanzas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

3. Electricidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

4. Telecomunicaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

5. Minería y petróleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

6. Agricultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

7. Infraestructura de transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

8. Otros sectores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

C. Impacto de la IED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

1. Capital e inversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

2. Empleo y enlaces . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

3. Diversificación de exportaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

4. Transferencia de capacidades y conocimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

5. Servicios de infraestructura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

6. Asuntos sociales y de tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

D. Evaluación general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

II .. EL.MARCO.DE.INVERSIÓN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

A. Medidas específicas para la IED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

1. Entrada y establecimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

2. Tratamiento y protección bajo el Código de Inversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

3. El marco de inversión de tratados bilaterales y regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

4. Entorno institucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34


vv

B. Medidas generales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

1. Apertura de empresas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

2. Manejo de divisas extranjeras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

3. Tributación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

4. Trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

5. Capacidades laborales, empleo y residencia de no ciudadanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

6. Tierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

7. Gobernanza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

8. Política de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

9. Ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

10. Protección de la propiedad intelectual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

C. Evaluación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

III .. ATRACCIÓN.DE.IED.EN.ELECTRICIDAD,.CARRETERAS.Y.MINERÍA.. . . . . . . . . . . . . 71

A. Electricidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

1. Antecedentes y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

2. Análisis del sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

3. Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

B. Carreteras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

1. Antecedentes y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

2. Análisis del sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

3. Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

C. Minería . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

1. Antecedentes y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

2. Análisis del sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

3. Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114

D. Implicaciones para la promoción de la IED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116

IV .. CONCLUSIONES.Y.RECOMENDACIONES.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

A. Mejorar el marco general de inversión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

1. El regimen fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

2. La capacidad institucional de agencias gubernamentales clave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

3. Papeleo y eficiencia administrativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

B. Atraer IED a sectores prioritarios: electricidad, minería y carreteras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

1. Desarrollo de política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

2. Participación de las comunidades locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

3. Reguladores de sector . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

4. Amenazas sectoriales a la competencia y distorsiones de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

5. Promoción de la IED . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

C. Resumen de recomendaciones clave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127


vi vii

ANEXO ..API.–.UN.ENFOQUE.INTEGRADO.DE.AYUDA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

REFERENCIAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

ENCUESTA.AL.LECTOR .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . 140

tAblAS

Tabla I.1. Flujos comparativos de IED con países específicos, 1991-2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Tabla I.2. Principales empresas generadoras de propiedad extranjera, 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Tabla I.3. Tasa de mercado de importación y distribución de combustibles fósiles, 2008 . . . . . . . . . . 16

Tabla I.4. Formación de capital como proporción del PIB en Guatemala, 1970-2008 . . . . . . . . . . . . . 19

Tabla II.1. Tratados bilaterales y regionales de inversión firmados por Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Tabla II.2. Inscripción de empresas en Guatemala, Colombia y El Salvador, 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Tabla II.3. Impuesto a la propiedad inmueble en Guatemala - tasas en GTQ y destino . . . . . . . . . . . . 45

Tabla II.4. Tiempo de notificación para terminación de contrato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

Tabla II.5. Salarios mínimos diarios y mensuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

Tabla II.6. Recomendaciones clave del Libro Blanco de la OIT y su estado de implementación . . . . . . 50

Tabla II.7. Cumplimiento de contratos en Guatemala y comparativos selectos, 2010 . . . . . . . . . . . . . . 61

Tabla II.8. Tiempo y costo de despacho de aduana, Guatemala y comparativos selectos . . . . . . . . . . . 62

Tabla II.9. Categorías de evaluación ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

Tabla II.10. Tratados multilaterales sobre derechos de propiedad intelectual vigentes en Guatemala . . 68

Tabla III.1. Marco institucional del sector de la energía en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

Tabla III.2. Estructura del mercado de electricidad en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

Tabla III.3. Precios comparativos de electricidad en Centro América al 30 de junio de 2010 . . . . . . . . 80

Tabla III.4. Índice de electrificación y consumo de electricidad per cápita, 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Tabla III.5. Matriz energética de Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Tabla III.6. Percepciones de los inversionistas sobre el sector de electricidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Tabla III.7. Preparación para APP: Puestos por Países Selectos 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95

Tabla III.8. Calificaciones de preparación para APP por indicador constitutivo 2009 . . . . . . . . . . . . . . 96

Tabla III.9. Cambios recomendados al régimen fiscal para minería en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . .112

GRáFICAS

Gráfica I.1. Entrada de IED a Guatemala, 1970 - 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Gráfica I.2. Flujo de IED por país de origen y por sector, 2007 - 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Gráfica I.3. Composición del empleo, 1990 - 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Gráfica I.4. Diversificación de exportaciones, 1994 - 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Gráfica II.1. Número de homicidios y arrestos en Guatemala 1996 - 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Gráfica III.1. Guatemala: composición de capacidad instalada, Junio de 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

Gráfica III.2. Evolución del precio del mercado spot en Guatemala, 2004 - 2008 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

Gráfica III.3. El ineficiente círculo vicioso del sector eléctrico de Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

vi


vii

CUADROS

Cuadro I.1. IED en las zonas de libre comercio y el régimen de maquila . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Cuadro I.2. IED en mercados nichos de exportación agrícola: plantas ornamentales . . . . . . . . . . . . . . . 17

Cuadro I.3. Obstáculos a potenciales enlaces en agro-industria y manufactura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

Cuadro II.1. Convención de La Haya sobre la Apostilla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Cuadro II.2. Principales incentivos fiscales en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Cuadro II.3. INTECAP e IRTRA - servicios innovadores para empresarios y empleados . . . . . . . . . . . . . 48

Cuadro II.4. Modernización de la administración de tierras en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

Cuadro II.5. La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Cuadro II.6. Resolución alterna de conflictos en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

Cuadro II.7. Ejemplos de prácticas empresariales restrictivas en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Cuadro III.1. Principales empresas de energía de propiedad extranjera en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . 74

Cuadro III.2. El proyecto SIEPAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

Cuadro III.3. Modernización a red inteligente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Cuadro III.4. La experiencia de Enel Green Power en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

Cuadro III.5. Ley sobre Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica: Cláusulas Clave . . . . 94

Cuadro III.6. Larga lista de posibles candidatos para vías de peaje en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

Cuadro III.7. Cómo el centro EMPRETEC ayuda a aliviar la pobreza en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . .115


viii ix

SIGlAS

ADPIC Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con

el Comercio

AMCHAM Cámara de Comercio Guatemalteco Americana

AMM Administrador del Mercado Mayorista

ANADIE Agencia Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura Económica

API Agencia de Promoción de Inversiones

APP Alianza Público-Privada

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BVNSA Bolsa Nacional de Valores S.A.

CAUCA Código Aduanero Unificado Centro Americano

CEPAL Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe

CIADI Convención Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones

CICIG Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala

CIP Certificador Independiente de Proyectos

CNEE Comisión Nacional de Energía Eléctrica

CNUDMI Comisión de Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (UNCITRAL)

CONADIE Consejo Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura Económica

CORFINA Corporación Financiera Nacional

CTN Corporación Transnacional

DPN Deslocalización de Proceso de Negocios (BPO, siglas en inglés)

DR-CAFTA Tratado de Libre Comercio Centro América - República Dominicana - Estados Unidos

FBCB Formación Bruta de Capital Fijo

FMI Fondo Monetario Internacional

FVG Ferrovías de Guatemala

HCCH Conferencia de la Haya sobre Derecho Privado Internacional

ICB Iniciativa de la Cuenca del Caribe

IED Inversión Extranjera Directa

IGSS Instituto Guatemalteco de Seguridad Social

INB Ingreso Nacional Bruto

INDE Instituto Nacional de Electrificación

INTECAP Instituto Técnico de Capacitación y Productividad

IRTRA Instituto de Recreación de los Trabajadores de la Empresa Privada

IVA Impuesto al Valor Agregado

kWh Kilovatio hora

MARN Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales

MCCA Mercado Común Centro Americano

MCIV Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda

viii


ix

MDM Metas de Desarrollo del Milenio

MEM Ministerio de Energía y Minas

MINEDUC Ministerio de Educación

MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas

MINTRAB Ministerio de Trabajo y Previsión Social

MME Mercado Mayorista de Electricidad

MTD Mejor Tecnología Disponible

MW Megavatio

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

OMC Organización Mundial del Comercio

OMPI Organización Mundial de la Propiedad Intelectual

OIT Organización Internacional del Trabajo

PI Propiedad Intelectual

PIB Producto Interno Bruto

PNUD ProgramadeNacionesUnidasparaelDesarrollo

PPA Acuerdoparalacompradeenergía

PRONACOM ProgramaNacionaldeCompetitividad

PyMES PequeñasyMedianasEmpresasRAC ResoluciónAlternativadeConflictos

RGP RegistroGeneraldelaPropiedad

RIC RegistrodeInformaciónCatastral

RPI RevisióndePolíticadeInversión

RSC ResponsabilidadSocialCorporativa

SAT SuperintendenciadeAdministraciónTributaria

SIEPAC SistemadeInterconexiónEléctricaparaAméricaCentral

TDT TratadodeDobleTributaciónTI TecnologíadelaInformación

TIB Tratado de Inversión Bilateral

TLC Tratado de Libre Comercio

UIT Unión Internacional de Telecomunicaciones

UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

VAD Valor Agregado a la Distribución

ZPE Zona de Procesamiento de Exportaciones


x xi

GUAtEmAlA

xixi

Investor protectionindex (0-10)

0

2 0

4 0

Time to start a

business(days)

Cost of enforcingcontracts

Timefor export

(days)

Timefor import

(days)

Guatemala DR-CAFTA (non-US)

0

50

100 Agriculture

Exports ofgoods and

services(% GDP)

Imports ofgoods and

services(% GDP)

FDI inflows(%GDP)

Infantmortality

rate(per 1000)

Literacyrate,

adult (%)

Literacy rate,youth (%)

Guatemala DR-CAFTA (non-US)

Fuentes: Banco Mundial, Doing Business (2011) y UNCTAD.

Indicatores clave del clima de inversión

Guatemala Costa Rica

El Salvador

CAFtA-DR (no-EEUU)

Facilidad para hacer negocios (clasificación)

101 125 86

Apertura de una empresa (días) 37 60 17 31

Costo de registrar propiedad (% del valor de la propiedad)

1 3.4 3.8 3.6

Índice de protección al inversionista (0-10)

4 3 4.3 4.2

Tiempo para pago de impuestos (horas por año)

344 272 320 284.3

Tiempo para cumplimiento de contratos (días)

1459 852 786 832.8

Costo para cumplimiento de contratos (% de la reclamación)

26.5 24.3 19.2 28.8

Tiempo para exportar (días) 17 13 14 16.3

IndicadorPromedio1985-1995

Promedio1996-2006 2009

CAFtA-DR (no-EEUU)

2009

Población (millones) 8.9 11.6 14 48

PIB a precios de mercado (miles de millones de dólares)

8.9 20.3 37.3 154.9

PIB per cápita (dólares) 987.2 1737.6 2660.7 3223.2

Crecimiento real del PIB (%) 3.7 3.5 0.6 0

Ahorros internos brutos (% PIB) 9.2 6.9 3.3 6.5

Inversión local (% PIB) 13.3 17.5 15.1 18.1

PIB por sector (%):

Agricultura 26.7 18.7 12.4 9.8

Industria 20.9 25.2 28.5 29.2

Servicios 52.4 56.1 59.2 61

Inflación, IPC (%) 18.7 7.4 1.6 3.9

Comercio (miles de millones de dólares):

Exportación de mercaderías 1.3 3.6 7.2 30.6

Exportación de servicios 0.4 0.9 1.5 12.8

Importación de mercaderías 2 6.8 11.5 51.7

Importación de servicios 0.4 1 1.9 8.5

Ratio de exportaciones a PIB 26.4 27 23.4 28.8

Ratio de importaciones a PIB 32.5 39.1 33.1 38.3

Flujos de capital (miles de millones de dólares):

Flujos netos de IED 0.1 0.3 0.5 5.4

Flujos netos de acreedores privados 0 0.3 0.6 0.3

Flujos netos de acreedores oficiales 0 0.1 0.5 2.3

Subsidios1 0.2 0.3 0.6 2.2

Ratio IED a PIB 1.4 1.6 1.5 3.5

Esperanza de vida al nacer (años)1 62.6 68.6 70.3 73.1

Tasa de alfabetismo, adultos (%)1 64 69 73.8 85.1

Fuentes: UNCTAD; Banco Mundial, Global Development Finance.Notas: 1- datos más recientes para 2008.

x


xi

INtRODUCCIÓNGuatemala es uno de los países de América Latina con récord más largo de atracción de IED. Sin

embargo, un conflicto interno largo que duró buena parte de su historia contemporánea tuvo un costo muy alto sobre el desarrollo económico y social y redujo tanto la inversión extranjera como la local. La firma de los Acuerdos de Paz en 1996 marcó el inicio de una nueva era, caracterizada por estabilidad macroeconómica renovada, apertura al comercio e inversión y un alza sin precedentes en ingreso de IED. No obstante, la pobreza generalizada y distribución desigual de ingresos, bajos niveles de educación y altas tasas de criminalidad continúan dificultando el desarrollo económico y social del país e impiden que Guatemala ejecute todo su potencial para atraer IED.

Enfrentar estos retos requiere un decidido esfuerzo de política de estado al igual que un incremento de la capacidad institucional y presupuestaria para entregar servicios básicos a la población. En esa conexión, la IED puede contribuir de forma importante al desarrollo de Guatemala. Este reporte revisa las distintas políticas que tienen impacto sobre la IED en Guatemala, con vistas a recomendar acciones concretas de políticas para mejorar el atractivo del país y los beneficios de la IED a lo largo de toda la economía y en relación con los sectores estratégicos identificados por el gobierno. El reporte está estructurado como sigue.

El capítulo I presenta un panorama general de las tendencias e impacto de la IED desde la etapa inicial a finales del siglo XIX. Actualmente, Guatemala tiene potencial para convertirse en el centro de IED para Centro América dada su estabilidad macroeconómica, el tamaño de su mercado interno, una posición geográfica que facilita el comercio y costos competitivos de mano de obra. Sin embargo, hasta la fecha el país no ha atraído grandes entradas de IED. De hecho, en comparación con otros países de la región, el desempeño de atracción de IED a Guatemala es decepcionante. La IED ha tenido cierto impacto positivo sobre el empleo, salarios, diversificación de exportaciones y calidad de servicios esenciales. El impacto de la IED sobre el establecimiento de enlaces de suministro locales o transferencia de tecnología parece ser limitado.

El capítulo II revisa y evalúa el marco de inversión. Con pocas excepciones, todos los sectores de la economía de Guatemala están abiertos a inversionistas extranjeros, que son tratados de igual forma que los inversionistas locales. En general el clima de negocios se caracteriza por tener legislación sólida y un enfoque liberal hacia la actividad económica. La seguridad es el mayor problema que afecta a la inversión potencial y existente. A lo largo del tiempo se han adoptado políticas modernas que tratan mano de obra, cambio de divisas, medio ambiente y propiedad intelectual. A menudo, sin embargo, sólo se implementan parcialmente. La política tributaria es parcialmente la culpable de la poca capacidad de gasto público y la consiguiente debilidad institucional de agencias de gobierno claves. El uso de Tecnologías de Información (TI) ha racionalizado con éxito la solicitud de permisos y otros procesos administrativos en diversas agencias públicas, pero la función notarial a menudo se sobre utiliza. Entre las principales brechas que aún quedan en el régimen de inversiones se encuentra la falta de una política y agencia de competencia.

El capítulo III analiza tres sectores prioritarios para atraer IED (electricidad, carreteras y minería) y aporta recomendaciones específicas sobre aspectos clave relacionados con promoción institucional, reguladora y de inversión. Las autoridades han puesto en vigencia exitosamente políticas para ampliar la infraestructura de electricidad por medio de la IED. La cobertura de electrificación ha aumentado continuamente, incluso en las áreas rurales más remotas. El único inconveniente ha sido el incremento de precios impulsado por diversos factores que incluyen la alta dependencia en combustibles fósiles. El Gobierno trabaja actualmente para atraer a inversionistas extranjeros para desarrollar la red de transporte, pero deben de reforzarse los esfuerzos en ese sentido. Solamente ha habido una concesión vial a la fecha, demostrando que la IED en ese sector está en “fase experimental”. La nueva ley sobre alianzas público-privadas (APP) podría abrir la puerta a nueva inversión privada, incluso en la forma de APP en el futuro cercano. La minería ha recibido


11

cierta IED, y el potencial para inversión adicional es alto. Sin embargo, la inversión adicional enfrenta fuerte resistencia de las comunidades locales y se necesitan nuevas políticas tanto para extraer ingresos fiscales que son sumamente necesarios como para enfocar más adecuadamente las preocupaciones ambientales y sociales asociadas al desarrollo de dicho sector.

El capítulo IV resume los hallazgos clave de la revisión y presenta las principales recomendaciones.


2 3

I. tENDENCIAS E ImPACtO DE lA IEDA lo largo de su historia moderna, Guatemala ha estado abierta a la inversión extranjera. Desde finales

del siglo XIX, la inversión extranjera directa (IED) ha entrado en la mayoría de sectores económicos y moldeado la economía del país profundamente. Sin embargo, un conflicto interno que duró 36 años, apagó el crecimiento y obstaculizó la inversión hasta 1996, cuando se firmaron los Acuerdos de Paz. A partir de esa fecha, la estabilidad política, administración macroeconómica estable y compromiso con reformas orientadas al mercado han llevado al incremento de entrada de la IED que ha continuado hasta hoy.

A pesar de ese incremento en la entrada de IED en el pasado reciente, Guatemala continúa con un rendimiento por debajo de otros países en desarrollo en la región en lo que se refiere a atraer IED. No obstante, el potencial de IED es grande y abarca toda la economía. Guatemala es la economía más grande de Centro América,1 se beneficia de una posición geográfica estratégica como punto natural de cruce entre Sur y Norte América y ofrece buena infraestructura vial y de telecomunicaciones que le puede convertir en un centro de operaciones regional atractivo para la IED.

A. tendencias históricas

1 ... Etapa.inicial.de.IED.(finales.del.siglo.XIX.–.1959)

La historia de la IED en Guatemala se remonta a finales del siglo XIX, convirtiendo al país en uno de los pioneros en atraer IED. En esa etapa inicial el sector agrícola fue el principal receptor de IED. La inversión alemana en producción de café, que sumaba el 64 por ciento de las exportaciones de café para 1896, fue instrumental para consolidar la posición de Guatemala como productor importante. Al crecimiento de exportaciones de materias primas siguió la inversión extranjera en infraestructura básica para sostener la expansión. El boom en la producción de café llevó al desarrollo de infraestructura de ferrocarril que fue financiado por inversionistas de los Estados Unidos.2

En 1901, la United Fruit Company (UFCO) de los Estados Unidos recibió una concesión para suministrar todos los servicios postales internacionales para Guatemala y pronto abrió sus primeras plantaciones de banano en el país. El banano se convirtió rápidamente en la segunda mayor exportación después del café. Para la década de 1940, la UFCO era el mayor terrateniente privado con 566’000 acres (aproximadamente 16 por ciento del total de tierra cultivable actualmente) y el mayor empleador con 15’000 trabajadores.

Pocas empresas extranjeras han moldeado la historia de un país como lo hizo la UFCO en Guatemala.3 La UFCO diversificó sus inversiones en Guatemala extendiéndose a ferrocarriles, electricidad y el telégrafo. Por medio de su subsidiaria, Ferrocarriles Internacionales de Centro América, se construyó una nueva vía a la costa del Caribe y la UFCO desarrolló y controló las instalaciones portuarias en Puerto Barrios. En algunas áreas rurales aisladas en las que operaba la UFCO, era el único suministrador de viviendas, salud y educación. Sin embargo, la UFCO también exacerbó la extremadamente desigual distribución de tierra cultivable, lo cual ha tenido profundas implicaciones sociales que perduran hasta hoy.

1 Anoserqueseespecifiquelocontrario,CentroAméricaserefierealospaísesenelistmo:Belice,CostaRica,ElSalvador,Guatemala,Honduras,NicaraguayPanamá.2 LaconcesiónNanne-Herrerade1877concedía laconstrucciónyderechosdeoperacióndurante25añosdela líneadeferrocarrilqueibadelPuertodeSanJosé

en Escuintla y derechos preferenciales de construcción sobre todos los ferrocarriles futuros (monopolio efectivo) para laGuatemalanCentralRailroadCompanyincorporadaenCalifornia.

3 Ademásdeserpropietariadegranpartedelatierracultivabledelpaís,laUFCOcontrolabatodoslasprincipalesmediosdetransporteycomunicacionesaltiempoquedisfrutabadeexoneraciónfiscaldurante99añosconcedidaporelGobierno.Laempresaejercíafuerteinfluenciapolíticaysecongraciabacondictadurascorruptas.LaUFCOinclusocabildeóconelGobiernodeEstadosUnidosparadesestabilizaralgobiernolibrementeelegidoenGuatemalacuandointentóimplementarreformasagrariasyunnuevocódigodetrabajo.Comoresultado,apoyadoporlaCIA,tuvolugarelgolpedeestadode1954reinstalandodictadurasdederechasenelpaís.ElpoderquetuvolaUFCOsobreGuatemalaentre1920-1944fuetalqueejemplificólaexpresiónacuñadamástardede“repúblicabananera”(dictaduraservil).

2

Capítulo I Análisis de la Política de Inversión de Guatemala

3

La inversión de Estados Unidos dominó la entrada de IED durante este período, creciendo de $6 millones en 1887 a $40 millones en 1920. Las empresas extranjeras con mayores inversiones en Guatemala también incluían a General Electric que adquirió al distribuidor guatemalteco de electricidad Empresa Eléctrica y a Goodyear que compró tierra para la explotación de caucho en 1957.

2. IED durante la Guerra Civil (1960 – 1996)

La economía de Guatemala empezó a industrializarse en la década de 1960 y por primera vez atrajo IED significativa en manufactura. La Ley de Promoción Industrial de 19594 y la creación del Mercado Común Centro Americano (MCCA) en 1960, marcaron condiciones favorables para la inversión. Como resultado, la IED en manufactura subió de $11.2 millones en 1963 a $42.6 millones en 1970. Entre 1961 y 1969, el sector industrial tuvo una tasa de crecimiento promedio anual de 8.1 por ciento, sobrepasando el crecimiento del PIB. Sin embargo, este desarrollo económico tuvo lugar detrás de un telón de fondo de inestabilidad política y social. Como reacción al cada vez más autocrático gobierno del General Ydígoras Fuentes, un grupo de jóvenes oficiales del ejército se rebeló en 1960, evento que marcó el inicio de una prolongada guerra civil.

Durante ese período, empresas de los Estados Unidos aportaron alrededor del 80 por ciento del total de ingreso de la IED. Para 1970 había más de cien empresas de Estados Unidos en Guatemala, que incluían a Kraft Foods, Eli Lilly, Colgate Palmolive y Texaco. Aunque el sector manufacturero crecía a ritmo rápido, la mayoría de las industrias importaban toda la materia prima o bienes intermedios que simplemente se ensamblaban en Guatemala. Por tanto, esta industrialización se consideraba “artificial” ya que el sector creaba pocos enlaces empresariales con suministradores locales, incrementaba dramáticamente las importaciones en manufactura y generaba poco crecimiento de empleo.

Como respuesta, el gobierno dio pasos importantes para implementar la industrialización por sustitución de la importación (ISI) con el objetivo de desarrollar una industria verdaderamente local que pudiese satisfacer la demanda de productos manufacturados. Por primera vez, el Gobierno de Guatemala promovió activa y directamente el desarrollo industrial, rompiendo su postura histórica no intervencionista. Las políticas adoptadas incluyeron la capitalización del Banco Industrial para su fundación en 1968; la Ley de 1971 para promover la pequeña empresa y la creación en 1972 de la Corporación Financiera Nacional (CORFINA) para facilitar el financiamiento de empresas industriales en el país.

La inversión privada local era dirigida a manufactura ligera en alimentos, textiles, cuero y calzado, siendo el cemento (Cementos Progreso) la excepción principal. Mientras tanto, una serie de incidentes internos y externos en la década de los 70, incluidos la severa alza en el precio mundial de insumos, la crisis de petróleo y el terremoto de 1976, llevaron a un estancamiento de la IED en industria.

El decepcionante desempeño de la IED en industria durante la década de 1970 no disuadió la inversión extranjera en agricultura. Los precios favorables de las materias primas a nivel mundial y una reducción en barreras comerciales para algunos productos clave llevaron a triplicar la producción de algodón, a duplicar la producción de azúcar y a incrementar la producción de café y ganado en 50 y 25 por ciento respectivamente. Igualmente, el cardamomo que había sido introducido por alemanes en Alta Verapaz, experimentó un rápido crecimiento y para 1978 se había convertido en la tercera exportación más valiosa.

Adicional a ello, las industrias extractoras comenzaron a atraer cierta IED durante este período, más específicamente en minería de níquel y producción de petróleo. Exploraciones y Explotaciones Mineras Izabal (Exmibal), un consorcio de Canadá y Estados Unidos, operó de 1960 a 1980.5 Tras cinco años de

4 LaLey1317de1959virtualmenteeliminabatodaslasrestriccionesalainversiónextranjerayampliabalosincentivosalainversiónqueimportabatodoslosinsumosysimplementelosensamblabaenGuatemala.

5 ExmibalestabaformadaporM.A.HannaCompanydeClevelandylaInternationalNickelCompanydeCanadá(INCO)con20porcientoy80porcientorespectivamentedeinterésenlaempresa.

Análisis de la Política de Inversión de Guatemala Capítulo I

4 5

exploración, la empresa recibió del gobierno una concesión para explotación y construyó una planta de extracción de níquel por valor de $238 millones en Izabal. Durante la década de 1960, varias empresas de Estados Unidos (p.ej. Texaco, Amoco, Esso, etc.) recibieron concesiones para exploración y perforación de pozos. Sin embargo, para mediados de los setenta, dos empresas consolidaron sus posiciones como principales productores de petróleo: Shenandoah Oil de los Estados Unidos y Centram de Canadá.6

Fuertes choques macroeconómicos afectaron la economía de Guatemala de nuevo en la década de los ochenta, sumiéndola en una recesión. Las altas tasas de interés globales hacían más difícil que los países cumplieran con sus pagos de deuda. El quetzal se devaluó y mientras los precios del petróleo eran altos, el precio del café, principal generador de divisas del país, empezó a caer. Al mismo tiempo, la violencia del conflicto armado vigente afectó el clima de inversión.7 La crisis de la deuda Latinoamericana y el empeoramiento de la inestabilidad política que llevó a dos golpes de estado en el lapso de dos años (1982-1983), causó una seria fuga masiva de capitales de Guatemala y una caída en la entrada de IED.

La economía comenzó a recuperarse tras dos años de recesión con la creación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe (ICC) en 1984, que ampliaba el acceso preferencial de productos de Guatemala para el mercado de los Estados Unidos. Las tasas de crecimiento real del PIB empezaron a subir de 0.5 por ciento en 1984 a 3.9 por ciento en 1989. Además, fue ratificada una nueva Constitución y se restauró la democracia en 1985. La aerolínea estatal Aviateca fue privatizada en 1989; 45 por ciento de sus acciones fueron vendidas a un grupo de inversionistas de Guatemala y el 30 por ciento a la aerolínea TACA, con sede en El Salvador. Ese mismo año, el Congreso aprobó las nuevas leyes de zona franca y maquila, aportando incentivos generosos a los inversionistas extranjeros en manufactura de exportación (gráfica I.1).

Gráfica I.1. Entrada de IED a Guatemala, 1970 - 2009(Millones de dólares)

0

100

200

300

400

500

600

700

800

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

Flujos totales de IED Excluyendo la privatización

2005: Se ratifica el CAFTA

1976: Terremoto

1985: Regreso de la democracia y devaluación de la moneda

1988: Privatización de Aviateca

1996: Acuerdos de Paz leyes de electricidad y telecomunicaciones

1998: Privatización de EEGSA y Guatel; nueva ley de inversión

2001: Telmex adquiere Guatel

Fuente: Base de datos UNCTAD FDI/TNC y Banco de Guatemala.

6 ElDecretoLey96-75cambió lamodalidadde las concesiones (hasta40 años)por lade contratosdeexploraciónyexplotaciónqueeranmenos atractivosparainversionistasextranjeros.Comoresultado,sóloShenandoahqueteníaaccesoalúnicocampopetrolíferoviable (Rubelsanto)eneseépoca,yCentram(subsidiariapropiedadcompletamentedeINCO)permanecieronenGuatemaladespuésde1976.

7 Laquemade laEmbajadadeEspañaen laciudaddeGuatemala (31deenerode1980) seconsideraeleventoquemarca laprolongadaguerracivil.UngrupodecampesinosK’ichéeIxilocuparonlaEmbajadaparaprotestarporelsecuestroyasesinatodecampesinosenUspantánporpartedeelementosdelejércitoguatemalteco.LaconsiguienteinvasióndelapolicíadiocomoresultadounincendioquedestruyólaEmbajadaycausólamuertede36personas.

4


5

El Banco Mundial extendió a Guatemala en 1992 un crédito de ajuste estructural por $120 millones que requería que el país adoptara reformas orientadas a una economía de mercado. Esto marcó la etapa para un clima de inversión mejorado con la aprobación de nuevas leyes de electricidad y comunicaciones y la firma del primer tratado de inversión bilateral (TIB) con Chile en 1996. Además, el gobierno puso fin a décadas de conflicto interno con los Acuerdos de Paz de 1996 que marcaron un punto decisivo en la historia de Guatemala.

3. IED en la era posterior a la Guerra Civil (1997 – 2009)

La contínua estabilidad política y económica, no obstante las moderadas tasas de crecimiento del PIB que han promediado 3.9 por ciento en la etapa posterior a la guerra civil comparadas al 4.4 por ciento para Centro América, han producido un incremento de flujo de IED desde el año 1997 (gráfica I.1). El desempeño de Guatemala en la atracción de la IED en la última década ha sido el mejor de su historia.

La privatización de entidades propiedad del estado es responsable de gran parte de la entrada de IED en años recientes, especialmente en los sectores de electricidad y telecomunicaciones. La venta de la Empresa Eléctrica de Guatemala (EEGSA), por ejemplo, representó el 77 por ciento de ingreso de IED en 1998. Mientras tanto, la Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones, GUATEL, fue inicialmente vendida a un consorcio de inversionistas locales antes de que Telmex de México comprara el 84 por ciento de la misma dos años después.

Excluyendo las privatizaciones, la entrada de IED comenzó a levantarse en otros sectores tales como alimentos y bebidas, textiles, comercio minorista y minería (sección “Tendencias del sector” y Gráfica I.2). Diversos factores contribuyeron al rápido crecimiento de IED incluidos: 1) la adopción en 1998 de la Ley de inversiones;8 2) la Ley de libre negociación de divisas en el 2001; 3) la creación de la agencia de promoción de inversiones “Invest In Guatemala” y el “Programa Nacional de Competitividad – PRONACOM” en el 2004; y 4) la liberalización comercial. Después de hacerse miembro de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995, Guatemala comenzó a negociar una serie de tratados de libre comercio (TLC) con socios comerciales importantes. Estos incluían TLC multilaterales con México, Honduras y El Salvador por medio del acuerdo del Triángulo Norte (2001), así como con Estados Unidos y otros países de la región por medio del Tratado de Libre Comercio Centro América - República Dominicana9 (CAFTA-DR) en 2005. Además, Guatemala concluyó TLC bilaterales con la ptrovincia china de Taiwan (2006), Panamá (2009) y más recientemente con Colombia (2009). Todos esos acuerdos, que usualmente incluyen un capítulo integral sobre protección a la inversión, han alentado la inversión extranjera garantizando acceso al mercado y derechos de propiedad intelectual.

4. Oportunidades y desafíos

A pesar de la actual crisis mundial, los prospectos de IED en Guatemala se ven prometedores. Dado el tamaño del mercado, el mayor de la región con una población cercana a los 14 millones, y su posición geográfica, el país tiene el potencial para atraer más IED para desarrollar al país como un centro regional de negocios que exporte a Centro América y a los estados del sur de México. Muchos inversionistas, con este objetivo en mente, han montado operaciones en Guatemala recientemente. Guatemala también tiene la mayor fuerza laboral de Centro América, estimada en 4.1 millones, con una cifra anual de graduados universitarios de 176 mil.

8 Laleydeinversionesde1998queaúnsigueenvigor,fueinstrumentalparaabrirlaeconomíaalaIED(capítuloII).9 ElCAFTA-DRhasidoratificadoporRepúblicaDominicana,ElSalvador,CostaRica,Guatemala,Honduras,NicaraguayEstadosUnidos.


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El prudente y estable manejo macroeconómico desde 1996 también es un atributo a los ojos de los inversionistas. Guatemala tiene la cuarta menor proporción de deuda a PIB en América Latina y nunca ha incumplido sus préstamos. El déficit del gobierno es relativamente bajo, estimado en 3.4 por ciento para 2009 (FMI, 2010), mientras que la calificación de país (Fitch BB+, Standard and Poor s A2) continúa siendo estable incluso mientras la de otros países vecinos ha sido rebajada en años recientes.

Comparada con la mayoría de países de la región, Guatemala ofrece una economía bastante diversificada. El sector manufacturero está razonablemente desarrollado y hay potencial para que los suministradores locales se integren en cadenas de valor internacionales. Sin embargo, la industria local necesita modernizarse para establecer enlaces empresariales con CTN y aprovechar los beneficios de la liberalización comercial. La futura IED también puede convertirse en un factor de impulso para el desarrollo de nuevos sectores que diversifiquen y refuercen aún más la economía. Ya hay algunos ejemplos sobre como la IED dependiente de la demanda externa ha contribuido al crecimiento en servicios (deslocalización de procesos de negocios - BPO por sus siglas en inglés - y centros telefónicos de atención al cliente o “call centers”) y otras industrias nicho (plantas ornamentales, cuadro I.2).

Aunque Guatemala muestra un potencial claro y ofrece oportunidades de negocios para mayores flujos de IED, necesita tratar ciertos desafíos para poder traducir inversión a desarrollo. Estos desafíos incluyen altos niveles de pobreza marcados por grave desigualdad de ingresos, altos niveles de crimen e inseguridad y un sistema educativo débil. Guatemala, con un coeficiente Gini de 53.710, se coloca entre los veinte países que tienen la mayor desigualdad de distribución de ingreso en el mundo (PNUD, 2009). El 20 por ciento más rico de la población recibe dos tercios del ingreso nacional total y muchos hogares dependen de remesas del extranjero.11 Además, el dos por ciento de la población es propietaria del 72 por ciento de la tierra agrícola.

En Guatemala, 51 por ciento de la población es pobre; más del 35 por ciento vive por debajo de la línea nacional de pobreza ($2 al día) y alrededor del 15 por ciento por debajo de la pobreza extrema ($1 al día).12 La pobreza se concentra en área rurales, donde vive la mayoría de la población indígena y trabaja en el sector informal. La desnutrición y el hambre, resultados directos de la pobreza, es una preocupación seria ya que el país es el segundo con peores resultados en el hemisferio occidental después de Haití y está catalogado como un caso de país grave.13

La criminalidad común y violenta, agravada por un legado de violencia y justicia “de vigilantes”, o por mano propia, es otro obstáculo para el desarrollo y es uno de los principales impedimentos para nueva IED. Guatemala tiene una de las tasas de crímenes violentos más altas de América Latina (capítulo II). Una encuesta del Banco Mundial, Dointg Business de 2003, mostró que 80.4 por ciento de los gerentes calificaron la criminalidad como una importante restricción para los negocios, la más alta de cualquier país. La encuesta también encontró que 73.1 por ciento de los gerentes no tienen confianza en que los tribunales defiendan los derechos de propiedad, lo cual refleja deficiencias en el sistema judicial.

Las deficiencias en educación limitan la disponibilidad de mano de obra cualificada, que debería de ser mucho mayor considerando el tamaño de la población. El gasto en educación como porcentaje del PIB en Guatemala fue del 3.1 por ciento, por debajo del promedio de América Latina del 4.1 por ciento. Además de ello, la inscripción en educación secundaria y terciaria continúa siendo baja (capítulo II). También es preocupante el hecho de que los niños indígenas continúen recibiendo desproporcionadamente mucho

10 ElíndiceGinivade0a100.Unvalor0representaigualdadabsolutay100desigualdadabsoluta.11 ElBancodeGuatemalaestimaquelasremesassumaron$3.9milesdemillones(10.5porcientodelPIB)en2009.12 LaEncuestaNacionaldeCondicionesdeVida(ENCOVI)2006,definelalíneadepobrezanacionalenGTQ6’574alaño(alrededorde$2aldía)ylaextremapobrezaen

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menos educación.14 Todos estos problemas se ven incrementados por la baja capacidad de gasto del gobierno que dificulta la aportación de servicios esenciales de salud y educación (capítulo II, sección sobre tributación). Los ingresos fiscales como porcentaje del PIB son los más bajos de la región en 9.9 por ciento, comparados con El Salvador (13.9 por ciento), Costa Rica (15.2 por ciento), Honduras (16.4 por ciento) y Nicaragua (19.4 por ciento).15

Finalmente, la integración económica a través del CAFTA-DR también puede tener repercusiones negativas sobre algunas industrias locales que no alcancen estándares más altos para competir a nivel internacional. El CAFTA-DR “nivela el campo” para el resto de signatarios que compiten por el mismo grupo de inversionistas. Además, el acceso al mercado es recíproco y será necesaria la modernización de la industria local para aprovechar los beneficios de la liberalización del comercio. Es improbable que el CAFTA-DR en sí lleve a mejoras sustanciales de desarrollo sin reformas institucionales y reguladoras paralelas y a mejoras en infraestructura y educación.

5. tendencias comparativas de la IED

El banco central, Banco de Guatemala, inició a partir de 2005 el proceso de recolección oficial de datos de IED por medio de la Encuesta Anual del Sector Externo, una encuesta voluntaria que cubre a todas las empresas incluídas en la base de datos del Banco de Guatemala. El banco central también utiliza información obtenida de bancos comerciales sobre acceso a cambio de divisas (balanza cambiaria) para grandes operaciones en divisa extranjera para apoyar los resultados de la encuesta (que no toma en cuenta préstamos entre empresas). Sin embargo, los datos oficiales muy probablemente subestiman el ingreso de IED. La encuesta no es integral y muchos grandes inversionistas extranjeros entrevistados durante la misión de investigación de UNCTAD reportaron que en primer lugar, nunca han recibido la encuesta. Personal del banco central entrevistado por UNCTAD estimó una tasa de respuesta a encuestas del 60 por ciento.

No obstante las limitaciones en cuanto a datos, Guatemala parece tener un desempeño significativamente menor que sus vecinos en atracción de IED. Tiene el ingreso de IED per cápita más bajo en la región, con un promedio de unos $50 por persona, menos de la mitad que el promedio DR-CAFTA y muy por debajo del de Chile o Panamá (por encima de $600 por persona), países que han tenido el mejor desempeño en 2006-2009 (tabla I.1). Lo mismo es cierto en cuanto a IED por $1’000 PIB y como porcentaje de la formación bruta fija de capital fijo (FBCF) en la cual Guatemala ocupa el último lugar con $19 y 10.5 por ciento, respectivamente. El stock de IED de Guatemala correspondió sólo al 16 por ciento del PIB en 2009, por debajo de los comparativos regionales. Por tanto, hay espacio para mejoras ya que Guatemala está por debajo del desempeño promedio de países en desarrollo CAFTA que son competidores directos para atraer inversión de Estados Unidos en la región. La tasa de crecimiento de Guatemala ha sido insuficiente para ponerse al día, ya que otros países de la región han crecido más rápidamente.

14 SegúnelMinisteriodeEducación(MINEDUC),mientrasel36.5porcientodeniñosinscritosenlaescuelaprimariasonindígenas,alllegaralasecundariasolo12.9porcientosonindígenas.

15 EstimaciónparaGuatemalaprovienedelBancodeGuatemala;paraotrospaísesprovienedelBancoMundial.


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b. IED por país de origen y por sector

Aunque el origen de la IED se ha diversificado, la inversión de Estados Unidos continúa siendo la mayor, sumando más de 30 por ciento del total de flujo de IED (gráfica I.2). Empresas de Estados Unidos operan en muchos sectores, e incluyen inversiones importantes en: venta al por menor (Wal-Mart, PriceSmart), agricultura (Monsanto), manufactura de productos de consumo (Kimberly-Clark, Procter and Gamble), farmacéuticos (Pfizer), alimentos (Del Monte, Dole) y energía (Duke). La inversión mexicana es principalmente en telecomunicaciones (Telmex/América Móvil), cemento (Cemex), alimentos y bebidas (Bimbo, Gruma, Lala, Femsa) y en la primera y única operación de autopista de peaje (Marnhos).

Los portafolios de IED de otros países de origen no están tan diversificados. La IED española es predominantemente en electricidad (Unión Fenosa, Iberdrola), telecomunicaciones (Telefónica) y turismo (Barceló). Las empresas de Canadá se concentran en el sector minero. Al mismo tiempo, la IED del Reino Unido es principalmente en productos de consumo (Unilever) y de Suiza en alimentos (Nestlé). La inversión proveniente de otros países ha sido menos sostenida y más volátil.

Gráfica I.2. Flujo de IED por país de origen y por sector, 2007 - 2009(Porcentaje)

Estados Unidos33%

México10%

Reino Unido9%

España8%

Canadá8%

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Comercio/Finanzas28%

Manufactura20%Electricidad

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Telecomunicaciones18%

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Fuente: Banco de Guatemala

Además de la inversión resultante de la privatización de empresas de servicio público, hay fuerte presencia de IED en los sectores de manufactura y comercio y de finanzas (gráfica I.2). Dentro del sector de manufactura, los alimentos y bebidas son el mayor componente, con un total de 39 por ciento, seguido de la producción textil con 23 por ciento y metales con 19 por ciento en el periodo 2007-2009. Mientras tanto, en el sector de comercio y finanzas, el crecimiento de la IED se ha visto impulsado por inversión reciente en banca. Hay IED en agricultura y minería en menor escala mientras la tasa de flujo a otras actividades permanece baja pero ha experimentado crecimiento continuo en años recientes, especialmente en servicios.

1. manufactura

El sector manufacturero se encuentra bien diversificado y es el mayor receptor de IED. Dicho sector cuenta con inversiones importantes en alimentos y bebidas, textiles (especialmente operando bajo el régimen especial de maquila y las zonas de libre comercio) y la metalurgia.

El sub-sector de alimentos y bebidas se encuentra bien establecido y tiene una larga historia de IED. Eventos dignos de mención durante la última década son la expansión del Grupo Mexicano Bimbo que


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compró la empresa La Mejor, productora de productos horneados, y Nestlé que adquirió la productora de lácteos Cooperativa Fonterra en el 2001. Sin embargo, en lácteos, la mayoría de insumos se importan debido al alto costo local de la leche. Además, Florida Ice and Farm de Costa Rica compró las operaciones de Kern’s de Estados Unidos en jugos de frutas y néctares por un valor reportado de $86 millones en el 2006, y más recientemente, el Grupo Lala de México obtuvo Lácteos Foremost en el 2008. Otras empresas importantes de agro-manufactura con presencia en Guatemala son Kraft Food, Del Monte (Bandegua), Dole, Campbell’s y Gruma (Maseca).

Cuadro I.1. IED en las zonas de libre comercio y el régimen de maquila

La primera zona de libre comercio (ZLC) en Guatemala es la Zona Libre de Industria y Comercio de Santo Tomás de Castilla (ZOLIC). Fue creada en 1979 bajo un estatus legal especial que la eximía de todos los aranceles comerciales para desarrollar la costa Atlántica del país como un centro logístico y comercial. En 1989, una nueva ley (Decreto 65-89) fue aprobada para ampliar esos beneficios fiscales. Actualmente, hay 18 ZLC en funcionamiento bajo esta ley y 25 más en etapa de desarrollo. El régimen completo de ZLC comprende a unas 220 empresas que emplean directamente a 6’000 personas y se estima que indirectamente a medio millón.

De las 18 ZLC, cinco son de hecho zonas físicas manejadas por el Grupo Zeta de Italia, mientras las otras son simplemente empresas que disfrutan del estatus especial. Antes de 1996, las ZLC atraían poca IED; actualmente se estima que 70 por ciento de las empresas bajo dicho régimen son de propiedad extranjera.

Guatemala fue uno de los primeros países en la región en diversificar sus ZLC aparte de la producción textil. Entre 1997 y 2004, el 80 por ciento de toda la actividad económica que tuvo lugar en las ZLC fue en textiles y vestuario. Hoy, el sector representa el 40 por ciento puesto que las farmacéuticas, plásticos, BPO (DPN) y centros telefónicos de atención al cliente (call centers) subieron todos en importancia.

Además de las ZLC, Guatemala tiene un régimen de maquila con beneficios similares bajo el Decreto 29-89 (capítulo II). Para octubre de 2009, había 704 empresas registradas bajo el régimen especial, de las cuales 197 eran extranjeras y 49 de capital mixto local-extranjero. Los principales inversionistas extranjeros provienen de Corea del Sur (mayormente en textiles), Estados Unidos y México. Después de los textiles, las industrias principales que se benefician de este régimen son la agricultura, procesado de alimentos, plásticos y químicos.

El sector de maquilas, que dirige sus exportaciones principalmente al mercado de Estados Unidos, se ha visto afectado directamente por la actual crisis económica mundial. En el 2008, el régimen de maquila completo generó una inversión de $179.6 millones (51.5 por ciento menos que el año anterior). Igualmente, el empleo bajó ya que el número de trabajadores pasó de 20,625 en 2007 a 17,042 en el 2008.

Fuente: UNCTAD y entrevistas.

En la década de 1990, dos plantas embotelladoras de bebidas gaseosas fueron vendidas a inversionistas extranjeros: Embotelladora Central a Panamerican Beverages (Panamco) por $62.3 millones en 1998 y Embotelladora del Pacífico en 1994 a un grupo inversionista británico por un monto no revelado. En el 2003, FEMSA de México compró Panamco por $3.6 miles de millones y se convirtió en la segunda mayor empresa embotelladora de Coca-Cola en el mundo. Ese mismo año, la brasileña Ambev (actualmente fusionada con la belga Inbev) invirtió $50 millones para abrir una planta cervecera en Guatemala y $10 millones adicionales durante el primer año de operación; el 40 por ciento de la producción de la planta se exporta a países vecinos.

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La industria guatemalteca de tabaco está dominada por la IED. Hay dos grandes fabricantes de cigarrillos centrados en la distribución: British American Tobacco (BAT) y Phillip Morris a través de la subsidiaria Tabacalera Centroamericana S.A. de la cual es dueña total.

A pesar de su descenso la industria de textiles y confección continua siendo un componente clave del sector guatemalteco de manufactura puesto que es un exportador neto y fuente importante de empleo. Mientras la mayor parte de la manufactura de hilo y tela la hacen empresas locales, la mayor parte de la confección de vestuario (corte y confección) es de propiedad extranjera. La IED de Corea del Sur encabeza la producción de vestuario, controlando 89 de las 155 empresas de vestuario registradas en el 2009,16 la mayoría de ellas operando bajo el régimen de maquila (cuadro I.1). Aproximadamente el 90 por ciento de la producción textil se exporta a los Estados Unidos. La industrial textil de Guatemala busca moverse a prendas con mayor valor agregado enfocándose en mercadear para segmentos medios y altos en el mercado de Estados Unidos ya que está siendo desplazado del mercado bajo por las importaciones de Asia.17

Finalmente, la industria metalúrgica ha recibido ingresos importantes de IED en años recientes. Steel Holdings of America incorporada en Panamá compró Galvanizadora Centroamericana (GALCASA) en el 2007, en la cual la corporación Mitsubishi tenía interés mayoritario. El fabricante brasileño de acero Gerdau también adquirió en el 2008 el 30 por ciento de Corporación Centroamericana del Acero, el mayor fabricante de acero de la región. Gerdau se ha comprometido a invertir $180 millones en sus operaciones centroamericanas.

2. banca y finanzas

La IED en banca ha ingresado solo durante los últimos años. El sector permanece mayoritariamente en manos de inversionistas locales privados ya que los principales cuatro bancos comerciales, todos locales, controlan 72.7 por ciento del mercado.

El primer banco extranjero que recibió la licencia de banca fue el Banco Azteca. Este banco comercial mexicano, especializado en micro-crédito, recibió autorización en 2006 para operar en Guatemala y abrió sus oficinas un año después.

Citibank entró al mercado de Guatemala luego de absorber dos grupos financieros regionales en el 2007: Grupo Cuscatlán y Grupo Financiero Uno. Grupo Cuscatlán, que incluía al Banco Cuscatlán de Guatemala, el sexto mayor banco del país, fue adquirido por una cifra reportada de $1.5 miles de millones. Mientras tanto, Grupo Financiero Uno, el mayor emisor de tarjetas de crédito en Centro América que incluía al Banco Uno Guatemala, fue comprado por $2.1 miles de millones. Estos dos bancos se fusionaron con la subsidiaria local de Citibank N.A. para formar Citibank de Guatemala.

Por su parte, Scotiabank of Canada entró al mercado después de adquirir en febrero del 2008 un banco local pequeño,18 el Banco de Antigua por una cifra no revelada. Al momento de la compra, Banco de Antigua tenía 47 sucursales, 160’000 clientes y alrededor de $82 millones en activos que representaban sólo un 0.5 por ciento de la tasa de mercado.

El último en llegar es HSBC que solicitó una licencia de banca en abril de 2008 pero finalmente optó por abrir una oficina de representación comercial en octubre de 2009. Esa oficina permitirá a los clientes

16 Porcomparación,hayregistradas10empresasdeconfeccióndeEstadosEUU,unafrancesay55guatemaltecas.17 LaproduccióntextilenGuatemalaalcanzósumáximoenel2004cuandoempleóamásde113’000personasygenerócercade$2.5milesdemillonesenexportaciones

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18 Originalmente,ScotiabankhabíaintentadocomprarBancafé,elcuartomayorbancodeGuatemalaperoBancaféfuecerradoporlaSuperintendenciadeBancospornocumplirconlosrequisitosdeadecuación-capitalenel2006.Algunosanalistasseñalaronqueluegodeesteintentofallido,lacompradeunbancopequeñoporpartedeScotiabanksediócomounamovidaestratégicaparaentraralmercadosintenerqueesperarellargoprocesodesolicitarunalicenciabancaria.


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guatemaltecos abrir cuentas en dólares en la sucursal de Miami y tener acceso a créditos de ultramar (“offshore”). HSBC no descarta comprar un banco local o abrir una subsidiaria comercial en el futuro.

El Banco de América Central (BAC), octavo banco en tamaño en Guatemala, es un banco regional que opera en los seis países de Centro América y tiene la sede del conglomerado en Panamá. GE Capital Global Banking compró inicialmente el 49.9 por ciento del BAC en el 2005 e incrementó su participación en el banco al 75 por ciento en junio de 2009. Las cantidades pagadas por las transacciones no fueron reveladas.

También hay tres empresas extranjeras de seguros en Guatemala. Seguros Panamericana, el quinto mayor asegurador con un 8.1 por ciento de la tasa de mercado, es una subsidiaria totalmente propiedad de Pan-American Life Insurance (Estados Unidos). Mundial Desarollo de Negocios de Panamá compró el 99 por ciento de Aseguradora de la Nación y compró Guatemalteca Cigna de Seguros por $6.87 millones en el 2007. Finalmente, Grupo Generali es el asegurador extranjero más antiguo con operaciones en Guatemala desde 1968.

3. Electricidad

Antes de la privatización, la Empresa Eléctrica de Guatemala (EEGSA)19 de propiedad estatal y el Instituto Nacional de Electrificación (INDE), que asumía el control de todas las plantas hidroeléctricas en el país, suministraban todos los servicios de electricidad. En 1996, la Ley General de Electricidad buscó terminar con el monopolio estatal, abriendo el sector a la inversión privada aunque prohibía que los inversionistas se involucraran simultáneamente y bajo la misma empresa en generación, transmisión y distribución (capítulo II).

Inicialmente, la IED entró en el sector por medio de varios contratos de generación privada a comienzos de los años noventa. La primera fue Puerto Quetzal Power (PQP) en 1992, una planta térmica de búnker actualmente operada por Ashmore Energy International (AEI).20 Después de la ley de electricidad de 1996, EEGSA decidió vender 90 por ciento de sus instalaciones generadoras a inversionistas privados. Como resultado, hoy el 65 por ciento de la generación total está en manos privada y aproximadamente el 40 por ciento corresponde a IED (tabla I.2). Existen 30 empresas generadoras de las cuales sólo INDE continua siendo pública; sin embargo, aún es el mayor generador, responsable del 35 por ciento del suministro total.

Tras la venta de sus activos de generación, se dejó a EEGSA predominantemente como distribuidor de electricidad. En 1998, un consorcio de inversionistas21 encabezados por Iberdrola Energía de España adquirió el 80 por ciento de EEGSA por $520 millones. De igual forma, el INDE abrió una licitación pública para las dos empresas de distribución restantes en el país: Distribuidora Eléctrica de Occidente (DEOCSA) y Distribuidora Eléctrica de Oriente (DEORSA). En 1999, otra empresa española, Unión Fenosa, adquirió 80 por ciento de cada una de esas empresas por un valor reportado de $101 millones. Iberdrola protestó la decisión del Gobierno de reducir las tarifas dirigida a bajar los costos de energía para hogares con menos recursos y en el 2008 presentó una demanda contra Guatemala ante CIADI (capítulo II).

19 Ensuetapainicial,fueroninversionistasextranjerosquienesdesarrollaronyadministraronelsistemaeléctricodeGuatemala.GeneralElectricdeEstadosUnidosobtuvounaconcesiónmonopolísticade50añosen1922yalexpirarelcontrato,laempresadeelectricidadfuenacionalizadaysecreólaEEGSA.

20 PQPfueuneempresaconjuntapropiedaddeEnrondeEstadosUnidosylaguatemaltecaCentransEnergyServicesqueluegosevendióen1997aAEI,consedeenlasIslasCaimánporunmontonorevelado.

21 ElconsorcioestabaformadoporIberdrola(49porciento),ElectricidadedePortugal(21porciento)yTECOEnergy(30porciento).

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tabla I.2. Principales empresas generadoras de propiedad extranjera, 2008(Mega-vatios y giga-vatios por hora, porcentaje)22

Generador Empresa matriz Capacidad instalada * Generación total

Nombre País MW Porcentaje GWh Porcentaje

San José TECO Estados Unidos 139 5.9 1’016.6 12.8

Duke Energy22 Duke Intl. Estados Unidos 295 12.5 975.5 12.2

PQP/Poliwatt AEI Islas Caimán 247.4 10.5 532.7 6.7

COMEGSA Iberdrola España 113.9 5.6 417.5 5.3

GENOR ConEdison Estados Unidos 46.2 2.3 192.3 2.4

SUMA 841.5 35.6 3’134.6 39.4

tOtAl 2’365.3 100 7’922.1 100

Fuente: Administrador del Mercado Mayorista (AMM).Nota: (*) Estimados de capacidad instalada para junio de 2009; los estimados de generación son para 2008.

Aunque hay cuatro empresas involucradas en la transmisión, el sector privado aún juega un papel de poca importancia. La ETCEE pública, subsidiaria del INDE, es responsable de la mayor parte de la transmisión de electricidad en el país. Las empresas privadas que operan en transmisión son la subsidiaria de Iberdrola TRELEC, RECSA de Unión Fenosa y Duke Energy. Sin embargo, en diciembre del 2009 el Gobierno otorgó la concesión para construir y operar 843 kilómetros adicionales de líneas de transmisión al consorcio compuesto por Empresa Eléctrica de Bogotá y Empresa Eléctrica de Medellín (EEB-EDM) por una inversión estimada en alrededor de $400 millones. Finalmente, hay 18 empresas suministradoras, todas ellas privadas.

4. telecomunicaciones

La Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (Guatel) fue establecida después que la Tropical Radio and Telegraph Company (TRT), subsidiaria de UFCO, fuera nacionalizada en 1966. No hubo inversión privada en el sector hasta 1989, cuando Comcel, consorcio encabezado por Millicom International con sede en Luxemburgo, logró obtener una concesión para telefonía móvil que efectivamente otorgaba un monopolio por diez años.23 Aparte de esta excepción, Guatel fungió como único proveedor de telecomunicaciones hasta 1998, cuando fue privatizada.

La Ley General de Telecomunicaciones de 1996 abrió el camino para la privatización, dividiendo el monopolio estatal en dos compañías: Guatel, que continuaría siendo una empresa estatal para dar servicio de telecomunicaciones a las agencias gubernamentales, y la nueva Telgua que sería completamente privatizada. Tras un proceso opaco,24 Telgua fue finalmente adquirida por Luca Group, consorcio de inversionistas locales en su mayoría, por medio de una oferta pública de $700.1 millones. Poco después, Telmex compró el 84 por ciento de Telgua por $541.8 millones en el 2001, la mayor inversión extranjera en Guatemala hasta la fecha.

En telefonía móvil, la entrada de la mexicana América Móvil (parte de Telmex) y de Telefónica de España en 1999 rompió el monopolio de Comcel. Ese mismo año, Millicom International incrementó su participación en Comcel de 47 a 55 por ciento. La empresa de telefonía móvil comenzó a mercadearse bajo la marca internacional de Millicom, Tigo. En el 2001, Bellsouth de Estados Unidos entró en el mercado pero Telefónica compró en el 2004 sus operaciones en Guatemala por $175 millones. Como tal, el mercado

22 En1997,GuatemalaGeneratingGroup(GGG),empresadeConstellationEnergyGroupdeEstadosUnidos,compróenlicitaciónpúblicadosplantastérmicasgrandes(LagunayStewartandStevenson)por$30millonesantesquefuesenvendidasaDukeenel2001.Desdeentonces, laempresadeEstadosUnidoshaampliadosusoperacionescomprandootrasplantastérmicas.

23 Despuésdeotorgarlaconcesión,variosoficialesdegobiernodealtonivelfueronacusadosdetenerinteresespersonalesenestanegociacióntaninusual.24 ElGobiernointentóprimerounasubastapúblicaen1997cuandocincoempresasinternacionalesllenaronlosrequisitospreliminares.SóloTelmexpresentóunaoferta

quefinalmentefueconsideradainaceptable.Unañodespués,hubounsegundointentoydosempresas,DeutscheTelecomyLucaGroupsepresentaronalasubasta(quefueanunciadasóloundíaantes).LucaGroupcalificóparalasubastaaunquenoeraunoperadordetelecomunicaciones.Sehizouncambioalareglasólodosdíasantesdelasubastaparapermitirleofertar.


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se distribuye actualmente entre América Móvil-Claro (37.3 por ciento), Comcel-Tigo (37.2 por ciento) y Telefónica-Movistar (25.6 por ciento).

Aunque hay 15 operadores telefónicos de línea fija, el mercado está muy concentrado en parte debido a la naturaleza de altos costos fijos para suministrar este servicio, y los estudios sugieren que ha habido un abuso de posición dominante (González, 2007). La empresa titular Telgua (Telmex) tiene 82 por ciento de la tasa de mercado25 seguida por Telefónica (12 por ciento) y Tigo (4 por ciento); las dos últimas sólo dan servicio a clientes empresariales. Telgua también ha aprovechado su posición dominante para obtener el control del 73 por ciento de los servicios de banda ancha para Internet en el país. Adicionalmente, hay 17 operadores internacionales de portal que han llevado a precios competitivos las llamadas internacionales.

Recientemente, la IED también ha entrado en el mercado de transmisión de televisión. Televisión Azteca de México compró en el 2008 el 70 por ciento del canal guatemalteco de televisión Latitud TV por un monto no revelado. TV Azteca anunció recientemente que invertiría $8 millones para adquirir una licencia de transmisión.

5. minería y petróleo

La minería continúa representando una parte pequeña de la IED total. A pesar del alto potencial y cierta inversión en la extracción de níquel y oro, el sector continúa con un rendimiento muy bajo en parte debido a la oposición de comunidades locales y el tema sensible de la distribución y explotación de la tierra en el país (capítulo III).

Actualmente hay 11 empresas extranjeras en el sector minero, mayoritariamente en exploración. El sector lo domina la IED canadiense y se concentra en la extracción de oro y plata. Estos dos metales preciosos sumaron el 96 por ciento del valor total de producción minera en el 2007, la cual es toda para exportación.

Canadian Goldcorp se consolidó como la mayor empresa minera en Guatemala por medio de la compra de Glamis Gold de Estados Unidos por $8.6 miles de millones en el 2006. El proyecto Marlin de Goldcorp, en operación desde el 2005, es la principal mina de oro en Guatemala, en la cual la empresa ha invertido más de $200 millones. Además, Goldcorp espera comenzar a extraer oro de su segunda mina, Cerro Blanco, en la que la empresa ya ha invertido $77 millones.

Aparte del oro, el níquel ocupa el segundo lugar como mineral comercial más importante en Guatemala. Uno de los 10 mayores yacimientos de níquel del mundo se localiza en el lago de Izabal. En 2004 la empresa canadiense Skye Resources compró el 70 por ciento de INCO que era dueña del 80 por ciento de Exmibal (ver sección sobre tendencias históricas) y obtuvo del Gobierno en 2005 una concesión de explotación por 25 años con vistas a reabrir la mina de níquel llamada Proyecto Fénix. Hudbay, otra empresa canadiense, adquirió Skye Resources en 2008 y tomó el control de Proyecto Fénix y de la Compañía Guatemalteca de Níquel (CGN), la subsidiaria local. A la fecha, Hudbay está renovando y mejorando las instalaciones existentes esperando iniciar la extracción, pero la oposición de la comunidad local unida a la crisis financiera han retrasado el plan.

Otras empresas extranjeras en minería incluyen El Cóndor Resources de Bahamas con tres empresas subsidiarias en Guatemala y las compañías canadienses Gifford, Tombstone Exploration, Aurora Gold y Mayaníquel. Esta última es propiedad de Anfield Nickel Corporation de Canadá, la cual compró las empresas Mayaníquel y Jaguar Níquel de BHP Billiton en 2008.

25 TelguacompróSercomenseptiembrede2008ycomotalel14porcientodelatasademercadodelsegundomayorsuministradordelíneafijaesahorapartedelatasademercadodeTelgua.Cablenet,conunatasademercadodel5porcientoyoriginalmenteempresaconjuntaentreFranceTelecomyCTETelecomdeElSalvador,tambiénfueadquiridaporTelmex.

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Aunque Guatemala es el único productor de petróleo26 en Centro América, es un importador neto de energía. El país importa casi todos los combustibles fósiles para consumo para cubrir la demanda, mientras que la mayor parte de la producción local es para exportación. La producción de petróleo la domina la empresa anglo-francesa Perenco que adquirió las operaciones de Anadarko por $120.5 millones en 2001. Los principales activos de Perenco en Guatemala son el campo productor Xan en el norte de Petén, una refinería en La Libertad, una terminal en Piedras Negras en la costa Atlántica y un oleoducto de 475 kilómetros que conecta a las tres. Otras empresas extranjeras en producción de petróleo son Petro Energy (Islas Vírgenes Británicas), Petrolatina (Reino Unido) y Basic Petroleum International (Francia) en exploración.

Para un país importador neto de energía, la IED juega un papel importante en la importación de combustibles fósiles y su distribución a los usuarios finales. La importación de combustibles fósiles la dominan empresas extranjeras mientras que la mayoría de estaciones de servicio de Guatemala las operan empresas locales independientes (tabla I.3).

Además de la importación comercial de combustibles fósiles, el combustible bunker se importa también con fines industriales, mayoritariamente para plantas generadoras. Las empresas de energía que importan combustible bunker son Duke, PQP y Genor con 25 por ciento, 17.7 por ciento y 5.3 por ciento de tasa de Mercado en 2008 respectivamente. Otros importadores grandes son Puma Energy, Esso, Shell y Chevron.

tabla I.3. tasa de mercado de importación y distribución de combustibles fósiles, 2008(Millones de barriles, número de estaciones y porcentaje)

Nombre Origen Importación de Combustible Fósil Estaciones de Servicio

Millones de barriles Porcentaje Estaciones Por ciento

ShellReino Unido / Reino de los Países Bajos

4.97 32.6 174 12.7

Puma Energy Reino de los Países Bajos 3.01 19.7 20 1.5

Esso Estados Unidos 2.45 16 99 7.2

Chevron/Texaco* Estados Unidos 2.37 15.6 111 8.1

Blue Oil Reino Unido 1.1 13.1 - -

Petrolatina Reino Unido 0.45 2.9 - -

Otros 970 70.5

tOtAl 15.25 100 1’374 100

Fuente: Ministerio de Energía y Minas (MEM).Nota: (*) Chevron vendió sus estaciones de servicio de gasolina a Shell por $29 millones en el 2003. Desde entonces, toda la distribución la hace Texaco (adquirida en el 2001) mientras que la importación y suministro aún lo efectúa Chevron.

6. Agricultura

Históricamente la agricultura ha sido la principal receptora de la IED. Hoy, mientras que la producción de café, azúcar y cardamomo está mayoritariamente en manos de inversionistas locales, la IED continúa jugando un papel importante en especial en una agro-exportación tradicional: el banano. Hay tres empresas de Estados Unidos en la producción y distribución del banano: United Brands (ex-UFCO) bajo su marca Chiquita, Del Monte, que compró algunas instalaciones a United Brands en 1972, y Dole, que adquirió el 50 por ciento de las operaciones de la anglo-irlandesa Fyffes Plc por $26.3 millones en 1996. Los tres grandes productores de banano han reducido su número de plantaciones27 en Guatemala y han optado por deslocalizar (outsource en inglés) cada vez más la producción con productores locales por medio de

26 Laproduccióntotaldepetróleocrudoen2008fué5.2millonesdebarriles(bls.)o15,299bls/día,oseaquecayóun7.6porcientorespectoa2007.LaproduccióndepetróleoenGuatemalaalcanzósumáximoen2003cuandolaproducciónestuvocercadelos25’000bls/día.Másdel90porcientodelaproduccióndepetróleovienedelacampoXanqueoperaPerenco.

27 Elreporteanual10-K2009deChiquitaalaComisiónNacionaldelMercadodeValoresdeEstadosUnidos(SEC,eninglés)declaraquelaempresaespropietariademásde35’000hectáreasyarriendaaproximadamente20’000hectáreasenCostaRica,Panamá,HondurasyGuatemala.LaCompañíaBananeraGuatemaltecaIndependiente(COBIGUA)eslasubsidiariapropiedaddeChiquitaenGuatemala.Elreporteanual10-K2009deDoledeclaraqueespropietariodeplantacionesenCostaRica(33’600acres),Honduras(28’400acres),yEcuador(3’900acres)perocompraproducciónenGuatemalayColombiaaproductoreslocalesindependientes.Deigualforma,DelMontereportaquenotienepropiedadesenGuatemala.


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contratos a largo plazo (ver temas de tierra y sociales). El resto de la inversión cae en la categoría de “no tradicional”28 en la cual la IED ha ayudado a desarrollar mercados nicho de exportación (cuadro I.2).

Una inversión reciente importante en el sector ha sido la entrada de Monsanto en el mercado de granos para entrega inmediata (cash grain market). La empresa de Estados Unidos compró Marmot S.A. en 2008 por un valor reportado de $135 millones. Además de su negocio central de producción y suministro de granos de entrega inmediata (semillas), Monsanto está desarrollando híbridos de vegetales y frutas que ofrecen gran rendimiento y valor nutricional en Guatemala bajo el programa Seminis.

Cuadro I.2. IED en mercados nichos de exportación agrícola: plantas ornamentales

Varios productores de Estados Unidos de plantas ornamentales han invertido en Guatemala aprovechando los múltiples microclimas que permiten el cultivo de plantas exóticas durante todo el año. La empresa extranjera pionera en este nicho del mercado agrícola es Goldsmith Seeds de Estados Unidos, que ha estado en Guatemala desde 1966 y actualmente opera desde tres locales diferentes con 1’800 empleados. Su éxito ha atraído a otras compañías y actualmente Guatemala es responsable por aproximadamente el 20 por ciento de todas las importaciones de plantas ornamentales a Estados Unidos. Una de dichas empresas es Ecke, que inició operaciones en el país en 1996.

Con una plantación de 12 hectáreas y 750 empleados, Ecke Guatemala cultiva y exporta más de doscientas especies de flora. Sin embargo, se ha especializado y destacado en la producción de flor de pascua (Euphorbia pulcherrima o estrella de navidad). En 2004, Guatemala se convirtió en el principal exportador mundial de flor de pascua con un volumen máximo de producción de 1.5 millones de arreglos florales por día; se estima que Ecke contribuye a más del 80 por ciento de las exportaciones mundiales. La empresa ganó el título de “Exportador del Año” en 1999.

Otros inversionistas de Estados Unidos son: Ball Flora, en funcionamiento desde 1988 que explota 14 hectáreas y emplea a 500 personas; Oro Farms, que entró al mercado en 1996 y opera 4.5 hectáreas de invernaderos y 2.5 hectáreas de plantaciones a campo abierto con 300 empleados; y S&G Flowers con 4 hectáreas y 75 empleados.

Fuente: PRONACOM.

En cuanto a la pesca, Pescanova de España ha invertido en una finca de 227 hectáreas para cultivo intensivo de camarón (gamba). La empresa amplió sus operaciones en Guatemala después de la compra de Multiprocesos S.A. por $10.4 millones en 2008.

7. Infraestructura de transporte

Aunque el Gobierno ha desarrollado planes para promover la inversión privada en infraestructura de transporte, incluso por medio de una nueva ley de APP, la IED en infraestructura de transporte ha sido limitada. El Gobierno de Guatemala ha otorgado una concesión en vías de peaje y una en ferrocarriles.

La empresa mexicana de ingeniería y construcción Marhnos recibió una concesión de 25 años para operar y dar mantenimiento a una vía de peaje de 22 kilómetros entre Palín y Escuintla (Carretera CA-9) en 1997. Inicialmente, el Gobierno obtuvo un préstamo de $50 millones para financiar el proyecto, y desde entonces Marhnos ha reinvertido para mejorar y ampliar la vía.

28 Losproductosagrícolastradicionalessonaquellosquesecultivabanyexportabanampliamentepara1945:café,algodón,cañadeazúcar,bananosycardamomo.Elrestodeproductosagrícolasseconsideran“notradicionales”eincluyenfrutas,vegetalesyplantasornamentales.

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La empresa Railroad Development Corporation (RDC), con sede en Pittsburgh, recibió una concesión por 50 años para operar servicios de ferrocarril en 1998. En alianza con inversionistas guatemaltecos, se creó Ferrovías Guatemala (FVG) para administrar 322 kilómetros de vías férreas que conectaban a la capital con la costa Atlántica. FVG invirtió $10 millones en el proyecto y manejó un promedio anual de cuarenta mil toneladas de carga (contenedores, acero, cemento, bananas, etc.) antes de suspender servicios en octubre de 2008 después de presentar por medio de CIADI una demanda de compensación por valor de $65 millones contra el Gobierno. El arbitraje internacional continúa en proceso (Capítulo II).

Además de esas concesiones, hay cierta IED en construcción que es importante para la infraestructura vial. El Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MCIV) contrató a Solel Boneh de Israel para seis proyectos viales entre 1998 y 2005.29 Mientras tanto, Rodio-Swissboring se ha especializado en construcción vial de puentes y túneles y Holcim, también de Suiza, tiene una participación de 20 por ciento en la empresa guatemalteca Cementos Progreso.

8. Otros sectores

Además de los sectores comentados anteriormente, la IED está presente en otras actividades económicas, especialmente en servicios. Sectores prometedores para la IED en vista de su potencial de crecimiento son la DPN (BPO en inglés) y los centros telefónicos de atención al cliente (call centers en inglés) así como el turismo.

La industria de DNP/centros telefónicos de atención al cliente en Guatemala fue una iniciativa local promovida por empresarios del país a mediados de la década de los noventa; los primeros inversionistas extranjeros llegaron en 1998. Debido a sus costos competitivos, proximidad a los Estados Unidos (“nearshore”) y disponibilidad de personas que hablan inglés (aunque actualmente son más escasas), Guatemala se está convirtiendo rápidamente en un destino preferido para deslocalización. Adicionalmente, esta industria también se beneficia de los incentivos de maquila (Decreto 29-89). A la fecha, hay más de 50 operaciones locales grandes, la mitad de las cuales prestan servicio al mercado internacional. Las principales firmas internacionales de DPN provienen de Estados Unidos (ACS, 24/7 Customer, NCO), España (Atento/Telefónica, Digitex), México (RY6 Global), Francia (Capgemini) e India (Genpact).

El turismo también presenta una oportunidad de crecimiento para la IED, aunque hasta ahora es uno de los que peor desempeño han tenido en atraer IED. Después de las remesas, el turismo es el segundo mayor generador de entrada de divisas para Guatemala. En 2007, el total de ingresos del sector turismo fue de $1.2 miles de millones, superando los del café, azúcar, cardamomo y otras exportaciones. La capacidad hotelera (20’840 habitaciones) no cubre la creciente demanda que ha subido 4.5 veces más que la capacidad disponible de alojamiento en 2003-2007. Como tal, la IED puede impulsar la inversión y aprovechar el crecimiento del turismo. Sin embargo, a la fecha, la IED se ha retraído por dificultad en el acceso a asegurar títulos de propiedad de terrenos y temas de seguridad. La mayoría de hoteles internacionales en Guatemala son franquicias manejadas por locales. Una excepción a la regla es Hoteles Barceló de España que compró el Hotel Guatemala City Marriott por un valor reportado de $42 millones en 2008.

Guatemala es el primer y único país que ha entregado la administración de su servicio oficial de correos a la IED. En mayo de 2004, el Congreso aprobó una concesión de 25 años para Correo de Guatemala S.A., empresa que es propiedad de International Postal Services (IPS) de Canadá. Dicha empresa privada recibe ayuda técnica de Canada Postal Services y está regulada por la Dirección General de Correos y

29 Estossonlaconstrucciónorehabilitacióndelassiguientesvías:CA-1OccidenteLosEncuentros-CuatroCarreteras(60.85km,1998);LaCasaca-ElNaranjo(80km,1999);CA-13SanLuis-Poptún-Flores(105.7km,2000);CA-14Cobán-Chisec-Xuctzul(77.9km,2002);LaLibertad-SanDiego(53km,2002);yLaCumbre-Purulhá(2005).


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Telégrafos (DGTC), como estipula la Ley 12-04 que busca garantizar la universalidad y calidad del servicio.30 La concesión será revisada en 2014.

Finalmente, hay IED significativa en el comercio. Los gigantes comerciantes minoristas de Estados Unidos, Wal-Mart y PriceSmart, están presentes en Guatemala y tienen importantes inversiones en Centro América; ocupan la segunda y doceava posición como mayores CTN en la región31 con una facturación anual de $2.53 miles de millones y $0.86 miles de millones respectivamente en 2007. Otras compañías extranjeras grandes provienen mayoritariamente de la región e incluyen comerciantes minoristas especializados de productos electrodomésticos como el Grupo Monge de Costa Rica y el Grupo Elektra de México.

C. Impacto de la IED

La economía de Guatemala ha sido profundamente influenciada por la IED que ha jugado un papel importante en el desarrollo del país. Sin embargo, evaluar el impacto reciente que la IED ha tenido sobre el empleo, enlaces empresariales y transferencia de capacidades es una tarea difícil. Actualmente no se dispone de información sobre exportaciones, importaciones, empleo, salarios o ingresos fiscales provenientes de inversionistas extranjeros en Guatemala. Igualmente, no hay disponibles estudios sobre el impacto de la IED. Todo ello, unido a la carencia de datos sobre IED, impide un análisis integral de su impacto sobre el conjunto de la economía. La mayor parte de la evaluación contenida en este reporte, por tanto, se basa en entrevistas e información recogida durante la misión para recabar datos por parte de UNCTAD y datos de indicadores sustitutos o indirectos.

1. Capital e inversión

A pesar de las ganancias moderadas en las dos décadas subsiguientes a la crisis financiera de América Latina de la década de los ochenta, la formación bruta del capital fijo (FBCF) total de Guatemala permanece relativamente baja comparada con la región.32 Conforme la economía se recuperó de la crisis financiera de la década de 1980, la FBCF como porcentaje del PIB ha aumentado a ritmo constante y los niveles de formación de capital se sitúan hoy por encima de los de la década de 1970.

Históricamente el sector privado ha sido el principal componente de la FBCF incluso durante la recesión económica de la década de 1980 cuando el capital público asumió un papel más importante. Aunque la contribución de la IED a formación de capital sufrió durante la década de 1990, se ha recuperado durante la década actual y ha sido una fuente de capital significativa en un país con niveles bajos de formación de capital (tabla I.4).

tabla I.4. Formación de capital como proporción del PIb en Guatemala, 1970-2008(Porcentaje)

Formación fija de capital bruto como porcentaje del PIby componentes público/privados

IED como porcentaje de la FbCF

FBCF Total FBCF Pública FBCF Privada

Década 1970 16.4 3.8 12.4 8.8

Década 1980 12.9 4.6 8.3 9.5

Década 1990 14.9 4 10.9 6.3

Década 2000 18.9 3.3 15.6 9

Fuente: Banco Mundial, Banco de Guatemala y UNCTAD.

30 LaleyrequierequeCorreodeGuatemalamantengaporlomenoslamismacantidaddepuntosdedistribuciónqueteníaelserviciopúblicoalmomentodelaconcesiónparagarantizarsuuniversalidad.Tambiénrequierequelaempresainviertaunmínimode3porcientodesuingresoanualparamantenerlacalidaddelservicio.Adicionalaello,laempresadebedepagar5porcientodesuingresomensualalGobiernoasícomo$300’000anuales.

31 Segúnlarevistaempresarial,Estrategia & Negociosquecalificaalasprincipales200empresasdeCentroAmérica.32 SegúnelBancoMundial,enelperíodo2000-2008laFBCFdeGuatemalacomoporcentajepromediodelPIBfue18.9.LacifraesmejorqueladeElSalvador(16.6),ycasi

igualqueladePanamá(18.1)yCostaRica(19.7),sinembargomuchomenosqueHonduras(26.1)yNicaragua(26.9).

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Sin embargo, comparada con otros países en la región, la contribución de la IED a la formación de capital en Guatemala aún es baja (tabla I.1). Países con tasas de ahorro similares pueden contar con la IED para una parte significativamente mayor de la FBCF. En ese aspecto, Guatemala no ha sido capaz de alcanzar su potencial en cuanto a beneficiarse de la IED como fuente de capital.

2. Empleo y enlaces

Tomando en cuenta el gran sector informal de Guatemala y la poca disponibilidad de estadísticas oficiales, es difícil evaluar el impacto que ha tenido la IED sobre el empleo. En 2008, el potencial de fuerza laboral de Guatemala (personas en edad de trabajar) era de 9.6 millones, de los cuales 4.9 millones estaban “económicamente ocupados”,33 (tasa bruta de empleo de 51 por ciento). No obstante, 19.2 por ciento de la población económicamente ocupada está subempleada ya que no pueden trabajar tiempo completo. Adicional a ello, una encuesta del gobierno realizada en 2007 encontró que hay más de 574’000 personas empleadas en el sector informal,34 aunque dada la naturaleza de este tipo de actividad económica, es posible que la cifra esté muy subestimada (MINTRAB, 2007). No hay cifras oficiales que calculen el aporte de la IED al empleo. A pesar de esto, la composición sectorial del empleo así como los datos de empleo de CTN individuales sugieren que la IED ha contribuido al crecimiento y diversificación del empleo formal (gráfica I.3).

El papel del sector agrícola como fuente de empleo para el 13 por ciento aún es significativo pero ha bajado durante las dos últimas décadas. Aparte del empleo directo por parte de CTN en el sector bananero, varias empresas extranjeras con presencia en Guatemala actúan como intermediarias, comprando frutas y vegetales a productores locales y exportándolas principalmente a Estados Unidos y Europa. Aunque la inversión por parte de estas empresas es limitada, su demanda contínua ha animado a productores locales para sembrar productos alternativos de venta inmediata para mercados nicho. Esto ha contribuido a diversificar el sector y limitar la dependencia de unas pocas agro-exportaciones tradicionales (p.ej. la francesa Bonduelle está promoviendo la producción de coles de Bruselas). Agricultores guatemaltecos suministran a empresas como Findus (Reino Unido), Ardo NV (Bélgica) y a varias empresas de Estados Unidos como Contessa y Bestfoods.

El empleo en servicios35 (excluyendo comercio y finanzas), que superó el empleo en la agricultura en 1991, subió del 33.5 por ciento de la fuerza laboral en 1990 a 44.5 por ciento en 2008. La IED en servicios de DPN es un sub-sector de rápido crecimiento y un componente importante en la creación de empleo dentro del sector servicios. Actualmente emplea a más de 9’000 personas y hay varias firmas extranjeras que operan grandes centros telefónicos de atención al cliente (con más de 500 trabajadores).36 Las telecomunicaciones son otro empleador grande en el sector servicios. Sólo Telefónica, por ejemplo, tiene 700 empleados directos y 4’000 indirectos. Lo mismo aplica para el sector de electricidad en generación y distribución. Finalmente, Correo de Guatemala emplea a 1’077 personas.

Otro sector importante para la creación de empleo han sido el comercio y las finanzas. La contribución del sector al empleo ha crecido de cerca del 10 por ciento en 1990 a 20 por ciento en 2008. Wal-mart, uno de los mayores empleadores en la región, tienen más de 24’000 trabajadores en Centro América y 32 por ciento de sus tiendas están localizadas en Guatemala. Aparte de los comerciantes minoristas extranjeros principales, la entrada de bancos extranjeros durante los últimos años también ha contribuido al empleo.

33 SegúnelMinisteriodeTrabajoyPrevisiónSocial (MINTRAB)lapoblacióneconómicamenteocupadacorrespondeaindividuosmayoresdediezañosquetrabajanalmenosunahoraalasemana.Estoincluyeapersonasquetienenuntrabajoperoestánausentesporrazonescircunstanciales(p.ej.enfermedad,excedencia,permisopormaternidad,etc.).

34 Laencuestaaveriguóquelasprincipalesactividadeseconómicasdentrodelsectorinformaleranlaventadefrutasyvegetales(19.5porciento),carnicerías(17.2porciento)yropa(14.5porciento).

35 Lasestadísticasparaelsectorserviciosincluyenserviciospúblicos.36 Estosincluyen24/7Customer(900trabajadores),Genpact(700),ACS(650),Capgemini(500)yDigitex(500).


20 21

Gráfica I.3. Composición del empleo, 1990 - 2008(Porcentaje)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Servicios Agricultura Manufactura Comercio y Finanzas Otros

Fuente: Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS).

La tasa de empleo en manufactura ha ido decreciendo desde comienzos de la década del 2000, en paralelo a la creciente actividad en el sector servicios. En ese sentido, aprovechar el potencial sin explotar de Guatemala para convertirse en un centro regional para IED en manufactura contribuiría al incremento de generación de empleo tanto directo como por medio de incremento de enlaces de suministradores (ver a continuación).

El impacto que ha tenido la IED sobre el empleo también puede medirse en cuanto a salarios. En sectores que requieren trabajadores altamente cualificados con entrenamiento específico y en los cuales la IED juega un papel dominante, los salarios anuales promedio parecen ser más altos. Esto parece explicar los altos salarios en minería y electricidad, sectores que están dominados por empleadores extranjeros con poca competencia de empresas locales y pero que sin embargo requieren mano de obra altamente cualificada (p.ej. ingenieros).37

El Gobierno no tiene ningún programa oficial para promover los enlaces empresariales entre la IED y empresas locales. Pocos ejemplos pudieron ser identificados por UNCTAD ya que las CTN presentes en Guatemala importan casi todos los insumos. Donde hay potencial para algunos enlaces de arrastre en los que empresas locales actúan como proveedores, varios obstáculos impiden que se lleven a cabo (cuadro I.3). Por lo tanto, el Gobierno de Guatemala debería de considerar crear un programa nacional de enlaces para ayudar a que las empresas locales alcancen estándares globales y se integren en las cadenas de suministros internacionales. Un programa exitoso podría aportar apoyo financiero, capacitación y puntos de referencia establecidos (capítulo III). UNCTAD está involucrada en la promoción de programas de enlaces en varios países en vías de desarrollo como Uganda y Brasil, entre otros.

37 SegúnelIGSS,lossectoresquemejorpagaronen2008fueronmineríayelectricidadquepagabanunsalarioanualpromediodeGTQ69’202yGTQ62’516respectivamente,mientrasqueelpromedionacionalesGTQ40’283.Igualmente,lossalariospromedioenestossectores(juntoalamanufactura)hanexperimentadolasmayorestasasdecrecimientodurantelosdosúltimosaños.

20


21

Cuadro I.3. Obstáculos a potenciales enlaces en agro-industria y manufactura

El Grupo Lala de México entró a Guatemala en abril de 2008 con la compra de Foremost, productor local de productos lácteos. Actualmente tiene 450 empleados directos y ha invertido $2 millones en modernizar las instalaciones y el sistema de distribución.

A la fecha, Lala importa todos los productos de México, incluido medio millón de litros de leche al día, mientras sólo la producción de Foremost se hace localmente (50’000 litros/día). Aunque la empresa está interesada en establecer proveedores locales, no lo puede hacer porque la leche local es muy cara a un costo de $1.20 por litro. Esto se debe a la fragmentación de productores locales que en su mayoría son pequeños productores que operan con un proceso completamente manual. Aún más, los bajos estándares de calidad e ineficiencia en el transporte hacen inviable conseguir insumos locales.

La empresa busca apoyo gubernamental para los ganaderos y tratar de convencer a productores locales para que se asocien en cooperativas e introduzcan un proceso de semi-automatización. Si se enfocaran esos temas, Lala estaría lista a invertir $15 millones para dar servicio a Centro América desde Guatemala y ampliar la producción local tanto como cinco veces más que la producción actual.

Por su parte, Procter and Gamble actualmente opera una planta de producción de detergente en polvo y cloro en Guatemala. Emplea a 250 trabajadores y da servicio a Guatemala y el resto de Centro América, exportando 60 por ciento de la producción. A la fecha, la mayor parte de los insumos los importa, y sólo compra localmente 25 por ciento del cloro y 2 por ciento de los insumos para producir detergente. La empresa ha animado a proveedores locales para que mejoren sus instalaciones para que la producción de sal llegue a los estándares técnicos requeridos. Aún así, a pesar del hecho que estos proveedores tendrían un comprador garantizado, ninguna empresa local está dispuesta a tomar el riesgo para invertir en una mejora.

Estos casos ilustran el potencial sin explotar de Guatemala para crear enlaces empresariales entre CTN y proveedores locales que no sólo son beneficiosos para las PYMES involucradas sino para la economía en general, ya que pueden aumentar la productividad local por medio de la transferencia de tecnología y conocimientos.

Fuente: UNCTAD y entrevistas a empresas.

3. Diversificación de exportaciones

Guatemala ha experimentado crecimiento en sectores nuevos de exportación debido a la IED. El país ha sido capaz de diversificar sus exportaciones, pasando de agro-exportaciones tradicionales (café, banano, azúcar y cardamomo) a otros productos que incluyen vestuario y confección, petróleo, frutas y vegetales, productos alimenticios procesados y minerales. Todas esas industrias “no tradicionales” mencionadas anteriormente, que sobrepasaron el valor de las exportaciones de productos tradicionales en el 2002, se han beneficiado de la IED. Como resultado, los productos no tradicionales (incluidos vestuario y confección) crecieron y pasaron de representar 24.7 por ciento del total de exportaciones en 1994 al 44.6 por ciento en 2008 (gráfica I.4).

En ese aspecto, la mayor historia de éxito es la industria textil ya que el vestuario y confección se han convertido en la principal exportación de Guatemala desde el año 2002. Las exportaciones textiles, que anteriormente eran insignificantes, experimentaron un auge y subieron dramáticamente de $9.2 millones en


22 23

2001 a $1’228.9 millones en 2002; las exportaciones llegaron a su máximo en 2004 cuando fueron por valor de $1’636 millones. Desde 2010, han disminuido ligeramente, pero aún representan el 15.3 por ciento del total de exportaciones, el mayor componente individual. Aunque hay muchos actores locales en la industria, empresas de Corea del Sur han invertido mucho en manufactura textil bajo el régimen de maquilas. Sus productos se enfocan al mercado de Estados Unidos, práctica que ha sido reforzada con la ratificación del CAFTA-DR. La obligación de Guatemala de cumplir con las normas de la OMC sobre subsidios a la exportación para el 2015, sin embargo, representan un desafío clave para la industria (capítulo II).

Gráfica I.4. Diversificación de exportaciones, 1994 - 2008(Millones de dólares)

0

500

1'000

1'500

2'000

2'500

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Productos Tradicionales Otros Productos Vestuario y Confección

Fuente: Banco de Guatemala.

El petróleo ha experimentado un crecimiento de exportación significativo impulsado casi exclusivamente por la IED. Desde que Perenco de Francia comenzó a operar el campo petrolífero Xan, el valor de las exportaciones de petróleo se ha más que triplicado, pasando de $100 millones en 2001 a $374 millones en 2008, convirtiéndolo en el cuarto mayor ingreso por exportación para Guatemala.

Los productos manufacturados también han experimentado un alza importante en exportaciones y actualmente representan 3.9 por ciento del total de exportaciones, el sexto del país. Como tradicionalmente el sector manufacturero ha sido dominado por inversionistas locales, las empresas guatemaltecas han jugado un papel importante en este crecimiento ya que han establecido su presencia en la región.38 Sin embargo, la IED ha sido instrumental para ampliar la capacidad de producción en este sector que ha sido marcado por inversiones importantes (Bimbo, Kraft, Del Monte, etc.). Muchas CTN entrevistadas por UNCTAD indicaron que Guatemala tiene un gran potencial para convertirse en centro de exportación para Centro América y el Sur de México.

La producción de frutas y vegetales es otro mercado nicho que se ha desarrollado en años recientes; ambos representan 5.6 por ciento del total de exportaciones. Los diferentes microclimas de Guatemala son favorables para el cultivo durante todo el año de diversas frutas y vegetales que se exportan a mercados 38 Tresproductoresguatemaltecosdealimentos, conoperacionesen toda la región, fueron incluidosen la listade100empresasprincipalesdeEstrategia y Negocios:

AlimentosMaravillaS.Aocupóelpuesto66conunretornode$80millonesenel2007,AlimentosS.A.enelpuesto81con$47.4millonesyDisarenel85con$43millones.

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de América del Norte y Europa. Aunque la producción está mayoritariamente en manos de agricultores locales, la IED ha sido el catalizador del crecimiento en estas agro-exportaciones no tradicionales, actuando como intermediaria y mercadeando los productos para cumplir con las demandas de clientes en países desarrollados. Consecuentemente, estos mercados nichos tienen un potencial importante para crear empleo tomando en cuenta que gran parte de la población está empleada en agricultura.

Antes de 2005, cuando Goldcorp de Canadá comenzó sus operaciones en la mina Marlin, las exportaciones minerales de Guatemala eran insignificantes, con un promedio de ingresos anuales de $4.2 millones y siendo menos del 0.2 por ciento del total de exportaciones entre 1994 y 2004. Desde que empezó Goldcorp a operar el proyecto Marlin, la producción y exportaciones han crecido dramáticamente, situando a la minería entre los diez principales sectores exportadores del país. Para 2008, las exportaciones de mineral de Guatemala alcanzaron los $270 millones, 3.5 por ciento del total de exportaciones, y una vez se resuelvan los problemas que atascan la industria minera, se espera que crezca esa contribución. La minería tiene el potencial para convertirse en contribuyente significativo para los ingresos fiscales dependiendo de la aprobación de un borrador de ley que se ha presentado para reformar el código de minería incrementando las regalías y los ingresos fiscales (capítulo II).

4. transferencia de capacidades y conocimientos

Parece ser que en Guatemala se está dando poca transferencia de capacidades. No hay enfoque metodológico para evaluar la contribución que ha tenido la IED en el desarrollo de capital humano, aunque las CTN sí entrenan a su personal para llenar la escasez de trabajadores técnicos altamente cualificados (p.ej., ingenieros en minería, electricidad y telecomunicaciones). Los hallazgos de la misión señalan una transferencia débil de conocimientos ya que no hay casos de alto perfil de empresas que adopten prácticas gerenciales internacionales para mejorar la competitividad de una industria local.

Varios inversionistas extranjeros entrevistados durante la misión se quejaron de la escasez de capacidades a nivel profesional y técnico y en campos científicos específicos como la ingeniería. Esto es consistente con el bajo porcentaje de trabajadores guatemaltecos que tienen educación secundaria y terciaria. Por ejemplo, la disponibilidad de personas que hablan inglés fue suficiente para iniciar el negocio de centros telefónicos de atención al cliente, pero conforme la industria crecía, los trabajadores bilingües se volvieron más escasos y este déficit en capacidad de idiomas se ha convertido en un obstáculo principal a la expansión. Entrenar a sus empleados no parece ser una prioridad para las CTN a no ser que sea inevitable debido a la falta de capacidades específicas en el mercado de trabajo. Por ley, tanto las empresas locales como extranjeras deben de pagar 1 por ciento del salario del trabajador a un programa gubernamental de capacitación llamado Intecap.

Otro tema recurrente mencionado por la mayoría de inversionistas extranjeros fueron los requisitos de visado de trabajo altamente restrictivos que hacen la contratación de expatriados muy difícil. Los bajos números de trabajadores extranjeros en Guatemala dificultan la transferencia de conocimiento gerencial.

5. Servicios de infraestructura

Desde la privatización de los sectores de electricidad y telecomunicaciones, la IED ha jugado un papel clave en el mantenimiento y ampliación de esas redes de infraestructura. La capacidad eléctrica instalada de Guatemala creció un 29 por ciento durante los últimos siete años, pasando de 1,703MW en 2001 a 2,197MW en 2008; aproximadamente 40 por ciento de la ampliación de la capacidad puede atribuirse a la IED. La cobertura de electrificación también ha mejorado desde la entrada de IED en distribución, pasando


24 25

de 66.4 por ciento en 1998 a 83.5 por ciento en 2008. Como tal, Guatemala se está poniendo a la par de los que mejor desempeño tienen en la región: El Salvador (83.4), Panamá (87.1), y Costa Rica (98.3).39

A pesar de estas mejoras en cobertura, los guatemaltecos continúan pagando por la electricidad algunos de los precios más altos. En 2008, la tarifa promedio de electricidad para el usuario final llegó a un máximo de $0.21 por kilovatio-hora (kWh) y desde entonces ha bajado a $0.19 kWh, el menos competitivo en la región.40 El costo de la electricidad en Guatemala es alto en parte debido a la alta dependencia en combustibles fósiles como fuente de energía. Los combustibles fósiles, que representan alrededor del 45 por ciento de la generación total, son sensibles a la volatilidad de los precios internacionales.41 El mecanismo de precio marginal de costo en el mercado mayorista también contribuye a las tarifas eléctricas altas de Guatemala ya que favorecen a los productores menos eficientes. Aunque la IED aún no ha reducido el precio de la electricidad para los usuarios finales en el país, la diversificación de fuentes de energía y competencia continua entre compañías distribuidoras deberían de reducir el costo de la electricidad en el futuro.

En servicios de telecomunicaciones, el número de líneas fijas ha crecido por un factor de 1.8 en los últimos diez años de presencia de IED en el sector, pasando de medio millón en 1998 a 1.4 millones de líneas en 2008. Aún más impresionante es el crecimiento en líneas móviles, que pasó de 0.1 millones a 14.9 millones durante el mismo lapso de tiempo. Esto coloca a Guatemala en tercer lugar en Centro América en términos per cápita con 76 líneas móviles por 100 personas, sólo por detrás de El Salvador (89.5) y Panamá (90).42

Guatemala tiene unas de las tarifas de telecomunicación móvil más competitivas de América Latina gracias a la presencia de la IED. La competencia en telefonía móvil ha producido varios planes de servicio con tarifas que van de $0.03 a $0.12 por minuto; la tasa promedio actual de una llamada móvil es de $0.06 por minuto. Como tal, Guatemala ofrece el segundo menor costo por servicios de telecomunicaciones en Centro América, después de El Salvador ($0.04 por minuto). En una encuesta reciente, 51.9 por ciento de los gerentes de empresas extranjeras consideraron los servicios de telecomunicaciones como “muy buenos” y lo calificaron como el activo competitivo más fuerte del país (AMCHAM, 2009).

Los precios de telefonía fija, en la que Telmex (Telgua) disfruta un cuasi monopolio, han subido. Cuando los servicios de telecomunicaciones eran públicos, el costo de las llamadas por línea fija era muy bajo y subsidiado. Inmediatamente antes de la privatización hubo una indexación para subir las tarifas para hacer más atractiva la venta de Telgua. Desde entonces, Telmex continúa subiendo tarifas alegando que los precios no cubren los costos. Aunque la mayoría de los consumidores han migrado a telefonía móvil y por tanto las altas tarifas no son en realidad un problema grave, la competencia débil en líneas fijas se ha convertido más en un problema para costos de Internet. Telgua suministra DSL a través de líneas fijas mientras sus competidores como Telefónica lo hacen con tecnología inalámbrica. Las tres empresas principales de telecomunicaciones tienen redes de cable de fibra óptica muy buenas conectadas a Centro América, Estados Unidos y el resto de América Latina.

En cuanto a infraestructura vial, la participación de la IED ha sido mínima y la mayoría de la inversión es pública. El sistema nacional de ferrocarriles que estaba fuera de servicio y sufrió daños importantes tras el huracán Mitch fue parcialmente restaurado y 300 kilómetros se convirtieron operativos gracias a la IED. Desafortunadamente, actualmente el servicio de carga por ferrocarril ha sido descontinuado a la espera del resultado de arbitraje internacional.

39 SegúnBenchmarking de Distribución Eléctrica en América Latina y el Caribe deCEPALyBancoMundial.40 Encomparación,elprecioresidencialdeelectricidaderade$0.16porkilovatio-horaenElSalvador(2008),$0.15enPanamá(2006)y$0.14enNicaragua(2006).Costa

RicayHondurastienentarifasaúnmásbajasperoestándistorsionadasporlossubsidiosgubernamentales:Honduras$0.09(2006)yCostaRica$0.08(2006).Nohayestadísticasdisponiblesparatarifas industrialesenGuatemala.Losgrandesconsumidorespuedennegociar librementeacuerdosdecompradeenergíaa largoplazodirectamenteconlasempresasgeneradoras.UnaprácticacadavezmáspopularenGuatemalaeslaauto-generación.

41 Eldesglosedecombustiblesfósilesusadosparagenerarelectricidadescomosigue:gasóleo(búnker)31.3porciento,carbón13.06porcientoydiesel0.2porciento.42 Estadísticas2007UniónInternacionaldeTelecomunicaciones(UIT).

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25

6. Asuntos sociales y de tierra

En el pasado, la IED ha tenido impacto negativo sobre la distribución de la tierra. La UFCO solía ser propietaria de cantidades inmensas de tierra cultivable y utilizaba su posición dominante para evitar que la competencia, incluso de pequeños productores, entrara al mercado. Adicional a ello debido al riesgo de pérdida de cosechas (p.ej. enfermedades en los cultivos, desastres naturales), la empresa deliberadamente mantuvo ociosa parte de la tierra cultivable y los empleados, que usualmente vivían en casas de la empresa y tenían derecho a un terreno pequeño, podían ser expulsados en cualquier momento. La Ley de Reforma Agraria de 1952 cambió esa situación abusiva al expropiar y redistribuir la tierra ociosa entre los campesinos.43

La evidencia muestra que conforme pasaba el tiempo, las CTN a nivel mundial se despojaron de la producción directa y optaron, inicialmente, por conseguir bananos de productores locales independientes por medio de acuerdos a largo plazo. Esa tendencia hacia la agricultura por contrato ha sido replicada en otros productos agrícolas. La desconexión de las CTN de actividades de producción reflejaba la introducción de restricciones a la propiedad extranjera de la tierra y quizás lo más importante, un cambio en el poder de negociación en la cadena de mercadeo. Efectivamente, controlar el proceso de mercadeo hasta el final (distribución y comercialización) se ha convertido en un aspecto cada vez más importante para las CTN en vez del control de la producción.

Se ha observado la misma tendencia en Guatemala, en la que la tenencia local de la tierra, aunque se concentra en pocas personas, ha reemplazado gradualmente la tenencia extranjera de la tierra. La adopción de esta práctica se debe parcialmente al efecto desigual que ha tenido la IED en la distribución de la tierra en el país. Actualmente, la oposición social a la tenencia extranjera de la tierra continúa manifestándose, especialmente en contra de grandes proyectos mineros e hidroeléctricos. Estos temas se discuten más a fondo en el capítulo III.

D. Evaluación general

Desde el final de la Guerra Civil (1996), Guatemala claramente ha adoptado y se ha comprometido con reformas orientadas al mercado. El Gobierno ha dado diversos pasos para estimular el comercio y la inversión en el país, incluida la adopción de la Ley de Inversiones en 1998, la privatización de empresas estatales, la participación activa en todos los bloques económicos regionales y la firma de TLC con socios comerciales importante. Además, una administración macroeconómica prudente llevó a una de las menores deudas soberanas en la región, y una mejora consistente en la calificación de crédito del país. Como resultado, a lo largo de la pasada década, el ingreso e IED ha experimentado un alza sin precedentes en la historia de Guatemala.

Aunque la IED ha entrado básicamente en todos los sectores de la economía, y a pesar de su duradera presencia en el país, es difícil evaluar su impacto. La recolección de datos sobre IED es deficiente y no ha habido evaluación sistemática de su contribución total a la economía por parte de ninguna agencia gubernamental. La investigación y entrevistas con diversos actores sugieren que la IED ha tenido un impacto positivo en la creación de empleo y especialmente en cuanto a aumentar salarios en sectores en los que está presente. De igual manera, la IED ha sido un impulsor importante de la diversificación de exportaciones ya que las exportaciones no tradicionales han sobrepasado decisivamente las agrícolas tradicionales. No obstante, parece que la IED ha ofrecido poca transferencia de capacidades y conocimientos y los enlaces empresariales con empresas locales son pocos y básicos. Comparada con otros países en la región, la IED representa una fuente menor de capital en Guatemala.

El Gobierno ha fijado la meta de atraer $1.5 miles de millones anuales de IED hasta el 2013. Para lograrlo, Guatemala tendría que mantener una tasa de crecimiento anual promedio del 25 por ciento en 43 LacomisióndeDerechosHumanosdeGuatemala(CDHG)estimaqueparafebrerode1954fueronexpropiadosyredistribuidos372’000hectáreasdetierradela

UFCO(aproximadamente66porcientodelapropiedadtotaldelaUFCO).


26 27

entrada de IED del año 2008 en adelante. Tarea difícil, considerando que el ingreso de IED para el 2009 se estima ha caído un 25 por ciento respecto al año anterior debido a la crisis financiera mundial. Ese retroceso puede poner en peligro el objetivo de Guatemala, cuyo éxito dependerá de una recuperación mundial rápida y mejoras continuas al clima de inversión.

Guatemala tiene potencial para convertirse en centro de operaciones para IED en Centro América y sede regional para muchas CTN tomando en cuenta las diversas ventajas del país. Estas incluyen, entre otras, posición geográfica que facilita el comercio, tamaño de mercado, costos de mano de obra competitivos, estabilidad macroeconómica y una excelente infraestructura de telecomunicaciones. Sin embargo, desarrollar ese potencial requiere adoptar iniciativas para tratar los principales retos sociales (p.ej alta tasa de criminalidad, poca educación). Esto incluye agrandar su tamaño de mercado por medio de una distribución de ingreso más equitativa y mejor suministro de servicios educativos y de salud. Además, la continua reforma en el marco legal para invertir es necesaria ya que aún permanecen algunos temas reguladores que obstaculizan la IED. El Capítulo II cubre un examen detallado sobre asuntos legales y reguladores.

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27

II ..EL.MARCO.DE.INVERSIÓN

Guatemala ha sido pionera en atraer IED (ver Capítulo I) y su legislación sobre inversión refleja un enfoque abierto y no discriminatorio hacia la entrada y operación de inversionistas extranjeros a lo largo de toda su economía.

Desde la década de 1990, las políticas gubernamentales han buscado la estabilidad macroeconómica al igual que la liberalización del comercio y la inversión. Un nuevo ímpetu siguió a los Acuerdos de Paz de 1996, que llevó a nuevas reformas para mejorar aún más el clima de inversión, incluyendo una nueva ley de inversión, la privatización de varios servicios públicos y la liberalización del mercado de cambio de divisas. En el aspecto comercial, el proceso de liberalización e integración regional, iniciado en la década de 1960 con el Mercado Común Centro Americano, fue seguido con el Triángulo Norte con México en la década de los noventa. En la década actual, culminó con la firma del CAFTA-DR, nuevos tratados bilaterales de comercio con Colombia y Chile, y el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea.

Aunque estas reformas orientadas al mercado en general han introducido legislación y políticas modernas, a menudo no se han visto acompañadas por arreglos institucionales adecuados que garanticen una supervisión adecuada del mercado. La ausencia de una ley y agencia de la competencia es un ejemplo. La capacidad presupuestaria limitada de los sucesivos Gobiernos, restringidos por ingresos fiscales extremadamente bajos, también ha contribuido a la debilidad institucional de muchas agencias e instituciones públicas. En consecuencia, la provisión de servicios públicos clave (p.ej. seguridad, educación y salud) y el cumplimiento de mandatos públicos (p.ej. asegurar la protección ambiental y justicia eficiente) han sufrido. Las instituciones a cargo del diseño e implementación de la política de inversión, promoción de inversión y prevención de conflictos también han sido débiles.

Con esos antecedentes, las funciones públicas a menudo se han delegado en notarios o se han convertido en procesos burocráticos extremadamente gravosos. Esto dificulta la labor de administración de reglas y elaboración normativa del Gobierno y la obligación de cumplimiento para los inversionistas. Alentadoramente, el incremento de uso de tecnología de información ha probado ser muy útil para modernizar y tornar más eficientes algunos servicios públicos, en especial en las áreas de pago de impuestos, aduanas o registro de propiedad inmueble. No obstante, tal como se describe en este capítulo, hay campo para reformas adicionales dirigidas a crear un mejor ambiente para negocios.

A. medidas específicas para la IED

El principal instrumento legal que norma la IED es la Ley de Inversión Extranjera (Decreto No. 9 de 1998). Entre los objetivos mencionados en la Ley está la creación de un régimen favorable para atraer IED; eliminación de limitaciones y restricciones aplicables solamente a inversionistas extranjeros; y la consolidación en un instrumento único de las principales reglas y principios que regulan la inversión extranjera, excepto aquellos contenidos en leyes sectoriales especiales.

Según el Código de Comercio, el lugar de incorporación de una empresa es el único criterio que determina su nacionalidad. Por lo tanto, cualquier compañía, independiente de si su capital es parcial o totalmente de propiedad extranjera, se considera una empresa guatemalteca siempre que se constituya siguiendo las leyes de Guatemala. Dichas empresas siguen el mismo proceso de inscripción que las empresas locales (ser Sección B.1 a continuación) y su responsabilidad se limita a los activos locales. Sólo el capital extranjero invertido por un accionista de la empresa está protegido por la Ley de Inversión Extranjera, y no la empresa en sí.

La Ley de Inversión Extranjera también aplica para inversionistas extranjeros constituidos bajo leyes extranjeras que operan en Guatemala como empresas extranjeras (que mantienen la misma estructura

Capítulo II Análisis de la Política de Inversión de Guatemala

29

corporativa de su país de origen) o sucursales. Su establecimiento en el país está sujeto a procedimientos adicionales de registro de empresa. Entre ellos está la legalización y traducción de todos los documentos reglamentarios, el nombramiento de un representante legal local y el establecimiento de una fianza de garantía a favor de terceras partes por un valor de al menos $50’000, designado para asegurar posibles responsabilidades dejadas por la corporación extranjera luego de finalizar sus operaciones de negocios. Además, las empresas extranjeras y sucursales también aceptan la responsabilidad de la empresa matriz (responsabilidad subsidiaria ilimitada), lo cual es el motivo por el cual la mayoría de inversionistas extranjeros optan en muchos casos registrarse como empresas locales (véase sección B.1).

La Ley de Inversión Extranjera es liberal en cuanto a su enfoque sobre la entrada de IED. No obstante, la ley contiene inconsistencias con otras leyes locales y con los tratados internacionales de inversión de Guatemala que pueden ser invocados en caso de conflicto con los inversionistas. Aún más, los aspectos institucionales de la Ley relativos a la promoción de inversión y agencias de facilitación aún no han sido implementados y no son coherentes con el ambiente institucional actual en esta área. Al mismo tiempo, hace falta una dirección clara y coordinada para el diseño e implementación de políticas de inversión a nivel nacional e internacional. Estos temas se analizan en las siguientes secciones, junto a sugerencias para mejorar.

1 .. Entrada.y.establecimiento

Guatemala tiene uno de los regímenes más abiertos del mundo para la IED. La Ley de Inversión Extranjera garantiza a los inversionistas extranjeros el derecho a participar en cualquier actividad económica en Guatemala (art. 4). De igual forma, no existen restricciones respecto a la adquisición por extranjeros de participación en empresas locales y no hay límites establecidos en cuanto al porcentaje de adquisición y control de la inversión. Las únicas limitaciones a la entrada de IED que aún persisten son relativas a lo siguiente:

.● Silvicultura: el Art. 126 de la Constitución reserva la explotación y renovación de recursos forestales a ciudadanos o empresas guatemaltecas.

.● Seguros: las empresas extranjeras no pueden establecer sucursales. Esta restricción está siendo revisada actualmente por las autoridades.

.● Servicios profesionales: el Art. 213 del Código de Comercio prohíbe que las empresas extranjeras suministren servicios profesionales para los que se requiere un título universitario.

Dado que la nacionalidad del inversionista sólo la determina el lugar de registro, hay cierta ambigüedad en cuanto a cómo se implementan estas restricciones cuando un inversionista extranjero se constituye como empresa local.

2 .. Tratamiento.y.protección.bajo.el.Código.de.Inversión

La Ley de Inversión Extranjera de Guatemala ofrece buenos estándares de tratamiento para inversionistas extranjeros. Algunas cláusulas de protección de la Ley, sin embargo, deberían de revisarse ya que en su redacción ofrecen garantías que son incompatibles con la legislación local (tales como “expropiación indirecta” y “medidas equivalentes a expropiación”).

a ... Tratamiento

El principio de trato nacional está reconocido en la Ley de Inversión Extranjera (art. 2 y 3) y en la práctica no se observan excepciones notables.

Análisis de la Política de Inversión de Guatemala Capítulo II

30 31

La Ley también garantiza a todos los inversionistas extranjeros el mismo tratamiento, independiente de su país de origen (art. 3). Lo que es más, prohíbe imponer requisitos de desempeño a la entrada y operación de inversionistas extranjeros, tales como transferencia forzosa de tecnología o requisitos de generación de empleo.

b. Protección

La Ley de Inversión Extranjera ofrece a los inversionistas extranjeros, independientemente del origen de su capital, derechos absolutos que generalmente se otorgan en base a reciprocidad, usualmente en el contexto de tratados internacionales de inversión, como por ejemplo protección contra expropiación indirecta. Esto puede ser problemático porque la Ley utiliza conceptos de derecho internacional consuetudinario que no son consistentes con el sistema jurídico nacional. Por lo tanto es necesaria una revisión, incluso para poner las cláusulas de resolución de conflictos contenidas en la ley en línea con estándares internacionales modernos.

Expropiación

Es importante mencionar que no se han realizado expropiaciones en Guatemala desde la Segunda Guerra Mundial. Tanto la Constitución (art. 39) como la Ley de Inversión Extranjera (art. 5) protegen la propiedad privada y los derechos del inversionista sobre su inversión. Ambas garantizan además al inversionista contra la expropiación, la cual sólo puede ocurrir por “causa de utilidad colectiva, beneficio social o interés social” debidamente probada. Cualquier medida de expropiación debe de cumplir con los principios de no discriminación, legalidad, anticipo y compensación efectiva, excepto cuando dicha “compensación anticipada” no esté prevista en la Constitución (art. 40 de la Constitución y art. 6 de la Ley de Inversión Extranjera).

El Decreto 529 de 1948, Ley de Expropiación, detalla aún más las condiciones para expropiación y las modalidades para determinar compensación adecuada. Esto incluye el valor del bien expropiado y todos los daños resultantes de la expropiación, incluidos los intereses. Estas cláusulas son características usuales de la legislación de inversión moderna.

Sin embargo, la Ley de Inversión Extranjera va más allá para proteger al inversionista también contra la expropiación indirecta y contra cualquier medida equivalente a expropiación (art. 6). Por lo tanto introduce inconsistencia entre las diferentes fuentes legales nacionales y los tratados bilaterales de inversión (TBI) firmados por Guatemala. Esto suscita cuestiones respecto a coherencia legal que podrían llegar a causar problemas al Gobierno en caso de conflictos con inversionistas. Cualquier revisión futura de la ley de inversión debería de quitar la referencia a “expropiación indirecta” y “medidas equivalentes a expropiación”, garantizando por tanto consistencia con la Constitución y la Ley de Expropiación.

Transferencia de fondos

En línea con la actitud liberal hacia la IED que caracteriza a la Ley de Inversión Extranjera, se otorga a los inversionistas extranjeros garantías totales de transferencia de fondos (art. 8 de la Ley de Inversión Extranjera). Tienen acceso libre al mercado de divisas (liberalizado en 2001) y a convertibilidad libre de moneda. Específicamente, las garantías de transferencia incluyen:

.● Remesa de fondos relacionados con el capital invertido y la recaudación total del despojo;

.● Repatriación de cualesquiera beneficios y ganancias generados en Guatemala;

.● Pago y repatriación de dividendos;

.● Deuda extranjera e interés relacionado;

.● Honorarios y regalías;

.● Pagos relacionados con la compensación en caso de expropiación.

30


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Resolución de conflictos

Guatemala es signataria de la Convención de Naciones Unidas sobre Reconocimiento y Ejecución de Sentencias Arbitrales Extranjeras (Convención de Nueva York), la Convención Interamericana sobre Arbitraje Comercial Internacional (Convención de Panamá) y la Convención sobre Arreglo de Diferencias Relativas a inversiones entre Estados y Nacionales de otros Estados (CIADI).

La Ley de Inversión Extranjera de Guatemala también permite el arbitraje internacional o resolución alterna de conflictos entre el Estado e inversionistas extranjeros. Sin embargo esto se limita a aquellos inversionistas que están protegidos por un acuerdo de inversión que explícitamente permite recurrir a arbitraje (art. 11), y dentro de los límites de lo que prescribe el acuerdo. La Ley no menciona nada sobre garantías de acceso a tribunales locales por parte de inversionistas extranjeros (aunque ello está implícito en el trato nacional estándar), y si el acceso al arbitraje internacional sólo es posible después de haberse explorado las vías locales para recurrir. En cualquier revisión futura de la Ley, dichos vacíos deben mencionarse.

La Ley de Arbitraje No. 67 de Guatemala del año 1995 es aplicable en caso de litigios entre inversionistas, si así lo han acordado las partes. Se basa en Ley Modelo de la CNUDMI para Arbitraje Comercial Internacional y sus normativas están en línea con la Convención de Nueva York. La ley establece que las indemnizaciones arbitrales son totalmente ejecutables en Guatemala (art. 46 y 47). La Ley también prevé mecanismos alternos para resolución de conflictos (art. 49).

Adicionalmente, el capítulo 10 del CAFTA introduce un mecanismo adicional de resolución de conflictos para inversionistas de sus países miembros. Una primera demanda por expropiación indirecta bajo CAFTA-DR fue presentada en junio de 2007 por una empresa de Estados Unidos contra el Gobierno de Guatemala ante CIADI.44 El caso aún está pendiente. Un segundo caso ante CIADI está basado en el TBI entre los Gobiernos de Guatemala y España. Fue presentado por la empresa española Iberdrola Energía S.A. en abril de 2009 y está relacionada con la concesión de distribución de energía y la tasa de tarifa de valor agregado en distribución de electricidad (VAD).45

Doble tributación.

Guatemala no ha firmado ningún tratado de doble tributación (TDT) a la fecha, aunque está negociando dos tratados de ese tipo con los Gobiernos de España y Francia. El Artículo 10 de la Ley de Inversión Extranjera contiene algunas cláusulas de protección respecto a temas fiscales. Prohíbe la “tributación confiscatoria” y la tributación interna doble o múltiple sobre la inversión extranjera.

3. El marco de inversión de tratados bilaterales y regionales

Guatemala cuenta con una red relativamente grande de tratados de inversión que cubren a los principales países de donde proviene su IED. Para finales de 2009, había concluido tratados de inversión con 19 países en América Latina, Europa y Asia (tabla II.1). La mayoría de los TBI han sido firmados y ratificados a partir del 2000. El Mercado Común Centro Americano (MCCA) y CAFTA-DR también contienen capítulos muy integrales que incluyen la gama estándar de garantías que los TBI contienen usualmente.

44 LaCorporaciónparaelDesarrollodelFerrocarrilalegóqueelGobiernodeGuatemalaexpropióindirectamentelosactivosdelaempresaalinvalidaruncontratoysolicitó$65millonesencompensaciónydaños.

45 LaCNEEfijóunatarifareducidade$7.22kw/h,bajandode$8.22kw/h,enagostode2008.Iberdrolareclamóquelareducciónenlatarifa,queafectabasusbeneficios,erailegal.LaempresapresentóunademandacontraelGobiernodeGuatemalapor$672millonesporloqueconsideranacionalizaciónindirecta.CIADIaceptóelcasoel17deabrilde2009yladecisiónestápendiente(casoCIADIno.ARB/09/5).


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tabla II.1. tratados bilaterales y regionales de inversión firmados por Guatemala

TRATADOS PAISES.SOCIOS.(fechas)

En.vigor

Chile (13.10.01)Provincia china de Taiwán (01.12.01)

Cuba (10.08.02)República de Corea (17.08.02)

Países Bajos (01.09.02)

Argentina (07.12.02)

España (21.05.04)

República Checa (29.04.05)

Suiza (03.05.05) Suecia (01.07.05)MCCA (06.01.06)

CAFTA-DR (01.03.06)

Alemania (29.10.06)

Finlandia (06.01.07)Francia (28.01.07)

Bélgica -Luxemburgo (01.09.07)

Italia (15.01.08)

Israel (15.01.09)

En.negociación Marruecos Reino Unido RomaníaFederación de Rusia

Tailandia Ucrania

Esperando.firma,.ratificación..o.entrada.en.vigor

CanadáRepública Checa (renegociación) Firmado 20.08.09

Austria Firmado16.01.06

Acuerdo de Asociación Europea

… …

Fuente: UNCTAD y Dirección de Política Comercial Extranjera de Guatemala/CAZM.

En general, los TBI en vigor en Guatemala tienen un formato similar y contienen tratamiento y estándares de protección aceptados internacionalmente. Sin embargo su contenido específico a menudo es diferente, demostrando una falta de consistencia entre tratados al igual que la ausencia de un modelo estructurado para negociaciones.

UNCTAD y la Organización de Estados Americanos llevaron a cabo recientemente una revisión de los TBI de Guatemala en el contexto de un programa de asistencia técnica en el área de legislación de inversiones, acuerdos internacionales de inversión y mecanismos de resolución de conflictos. La revisión destacó lo siguiente:

.● Los TBI difieren en cuanto a la definición de inversión y la identificación de la nacionalidad del inversionista. Algunos se refieren a lugar de incorporación, otros a la sede comercial;

.● Todos los TBI garantizan “tratamiento justo y equitativo” para los inversionistas extranjeros, pero difieren en cuanto al estándar adoptado;

.● Todos los TBI protegen a los inversionistas en caso de expropiación, aunque el lenguaje utilizado en los tratados no es coherente;

.● Todos los TBI garantizan la transferencia libre de fondos, pero no prevén ninguna excepción temporal en caso de dificultades en la balanza de pagos;

.● Todos los TBI contienen un mecanismo simple y general para resolución de litigios inversionista-Estado;

.● La mayoría de TBI contienen una cláusula general de protección que permite a los inversionistas reclamar derechos y beneficios de las cláusulas de otros acuerdos firmados.

En base al análisis de los TBI de Guatemala, UNCTAD preparó en conjunto con el Gobierno de Guatemala un TBI modelo para futuras negociaciones y recomendó al Gobierno realizar una evaluación caso por caso en cuanto a la necesidad de revisar los TBI ya firmados para corregir y mejorar dichas cláusulas que puedan ser objeto de potenciales disputas.

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4. Entorno institucional

Un capítulo de la Ley de Inversión Extranjera (Capítulo IV) y el decreto de implementación de la Ley (Decreto No. 893-88) están dedicados a las funciones de una agencia llamada “Ventanilla Única para Inversiones”. Basada en la ley, la agencia, que está situada bajo la responsabilidad del Ministerio de Economía, está a cargo de la promoción y facilitación de la inversión. También tiene el mandato de coordinar actividades de promoción del resto de agencias gubernamentales; supervisar la simplificación de requisitos administrativos para la inversión; ejecutar tratados resultantes de la política del país en el área de inversiones; montar un sistema para recabar estadísticas y evaluar las tendencias e impactos de la IED; y realizar cierto número de funciones adicionales típicas de una agencia de promoción de inversiones moderna.

Sin embargo desde hace tiempo ha sido desmantelada la Ventanilla Única para Inversiones. En vez de ello, en el contexto de la política para promover la IED, el Gobierno montó un Comisionado Presidencial de Inversión y Competitividad, compuesto de dos agencias ejecutoras: El Plan Nacional de Competitividad (“PRONACOM”) y una nueva agencia llamada en inglés “Invest in Guatemala”.

PRONACOM fue creada por Acuerdo Gubernativo (No. 306 de 2004), mientras que Invest in Guatemala, que ha estado operando desde 2006, fue creada legalmente en 2008 (Acuerdo Gubernativo No. 20). PRONACOM se ha situado como agencia de competitividad para Guatemala, actuando como una interfase público-privada dirigida a promover reformas necesarias para incrementar la competitividad y atractivo de Guatemala en relación a inversionistas extranjeros.

Invest in Guatemala, de acuerdo al instrumento de su establecimiento, debe de realizar funciones generales de asesoría tales como proponer, promover y desarrollar acciones y procedimientos dirigidos a la promoción de inversión en el país. En la práctica, sin embargo, el papel de Invest in Guatemala es apoyar a inversionistas extranjeros en su búsqueda de oportunidades de negocio en el país. En ese sentido, la agencia ha asumido a lo largo del tiempo diversas funciones de una agencia típica de promoción de inversión, incluyendo localización de inversionistas, facilitación y abogacía. El personal y las funciones de la agencia han variado a lo largo del tiempo debido a la dificultad para asegurar apoyo financiero estable y dependencia de financiamiento ad-hoc de socios internacionales. Al momento de la misión de investigación de UNCTAD, la agencia estaba siendo reestructurada de nuevo, por medio de un programa de ayuda internacional del BID.

El marco institucional descrito anteriormente presenta dos temas clave: 1) la discrepancia entre la Ley de Inversión Extranjera, los Acuerdos Gubernativos y la práctica deben de revisarse no solo para reducir la incertidumbre legal, sino también para dar a la agencia nacional de promoción de inversiones el mandato legal adecuado para llevar a cabo su papel con efectividad; 2) funciones muy importantes que habían sido asignadas por la Ley de Inversión Extranjera a la Ventanilla Única para Inversiones en 1998 aún no han sido implementadas.

Ese es el caso, por ejemplo, del sistema de recolección estadística que la Ventanilla hubiese establecido para evaluar tendencias e impacto de la IED. El Capítulo I ha destacado las carencias relacionadas con recolección de datos de IED en Guatemala. Esto reduce la capacidad de evaluar el desempeño de atracción de IED al país y deja a quienes hacen las políticas con poca información sobre el impacto de la entrada de IED sobre el empleo, exportaciones, ingreso fiscal y otros indicadores. Dicha información sería muy útil para guiar la toma de decisiones en el área de IED.

De igual forma, la función de coordinación que la ley asignó a la Ventanilla respecto a actividades de promoción de diversas instituciones gubernamentales que tienen mandato de promoción de inversión no se encuentra dentro de las funciones de Invest in Guatemala. Aunque la agencia ha hecho mucho promoviendo canales de cooperación informales, éstos no están institucionalizados y tienen implicaciones negativas sobre la coherencia y eficiencia del esfuerzo nacional de promoción de la inversión. Por tanto se recomienda


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enérgicamente que cualquier reforma futura de legislación de inversión rectifique el desfase entre la ley y la práctica actual.

Por lo tanto las autoridades deberían de introducir nuevas disposiciones legales e institucionales para promoción de inversión que sean consistentes con la práctica y también con los objetivos de política oficial en esa área. En ese sentido, el Gobierno debería de redefinir el nombre, mandato y funciones de la agencia de promoción de inversión tal como se presentan en la Ley de Inversión. El Capítulo III de este reporte analiza el rol y funciones de esa agencia con mayor detalle.

El Gobierno también debería de crear mecanismos de coordinación apropiados entre el Banco Central, la agencia de promoción de inversión y la oficina estadística para recabar estadísticas de IED exactas y enfocar la necesidad de garantizar su disponibilidad, requiriendo legalmente a todas las empresas que cumplan con las encuestas anuales de inversionistas. UNCTAD tiene un programa establecido de asistencia técnica en esa área y está lista para ayudar al Gobierno a montar dichos mecanismos.

De manera similar, hacen falta mecanismos de coordinación institucionalizados para diseñar e implementar la política de inversión de Guatemala a nivel internacional y nacional. La falta de coherencia en la negociación de tratados de inversión ya discutida anteriormente es un caso en cuestión. También se refleja en la adopción de soluciones ad-hoc cuando el país se enfrenta a litigios inversionista-Estado. Por ejemplo, para coordinar la respuesta del Gobierno a los casos ante CIADI, se creó en mayo de 2009 una “Comisión Interinstitucional para Apoyar el Proceso de Arbitraje” temporal ad-hoc (Acuerdo Gubernativo No. 128 de 2009). La Comisión, que sólo se ha montado para operar durante dos años o hasta que se resuelvan los casos, está compuesta por representantes del Ministerio de Economía, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Energía y Minas la Oficina del Fiscal General y la Secretaría General de la Presidencia.

En ese sentido, el reciente diagnóstico de UNCTAD de temas clave que enfrenta Guatemala en el área de inversión recomendó que el Gobierno cree un mecanismo mejorado dirigido a prevenir disputas entre inversionistas extranjeros y el Estado y que responda a ellos adecuadamente si llegasen a ocurrir. Con ese propósito, se recomienda que se establezca una Agencia de Coordinación, así como un Comité de Apoyo Interinstitucional permanente. Juntos, ellos:

1. Crearían un mecanismo de prevención de litigios;

2. Crearían un mecanismo de alerta;

3. Coordinarían negociaciones amigables y otros mecanismos alternos de resolución de litigios; y

4. Coordinarían la defensa del Estado.

b. medidas generales

1. Apertura de empresas

Los inversionistas evalúan la facilidad de abrir un negocio como un factor importante cuando seleccionan un lugar para invertir. Varios estudios han establecido que hay una relación directa entre eficiencia administrativa, crecimiento y empleo (UNCTAD, 2010).

El Código de Comercio regula la forma legal específica que pueden tomar las compañías en Guatemala. El tipo más común de empresa es la de responsabilidad limitada (“Sociedad Anónima”). Las reglas existentes se aplican generalmente sin discriminación en cuanto a la nacionalidad de los accionistas. Sin embargo, los

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bancos extranjeros, empresas financieras privadas, empresas de seguros y empresas del sector forestal deben de establecerse como corporaciones locales.46 Los bancos extranjeros también pueden operar en Guatemala estableciendo una filial o registrando una oficina de representación.

Todos los inversionistas (locales y extranjeros) deben de publicar su intención de realizar negocios y registrarse en el Ministerio de Economía (en el Registro Mercantil) y en la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT), como parte del proceso de inscripción de la empresa que se detalla en las siguientes secciones. Los inversionistas extranjeros que deseen registrar una empresa extranjera o sucursal en Guatemala en vez de incorporarse localmente, tal como define el Código de Comercio descrito en la sección A.1, están sin embargo sujetos al inicio a requisitos preliminares adicionales. Tienen que:

1. Otorgar poder de representación a un abogado guatemalteco y registrarlo en el Registro General de Protocolos y el Registro Mercantil;

2. Legalizar y traducir al español documentos que incluyen: a) el poder de representación; b) artículos de incorporación de la empresa matriz y todas sus modificaciones; c) resolución que manifiesta la decisión de inscribirse en Guatemala; d) copia certificada del último balance general junto a la declaración de pérdidas y ganancias: y e) nombramiento del representante legal de la empresa;47

3. Depositar en un banco local el capital para operar en el país;

4. Establecer una garantía o fianza a favor de tercera parte por un valor no menor de $50’000 en su equivalente en Quetzales. La fianza debe permanecer válida durante todo el tiempo que opera la empresa en Guatemala. La cantidad exacta de la fianza será determinada por el Registro Mercantil basada, entre otros factores, en el monto de la inversión.

Estos requisitos no se usan específicamente para someter a revisión o discriminar a empresas extranjeras aunque sí representan un freno a la inversión y habría que pensarse si son eficientes. Por ejemplo, la legalización de documentos extranjeros implica procedimientos largos y costosos que involucran autoridades del país de origen, del consulado de Guatemala en el extranjero, del Ministerio de Relaciones Exteriores en Guatemala y un notario público. Podría simplificarse todo el proceso ratificando la Convención de La Haya sobre la Apostilla que suprime el requisito de legalización de documentos públicos extranjeros (cuadro II.1). Las estadísticas del Registro Mercantil muestran que sólo 219 empresas extranjeras se inscribieron entre 1999 y 2009, representando menos del 0.01 por ciento de las inscripciones anuales. En vez de ello, la mayoría de las empresas extranjeras fueron establecidas como empresas locales con capital extranjero. La fianza requerida a empresas extranjeras rara vez ha sido utilizada y a menudo se evita creando una empresa local con capital extranjero, lo cual también tiene la ventaja de limitar la responsabilidad de la empresa matriz.

Además de los pasos adicionales de inscripción mencionados anteriormente, todas las empresas, extranjeras y locales, que inicien un negocio en Guatemala, requieren inscripción obligatoria en el Registro Mercantil y la autoridad fiscal.48 Según el programa de “e-regulations” (normativas electrónicas) de UNCTAD que analiza y compara procedimientos de establecimiento de empresas a lo largo de países en vías de desarrollo, sólo esas dos inscripciones requieren 35 pasos, contra 9 pasos necesarios en Colombia49 y 14 en El Salvador (tabla II.2). Abrir una empresa toma un promedio de 29 días,50 aunque algunos inversionistas reportaron que los procedimientos pueden tomar hasta tres meses y Guatemala califica entre los países en peor posición en el mundo respecto al indicador “abrir un negocio” de la encuesta Doing Business del Banco Mundial (Banco Mundial, 2010).51 A pesar de ello, las empresas usualmente pueden iniciar operaciones

46 ExisteuncompromisoconCAFTA-DRparacambiaresalimitaciónen2010,elborradordelaleyestálistoparadiscusiónenelCongreso. 47 Indicandoque:i)laempresagarantizalaejecucióndesusactosycontratoscontodassuspropiedadesyactivesenGuatemalayelextranjero;ii)laempresasesomete

alajurisdiccióndelostribunalesyleyesdeGuatemala;iii)nilaempresa,susrepresentantesosusempleadosinvocaránsuestatuscomoextranjeros;yiv)laempresacumplirácontodoslosrequisitoslegalesantesdeabandonarelpaís.

48 Cuandounaempresatienemásdetresempleados,tambiéndebedeinscribirseenelInstitutoGuatemaltecodeSeguridadSocial(IGSS)yelMinisteriodeTrabajo.49 EnColombiasehaneliminadolosnotariosenlosprocedimientosdecreacióndeempresaspequeñasamedianas.50 http://www.doingbusiness.org/ExploreEconomies/?economíaid=81#StartingBusiness.51 Guatemalacambióelpuesto147de183en2009a156en2010enelindicadorHaciendoNegociosdelBancoMundial:iniciarunnegocio.


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mientras esperan la inscripción final, basándose en una inscripción provisional que se entrega máximo en 72 horas.

Cuadro II.1. Convención de la Haya sobre la Apostilla

La Convención de La Haya de 1961 que suprime el requisito de legalización de documentos públicos extranjeros (Convención de la “Apostilla”) es administrada por la Conferencia de La Haya sobre Derecho Internacional Privado (COHADIP). Dicha Convención facilita la circulación internacional de documentos públicos entre sus 97 Estados miembros. Las formalidades de legalización se reducen a la simple entrega de un certificado en un formulario prescrito, titulado “Apostilla”, por las autoridades del Estado donde se origina el documento. Este certificado único elimina las complejidades de la cadena de legalizaciones preservando la máxima acta probant sese ipsa.

El uso de tecnologías modernas para implementar esta Convención se aconseja. Con ese propósito, un programa piloto de apostilla electrónica (e-APP) ha sido desarrollado para promover y ayudar a implementar tecnología de software de bajo costo, operativa y segura para la emisión/uso de apostilla electrónica (e-Apostilles) y la creación/operación de registros electrónicos de apostillas (e-Registers).

Fuente: Conferencia de La Haya sobre Derecho Internacional Privado

El procedimiento para abrir un negocio descrito en la tabla II.2 está basado en dos mecanismos de control ex ante. El primero se lleva a cabo cuando el Registro Mercantil revisa el título público de constitución antes de entregar el registro provisional a la nueva empresa. En 2009, el Registro reportó que 60 por ciento de las solicitudes no pasaron ese control.52 Esa alta tasa de rechazo es sintomática de la dificultad para el usuario de presentar la documentación requerida y necesita simplificarse. En El Salvador, por ejemplo, se dan a los inversionistas modelos preestablecidos de estatutos de empresa para facilitar el procedimiento.

El segundo control ex ante lo realizan terceras partes que pueden oponerse a la inscripción de la empresa dentro de los ocho días siguientes a la publicación de la nueva empresa en el Diario oficial. En 2009, el Registro reportó que sólo 1.4 por ciento53 de las solicitudes fueron sometidas a oposición. Esto significa que casi 99 por ciento de las empresas vieron su inscripción retrasada innecesariamente debido a ese procedimiento. En un sistema más eficiente, deberían de introducirse controles ex post e inscribir a las sociedades antes de la publicación, mientras terceras partes retendrían el poder de objetar en los ocho días siguientes a la publicación de la inscripción final.

Pasar de un mecanismo de control de tercera parte ex ante a ex post protegería la transparencia de las inscripciones (en vez de solicitudes) sin imponer retrasos innecesarios. También eliminaría un paso extra, p.ej. la presentación del registro de publicación necesario para solicitar la inscripción final. Algunos países en vías de desarrollo han preferido perder parte de la transparencia a cambio de mayor eficiencia eliminando el requisito de las publicaciones. Cambiar a una publicación en línea (electrónica) podría ser una mejor opción que no pondría en peligro la transparencia a la vez que mejora la eficiencia.

52 En2009,elRegistroMercantilrecibió5112solicitudesdeinscripcióndeempresadelascuales3129fueronrechazadasydebieronpresentarseotravez.Elnúmerototaldeempresasinscritasfuede4474.

53 En2009,elRegistroMercantilregistró72oposicionesainscripcióndeempresas.

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tabla II.2. Inscripción de empresas en Guatemala, Colombia y El Salvador, 2009Guatemala Colombia El Salvador

total de Pasos : 35 total de Pasos : 9 total de Pasos: 14

1. Buscar disponibilidad de nombre (opcional) 1. Realizar comprobaciones previas 1. Comprobar disponibilidad de un nombre

2. Obtener carta para abrir cuenta bancaria 2. Preparar documento de inscripción y

llenar formularios 2. Emitir una comprobación y/o valuación

de activos

3. Abrir cuenta de banco (empresa local) 3. Pedir turno en el Registro Comercial 3. Solicitar título público de incorporación y

certificaciones notariales

4. Obtener artículos de incorporación: empresa local

4. Pagar formularios y costo de inscripción 4. Recoger título público de incorporación

5. Comprar formularios para procedimientos en el Registro Mercantil

5. Llamar para ver cómo va la inscripción 5. Certificación de balance general inicial

6. Comprar timbres fiscales (empresa local) 6. Solicitar espera para un turno

(Certificado de existencia) 6. Pago de derechos de inscripción

comercial

7. Certificar firma en formulario para inscripción comercial

7. Recoger certificado de existencia, comprar e inscribir los libros comerciales

7. Solicitar inscripción comercial y depositar balance general

8. Ordenar pago de inscripción de empresa, edicto y publicación

8. Pedir turno para depositar libros comerciales

8. Recoger inscripciones comerciales

9. Pago de registro de empresa, edictos y publicaciones

9. Recoger los libros mercantiles 9. Solicitar formularios de impuestos

10. Solicitar la inscripción provisional 10. Pagar la inscripción fiscal

11. Publicación de edictos en el “Diario de Centroamérica”

11. Pedir inscripciones fiscales (NIT y NRC)

12. Ordenar pago para obtener certificado de inscripción provisional

12. Pedir legalización de libros contables y autorización del sistema de contabilidad

13. Pagar certificado de inscripción provisional13. Recoger libros de contabilidad y sistema

de contabilidad

14. Solicitar certificado de inscripción provisional

14. Emisión y registro de acciones

15. Recoger certificado de inscripción provisional

16. Legalizar la firma en el formulario de inscripción de empresa

17. Ordenar el pago de inscripción de empresa

18. Pagar la inscripción de empresa

19. Tramitar la patente de comercio

20. Obtener inscripción definitiva y patente de empresa

21. Compra y obtención de formularios para formalidades en la “SAT”

22. Registrarse ante la “SAT” (empresas locales y extranjeras)

23. Obtener formulario para registro de acciones

24. Emisión e impresión de acciones

25. Autenticar firma en formulario de la acción

26. Ordenar pago para emisión de acciones

27. Pago de emisión de acciones

28. Dar aviso de emisión de acciones

29. Recoger aviso de emisión de acciones

30. Ordenar pago para autorización de libros contables y de empresa a la “SAT”


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31. Pagar autorización de libros contables y de empresa en la “SAT”

32. Autorización de libros de contabilidad y de empresa por parte de la SAT”

33. Ordenar pago de autorización de libros contables y de empresa en el Registro

Mercantil

34. Pagar autorización de libros contables y de empresa en el Registro Mercantil

35. Autorizar libros contables y de empresa en el Registro Mercantil

Fuente: UNCTAD, banco de datos sobre e-Regulations.

Además, demasiado a menudo los procedimientos requieren que el inversionista busque un notario público aunque no hay función pública específica que justifique involucrarlo. Por ejemplo, los inversionistas tienen que presentar una carta de notario para abrir una cuenta de banco para la empresa y cada formulario de solicitud para registro comercial necesita ser legalizado, tornando el proceso más gravoso y caro de lo necesario. También pueden eliminarse varias duplicidades en el proceso de inscripción, por ejemplo: a) Guatemala es el único país de Centro América que requiere autorización de libros de contabilidad tanto por la administración fiscal como el Registro Mercantil; b) al menos seis pagos diferentes involucrados en el proceso de inscripción y el pago de cada uno de ellos requiere una orden de pago; c) los timbres fiscales deben de pagarse en cada patente y auténticas notariales.

El Gobierno ha reconocido la necesidad de simplificar los procedimientos y ha implementado varias iniciativas para mejorar la eficiencia sin comprometer su deber de salvaguardar el interés público y aportar información exacta. Sin embargo hasta la fecha esas iniciativas han sido implementadas sólo en parte, revertidas o abandonadas. El Registro Mercantil, por ejemplo, se ha convertido en un puesto único donde las instituciones clave involucradas en la inscripción de empresas (excepto el Ministerio de Trabajo) están representadas para facilitar los procedimientos.54 Necesitan, sin embargo, mejorar las comunicaciones y coordinar formularios y requisitos de datos para alcanzar los beneficios de un enfoque de un solo lugar.

En 2006 se introdujo un servicio de ventanilla única (“ventanilla ágil”) que permitió a las empresas solicitar todas las inscripciones con un solo formulario. Esa iniciativa fue un buen paso adelante y otorgó a Guatemala el estatus de “reformador estrella” del Banco Mundial en 2007. Sin embargo, ese servicio ha sido descontinuado ya que según representantes del Registro Mercantil, no cumplía con la ley. Lo que es más, los notarios públicos no sabían que existía dicho servicio y habían continuado utilizando el procedimiento más largo.55

En base al análisis efectuado para este reporte, debería emprenderse como prioridad una revisión completa del proceso de inscripción mercantil. Identificando las reformas normativas necesarias y proponiendo un proceso basado en pocos y simples pasos, aprovechando al máximo los servicios modernos de TI siguiendo el ejemplo de modernización de la SAT y del Registro General de la Propiedad (véase más adelante). Las recomendaciones específicas para alcanzar la simplificación necesaria incluyen:

1. Eliminar la práctica bancaria de solicitar que un notario entregue una carta para abrir una cuenta bancaria para la nueva empresa;

2. Agilizar el proceso de inscripción y eliminar pasos innecesarios y duplicidades. Debe de introducirse de nuevo un formulario único de inscripción y basarse en la circulación electrónica de la solicitud entre instituciones involucradas en el proceso;

54 EnelRegistroMercantilhaydelegadosdelaSAT,elIGSS,laTipografíaNacional(diariooficialdondedebedepublicarselasolicitudderegistro)yunaagenciabancariapararecibirtodoslospagosnecesarios.

55 Según informaciónrecabadaenelRegistroMercantilenCiudaddeGuatemala,enel año2008sólocincoempresasse inscribieronsiguiendoelprocedimientode“ventanillaágil”.

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3. Hacer disponible el proceso de inscripción en línea, para facilitar el acceso a todo el país;

4. Eliminar la necesidad de que un notario certifique los documentos requeridos para inscripción y la práctica de solicitar que un notario entregue una carta al banco para abrir una cuenta bancaria para la nueva compañía.56 Los formularios podrían firmarse bajo juramento, eliminando el costo de legalización y facilitando la implementación de un proceso electrónico. La veracidad de la solicitud de inscripción estará garantizada por el título público donde se guardan los artículos de incorporación o establecimiento de dicha compañía;

5. Consolidar todos los honorarios e impuestos en un pago único y eliminar los sellos fiscales que son un legado de la época colonial y que ya no se utilizan en la mayoría de países;

6. Mejorar la comunicación entre el Registro Mercantil y el público: que todos los pasos del proceso de registro estén claramente disponibles; implementar una guía simple para el usuario y aportar modelos de los documentos que se necesita presentar para inscribirse; ya está disponible un sistema de seguimiento en línea y podría complementarse con un servicio de notificación (en otros países se utilizan mensajes “sms” y correos electrónicos);

7. Asignar a un representante del Ministerio de Trabajo en el Registro Mercantil;

8. Entregar la inscripción de empresa antes de la publicación, reemplazando mecanismos de oposición ex ante con ex post;

9. Adoptar la “patente de sociedad”, recibida al completar la inscripción mercantil, como único documento de identificación de la empresa.

Además, se recomienda simplificar los procedimientos para legalizar documentos extranjeros ratificando e implementando la Convención de la Apostilla de La Haya.

Otros asuntos en la Legislación Mercantil

Las normas de gobernanza corporativa deberían de mejorarse para promover confianza en el inversionista, mejorar la transparencia de decisiones corporativas y el monitoreo de las mismas. La ley requiere el uso de principios de contabilidad generalmente aceptados (PCGA). Sin embargo, el Instituto Guatemalteco de Contadores Públicos y Auditores adoptó el uso de los Estándares Internacionales para Reportes Financieros (IFRS en inglés). La ley debería por tanto ser actualizada para reflejar este cambio sustantivo de estándar.

La ausencia de una bolsa de valores desarrollada torna escasas las oportunidades para invertir y difíciles las adquisiciones. Al igual que en el resto de Centro América, el mercado de capitales está subdesarrollado. La mayoría de empresas son pequeñas y muchas son negocios familiares. No obstante, una plataforma muy liberal para desarrollar un mercado de valores se introdujo en 1996.57 La ley se modificó recientemente para permitir la inscripción y negociación de valores en divisa extranjera emitida en Guatemala o en el extranjero.

Para propósitos de transparencia, todos los interesados en el mercado (agentes, bolsas de valores, etc.) y ofertas públicas tienen que registrarse ante el “Registro del Mercado de Valores y Mercancías”. Esa institución pública facilita información entre participantes en el Mercado y emite multas cuando no se cumplen los requisitos legales; sin embargo, no realiza análisis financiero o prudencial.

La Bolsa de Valores Nacional (BVNSA)58 cuenta con infraestructura moderna, incluso transacciones electrónicas y sistema de custodia centralizado. Sin embargo, este mercado es muy magro con sólo unas cuantas acciones registradas y muy pocas transacciones. Las operaciones, que se han incrementado a

56 Laparticipaciónpredominantedelosnotariosenprocedimientosadministrativosdeberíaderevisarsenuevamente.Otrospaísesenlaregión,porejemploColombia,haneliminadoelrequisitodequeunnotariopúblicoautoricelosestatutosdeunaempresa.

57 “LeydeMercadodeValoresyMercancías”,No.34-1996.58 EnloqueparecepeculiarparaunpaísdeltamañodeGuatemala,estáninscritasvariasbolsasdevaloresparaoperarenelpaís.La“BolsadeValoresNacional”(BVNSA)

eslamásgrande.


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pesar de la crisis financiera mundial, son principalmente a corto plazo y centradas en el mercado de deuda corporativo y bonos de gobierno. Implementar un mercado de capitales eficiente es uno de los desafíos futuros en Guatemala (examinado más a fondo en el Capítulo III). Para ese fin, será esencial tomar en cuenta el tema de desarrollo de infraestructura. Las leyes corporativas no tienen incentivos para desarrollar un mercado de valores local. En ese sentido, este reporte recomienda adoptar la propuesta existente para revisar la ley y que incluye un nuevo tipo de empresa mixta para implementar alianzas público-privadas. Otro tipo de empresa que podría introducirse es la compañía de capital variable.

En conclusión, se recomienda una revisión del Código de Comercio para ampliar los tipos de entidades legales disponibles, mejorar la gobernanza corporativa y apoyar el desarrollo del mercado de valores.

2. manejo de divisas extranjeras

Guatemala ha liberalizado totalmente su régimen de cambio de divisas. Está vigente un régimen de tasa de cambio flotante libre de restricciones en cuanto a pagos y transferencias para transacciones regulares y de capital.59 La política de tasa de cambio de divisas permite intervenciones del banco central bajo criterios de neutralidad y flexibilidad60 para reflejar las tendencias del mercado. La flexibilidad de la tasa de cambio ha ayudado a amortiguar el impacto de la crisis; específicamente, la depreciación ayudó a mitigar el impacto de la baja en remesas sobre la demanda y contribuyó a revertir una ligera sobre-valoración del Quetzal (FMI, 2010).

Adicionalmente, la ley sobre negociación de divisas extranjeras61 permite el uso de cualquier divisa extranjera en transacciones locales. Por ejemplo, las instituciones financieras pueden aceptar depósitos y conceder préstamos en divisa extranjera; la mayoría de dichas transacciones se realizan en dólares de los Estados Unidos o en euros.

3. tributación

Los Acuerdos de Paz de 1996 incluyeron objetivos explícitos de política fiscal,62 tales como subir el ingreso fiscal a un mínimo de 12 por ciento del PIB. El objetivo era aportar al Estado recursos necesarios para cumplir sus metas y abordar el desarrollo pendiente en áreas como educación, cuidado sanitario, seguridad e infraestructura. Un proceso nacional de consulta para implementar esos objetivos dio como resultado en el año 2000 un acuerdo conocido como “Pacto Fiscal”. Este pacto marca la dirección de política fiscal, incluidas propuestas de modernización fiscal, recomendaciones para mejorar la calidad y transparencia del gasto público y acciones para mejorar la recolección de impuestos.

A la fecha, el Pacto Fiscal sólo se ha implementado parcialmente y los avances en cuanto a incrementar ingresos fiscales, combatir la evasión de impuestos y mejorar la transparencia del gasto gubernamental han sido modestos. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), Guatemala tiene uno de los ingresos fiscales más bajos de América Latina (Cabrera, 2009). El ingreso fiscal para 2009 se estimó en 10.4 por ciento del PIB, por debajo de la meta marcada en el Pacto Fiscal.

Entre los factores estructurales que contribuyen al bajo ingreso fiscal y alta evasión de impuestos se encuentra la estructura de los impuestos corporativos, que deja un amplio campo para ingeniería fiscal, impunidad ante evasión de impuestos y débil cultura tributaria. Además, la crisis financiera y la subsiguiente recesión posterior en el período 2008-2009 ayudan a explicar el bajo ingreso fiscal. 59 GuatemalahaaceptadolasobligacionesdelArtículoVIIIdelFMI,secciones2,3,y4.60 ProgramaNacionaldeEmergenciayRecuperaciónEconómica.GobiernodeGuatemala,enero2009.61 Decreto94-2000LeydeLibreNegociacióndeDivisas.62 Véaseel“Acuerdosobreaspectossocioeconómicosysituaciónagrícola”,párrafo47.

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41

Esta sección revisa los elementos clave del régimen fiscal que afectan a las empresas. Tratamiento específico del régimen fiscal para el sector minero se presenta en el Capítulo III de este reporte.

Los principales impuestos a los negocios en Guatemala son el impuesto sobre la renta que se aplica ya sea sobre los ingresos brutos o ganancias netas, un impuesto sobre el valor de activos netos y un impuesto de propiedad inmobiliaria y tierra. Se aplica impuesto al valor agregado (IVA) y en varios documentos se usan timbres fiscales o aranceles. No existen impuestos ambientales ni sobre las aportaciones de capital.

Impuestos corporativos

El impuesto sobre la renta se basa en el principio de territorialidad por el cual empresas residentes y no residentes están sujetas al pago de impuesto sobre la renta pero se aplica sólo sobre su fuente de ingresos en Guatemala. Esto se define como cualquier ingreso que provenga del capital, bienes, servicios o derechos invertidos o utilizados en Guatemala, o que se originen por actividades efectuadas en Guatemala.

Las empresas y empresarios individuales pueden elegir entre los siguientes regímenes:

a. Régimen general de impuestos: las empresas están sujetas a una tasa fija de 5 por ciento de su ingreso bruto, sin importar el margen de ganancias o nivel de ingresos.

b. Régimen fiscal opcional: este es un impuesto sobre la renta corporativo estándar, con una tasa de 31 por ciento sobre el ingreso imponible neto. Este es el impuesto de sociedades más alto en toda Centro América.

El ingreso neto imponible bajo el régimen opcional se define como el ingreso bruto menos los costos y gastos necesarios para generar dicho ingreso o para mantener la fuente de ingresos. Los gastos deducibles son ítems estándar disponibles en la mayoría de códigos fiscales; sin embargo, los costos y gastos son deducibles sólo hasta el 97 por ciento del ingreso total. Sólo durante el primer año de operación de la empresa pueden acarrearse al siguiente ejercicio las pérdidas fiscales y ello solamente por un año. No se permite otra transferencia de pérdidas hacia adelante (o atrás). Esto es extraño e implica que las empresas que genuinamente tengan pérdidas deberán de pagar impuestos.

Se permite la depreciación para una gama estándar de activos fijos y generalmente en base a una línea recta. Los intangibles pueden amortizarse también a lo largo de un período de al menos 5 años. Las tasas de depreciación anuales para los principales grupos son como sigue:

.● Propiedad inmueble (como edificios) al 5 por ciento;

.● Mobiliario y equipo al 20 por ciento;

.● Vehículos y maquinaria al 20 por ciento;

.● Computadoras (incluído software), al 33.33 por ciento;

.● Herramientas al 25 por ciento.

No se permite a las empresas programar depreciación de activos fijos a lo largo del tiempo (por ejemplo difiriendo deducciones de un año al otro) para asegurar que la depreciación de activos tenga efecto real sobre la base del impuesto sobre la renta.

El año fiscal es el año calendario. Los pagos de impuestos se hacen trimestralmente bajo el régimen opcional y mensualmente bajo el régimen general. La presentación de impuestos y su pago es eficiente, gracias a un proceso de modernización de la SAT y la introducción de pagos electrónicos en 2001.


42 43

La implementación del régimen de impuesto general ha sido una medida de simplificación importante que se adopta frecuentemente en América Latina y otros lugares para beneficiar a pequeñas empresas63. En Guatemala, sin embargo, el FMI estimó que en 2007 el 64 por ciento de los contribuyentes clasificados como grandes y medianos, optaron por ese régimen. En particular las empresas de servicios, como compañías telefónicas, con márgenes de ganancia que exceden el 16 por ciento habían elegido el régimen de ingreso bruto costando millones en términos de pérdida de ingresos fiscales. Una de las consideraciones primarias detrás de la introducción del régimen del 5 por ciento era limitar el abuso de deducciones bajo el régimen anterior (un impuesto sobre la renta estándar del 31 por ciento), debido a la ausencia de legislación secundaria, supervisión y mecanismos sancionadores adecuados.

No obstante, el actual sistema deja lugar para muchas prácticas elusivas. Por ejemplo, los contribuyentes bajo el régimen de ingreso bruto pueden optar por cambiarse al régimen de ingreso neto una vez al año, y tienden a cambiarse al régimen opcional (31 por ciento de su ingreso neto) cuando baja su margen de ganancias. Igualmente, ante la ausencia de normativas de precios de transferencia, el sistema favorece la ingeniería fiscal y evasión de impuestos. Se reportó al equipo de UNCTAD que muchos inversionistas abren empresas nominales para poder usar ambos regímenes y pagar menos impuestos.64

Impuesto de solidaridad (ISO). También se aplica trimestralmente un impuesto sobre los activos netos a empresas que realizan actividades comerciales y agrícolas y que generan un margen neto de ganancias de más del 4 por ciento de su ingreso. La tasa del impuesto es 1 por ciento y se aplica en la cantidad mayor entre el 25 por ciento del valor de los activos netos o el 25 por ciento del ingreso bruto. Los contribuyentes cuyos activos netos son cuatro veces mayores que su ingreso neto pagan el impuesto sobre su ingreso bruto.

El objetivo del impuesto es asegurar el pago de un impuesto mínimo cuando el contribuyente opta por el régimen fiscal opcional. Los pagos de ISO pueden ser acreditados al impuesto sobre la renta para evitar doble tributación. Las empresas bajo esquemas de incentivos de maquila o de zona franca (cuadro II.2) están exentas de ISO por la duración de su exención de impuesto sobre la renta y también lo están instituciones educativas, empresas en su primer año de operaciones, contribuyentes con pérdidas durante dos años consecutivos y contribuyentes que han optado por usar el régimen general de impuesto sobre la renta también están exentos.

Ganancias de capital y retención de impuestos

Dependiendo del régimen de impuesto sobre la renta de sociedades aplicado, las ganancias de capital están sujetas ya sea a una tasa del 10 por ciento (régimen fiscal general) o 31 por ciento (régimen fiscal opcional). Bajo el régimen opcional está disponible una transferencia o acarreo de pérdidas durante 5 años contra ganancias de capital.

Los dividendos pagados a no residentes fuera de las ganancias imponibles no están sujetos a retención de impuestos sino a un arancel fiscal del 3 por ciento. Los dividendos pagados de ganancias exentas de impuestos están sujetos a una retención final de impuesto sobre la renta a una tasa del 10 por ciento sobre la cantidad bruta.

El interés pagado a no residentes también esta sujeto a un impuesto de retención del 10 por ciento. El interés sobre préstamos extranjeros otorgados por instituciones financieras está exento de impuestos siempre que la divisa extranjera haya sido vendida dentro del sistema bancario local. Las regalías pagadas a no residentes tributan 31 por ciento sobre la cantidad bruta.

63 MuchospaísesdeAméricaLatinahanadoptadounatributaciónbasadaenfacturaciónqueseaplicasóloaPYMES.EntreellosestánEstadoPlurinacionaldeBolivia,brasil,CostaRica,Chile,México,Nicaragua,PerúyRepúblicaDominicana.

64 Porejemplo,abriendodosempresas,unaenmanufacturasujetaalrégimenopcional,yunaenserviciossujetaalrégimengeneralytransfiriendogastosalaprimeraygananciasalaúltima.

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No hay en vigor tratados de doble tributación (TDT) aunque existen negociaciones al respecto con Francia y España.

Impuestos indirectos y otros

Los impuestos indirectos representan la principal fuente de ingreso fiscal para el Gobierno. En 2009, sólo la recolección del impuesto al valor agregado (IVA) representó el 50.2 por ciento de los impuestos recolectados en el país.65

Impuesto al Valor Agregado (IVA). Se aplica a una tasa única del 12 por ciento sobre bienes y servicios locales, ventas, alquileres e importación de bienes. La exportación de productos tiene tasa cero. Se aplican exenciones de IVA a ciertas instituciones tales como organizaciones no lucrativas o instituciones educativas; diversas operaciones que incluyen servicios financieros o venta de alimentos en mercados locales de hasta GTQ 100 (alrededor de $12); ciertas transferencias de propiedad (como fusiones o creación de empresas y compras de bienes raíces hasta por valor de $17’500), genéricos, medicinas alternativas y medicinas contra el VIH.

Quienes pagan IVA deben presentar una declaración mensual. El pago excedente de IVA es reembolsable. Las devoluciones del IVA son muy lentas, aunque se ha conseguido cierto progreso durante los últimos cuatro años. Existen tres esquemas de devolución. Bajo el general, que aplica a empresas que exportan menos del 50 por ciento de su producción, la devolución del IVA puede tomar hasta siete meses. Las empresas que exportan más del 50 por ciento de la producción caen bajo el segundo régimen y reciben un reembolso en alrededor de tres meses. Un nuevo régimen “opcional” se ha introducido recientemente que reduce el tiempo de devolución a dos meses pero para finales de 2009 se reportó que sólo unas 70 empresas calificaban.

Impuestos aduanales y al consumo. Los impuestos aduanales siguen el Régimen del Acuerdo Centro

Americano sobre Aranceles y Aduanas. Se aplican al valor CIF (costo, seguro, transporte) a tasas del 5, 10, 15 o 20 por ciento. Se aplican impuestos al consumo a ciertos productos y servicios que van desde tabaco y bebidas a cemento, distribución de productos de petróleo y turismo.

Timbres fiscales y papel sellado especial para protocolos. Ciertos documentos o contratos están sujetos a un timbre fiscal del 3 por ciento. El papel sellado que se utiliza en contratos autorizados por notarios, paga GTQ 1 por página. Sin embargo, MINFIN reporta que el costo de impresión es de GTQ 1 por página. El Gobierno está considerando subir el impuesto al papel sellado a GTQ 10 por página.

Circulación de vehículos. Impuesto anual sobre todo tipo de vehículos de transporte con tasas del 1 por ciento para vehículos nuevos y que se reduce conforme el vehículo va envejeciendo.

Impuesto sobre la Tierra y Propiedad Inmueble (Impuesto Único sobre Inmuebles – IUSI):66 Es un impuesto anual ad valorem sobre propiedad inmobiliaria en áreas urbanas y rurales. La recolección y administración del IUSI ha sido descentralizada a aquellos gobiernos locales (municipalidades) que tienen medios adecuados para manejarlo. En 2007, más de 70 por ciento de los gobiernos locales estaban a cargo de la administración de este impuesto (233 de 332). Sin embargo, según estadísticas de MINFIN la recolección de este impuesto ha caído desde su descentralización y continúa estando concentrada en áreas urbanas.

El valor de las propiedades se estima por medio de una autoevaluación hecha por los propietarios. El impuesto se aplica a propietarios o personas que tienen propiedad inmueble en base progresiva a las tasas que se presentan en la tabla II.3.

65 http://portal.sat.gob.gt/sitio/estadisticas/Prueba/COMP%20TOTAL%202007.htmEsteporcentajesecalculasobreelbrutodelimpuestosobrelarenta.66 Decreto15-98


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tabla II.3. Impuesto a la propiedad inmueble en Guatemala - tasas en GtQ y destino

Valor de la propiedad inmueble GTQ0 – 2’000

GTQ2’001- 20’000

GTQ20’001- 70’000

GTQ70’001- más

tasa fiscal exento 0.2 por ciento 0.6 por ciento 0.9 por ciento

Destino de los ingresos - Municipalidad25 por ciento, Gobierno Central

75 por ciento, municipalidad

Fuente: Ministerio de Finanzas de Guatemala (MINFIN).

Incentivos fiscales

Los principales esquemas de incentivo están dirigidos a apoyar las actividades de exportación, aunque su aplicación va a menudo más allá de los sectores estrictamente relacionados a la exportación. Dichos incentivos clave se presentan en el cuadro II.2.

De acuerdo a las estadísticas oficiales del Ministerio de Economía, para el 8 de octubre de 2009, 704 empresas se beneficiaban del régimen de maquila. De éstas, 197 eran de propiedad extranjera y 49 tenían capital mixto. El Ministerio también reportó que durante el período 2007-2008, las empresas que accedieron al régimen de maquila generaron alrededor de 37’000 empleos. Sin embargo, basado en el análisis de la lista de empresas bajo ese régimen, un estudio reciente ha destacado que sólo alrededor de 16 por ciento de ellas son realmente empresas de maquila, mientras que otras están orientadas mayoritariamente el mercado local. La lista incluye empresas de minería, embotellado, tabaco y procesado de alimentos, y entre ellas están muchos de los mayores inversionistas locales y extranjeros del país (Gutiérrez, 2007).

También se reportó durante la misión de investigación de UNCTAD que es práctica común para empresas bajo el régimen de maquila cambiar de nombre cada 10 años para poder continuar con los beneficios de los incentivos fiscales asociados. Esto crea una situación de competencia desleal entre las empresas que están dentro y las que están fuera del régimen de maquila y es otro factor detrás de los altos niveles de evasión fiscal. La SAT estima que el ingreso fiscal no percibido asociado al régimen de maquila totalizó más de GTQ 989.3 millones en 2009 ($121.4 millones), correspondiente a alrededor de medio punto porcentual del PIB (SAT, 2010). Al tomar en consideración las exenciones fiscales derivadas de la Constitución y otras leyes, el porcentaje subiría a 8 por ciento del PIB.

Los incentivos relacionados a exportación en las zonas francas y las leyes de maquila son incompatibles con el Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias de la OMC ya que están directamente enlazados con el desempeño de las exportaciones. Los miembros de la OMC tienen que eliminar incentivos incompatibles para el 2015. A la fecha de la misión de UNCTAD, en noviembre de 2009, no se habían iniciado discusiones serias dentro del Gobierno y con la comunidad empresarial sobre cómo abordar ese asunto. Por lo tanto ha llegado el momento de re-evaluar la efectividad de los esquemas de incentivos existentes y discutir su abolición o reemplazo con otros que sean más efectivos y menos distorsionadores.

El régimen fiscal de Guatemala ciertamente es atractivo para los inversionistas. Sin embargo, no produce ingresos suficientes para suministrar servicios públicos esenciales y abordar las necesidades económicas y sociales de la mayoría de la población. Esta situación, ya reconocida en los Acuerdos de Paz a finales de la década de 1990 por los padres del nuevo orden democrático, subyace el Pacto Fiscal, cuyos objetivos están lejos de alcanzarse. A la fecha, sólo una pequeña minoría de individuos y empresas pagan impuestos.67 Tal como está el régimen fiscal de impuesto sobre la renta de sociedades favorece la ingeniería fiscal, el arbitraje y la evasión; desanima abrir negocios y lleva al abuso de los esquemas de incentivos disponibles por parte de empresas que no son a las que van dirigidos dichos incentivos.

67 Porejemplo,segúnelMinisteriodeFinanzas,75porcientodel impuestodesolidaridadlopagael2.3porcientodecontribuyentes,representadopor987grandescontribuyentesquesonprincipalmentesupermercados,agro-exportadoresybancos.

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45

En vista del análisis presentado anteriormente, la revisión lleva a varias recomendaciones principales sobre reorientación de la política fiscal para servir mejor los objetivos de desarrollo e inversión de Guatemala. Las reformas que se proponen a continuación deberían de considerarse un paquete integral destinado a reestructurar la tributación del impuesto sobre la renta para incrementar el ingreso fiscal al tiempo que se mantiene la competitividad fiscal. Por esta razón, la intención no es que se introduzcan selectivamente al régimen fiscal. Las recomendaciones son:

.● Convertir el actual “régimen opcional” en el régimen fiscal corporativo estándar pero introducir depreciación acelerada para facilitar la apertura y desarrollo de empresas y reducir progresivamente la tasa al 25 por ciento, en línea con el promedio regional, para no desalentar la inversión local y extranjera;

.● Fortalecer el poder de supervisión y sancionador de las autoridades tributarias respecto a violaciones de la legislación fiscal;

.● Reformar el actual “régimen general” y limitar su alcance de aplicación por sector, p.ej. excluyendo sectores como servicios e industrias de extracción que deberían de estar sujetar al régimen estándar; o por tamaño de empresa, esto es introduciendo un límite de facturación con el propósito de beneficiar a PYMES, lo cual es usualmente el objetivo primario de regímenes tributarios simplificados.

.● Reducir la opción de cambio al régimen tributario elegido a una vez cada cinco años.

.● Introducir normas para regular precios de transferencia de acuerdo con estándares internacionales.

Otras.recomendaciones.son:

.● Considerar introducción de una nueva tasa de IVA para aumentar los ingresos, que continúe protegiendo a los segmentos más pobres de la población. Los productos y servicios esenciales podrían estar exentos del IVA o pagar una tasa por debajo del 12 por ciento actual (o régimen de exención de IVA), mientras los bienes y servicios no esenciales o de lujo, o aquellos que generan externalidad negativa, podrían gravarse con una tasa de alrededor del 20 por ciento.68

.● Negociar y ratificar TDT con los principales países existentes o que son fuente potencial de IED para evitar la doble tributación de beneficios.

.● Revisar la efectividad de los esquemas de incentivos ante los objetivos que se suponía debían de lograr y tomar en cuenta el desafío de cumplimiento de las normas de la OMC como asunto de prioridad y urgencia. Hay que evitar cambios abruptos y de último minuto, para dar tiempo a que las empresas que actualmente disfrutan de incentivos incompatibles se ajusten y contengan posibles retiros de inversión. Debería de realizarse un proceso transparente de consultas con los inversionistas para informar sobre esta revisión.

4 .. Trabajo

El régimen laboral en Guatemala es bastante liberal. El Código de Trabajo69 norma los derechos laborales y relaciones de empleo y el Ministerio de Trabajo y Prevención Social es la entidad encargada de política laboral. La justicia laboral es lenta y aún son problemáticas algunas instancias de representación laboral e implementación de convenciones internacionales de trabajo. El Gobierno está trabajando con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para tratar esos asuntos.

68 MuchospaísesdelaOCDEqueaplicanelimpuestoalvaloragregadousantasasmuydiferenciadassegúnlanaturalezadelproductooservicio.AlgunospaísesenAméricaLatinaaplicanunimpuestodeventassuplementariosobrelosartículosdelujo.AlgunastasasbasedeIVAenAméricaLatinason:21porcientoenArgentina;19porcientoenChile;16porcientoenColombia;13porcientoenElSalvador;15porcientoenMéxico;y19porcientoenPerú.

69 Decreto1441de1961


46 47

Cuadro II.2. Principales incentivos fiscales en Guatemala

Los incentivos fiscales de Guatemala para inversión están dirigidos mayoritariamente a la promoción de exportaciones. También existen incentivos para el desarrollo de energía renovable. Una ley de promoción de turismo, que contenía varios incentivos fiscales, fue derogada en 1997. Desde 2005 hay una nueva ley en discusión pero aún no ha sido adoptada.

Régimen de zona de libre comercio

Según la Ley de Zonas Francas de Guatemala (Ley 65 de 1989), las empresas que producen bienes para exportación o re-exportación sin transformar o modificar el producto original y las empresas que ofrecen servicios relacionados con el comercio internacional pueden instalarse en una Zona Franca y beneficiarse de los siguientes incentivos:

.● 12 años de exención del impuesto sobre la renta;

.● Exención del IVA para transacciones dentro o entre zonas francas;

.● Exención de timbres fiscales en la transferencia de propiedad inmueble situada en zonas francas cuando la empresa también está localizada allí;

.● Exención de impuestos, aranceles y cargos aplicables a las importaciones hacia una zona franca para la maquinaria, equipo, herramientas, materias primas y en general todos los insumos utilizados en la producción de bienes y concesión de servicios.

Se permiten exportaciones temporales desde una Zona Libre de Impuestos a territorio Centro Americano y viceversa cuando su propósito es ajustar, transformar o reparar la mercadería. Esto se limita a un período de no más de seis meses. Los ocupantes de zonas francas pueden vender hasta 20 por ciento de su producción en Guatemala.

Actividades de exportación (“régimen de maquila”)

También hay disponibles incentivos para actividades que involucran importación de bienes primarios a ser procesados para exportaciones de Guatemala (Ley 29 de 1989), excluidos el café y otras exportaciones tradicionales como bananos, azúcar y algodón sin procesar. Los incentivos principales incluyen:

.● Exención por 10 años del impuesto sobre la renta de sociedades para ingresos derivados de la exportación de bienes procesados o ensamblados en Guatemala;

.● Exención de impuestos, IVA y aranceles de importación para la importación de maquinaria, equipo, partes y accesorios necesarios para la producción;

.● Exención de aranceles de exportación;

.● Posponer por un año el pago de impuestos, IVA y aranceles de importación cargados a las importaciones de materias primas, productos semi-procesados, productos intermedios y materiales necesarios para la exportación de productos guatemaltecos. Esto se puede ampliar a más de un año.

Desarrollo de energía renovable

De acuerdo con la Ley 53 de 2003, las empresas que desarrollan proyectos de energía con fuentes de energía renovables se benefician de:

.● Exención de impuestos, IVA y aranceles de importación sobre la maquinaria, equipo, partes y accesorios necesarios para producir energía durante un período de construcción que no exceda 10 años;

.● 10 años de exención de impuesto sobre la renta de sociedades.

Fuente: UNCTAD.

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Cuadro.II .3 ...INTECAP.e.IRTRA.-.servicios.innovadores.para.empresarios.y.empleados

INTECAP es una organización autónoma no lucrativa creada bajo Decreto 17-72 con el objetivo de promover la cooperación entre los sectores público y privado para incrementar la productividad del país y desarrollar su recurso humano. Aporta diferentes niveles de asistencia técnica y tecnológica a todos los sectores de la economía. La capacitación vocacional de empleados y personas que quieren entrar al mercado laboral se hace por medio de dos tipos de servicios educativos: cursos para desarrollar cualificaciones y cursos para mejorar las capacidades. Las actividades e infraestructura se financian por medio de un arancel a la nómina del 1 por ciento, aportes del gobierno, donaciones, préstamos y honorarios por servicio.

INTECAP tiene 34 centros de capacitación en diferentes regiones del país y 30 unidades móviles para llegar a áreas remotas.70 Ofrece una amplia gama de cursos de entrenamiento para la industria, el comercio, artesanías, agricultura y servicios. En 1999, inició un proceso de modernización con la adquisición del certificado ISO 9001:2000; implementación de un sistema de evaluación laboral y certificación; la ejecución de nuevas estrategias de capacitación tales como aprendizaje en línea (e-learning), unidades móviles y capacitación paralela en empresas y centros de INTECAP; también invirtió en equipo de alta tecnología para los centros de capacitación y construcción de nueva infraestructura para capacitar sobre tecnologías de información y comunicación, banca y seguros, vestuario y textiles, tecnología para el tratamiento de carnes, etc.

INTECAP capacita a un promedio de 200’000 guatemaltecos por año y los comentarios y reacciones son muy positivos. Tanto empresas locales como afiliadas extranjeras utilizan los servicios de capacitación de INTECAP, ya sea enviando a sus trabajadores a los cursos disponibles o a actividades de capacitación hechas a la medida, las cuales pueden organizarse bajo solicitud para llenar las necesidades específicas de la empresa. Todas las empresas entrevistadas en esta revisión manifestaron satisfacción con los servicios de INTECAP. Dado el número limitado de institutos técnicos públicos disponibles en Guatemala, el Ministerio de Educación reportó que en 2009, comenzó a financiar a INTECAP para capacitar a alrededor de 15’000 estudiantes en disciplinas técnicas. A esos estudiantes se les permite después el acceso a universidades del país.

En la década de 1960 un grupo de empresarios presentó al Gobierno la idea de crear una institución dedicada a la recreación positiva de los trabajadores y sus familias. En 1962 se materializó la idea y se creó el IRTRA como una entidad pública autónoma financiada con arancel a la nómina de los empleadores. Este arancel fue voluntariamente incrementado en 1992 por medio del Decreto 43-92 al 1 por ciento de los salarios de los empleados y se paga junto a otras aportaciones de seguridad social.

El IRTRA tiene un complejo hotelero con casi 700 habitaciones y cinco parques de atracciones en diferentes lugares del país con una capacidad estimada para 36’000 personas. Los parques más recientes, Xocomil71 y Xetulul72, han ganado varios premios internacionales por su excelente infraestructura, administración e innovación. Un nuevo parque, Xejuyup, está en construcción. En sus 47 años de existencia el IRTRA se ha distinguido por su servicio excelente y ha acogido a cerca de 47 millones de personas, alcanzando con su objetivo de recreación saludable para los trabajadores y sus familias. El IRTRA está abierto también para los extranjeros y se ha convertido en un destino turístico importante en la región.

IRTRA e INTECAP son Buenos ejemplos de mecanismos innovadores de recreación y capacitación que han probado ser efectivos y eficientes en lograr sus mandatos sin carga innecesaria sobre los presupuestos de los sectores público o privado.

Fuente: INTECAP, IRTRA y entrevistas de UNCTAD.

70 LasunidadesmóvilessecrearonconapoyofinancierodelaUniónEuropeatrasladevastacióndelhuracánMitchen1998.Hansidomuyexitosasyganadopremiosinternacionales,comounamenciónespecialenlosPremiosdelaCumbreMundial2009enlacategoríadee-inclusión.

71 Xocomilesunparqueacuáticoqueganóelpremioa“mejorparquedelmundo“en1998,otorgadoporlaasociacióndeparquesacuáticosyen2008fuenombradoparquetdelañoporlapublicaciónAmusementTodayJournal(www.amusementToday.com).

72 XetululganóelpremioApplauseen2008,elpremiomásprestigiosodentrodelnegociodeparquesdediversionesytemáticos.http://www.liseberg.com/en/home/Footer/Press-Releases/The-Applause-Award-2008/


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Los contratos de trabajo pueden ser escritos u orales (esto último es lo que prevalece en la práctica), por tiempo indefinido o fijo o para realizar tareas específicas. Todos los contratos individuales se consideran indefinidos a no ser que se especifique lo contrario. Los procedimientos para contratar y despedir están detallados en el Código de Trabajo, son directos y están en línea con los estándares regionales.73 Ambas partes pueden dar por finalizado el empleo sin ninguna responsabilidad dentro de los dos meses de inicio de la relación laboral, que se consideran período de prueba. A partir de entonces, el empleo puede ser finalizado por cualquiera de las partes con o sin causa justificada. El despido por causa justificada no genera responsabilidades al empleador, excepto los salarios retenidos (vacaciones, bono 14 y aguinaldo). La carga de la prueba recae en el empleador, y cuando los Juzgados de Trabajo determinan que no existió causa justificada, el empleador está obligado a pagar indemnización completa y daños por hasta doce meses de salario.74

En caso de terminación de contrato sin causa justificada, el empleador paga un mes de salario por año trabajado como indemnización.75 No existe indemnización si el empleado da por terminada la relación laboral sin causa justificada. Está legalmente autorizada la terminación de empleo debida a situaciones de fuerza mayor, incluidas bancarrota o muerte del empleador. Los empleados deben dar aviso a los empleadores sobre terminación de contrato de acuerdo al período de tiempo presentado en la tabla II.4. Los empleadores, sin embargo, no tienen obligación legal de notificar la terminación a no ser que lo hayan acordado en el contrato de empleo. Esta asimetría debería de corregirse.

tabla II.4. tiempo de notificación para terminación de contrato

Antigüedad.del.empleado Aviso.previo

Primeros 2 meses Ninguno

Primeros 6 meses 1 semana

6 meses a 1 año 10 días

1 a 5 años 2 semanas

Más de 5 años 1 mes

Fuente: Artículo 83 del Código de Trabajo.

Los empleadores deben de dar a sus trabajadores seguridad social, una paga por Navidad y una paga extraordinaria en julio (para un total de 14 salarios mensuales por año), 15 días de vacaciones pagadas y una bonificación de incentivo de GTQ 250 (que equivale a aproximadamente USD 30) por mes.76 La seguridad social incluye una cuota de empleador de 10.67 por ciento de los salarios de los empleados al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS), más un arancel a la nómina del 1 por ciento para el Instituto Técnico de Capacitación y Productividad (INTECAP), que da derecho a que las empresas utilicen los servicios de capacitación del instituto y otro 1 por ciento al Instituto de Recreación de los Trabajadores (IRTRA, que es privado) (Cuadro II.3).77 Los aportes totales a la seguridad social representan alrededor de 13 por ciento de los salarios de los empleados, lo cual es menos que la tasa de contribución de los competidores en CAFTA-DR.78

Hay un salario mínimo que varía según el tipo de actividad empresarial como se muestra en la tabla II.5. Estas tasas son revisadas periódicamente por la Comisión Nacional de Salarios, que es el órgano técnico y consultivo del Ministerio de Trabajo compuesto por representantes del gobierno, empleadores y empleados. Con base en las recomendaciones de la Comisión, el Presidente de la República fija el salario mínimo. Esto fue reportado por inversionistas como gravoso y ya hay consultas para cambiar dicho sistema.

73 El“Índicederigidezdeempleo”deGuatemaladelReporteDoing BusinessdelBancoMundialloponealaparconelpromediodeAméricaLatinaylaregióndelCaribeylaOCDE.

74 Artículo78delCódigodeTrabajo.75 Artículo82delCódigodeTrabajo.76 Decreto37-2001.EstabonificacióndeincentivoesuncompromisodelAcuerdoPolíticoparafinanciarlaPaz,elDesarrolloylaDemocraciaenGuatemalaynoseincluye

enlaindemnizaciónpordespido.77 Acuerdo1’118delaJuntaDirectivadelIGSS:lostrabajadorespaganun4.83porcientoadicionalcomocontribuciónalIGSSmientraselEstadodeberíadeagregarotra

contribución,lacualusualmentesepagopormediodelaprovisióndepropiedadesinmuebles.78 Latasaes26porcientoenCostaRica,15.25porcientoenElSalvador,15porcientoenNicaragua,14.19porcientoenRepúblicaDominicanay7a8.5porcientoen

Honduras(IBFD,2010).

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tabla II.5. Salarios mínimos diarios y mensuales

Actividad Salario.Diario.($) Salario.Mensual.($)

Agricultura 7 210

No agricultura 7 210

Industria de exportación y “maquila” 6.46 194.06

Bonificación de incentivo 1.04 31.25

Fuente: Acuerdo del Presidente de la República, No. 347 de 2009.Notas: Aplicada una tasa de cambio de GTQ1.00x8 = $1.00.

No obstante, la tasa de sindicalización es muy baja (alrededor de 8 por ciento) y los estrictos requisitos socavan el ejercicio de los derechos sindicales. Por ejemplo, sólo puede fundarse un sindicato si hay acuerdo entre la absoluta mayoría de trabajadores en cierta industria. Igualmente, sólo se puede ir a la huelga con el apoyo de la mayoría de trabajadores (y no simplemente la mayoría de los que emiten voto).79 Estos asuntos se ven agravados por los serios alegatos de graves incidentes de violencia y asesinato de líderes sindicales y sindicalistas.80 En el año 2008 el Comité de Expertos de OIT sobre Aplicación de Convenciones y Recomendaciones (CEARCR) destacó esos y otros temas de conformidad entre la legislación nacional y las Convenciones de OIT. El Gobierno de Guatemala indicó como respuesta que el problema de la violencia no sólo afecta a personas involucradas en actividades sindicales sino a la sociedad en general, y que está implementando acciones para asignar mayores recursos a la Fiscalía Especial de Delitos contra Periodistas y Sindicalistas.

tabla II.6. Recomendaciones clave del libro blanco de la OIt y su estado de implementación

área temas Recomendaciones para promover su implementación

Ministerio de Trabajo y Previsión Social(MINTRAB)

Reforzar las instituciones

Reformar procedimientos de sanción; mejorar los procedimientos de inspección y conciliación; implementar el Acuerdo Ministerial 128-2009 que contiene “Buenas Prácticas, Verificación e Investigación en la Inspección”; incrementar el presupuesto del MINTRAB; y reforzar unidades especiales para trabajadores femeninos y adolescentes.

Juzgados de TrabajoGarantizar efectiva administración de justicia laboral

Usar los procedimientos existentes para reinstalación y proceso de apelaciones para poder acelerar los procedimientos judiciales en temas laborales; buscar solución legislativa para asegurar que el remedio del “amparo” no sea usado como mecanismo dilatorio en los procedimientos; promover más capacitación en todos los niveles; publicitar el papel de la Unidad de Resolución Alternativa de Conflictos del Organismo Judicial; mejorar los sistemas de información.

Género y discriminación

Reformar las leyesContinuar apoyando la aprobación del borrador de ley para reformar el Código de Trabajo relativo a género y discriminación81; ampliar los programas de capacitación y concientización; documentar y ampliar las buenas prácticas.

Peores formas de trabajo infantil

Políticas para promover los derechos del niño, con la meta de establecer una zona libre de trabajo infantil consistente con el convenio 182 de la OIT

Enmendar las normativas de la industria de cohetes para sacar a los niños de la industria; consolidar la operación de la Comisión Nacional para la Eliminación del Trabajo Infantil; implementar un protocolo inter-ministerial para el cuidado de trabajadores menores de edad y aprobar el protocolo inter-institucional para el cuidado de trabajadores menores de edad.

Promover una cultura de cumplimiento

Concientizar a la sociedad sobre los derechos laborales

Definir una estrategia para publicitar los derechos laborales que incluya concientización, divulgación y capacitación; promover el diálogo social en los mecanismos tripartitos existentes

Compromiso político general

Implementar las recomendaciones del Libro Blanco

Reactivar el Comité Nacional de Seguimiento

Fuente: Reporte de Verificación de OIT sobre la implementación de las Recomendaciones del Libro Blanco.81

79 http://www.ilo.org/ilolex/english/newpaísframeE.htm.80 LaConfederaciónSindicalInternacional(CSI),reportónueveasesinatosdesindicalistasen2008enelReporteparalaOMCRevisióndelConsejoGeneralsobrePolíticas

ComercialesdeGuatemala.Ginebra,febrerode2009.81 Paraimplementaraccionesqueseprohíbalaprácticadepedirpruebasdeembarazoenellugardetrabajo,abordarlasdificultadesdehacercumplirlasleyeslaborales

enelsectoragrícola,yconflictosentrepueblosindígenasyempleadores.


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Igualmente, un programa de asistencia técnica de la OIT ha contribuido desde 2005 a que Guatemala mejore la protección de los derechos laborales y fortalezca sus instituciones laborales. El programa fue informado por un “Libro Blanco” publicado por los Ministerios de Trabajo y Ministerios de Comercio de Centro América y la República Dominicana (MINTRAB, 2005). Las recomendaciones clave del Libro Blanco se resumen en la tabla II.6. La OIT está a cargo de realizar evaluaciones de implementación cada seis meses.

El Gobierno debería de continuar tratando los temas de protección laboral y derechos sindicales en cooperación con los aliados sociales y la OIT. No sólo mejoraría esto la protección de los trabajadores en el país, sino también afectaría positivamente la estrategia de captación de IED al país. Cada vez más se considera responsables a las CTN de los estándares de protección que ofrecen a sus trabajadores y los marcos legales en los que operan. Como consecuencia, cada vez son más receptivos a solicitudes de comportamiento social más responsable.

5. Capacidades laborales, empleo y residencia de no ciudadanos

Guatemala tiene una fuerza laboral grande, poco capacitada y barata que se concentra en las áreas rurales. La fuerza laboral ha atraído cierta inversión que busca eficiencia en el sector industrial (principalmente “maquila”) y ha promovido el uso de métodos de producción de labor intensiva en agricultura y construcción. En áreas urbanas, los mayores niveles de educación han promovido el desarrollo del sector terciario en áreas como centros telefónicos de atención al cliente y servicios financieros. No obstante las capacidades relevantes se están volviendo escasas. Por ejemplo, la disponibilidad de personas que hablan inglés, originalmente un activo para el desarrollo de los centros telefónicos de atención al cliente, corre el riesgo de convertirse en un obstáculo para el crecimiento del sector en el futuro.

El gasto gubernamental en educación continua estando muy por debajo del promedio de América Latina (3.1 por ciento del PIB en Guatemala contra 4.1 por ciento en ésta última en 2007) y la tasa de fuerza laboral con educación secundaria y terciaria es la más baja de la región.82 Aunque los gerentes locales están bien considerados, también son escasos. El sistema educativo está centrado en ciencias sociales aunque la demanda es mayor en los campos científicos y técnicos.83 Esto se refleja en la falta de satisfacción tanto de inversionistas locales como extranjeros en cuanto a la calidad de capacidades de la fuerza laboral en los niveles profesionales, vocacionales y técnicos. También constituye un obstáculo para un país que desea desarrollar industrias y servicios más sofisticados.

El problema se complementa con el marco legal relativamente restrictivo y altamente burocrático aplicable a la entrada de trabajadores expatriados, lo que desalienta aún más la atracción y retención de capacidades para la economía de Guatemala. Los inversionistas extranjeros, con cierta justicia, se quejan frecuentemente de los pesados requisitos, costo y dificultades para obtener permiso de trabajo y residencia para sus empleados especializados.

De acuerdo con la Constitución,84 los trabajadores guatemaltecos deben tener preferencia sobre trabajadores extranjeros igualmente cualificados y el Código de Trabajo estipula que los ciudadanos guatemaltecos deben sumar el 90 por ciento de la fuerza laboral y el 85 por ciento de los salarios.85 En cuanto a gerentes, la legislación prescribe que los extranjeros sólo pueden ocupar un máximo de dos puestos y no hace distinción respecto a la cantidad invertida o la naturaleza estratégica de la inversión. Sin embargo, se reportó que el régimen migratorio aplicable a puestos gerenciales se implementa de manera más liberal.

82 DatosdelBancoMundialmuestranquesólo12.4porcientoy6.2porcientodelafuerzalaboralrecibeneducaciónsecundariayterciaria,respectivamente,comparadoconElSalvador(15.1porcientosecundarioy23.8porcientoterciario),RepúblicaDominicana(18.6y10.3),CostaRica(23.9y16.8)yPanamá(30.0and24.0).

83 DatosdeUNESCOpara2007indicanquesolo3porcientodelosestudiantessegradúanenCienciasy14porcientoeningenieríaydisciplinassimilares(UNESCO,BancodeDatosdeEducaciónGlobal,2009).

84 Artículo102n)delaConstitución85 Artículo13delCódigodeTrabajo;indicaqueestasproporcionespuedenmodificarsebajocircunstanciasexcepcionales.

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La ley de Migración reconoce las siguientes categorías de inmigrantes:

1. No residentes. Incluye a todos los visitantes, turistas y personas que llegan en tránsito. Dependiendo del país de origen, puede ser necesario visado de entrada.

2. Residentes. Son extranjeros autorizados a permanecer en el país por un período de tiempo extenso para llevar a cabo actividades lícitas. Hay dos tipos de permisos de residencia:

a. Temporal: extendido a extranjeros (inversionistas o empleados) por dos años (renovable); y

b. Permanente: extendido a inversionistas extranjeros, pensionistas o extranjeros autosuficientes que viven de remesas del extranjero (rentistas),86 los familiares de todos los anteriormente indicados, parientes extranjeros de ciudadanos guatemaltecos y personalidades distinguidas. Estos permisos se otorgan por cinco años (renovables).

Según la ley, para poder recibir remuneración, trabajar o realizar actividades comerciales, incluso buscar oportunidades para invertir en Guatemala, los extranjeros deben de ingresar con una visa de negocios,87 que se emite por 180 días y es renovable una vez. Si la persona empresaria quiere permanecer después de la renovación, es necesario solicitar residencia temporal o permanente. En la práctica, sin embargo, muchos inversionistas potenciales entran al país con una visa de turista (a no ser que sean ciudadanos de países que no necesitan visado).

La documentación que acompaña una solicitud de residencia temporal es relativamente estándar, e incluye la necesidad de presentar evidencia de solvencia económica de un patrocinador guatemalteco (individuo o entidad) como garantía para el solicitante. Para los inversionistas, esa garantía debe de estar complementada por una inversión mínima de $50’000. Según la Ley de Migración, los inversionistas también pueden reemplazar su permiso de residencia temporal con uno permanente u optar directamente por la residencia permanente. Sin embargo, la normativa no describe las condiciones y procedimientos requeridos para que el inversionista obtenga un permiso permanente de residencia, excluyendo efectivamente el acceso a este tipo de permisos.

Los inversionistas con permiso de residencia no necesitan un permiso de trabajo adicional. Sin embargo, un empleador (local o extranjero) que desee contratar empleados o gerentes extranjeros, necesita solicitar un permiso de trabajo al Ministerio de Trabajo y Prevención Social para cada uno de ellos (Acuerdo Gubernativo 528-2003 del Presidente de la República). La solicitud debe de ir acompañada por una larga lista de documentos. Algunos requisitos son innecesariamente pesados y restrictivos. Por ejemplo, la lista incluye una declaración del empleador asumiendo responsabilidad por la conducta del trabajador extranjero, autenticada por un notario; una declaración sobre el número de empleados nacionales y extranjeros en la empresa, así como sus respectivos salarios, debidamente certificada por un contador; una declaración autenticada por notario indicando que el trabajador extranjero entiende, habla, lee y escribe el idioma español. Lo que es más, cualquier error en la presentación de los documentos debe de ser enmendada en los cinco días siguientes o la solicitud es rechazada.

Las solicitudes completas se someten a un examen de mercado de trabajo residente, por medio del cual si se encuentran trabajadores guatemaltecos debidamente cualificados, se rechaza la solicitud. Para ese propósito el MINTRAB montó una base de datos de recursos humanos, técnicos y profesionales. La base de datos es pequeña y sólo incluye a los desempleados registrados oficialmente. En promedio, se otorgan 1’200 permisos a extranjeros cada año. El permiso de trabajo es válido por un año y puede renovarse cuantas veces sea necesario, repitiendo el procedimiento descrito anteriormente.

86 Artículo30delaLeydeMigración:residentesextranjerospensionistasoautosuficientessonelegiblesparalassiguientesexoneracionesfiscales:a)impuestoseIVAsobrelaimportacióndesumenajedecasa;b)impuestosobrelarentasobreingresosprovenientesdelextranjero;c)arancelesdeimportacióndeunvehículo;d)pagodederechosdeemigración.

87 Artículo85delaleyofMigración,yArtículo77delanormativadelaLeydeMigración.


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En conclusión, además de incrementar la calidad y disponibilidad de capacidades locales in crementando el gasto gubernamental en educación, las autoridades deberían de revisar el régimen aplicable a la entrada de trabajadores extranjeros para que contribuya más activamente a atraer y divulgar capacidades que están escasas. Con ese fin, se recomiendan los siguientes cambios a los regímenes de trabajo y migración:

.● Revisar las disposiciones para residencia permanente de los trabajadores extranjeros con un esquema de talento empresarial para atraer a empresarios talentosos. Dichos esquemas se centran en la experiencia empresarial de los solicitantes en vez de las cantidades a invertir, pero usualmente fijan umbrales mínimos de inversión. En ese sentido, el umbral actual de $50’000 podría incrementarse a $100’000 para asegurar el bona fide de la inversión, pero daría derecho a los inversionistas y sus familias a obtener permisos de residencia permanente y de trabajo. También deberían de introducirse mecanismos adecuados de monitoreo para asegurar que la inversión se ha hecho dentro del período de tiempo fijado.

.● Reemplazar el actual examen de mercado de trabajo y el pesado procedimiento de permisos, que no es efectivo para proteger a los empleados locales, con un programa activo de atracción de capacidades basado en una “lista de capacidades escasas”, en línea con buenas prácticas internacionales. Esta lista, preparada por el Ministerio de Trabajo en base a una encuesta periódica de la comunidad empresarial, determinaría las categorías de trabajadores extranjeros a los que se les otorgarían fácilmente permisos de residencia y de trabajo y aquellos a los que no debería de permitirse la entrada, basándose en la escasez o abundancia de capacidades relevantes en Guatemala. Los trabajadores en la lista de capacidades escasas deberían de recibir permisos de trabajo y residencia para al menos tres años o por la duración total del contrato del empleado, en caso sea más corto.

.● Implementar un esquema de divulgación de capacidades por medio del cual las empresas que contraten trabajadores extranjeros incrementan su aportación del arancel de nómina a INTECAP del 1 al 2 por ciento por trabajador extranjero.

.● Diseñar programas de intercambio de capacidades consultando a la industria, para aportar al Mercado las capacidades que tienen demanda, tales como programas de intercambio de idiomas extranjeros para profesores de idiomas. Tomando en cuenta el futuro acuerdo de asociación con la Unión Europea, también puede preverse demanda de capacitación en otros idiomas latinos, por ejemplo italiano y portugués.

6. tierra

La tierra es uno de los factores claves de la producción y el acceso a títulos de propiedad de tierra esta entre los temas normativos clave que afectan tanto la inversión local como extranjera. En Guatemala, la cada vez mayor demanda está causando diversos problemas. Estos incluyen invasiones de terrenos y ocupación en áreas rurales, disputas limítrofes entre vecinos, disputas testamentarias, posesión sin título, títulos de propiedad múltiples y mediciones inexactas.

Los Acuerdos de Paz reconocieron estos y otros problemas relacionados con la tierra y convirtieron en un objetivo clave la promoción de un marco jurídico seguro, simple y accesible que rija la propiedad de la tierra. Desde entonces se han iniciado reformas sustanciales dirigidas a mejorar la medición, titulación y registro de la tierra (cuadro II.4). Sin embargo, gran parte del territorio del país necesita ser cubierto por este proceso de modernización. Para inversionistas locales y extranjeros, de igual forma, esto se traduce en dificultades para acceder a títulos de propiedad de tierra fuera de las principales ciudades.

No hay restricciones legales inusuales para el acceso por parte de extranjeros a títulos de propiedad de terrenos. Pueden usar, arrendar o ser dueños de propiedad inmobiliaria en áreas urbanas y rurales,

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Cuadro II.4. modernización de la administración de tierras en Guatemala

Entre las reformas clave que se han realizado para implementar los objetivos relacionados con la tierra contenidos en los Acuerdos de Paz están la creación de un Registro de Información Catastral (RIC) y la modernización del Registro General de la Propiedad (RGP).

Desde su creación en 2005, el RIC ha estado llevando a cabo un programa ambicioso a largo plazo para implementar el registro catastral de tierra, con apoyo financiero del Banco Mundial, Naciones Unidas y muchos países donantes (programas de asistencia PAT I y PAT II). Los programas comenzaron en 2005 en la periferia del país.

Para noviembre de 2009, 28 de las 333 municipalidades del país, que representan alrededor del 20 por ciento del territorio nacional, habían sido declaradas “zonas catastrales”. Estas son áreas que han sido sometidas a un procedimiento detallado de verificación. Comienza con el análisis de los títulos y sus registros en el RGP, después de lo cual se mide la tierra sobre el terreno. Este examen jurídico y técnico finaliza con la asignación de un número de terreno y un certificado de terreno catastral regular o irregular. Los terrenos irregulares son aquellos que tienen diferencias, impedimentos, contrademandas o no están registrados en el RGP. La ley aporta una serie de soluciones para la regularización de algunos terrenos irregulares, pero no para todos. En ese sentido, sería necesaria una legislación más integral.

El RIC también ha abierto oficinas locales y ha comenzado un proceso de mapeo de geo-referencia digital de todo el territorio de Guatemala.

El RGP fue creado en 1877 como entidad autónoma a cargo del registro de los derechos sobre bienes raíces y otros bienes móviles identificables y todos los actos y contratos que los afectan, tales como transferencia de propiedad, hipotecas u órdenes judiciales de embargo de propiedad. Durante la última década, se realizó una revisión integral del Registro y el proceso de modernización lo convirtió en uno de los registros más modernos y eficientes del mundo, ocupando el puesto número 1 en América Latina en cuanto a registro de propiedad y el puesto 24 de 183 en el Reporte Doing Business 2010 del Banco Mundial. El RCP tiene dos oficinas principales – en la Ciudad de Guatemala y en Quetzaltenango – y once oficinas más pequeñas en el resto del país. Los registros se mantienen de acuerdo con el sistema de “folio real” que lleva control de las transacciones conforme se relacionan con parcelas específicas de propiedad por medio de un número, y los derechos se asignan en orden cronológico siguiendo el principio de “prior tempore potior jure”.

La modernización del RGP es una historia de éxito que comenzó con la digitalización de los libros de registro a finales de los noventa, seguida por cambios normativos en 2004. Los logros principales del esfuerzo de modernización incluyen:

.● La digitalización de todos los documentos de papel y la creación de una biblioteca virtual accesible en línea;

.● La introducción de la firma electrónica de documentos;

.● La implementación de herramientas de tecnología orientadas al usuario que incluyen un sistema de seguimiento en línea para solicitudes de usuarios, envío electrónico de avisos a municipalidades, solicitud electrónica de certificaciones para entrega en cualquier parte del mundo, etc.;

.● Mejoras en la legitimidad y seguridad de las inscripciones por medio de varias acciones tales como: a) legislación especial para congelar activos voluntariamente incluye el uso de huellas digitales biométricas para prevenir y evitar transacciones fraudulentas (Decreto 62 de 1997); b) el soporte o “back-up” de información registrada se guarda en Houston, Texas.

Fuente: entrevistas de UNCTAD con RIC y RGP.


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exceptuando propiedades situadas a menos de 15 kilómetros de las fronteras88 y en el departamento de El Petén.89 El acceso de extranjeros a tierras propiedad del estado requiere una autorización de la “Oficina de Control de Áreas de Reserva del Estado.90

El problema de seguridad del título es el resultado de factores históricos, culturales y normativos. En la época pre-Colonial, las tierras indígenas eran de propiedad comunal y los derechos se reconocían por medio de reglas de costumbre. En el siglo XVI, el poder colonial reclamó la propiedad de toda la tierra y la distribuyó en grandes propiedades (“encomiendas”) entre los colonizadores, que las cultivaron con trabajo esclavo de los indígenas. La esclavitud fue reemplazada posteriormente por un sistema feudal de servidumbre por contrato, en la que se daba a los trabajadores terrenos pequeños (“minifundios”) a cambio de sus servicios. Las grandes propiedades (“latifundios”) permanecieron en manos de los descendientes de los señores coloniales. Sin embargo, la mayoría de registros de títulos de la época colonial se deterioraron o extraviaron. Esta histórica distribución desigual fue una de las causas subyacentes del violento conflicto civil. El conflicto en sí, al desplazar a gran número de personas, exacerbó aún más el asunto de la titulación.

Los Acuerdos de Paz de 1996 promovieron reformas dirigidas a mejorar tanto la medición física de tierras disponibles (por medio de la creación del Catastro) y la titulación de tierras. Desde entonces, la introducción de tecnología moderna de geo-referencia en el Catastro y la modernización y digitalización del Registro General de la Propiedad (RGP) han mejorado la legitimidad y seguridad de los derechos de tierra registrados (cuadro II.4). Los problemas son concernientes básicamente a la gran cantidad de derechos no registrados.

Guatemala tiene un sistema de registro mixto, en el cual el registro ante la RPG es declaratorio y no constitutivo de derechos. Sólo los derechos registrados son válidos ante los tribunales y respecto a terceras partes. Todas las transacciones territoriales tienen que estar certificadas por notario público como condición previa a registrar nuevos derechos de tierra en el RGP. Sin embargo, el registro en el RGP no es obligatorio y no esta apoyado por sanciones. Lo que es más, los notarios no necesitan dar aviso de la transacción al RPG. Sólo tienen obligación de dar aviso91 a las autoridades fiscales en: a) la Dirección de Catastro y Valuación de Inmuebles del Ministerio de Finanzas (DICABI) para actualizar el registro fiscal del comprador; y b) la municipalidad donde está situada la propiedad, para actualizar el registro de los bienes raíces.92

La ausencia de registro obligatorio en el RPG ha originado el problema de multiplicidad de títulos sobre la misma propiedad. En zonas no catastradas, los límites entre propiedades a menudo son imprecisos. Las discrepancias sobre el mapeo físico de los terrenos son consecuencia en parte de las reglas laxas de medición contenidas en la legislación que norma el registro de títulos de propiedad. En ese sentido, se introdujo recientemente una propuesta para convertir los planos profesionales geo-referenciados en un prerrequisito para todas las inscripciones y se recomienda fuertemente su adopción.

Los contratos de arrendamiento generalmente se realizan por escrito y a veces los certifica un notario público. Se requiere su inscripción en el RGP solamente si son por más de tres años o cuando se ha pagado por adelantado un año de alquiler.93 No se prohíbe la posesión de la tierra por parte de extranjeros, aunque solo los guatemaltecos de nacimiento y empresas con mayoría propiedad de guatemaltecos de nacimiento pueden obtener un título de propiedad como resultado de la acción de titulación supletoria.

88 Artículo123delaConstitución.89 Decreto118-96.90 EstaincluyepropiedadinmobiliariasituadaenzonasurbanasypropiedadinmobiliariacuyosderechosfueronregistradosenelRegistroGeneraldelaPropiedadantesdel

1demarzode1956sidichapropiedadestásituadaen:(i)unafranjadetierrade3kilómetrosalolargodelocéano;(ii)200metrosalrededordeorillasdelagos;(iii)100metrosacadaladoderíosnavegables;y(iv)50metrosalrededordecualquiermanantialquesirvecomofuentedeaguaparalapoblación(Art.122delaConstitución).

91 Artículo43dela“LeydelImpuestosÚnicosobreInmuebles”.LosnuevosserviciosenelRGPpermitenenviarestosavisosenformatoelectrónico.92 Lasmunicipalidadessonlasencargadasderecolectarlosimpuestosdepropiedad(versecciónsobretributación).93 Artículo1125delCódigoCivil.

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Los problemas relacionados con la seguridad de los títulos de propiedad agravan la situación de las disputas por tierra que son comunes en las áreas urbanas y rurales. Éstas van desde entrar sin permiso a invasiones, conflictos relacionados con herencias, multiplicidad de títulos, vacíos y errores en registros públicos, etc. Los Acuerdos de Paz crearon en 1997 una agencia Presidencial (CONTIERRA94) para promover la resolución de conflictos relativos a la tierra con medios conciliatorios.

Sin embargo, no existen tribunales de tierra especializados y los juzgados civiles tienen jurisdicción sobre la mayoría de conflictos por tierra. Los casos pueden tomar hasta una década y la resolución judicial de conflictos es considerara ineficiente. Las partes en disputa usualmente tratan de resolverla por acuerdo mutuo. En comunidades rurales, a veces se busca solución directa entre las partes con la intervención de un líder comunitario, abogado o institución estatal (como SAA – anteriormente CONTIERRA), mientras que en zonas urbanas la conciliación a menudo es hecha por abogados.

En conclusión, la ausencia de títulos de propiedad de tierra claros crea incertidumbre en el mercado, en detrimento de la inversión, excluyendo al titular del derecho de acceso a créditos y perjudicando la recolección de impuestos (especialmente el impuesto de propiedad recolectado por las municipalidades). En este aspecto las recomendaciones incluyen:

.● Continuar con la ampliación de la medición catastral y la identificación de derechos de propiedad de tierra a lo largo de todo el país. El examen jurídico y técnico a que se somete cada terreno es crucial para el desarrollo del país. Los conflictos que surgen por discrepancias en títulos y errores de medición requieren soluciones inmediatas y adecuadas.

.● Continuar con los proyectos de titulación que están en marcha y otorgar títulos de propiedad claros a las personas que están en pleno derecho de poseer la tierra. En ese sentido, los procedimientos de titulación supletoria deberían de agilizarse. Actualmente son largos, complicados y caros. Por lo tanto, muchos propietarios elegibles de terrenos no los utilizan.

.● Introducir el registro obligatorio de nuevos títulos de propiedad de tierra en el RGP, apoyado por sanciones adecuadas. La falta de penalidades financieras por no registrar títulos ha promovido alternativas más baratas tales como transacciones privadas que no se registran y que dan como resultado múltiples títulos de propiedad sobre el mismo pedazo de tierra. La falta de registro perjudica a todo el sistema socavando la seguridad y transparencia del mercado.

.● Mejorar la exactitud de las características físicas de los terrenos en planos profesionales debería de ser obligatorio para todas las inscripciones o registro. El Gobierno debería poner a la disposición dichos servicios a costo razonable o gratuitamente para casos especiales.95 La complejidad percibida en los procedimientos y los altos costos, por ejemplo los honorarios notariales o planes geo-referenciados, desaniman la formalización de derechos territoriales. Específicamente, las personas con recursos muy limitados deberían de recibir asistencia técnica y legal para cumplir adecuadamente con todos estos requisitos necesarios.

.● Crear tribunales agrarios especiales para resolver disputas territoriales. La ley catastral aporta remedios prudentes para resolución alternativa de conflictos. Sin embargo, en caso de una disputa judicial, los juzgados civiles no tienen el conocimiento técnico para solucionar ciertas situaciones, lo cual necesita revisarse a fondo.

7. Gobernanza

Después de los Acuerdos de Paz y el retorno a la democracia se han emprendido muchas reformas importantes para mejorar el funcionamiento del sector público en Guatemala. Aún así, el clima de inversión aún se ve afectado por temas serios de gobernanza, incluidas las pesadas normativas gubernamentales, altos niveles de corrupción administrativa y un sistema de tribunales lento e ineficiente. El principal elemento 94 DependenciaPresidencialdeAsistenciaLegalyResolucióndeConflictosdeTierra.95 Porley,laimplementacióncatastralesgratuitahastaladeclaraciónderegularidad(oirregularidad)oellevantadocatastral,despuésdelocualsepaganlosservicios.


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disuasorio a la inversión, sin embargo, es la situación de inseguridad, no sólo debido al alto costo que impone sobre las actividades económicas sino también el impacto que tiene sobre la imagen del país como un destino para la inversión.96 Esta sección revisa diversos elementos de la gobernanza del país y su impacto sobre la inversión.

Papeleo y corrupción

Se ha establecido una clara correlación entre eficiencia administrativa y desarrollo económico. La carga normativa impacta directamente los costos empresariales y la capacidad de las empresas para ampliarse y contratar empleados. Los procedimientos administrativos complejos son un obstáculo para los empresarios que desean unirse a la economía formal, y usualmente están asociados a altos costos de administración para el Estado.

Tal como se ha indicado en otras secciones de este reporte, los procesos para obtener licencias o patentes en Guatemala pueden tomar mucho tiempo y se utilizan poco las instalaciones y prácticas de gobierno electrónico (“e-government”). Varias instituciones gubernamentales, tales como el Registro General de la Propiedad o la Superintendencia de Administración Tributaria han mejorado significativamente su accesibilidad para el usuario final y la calidad de sus servicios, por medio del uso de soluciones basadas en la TI. Este esfuerzo debe de ampliarse a otras interfases entre el Gobierno y el sector privado. Esto incluye lo que concierne a establecimiento de una empresa (véase sección 1), licencias de construcción, devolución del IVA y certificados fitosanitarios.

El uso de documentos electrónicos y procesos automatizados también puede tornarse una herramienta formidable para reducir el ámbito para la discrecionalidad, falsificaciones y comportamiento buscador de rentas. En Guatemala, la corrupción administrativa continua siendo percibida como un problema serio para los inversionistas. Sin embargo, el Gobierno está haciendo importantes avances en esa área, y las empresas manufactureras han reportado una notoria disminución en sobornos (Banco Mundial, 2008). Entre las acciones clave en la lucha oficial contra la corrupción, vale la pena mencionar lo siguiente:

.● Ratificación de la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción;97

.● La introducción de la ley contra el lavado de dinero, según la cual todo depósito superior a $10’000 debe de reportarse a las autoridades;98

.● Nueva legislación sobre acceso público a la información, protección de datos personales, y la obligación de las instituciones públicas de publicar información que incluye presupuesto, procedimientos aplicables y contratos de compra, etc.; 99

.● La creación de una nueva Comisión de Transparencia encabezada por el Vicepresidente de la República para coordinar acciones gubernamentales para luchar contra la corrupción, incluida la creación de un Viceministerio de Transparencia y Evaluación Fiscal dentro del Ministerio de Finanzas, junto al Observatorio del Gasto Público destinados a promover la transparencia del gasto gubernamental y la probidad de los funcionarios de gobierno;

.● La creación de la Intendencia de Verificación Especial (IVE) que implementó una estrategia para monitorear cuentas bancarias con el propósito de reforzar barreras y prevenir la entrada de dinero de origen dudoso en el sistema bancario nacional, por ejemplo de corrupción, secuestros o tráfico de estupefacientes; 100

96 El“Reporte deCompetitividadGlobal 2009-2010” del Foro EconómicoMundial y la encuesta empresarial del BancoMundial paraGuatemala realizada en 2009mencionanalcrimencomoelfactormásproblemáticoparahacernegociosenelpaís.

97 Decretos15-2001y91-2005,respectivamente98 “Leycontraellavadodedinerouotrosactivos”Decreto67-2001ysunormativa.99 “Leydeaccesoalainformaciónpública”Decreto57-2008.100Laspersonaspolíticamenteexpuestas(congresistas,alcaldes,gobernadores,etc.)aceptanvoluntariamenteelmonitoreodesuscuentasbancariasylasdesusfamiliaspara

demostrarquenohanrecibidopagosilegalesdurantesuservicio.EstocomopartedelmarcodelainiciativadeRecuperacióndeActivosRobados(“StAR”)lanzadaenconjuntoporlaOficinadelasNacionesUnidascontralaDrogayelDelito(UNODC)yelGrupodelBancoMundial(GBM)paraimplementarloscompromisosdelaConvencióndeNacionesUnidascontralaCorrupción.En2009,hubo300personaspolíticamenteexpuestasbajosupervisión,yseestimaquealmenos1,200másestabanenprocesodeadhesiónvoluntaria.

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.● El arresto de funcionarios de alto rango acusados de corrupción, incluido el ex-Presidente Alfonso Portillo;

.● La adhesión a la Iniciativa de Transparencia en el Sector de la Construcción (“CoST”) que busca garantizar transparencia y reducir la corrupción en proyectos de construcción del sector público.

Esas mejoras se reflejan en el índice de percepción de la corrupción de Transparencia Internacional, en el que la calificación de Guatemala ha mejorado durante dos años consecutivos. En 2009 Guatemala ocupó el puesto 84 de 180, sólo por detrás de El Salvador entre los comparativos de Centro América.

Para poder combatir el lavado de dinero y cumplir con las recomendaciones de la Fuerza Operativa Acción Financiera101 (“GAFI” en francés), el Gobierno está considerando la eliminación de acciones al portador y sólo permitir acciones nominativas. Esto sería una precondición para ratificar tratados bilaterales de cooperación sobre intercambio de información fiscal y detectaría anomalías en transacciones bancarias tales como el lavado de dinero y evasión fiscal. Guatemala no es considerada un paraíso fiscal; sin embargo, está en la lista gris de la OCDE de países que no cooperan. En marzo de 2010, Francia incluyó a Guatemala junto a otros países Centro Americanos como Costa Rica y Panamá en su lista negra de Estados no cooperadores y castigó las ganancias o dividendos de sucursales francesas en dichos países con un incremento de impuestos de hasta 50 por ciento. La medida será revisada en enero de 2011.

Criminalidad y violencia

Un estudio de las Naciones Unidas sobre el crimen mostró que la parte norte de Centro América es la región más violenta de América. En particular, la Ciudad de Guatemala se considera una de las ciudades más peligrosas del mundo.102 Tal como muestra la Gráfica II.1, los homicidios se han duplicado desde el comienzo del siglo, mientras los arrestos son limitados y constantes. Las razones103 detrás de esta alta incidencia de violencia son complejas y caen fuera del alcance de este reporte, que solo considerará su impacto sobre la actividad económica y la inversión.

Las altas tasas de homicidios se reportan principalmente en regiones no rurales del país y se concentran usualmente alrededor de las áreas en las que la actividad económica es más dinámica, como en las principales ciudades y a lo largo de las fronteras (PNUD, 2007). El incremento de la criminalidad, el bajo número de sentencias condenatorias104 y la extensa cobertura de medios de comunicación sobre estos temas han creado una percepción de impunidad entre la población. Es frecuente que individuos afectados directa o indirectamente por la violencia busquen hacer justicia y contribuye aún más al creciente problema de la seguridad.105

Aparte de los crímenes contra las personas, los robos y crímenes contra la propiedad son comunes y afectan a todos los sectores de la sociedad. Un Estudio de la ONU sobre el costo de la violencia en Guatemala indica que los esfuerzos del estado para combatir la inseguridad civil en 2005 costaron aproximadamente 7.3 por ciento del PIB (PNUD, 2006). La ausencia de acciones gubernamentales efectivas y de instituciones adecuadas ha creado un mercado de seguridad privado (fenómeno que es común en toda Centro América). Muchos inversionistas reportaron utilizar el servicio de empresas privadas de seguridad, especialmente para proteger transporte de carga. La fuerza de la Policía Nacional Civil se calcula en alrededor de 19’100 mientras unos 150’000 agentes trabajan en las 147 empresas privadas de seguridad registradas.106

101FATFesuncuerpo intergubernamentalcuyopropósitoeseldesarrolloypromocióndepolíticasnacionalese internacionalesparacombatirel lavadodedineroyfinanciamientodelterrorismo.

102UnestudiodeNacionesUnidassobreelcrimenenCentroAmérica(2007)revelólassiguientestasasdehomicidiospor100’000habitantes:ElSalvador59.91,Honduras59.6yGuatemala44.24,seguidosporColombiacon43.01.En2006,laciudaddeGuatemalareportó108homicidiospor100’000habitantes.

103Entremuchas,algunasdelascausasquesemencionaronson:exclusiónsocial,ausenciadeestadodederecho,tráficodedrogas,crimenorganizadoy“maras”opandillas.104Segúnestadísticasde2008sólo8porcientodeloscasosfinalizaronconunasentenciamientrasel73porcientodeloscasosfueronresueltosporotrosmedios.105Lapercepcióndefaltadejusticiahaaumentadolaaplicacióndirectadecastigosporlascomunidades,avecesinclusollevandoalamuertedeloscriminalesacusadospor

mediodelinchamientos.En2005,77casosdelinchamientosfueronreportadosen11departamentosdelpaísqueresultaronentrespersonasasesinadas.Sinembargo,alsiguienteañolacifracrecióa611en16departamentos(10personasfueronasesinadas).

106MinisteriodeGobernación.


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Gráfica II.1. Número de homicidios y arrestos en Guatemala 1996 - 2008

6292

273

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Homicidios Arrestos

Fuente: Policía Nacional Civil

El costo de tal seguridad para los negocios es alto. Además de contratar agentes privados de seguridad, muchas empresas instalan alarmas, cámaras y usan otras medidas preventivas como localizadores GPS, vehículos blindados, ventanas reforzadas, etc. El Banco Mundial estimó que los costos adicionales para que las empresas prevengan el crimen va del 3 por ciento de las ventas para empresas pequeñas al 0.9 por ciento para empresas grandes (Banco Mundial, 2008). Para compañías exportadoras, las pérdidas directas en Guatemala relacionadas robos son 10 veces mayor en promedio que las de los exportadores en Chile o Colombia.

En este contexto dramático y ante una preocupación generalizada por la inseguridad pública y el crimen, el Gobierno ha tomado, entre otras, las siguientes medidas:

.● Creó un Consejo de Seguridad Nacional en el que instituciones relevantes que tratan los problemas de criminalidad se reúnen una vez al mes para coordinar acciones;107

.● Aprobó un acuerdo nacional de seguridad que recomienda 101 acciones para mejorar el sistema penitenciario, integrar una comisión para reformar la fuerza policial y aprobar la política de criminalidad;

.● Solicitó la colaboración de Naciones Unidas para establecer la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (cuadro II.5.).108

107ElDecreto18-2008contienelaleymarcoparaelSistemadeSeguridadNacionalyregulaelConsejodeSeguridadNacional.108LaCICIGfuecreadapormediodeunacuerdoentreNacionesUnidasyelGobiernodeGuatemala,queentróenvigorel4deseptiembrede2007conunmandatode

dosaños.En2009,elgobiernosolicitóampliarelmandatodelaComisióndosaños.

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Cuadro II.5. la Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala

La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) fue creada por medio de un acuerdo entre las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala, el cual entró en vigor el 4 de septiembre de 2007. En 2009, el Gobierno solicitó extender el mandato original de la Comisión de dos años por otros dos años más.

El objetivo principal de la CICIG es apoyar, reforzar y ayudar a las instituciones estatales de Guatemala responsables de investigar y juzgar crímenes presuntamente cometidos por fuerzas ilegales de seguridad y organizaciones clandestinas de seguridad, así como otra conducta criminal relacionada con esas entidades. Aunque es un cuerpo internacional, la Comisión también investiga y promueve acciones judiciales dentro del sistema nacional de justicia de Guatemala. En ese sentido, tiene una participación activa en casos de gran impacto, incluido el asesinato de Rodrigo Rosenberg, un destacado abogado guatemalteco asesinado el 10 de mayo de 2009, y las acusaciones contra el ex -presidente de la República Alfonso Portillo, acusado de corrupción en Guatemala y lavado de dinero en los Estados Unidos.

La Comisión también ha enviado dos juegos de propuestas de reformas judiciales, incluyendo propuestas sobre temas como: (a) armas y municiones; (b) el recurso para proteger los derechos constitucionales (“amparo”);109 (c) la ley sobre inmunidad de funcionarios públicos; (d) acciones judiciales; (e) el uso de testimonio audiovisual de testigos y expertos; (f) protección de testigos; (g) cooperación efectiva de acusados-informantes; (h) legislación sobre tráfico de personas; (i) lucha contra la corrupción; (j) medidas disciplinarias en el sector de justicia penal; y (k) cooperación judicial internacional en asuntos penales.

Las propuestas de reforma judicial de la Comisión llevaron a la aprobación de una nueva Ley de Armas y Municiones, Fortalecimiento de Acciones Judiciales, Jurisdicción Penal en Procedimientos de Alto Riesgo. Esta ley establece la base legal para tribunales especializados con jurisdicción ampliada para escuchas casos de alto impacto. Otro resultado es la reforma de la Ley contra el Crimen Organizado que permite una reducción de sentencias para miembros de grupos criminales que cooperen en acciones judiciales de casos contra el crimen organizado.

Fuente: Reporte de la Secretaría General a la Asamblea General de la ONU 23 de septiembre de 2009.

Tratar exitosamente un problema tan complejo necesitará de esfuerzos extensos. Las acciones del gobierno en ese sentido no han sido efectivas a la fecha. Guatemala debería de continuar con la implementación de las recomendaciones de la CICIG y considerar seguir el ejemplo de países con problemas similares, por ejemplo Colombia, para aumentar las acciones preventivas y programas locales para mejorar el respeto a los derechos humanos y evitar que la población económicamente inactiva se involucre en el crimen organizado y actividades de pandillas. Es imperativo para el desarrollo una mejora en la situación de seguridad, especialmente si Guatemala quiere perfilarse exitosamente como un centro regional para exportaciones.

Justicia mercantil

Los Acuerdos de Paz iniciaron el proceso de modernización del sistema judicial, que ha traído como resultado: la institución de Juzgados de Paz en cada municipalidad y Juzgados de Paz móviles para llegar a áreas remotas; la modernización de la infraestructura y equipo de los juzgados; la creación de centros 109Laley(Decreto1-86)permiteuncampomuyampliodeaplicacióndedichorecurso,delcualseabusaconfrecuenciapararetrasarprocedimientosjudiciales.


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administrativos de justicia;110 la capacitación de jueces (incluso por medio de la creación de la Escuela de Estudios Judiciales); mejora de la cooperación interinstitucional; la implementación exitosa de mecanismos de resolución alterna de conflictos (RAC) (cuadro II.6).

Cuadro II.6. Resolución alterna de conflictos en Guatemala

La ley permite que todos aquellos asuntos sujetos a transacción se resuelvan con mecanismos de resolución alterna de conflictos (RAC). Para mejorar la eficiencia de las resoluciones de conflictos, el organismo Judicial ha abierto 76 centros de mediación en todo el país. En dichos centros, las partes presentan sus demandas civiles, familiares, mercantiles, laborales e incluso criminales. Los conflictos mercantiles representan sólo alrededor del 2 por ciento de las demandas. También es importante mencionar que hay disponibles en la Cámara de Comercio y la Cámara de Industria centros privados de administración de RAC para conflictos mercantiles.

En los centros, las partes reciben la ayuda de un mediador gratuito. Actuando bajo confidencialidad y siguiendo un procedimiento verbal simple, el mediador ayuda a las partes en conflicto a encontrar una solución pacífica al problema. Cuando las partes alcanzan un acuerdo mutuamente satisfactorio, redactan un acuerdo que luego convalida un juez. Si no pueden alcanzar una solución pueden llevar sus demandas a los tribunales.

Estos mecanismos RAC son una herramienta útil para aligerar la carga de los juzgados, especialmente en cuanto a controversias pequeñas. Han mediado exitosamente en al menos 50 por ciento de los casos que se les han presentado, sugiriendo que debe de hacerse más para promover el uso de dichos mecanismos en el área mercantil.

Fuente: Unidad de Resolución de Conflictos, Organismo Judicial, 2010.

No obstante ese progreso, los tribunales de Guatemala son calificados rutinariamente como entre los más lentos del mundo. Por ejemplo, según los indicadores Doing Business de 2011, un caso estándar de cobro de deuda, que es un conflicto mercantil menor, tomaría 1459 días para resolver, más del doble del promedio para América Latina y el Caribe y significativamente más tiempo que en cualquier comparativo en Centro América (Tabla II.7).

tabla II.7. Cumplimiento de contratos en Guatemala y comparativos selectos, 2010

Región o economía Procedimientos (cantidad) tiempo(días)

Costos(% de la demanda)

Costa Rica 40 852 24.3

El Salvador 30 786 19.2

Guatemala 31 1,459 26.5

Honduras 45 900 35.2

Nicaragua 35 540 26.8

América Latina y Caribe 40 707 31.2

Fuente: Indicadores Doing Business, Banco Mundial 2011.

Tal como se menciona en otras secciones de este reporte, un problema clave en este sentido es la falta de tribunales especializados en áreas como justicia mercantil o de tierra. Todos los procedimientos importantes se tratan dentro de la jurisdicción civil, a menudo sobrecargada con casos de diferente

110Loscentrosadministrativosdejusticiaagrupanenunsololugaralasdistintasentidadesinvolucradasenprocedimientoslegales;desdelapolicíaaljuez,ladefensapúblicayelfiscalsepuedenencontrarenunsolositio.

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naturaleza. Un segundo tema que se mencionó con frecuencia durante las entrevistas de UNCTAD con representantes tanto de la administración como el sector privado, es la rotación frecuente de jueces que también afecta la competencia de dichos jueces sobre tópicos específicos y la velocidad de la justicia. Estos asuntos deberían de revisarse para establecer tribunales mercantiles especializados. Al mismo tiempo, las autoridades deberían de promover el uso de mecanismos RAC en el campo mercantil.

Operaciones aduanales

Dada la posición geográfica de Guatemala, sus aduanas procesan gran volumen de tráfico comercial. Se han logrado buenos progresos durante años recientes en agilizar el funcionamiento de los servicios aduanales en línea con la liberalización progresiva del régimen comercial de Guatemala. Desde 2008, el régimen aduanal de Guatemala ha aplicado el Código Aduanero Unificado Centroamericano (CAUCA IV) y sus reglamentos relacionados (RECAUCA). Guatemala también ha adoptado las Normativas de Valoración Aduanera Centroamericanas con la intención de implementar las cláusulas del Acuerdo de Valoración Aduanera de la OMC (OMC, 2010).

Las unidades aduanales han sido equipadas con computadoras desde el año 2001 y los aranceles e impuestos aduanales se pagan directamente a través de bancos locales. La SAT es la entidad responsable de la administración de aduanas y los formularios aduaneros pueden bajarse de su sitio web. Se llenan y devuelven electrónicamente. La SAT también adoptó recientemente un sistema de computación para el manejo digital de documentos, procesos administrativos y una cuenta corriente de impuestos para el pago de impuestos de comercio interno y al extranjero (llamada SAQB’E).

La SAT verifica la información contenida en la declaración aduanal de forma aleatoria y lo mismo se aplica para la revisión física de productos. La inspección y verificación inmediata de productos (examen físico y documental) se basan en un modelo de evaluación de riesgos que toma en cuenta el tipo de bienes, el récord del importador y un componente al azar. Según las autoridades, un 40 por ciento de las importaciones que entran en la categoría de alto riesgo (rojo) se inspeccionan físicamente en un proceso que toma aproximadamente de 18 a 24 horas. Los productos en la categoría de riesgo bajo (verde) son autorizados dentro de un lapso de aproximadamente 5 horas.

Datos internacionales comparativos muestran una mejora en las operaciones aduanales (tabla II.8). Aunque se pueden necesitar hasta 10 documentos para importar, dependiendo de factores como el origen y tipo de productos, el tiempo para completar un proceso de importación cayó a más de la mitad, de 36 días en 2006 a 17 días en 2010. El tiempo de despacho aduanal y el costo están por debajo del promedio de América Latina y el Caribe, aunque Guatemala aún va por detrás de vecinos más eficientes como El Salvador o Costa Rica.

tabla II.8. tiempo y costo de despacho de aduana, Guatemala y comparativos selectos

EconomíaDocumentos para exportar

(número)

tiempo para exportar

(días)

Costo para exportar ($/contenedor)

Documentos para importar

(número)

tiempo para importar (días)

Costo para importar

($/contenedor)

Costa Rica 6 13 1’190 7 15 1’190

El Salvador 8 14 845 8 10 845

Guatemala 10 17 1’182 10 17 1’302Honduras 6 19 1’193 10 23 1’205

Nicaragua 5 26 1’140 5 26 1’220

América Latina y Caribe

6.6 18 1’228.3 7.1 20.1 1’487.9

Fuente: Indicadores Doing Business, Banco Mundial 2011.


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8. Política de competencia

La reducción de barreras regulatorias para la IED no es seguida necesariamente por una reducción en barreras privadas y comportamiento anticompetitivo de empresas establecidas. Al mismo tiempo, la entrada de corporaciones transnacionales no necesariamente llevará a bajar precios, mejorar calidad o ampliar la selección para el consumidor. Para que esto suceda, las medidas de liberalización necesitan estar complementadas con reglas de competencia que promoverán eficiencia de mercado, prevendrán prácticas empresariales restrictivas, asegurarán contestabilidad del mercado y mejorarán la protección de los consumidores.

Guatemala hizo una elección a favor del libre mercado hace mucho tiempo. Sin embargo, la ausencia de una política clara de competencia y la ausencia de una ley general de competencia, sin mencionar la falta de una agencia de competencia, han dado como resultado un gran número de comportamientos anticompetitivos y alta concentración de mercado en diversos sectores, lo cual impacta negativamente el nivel de precios y a los consumidores. El cuadro II.7 resume los hallazgos de diversos estudios que aportan ejemplos de prácticas anticompetitivas en diferentes sectores de la economía. El Capítulo III discute con mayor detalle los riesgos asociados con las prácticas anticompetitivas actuales o potenciales en los sectores de construcción y electricidad.

Aún son comunes las percepciones erróneas sobre los objetivos y beneficios de una política de competencia tales como la creencia de que una agencia de competencia distorsionaría el funcionamiento adecuado del mercado. Aunque se han adquirido compromisos internacionales para desarrollar una política de competencia y evitar prácticas empresariales anticompetitivas bajo diversos tratados de libre comercio,111 a la fecha Guatemala es el único país de Centro América, y uno de los pocos en América Latina, sin una ley general de la competencia.

La Constitución112 prohíbe los monopolios y menciona principios básicos de competencia. Ciertas leyes específicas a sectores (tales como la Ley General de Telecomunicaciones, la Ley de Comercialización de Hidrocarburos, la Ley de Propiedad Intelectual y la Ley de Bancos) tienen reglas más detalladas sobre temas de competencia. Sin embargo, las agencias relevantes a cargo de supervisar esas prácticas competitivas sectoriales no tienen poderes activos para emprender investigaciones. El Código de Comercio contiene un capítulo entero sobre protección de la competencia,113 mientras el Código Penal114 esboza las conductas ilegales como almacenar o acaparar productos y determina las sanciones. Sin embargo, éstas nunca se han implementado.

Desde 2003 está en vigor una moderna Ley de Protección al Consumidor.115 La cual estableció la agencia de protección al consumidor (Dirección de Atención y Asistencia al Consumidor – DIACO) dentro del Ministerio de Economía. La entidad, que actúa en gran parte como mediador, reporta que desde su establecimiento el número de quejas de consumidores que ha recibido se ha incrementado dramáticamente, también debido a la mayor concientización sobre derechos del consumidor y forma de protegerlos. En línea con la experiencia de otros países, la agencia está programada para recibir potestad para procesar independientemente (varios años después de haber sido establecida). Guatemala también es miembro del Tratado Centroamericano sobre Prácticas de Comercio Desleal. En línea con sus compromisos con la OMC, estableció la División de Integración Económica dentro del Ministerio de Economía como entidad a cargo de conducir las investigaciones concernientes a prácticas de comercio desleal.

111InclusoconEstadosUnidos(DR-CAFTA),Chile,PanamáyRepúblicaDominicana.TambiénenelmarcodelTratadoGeneraldeIntegraciónEconómicaCentroamericana,elProtocolodeGuatemala(1993)confirmabalanecesidaddecontarconunmarcolegalqueregulelacompetenciaenelmercadointernodecadamiembro.

112Artículos119h)y130delaConstitución.113CódigodeComercioArtículos361a367sobreprotecciónalalibrecompetencia,yArtículo251sobrefusiones.114Artículos340y341delCódigoPenal.115Decreto006-2003:“LeydeProtecciónalConsumidoryUsuario”.

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Cuadro II.7. Ejemplos de prácticas empresariales restrictivas en Guatemala

.● El sector azucarero: monopolio de distribución – aunque hay 17 plantas azucareras, sólo hay un distribuidor que fija los precios para los consumidores.

.● El sector de frijoles enlatados: alta concentración de mercado - cinco plantas participan en el mercado; sin embargo dos de ellas reportan tener una tasa de mercado de 92.6 por ciento.

.● El sector de la cerveza: es un duopolio, entre el productor nacional y una cervecería brasileña en sociedad con una empresa embotelladora de gaseosas local. Antes de 2003, la empresa nacional controlaba el 95 por ciento del mercado; tras la entrada de IED los precios de venta se redujeron 35 por ciento.

.● El sector licorero: caso clásico de oligopolio entre cuatro empresas locales. El mercado también está protegido por altos aranceles de importación sobre el ron (40 por ciento) y otros licores hechos a base de caña de azúcar (30 por ciento).

.● El sector de energía: la generación de energía es competitiva, pero los aranceles de distribución para pequeños usuarios se han incrementado gradualmente y se necesita una inyección de competencia a nivel de distribución (véase Capítulo III).

.● El sector de la construcción: la mayoría de segmentos se caracterizan por la presencia de proveedores dominantes. Por ejemplo, las tasas de mercado de los que dominan la industria de cemento y acero suman aproximadamente el 80 por ciento respectivamente, el principal actor en el sector de agregados tiene una tasa de mercado de 50 por ciento y sólo hay un proveedor de bituminosa.

.● El sector avícola: alta concentración - una empresa controla el 75 por ciento de la producción de aves y el restante 25 por ciento restante lo produce un grupo de pequeños avicultores.

Fuente: UNCTAD, CEPAL (2007) y CUTS (2006).

Existe una Dirección para la Promoción de la Competencia, con funciones y recursos muy limitados, dentro del Vice-Ministerio de Inversiones y Competencia del Ministerio de Economía. Entre sus funciones, la Dirección estudia la estructura y funcionamiento de los mercados de productos nacionales y destaca algunos temas de competencia. Un ejemplo es un estudio reciente sobre la harina de trigo116 que demostró la alta concentración en el mercado. Sin embargo, la Dirección no tiene poderes reales para investigar o hacer cumplir.

Se han enviado al Congreso desde el año 2000 varios borradores de leyes de competencia basados en el modelo de UNCTAD de ley sobre la competencia.117 Sin embargo, ninguno de ellos recibió el apoyo político necesario. El último borrador contiene reglas sustantivas sobre acuerdos entre competidores (acuerdos horizontales), acuerdos entre no competidores (acuerdos verticales), abuso de posición dominante en el mercado y control de concentraciones de alto impacto (fusiones). En el lado institucional, sin embargo, el borrador actual dejaría a la agencia de la competencia como dependencia del Ministerio de Economía, lo cual no la protegería como se necesita ante presiones políticas.

Guatemala enfrenta graves temas de competencia que socavan la efectividad de medidas de liberalización y promueven ineficiencias y distorsiones del mercado. La Constitución aporta una base sólida para construir una política de competencia; sin embargo, se necesita fuerte apoyo político para adoptar

116http://www.mineco.gob.gt/Espanol/Noticias/mt_nt_05062009_ic117BorradoresdeLeyespresentadosanteelCongreso:a)“LeyparalaCustodiadelaCompetencia”(2004);b)“LeyparalaDefensadelaLibreCompetencia”(2002)c)

“LeydePromocióndelosderechosdelosConsumidores,losusuariosydelaLibreCompetencia”(2000)


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una ley de competencia y establecer el marco institucional necesario de acuerdo con los compromisos internacionales de Guatemala. UNCTAD ha estado apoyando a Guatemala en sus esfuerzos por establecer una ley de competencia, y en 2003-2004 se preparó un estudio bajo el Programa COMPAL118 que enfatizaba la necesidad de una ley de competencia para analizar y sancionar las supuestas prácticas anticompetitivas. Esto debería de ser una prioridad para el desarrollo del país y UNCTAD está lista para ayudar aún más al Gobierno de Guatemala para concientizar a las autoridades del país, incluido el cuerpo legislativo, sobre temas de competencia, y para diseñar e implementar una política de competencia efectiva.

9. Ambiente

La sostenibilidad ambiental es una de las Metas de Desarrollo del Milenio. Son esenciales las normativas ambientales adecuadas para alcanzar la meta y también son un aspecto importante de la regulación de los negocios, dadas sus implicaciones económicas y sociales en el desarrollo de proyectos. Los proyectos empresariales, especialmente en sectores que se basan en recursos naturales como energía y minas, requieren claridad en los estándares ambientales y sociales aplicables a sus operaciones. En Guatemala, sin embargo, la legislación moderna se ve acompañada de una severa ausencia de capacidad institucional para hacerlos cumplir.

La Constitución de Guatemala contiene cláusulas sobre la protección del medio ambiente119 y el país es miembro de más de 75 tratados internacionales sobre temas ambientales. En 2002, los Ministros de Ambiente de Belice, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Guatemala, Nicaragua y Panamá asumieron el acuerdo político de modernizar y fortalecer los sistemas de evaluación de impacto ambiental (EIA) y aprobaron un Plan de Acción Centro Americana que busca armonizar la EIA en Centro América bajo la supervisión de la Comisión Centro Americana de Ambiente y Desarrollo (CCAD). Lo que es más, el CAFTA-DR fue el primer tratado de libre comercio que incluyó un capítulo sobre el medio ambiente.

Guatemala también fue pionera en la región al adoptar legislación ambiental moderna (Decreto número 68 de 1986). Sin embargo, fue hasta el año 2000 cuando se creó el Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales120 (MARN) y sólo hasta 2003 se aprobaron las primeras normativas de evaluación, control y monitoreo (Decreto 23-2003). Desde entonces éstas han sido objeto de varias modificaciones y la última versión está contenida en el Decreto 431 de 2007 y sus modificaciones.

En cada uno de los 22 departamentos del país hay delegaciones del MARN y el Ministerio ha implementado varias medidas para mejorar sus procedimientos administrativos y de interfase con el público, que incluyen la apertura de una ventanilla única para dar información, publicación de guías de usuario así como términos de referencia sobre cómo realizar evaluaciones de impacto ambiental en diferentes tipos de proyectos. El MARN también ha concluido acuerdos de cooperación con otras entidades públicas responsables de sectores de alto impacto ambiental, como el Ministerio de Energía y Minas.

Según la ley, todos los proyectos, trabajos, industrias o cualquier otro tipo de actividades que pueden deteriorar recursos naturales renovables, el ambiente o modificar el paisaje, requieren un estudio de impacto ambiental.121

En línea con las mejores prácticas internacionales, la normativa requiere diferentes tipos de evaluaciones ambientales basadas en el alcance e impacto potencial del proyecto. La determinación de categoría de proyecto se basa en criterios objetivos y una lista de diferentes tipos de proyectos tal como se indica en el Acuerdo Gubernativo 134 de 2005. Esto se resume en la tabla II.9.118ProgramaCOMPAL.FortaleciendoInstitucionesyCapacidadeseneláreadeCompetenciayProteccióndelConsumidorenAméricaLatina.CasosdeEstadoPlurinacional

deBolivia,CostaRica,ElSalvador,Honduras,Guatemala,NicaraguayPerú.UNCTAD/DITC/CLP/2004/3.NU.Ginebra,NuevaYork2005.119Artículos60,64,96,97,119,125a128delaConstitución.120Decreto90-2000LeydecreacióndelMARN121Artículo8Leydeprotecciónymejoradelambiente.

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Todos los proyectos deben de presentar al MARN una evaluación ambiental inicial y una declaración jurada debidamente autenticada por notario. Estos documentos ayudan a que el MARN determine la categoría del proyecto, la consiguiente evaluación ambiental que debe de presentarse y la eventual inspección.122 Una vez las condiciones que marca el MARN han sido llenadas, se emite una resolución de aprobación y tras ella una licencia ambiental. Los requisitos incluyen usualmente presentar una fianza de cumplimiento de los compromisos ambientales adquiridos a través del EIA,123 que se renueva cada dos años a lo largo de la vida del proyecto y en algunos casos debe de complementarse con un seguro ambiental.

Se promueve la participación pública después de la presentación de la evaluación ambiental inicial y especialmente cuando se requieren estudios de impacto ambiental. Dependiendo de los términos de referencia aplicables al caso específico, se puede requerir un plan de participación pública para todo el ciclo de vida del proyecto. El MARN y el solicitante publican la propuesta de dicho proyecto y cualquier persona afectada por el proyecto puede presentar observaciones dentro de los 20 días que siguen a la publicación. En su resolución final del instrumento de evaluación ambiental, el MARN considerará esas observaciones, opiniones u oposiciones.

El MARN también puede aplicar sanciones administrativas (avisos, suspensiones o multas) cuando no se respetan las condiciones de la licencia. Cualquier persona puede presentar demandas por violaciones ambientales, y según el sitio en la red del MARN en 2009 se presentaron 667 reclamos.124 Cuando esas violaciones son constitutivas de delito contra el ambiente según el Código Penal,125 son responsabilidad de la Oficina del Fiscal Ambiental (“Fiscalía de delitos contra el ambiente”) y se emprenden procesos judiciales en los tribunales penales.

tabla II.9. Categorías de evaluación ambiental

Categoría Descripción Ejemplos Evaluación de Impacto Ambiental

A

Impacto ambiental potencialmente alto o riesgo ambiental.

- Mega-proyectos - Minas- Generación de electricidad - Proyectos experimentales con productos

derivados de procesos biogenéticos en plantas o animales

- Estudio de impacto ambiental hecho por un consultor autorizado siguiendo términos de referencia específicos disponibles para minería, proyectos hidroeléctricos, etc.

b

Potencial impacto o riesgo ambiental moderado. Tiene las subdivisiones B1 para alto a moderado y B2 para impacto o riesgo moderado a bajo.

- Proyectos agrícolas de más de 500 hectáreas

- Prospección geológica - Industrias de manufactura textil: las

empresas grandes requieren la B1, mientras que las empresas medianas requieren la B2.

- Diseño, construcción y operación de subestaciones de energía eléctrica.

- Diseño, construcción y operación de hoteles, restaurantes, bares, etc.

- B1: tienen que seguir los mismos requisitos de los proyectos categoría A.

- B2: los nuevos proyectos deben de presentar una evaluación ambiental inicial, mientras las actividades existentes deben de presentar un diagnóstico de impacto ambiental bajo. En ambos casos, la evaluación debe de complementarse con un plan de manejo ambiental preparado por un consultor ambiental autorizado

C

Bajo impacto y riesgo ambiental

- Proyectos agrícolas ecológicos- Manufactura de bebidas no alcohólicas

por pequeñas empresas. - Actividades de reciclaje hechas por

pequeñas empresas. - Diseño, construcción y operación de

proyectos residenciales de menos de una hectárea.

- Evaluación ambiental inicial o diagnóstico ambiental de bajo impacto para actividades existentes.

Fuente: UNCTAD y Acuerdos Gubernativos 134-2005 y 431-2007.

122SegúnelArtículo12delaNormativadeevaluación,controlymonitoreoambiental,lasherramientasparaevaluaciónambientalpuedenincluir:a)evaluaciónambientalestratégica; b) Evaluación ambiental inicial y auto-evaluación ambiental; c) estudio sobre la evaluación de impacto ambiental; d) evaluación de riesgo ambiental; e)evaluacióndeimpactosocial;f)diagnósticoambiental;g)evaluacióndeefectoacumulativo.

123NormativadelArtículo64:losproyectosCategoría“C”notienenquepagarestafianza.124http://www.marn.gob.gt/sub/portal_clegal/menus/2009a.html125Artículos346,347«A»,347«B»,347«C»,347«E»delCódigoPenal.


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A pesar de un marco legal general moderno y los esfuerzos por contar con funcionarios talentosos y dedicados, el MARN no tiene los recursos humanos y financieros adecuados para hacer cumplir las normativas ambientales. Durante las entrevistas realizadas por UNCTAD en la investigación de campo para este reporte, los siguientes puntos fueron mencionados por inversionistas, autoridades gubernamentales y organizaciones no gubernamentales:

a) Hay falta de capacidad institucional dado el tamaño pequeño de la Dirección a cargo de evaluaciones ambientales (DIGARN) que está compuesta por sólo 20 personas;

b) Las evaluaciones ambientales a menudo se hacen por debajo de los estándares; por ejemplo en el caso de proyectos hidroeléctricos, ciertos estándares de seguridad ambiental importantes como criterios sísmicos no forman parte regular del análisis;

c) El MARN tiene capacidad de monitoreo muy limitada, con solamente cinco inspectores para todo el país;

d) El MARN no cuenta con suficiente poder de monitoreo y cumplimiento para cerrar actividades que presentan riesgos eminentes para el ambiente;

e) La debilidad institucional del MARN es una de las razones clave detrás de la oposición de comunidades locales hacia la energía, minería y proyectos de infraestructura (véase Capítulo III);

f) Se necesita más desarrollo de capacidades para implementar Evaluaciones Ambientales Estratégicas.

La debilidad institucional del MARN ha sido reconocida recientemente por el Reporte Ambiental del Gobierno de Guatemala como uno de los desafíos más importantes para mejorar la protección del ambiente en el país (Bouroncle, 2009). El Gobierno debería de dar prioridad al tratamiento de este tema, que conlleva tantas implicaciones para el desarrollo social, económico y ambiental del país.

10. Protección de la propiedad intelectual

Guatemala tiene una larga tradición de protección de la propiedad industrial que comenzó en 1886 con la creación de la primera oficina de patentes. La protección de los derechos de autor comenzó mucho después, en el año 2000, y todo el sistema de propiedad intelectual (PI) fue revisado recientemente para cumplir con los requisitos del capítulo de PI del CAFTA-DR que introdujo altos estándares de protección de los derechos de propiedad intelectual.

Guatemala es miembro de los principales tratados internacionales para la protección de los derechos de propiedad intelectual (Tabla II.10) y ha finalizado varios tratados de libre comercio que contienen un capítulo sobre derechos de propiedad intelectual. Entre ellos, el más importante es el CAFTA-DR que en 2006 elevó el estándar de la protección de la propiedad intelectual para incluir nuevas cláusulas que incluyen la protección de señales de satélite codificadas que transmiten programas; ampliación de la protección de patentes e información no divulgada; mejoras a los sistemas de registro, medidas de cumplimiento y remedios para incrementar la lucha contra la piratería. CAFTA-DR también estableció la obligación de que el Gobierno ratifique varios acuerdos de propiedad intelectual.126

La base legislativa nacional para la protección de PI se puede encontrar en la Constitución, mientras que la Ley de Propiedad Industrial (Decreto 57 del año 2000) y la Ley de Derechos de Autor (Decretos 33 de 1998 y 56 de 2000) contienen normativas sustanciales. Sus disposiciones principales incluyen:

.● Las patentes se otorgan generalmente por 20 años;

.● La información no divulgada (datos de pruebas) para la elaboración de farmacéuticos está protegida durante 5 años y 10 años para químicos agrícolas;

126LeydeimplementacióndelCAFTA-DR(Decreto11-2006).

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.● Las licencias obligatorias pueden ser otorgadas por el Registro de la Propiedad Intelectual, después de compensación adecuada, en casos de emergencia, seguridad nacional o salud pública o para remediar prácticas anticompetitivas. Nunca se ha otorgado ese tipo de licencia;

.● El registro de marca comercial es válido por 10 años renovables indefinidamente por períodos sucesivos de 10 años. Todos los signos distintivos, incluidos sonidos o aromas, e indicaciones geográficas que distinguen un producto o servicio pueden registrarse como marca comercial;

.● Las denominaciones de origen pueden registrarse con duración indefinida;

.● Los derechos económicos están protegidos por 75 años, mientras los derechos morales son indefinidos;

.● Están prohibidos los actos que violan las medidas tecnológicas efectivas usadas para proteger los derechos de autor (especialmente en los campos audiovisuales y de software).

Los titulares de derechos de propiedad intelectual pueden proteger sus derechos por medio de procedimientos administrativos, civiles y penales. Las acciones civiles también pueden solucionarse por medio de métodos alternos de resolución de conflictos tales como conciliación y arbitraje.

Normas detalladas regulan la implementación de medidas cautelares preliminares o permanentes, acciones civiles y determinan el monto de los daños en caso de violación. Por ejemplo, los titulares de derechos pueden solicitar medidas en frontera, y las agencias de orden público tienen autoridad para confiscar en el país o en la frontera productos que se sospecha son pirateados o falsificados, el equipo utilizado para hacerlos o transmitirlos y cualquier evidencia documental. Los tribunales tienen la autoridad para ordenar la destrucción sin compensación de los productos falsificados y las máquinas usadas para producirlos.

El Ministerio de Economía es la entidad a cargo de crear la política, mientras el Registro de la Propiedad Intelectual es la agencia administrativa a cargo de entregar títulos de patentes, marcas comerciales y derechos de autor. Este registro tiene servicios en línea y está coordinando acciones para mejorar el cumplimiento de los derechos, por ejemplo trabajando con la SAT para firmar un tratado de cooperación y compartir su base de datos de PI para combatir el contrabando.

tabla II.10. tratados multilaterales sobre derechos de propiedad intelectual vigentes en Guatemala

tRAtADO ObJEtO DE PROtECCIÓN ENtRADA EN VIGOR

Convención de Berna Derechos de Autor (obras literarias y artísticas) 28 de julio de 1997

Tratado de Budapest Reconocimiento internacional del depósito de microorganismos con el propósito de procedimientos de patente

14 de octubre de 2006

Tratado de Nairobi Protección del Símbolo Olímpico 21 de febrero de1983

Convenio de ParísPropiedad Industrial (patentes, marcas comerciales, diseños industriales)

18 de agosto de 1998

Tratado de Cooperación de Patentes (TCP)

Aplicación internacional de patentes 14 de octubre de 2006

Convenio de GinebraProductores de fonogramas, contra copias no autorizadas

1 de febrero de 1977

Convenio de Roma Artistas, Productores de Fonogramas y Organizaciones de Emisión de Programas

14 de enero de 1977

Tratado OMPI sobre Derechos de Autor (WCT)

Derechos de autor de programas de computadora y bases de datos

4 de febrero de 2003

Convención OMPI Instrumento constitutivo de la OMPI 30 de abril de 1983

Tratado OMPI sobre actuaciones y Fonogramas (WPPT)

Actuaciones y Fonogramas 4 de enero de 2003

OMC - Acuerdo ADPICAspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio

21 de julio de 1995

Fuente: Organización Mundial de la Propiedad Intelectual.


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En 2001 se creó la fiscalía de delitos contra la propiedad intelectual dentro de la oficina del fiscal general para velar que se cumpla la protección de los derechos de propiedad intelectual. Sin embargo, la oficina tiene recursos limitados (sólo 3 fiscales, 4 asistentes y 3 funcionarios). Adicional a ello, aunque los funcionarios públicos y los jueces han recibido cierta capacitación sobre temas de propiedad intelectual, esta a menudo se pierde debido a la ya mencionada frecuente rotación del personal judicial que la recibe. En 2009, la fiscalía especial recibió alrededor de 200 casos. La mayoría fueron resueltos con métodos alternos de resolución de conflictos después de compensación adecuada por daños. Veinte casos llegaron a los tribunales y dos recibieron una sentencia judicial condenatoria.

La creación de la fiscalía especial es un buen paso hacia adelante en hacer cumplir los derechos de PI. Sin embargo, las autoridades reconocen que se necesita mejor coordinación entre esa oficina, la policía y otras instituciones encargadas de política y cumplimiento de PI. Recomendaciones específicas para mejorar la protección de la PI incluyen:

.● Continuar con la implementación de las obligaciones de Guatemala bajo instrumentos internacionales y el CAFTA127 considerando los intereses de las PyMES, agricultores y comunidades tradicionales para asegurar el acceso a productos tecnológicos, tales como materiales médicos y educativos;

.● Coordinar con el sector privado campañas de abogacía para capacitar a sociedades de PI y titulares de derechos sobre cómo hacer cumplir sus derechos de PI y promover una cultura de respeto a los derechos de PI, en especial de derechos de autor y derechos relacionados con los derechos de autor;

.● Invertir en el desarrollo de capacidades de los funcionarios públicos en todos los niveles, desde policías a jueces, para fortalecer las instituciones y mejorar el cumplimiento. A niveles más altos, sería importante dar becas unidas a un mínimo de tres años de servicio público;

.● Intentar coordinar a todas las instituciones relevantes para hacer cumplir la protección de la DPI. Debería de institucionalizarse en un comité la cooperación y comunicación entre la fuerza policial, autoridades judiciales, el registro de la propiedad intelectual y el Fiscal General, comité que debería de reunirse al menos una vez al mes para implementar una estrategia común.

C. Evaluación

La evaluación del marco legal y regulador para la inversión en Guatemala ha producido los siguientes hallazgos destacados:

1. El marco de inversión de Guatemala ha sido desde hace mucho tiempo liberal y de gran apoyo para el desarrollo del sector privado. El país también cuenta con una larga tradición de apertura a la IED. Se aplican muy pocas restricciones a la entrada de IED, y el tratamiento sin discriminación a los inversionistas extranjeros está consagrado en la ley y siendo implementado. Existe una extensa red de TBI que se agrega a las cláusulas de protección ofrecidas en la ley de inversión extranjera. En ese sentido, Guatemala puede argumentar con legitimidad que ofrece uno de los regímenes más abiertos a la inversión en América Latina.

2. El Código de Comercio y la Ley de Inversión Extranjera, sin embargo, deberían de revisarse para adoptar una definición más estándar de empresas con capital extranjero, basada en la noción de control por el inversionista extranjero y propiedad del capital en vez de lugar de incorporación. No tomar en consideración la propiedad actual del capital o el control sobre las actividades de la empresa puede plantear un problema de transparencia, especialmente en un país donde las acciones al portador son una práctica generalizada. Lo que es más, el actual criterio de nacionalidad hace difícil implementar las limitaciones sectoriales sobre IED establecidas en la ley.

127SeesperaqueGuatemalaratifiqueelConveniosobrelaDistribucióndeSeñalesPortadorasdeProgramasTransmitidasporSatélite(ConveniodeBruselas,1974),elTratadosobreelDerechodeMarcas(1994),yelConvenioInternacionalparalaProteccióndeNuevasVariedadesdePlantas(ConvenciónUPOV1991).

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3. También se recomienda revisar la ley de IED para: 1) eliminar inconsistencias con otras leyes, por tanto el potencial de litigios innecesarios con el Estado, y 2) fortalecer el marco institucional a cargo del diseño e implementación de la política de inversión, promoción de la inversión y prevención de disputas.

4. El proceso de reformas iniciado en la década de los noventa ha continuado hasta la fecha y llevado a la adopción de varias leyes modernas de acuerdo con los mejores estándares internacionales. Estos incluyen las leyes sobre cambio de divisas, ambiente y propiedad intelectual. Sin embargo, omitió introducir políticas que son esenciales para asegurar el funcionamiento y regulación adecuados del mercado, en beneficio de los consumidores, de toda la población y del desarrollo económico. Básicas entre éstas es la ausencia de una política de la competencia y de una agencia con mandato para prevenir y sancionar comportamiento anticompetitivo de agentes de mercado. Al mismo tiempo, instituciones gubernamentales importantes a menudo son débiles y con escasos recursos para cumplir sus mandatos, de las cuales la agencia ambiental es un ejemplo importantísimo.

5. La seguridad es el principal problema que afecta a los inversionistas y a la atracción de IED potencial a Guatemala. Esto se reconoce, pero las autoridades aún necesitan encontrar herramientas efectivas para abordar esta emergencia nacional. Agrava la situación la falta de eficiencia del sistema judicial, que no se limita al campo penal sino se extiende también a la justicia mercantil.

6. La política fiscal es en parte culpable de la baja capacidad de gasto del Gobierno y las debilidades institucionales subsiguientes mencionadas con anterioridad. Tal como está, el régimen de impuesto sobre la renta de sociedades favorece la ingeniería fiscal, arbitraje y la evasión. También desanima la apertura de empresas y lleva al abuso de los esquemas de incentivos disponibles. Es necesaria una reforma integral.

7. La carga administrativa sobre los negocios es excesiva y llama a repensar las normativas y su administración. El abuso de la función notarial y timbres fiscales en diversos procesos de permisos, incluidos apertura de una empresa y entrada de mano de obra extranjera, son un caso en cuestión.

8. Muchas instituciones han adoptado soluciones innovadoras de TI que han dado como resultado costos operativos más bajos, procesos muy mejorados y una interfase más fácil entre la administración pública y los usuarios finales, ya sean empresas o consumidores. La modernización de la SAT, aduanas y el RGP son ejemplos muy alentadores. Sus lecciones deberían de aplicarse en otras áreas de la administración pública que aún son de naturaleza demasiado burocráticas y resistentes a la innovación.


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III. AtRACCIÓN DE IED EN ElECtRICIDAD, CARREtERAS Y mINERÍA

El Gobierno de Guatemala ha identificado electricidad, carreteras y minería como sectores prioritarios para IED y ha pedido a UNCTAD que ayuda en aportar elementos para una estrategia de captación de inversiones en esos sectores.

La infraestructura de calidad es una necesidad para el desarrollo socio-económico y la IED, al alinearse a las metas de desarrollo de un país, puede jugar un papel importante como fuente de financiamiento, conocimiento específico e innovación. En el caso del sector de electricidad, Guatemala ha puesto en vigor un marco regulador que ha llevado a una privatización exitosa y a la consiguiente captación de IED, así como a resultados positivos en términos de ampliación de la capacidad instalada, calidad de servicios de distribución y cobertura eléctrica en el país. Aunque aún necesitan tratarse algunos asuntos normativos y falta por materializarse el impacto del aumento de la inversión en el precio de la electricidad, la IED continuará jugando un papel central en el futuro del sector.

El Gobierno busca replicar los resultados positivos alcanzados con la participación de IED en electricidad en cuanto a la ampliación y calidad de la infraestructura de su red vial. Aunque es grande el potencial para atraer IED a ese sector, hace falta un marco regulador e institucional para lanzar un programa completo de concesión de carreteras. Hasta ahora, la participación de inversionistas privados en este sector ha sido mínima. En el futuro esto podría cambiar, siempre que se tomen en consideración diversos asuntos.

Además de la meta del Gobierno de desarrollar infraestructura, Guatemala también busca elevar su perfil como país minero. El país tiene enorme potencial en minería - especialmente al tomar en cuenta sus depósitos comprobados de oro y níquel – que está significativamente subdesarrollado. Un marco regulador débil en este sector ha traído como resultado 1) pocos beneficios de la minería; y 2) la oposición de las comunidades locales a nuevas inversiones. Los temas sociales sensibles necesitan tratarse para que el sector revierta su actual situación desfavorable y alcance su potencial.

Este capítulo evaluará por separado los sectores prioritarios dando unos breves antecedentes que resumen los principales objetivos para cada uno. Luego presentará un análisis de sector que cubre los principales temas legales, institucionales y otros antes de ofrecer recomendaciones específicas. Finalmente, el capítulo aportará algunas ideas sobre las implicaciones para promover la IED, las cuales han surgido de las recomendaciones para cada sector.

A. Electricidad

1. Antecedentes y objetivos

Entre 1969 y 1990, el Estado actuó como empresario en todas las actividades del sector de electricidad, ya que el Instituto Nacional de Electrificación (INDE) y la Empresa Eléctrica de Guatemala (EEGSA) compartían las responsabilidades de generación, transmisión y distribución. A comienzos de la década de 1990, el sector experimentó grandes reformas de política. Un largo proceso fue iniciado e implementado por distintas administraciones para promover la generación y cogeneración privada. Inicialmente se permitió la participación del sector privado en la generación para promover inversión a corto plazo y suma de capacidad que rebajaría los prospectos de escasez de suministro.128

128Enesemomento,laspocascapacidadesdefinanciamientoparaampliarelsistemadeelectricidad,sequíasgravesydemandacrecienteprovocabanapagonesextensosdehastaochohorasaldía.

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Capítulo III Análisis de la Política de Inversión de Guatemala

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En 1992 tuvo lugar la primera inversión privada exitosa. Un consorcio de inversionistas, encabezados por la empresa Enron de los Estados Unidos, firmó un contrato con la EEGSA para construir y operar una planta térmica de energía de 110 MW, la Puerto Quetzal Power (PQP). En los años siguientes, se puso en vigor una política de crecimiento por medio de participación privada mientras el Gobierno continuaba negociando contratos adicionales con el sector privado, incluidos inversionistas extranjeros. Como resultado, por ejemplo, para 1998 la EEGSA y el INDE habían ejecutado veinte contratos de generación a través de acuerdos de compra de energía a largo plazo (PPA por sus siglas en inglés) que se tradujeron en una capacidad instalada de 600 MW que entró completamente en operación en 2002.

Los PPA a largo plazo incluían cláusulas “tome o pague”, en las cuales el comprador está obligado a pagar por una cantidad de energía acordada incluso si no se usa; indexación de combustible basada en precios internacionales del petróleo; e incentivos fiscales generosos.129 También otorgaban otras condiciones favorables a las compañías suministradoras debido a la necesidad de atraer inversionistas en tiempo de crisis. Esto lo determinaba tanto el creciente déficit de generación como los altos riesgos políticos y reguladores de invertir en Guatemala, incluídos el conflicto interno, falta de un régimen regulador estructurado para energía y una subida anual en precios de la capacidad.130 El cumplimiento de las cláusulas de los PPA está entre las principales razones del incremento regular de los precios de la electricidad durante la primera fase de las reformas.

En 1996, la Ley General de Electricidad rompió el monopolio en el sector energético, abriéndolo a la participación total del sector privado y dividiendo sus diferentes actividades (generación, transmisión, distribución y venta). La ley también creó un mercado mayorista de electricidad y estableció un nuevo marco institucional y regulador para el sector. El Ministerio de Energía y Minas (MEM) se convirtió en la institución gobernadora del sector, la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) fue establecida como autoridad reguladora y el Administrador del Mercado Mayorista (AMM) como operador independiente del sistema.

Los principios que inspiran la ley, que entró en vigor en 1998, fueron la promoción de la competencia, el establecimiento de tarifas basadas en costos reales, la regulación de tasas o tarifas en el “mercado regulado” bajo la supervisión de la CNEE y el establecimiento de estándares de calidad para el servicio. La ley también creó el Fondo de Electrificación Rural de $333 millones, capitalizado inicialmente con $101 millones de la venta de los negocios de distribución del INDE y $51 millones del Gobierno. El papel del Fondo era financiar un programa agresivo de electrificación rural de naturaleza subsidiaria, conceptualizado como devolución de “deuda social”. El Fondo estaba “blindado” para asegurar que los recursos se utilizarían exclusivamente para su objetivo principal.

Se invitó a la inversión extranjera a todos los segmentos (generación, transmisión y distribución) y el Gobierno adoptó una política para evitar nueva inversión pública en generación. Aunque la ley en sí no requería privatizar las empresas de servicio público propiedad del estado, se percibió ampliamente como el preludio a la privatización y por tanto fue refutada por la oposición. Consecuentemente, el Gobierno fue incapaz de obtener la mayoría necesaria en el Congreso (75 por ciento de los votos) para otorgar a la nueva comisión reguladora (la CNEE) independencia estructural total. En vez de ello, la CNEE fue estructurada como un ente técnico del MEM, con independencia de funciones y de presupuesto.131 Sin cuestionar la independencia de la CNEE, su estructura no esta en línea con la mejor práctica internacional según la cual la credibilidad de un regulador es más fuerte cuando los arreglos institucionales garantizan su total inmunidad de presión política tanto desde el punto de vista funcional como estructural.

Eventualmente, la reforma llevó a la privatización y entrada de inversionistas extranjeros. En 1998, un consorcio encabezado por Iberdrola compró la participación mayoritaria de la EEGSA. El negocio de distribución de INDE fue dividido en dos empresas que cubren diferentes regiones, la Distribuidora Eléctrica

129Seofrecieronincentivosadicionalesaproyectosbasadosenrecursosrenovables.LaLey20de1986aportódeduccionesdel100porcientodelimpuestosobrelarentaalasinversionesenenergíarenovable,porejemplohidráulica.

130Estorepresentaloscostosfijosdeunaplantaeléctricamáslospagosparacubrirelcombustible131LeyGeneraldeelectricidad,art.4.

Análisis de la Política de Inversión de Guatemala Capítulo III

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de Occidente (DEOCSA) y la Distribuidora Eléctrica de Oriente (DEORSA), y privatizadas con una concesión de 50 años a otro grupo encabezado por Unión Fenosa. También entraron al mercado varias plantas privadas creadas bajo el principio de PPA. Las primeras inversiones privadas no PPA fueron La Esperanza, una planta generadora de 126 MW que entró en operación en 2001, seguida de la planta Arizona de Duke, que empezó a construirse en enero de 2002.

El año 2000 se adoptó el mecanismo de “Tarifa Social” estableciendo un precio subsidiado para la mayoría de pequeños usuarios (tanto residenciales como comerciales). Un proceso de licitación de contratos de suministro para suministrar electricidad a tarifas favorable fue adjudicado al INDE como único contendiente. Mientras tanto, el INDE también amplió el sistema de transmisión. Bajo diversos PPA, el INDE se comprometió a construir líneas de interconexión para generadores renovables. Usando los fondos generados por la privatización, las líneas de transmisión se ampliaron y se hicieron algunas mejoras a la fiabilidad del sistema.

Conforme empezó a llegar la IED, el Gobierno decidió en 2001 “modernizar” y renegociar las condiciones que guiaban los contratos PPA. La meta era quitar algunas de las cláusulas que se consideraban abusivas. La escalada anual en el precio de la capacidad fue eliminada; el precio de la capacidad en sí se redujo, tomando como base los precios de contratos de 1998 y se consideraron responsables los generadores ante la AMM de las penalidades incurridas. Dos años después, el Gobierno también decidió revisar los incentivos otorgados a la inversión en energía renovable. La ley 52 de 2003 estableció un nuevo juego de (menores) incentivos para promover el uso de energía renovable, el cual aún está en vigor (capítulo II, sección de tributación).

En 2004, la CNEE también inició una revisión importante de los reglamentos de la Ley de Electricidad y el Mercado Mayorista. Después de un largo proceso, ambos reglamentos fueron reformados en 2007 por medio de los Acuerdos 68-2007 y 69-2007. Estos rebajaron el umbral de capacidad mínima requerida para que los generadores participaran en el mercado mayorista y otorgó a la CNEE mayores poderes de cumplimiento. También reconocieron la necesidad de un Plan de Ampliación de Generación y Transmisión garantizando el papel del capital privado junto al papel de planificación del Estado (a través del MEM).

Lo que es más, se requería que los distribuidores hicieran una oferta pública para sus compras de electricidad. Se prohibían las ampliaciones automáticas de contratos existentes (debido a la preocupación de que esa práctica estaba llevando al abuso) y también se introdujo la posibilidad de establecer contratos a largo plazo (15 años) entre distribuidores y generadores para reforzar la viabilidad financiera de los proyectos de generación.

a. Estado actual del sistema de energía y papel de la IED

Como resultado del proceso de reforma, el sistema de energía eléctrica de Guatemala es en su mayoría propiedad de inversionistas privados, tanto extranjeros como locales. Sin embargo, un ente público, el INDE, continúa siendo un actor importante tanto en lo que se refiere a transmisión como a generación.

Durante los 10 últimos años, el ingreso de IED por un valor que suma más de $1.5 miles de millones ha llegado al sector - en generación, distribución y en un menor grado, a transmisión (cuadro III.1 y capítulo 1 para detalles sobre el proceso de privatización).132 El impacto de dicha entrada al sistema de electricidad ha sido importante. Se ha duplicado la capacidad instalada desde la reforma del mercado de 1996 mientras la generación de electricidad ha crecido a un promedio anual de 6.6 por ciento entre los años 2000 y 2007. En 2008 la capacidad operativa se incrementó en 122.8 MW con la incorporación de varias unidades generadoras.133 Este sólido crecimiento no tiene paralelo en la historia de Guatemala y gran parte del mismo se le debe a la IED.132LaventadelasempresasdedistribucióndeINDEyEEGSAgeneró$621millones,queunidaalainversiónprivadaengeneracióndemásde858MWsumamásde$1500

millones.133Estasfueron:ArizonaVapor(4535MW),LaLibertad(13358MW),GecsaII(31553MW),CoenesaI(2876MW),MagdalenaBlock5(44344MW),CoenesaII(1080MW),

St.Helena(0700MW)yTextilesLakeBlock3(24336MW).

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Cuadro III.1. Principales empresas de energía de propiedad extranjera en Guatemala

Ashmore Energy International (AEI): AEI fue creada en 2006 e incorporada en las Islas Caimán por el fondo de capital privado del Ashmore Investment Management Limited del Reino Unido. Se hizo cargo en 2007 de las anteriores operaciones internacionales de Enron por un valor reportado de $2.1 miles de millones. En Guatemala, AEI es propietaria de PQP, una planta generadora térmica de gasóleo de 234 MW que representa 10 por ciento de la capacidad total instalada de electricidad. PQP suministra 110 MW de su capacidad a la EEGSA bajo un PPA de 20 años que expira en 2013; el resto de su energía se vende al MME a través de su compañía subsidiaria Poliwatt S.A. Adicionalmente, AEI actualmente está desarrollando Jaguar Energy, una planta generadora térmica de carbón de 300 MW que implica una inversión de $800 millones.

Duke Energy: es el tercer mayor holding de energía eléctrica en los Estados Unidos. Actualmente la empresa opera tres plantas generadoras térmicas de gasóleo en Guatemala, equivalente al 12 por ciento de la capacidad total instalada del país: Arizona (160 MW), Las Palmas I (90 MW) y La Laguna (35 MW). Duke está construyendo una planta generadora de carbón adicional de 83 MW, Las Palmas II, que debe de empezar a operar en 2010. La empresa también ha anunciado la construcción de una planta hidroeléctrica de 21 MW en Alta Verapaz por un valor estimado de $45 millones.

ENEl: La empresa italiana de energía ENEL está presente en Guatemala con cuatro hidroeléctricas en funcionamiento (San Isidro, Matanzas, Canadá y Montecristo) con una capacidad acumulada instalada de 76 MW. Ha invertido $150 millones para la construcción y operación de estas cuatro estaciones generadoras. Una quinta estación de 85 MW que se espera cueste $260 millones, “Palo Viejo”, está siendo construida en Quiché y se espera que entre en operación a mediados de 2011.

EPm: A finales de 2010, la empresa colombiana suministradora de servicios públicos EPM acordó comprar suministradores guatemaltecos de electricidad de tres empresas por $635 millones. EPM comprará Distribución Eléctrica Centroamericana III, el mayor accionista de Empresa Eléctrica de Guatemala (EEGSA) y otras empresas de servicios en la nación Centro Americana. Con un estimado de 880 mil clientes (37 por ciento de tasa de mercado) en el 2008, EEGSA es la mayor empresa individual de distribución en el país.

Iberdrola: la empresa española ingresó a Guatemala inicialmente al encabezar un consorcio que adquirió el 80 por ciento de la empresa de distribución EEGSA en 1998 por un valor reportado de $520 millones. Recientemente, Iberdrola vendió su participación en EEGSA al consorcio colombiano IPM. Iberdrola también es propietaria de una empresa pequeña de distribución: TRELEC.

Unión Fenosa: Unión Fenosa, también de España, ingresó al mercado de distribución de electricidad en Guatemala tras comprar una participación mayoritaria de 80 por ciento en dos empresas previamente propiedad del estado - DEORSA y DEOCSA - en 1999 con una inversión inicial de $101 millones. DEORSA, que sirve la región oriental, tiene 489 mil clientes y DEOCSA, que sirve al oeste, tiene 825 mil según un estimado de 2008. Juntas tienen una tasa de mercado de 56 por ciento. Unión Fenosa también es propietaria de RECSA, una pequeña empresa de transmisión.

Fuentes: sitios corporativos en la red y Reuters.

Al mismo tiempo, sin embargo, las grandes inversiones en plantas térmicas han llevado a un cambio estructural en la matriz de generación de energía (p.ej. la contribución de varias fuentes primarias de energía usadas para producir electricidad) reemplazando la energía hidro como fuente dominante. Las plantas


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generadoras térmicas ven retornos de inversión más rápidos pero la energía que generan es más cara dada la volatilidad de los precios internacionales de los combustibles fósiles. Como resultado, la contribución de la energía hidro, aún mayoritariamente en manos del INDE de propiedad estatal, se redujo de 50 por ciento en 1997 a 33 por ciento en 2009, mientras la tasa de térmica subió de 36 por ciento a alrededor de 50 por ciento. La biomasa y geotérmica, con 16 por ciento y 2 por ciento respectivamente, completan la matriz de generación energética del país (gráfica III.1).

Gráfica III.1. Guatemala: composición de capacidad instalada, Junio de 2009

22%

3%

8%

12%

10% 9%

18%

16%

2%

INDE ENEL Otras Hidroeléctricas

Duke AEI TECO

Otras Térmicas Biomasa Geotérmica

Hidro 33%

Térmicas: 49%

Fuente: AMM.Nota: No se incluye la contribución térmica de INDE de 76MW.

La empresa pública INDE es la mayor generadora individual y suministra la mayor parte de la energía hídrica, alrededor de 497 MW o 22 por ciento de la capacidad total instalada, y también es propietaria de una planta térmica de 76 MW en Escuintla (elevando el total de su tasa al 24 por ciento). Los restantes 1’792 MW, o 76 por ciento de la capacidad instalada del país, está en manos de treinta empresas privadas e incluye todos los tipos de fuentes de energía. Las tres principales empresas privadas de generación, todas de propiedad extranjera, controlan alrededor del 31 por ciento de la capacidad instalada total.

La ETCEE pública, subsidiaria del INDE, es la principal empresa de transmisión. Además, hay tres compañías privadas de transmisión más pequeñas, todas de inversionistas extranjeros: la subsidiaria de Iberdrola TRELEC, RECSA de Unión Fenosa y Duke Energy. En enero de 2010, un consorcio compuesto por empresas colombianas, EEB y EDM, ganó la licitación organizada por la CNEE para ampliar y operar 853 km de líneas de transmisión, un proyecto que se estima costará entre $373 y $420 millones.

En cuanto al sistema de distribución, las municipalidades locales mantienen el control de 17 empresas pequeñas de distribución y el INDE sobre la red de distribución en algunas áreas rurales. La red restante, tal como se indicó, la domina la IED, con Unión Fenosa prestando servicio a las regiones orientales y occidentales del país, e Iberdrola que sirve la región central de Guatemala, el área más populosa que incluye a la ciudad capital. El impacto de la IED en la distribución también fue notable. La cobertura de electrificación ha mejorado grandemente con la entrada de la IED, creciendo de 64 por ciento en 1998 a 83.5 por ciento en 2008. El tiempo de espera para conseguir una conexión eléctrica también ha bajado significativamente.

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A pesar de los avances en cobertura de electricidad y el crecimiento de la capacidad instalada, la demanda de electricidad está creciendo más rápido que la oferta. En el período 2002–2006, la tasa de crecimiento de demanda de energía promedió alrededor de 26 por ciento mientras que el suministro ofrecido creció sólo 20 por ciento. Dada la alta tasa de crecimiento demográfico del 2.1 por ciento de Guatemala,134 el sector eléctrico tendrá que agregar para 2022 entre 2’500 MW y 2’770 MW en capacidad instalada para cubrir el incremento que se espera en la demanda y esto requerirá una inversión de $3’200 millones a $3’500 millones (MEM y CNEE 2007). El escenario de crecimiento medio del plan indicativo de ampliación de generación 2008–2022 estima que se necesitará instalar un promedio anual de 190 MW durante el período de 15 años, y que se necesitará agregar 1’500 MW para satisfacer la demanda sólo durante los cinco primeros años.

Cubrir la creciente demanda de electricidad también presenta un desafío dadas las fluctuaciones de generación hidráulica y de biomasa. Efectivamente, la capacidad de generación varía por temporadas y experimenta una bajada durante la temporada seca para la generación hidráulica, y fuera del período de la cosecha de caña de azúcar (el llamado período de “zafra”135) en cuanto a biomasa. En 2008, por ejemplo, la capacidad operativa instalada se estimaba en 2’030 MW durante la zafra y 1’799 MW fuera de ella. Ese mismo año, la demanda máxima registrada fue de 1’430 MW y ocurrió el 13 de mayo, durante el período crítico para generación: en la temporada seca cuando ha finalizado la zafra. Como tal, el margen de “reserva fría” (la capacidad instalada y operativa que puede ponerse en uso cuando/si se necesita) fue tan baja como de 21 por ciento ese día. Aunque el margen promedio anual está más cerca del 30 por ciento, debido a las ineficiencias en el sistema de transmisión se ve como un margen estrecho que podría poner en riesgo el suministro de electricidad del país en el futuro.

b. Estructura del sector de electricidad en 2009

El actual marco legal que rige el sector de electricidad lo define la Ley General de Electricidad de 1996 (Decreto 93-96) y sus reformas subsiguientes tal como se indicó anteriormente. Esta ley creó nuevas instituciones reguladoras y definió sus papeles y responsabilidades (tabla III.1).

tabla III.1. marco institucional del sector de la energía en Guatemala

Entidad Papel Responsabilidades

mEmMinisterio de Energía y Minas

Institución rectoraSupervisión legal completa. Emite autorizaciones para empresas de generación, transmisión y distribución. Es responsable de los planes nacionales de energía (ampliación de generación y transmisión).

CNEEComisión Nacional de Energía Eléctrica

Autoridad reguladora

Recibe y procesa las solicitudes de autorizaciones. Supervisa el cumplimiento de la ley y define ajustes en las tarifas reguladas de distribución y transmisión. Monitorea la calidad del servicio y emite las normas al respecto. Ha sido delegada para desempeñar temporalmente funciones de planificación.

AmmAdministrador del Mercado Mayorista

Operador de mercado independiente

Administra el mercado mayorista y actúa como operador de sistema para transmisión, distribución y conexiones internacionales. Determina el precio por hora del mercado spot y es responsable de la confiabilidad y disponibilidad del suministro de energía.

Fuente: UNCTAD.

Basado en este marco legal e institucional, el sector de la electricidad es un sistema mixto con gran participación privada, una estructura de mercado que no aporta barreras legales a la entrada en segmentos de generación, transmisión y suministro/ventas. Igualmente, hay acceso abierto a las redes de transmisión y distribución bajo precios regulados.

La generación de electricidad se puede comercializar en mercados nacionales e internacionales. A nivel nacional, los diferentes componentes que forman el mercado mayorista de electricidad (MME) incluyen: 1) un mercado spot basado en un despacho a corto plazo de costo marginal (descrito a continuación), y 2) un mercado de contrato en el cual los agentes y usuarios importantes acuerdan libremente las condiciones 134EstimadodeCIAWorldFactbookpara2009.GuatemalatienelasegundamayortasadecrecimientopoblacionalenAméricaLatinasolopordetrásdeParaguay(2.4).135Duranteelperíododelazafra,haydisponiblebagazoparacogeneración.


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de sus contratos, incluyendo las cantidades de electricidad a consumir, precio, ajusta de capacidad y servicios auxiliares.

La energía y capacidad se comercializan como productos distintos en los mercados spot y por contrato (tabla III.2). En el mercado spot, los precios por hora de energía se determinen por el ranking de menor costo de recursos disponibles. Estos precios se establecen en base a: información de costo \incremental proveído por operadores de plantas térmicas; valor de ofertas de agua presentadas por operadores de plantas hidro; y horarios del lado de la demanda que permiten desconectar la carga a ciertos precios de mercado spot.136 Por lo tanto, a cada generador convocado para operar por el que despacha (AMM) se le paga al precio del kWh más caro.

Por su parte, el mercado de contrato ofrece una diversidad de acuerdos estándar respecto a paquetes de energía y capacidad, certeza de precio y otras características. Los grandes consumidores (usuarios con demanda de energía que excede 100 kW) pueden contratar libre y directamente con los generadores u operadores de mercado, o comprar en el mercado spot. Alrededor de 800 grandes consumidores, que representan sólo el 0.3 por ciento de los consumidores base pero son responsables de alrededor del 40 por ciento del consumo total, han optado por la opción de contrato directo.

A nivel minorista, el mercado está regulado sustancialmente y solo una pequeña parte de los usuarios es elegible para contratar libremente sus necesidades de electricidad. Todas las empresas de distribución deben de apoyar su suministro a clientes regulados por medio de contratos a largo plazo con generadores. Las tarifas están reguladas bajo un sistema de precios tope, por el cual elementos de costo no competitivos (como el uso de cables y equipo de transmisión) se establecen cada cinco años según los estándares de eficiencia y se ajustan periódicamente por la inflación y otros factores.137

tabla III.2. Estructura del mercado de electricidad en Guatemala

mercado mayorista mercado minorista

Composición Los mercados spot y por contrato.Todos los consumidores finales regulares suministrados por las empresas de distribución conectadas al Sistema Nacional Interconectado.138

Participantes

Oferta

Generadores con una potencia de al menos 5 MW (31 agentes) y empresas de transmisión con una potencia firme mínima conectada de 10 MW (1 pública y 3 privadas).

Operan 20 compañías de distribución

Demanda

Distribuidores que sirven un mínimo de 15’000 usuarios (3 empresas privadas y 17 empresas públicas municipales), empresas que comercian con una potencia de al menos 2 MW (21 agentes) y grandes usuarios con una demanda de más de 100kW (alrededor de 800 usuarios).

Consumidores cuya demanda no excede 100 kW. Esto incluye unos 2.3 millones de hogares, de los cuales 1.8 millones se benefician de una tarifa subsidiada.

Fijación de preciosEn el mercado spot, basado en un costo de despacho marginal a corto plazo (por hora). En el mercado de contrato, negociado libremente por ambas partes.

Hay un precio tope o tarifa máxima que las empresas distribuidoras pueden cobrar a los consumidores y que se ajustan cada tres meses. Para tarifas subsidiadas, la Tarifa Social también se ajusta periódicamente mientras que la Tarifa Solidaria de dos niveles es fija

Administrador/Regulador AMM CNEE

Fuente: UNCTAD.138

136EstosignificaqueelAMMcubrelacargadiariaconofertasdeenergíaqueprovienendegeneradorescalificadosdeacuerdoacostosqueseincrementan.Consecuentemente,lasplantasdemenorcostosedespachanprimero.LosúltimoskWhdelademandarealseránsuministradosporlaplantamáscaraqueporordendeméritoigualalosúltimoskWhcumuladosdelaactualdemanda.

137LaCNEEfijatarifasparaserviciosdetransmisiónyparaconsumidoresreguladosmedianosypequeñossegúnparámetrosestablecidosporlaLeydeElectricidadysusnormativasrelacionadas.Lospreciosdeenergíaycapacidadsetraspasandeloscontratosalosconsumidoresfinalesyseajustancadatresmesessegúnlostérminosdeloscontratos.

138Elsistemadetransporteestácompuestoporelsistemaprincipalyelsistemasecundario,elprimerodeelloscompartidoporlosgeneradoresylasinterconexionesconotrospaíses,operandobásicamenteentresnivelesdevoltaje:230,138y69kW.Elsistemasecundarioeselmedioporelcualelgeneradorhacesuinterconexiónconlaredprincipal.LosdossistemasformanelSistemadeInterconexiónNacional.

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Existen dos tarifas subsidiadas en el mercado minorista regulado: la “tarifa social” y la “tarifa solidaria”. La tarifa social se ajusta periódicamente y se aplica a consumidores cuyo consumo mensual es de 101 – 300 kW y correspondía a $0.17 por kilovatio-hora en 2009. La tarifa solidaria, introducida en 2008, tiene dos niveles y una tarifa fija: $0.09 por kilovatio hora para consumidores cuyo consumo mensual está entre 51 – 100 KW y $0.06 entre 0 – 50 kW.

c. Objetivos de gobierno y planes de desarrollo

Los objetivos de política que busca el Gobierno de Guatemala están contenidos en el documento “Política Energética y Minera” del MEM fechado abril de 2009 (MEM, 2009). El objetivo general es asegurar el acceso a suministro de energía suficiente y económicamente confiable para toda la población. Metas específicas asociadas a este objetivo incluyen la reducción de la dependencia del petróleo, un uso incrementado de energía renovable e hidroeléctrica así como mejor participación pública en el proceso de toma de decisiones respecto a la ubicación de plantas generadoras.

Cuadro III.2. El proyecto SIEPAC

El proyecto SIEPAC se refiere a la interconexión de las redes eléctricas de seis naciones Centro Americanas. El proyecto tiene dos objetivos principales:

1. Apoyar la formación y progresiva consolidación de un Mercado de Electricidad Regional (MER) a través de la creación y establecimiento de entidades legales, institucionales y técnicas adecuadas. Esto debería de facilitar la participación del sector privado en el desarrollo de la generación de electricidad;

2. Establecer la infraestructura de interconexión (líneas de transmisión, equipo de compensación y subestaciones) para permitir intercambios de electricidad entre participantes del MER.

El proyecto implica la construcción de aproximadamente 1,800 kilómetros (km) de líneas de transmisión a 230 kV, conectando a 37 millones de consumidores en Panamá, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, El Salvador, y Guatemala. SIEPAC costaría alrededor de $320 millones, excluyendo las interconexiones con México ($40 millones), Belice ($30 millones) y Panamá ($ 200 millones). El financiamiento actualmente lo aporta el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El componente institucional está bajo una entidad regional responsable de la integración, coordinación y cooperación del sector de electricidad llamada Consejo de Electrificación de América Central (CEAC). La “Empresa Propietaria de la red – EPR”, en la cual participan las empresas de electricidad de cada país de Centro América (INDE por Guatemala) es responsable de la construcción de la red.

La implementación exitosa de dicho proyecto unida al fortalecimiento de los sistemas nacionales de transmisión debería de promover una capacidad de transporte confiable y segura de alrededor de 300 MW entre los países involucrados.

Fuente: PRESIEPAC.

Continuando con las acciones de la administración anterior (MEM, 2007), el actual Gobierno ha identificado diversos asuntos críticos que deben de tratarse para lograr el objetivo general. Estos incluyen: 1) la composición desfavorable de la matriz de energía (p.ej., la dependencia en energía térmica cara) que mina


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el uso racional de recursos energéticos nacionales; 2) la falta de habilidad del sistema para cubrir la demanda creciente que amenaza un margen de reserva de seguridad ya de por sí bajo exacerbado por una tasa de crecimiento demográfico alta; y 3) la necesidad de reformar el sistema de transmisión que es propenso a pérdidas e incapaz de incorporar recursos renovables de energía.

Además de emprender medidas nacionales para tratar los problemas de electricidad del país, el Gobierno de Guatemala también es participante clave en el Sistema de Interconexión Eléctrica para América Central (SIEPAC). Este proyecto busca interconectar las redes de energía de los seis países participantes de Centro América y promover la creación de un mercado regional único (Cuadro III.2). Adicional a ello, la interconexión con México, inaugurada en octubre de 2009, inició recientemente su primera fase de operación comercial en abril de 2010.

Los documentos oficiales no hacen referencia explícita al papel de la IED en la implementación de planes de energía. Sin embargo, la historia reciente ha demostrado que la inversión extranjera podría de hecho contribuir a mejoras significativas en el sector eléctrico. Durante los últimos años, Guatemala ha emprendido un gran esfuerzo para promover inversiones extranjeras. La CNEE organizó diversas visitas y actividades de promoción en Europa, Norte y Sur América, en coordinación con la agencia nacional de promoción de inversiones y las delegaciones diplomáticas de Guatemala. Ello ha rendido frutos, y la CNEE estima que la nueva IED en generación y transmisión tiene un valor superior a $1.1 mil millones.

El logro de los ambiciosos objetivos marcados por el Gobierno requeriría el uso continuo de capital extranjero. La situación financiera del país y la del INDE convierten en un reto cumplir con esos compromisos y el sector privado local, a pesar de su interés, no posee conocimientos necesarios ni capital para jugar un papel importante. Tal como se enfatizará en las siguientes secciones, la IED podría por tanto jugar un papel esencial para alcanzar los objetivos del Gobierno. En ese sentido, aunque hay algunos objetivos de política definidos para el sector, así como planes específicos para la expansión de generación y transmisión, se carece de una política energética integral. No hay una estrategia nacional que pueda servir como marco de análisis integrado para el sector (véase sección A.3).

2. Análisis del sector

Tomando en cuenta los objetivos identificados por el Gobierno, esta sección analiza los asuntos clave subyacentes en el sector de electricidad que deben de revisarse para poder apoyar efectivamente el desarrollo de Guatemala. Estos incluyen: a) eficiencia del mercado y precio de la electricidad; b) seguridad energética, energías renovables y modernización de la infraestructura; c) arreglos institucionales; y d) potencial de captación de IED.

a. Eficiencia del mercado y precio de la electricidad

Se considera ineficiente el mercado de electricidad de Guatemala debido principalmente a los altos precios que amenazan la competitividad del país en todos los sectores. Los precios al consumidor que tienen que pagar los usuarios no cubiertos por las tarifas subsidiadas algunas veces son más del doble o incluso el triple que aquellos en los países vecinos con potencial eléctrico comparable. De hecho, los consumidores finales en el mercado regulado pagan los precios más altos por electricidad en la región (tabla III.3). Algunos inversionistas entrevistados también señalaron que los costos de la electricidad para los negocios eran los más altos en América Latina.139

139Segúnuninversionista,elpreciodelaelectricidadendólaresporkilovatiohoraenGuatemalaerade$0.21mientrasqueenMéxicoera$0.13,Colombia$0.12,Brasil$0.10,Argentina$0.08,Perú$0.06ylaRepúblicaBolivarianadeVenezuela,elejemplode“mejoresprácticas”enlaregión,erade$0.02.

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tabla III.3. Precios comparativos de electricidad en Centro América al 30 de junio de 2010(En centavos de dólar/kWh)

Costa Rica (ICE)

El Salvador (CAESS)

Guatemala (EGGSA)

Honduras (ENEE)

Nicaragua (DN y DS)

Panamá (Elektra)

Residencial

50 kWh 11.18 22.68 26.18 7.9 12.59 18.49

99 kWh 11.18 21.93 25.13 7.64 15.27 18.42

200 kWh 11.18 20.61 24.59 11 19.15 18.39

751 kWh 22.64 20.74 24.2 15.8 25.75 19.36

Comercial

1’000 kWh 19.26 19.15 24.16 20.45 23.34 19.86

15’000 kWh, 41 kW 16.4 16.17 28.92 20.83 22.69 21.24

50’000 kWh, 137 kW 16.41 15.69 22.4 20.85 22.7 16.98

Industrial

15’000 kWh, 41 kW 16.4 16.17 27.41 20.86 20.79 21.24

50’000 kWh, 137 kW 16.41 16.66 21.48 20.85 20.8 16.98

100’000 kWh, 274 kW 16.41 16.65 21.39 14.82 20.85 16.98

930’000 kWh, 2500 kW 12.85 16.62 21.27 14.43 18.6 15.67

1’488’000 kWh, 4000 kW 12.85 16.62 21.27 14.43 18.6 15.67

Tipo de cambio 581.45 8.79 8.08 19.03 21.36 1

Fuente: CEPAL (2010). Notas (*): Para todos los países los valores no incluyen impuestos, tasas o subsidios directos. En los consumos que se especifica la potencia se utilizó un factor de carga de 50 por ciento. Para Honduras, se toman en cuenta las variaciones en el precio del combustible.

Adicionalmente, el precio anual promedio en el mercado spot, tomando en cuenta tanto la capacidad como los componentes energéticos, ha experimentado un crecimiento sostenido de $0.03 por kWh en 2001 al nivel actual de $0.12 por kWh en 2008. Esto representa una tasa de crecimiento promedio de 20 por ciento anual (gráfica III.3), lo cual lo hace inasequible para cualquier industria y está amenazando la viabilidad de muchos sectores, en especial aquellos que ya enfrentan competencia dura (p.ej. textiles).

Los factores que han hecho subir los precios se derivan principalmente de la matriz energética actual, junto a ciertas características del modelo regulador. A la fecha, alrededor del 47 por ciento de la electricidad se produce con petróleo caro y sólo 36 por ciento con energía hidráulica más barata. Este equilibrio desfavorable en la matriz lleva a precios más altos en el mercado mayorista de generación, que representa un determinante importante de la tarifa final. Las pérdidas e ineficiencias en la red también suman al precio final.140

Los PPA suman aproximadamente 25 por ciento del total de generación y las condiciones negociadas en los PPA antes de 2001 también han contribuido a los altos precios de electricidad. Tal como se mencionó, en la etapa inicial de la reforma, cuando la urgente necesidad de una inyección rápida de nueva capacidad generadora requirió abandonar la generación hídrica tradicional a favor de la generación con gasóleo, se movilizó la inversión privada por medio de PPA a largo plazo otorgando condiciones muy buenas a los vendedores, lo cual puso en aprietos las finanzas del INDE. La gráfica III.3 resume el círculo vicioso que caracterizó la etapa inicial de la reforma del sector eléctrico, a través de la cual una alta demanda de electricidad llevó a un cambio en la matriz energética a favor del petróleo. Estos PPA caros deben cumplirse hasta sus fechas de expiración, la última de las cales se espera para 2014, a partir de lo cual su impacto sobre los precios desaparecerá paulatinamente.

140Loscostosdecomposiciónporkilovatiohorasoncomosigue:generación71porciento,distribución17porciento,transmisión5porcientoypérdida7porciento.EstosegúnlainformaciónaportadaporSergioVelásquezdelaCNEEdurantelaReuniónARIAE–CuzcoPerú(Mayo2009).


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Gráfica III.2. Evolución del precio del mercado spot en Guatemala, 2004 - 2008 (Dólares por kilovatio hora)

Fuente: Presentación de Ing. Ascensio Lara durante la II Feria Energética – Guatemala (3 de diciembre de 2008).

Gráfica III.3. El ineficiente círculo vicioso del sector eléctrico de Guatemala

PPA a largo plazo para cubrir la demanda llevan a inversión en

generación térmica

La matriz eléctrica se mueve con fuerza hacia la generación

con petróleo creando ineficiencia estructural

Alta dependencia del petróleo y condiciones PPA suben los precios de la electricidad

Altos precios de electricidad justifican subsidios que

presionan las finanzas del INDE e impiden la expansión en

energía hídrica

Demanda creciente de energía

Fuente: UNCTAD.

Finalmente, el INDE subsidia el consumo de electricidad por medio de dos planes diferentes: la “tarifa social”, introducida en 2000 y la “tarifa solidaria” introducida en 2008. Aunque hay un argumento social para apoyar el consumo de electricidad de los hogares más pobres, hay pruebas de que a pesar de la introducción reciente de segmentación progresiva en los regímenes de tarifas (con la introducción de la tarifa solidaria), las tarifas subsidiadas en Guatemala son ineficientes en cuanto a dirigirse a aquellos que realmente las necesitan. El generoso esquema de subsidio, carga financiera directamente llevada por el INDE141 y que

141Debidoa losbajoscostosdegeneración requeridosporestaporciónde las tarifas, el INDEcontinúa siendo laúnicaempresacapazde llenar las condicionesdedistribuciónenlicitacionesparasuministrarelservicio.Elrestodegeneradoressequedanfuera,yaqueproducenenergíaprincipalmenteconplantastermoeléctricasconcostosdegeneraciónquesuperanlosrequerimientosdelatarifasocial.

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afecta indirectamente a los usuarios no subsidiados, está creando no sólo distorsiones en el mercado sino poniendo en peligro la viabilidad financiera de la entidad pública.

Antes de 2001, la tarifa subsidiada cubría a consumidores cuyo consume mensual era por debajo de 650 kWh, correspondiente a aproximadamente 98 por ciento de los consumidores. Para 2004, cuando el umbral se rebajó a 300 kWh, cerca del 87 por ciento de los consumidores continuaron calificando para el subsidio. El hecho de que reducir el límite de consumo a la mitad redujo sólo algo más del 10 por ciento el número de usuarios indica que la franja entre 300-600 kWh por mes realmente no es representativa del consumo de energía de los usuarios residenciales. Lo que es más, considerando que el umbral de pobreza corresponde a un consumo de electricidad de unos 24 a 53 kWh por mes (SEGEPLAN) se ve que el límite fijado para la aplicación de la tarifa social es muy alto y que la mayoría de personas que reciben el subsidio puede que de hecho no sean parte de la población más pobre. También ha habido reportes de abusos a favor de los consumidores.142

El distorsionador esquema de subsidio tiene diversas repercusiones negativas sobre el mercado. Primero, como el INDE es el único generador que puede suministrar electricidad a precios subsidiados, se ve obligado a vender su electricidad barata a los distribuidores regulados. Esto también implica que ya que las plantas térmicas que producen energía más cara se dejan como suministradores principales del mercado mayorista, los precios se inflan artificialmente y el INDE no puede actuar como fuerza competitiva en el mercado.

Segundo, dada la reducción por temporada de la capacidad operable instalada, el INDE se ve obligado, durante la época seca, a comprar la energía necesaria para el esquema de subsidio a precios de mercado spot y revenderla a una tarifa menor (la tarifa social). Esto afecta significativamente la capacidad del INDE de emprender inversiones críticas para el mantenimiento del sistema o para su ampliación. Según el MEM, la carga del esquema de subsidios sobre el INDE se puede calcular en unos $50 millones por año, sin tomar en cuenta el costo de vender su energía a un precio menor que el precio de mercado (costo de oportunidad).

Finalmente, ya que la mayoría de consumidores, incluyendo las PyMES, califican para la tarifa subsidiada y los usuarios grandes pueden negociar directamente su suministro de energía, no ha surgido al nivel de minorista ninguna competencia de suministradores en forma de empresas que comercien la distribución, aunque la ley no lo impide.

b. Seguridad energética, energías renovables y modernización de la infraestructura

El segundo tema crítico que hay que tratar es llenar la creciente demanda de energía. Tal como se ha descrito, entre 2002 y 2006 el crecimiento en demanda de energía sobrepasó la oferta y se espera que se agrave esa tendencia considerando el crecimiento poblacional de Guatemala. Consecuentemente, el excedente anual de energía destinado a la exportación ha estado bajando. Esto ha apretado el margen de seguridad del sistema y ha levantado preocupaciones sobre la seguridad futura del suministro.

Desde 2003, se ha incrementado la frecuencia de los apagones. Por ejemplo, el número promedio de apagones por mes sufridos por las empresas ha pasado de 1.5 veces al mes en 2005 a 5 veces al mes en 2007. Mientras la duración promedio de un apagón individual se redujo de 4.6 horas en 2003 a 3 horas en 2007, la incidencia de apagones ha producido un incremento de horas totales de apagones. Lo que es más, mientras la tasa de empresas de Guatemala sujetas a apagones ha caído, el número de cortes para aquellos que soportan dichos apagones se ha incrementado (Banco Mundial, 2008).142Sehareportadoquehogaresypequeñasempresasdividensuconsumoentrevariosmedidoresparacalificarparalatarifasocialenrespuestaaestadistorsiónartificial

segúnlaencuestaparalaEvaluacióndelClimadeInversióndelBancoMundial.


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Estos apagones y la preocupación sobre la seguridad del suministro se deben en gran parte al mal estado de la infraestructura de electricidad. A nivel de distribución, la red eléctrica enfrenta serios problemas técnicos y administrativos con pérdidas de energía que representan casi 14 por ciento de la producción total de energía. La mejor práctica alrededor del mundo muestra pérdidas de alrededor de 7 por ciento. Esto no es insignificante ya que reducir las pérdidas a 7 por ciento de la producción total de energía representaría, en el caso de Guatemala, un ahorro de cerca de 700 GWh por año, en cuyo caso no se necesitarían unos 100 MW de capacidad adicional.

El largo período de falta de inversión en el sistema de transmisión ha provocado una red frágil e inefectiva, y cobertura geográfica desigual.143 El apagón general de noviembre de 2007, por ejemplo, no fue causado por un fallo en generación sino porque se descompuso una torre de transmisión. El atractivo de inversión en el modelo de negocio para infraestructura de transmisión ha bajado a lo largo del tiempo, ya que la remuneración de una nueva inversión por medio de una tarifa específica y adecuada no ha sido prevista en la regulación. Las tarifas operacionales no fueron suficientes para justificar las inversiones relacionadas ni por un inversionista privado ni por un ente público como el INDE. Sin embargo, esta situación ha cambiado recientemente, ya que se prevé nueva inversión en transmisión con la concesión para construir más de 800 km de líneas de transmisión de alto voltaje (230 KV) y más de 20 subestaciones a un consorcio colombiano, lo cual se espera duplique la capacidad de transmisión del país para 2013.

Las deficiencias en infraestructura afectan negativamente el acceso a la electricidad y su consumo, especialmente en áreas rurales y aisladas. Aunque se estima que 85 por ciento de la población (2.3 millones de hogares) tiene acceso a electricidad, la distribución muestra una diferenciación marcada entre ambientes urbanos y rurales. Para el 2009, el INDE había identificado a más de 3’400 comunidades (unas 700’000 personas) que no tenían electricidad debido a su ubicación remota. Aunque la cobertura (índice de electrificación está a la par de los estándares regionales, el consumo per cápita confirma la baja penetración de electricidad en el país (tabla III.4). Esperanzadoramente, Guatemala ha recibido recientemente del Banco Interamericano de Desarrollo un préstamo por $55 millones para financiar un programa de electrificación rural que será implementado por el INDE.

tabla III.4. Índice de electrificación y consumo de electricidad per cápita, 2008

(Porcentajes y kilovatio hora anual per cápita)

País Índice de electrificación Consumo de electricidad per cápita

Costa Rica 98.8 1’861

El Salvador 85.8 836

Guatemala 85 558

Honduras 77 700

Nicaragua 64.5 445

Panama 89 1’594

América Latina … 1’838

Fuente: CEPAL y MEM.

La mala condición de la infraestructura de electricidad pone en peligro la seguridad del suministro y ha hecho que muchas empresas cuenten con auto-generación. Una investigación del Banco Mundial indica que más empresas se quejaron en Guatemala sobre acceso a suministro confiable de electricidad en 2007 que en 2003; en la región, Guatemala sólo está operando mejor que Nicaragua (Banco Mundial, 2008). Las empresas que son propietarias de un generador o lo comparten dependen de él para cerca del 30 por ciento de sus necesidades de energía.143CaracterizadaporcongestiónenlaparteSurdelpaís,dondehayconcentracióndecapacidadycargaseléctricasynohaycoberturaenlaregiónNorte,queesricaen

recursossinexplotar.

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Cuadro III.3. modernización a red inteligente

El concepto de “red inteligente” se refiere a la modernización tanto en transmisión como distribución para aumentar la conectividad, automatización y coordinación entre proveedores, consumidores y redes. Adoptar lo último en tecnología acarrea múltiples beneficios, incluidos un uso más eficiente de la energía, mayor dependencia en fuentes de energía renovable más limpias así como la descentralización del suministro de energía.

Las nuevas tecnologías que ofrecen un manejo en tiempo real de la distribución de electricidad pueden mejorar la eficiencia del consumo. La introducción de “medidores inteligentes”, por ejemplo, permite a los proveedores cobrar tarifas por hora variables que reflejan el costo de generar electricidad durante períodos de máxima demanda y fuera de horas pico. Al estar informados los consumidores sobre estas diferencias en tarifa según la hora, tendrían un incentivo para consumir menos durante horas pico, reduciendo por tanto el costo y la tensión sobre el sistema para llenar la demanda.

Las redes inteligentes también son capaces de incorporar fuentes de energía renovable que son intermitentes por naturaliza, o sea que dependen de fenómenos naturales no programables (p.ej. el sol o el viento) para generar energía. El almacenaje mejorado y habilidad para reducir la demanda eléctrica por medio de desprendimiento de carga (“load shedding” en inglés) en caso de una interrupción no programada son necesarios para integrar estas fuentes de energía.

Las redes de distribución tradicionales son uni-direccionales: las redes suministran energía a granel a usuarios finales. Los avances en tecnología, sin embargo, están cambiando este paradigma a una red bi-direccional Esto quiere decir que en el futuro las empresas y hogares pueden comenzar a generar energía por sí mismos y podrían vender su excedente de regreso a las empresas de servicio público de electricidad. En un país donde la auto-generación ya es un fenómeno generalizado entre varias empresas, esta característica de red inteligente podría volverse muy exitosa en cuanto a estimular competencia para que se incremente el suministro y bajen los precios de la energía.

Fuente: UNCTAD.

Reconociendo estos temas, el MEM ha definido un juego de acciones para planificación continua y monitoreo en línea a largo plazo con principios de mercado libre. Las nuevas responsabilidades asignadas al MEM y la CNEE para estas acciones de planificación están definidas en varios acuerdo gubernamentales,144 en particular respecto a la ampliación de generación y transmisión (MEM y CNEE 2007; MEM y CNEE 2008). El plan de ampliación de generación contempla agregar al menos 2’500 MW de capacidad durante el período de planificación de 15 años – de 2008 a 2022 – para cubrir la demanda creciente que se espera sea entre 4 y 6 por ciento anual. Conforme crece el suministro, el plan espera que el precio promedio de la electricidad baje de $0.12 por kWh a $0.08 por kWh mientras que el margen de seguridad debería de mejorar.

Un plan de ampliación de transmisión fue redactado por la CNEE junto al plan de ampliación de generación indicado anteriormente. Prevé una mejora fuerte en los ejes principales de conectividad,145 un concepto topológico más moderno, efectivo y eficiente de la red, y finalmente un sistema que representa el estándar internacional en cuanto a confiabilidad (los criterios de fallo N-1). Esto significa imponer que la red continúa en operación normal incluso en caso de fallo de un elemento de la red (p.ej. un transformador, línea o generador). El plan debería de estar finalizado para 2018 y prevé añadir unos 1’400 km de líneas de transmisión así como ampliar y/o reforzar 40 subestaciones por un costo total estimado en $500 millones.

144Los acuerdos sonel 68-2007yel 69-2007, así comoCNEE-PEG2008-2022yCNEE-PET2008-2018para losplanesde ampliación indicativospara generaciónytransmisión,respectivamente.

145EstassonMéxico-Guatemala-ElSalvador,Guatemala-HondurasyconexioneslocalesNorte-Centro-SuryPacífico-Centro-Atlántico.


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La modernización de la red de transmisión es necesaria para diversificar la matriz de electricidad y promover el desarrollo de energía renovable. La explotación de fuentes alternas de energía de alto potencial, tal como eólica y solar, se ve fuertemente limitada por la capacidad de la red de integrar estos recursos no programables. Se necesitan inversiones específicas para desarrollar la llamada “red inteligente” capaz de integrar energías renovables al sistema de transmisión (cuadro III.3).

c. Disposiciones institucionales

La implementación exitosa de cualquier política de energía depende de los esfuerzos coordinados de las instituciones con responsabilidad en el sector. En Guatemala, el MEM, los reguladores y el Ministerio de Ambiente (MARN) a menudo presentan capacidad y presupuestos insuficientes para jugar su papel adecuadamente.

Una enmienda de 2007 a la Normativa de Electricidad asignaba la responsabilidad de planificación a largo plazo para el sector de energía del país al MEM. Sin embargo, no se ha montado el departamento necesario dentro del Ministerio y hasta ahora, las funciones relacionadas han sido ejecutadas por la CNEE. Mientras tanto, los planes para ampliación de generación y transmisión han sido preparador por la CNEE. Aunque los planes integran los elementos requeridos para mejorar efectivamente el sistema de electricidad, no tratan aspectos sociales o evalúan la oposición de muchas comunidades indígenas a proyectos hidroeléctricos medianos o grandes. Estos importantes aspectos, que presentan riesgo de minar el éxito de los planes propuestos, podrían haberse tratado mejor con coordinación fortalecida entre ministerios y agencias gubernamentales.

Actualmente, se espera que los reguladores independientes realicen muchas funciones diferentes. Tienen que asegurar que la regulación en vigor es creíble, para apoyar el desarrollo y funcionamiento de un mercado de energía competitivo. Esto incluye promover la competencia, proteger los derechos de los consumidores, corregir fallos en el mercado y promover la efectividad del gobierno y manejar las relaciones públicas. También tienen que ser responsables por la forma en la que realizan sus actividades. Gracias a buenas capacidades humanas y a pesar de los recursos limitados, la CNEE ha hecho un gran esfuerzo para cumplir con todas estas actividades de manera proactiva. Al día de hoy, no ha fallado ni un solo pago a los inversionistas en el sector de electricidad (generadores, empresas de transmisión y distribución), lo cual refleja la estabilidad del marco regulador y el respeto por los contratos.

No obstante, algunos inversionistas expresaron su preocupación a UNCTAD durante la misión de investigación en cuanto a la independencia de la autoridad reguladora, argumentando que hay equilibrio de poder insuficiente entre el regulador (CNEE) y el administrador del mercado (AMM) que favorece al regulador. Su argumento es que el AMM es débil porque puede ser auditado por la CNEE y el INDE (dependiente del MEM) es miembro del consejo de administración. También cuestionaron la independencia de la CNEE basándose en una disputa reciente entre la EEGSA y la CNEE que surgió por la determinación del valor agregado en la distribución de electricidad (DVA). Esta disputa ha llevado a un caso de arbitraje internacional ante CIADI (capítulo II).

Tal como se ha indicado, cuando se aprobó la Ley de Electricidad, el Gobierno de turno no alcanzó la mayoría necesaria para otorgar a la nueva comisión reguladora independencia estructural completa y durante los primeros años de vida de la comisión ocurrieron episodios de interferencia. Sin embargo, desde entonces no se han reportado episodios de interferencia política directa sobre el regulador. No obstante, es aconsejable fortalecer el aislamiento institucional del regulador respecto al ejecutivo, en línea con las mejores prácticas internacionales. Esto fomentaría la confianza del inversionista respecto a la ecuanimidad del equilibrio entre el interés público y los intereses privados. También protegería al regulador de posibles futuros cuestionamientos sobre su dependencia política.

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Tal como se discutió en el capítulo II, el MARN es responsable de la elaboración de políticas ambientales y su implementación. En el sector de energía, esto incluye definir objetivos cuantitativos para una política funcional de cambio climático, marcar los límites estándar para agentes de contaminación ambiental, realizar evaluaciones de impacto ambiental para todos los proyectos propuestos en el campo de la energía, y monitorear el impacto ambiental relacionado en los diferentes sitios existentes. Tal como se vió en el capítulo II, su presupuesto y personal no permiten al MARN llevar a cabo esas funciones en su totalidad.

Finalmente, el INDE es un actor clave en el sector cuyo papel como generador y transmisor se ve amenazado por su debilidad institucional. Su participación en el mercado es esencial para mantener bajos los precios regulados y asegurar el funcionamiento de la red principal. No obstante, tal como se discutió anteriormente, su potencial como competidor e inversionista en el mercado se ve seriamente en peligro debido a su fragilidad financiera. No sólo lleva la carga el INDE de financiar el esquema de subsidios, sino que bajo el actual perfil jurídico, no tiene libertad para usar su base de activos para obtener financiamiento en el mercado local o internacional sin autorización del Congreso, y no puede establecer un plan industrial para crecer. Bajo todo punto de vista, es más una agencia estatal que una corporación y carece de una estrategia corporativa adecuada.

d. Potencial de atracción de IED

En Guatemala, alrededor del 46 por ciento de la capacidad total instalada se basa en el petróleo. El gobierno planea diversificarse y dejar el petróleo para depender más del carbón, una alternativa más limpia y barata a corto plazo, así como fuentes de energía renovables (tabla III.5). Actualmente, sólo el 15 por ciento de hidro y 5 por ciento de geotérmica se están explotando. El MEM ha estimado el potencial económicamente viable y renovable sin explotar es de alrededor de 7’000 MW – tres veces su capacidad nacional actual de energía - y compuesto de energía hídrica, geotérmica y fincas eólicas.

tabla III.5. matriz energética de Guatemala(Porcentaje)

Fuentes de energía 2008 2012 2022

Hidráulica 37.6 47.5 58

Térmica de petróleo 46.1 4.3 0.6

Térmica de carbón y biomasa 13.2 46.1 37.2

Geotérmica 3 2.1 4.2

Fuente: MEM “Plan de Expansión Indicativo del Sistema de Generación 2008 – 2022” (MEM y CNEE 2007).

Además el potencial de biomasa aún no ha sido evaluado pero parece ser importante. La capacidad instalada actual en energía de biomasa es sólo 370 MW. Sin embargo, Guatemala tiene las mayores plantaciones y molinos (llamados “ingenios”) de caña de azúcar en Centro América. Se tomaron medidas especiales para promover el desarrollo de la cogeneración favoreciendo las compras de energía eléctrica a largo plazo con un esquema de generación dual (usando tanto bagazo como derivados de petróleo) que también permiten producción fuera de la temporada de caña de azúcar.

Los planes de ampliación de generación y transmisión del MEM (desarrollados a través de la CNEE) buscan añadir 100 MW de capacidad instalada por año, además de reemplazar anualmente 50 MW de capacidad generadora existente. La ampliación de generación que contempla el Gobierno requeriría una inversión total de entre $3 a $3.5 miles de millones (considerando que sumar 1’000 a 1’500 MW de nuevas plantas generadoras tendría un costo promedio de $2’000 por kilovatio instalado). Los inversionistas privados locales, co-generadores de caña de azúcar y pequeños desarrolladores de energía hidráulica probablemente podrían cubrir $0.5 miles de millones pero el resto tendría que provenir del INDE y de capital extranjero.146 146Alafecha,haydiversosproyectosdegeneraciónenmarchaqueagregarán950MWpara2021ydeloscuales250MWsonlocalesyelrestoextranjeros.Unodetales

proyectosdecapitalextranjeroesJaguarEnergy,unaplantageneradoradecarbónde300MW.


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Los inversionistas extranjeros establecidos concuerdan que Guatemala tiene buen potencial en renovables, y solicitan al Gobierno tratar los asuntos que están afectando decisiones para nuevas inversiones, incluidas la falta de un plan nacional de energías renovables y la necesitad de mejorar los mecanismos de consulta con las comunidades locales (cuadro III.4).

Cuadro III.4. la experiencia de Enel Green Power en Guatemala

El Grupo Enel tiene presencia en 23 países con una capacidad instalada a nivel mundial de más de 95 TW. Enel ingresó al sector eléctrico de Guatemala en 1999 y actualmente opera en el país a través de su subsidiaria de renovables Enel Green Power que tiene cuatro plantas hidroeléctricas con una capacidad total instalada de alrededor de 80 MW y una planta hidroeléctrica de 85MW en construcción. Según la empresa, el desarrollo de renovables en el país implica importantes retos desde la perspectiva de regulaciones, permisos, mercado, finanzas y relaciones con los actores interesados. No obstante, Enel Green Power ha probado que se pueden desarrollar proyectos sosteniblemente y en beneficio de los principales interesados.

Enel reporta que siendo Guatemala la mayor economía en Centro América, tiene potencial significativo para el desarrollo de renovables. Situada estratégicamente entre México y el resto de Centro América, Guatemala puede aportar valor significativo a inversionistas en energía.

Según la empresa, la Ley General de Electricidad que tiene ya 11 años y que liberalizó el sector, ha cumplido su misión parcialmente atrayendo suficientes inversiones para asegurar la seguridad del suministro. Sin embargo, los precios de la energía continúan siendo relativamente altos debido en gran parte al incremento de precios de las materias primas así como a la oposición de las comunidades locales en cuanto a construcción de plantas hidroeléctricas.

Según el punto de vista de Enel, la implementación exitosa de proyectos renovables depende de la búsqueda del beneficio común, conocimiento y respeto de las tradiciones de los pueblos indígenas así como comunicaciones transparentes entre los interesados. Otro factor clave para el éxito es el mantener la consistencia entre mensajes y acciones. Enel invierte usualmente en proyectos sociales antes de obtener confirmación de factibilidad del proyecto para así demostrar que los beneficios sociales no son el paso final del desarrollo del proyecto.

El Grupo Enel, por medio de Enel Green Power, se centra actualmente en sus esfuerzos de responsabilidad social corporativa (RSC) en los campos de salud, educación y ambiente. La empresa también ha organizado visitas guiadas a las plantas hidráulicas para más de 2,500 líderes comunitarios. Esto ha contribuido a un cambio positivo en la percepción de los habitantes locales respecto a la energía hídrica.

Enel considera que son necesarias las siguientes acciones para atraer más inversión a Guatemala en el sector de la energía:

.● Definir un marco regulador claro y estable,

.● Fortalecer las instituciones pertinentes

.● Incrementar el nivel de transparencia y participación institucional local y gobernanza.

Adicionalmente, Enel es tajante en cuanto a que cualesquiera sean las decisiones que se tomen sobre lo anteriormente mencionado, para la industria de energía limpia un plan para renovables es un elemento esencial para cualquier país que desee diversificar su mezcla de generación de energía.

Fuente: Entrevistas con Enel Guatemala.

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Por su parte, la ampliación del sistema de transmisión requerirá inversión adicional. Es alentador en este sentido que se anunció inversión fresca por parte del consorcio colombiano que ganó la licitación a comienzos de 2010, pero podrían surgir otras oportunidades para IED si el Gobierno implementa las iniciativas para reforzar el sistema de distribución o para promover energía renovable (véase próxima sección). Por lo tanto, la IED no sólo aportaría el capital necesario, sino se convertiría en un socio importante que guíe la innovación en el uso de nuevas tecnologías (p.ej. para desarrollar una red inteligente).

La estabilidad del marco regulador, el crecimiento esperado en demanda de electricidad, los altos precios de la electricidad y la fuerte presencia existente de inversionistas en el sector eléctrico son todos factores que señalan a un alto potencial para captar IED. La dimensión regional del mercado de electricidad accesible desde Guatemala también podría probar ser un elemento importante para atraer IED. Tal como se ha indicado, los planes para infraestructuras de transmisión de energía eléctrica permitirán la interconexión entre México y los países de Centro América, haciendo posible el desarrollo del negocio de comercio de electricidad internacional y dando a los inversionistas acceso a todo el Mercado Centro Americano (proyecto SIEPAC). En ese sentido, la interconexión bilateral con México y su reciente apertura de operaciones comerciales se ven prometedoras.

El desarrollo del sector eléctrico en Guatemala durante los últimos quince años ha mostrado que existen las condiciones para beneficiarse de IED existente y que en general los inversionistas extranjeros en el sector están satisfechos. La percepción de empresas que fueron entrevistadas (inversionistas establecidos hace tiempo en el país y recién llegados) es que el mercado está funcionando muy bien y hasta ahora ha prevalecido cierto grado de estabilidad. Los inversionistas expresaron su confianza en el hecho de que Guatemala es un buen lugar para invertir como mercado individual y/o como centro regional. Destacaron varias condiciones específicas de Guatemala favorables para sus inversiones (Tabla III.6).

tabla III.6. Percepciones de los inversionistas sobre el sector de electricidad

Condiciones favorables Preocupaciones

.● El marco legal que define los derechos y obligaciones de los inversionistas;

.● La disciplina de pago;

.● El nivel de tarifa minorista y disciplina de cobro son suficientes para asegurar solvencia;

.● El control operativo y libertad de manejo;

.● Compromisos reguladores sostenidos por medio de contratos a largo plazo.

.● Lo justo de las decisiones sobre ajustes a la tarifa y conflictos;

.● La respuesta del Gobierno para proteger los derechos de los inversionistas en relación con la oposición de comunidades locales;

.● El equilibrio justo de poderes entre las autoridades públicas del sector.

Fuente: UNCTAD (entrevistas).

Sin embargo, varias preocupaciones expresadas por los inversionistas señalan temas reguladores y de percepción que deben de abordarse y no subestimarse. Estos podrían ser cruciales para determinar el éxito de esfuerzos futuros para atraer inversión así como retener a los inversionistas existentes. Los principales asuntos al respecto son la percepción general de los inversionistas de que las autoridades de gobierno no están haciendo lo suficiente para mediar en conflictos que surgen por la oposición de comunidades locales, y las preocupaciones respecto al equilibrio de poderes entre autoridades públicas.

El problema de la relación entre inversionistas y comunidades locales no se limita sólo al sector de energía, tal como se ha visto en otras secciones de este reporte. Los inversionistas consideran que el Gobierno no está protegiendo adecuadamente sus inversiones. Por ejemplo, los distribuidores reportan dificultades en cobrar los pagos, lo cual a menudo ha escalado a episodios de violencia contra sus empleados. Los generadores también reclaman que los problemas que encuentran para ubicar nuevos proyectos y resolver conflictos locales se dejan en sus manos, sin presencia gubernamental para encontrar soluciones.


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Esta situación delicada requiere que el Gobierno defina mejor su papel y presencia cuando se trate con las comunidades. También que las empresas encuentren más canales efectivos de comunicación. Algunos generadores han tenido más éxito que otros comunicándose con las comunidades locales. Su enfoque estratégico consistió en contactar a comunidades locales basándose no sólo en “negociar compensaciones a cambio de daños” sino básicamente demostrando por qué y cómo las futuras plantas pueden contribuir al desarrollo específico de la comunidad local y creando las mínimas condiciones necesarias de educación y materiales para aprovechar las oportunidades que se derivan de dichos proyectos (véase cuadro III.4).

En conclusión, el alcance de la participación de IED como fuente de capital, conocimiento e innovación es innegable. El desafío para Guatemala será conciliar los intereses de los inversionistas con el interés general del país para alcanzar un suministro de electricidad más confiable, asequible y limpio. El Gobierno necesita desarrollar una estrategia que trate los temas clave identificados anteriormente para retener y atraer inversionistas extranjeros, al mismo tiempo asegurando que la inversión se adhiere a las metas sociales del Gobierno. En la siguiente sección se presentan recomendaciones específicas.

3 .. Recomendaciones

Los objetivos generales para el desarrollo del sector de la electricidad marcados por el Gobierno de Guatemala están en línea con las necesidades futuras de electricidad del país. Es aparente que el ámbito de inversión y el tipo de tecnología necesaria para proveer energía asequible, confiable y cada vez más limpia continuarán requiriendo la participación del sector privado y, en particular, de la inversión extranjera. Esta sección presenta una gama de recomendaciones que el Gobierno debería de emprender para abordar los desafíos y temas discutidos en las secciones anteriores y alcanzar sus objetivos de energía con éxito. Las medidas, que de aquí en adelante se diferencias entre asuntos de política sectorial y regulatorios, y asuntos institucionales, deberían de iniciarse de forma consistente. En ese sentido, es importante destacar la necesidad de comenzar a desarrollar una política integral de energía de inmediato, como bloque inicial de construcción para toda la estrategia para el sector.

a. Asuntos de política sectorial y regulatorios

Actualmente no hay una política integral de energía. Hay diversos documentos de planificación que abordan por separado temas específicos en cuanto a generación, transmisión y distribución pero no hay una política integrada o marco de análisis. Se necesita una política nacional de energía para abordar de forma integrada temas como seguridad del suministro, eficiencia, asequibilidad y sostenibilidad ambiental.147 El Gobierno es consciente de ese vacío y el MEM ha solicitado la ayuda de la Agencia Internacional de Energía para desarrollar un estudio integral de planificación de energía destinado a guiar la adopción de una política energética integral.

Se podría desarrollar dicha política por medio de un proceso público y participativo y ser comunicada pública y ampliamente. Incrementaría la oferta de inversión a la comunidad internacional al comunicar y definir claramente las prioridades del Gobierno a corto y largo plazo, incluso en lo que se refiere a atraer o captar IED. Un mapa de ruta claro para el desarrollo informará mejor a los inversionistas internacionales sobre qué pueden esperar (mejorar la previsibilidad), reducir riesgos y dejarles en mejor posición para tomar una decisión sobre la inversión. De la amplia gama de temas que esta política nacional de energía incluiría, los temas de planificación específicos que son clave tienen que ver con ambiente, modernización de la infraestructura y cobertura de electrificación. A continuación se presentan varias sugerencias específicas para cada uno de ellos.

147BuenosejemplosdeprocesosdeplanificaciónydocumentosincluyenelPlandeEnergíaEléctricadelSiglo21deMichiganyelTercerPlanNacionalIntegradodeRecursosdeSudáfrica.

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Proteger la inversión al tiempo que se promueve la participación de las comunidades locales

La oposición de las comunidades locales a nuevos proyectos de generación y los problemas sufridos por cobradores de distribución, enfrentados a una clara falta de apoyo del Gobierno, han salido a la luz como preocupaciones principales de los inversionistas. El Gobierno debería hacer un compromiso público y hacer visible los esfuerzos por implementar comportamientos prácticos y efectivos para proteger las inversiones y asegurar el cumplimiento de la ley y lo derechos de propiedad. No es cuestión de nuevas leyes o regulación, sino de cumplimiento diario.

Al mismo tiempo, la participación creciente de las comunidades locales en los procesos de toma de decisiones relacionados a ubicación de inversiones es de vital importancia para reducir el actual nivel de conflicto y oposición. En este sentido, deberían de continuarse los esfuerzos para regular la aplicación en Guatemala de la Convención 169 de la OIT.

Igualmente, las comunidades locales deberían de compartir los beneficios asociados a proyectos de energía. Un instrumento efectivo sería introducir un impuesto comunitario local para los productores de energía. Esto podría ayudar a subir el desarrollo económico y social de las comunidades donde se implementan los proyectos. Un instrumento más general podría ser una ley que regula el uso de agua como recurso natural y bien público (tal como indica la Constitución política) por cuyo uso podría preverse el pago de una regalía al Estado y asignar parte de las regalías a las comunidades locales.

Aún más, herramientas existentes como la Evaluación de Impacto Ambiental deberían de usarse más efectivamente. El MARN debería definir estándares claros de evaluación de impacto social que acompañen a las EIA. No debería darse ninguna autorización sin consultar con las comunidades locales interesadas.

Abordar amenazas a la sostenibilidad, accesibilidad, y competencia

Deben de considerarse mejoras en el marco legal y regulador respecto a subsidios, al igual que medidas específicas para desagregar; especialmente porque éstas distorsionan el mercado y contribuyen a los altos precios de la electricidad.

Primero, los subsidios a la electricidad son un tema social sensible pero deben de abordarse porque el esquema actual es insostenible y los abusos de usuarios que no deberían calificar para las tarifas sociales se han generalizado. Debería de establecerse un programa enfocado al justo derecho de uso de esa tarifa, bien comunicada y publicitada, y en su debido momento, velar con fuerza por su cumplimiento. Por lo tanto el Gobierno debería de reconsiderar el mecanismo de la Tarifa Social. Podría limitar su aplicación a usuarios con un consumo mensual de menos de 50 kWh (p.ej. para la parte de la población que vive en la pobreza). Esto re-canalizaría la ayuda gubernamental a una población meta más apropiada, reduciría el número de beneficiarios, reduciría la distorsión en la señal de precio del mercado y ayudaría a abordar el problema de mejorar la viabilidad financiera del INDE. El costo del subsidio para este segmento de la población sería de alrededor de $10 millones al año (1 por ciento del valor total de venta de energía).

Además de reducir el umbral de subsidio, el Gobierno también podría considerar liberar al INDE de la implementación del esquema de subsidio creando un fondo especial administrado por el regulador. Las empresas distribuidoras suministrarían a todos los consumidores regulados a precio de mercado spot y luego reportarían la cantidad de hogares subsidiados a la CNEE, la cual reembolsaría de dicho fondo la diferencia entre la tarifa subsidiada y la completa.

Alternativamente, tal como recomienda el Banco Mundial en su Evaluación de Clima de Inversión, el esquema de tarifas podría eliminarse por completo y sustituirse con un apoyo social pagado por el Gobierno


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central o las municipalidades a las familias de escasos recursos (y no por el INDE), y/o compensar la pérdida de ingresos relacionada con recargos mínimos a los restantes usuarios y/o generadores.

Reducir o remover el actual esquema de subsidies promoverá la competencia en generación y distribución al nivel minorista. Liberar al INDE de su actual obligación relacionada al subsidio y permitirle suministrar su electricidad libremente en el mercado spot lo convertiría en una fuerza competitiva y ayudaría a bajar los precios. Al mismo tiempo, siempre que se permita operar al INDE con un enfoque más comercial (véase temas institucionales), reducir el espectro del consumo subsidiado promovería la competencia a nivel minorista. A la fecha, dos grandes grupos privados de distribución tienen un monopolio virtual sobre sus respectivas áreas geográficas de servicio. Conforme crece el mercado de consumidores no subsidiados, las empresas que comercian se inclinarán por entrar en él, siempre que el regulador garantice que no hay restricción por parte de los distribuidores y se asegura el acceso a la infraestructura existente.

Segundo, debe efectuarse una revisión y evaluación de la regla de determinación actual del precio en el mercado spot para garantizar que aún es preferible sobre mecanismos alternos tales como la regla de licitación de precios. Como alternativa, podría considerarse un tope respecto al pago adicional que puede recibir un generador del mercado spot adicional a su costo variable de producción declarado. Cambiar el mecanismo actual de traspaso por costo de energía, que cobra a los consumidores las pérdidas del sistema, también ayudaría a reducir las tarifas y promover la eficiencia de los operadores.

Tercero, la integración vertical no está prohibida por ley siempre que sean empresas de propiedad diferente, llevando al riesgo de manipulación de precio y posible abuso de poder en el mercado.148 El riesgo es real y el potencial de manipulación de precio debería de analizarse seriamente. Separar generación hidráulica de generación térmica evitará posibles abusos en el mercado que distorsionan los precios. A la fecha, los inversionistas que son dueños de ambos tipos de plantas generadoras se enfrentan a una situación de riesgo moral en la cual se beneficiarían si suspenden el despacho de energía hidráulica barata y en lugar de ello despachan energía térmica para subir los precios en el mercado mayorista o spot.

Introducir requisitos ambientales estándar mínimos

Como parte de una política de energía integral, debería definirse una política orientada al cambio climático y compromisos ambientales relacionados y traducirse en requisitos estándar. El MARN debería de publicitar y hacer obligatorios los requisitos mínimos para el desempeño ambiental que deben respetar las diferentes tecnologías y plantas generadoras. Debería de considerarse la adopción de la “mejor tecnología disponible” (en inglés “best available technology” o BAT) que ya se utiliza en Europa y Estados Unidos. Esta se aplica en regulaciones que limitan descarga de contaminantes y se refiere a la estrategia de reducción. Constituye un blanco móvil sobre las prácticas, ya que el desarrollo de valores de sociedad y técnicas avanzadas puede cambiar lo que actualmente se considera “mejor disponible”.149

Desarrollar incentivos “verdes” apropiados

Debe darse apoyo total y promoción a las energías renovables para cumplir la meta de diversificar la matriz de electricidad. A la fecha, la Ley de Incentivos a Nuevas Inversiones en Energía Renovable y su normativa se limitan a energía hídrica, aunque Guatemala tiene potencial significativo en otras fuentes renovables. Por lo tanto, el Gobierno debería de actualizar estudios sobre el potencial del país para otras fuentes de energía renovable (haciendo un mapa del potencial para explotación geotérmica, eólica, solar y de biomasa) y determinar el impacto económico y ambiental de cada una. También debería de facilitar

148Porejemplo,unaempresamatrizpropietariadeinstalacionesdetransmisiónyplantasgeneradoraspodríaestartentadaadeclararciertasimposibilidadesenlíneasdetransmisiónparaforzareldespachodesuenergíaporlasdeotroscompetidoresobloquearlatransmisióndeenergíahidráulicamásbarataparamanteneraltoslospreciosenelmercadospot.

149TantolaLeydelAireLimpiode1990enEstadosUnidosylaDirectivadelaUniónEuropeasobrePrevenciónyControlIntegrados(IPPCeninglés),96/61/ECusanelconceptoBATparacontrolarlaemisióndecontaminantes.

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el proceso de solicitud de permisos y licencias relacionadas a ello por medio de una ventanilla única, y demarcar los procedimientos para acceso a financiamientos tales como alianzas público privadas, y compra y venta de créditos de carbono.

Deberían de introducirse incentivos adecuados para atraer inversión en energías renovables. En ese sentido, los miembros de la Unión Europea sirven como buen ejemplo de esquemas de incentivos alternativos para energía renovable. Aparte de usar subsidios directos e incentivos fiscales, los países europeos han desarrollado tres políticas principales para promover las energías renovables: 1) tarifas de alimentación, 2) sistemas de cuota con certificados verdes y 3) sistemas de oferta.

Adoptar una red inteligente para canalizar las energías renovables

Se requiere la modernización de la infraestructura, inicialmente en transmisión y distribución, si Guatemala quiere adoptar nuevas tecnologías de generación que puedan llenar la futura demanda de energía. Agregar cables y equipo sin inteligencia no es una opción viable. Será necesaria la creación de una “red inteligente (cuadro III.5) para acomodar nuevos tipos de generación que, al contrario de las energías tradicionales, son variables y no programables (p.ej. fuentes renovables que dependen del viento y el sol). En ese sentido el MEM debería de considerar establecer requisitos o incentivos para inversiones futuras que utilicen tecnologías “inteligentes”.

Un primer paso a dar es la incorporación de medidores inteligentes que puedan medir el consumo de electricidad por hora y muestren precios que varían según la hora del día para incrementar la eficiencia en el uso de energía. La experiencia ha demostrado que suministrar precios de electricidad transparentes a los consumidores unidos a tarifas según hora de uso puede llevar a una reducción de consumo que va del 5 por ciento al 15 por ciento. Mejorar el manejo de consumo de electricidad en un país como Guatemala que tiene un margen de reserva relativamente pequeño es crucial, considerando que el costo de generación de un kilovatio durante horas pico puede ser más de cinco veces mayor que durante el mínimo.

Continuar con el programa de ampliación de cobertura de electricidad

El Gobierno debería también de continuar apoyando la extensión de cobertura de electrificación conforme se amplía el sector. En ese sentido, podría canalizar algunos recursos para llegar a partes de la población que no tienen servicios eléctricos fortaleciendo la capacidad financiera de las empresas públicas municipales a cargo de la distribución. Debería desarrollarse un portafolio conjunto de proyectos de electrificación rural en base al cual el Gobierno debería buscar captar inversión privada a largo plazo para desarrollar proyectos de energía renovable.

b. Asuntos institucionales

Es indispensable que los inversionistas puedan confiar en la imparcialidad y competencia del Gobierno. En ese sentido, deben de fortalecerse las instituciones del sector. Es necesario un Plan Institucional de Construcción de Capacidades que prepare a las agencias gubernamentales para tratar temas relacionados con innovaciones de red, nuevas normativas para energías renovables y otras capacidades de planificación. Dicho plan fortalecería la capacidad de MARN y MEM para

.● Definir, desarrollar y comunicar políticas de energía y ambientales claras;

.● Establecer estándares efectivos para seleccionar nuevos participantes e impedir la entrada de inversionistas poco confiables;

.● Aportar a posibles inversionistas (especialmente en generación) estándares claros que les permitan tomar una decisión sobre costos futuros predecibles que sean confiables.


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Una herramienta innovadora pero efectiva para adquirir, mantener y mejorar el conocimiento y experiencia necesarios en corto tiempo consiste en construir y operar un modelo que simule la estructura del sector/mercado. Una herramienta útil para este objetivo ya ha sido desarrollada por la Universidad Francisco Marroquín: una cooperación estable con esa universidad (y otras si se quiere) y la participación de otros actores (generadores, transmisores, distribuidores) en esta actividad podría ser realmente beneficiosa para aportar análisis y predicciones del sector y al mismo tiempo mejorar la confianza mutua y la comunicación dentro del sector. Igualmente, una unidad de planificación dentro del MEM podría estar a cargo de coordinar con otras instituciones del sector y principales interesados para desarrollar una política integral de energía (sección b).

Siguiendo las mejores prácticas internacionales, en el momento debido debería de consolidarse aún más en la ley la independencia de la CNEE. La independencia total del MEM fortalecería al regulador, aumentaría su credibilidad de cara a los inversionistas y la protegería de acusaciones de presiones políticas. En ese sentido, si la opción de revisar la legislación resulta no ser viable, sería útil desarrollar una política específica y comunicada públicamente que aborde los temas de credibilidad y rendición de cuentas, para promover aún más la transparencia y rendición de cuentas. Esto incluiría someter a la CNEE a una auditoría de una autoridad internacional. La Organización Internacional de Instituciones Supremas de Auditoría (INTOSAI) aporta guías para este tipo de auditoría (Correa et al., 2006; USAID, 2009).

Lo que es más, para poder explotar en su totalidad el potencial del INDE como empresa emprendedora, deben de eliminarse las restricciones legales a su comportamiento. No es cuestión de privatización sino de transformar una agencia estatal en una corporación estatal responsable de su plan industrial y su presupuesto. Tras una fase inicial de profesionalización, puede contemplarse una segunda y definitiva fase que abra la participación minoritaria en la estructura de capital a capital privado en el mercado de bolsa. Esto permitiría al INDE actuar con más fuerza pero de forma más transparente en el mercado y ser un socio creíble para alianzas público-privadas (APP) y para implementar grandes proyectos como binacionales y grandes hidroeléctricas, e incluso podría convertirse en actor regional. Al mismo tiempo, el esquema de tarifa social debería ser reconsiderado y la división entre empresas de transmisión y generación propiedad del INDE debería de completarse.

Mientras tanto, las empresas públicas municipales pueden jugar un papel fundamental para ampliar la electrificación rural. Debe evaluarse el fortalecimiento de sus capacidades financieras y aquellas soluciones que les otorguen la autonomía apropiada.

Finalmente, deberían desarrollarse y mejorarse los sistemas de información estadística de los agentes y participantes en el mercado de electricidad.

b. Carreteras


Guatemala tiene una densidad razonable de carreteras asfaltadas pero son de mala calidad. Los sucesivos planes de transporte han identificado la necesidad de inversión adicional para mejorar los caminos y rehabilitar la red vial de largas distancias. Las áreas urbanas, especialmente la Ciudad de Guatemala, necesitan nuevas autovías y pasos a desnivel para mejorar el flujo de tráfico.

La responsabilidad de las carreteras en Guatemala está dividida entre el Gobierno central (carreteras y carreteras departamentales) y las municipalidades (vías dentro de la ciudad y límites de pueblos). Hasta ahora, todas las vías públicas se han construido y se mantienen con financiamiento público, con una sola excepción.

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Cuadro III.5. ley sobre Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica: Cláusulas Clave

Se va a crear una nueva Agencia Nacional para Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica (ANADIE). Será supervisada por un consejo de ministros, oficiales y representantes de profesiones importantes (CONADIE). Se espera que ANADIE sea un centro de experticia para organizar concesiones. Marca la política, asesora a entidades del sector público sobre concesiones y a solicitud puede ejecutar concesiones en nombre de autoridades públicas si así se le solicita.

Cualquier entidad del sector público (nacional o municipal) con derechos para contratar adquisiciones públicas puede utilizar los servicios de ANADIE para ejecutar una concesión. Esto no es obligatorio pero si se solicita que ANADIE sea la parte contratante del sector público se le asignan todos los derechos y obligaciones del sector público respecto al proyecto. ANADIE asume los estudios de proyecto, diseña los términos de la concesión y lleva a cabo el proceso de licitación y asignación bajo la supervisión de CONADIE.

Los proyectos deben de cumplir con los criterios técnicos, de costo-beneficio, ambientales y de impacto social antes de ser aprobados para concesionar.

CONADIE, con asesoría de ANADIE, debe de aprobar cualquier contrato antes de que el Presidente lo envíe al Congreso para que se convierta en ley. ANADIE asigna a un Comité de Proyecto Ad Hoc para supervisar la construcción, con ayuda de un Inspector de Proyecto. ANADIE contará con una Junta Supervisora que está encargada de supervisar la etapa operativa de una concesión para asegurar que los precios y servicios se suministran tal como se estipula en el contrato de concesión.

En principio, la ley permite que cualquier servicio público sea concesionado y se permitirá la inversión extranjera. Sin embargo, la ley excluye del proceso de concesión a los activos públicos existentes (por tanto, mejorar un proyecto tal como la concesión de Escuintla no sería permitido). Términos clave a incorporar en las concesiones son:

.● El período del contrato puede ser de hasta 30 años (versus 25 años en la ley sobre Contratos del Estado).

.● El socio público puede contribuir financieramente a los proyectos. Sin embargo, el 1 por ciento del coste capital para cada proyecto debe de pagarse a ANADIE (comparado con 1 por ciento de ingresos que indica la Ley sobre Contratos del Estado).

.● Se requiere asignación de riesgos apropiada entre las partes.

.● Se paga compensación a tasas programadas en relación a la construcción al que gana la licitación por terminación de las negociaciones debido a fuerza mayor antes del cierre del contrato o si el contrato es rechazado por el Congreso.

.● Se especifican los motivos para terminación temprana.

.● Se definen los derechos de quienes hacen préstamos tales como asignación de ingresos y derechos de intervención.

.● Se incluyen cláusulas detalladas sobre resolución de litigios incluyendo acceso al arbitraje internacional.

Fuente: UNCTAD.


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En 1998, el Gobierno150 otorgó una concesión de 25 años para mantener y operar un tramo de 29km de la Carretera CA-9 al Sur de la Ciudad de Guatemala hacia la ciudad de Escuintla y para construir los dos años siguientes dos carriles adicionales en la sección restante (58km) de la carretera a Puerto Quetzal en la costa del Pacífico. Esta (la “concesión de Escuintla”) fue otorgada a la empresa mejicana Marnhos. Todos los costos de mantenimiento, operaciones y nueva construcción debían de pagarse del peaje con pago de retorno de 1 por ciento al Gobierno a partir del tercer año de la concesión.

Esta concesión siguió a un intento abortado en 1995 para concesionar la sección norte de la CA-9 de Guatemala a Puerto Barrios en la costa del Atlántico. Probó ser difícil estructurar una concesión que simultáneamente aunaba dos requerimientos que son (i) que cualquier vía de peaje debe de coexistir con una carretera pública no de pago para que los usuarios puedan elegir, y (ii) que fuese comercialmente atractivo, dado el requisito en la ley de ese momento de que un porcentaje de los ingresos de peaje se reembolsara al Gobierno.

En 1998, el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MCIV) estableció una unidad para especializarse en concesiones y privatización. El objetivo era arreglar concesiones adicionales dentro de sus áreas de responsabilidad, incluída infraestructura de transporte. Esta unidad concesionó el servicio postal pero no se otorgó concesión de otras carreteras debido a un cambio en el clima político respecto al suministro privado de servicios públicos.

La autoridad legal general para concesiones estaba contenida en la Ley de Contratos del Estado de 1992 que cubrían todas las entidades nacionales y municipales y empresas públicas. Un breve capítulo de esa ley establecía los principios, además de los referidos a adquisiciones por el gobierno, por los que podían otorgarse concesiones. Estos incluían estipular un término máximo de 25 años, el retorno del activo libre de cargo al Estado al final de la concesión y el requisito de que un porcentaje de los ingresos de la concesión se pagaran al Estado. Cada concesión individual iba a ser objeto de una ley aparte y este enfoque se siguió debidamente con la concesión de Escuintla.

tabla III.7. Preparación para APP: puestos por países selectos 2009

País Puesto.(entre.19)

Guatemala 16

Costa Rica 5

República Dominicana 8

Honduras 11

Panamá 15

Nicaragua 18

Fuente: Unidad de Inteligencia Económica (2009).

Una ley general de concesiones, la Ley sobre Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, conocida como alianzas público-privadas fue recientemente aprobada por el Congreso (Decreto 16-2010). Las cláusulas clave de la nueva ley se resumen en el Cuadro III.5.

La nueva ley es mucho más integral que las breves cláusulas de la Ley de Contratos del Estado y se beneficia claramente de la experiencia internacional obtenida en cuanto a concesiones desde que entró en vigor la ley de 1992. Las cláusulas de concesión de la ley de 1992 no han sido derogadas y presumiblemente podrían usarse para asignar concesiones fuera del nuevo marco.

Una indicación preliminar de la capacidad de Guatemala para ejecutar proyectos de concesión está contenida en una recopilación reciente de clasificación de Preparación para APP en América Latina y el

150AtravésdeloquehoyeselMinisteriodeComunicaciones,InfraestructurayVivienda(MCIV).

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Caribe.151 Dado su largo historial de otorgar concesiones, no sorprende que Chile clasifique como el mejor en la región. Guatemala ocupa sólo el puesto 16 entre 19 países. La clasificación de Guatemala en relación a países selectos de Centro América y el Caribe se muestra en la tabla III.7. Los componentes individuales de la clasificación se presentan en la tabla III.8.

tabla III.8. Calificaciones de preparación para APP por indicador constitutivo 2009

Indicador Calificación del mejor país en la región

Calificación promedio de los países de la región

Calificación de Guatemala (puesto)

Legal y regulatorio 61.1 29.6 19.4 (13)

Marco institucional 62.5 31.5 25 (9)

Madurez operativa 77.8 43.1 33.2 (17)

Clima de inversión 93 59.6 37.1 (18)

Facilidades financieras 95.8 43.7 29.2 (12)

Nota: puntos de 0 peor -100 mejor.Fuente: Unidad de Inteligencia Económica (2009).

2. Análisis del sector

Para tener éxito, las concesiones viales152 deberían de aportar los siguientes resultados:

.● Buenos beneficios socio-económicos

.● Caminos que sean por lo menos tan bien construidos, mantenidos y operados como se lograría con obras públicas;

.● Percepción para los usuarios de valor por el dinero

.● Éxito financiero para los inversionistas.

Este análisis marca diez pruebas principales que determinarán si Guatemala es capaz de atraer inversión privada, incluida IED, para concesiones viales bajo términos que beneficien a Guatemala. Estos siguen mayoritariamente el reciente análisis de UNCTAD sobre mejores prácticas en concesiones viales (UNCTAD 2009). Los temas son:

1) Plan: ¿los proyectos viales se derivan de un plan de transporte multi-modal y por tanto serán proyectos prioritarios de gran beneficio público?

2) Lista de proyectos elegibles: ¿ha sido identificada y preparada una lista de proyectos ya comprobados que sean adecuados para otorgar en concesión?

3) Política: ¿se comprenderán y aplicarán las variables de una política que dan forma a una concesión exitosa?

4) Experticia o conocimiento especifico: ¿desarrollará y promoverá el Gobierno la experticia o conocimiento adecuado para manejar los complejos temas de política y comerciales involucrados en otorgar concesiones?

5) Paladín: ¿asumirán la responsabilidad activa uno o varios ministros para asegurar la ejecución exitosa de los proyectos de concesión?

6) Ejecución y control del proyecto: ¿está preparado el Gobierno para asumir sus obligaciones hacia el proyecto como socio contractual en vez de su papel familiar de director/cliente en la contratación de obras públicas?

151ElFondoMultilateraldeInversión,administradoporelBID,comisionóalaUnidaddeInteligenciaEconómicaparaquerecopilaralasclasificaciones.Laprimeraevaluaciónsepublicóenjuniode2009.

152Esteanálisissecentraenconcesionesquellevananueva inversion encaminosynocubreformasdeconcesiónquenosondeinversion,talescomoconcesionesparamantenimiento.


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7) Mercado de capital y financiamiento: ¿pueden el mercado de capitales local y el sistema bancario suministrar financiamiento a largo plazo en moneda local?

8) Participación local: ¿están preparados los contratistas locales para la escala, complejidad y asuntos operativos de las concesiones, los cuales difieren de los contratos de obras públicas?

9) Competencia: aunque la licitación pueda ser de jure competitiva ¿habrá en la práctica suficiente competencia? Este tema surgió de la misión de investigación como un asunto específicamente guatemalteco.

10) Inversionistas extranjeros: ¿qué tipos de inversionistas extranjeros directos están realmente disponibles para invertir en la infraestructura de transporte de Guatemala?

a. Plan de transporte

El primer paso para atraer IED beneficiosa es asegurar que los proyectos que se ofrecen para concesionar están de acuerdo con las prioridades estratégicas para el desarrollo nacional. En ese sentido las vías de peaje no son diferentes a las vías ejecutadas con fondos públicos. Ambas deberían de surgir de un plan de transporte multimodal coherente. Un plan de transporte también tiene el beneficio de aportar la base para desarrollar una lista de proyectos elegibles que (tal como se discute en la próxima sección) ayuda a atraer IED.

Hace mucho tiempo se lleva a cabo la planificación de transporte en Guatemala, incluyendo:

.● El Plan Maestro de Transporte 1996-2015;

.● El Plan de Desarrollo Vial 2000-2010;

.● El Plan Multimodal para Obras de Infraestructura de Transporte (PMOIT) 2008-2015.

El PMOIT (PRONACOM 2007) es un punto de partida especialmente útil ya que se basó en un estudio patrocinado por PRONACOM como parte del Programa Nacional de Competitividad (2005-2015). Adopta un enfoque estratégico e integral de las necesidades de infraestructura para que las empresas alcancen mayor acceso a los mercados globales y la comunidad a servicios. Las interrelaciones entre modos de transporte (especialmente carreteras, puertos de mar y aeropuertos) fueron tomadas en cuenta y se estableció un calendario. El PMOIT identificó un juego integrado de proyectos prioritarios desde 2008 hasta 2015 que requieren una inversión total, basada en costos indicativos, de:

.● Carreteras: $1.95-2.5 mil millones;

.● Puertos e infraestructura logística: $410-470 millones;

.● Aeropuertos: $122-142 millones.

Está claro que los carreteras son por mucho el mayor componente de necesidades de inversión futura en infraestructura de transporte, sugiriendo un papel potencial para que la inversión privada suplemente el financiamiento público. El estudio del PMOIT estimó que $570-650 millones de inversión vial podrían ser adecuados para concesionar. Este trabajo de planificación ha sido revisado y refinado hasta llegar a dos recientes documentos de planificación preparados por el MCIV:

.● El Plan de Desarrollo Vial 2008 -2017 que estima las necesidades de inversión vial en $4.59 mil millones;

.● Plan de Movilidad Estratégica para el Área Central de Guatemala (MCIV 2009), que propone estudios detallados para proyectos radiales y de anillos en el área de la Ciudad de Guatemala con costos de inversión preliminares de $4 mil millones.

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Guatemala ha producido muchos planes de transporte. Muchos proyectos se vuelven a presentar en planes posteriores por lo que se puede decir que la inversión real ha sido mucho menor que la propuesta. Sin embargo, el trabajo realizado ha formado temas comunes sobre las ubicaciones y tipos de proyectos viales que son una prioridad desde el punto de vista del Gobierno nacional. La próxima sección examina si estos se han desarrollado en una lista de proyectos elegibles que podría atraer inversión privada, especialmente IED.

b. Lista de proyectos elegibles (“project pipeline”)

Es importante contar con una lista de proyectos elegibles para atraer IED porque es muy posible que los inversionistas extranjeros principales sean empresas constructoras o unidades de infraestructura de empresas de construcción. A menudo su inversión es una forma de obtener trabajo de construcción en lugar de los derechos para operar a largo plazo. La perspectiva de un flujo de trabajo ayuda a las empresas de construcción extranjeras a comprometerse a establecer las instalaciones y relaciones necesarias en el país anfitrión para llevar a cabo su negocio de construcción.

Una vez se apruebe la nueva ley de concesiones, el Gobierno espera que durante la segunda mitad de 2010 se identifiquen proyectos adecuados para concesionar y que estén listos para licitarse en 2011. Esto no se ve muy posible ya que los estudios técnicos y financieros específicos por proyecto parecen no haber avanzado más allá de la etapa de pre-factibilidad. Es muy posible que tome tres años antes de que esté disponible una lista de proyectos elegibles para concesión. Probablemente un proyecto prioritario podría expeditarse o “fast-track” y estar disponible para concesionar dentro de dos años.

Los proyectos deberían de pasar una rigurosa evaluación costo-beneficio y recibir aprobación ambiental antes de que puedan ser considerados para seleccionarse como proyectos para concesión. Parte del proceso de selección involucraría desarrollar un modelo comparador del sector público para cada proyecto candidato, para así determinar si un enfoque de concesión (con debida asignación de transferencia de riesgo al inversionista privado) aportaría mejor valor que la contratación tradicional de obras públicas. La disciplina comparadora del sector público aún tiene que desarrollarse en Guatemala.

En la práctica, los proyectos viales más adecuados para concesionar son:

.● Proyectos grandes y complejos - conllevan mucho mayor riesgo de construcción y una concesión bien estructurada pasaría ese riesgo al inversionista privado;

.● Con mucho tráfico y donde evadir el pago de peaje es difícil; y:

.● Tener la competencia de una vía pública gratuita para los usuarios;

.● Ofrecer a los usuarios valor por su dinero.

A la fecha el trabajo preparatorio en Guatemala no ha sido detallado lo suficiente o sistemáticamente para producir una lista de proyectos adecuados para concesión. Sin embargo, los documentos oficiales a veces “marcan” proyectos como posibles candidatos a concesión. Los hay en tres categorías, tal como se muestra en el Cuadro III.6. Sin embargo, debe de enfatizarse que todos tienen que pasar pruebas costo-beneficio y recibir aprobación ambientas antes de considerarse como candidatos para concesión. En algunos casos, hay que hacer trabajo de ingeniería y agrimensura mucho más a fondo. El Gobierno esta consciente de ellos y el MCIV está solicitando financiamiento para las investigaciones técnicas y financieras detalladas que se necesitan.

Hay varias interrogantes importantes sobre si el Gobierno procederá con muchos de los proyectos de la larga lista presentada en el cuadro III.6.


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Cuadro III.6. larga lista de posibles candidatos para vías de peaje en Guatemala

Carreteras

La red Centro Americana (CA) de carreteras enlaza a Guatemala con sus puertos y países vecinos. Las carreteras más transitadas son las que conectan con la Ciudad de Guatemala, o sea la C9 y la CA1. Una actualización de 2009 del PMOIT sugiere los siguientes como proyectos de concesión adecuados:153

.● El Corredor del Pacífico (CA2 México a Honduras que pasa al Sur de la Ciudad de Guatemala por Escuintla): ampliación de la vía (a 4 carriles) y otras mejoras en ciertos tramos. Coste capital indicativo: $543 millones.

.● El Corredor Atlántico (vía CA13 en el extremo Norte hacia Honduras): mejoras. Coste capital indicativo: $382 millones.

.● El Corredor Interoceánico (CA9 que enlaza Puerto Quetzal en el Pacífico con Puerto Barrios en el Atlántico): ampliación a 4 carriles. Coste capital indicativo: $816 millones.

.● El Corredor Turístico del Caribe (CA13 México-Guatemala): asfaltado y mejora de las estaciones de frontera. Coste capital indicativo: $230 millones.

Cada cierto tiempo se ha mencionado a otros tres candidatos para concesiones pero no son prominentes en ninguno de los planes de transporte previamente mencionados. El primero es una segunda carretera Corredor Pacífico, al Sur de la CA2, que transcurriría entre las fronteras de México y Honduras. El Segundo es una nueva vía de peaje paralela a la CA9 al Norte de la Ciudad de Guatemala. Tercero, tramos de la Franja Transversal Norte (FTN) enlazando a México, Guatemala y Honduras para un total de 332.5 km están en lista para financiamiento privado a un costo de $2 mil millones pero se entiende que estos no serán concesionados.

Ciudad de Guatemala

Se estima que la Ciudad de Guatemala tiene una población de entre 1.25 y 2.5 millones y es la ciudad más grande de Centro América. Otro millón de personas viaja diariamente para trabajar en la ciudad.

El gobierno está proponiendo trabajos viales importantes para reducir la congestión y mejorar el flujo de tráfico, incluyendo:

.● Un anillo exterior conectado a las carreteras CA2 y CA9 para mejorar el flujo de tráfico de puertos y fronteras que converge sobre la ciudad.

.● Un anillo interior para aliviar el congestionamiento.

.● Cuatro autovías radiales hacia el centro de la ciudad.

Estos proyectos incluyen 200 km para los anillos periféricos y 200 km de autovías y tienen un coste capital indicativo de $4 mil millones (MCIV 2009a). El gobierno está proponiendo que los anillos periféricos se concesiones por secciones (tramos). Ciertas secciones del anillo periférico propuesto han sido asignadas como prioridad (incluyendo una sección Suroriental que enlace las carreteras CA9 y CA2). Esto incrementará la necesidad de planificar la interoperatividad de los sistemas de peaje si las concesiones las ganan diferentes operadores y se adopta el peaje electrónico.

Otras mejoras en la ciudad

Los planes actuales del MCIV incluyen varios pasos a desnivel o autovías en 17 ciudades más pequeñas localizadas en carreteras principales. Los costos indicativos van de $6 a $23 millones por proyecto. Estos posiblemente son adecuados para contratos de concesión a pequeña escala pero serían demasiado pequeños para interesar a nuevos inversionistas extranjeros.

Fuente: UNCTAD, basado en documentos suministrados por el gobierno.

153El coste capital estimado de proyectos de carretera se obtuvo de PRONACOM (2009).

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i) La nueva ley prohíbe concesionar proyectos ya existentes154. En el sector vial, esto significaría que las mejoras a las vías tales como rehabilitación, asfaltado, ampliación con carriles adicionales, agregar rampas de salida y pasos a desnivel y túneles no se asignarían para concesionar. Puede ser difícil obtener el apoyo de la opinión pública para introducir peajes en vías que ya han sido construidas con fondos de los contribuyentes y donde los usuarios ya apoyan el mantenimiento a través de los impuestos a los combustibles. Por otra parte, las mejoras pueden dar buenos resultados socio-económicos, incluyendo mejoras en seguridad vial, y estos proyectos pueden darse en concesión bajo términos atractivos porque los riesgos clave del inversionista (construcción y volumen de tráfico) son más predecibles.

ii) La autoridad municipal de la Ciudad de Guatemala no está a favor de anillos periféricos y vías rápidas (aunque la mayor parte de ellas serían nacionales en lugar de vías municipales) ya que incrementarían el influjo de personas que viajan diariamente a la ciudad y la presión sobre los servicios de la misma. El objetivo de la municipalidad es promover mayor densidad dentro de la ciudad. Está trabajando en favor de los que ya conmutan a diario mejorando los servicios de autobús por medio de la asignación de carriles solo para bus y otorgando en concesión paradas de autobús e intercambios a inversionistas privados. Señala a Bogotá, Colombia como ciudad que tiene una estrategia exitosa de este tipo. A pesar de ello, en esta etapa inicial, los proyectos de la Ciudad de Guatemala podrían ser vías de peaje viables para concesiones y un componente muy importante para construir una lista de proyectos elegibles para concesión. Son útiles para mover mucho tráfico y cumplen con el criterio de política básica de tener alternativas gratuitas con las cuales competir.

iii) El requisito de la política en cuanto a que los usuarios de vías de peaje tengan una alternativa pública gratuita reduciría aún más la lista de candidatos, ya que gran parte de la red de carreteras de Guatemala ya existe.

Combinadas, estas restricciones reducen severamente el ámbito para concesiones viales atractivas. No es deseable relajar el requisito de política de que los usuarios de vía de peaje tengan una alternativa pública gratuita, por las razones expuestas anteriormente. Esto significa que deben hacerse esfuerzos para llegar a un acuerdo mutuamente satisfactorio con la municipalidad de Guatemala sobre los proyectos que aquí se proponen.

c. Política

Una carretera exitosa es aquélla que aporta resultados socio-económicos excelentes. Cuando es una carretera de peaje, también debe de ofrecer a los usuarios valor por su dinero. En el centro de esto último está establecer una política general que transfiera en lo más posible los riesgos de construcción, operaciones y mantenimiento a inversionistas privados. El inversionista privado debe de estar en una posición de tener que atraer clientes por medio del valor superior ofrecido por calidad de construcción de la carretera, alto estándar de mantenimiento, un buen récord de seguridad y un pago de peaje competitivo.

Guatemala ya ha establecido las bases de buena política al requerir que los usuarios de una vía de peaje tengan acceso a una carretera alternativa pública, gratuita.155 Esto establece una fuente de competencia para la vía de peaje.

Los dos objetivos de buenos resultados socio-económicos y valor por su dinero deben de trabajar juntos. Habrá proyectos viales que tengan resultados socio-económicos fuertes pero que no pueden ser comercialmente viables contra carreteras públicas alternativas. Estas pueden ameritar un subsidio público apropiado. El diseño de esta política de subsidio y su aplicación a proyectos individuales aún esta por desarrollarse en Guatemala. Perú, por ejemplo, ofrece un subsidio estándar equivalente al costo nacional promedio de mantenimiento. También puede financiar ciertos niveles mínimos de tráficos, como también 154Artículo1delaLey16-2010.DuranteelTallerNacionalseexpresóunaopinionrespectoaqueproyectosexistentsnoestaríanprohibidosperoenfrentaríanResistencia

popularporsersimilaresaunaprivattización.155EnAustralia,quetienemuchosejemplostantoderesultadosbuenoscomomalos,aestoselellamadaralosusuariosuna“alternativacompetitivarazonable”.


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ocurre en Chile.156 Algunos países pueden aplicar un subsidio en forma de contribución a costes capitales - normalmente en base a último en participar.157 El nivel de subsidio puede determinarse ex ante o por medio de licitación pero en todos los casos debería de efectuarse de manera que no remueva el imperativo comercial de los inversionistas para atraer usuarios a una vía bien construida y bien administrada. De manera importante, la ley de concesión propuesta no descarta la cláusula de subsidios - al contrario que la ley de 1992 que manda que el Gobierno reciba un aporte de ingresos de los proyectos de concesión.

Aparte de estos asuntos básicos de política, hay muchos temas institucionales sobre política y relacionados con ella que tendrán que decidirse de forma general y/o específica por proyecto. Esos incluyen el diseño de proceso de licitación competitivo (incluyendo campo para innovación en las propuestas); asignación detallada de riesgo; y la aplicación de indicadores de desempeño clave. La ley propuesta permitirá que ANADIE sea flexible en la asignación de riesgo caso por caso. La discusión detallada de los temas está fuera del campo de este análisis, pero merecen destacarse dos áreas de asignación de riesgo en el caso de Guatemala.

.● Compra de tierra y reubicación de la población. Las carreteras nuevas o mejoras a carreteras requerirán tierra y posible reubicación. Cualquiera de las partes puede asumir ése riesgo. Marnhos no reportó dificultad en ampliar la CA9 Sur.158 Pero en vista de los temas sobre comunidades enfrentadas por algunos proyectos de recursos naturales, este riesgo probablemente debería ser asumido por el Gobierno. Esto podría significar que cualquier reubicación debe de ser finalizada y cualesquiera temas comunitarios arreglados antes de abrir los proyectos de concesión a licitación.

.● Ya que el peaje se cobra en moneda local, los inversionistas y financistas extranjeros pueden querer ciertas garantías para cubrir el riesgo de conversión de divisas y el riesgo de tasa de cambio. Puede que Guatemala tenga que mostrar cierta flexibilidad al respecto ya que es muy posible que los proyectos grandes tengan que ir más allá de la banca local y el pequeño mercado de capitales local (ver a continuación). Hay varios ejemplos de enfoques tomados por otros países en vías de desarrollo. Por ejemplo, podría valer la pena el enfoque de Chile de garantía de tasa de cambio limitada.

En particular, los inversionistas extranjeros tendrán asuntos específicos sobre expropiación y resolución de conflictos. Basado en el enfoque general de Guatemala en cuanto a la ley y tratados (tal como se ha revisado en el Capítulo 2) no hay razón por lo que éstos deban ser problemáticos en contratos de concesión. Sin embargo el Gobierno debería de estar preparado para permitir más campo para determinaciones de expertos en lugar de recurrir a los tribunales o arbitraje para manejar temas contenciosos. Cualquier contrato, especialmente uno que puede durar hasta 45 años, invariablemente necesitará interpretaciones y ajustes continuos.159

d. Conocimiento específico o experticia

Las concesiones involucran temas complejos sobre políticas públicas y comerciales que deben de ser entendidos y tejidos en conjunto para estructurar y ejecutar cada transacción. Lo que es más, los términos clave, muchos de los cuales tienen impacto directo sobre el público, están encerrados por hasta 25 años o más. Debe desarrollarse dentro del Gobierno un núcleo central de experticia para manejar estos temas. Incluso dentro del sector de infraestructura de transporte de puertos, aeropuertos, carreteras y ferrocarril hay muchas características diferentes de negocio y política pública. No obstante, hay mucho conocimiento

156Laprediccióndeltráfico,especialmenteparacarreterasnuevas,esobviamentedifícilysinembargoeslaclaveparaasegurarinversiónyfinanciamiento.LosinversionistasenlaautopistaEastLinkqueabrióen2008enMelbourneAustralia,encargótresprediccionesdetráficoindependientes-ytodasellassobre-estimaronlosnivelesdetráfico.Porelcontrario,lacarreteradepeajeInteroceánicaSurdePerú,acomienzosde2008habíaalcanzadoenunasecciónlasproyeccionespara2015.

157DebeseñalarsequeunaportedelgobiernoacostecapitaltambiénayudaaaseguraralosinversionistaselcompromisoalargoplazodelGobiernoconelproyecto.158Porotraparte,seprovocaronretrasosencompletarnuevoscarrilesendosconcesionesvialesenPerúdebidoaproblemasdereubicación.Estossedieronaunque

latierraocupadaerapartedelareservaoriginalparalavíayloshabitanteslaocupabanilegalmente.Enestoscasos,losinversionistashabíanaceptadoelriesgodeadquisicióndetierray,sinlugaradudas,lolamentaron.

159ElcontratodelavíadepeajeCityLinkdeMelbournefueenmendadotresvecesdurantelosprimerostresaños.

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que aplica a dichos proyectos y es necesaria una manera de institucionalizar, retener y alimentar dicho conocimiento especialmente en países en vías de desarrollo. En Perú, por ejemplo, un comité activo especializado de personas prominentes revisa toda la documentación de la transacción.

La ley de concesiones propuesta en Guatemala establece una nueva agencia especializada, ANADIE, para ejecutar concesiones de infraestructura incluídas vías de peaje, basada en el enfoque tomado en Chile. Este es un medio excelente para institucionalizar la experticia. Sin embargo, no es obligatorio para ministerios y municipalidades individuales utilizar la nueva ley (y el conocimiento especifico de ANADIE) si desean emprender concesiones. Las entidades del sector público podrían arreglar concesiones a través de los derechos otorgados por la Ley de Contratos del Estado de 1992 y eludir completamente a ANADIE.

Es importante que el conocimiento técnico que desarrollará ANADIE a lo largo del tiempo sea utilizado por todas las entidades del sector público, incluso en transacciones en las que ANADIE no sea la parte contratante. Para asegurar esto, se recomienda que se requiera que CONADIE apruebe todos los proyectos de concesión para entidades nacionales de gobierno incluso aquellas no ejecutadas bajo la ley de concesión propuesta. Esto ayudará a asegurar que se busca consejo de ANADIE en etapas claves de los procesos de concesión. Constitucionalmente, puede que no sea posible obligar a las municipalidades a obtener aprobación de CONADIE para concesiones de carreteras en la ciudad y pueblos. En la práctica, tales proyectos pueden necesitar apoyo financiero del Gobierno nacional o garantías del gobierno nacional y ello debería de permitir que proyectos mayores entren dentro del ámbito de CONADIE.

La nueva ley aporta un buen marco para desarrollar la experticia institucional necesaria. Se necesitará financiamiento sustancial para convertir a ANADIE en un centro de experticia. También requiere financiamiento sostenido para mantener dicha experticia. Conforme se ejecute un canal de proyectos, generará para ANADIE ingresos por concepto de tasas. Pero se necesita que el gobierno inicie financiamiento y subvencione costos operativos. El Gobierno debería de estudiar el tamaño y recursos asignados para concesionar en países con gran experiencia, por ejemplo Chile y Perú, para identificar un presupuesto adecuado.

e. Defensa

En la asignación usual de riesgo en un contrato de concesión, el socio público puede aceptar algunas obligaciones importantes de entrega de proyecto. Estas pueden incluyen temas importantes como compra de tierra, reubicación de población y aprobación ambiental, que en el caso de Guatemala, probablemente debería de asegurarse antes de la asignación (tal como se discutió anteriormente). Otras obligaciones durante la construcción pueden incluir entrega puntual de manejo de tráfico/cierre de calles, reubicación de empresas públicas de servicio, permisos para talar árboles, permisos municipales y permisos de salud y seguridad. Estos temas a menudo involucran a varias agencias gubernamentales que tienen poca conexión directa con el proyecto. Sin embargo, los retrasos pueden llevar a desfases en el proyecto y a excederse en los costos.

Buena práctica es asegurar que un grupo ministerial de alto rango esté empoderado para eliminar el papeleo y facilitar decisiones, incluido el manejo de situaciones imprevistas.160 Puede que incluso sea necesario que el grupo tenga poderes específicos para anular, como parte de la legislación de proyectos.

f. Ejecución y control de proyectos

Las concesiones son una alianza entre el Estado y el inversionista y cada uno tiene derechos y obligaciones como se establece en el contrato de concesión. A pesar de su título de Alianzas de Infraestructura la

160Porejemplo,Perúha instituidounmecanismopara tratarcon loshallazgosarqueológicosquepuedenserdescubiertosdurante lasexcavacionesviales.Esto tienerelevanciaobviaparaartefactosyrestosmayasenGuatemala.


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ley propuesta malinterpreta esto estableciendo mecanismos de inspección que son más parecidos a las relaciones rector-cliente en contratos de obras públicas. El Artículo 78 de la ley propuesta contempla un Inspector de Proyecto durante la etapa de construcción. Este inspector reporta a un comité ad hoc de funcionarios y puede imponer unilateralmente multas o sanciones al socio privado. También hay un puesto con poderes similares (Artículo 79) de Superintendente de Proyecto durante el período de construcción y parece que un funcionario del Contralor General también puede estar involucrado supervisando de cerca.

La mejor forma de reflejar que una concesión es una relación contractual en la que ambas partes tienen obligaciones es nombrar un Certificador Independiente de Proyecto (CIP) para la fase de construcción. El CIP verifica que cada parte está cumpliendo sus obligaciones de acuerdo con los Indicadores Clave de Desempeño. Esto incluye aprobar diseños detallados y verificar que se mantienen los estándares de construcción. Australia ha usado este enfoque exitosamente. El CIP es un ingeniero jefe, apoyado por un equipo profesional, que es aprobado por ambas partes e independiente de ambas. Perú ha seguido el enfoque propuesto en el borrador de la ley de Guatemala y ello ha llevado a mecanismos unilaterales y excesivamente burocráticos que han retrasado la construcción de proyectos. Esas incertidumbres son un disuasorio para los inversionistas.

Adoptar el enfoque CIP involucra un cambio de mentalidad respecto al enfoque de mando y control de contratos de obras públicas usando fondos públicos. En el centro de este cambio se sitúa el asegurar la transferencia adecuada de riesgo comercial para que el socio privado tenga el incentivo de construcción puntual de una buena carretera estándar que pueda operarse exitosamente.

g. Mercado de capital y financiamiento

El mercado nacional de valores de Guatemala (Bolsa de Valores) ha estado operando desde 1987 y es una empresa privada propiedad de bancos locales. Tiene sólo 17 empresas en lista y se había comercializado una cantidad equivalente a alrededor de solo $32 millones para el 30 de noviembre de 2009. No se ha convertido en un medio significativo para movilizar capital social. No está bien desarrollada ni la participación minorista ni institucional. Esta última es importante. Los fondos de pensión, en particular, son fuentes naturales de financiamiento de infraestructura a largo plazo.161 En Guatemala, los fondos de la seguridad social invierten en bonos del gobierno. Estos fondos no se administran de forma privada y no hay un marco definido para aportar liquidez y experticia de inversión al mercado de capitales. Lo que es más, se reporta que el Gobierno no paga a la seguridad social sus compromisos en cuanto al personal del sector público y por tanto no hay disponible otra fuente potencial de financiamiento para infraestructura.

El mercado de bonos corporativos tampoco está desarrollado todavía. Se permite que bancos y empresas aseguradoras inviertan en bonos corporativos, en el caso de las aseguradoras sólo si los bonos están calificados. Ninguno ha invertido en alguno de los temas de bonos corporativos actualmente en el mercado. Una vez más, los fondos de bancos y empresas aseguradoras se invierten en gran parte en bonos de gobierno. México ha introducido un nuevo tipo de bono para infraestructura - certificados de desarrollo de capital - que son instrumentos de deuda pero con un alza de capital diseñado para adecuarse a sus fondos de pensión. Guatemala debería de estar estudiando estos tipos de instrumentos como parte de la reforma del mercado para inversionistas institucionales.

No hay legislación específica que rija esquemas de inversión colectiva como fondos mutuos, aunque están disponibles formas de empresas de inversión y fideicomisos. Una brecha específica es la ausencia de cláusulas apropiadas de impuestos para evitar la doble tributación sobre la transferencia de dividendos, intereses y ganancias de capital a los titulares de acciones.162 Tampoco está clara la tributación de distribuciones a

161LosfondosdepensióndeChilehansidounafuentevitaldeconcesióndefinanciamientoenesepaís,porejemplo.162Estopreocupamenosencuantoadividendosyaquenohayimpuestosobredividendospagadosaresidentes.

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titulares no residentes. Esto actúa en contra de la inversión por fondos mutuos extranjeros, como aquellos especialistas en mercados emergentes, que podrían ser una fuente valiosa de financiamiento.

La ley de concesiones propuesta abarca adecuadamente el financiamiento de proyectos incluyendo garantías de patrocinio a quienes presten y para aprobación de los derechos de intervención de quienes presten. Existe evidencia alentadora de que los bancos locales están interesados en suministrar financiamiento. Al menos un banco ya está haciendo planificación preliminar con oferentes locales potenciales. Sin embargo, el financiamiento local de deuda probablemente se limita a unos $100 millones por proyecto.

h. Participación local

Parece haber un gran apetito y capacidad entre empresas locales, tanto empresas constructoras y conglomerados, para participar en proyectos de concesión como vías de peaje. La Cámara de Contratistas estima que al menos cuatro empresas constructoras guatemaltecas podrían invertir $100 millones por proyecto; otras seis podrían invertir hasta $50 millones; y otras 6-10 hasta $25 millones por proyecto. Algunos en la industria han estudiado proyectos de vías de peaje en Chile y México. Guatemala también tiene varios conglomerados grandes, algunos de los cuales están interesados en convertirse en desarrolladores y operadores de vías de peaje. Algunos de ellos han invertido en otras concesiones en otros sectores tales como proyectos de generación de energía. La capacidad financiera e interés de la industria local es fuerte para un país de tamaño mediano en vías de desarrollo.

Dos temas surgen de este bienvenido nivel de interés local. ¿Estarán dispuestos los inversionistas locales a asociarse con operadores de propiedad extranjera o contratistas extranjeros163 o habrá presión para empaquetar proyectos menores que sean adecuados para la industria local? Los proyectos más pequeños podrían perder los beneficios de escala y capacidad técnica avanzada y llevar a una multiplicidad de sistemas de peaje en vías enlazadas. El segundo tema es asegurar resultados competitivos como se explica a continuación.

i. Temas de competencia

El capítulo II revisó la aparente falta de competencia en muchas industrias en Guatemala y señaló la ausencia de un regulador de la competencia. Las industrias de materiales de construcción de carreteras no son la excepción. Hay proveedores dominantes en la mayoría de segmentos (véase el capítulo 2). En teoría, algunos de estos suministros podrían importarse pero al menos en el caso del cemento se alega que acuerdos de “no competir” entre los principales proveedores regionales les permiten fijar los precios de suministros que cruzan las fronteras.

Será importante que la falta de competencia horizontal no lleve a acuerdos verticales que restrinjan la licitación competitiva. Esto puede surgir si los proveedores forman alianzas con un consorcio de inversión y dejan fuera a otros oferentes directa o indirectamente. Por ejemplo, se sugiere que una empresa cementera importante ha formado una alianza con un contratista principal y un banco local importante para licitar proyectos de concesión. Dicha planificación anticipada está bien pero los proveedores dominantes no deberían de formar acuerdos exclusivos.

Los acuerdos no competitivos llevan a reducir el valor del dinero público invertido en cualquier proyecto vial ya sea que este se implemente por adquisición tradicional o por concesión. Sin embargo, dichos acuerdos son muy susceptibles de convertirse en una barrera para consorcios que quieran licitar y que incluyan nuevos contratistas extranjeros que es menos probable hayan establecido relaciones con industrias proveedoras. Para combatir este problema las autoridades deberían considerar dos medidas:

163EstohasidoprácticacomúnenotrospaísesdeAméricaLatinacomoArgentina,ChileyPerú.EnPerú,laindustrialocalsehabeneficiadodelaexperienciadeimportantescontratistasbrasileñosenlaconstruccióndelosgrandesydesafiantesproyectos“greenfield”yluegohaasumidounpapelimportanteenlaetapadeoperaciones.


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.● Establecer un registro de proveedores locales aprobados para materiales principales para cada oferta presentada. Para ser aprobado, un proveedor debe de certificar que cotizará y proveerá materiales a todos los oferentes si se los solicitan en iguales condiciones. Las ofertas no calificarán a no ser que usen suministros de proveedores aprobados o materiales importados.

.● En base a cada proyecto individual, remover cualquier restricción a las importaciones o aranceles a materiales importantes que se importen.

j. Tipos de inversionista extranjero

En principio, los inversionistas extranjeros directos pueden ser de tres tipos (y de hecho pueden asociarse y licitar en consorcio):

1) Propietarios-operadores: Estos usualmente son empresas de construcción que han ampliado su modelo empresarial para incluir inversión y operación de vías de peaje. En muchos casos se establecen sucursales especializadas en infraestructura para ser inversionistas transfronterizos. Los propietarios-operadores también pueden originarse como vehículos de propósito especial establecidos para ser propietarios y operar un proyecto individual con fondos obtenidos de los mercados de capital públicos. Una vez que opera exitosamente la primera carretera, dichos vehículos pueden invertir en proyectos adicionales en casa, pero hasta ahora, rara vez en el extranjero.

2) Contratistas: son empresas de construcción cuyo objetivo principal es ganar negocio de construcción. Su modelo empresarial es invertir lo menos posible164 y salirse del proyecto una vez se completa la construcción. Por tanto es típico que se asocien en consorcios para licitación con otras empresas constructoras, propietarios-operadores e inversionistas financieros. No obstante, en países con mercados de capital débiles pueden ser los inversionistas principales165 y su capacidad técnica y financiera se convierten en ingredientes vitales para asegurar financiamiento de deuda del proyecto, socios locales e inversionistas financieros.

3) Ingenieros financieros: estos son bancos con unidades especializadas en infraestructura que organizan consorcios para licitar, invierten sus propios fondos y fondos cautivos y pueden participar en manejo operativo. Han estado menos activos después de la crisis financiera mundial ya que la disponibilidad de capital público y financiamiento de deuda para proyectos se ha encogido.

Los propietarios-operadores

A nivel mundial hay probablemente 90 empresas que invierten en y operan vías de peaje y otro número escaso que son proveedores especialistas en sistemas de peaje. Muchas de estas empresas son para vehículos de propósito especial establecidas para construir y operar una vía de peaje individual. Otras son empresas diversificadas cuyos intereses en vías de peaje son menores o complementarios a sus intereses principales de negocio. En ningún caso han hecho nunca una inversión transfronteriza en vías de peaje. En otras palabras, no son empresas multinacionales. En conjunto, forman la mayoría de las 90 empresas de la industria.

Hay un grupo pequeño pero creciente entre los propietarios-operadores que han emprendido IED que han mostrado interés en invertir en países en vías de desarrollo de ingresos bajos a medianos.

.● Históricamente, propietarios-operadores europeos grandes como Ferrovial y Abertis (España), Vinci (Francia) y Atlantia (Italia) han concentrado su IED en la UE y otros países desarrollados. Ferrovial (a través de su afiliada Cintra), Itinere (España) y Abertis fueron inversionistas iniciales al ser pioneros en las vías de peaje chilenas y argentinas. No obstante, son pequeñas partes de sus holdings internacionales de vías de peaje y tanto Cintra como Itinere recientemente vendieron

164EnlasvíasdepeajedesarrolladasparavehículosdepropósitoespecialenAustralia,lasempresasconstructorasinviertennomásdel15porcientodelcapitalo7porcientodelcostototaldelproyecto.

165Perúesunejemplodeesto.Sumercadodecapitalestárazonablementebiendesarrollado,pero losproyectosdevías interoceánicaserandemasiadograndesparafinanciarselocalmente.

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algunos de sus intereses en vías de peaje en América Latina.

.● Ahora está surgiendo en América Latina una segunda ola de propietarios-operadores europeos. Estos incluyen a Atlantia con vías de peaje brasileñas y chilenas adquiridas en 2008/9; Brisa (Portugal) con una nueva concesión en Brasil, Impregilo (Italia) con proyectos en Argentina y Brasil y OHL (España) con inversiones en Argentina, Brasil, Chile, México y Perú. Más cerca de Centro América, Global Vía (España), una nueva empresa puesta en marcha en 2007, compró concesiones en Chile y Costa Rica y ha ofertado en México. Shikun & Binui (Israel), que ha ganado contratos de construcción en Guatemala, también puede encajar en este panorama. 166 Ha establecido una unidad especialista en infraestructura domiciliada en Suiza para invertir en países en vía de desarrollo, incluyendo en América Latina.

.● El reciente surgimiento de nuevos propietarios-operadores europeos se debe a nuevas oportunidades para vías de peaje en los países más grandes de América Latina como Colombia y México pero sobre todo al rápido crecimiento en oportunidades en Brasil, que ha hecho progreso extraordinario en mejorar el régimen regulador de concesiones durante los últimos cinco años.

.● Han surgido algunos propietarios-operadores con base en América Latina, de forma típica como unidades de infraestructura de empresas de construcción. Estas incluyen IDEAL y Marnhos (México), Besalco (Chile), Hidalgo & Hidalgo (Ecuador) e ISA (Colombia). Algunas de ellas ya han hecho pequeñas inversiones transfronterizas usualmente en países vecinos. La inversión de Marnhos en la concesión de Escuintla en Guatemala es un ejemplo.

.● La IED por grandes empresas de Asia-Pacífico es regional. Hopewell y Cheung Kong (Hong Kong, Provincua de China) invierten principalmente en China. Transurban (Australia) es un raro ejemplo de un vehículo de propósito especial que se ha ampliado a nivel internacional invirtiendo en los Estados Unidos.

Los contratistas

.● Las mayores empresas constructoras en las Américas generalmente se han quedado cerca de su modelo de negocios tradicional al asociarse con consorcios para licitar y utilizar su poder financiero y técnico para suministrar las garantías de finalización sobre las que descansa el financiamiento de deuda para un proyecto. Bechtel y Fluor Daniel (Estados Unidos) están asociados de esa forma con grandes proyectos en su país y el extranjero. Lo mismo es cierto de grandes empresas brasileñas como Odebrecht, Comargo Correa, Andrade Gutiérrez y Queiroz Galvao. ICA (México) también encaja en este modelo. En Perú, las empresas brasileñas asumieron todas de manera poco usual roles de inversión grandes en nuevos proyectos grandes que tienen el propósito de enlazar a Perú con Brasil. Estas reflejaron las prioridades estratégicas de los gobiernos involucrados. Aún no está claro si Guatemala presentará proyectos lo suficientemente grandes como para atraer a estos importantes contratistas. Entre las corporaciones europeas, Dragados (España) ha estado involucrada con Chile.

Los ingenieros financieros

.● Macquarie (Australia), Citi y Goldman Sachs (Estados Unidos) han estado activos principalmente en los países desarrollados y países en vías de desarrollo grandes donde hay grandes proyectos y mayores cantidades de capital. Hasta ahora no han estado actives en países en vías de desarrollo pequeños. Por ejemplo, Goldman Sachs ha estado involucrada en una licitación de vía de peaje en México en asociación con una empresa constructora local.

166EnGuatemala(dondeselaconoceampliamentecomoSolelBoneh)ganóelcontratodeconstrucciónparalaFTNen2007yen2009elcontratodeconstrucciónparaelproyectohidroeléctricoPaloViejo.


106 107

Es necesario conocer las diferencias entre estos tipos de inversionistas para perfilar y desarrollar una base de datos de inversionistas potenciales y tratar de captarlos de acuerdo con sus características específicas.

3. Recomendaciones

Guatemala ha dado los primeros pasos hacia el lanzamiento de un programa de concesión vial que podría atraer IED para proyectos con buenos resultados socio-económicos. Estos pasos van en la dirección correcta pero en realidad, hay un largo camino por andar y el progreso es lento. Transcurrirán tres años de arduo trabajo antes de poder atraer IED bajo buenos términos para proyectos beneficiosos. Pero no se habrá perdido el tiempo si resulta en buena preparación para inversión privada, incluida la IED.

Dos iniciativas positivas se destacan. Primero, la ley aporta un marco institucional y de política sensato en general para concesiones en todos los sectores, incluyendo carreteras. Segundo, hay base para un plan de transporte multimodal coherente y un comienzo en identificación de proyectos adecuados.

Deben de abordarse los siguientes temas para que la concesión vial sea exitosa:

1) Hay que establecer una lista sustancial de proyectos prioritarios para atraer inversionistas. Las listas actuales son variables y contienen “listas de deseo” de proyectos que no están totalmente preparados para inversión. Los planes de transporte giran y la presentación no es creíble para los inversionistas. Para acelerar la preparación de proyectos el Gobierno debería de:

a. Dar más apoyo al MCIV para comisionar estudios técnicos, financieros, ambientales y sociales detallados que son necesarios para seleccionar y preparar proyectos;

b. Moverse con mayor rapidez para desarrollar el conocimiento especifico necesario (p.ej. dentro del MCIV o ANADIE) para decidir qué carreteras serán adecuadas para dar en concesión versus el financiamiento tradicional de obras públicas;

c. Tomar la iniciativa para obtener aprobaciones ambientales, adquirir tierra y reubicar a las personas como parte de la preparación de proyectos y antes de licitar. Dadas las dificultades en estas materias, es poco probable que esos riesgos sean transferibles a los inversionistas.

d. Todas estas acciones requieren financiamiento gubernamental. Atraer inversión privada para carreteras ahorrará fondos al Gobierno a largo plazo, pero lograr buenos proyectos requiere financiamiento inicial sustancial por parte del Gobierno.

2) ANADIE debe de financiarse adecuada y sosteniblemente si se quiere que se desarrolle hasta convertirse en un centro de experticia que maneje los completos temas involucrados. La tasa propuesta del 1 por ciento sobre coste capital de proyectos no hará que ANADIE despegue o garantice financiamiento sustancial. Deben de estudiarse las experiencias de Chile y Perú para evaluar los requerimientos presupuestarios.

3) La prohibición de concesionar proyectos existentes es un paso desafortunado y la política, que debe de mantenerse, de que una vía de peaje debe de coexistir con una alternativa pública gratuita restringen ambas severamente el alcance de concesiones viales. Por tanto es mucho más importante abordar las objeciones de la municipalidad de la Ciudad de Guatemala a anillos periféricos y autovías que, prima facie, son los principales candidatos para concesión en Guatemala.

Se recomienda que el Congreso, a su debido tiempo, introduzca cierta flexibilidad en forma de una exención de sustancialidad. Las vías existentes podrían otorgarse en concesión con dos condiciones:

a. que produzcan mejoras sustanciales (como nuevos carriles);

b. los peajes reflejen sólo las mejoras que ha hecho el inversionista.

106


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Esto necesitaría ir acompañado de una campaña pública de educación para diferenciar dichos proyectos de la “privatización” convencional que no es popular.

4) La política y los procedimientos contenidos en la ley de concesiones propuesta son en general sensatos y deberían de permitir que se arreglen las concesiones de manera que balancee el interés público con los requerimientos del inversionista. Sin embargo, la naturaleza contractual de las concesiones está malentendida en las cláusulas de control de la ley propuesta ya que manda sistemas de inspección y control basados en las relaciones rector-cliente de los proyectos de obras públicas. En un contrato de concesión ambas partes aceptan sus obligaciones de actuación. Deberían de nombrar un Certificador Independiente de Proyecto que trabaje en la fase de construcción para asegurar que ambos cumplen con sus obligaciones.

5) Los proyectos de concesión necesitan paladines o “campeones políticos” para recortar el papeleo y asegurar que las obligaciones del Gobierno en cuanto a entrega del proyecto se cumplen. Esto debería de ser a nivel ministerial en base a cada proyecto individual. Si los inversionistas tienen buenas experiencias en los primeros proyectos, esto ayudará a captar más interés y por consiguiente oferentes.

6) Equilibrar los intereses del sector público y privado en concesiones es una tarea compleja. La creación de ANADIE debería de permitir la acumulación necesaria de experticia para realizar bien y consistentemente esta tarea. ANADIE debería de ser empoderada para revisar los términos de todos los contratos de concesión significativos incluso aquellos a ser implementados por agencias y municipalidades bajo la Ley de Contratos del Estado de 1992.

7) Los contratistas locales y los mercados de capital locales juegan un papel importante en las concesiones, incluso donde hay IED involucrada. Las empresas y conglomerados de construcción de Guatemala tienen mayor capacidad e interés en participar que lo normal en un país en vías de desarrollo pequeño. Sin embargo, el mercado de capitales local que suministra la inversión en moneda local y el financiamiento está mal desarrollado. Se necesitan reformas en el manejo y reglas de inversión de fondos de pensiones, en normativas y reglas fiscales para fondos mutuos y en el desarrollo de instrumentos invertibles para concesiones a largo plazo.

8) Existe una falta de competencia entre las industrias de suministro de materiales. Se podrían dar pasos para asegurar que no lleven a ofertas no competitivas en las concesiones viales. Se recomiendan dos pasos para cada proyecto:

a. Establecer un registro de proveedores aprobados que aceptan cotizar los mismos términos para todos los oferentes y solo aceptar ofertas de consorcios cuyos proveedores cuentan con dicha certificación.

b. Permitir la entrada libre de aranceles de materiales de construcción importados.

C .. Minería


Se cree que Guatemala tiene un alto potencial mineral especialmente para oro y níquel aunque la producción aún es pequeña y el país se ha explorado relativamente de manera superficial. En tiempos modernos, especialmente después de la guerra civil, el país atrajo cierta IED en exploración y minería de metales.167 Pero la minería tiene una historia contenciosa especialmente en las relaciones con las comunidades indígenas, por su impacto ambiental y por su contribución a los ingresos del Gobierno.

167Estereportetratalamineríademineralesmetálicosynodematerialesindustrialesydeconstrucción.


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La exploración y la actividad minera se dan ahora sólo en escala modesta y suman de forma típica menos del 1 por ciento del PIB (aunque la inversión por la minera canadiense Goldcorp en los proyectos de oro Marlin y Cerro Blanco desde 2003 ha sido un impulso significativo a la industria y a la entrada en general de IED al país). El oro es el producto mineral dominante, pero a pesar del rápido crecimiento en producción nacional debido a la mina Marlin, Guatemala produjo menos de 1/3 del 1 por ciento de la producción de oro en el mundo en 2007168 y ocupó el puesto 36 (en 2006) como país por volumen de oro producido. Sin embargo, el desarrollo de otros depósitos de oro como Cerro Blanco impulsará la clasificación de Guatemala como productor internacional de oro. El níquel aún no se extrae pero tiene promesa comercial, especialmente en el depósito Fénix que, si se desarrolla completamente, estaría entre las 10 mayores minas de níquel del mundo. Las principales empresas mineras en Guatemala se describen en el Capítulo I.

El Gobierno desea abordar temas destacados y atraer nueva inversión bajo términos que permitan que la minería de metales contribuya al desarrollo. Ha habido revisiones extensas de la política de minerales y esfuerzos por revisar la Ley de Minería de 1997. En 2005 se estableció una Comisión de Alto Nivel sobre Minerales con representación del gobierno, universidades y la Iglesia Católica para revisar estos temas antes de enviar al Congreso un borrador de una nueva ley de minería en 2006.

En 2007 se emitió una estrategia de minerales para el período 2008-2017.169 Contiene los siguientes objetivos nacionales:

.● Promover el desarrollo técnico y racional de los recursos minerales;

.● Modernizar el sistema legal y regulador;

.● Fortalecer el desarrollo comunitario en áreas mineras;

.● Desarrollar diálogo entre los principales interesados durante el proceso para otorgar la licencia minera;

.● Fortalecer la protección ambiental.

El último borrador de la Ley de Minería fue presentado al congreso al comienzo de 2009, después del reporte de la Comisión Técnica tripartita del Congreso con participación de funcionarios del gobierno y de la industria. Pero el desarrollo de política sustantiva está desorganizado. El 19 de junio de 2008, la Corte Constitucional dictaminó que siete artículos de la Ley de Minería (Decreto 48-97) son inconstitucionales, específicamente aquellos que se refieren a la emisión de licencias. En la práctica, esto creó un “moratorio técnico” sobre el otorgamiento de licencias de minería adicionales hasta que haya un consenso nacional sobre las reformas a la Ley de Minería.

2 .. Análisis.del.sector

a. Régimen legal e institucional

Los recursos del subsuelo en Guatemala son propiedad del Estado y el Ministerio de Energía y Minas es el encargado de otorgar los derechos de minería a inversionistas privados de acuerdo con la Ley de Minería (de 1997). Los derechos de minería (que incluyen reconocimiento, exploración y extracción mineral) pueden otorgarse a inversionistas tanto nacionales como extranjeros.

Los tres tipos de licencia de minería de Guatemala son comunes a nivel mundial, pero contienen algunas características que son poco usuales.

168LascifrasdeproducciónmundialsondelaMediciónGeológicaBritánica(2009).169481-2007de18deoctubrede2007.

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Se otorgan licencias de reconocimiento por 6 meses pero pueden ser renovadas. De manera poco común, en Guatemala son exclusivas aunque esto se equilibra con su naturaleza de corto plazo. El Gobierno está proponiendo abolir las licencias de reconocimiento debido a la preocupación de que la acumulación de dichas licencias (que pueden cubrir hasta 3’000 kilómetros cuadrados) en pocas manos podría bloquear a partes interesadas que desean realizar reconocimiento. Un arreglo mejor, para promover la prospección básica, sería hacer que las licencias no sean exclusivas y quizás extender su duración a un año.

Las licencias de exploración se otorgan en base exclusiva por tres años con dos ampliaciones adicionales de dos años cada una. Los requisitos de devolución de 50 por ciento del área solamente aplican en cada uno de los períodos de ampliación.

Quien tiene una licencia de reconocimiento puede aplicar para una licencia de exploración y a su vez, el que tiene una licencia de exploración puede solicitar una licencia de extracción. A continuación se presentan varios aspectos que pueden mejorarse en la práctica de estos procesos:

.● Las autoridades tienen 30 días para aprobar las solicitudes. Es un período demasiado corto respecto a una solicitud de licencia de extracción para una mina grande, que involucra muchos asuntos técnicos y sociales y las autoridades reconocen que, en la práctica, no se respeta la fecha límite.

.● Las solicitudes para cualquier tipo de licencia deben de ir acompañadas por el programa de trabajo que se propone. Este es un estándar adecuado para licencias de reconocimiento y exploración, excepto que las renovaciones de las licencias de exploración deberían estar sujetas explícitamente a que se hayan completado a satisfacción los programas de trabajo hasta esa fecha.

.● Leída estrictamente, la ley no establece precondiciones adicionales para otorgar una licencia de extracción, excepto la aprobación de una evaluación de impacto ambiental (EIA). Las minas grandes tienen muchas complejidades y el otorgar licencias para extracción también debería de incluir requisitos de presentación y aprobación de:

.{ Capacidad técnica y financiera de quien solicita la licencia;

.{ Un plan de minería de buena práctica (que entre otras cosas establece el grado final de explotación para prevenir “high grading” o explotación selectiva poco mecanizada);

.{ Un plan de salud y seguridad (actualmente sólo hay el requisito de enviar un plan de seguridad dentro de los 12 meses posteriores al inicio de operaciones);

.{ Un programa de desarrollo comunitario, incluyendo un plan de desarrollo de proveedores locales;170

.{ Un plan de empleo y desarrollo de capacidades;

.{ Un plan de reclamación/rehabilitación.

.● Los principales derechos comerciales de los inversionistas usualmente contenidos en un código de minería no están establecidos, incluido el derecho a exportar, el derecho a aprobar una licencia de minería si los planes presentados están dentro de la ley y la práctica aceptada de minería y el derecho a formalizar acuerdos por medio de un acuerdo de desarrollo de la mina con el Estado. Esto último establecería totalmente los derechos y obligaciones de quien tiene una licencia de extracción y procedimientos aceptables para resolución de conflictos.

De acuerdo con lo anterior, se recomienda que se revise el régimen legal para mejorar los controles gubernamentales sobre estos asuntos clave de interés público. También debería de aclarar o fortalecer las áreas mencionadas anteriormente que son de importancia para los inversionistas. El régimen legal para

170Véase2.4acontinuación“Temassociales”.


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minerales a gran escala debería de estar separado de la normativa de minería artesanal y la extracción en cantera de minerales industriales. Estas dos últimas son empresas mucho más simples.

Debería de reconocerse que la ley de 1997 fue un logro en cuanto a reemplazar una ley extremadamente restrictiva que había fracasado en atraer inversión a Guatemala. No obstante, actualmente necesita modernización.

La ligera normativa existente de exploración y extracción no ha dado al MEM el requisito u oportunidad de desarrollar una capacidad técnica apropiada para regular la industria. De hecho, la legislación ambiental y no la Ley de Minería es el instrumento legal prominente para obtener y evaluar datos técnicos de minas propuestas. La modernización del régimen legal tendrá que ir de la mano con el fortalecimiento del papel y de la capacidad del MEM.

b. Régimen fiscal

La contribución individual más importante de la minería es aportar al Gobierno ingresos para desarrollo. Por lo tanto, el régimen fiscal debería asegurar que el Gobierno reciba una parte adecuada de los ingresos. Al mismo tiempo, el régimen fiscal debería de ser competitivo a nivel internacional y tomar en tanto que la minería es de capital intensivo pero también que los precios del metal fluctúan en ciclos amplios.

El régimen fiscal de Guatemala para minería tiene el rango usual de regalías e impuestos, pero estos no se aplican bien. Actualmente las tasas de regalías del 1 por ciento para metales base y preciosos son extremadamente bajos y también son deducibles de impuestos. El régimen fiscal general de sociedades se aplica a la minería, pero como se vió en el Capítulo II, este régimen permite que el inversionista opte por pagar impuesto del 31 por ciento del ingreso imponible neto o el 5 por ciento de los ingresos brutos. El régimen de ingreso neto no contiene disposición alguna en cuanto a acarrear al próximo año las pérdidas después del primer año, lo cual es una desventaja seria ya que las minas inevitablemente tienen pérdidas fiscales que surgen de los grandes gastos de capital en la etapa de construcción. Pero la opción de 5 por ciento del ingreso bruto es un impuesto plano que no tiene relación con la rentabilidad. Puede perjudicar operaciones de margen bajo (tales como minas de metales base) cuando los precios son cíclicamente bajos pero tampoco aporta una tasa pública progresiva de ingresos de la mina para depósitos excepcionalmente buenos.

En resumen, la conclusión de la sección sobre tributación del Capítulo II también se aplica a la minería, por cuanto el actual régimen fiscal de Guatemala no contempla una tasa adecuada de ingresos para el Gobierno ni se mencionan adecuadamente los requisitos de inversionistas en minería a gran escala. Se necesita una reforma integral y urgente. Se recomienda que los cambios se realicen en un paquete de medidas de tres partes:

1. Las regalías deberían de incrementarse al 3 por ciento sobre el valor de venta en metales base y 5 por ciento sobre el valor de venta en metales preciosos (y no ser deducibles de impuestos, en línea con las prácticas internacionales más comunes). Las tasas de regalías actuales son demasiado bajas. Se reconoce que los principales países mineros en América Latina tradicionalmente han impuesto regalías muy bajas. Pero esto está cambiando, por ejemplo en Chile y Perú se han hecho algunas propuestas para subir las regalías al 10 por ciento o más. Sin embargo, las regalías son un cargo fijo sobre los ingresos sin importar la rentabilidad y por tanto si son demasiado altas perjudicarán la rentabilidad cuando los precios de los minerales estén bajos.171 El MEM ha propuesto que las regalías

171Algunaspropuestasdealtastasasderegalíasprevénunaescalamóvilbasadaenpreciosdelosmetalesyportantoincorporanunelementodecapacidaddepago.Sinembargo, lospreciosde losmetalesnoestáncorrelacionadosexactamentecon lacapacidaddepago,quetambiénvaríaentreminasdependiendode lacalidaddeldepósito.Sepodríaconsiderarunaescalamóvilbasadaenretornodelainversióndespuésdepagarimpuestos(comoocurreamenudoenlaextraccióndepetróleo)peropuedesercontenciosoestablecerlayrequiereunmonitoreomuchomássofisticadoqueunasimpleregalíasobreelingreso.Tambiénrequierequecadaproyectopropiedaddeuninversionistapagueimpuestosporseparado(p.ej.“deasignaciónespecífica”o“ringfence”).

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para oro comiencen en un 3 por ciento y que suban a una tasa marginal del 7 por ciento cuando los precios del oro estén altos. Este también es un enfoque razonable.

2. Hay que reestructurar el impuesto sobre la renta de las empresas, en especial para permitir el acarreo de pérdidas hacia adelante y mejores cláusulas sobre depreciación, incluyendo la depreciación acelerada. Estos cambios facilitarían un flujo temprano de efectivo para que el inversionista pague la deuda. Los proyectos mineros son muy intensivos en capital y la deuda a menudo es el 75 por ciento del gasto de desarrollo del proyecto. Por otra parte, aplicar un impuesto sobre la renta de sociedades convencional permite al Gobierno compartir más de los ingresos cuando los precios de los metales y las ganancias son altos. En línea con las recomendaciones del capítulo II, la opción de pagar el 5 por ciento sobre los ingresos brutos debería de quitarse.

3. Las empresas con licencias de extracción existentes deberían de recibir una garantía de estabilidad fiscal por 10 años sobre los nuevos acuerdos fiscales. Esto dará a los inversionistas confianza de que los nuevos términos fiscales no estarán sujetos a repetidos cambios. Tanto Chile como Perú ofrecen rutinariamente estabilidad contractual sobre términos fiscales clave para inversiones a gran escala, incluso en minería. La tabla III.9 resume los cambios que se recomiendan.

tabla III.9. Cambios recomendados al régimen fiscal para minería en Guatemala

Punto Actual Recomendado

A ...Regalía. 1%; deducible de impuestos 3% metales base, 5% metales preciosos; no deducible

B ...Impuesto.sobre.la.renta.(ISR)

Tasa sobre ganancias 31% Retener

Impuesto opcional 5% de ingresos Quitar la opción

Dividendos0% residentes; 10% no residentes de ganancias que no pagan impuestos

Retener

Amortización y depreciación (% p.a.)

- Exploración: 20- Desarrollo de mina: 10*- Edificios: 5- Mobiliario y equipo: 20- Vehículos: 20- Computadoras 33.3- Aceleración: ninguna

Flexible 2020RetenerRetenerRetenerAcelerar para los primeros 3 años de operaciones hasta ingreso imponible cero

Regla de subcapitalización (***) Ninguna Introducir

Acarreo de pérdidas No disponible después del año 2 5 años continuos

Base del proyecto Sin asignación específica (**) Asignación específica para cada proyecto (**)

Otros impuestosImpuesto de actives netos, timbre fiscal sobre dividendos, etc.

Revisar

C ...Estabilidad NingunaGarantía contractual de ningún cambio en tasas o base impositiva, ningún impuesto nuevo durante 10 años

(*) Se asume que está cubierta por la “otra” categoría de depreciación en la ley tributaria.

(**) Asignación específica o “ring fencing” significa que cada proyecto se evalúa por separado para tributación y no se agrupan a nivel de empresa si un inversionista es propietario de más de un proyecto.

(***) Restricción sobre el monto de gasto capital que puede ser financiado con deuda (ya que el interés es deducible de impuestos). Una tasa de endeudamiento neto o “gearing” de proyecto usual es 25 por ciento patrimonio o “equity” y 75 por ciento capital.

Se entiende que cualquier empresa de Guatemala puede elegir pasar del régimen del 5 por ciento al régimen del 31 por ciento. Si es así, puede reclamar asignaciones de depreciación en todos los activos como si fuesen nuevos, por tanto retrasando aún más los pagos de impuesto. Este beneficio debería de eliminarse en las cláusulas de transición para el nuevo régimen que se propuso anteriormente. Cuando una empresa que ahora paga el 5 por ciento sobre los ingresos brutos se cambia al régimen del 31 por ciento, sus activos deberían depreciarse en el futuro al valor anotado como si los nuevos arreglos propuestos hubiesen aplicado desde el momento en que los activos entraron en uso por primera vez.


112 113

c. Régimen ambiental

Quienes solicitan una licencia para reconocimiento y exploración deben de presentar un estudio de mitigación ambiental. Los solicitantes para licencias de extracción deben de presentar una EIA completa al Ministerio de Ambiente (MARN) y al Consejo nacional de Áreas Protegidas si la minería va a desarrollarse en un área protegida. No fue sino hasta 2001 que una normativa (GA 176-2001) dejó claro que se requiere la aprobación de la EIA antes de poder emitirse una licencia de extracción.

Los estándares ambientales nacionales no han sido totalmente desarrollados pero hay estándares internacionales disponibles como guía. Existe el punto de vista de que el Ministerio de Ambiente no cuenta con la capacidad técnica o los recursos (por ejemplo, no tiene laboratorio) para evaluar adecuadamente las EIA o monitorear su cumplimiento. También se adujo que se le ha negado la entrada a un establecimiento minero. Estos alegatos han sido negados por el MARN.

Los temas ambientales han estado a la cabeza de las protestas comunitarias en lugares de minería y canteras (véase Sección d. a continuación). En respuesta a esas presiones, el MARN podría convertirse en reacio al riesgo y encontrar más fácil negar las solicitudes que aprobarlas. También se piensa que ante la ausencia de estándares nacionales totalmente desarrollados el MARN puede imponer estándares arbitrarios a las empresas de minería (CIEN, 2009).

d. Temas sociales

Las actividades de exploración y minería han generado una serie de controversias con comunidades locales, especialmente comunidades indígenas.172 Los temas contenciosos incluyen hasta qué punto se informa y consulta a las comunidades sobre impactos potenciales, incluido su acceso a tierra y agua y efectos sobre la salud. A las empresas de minería les preocupan las invasiones de personas en terrenos propiedad de la mina. Algunas disputas han llevado a violencia y destrucción de propiedad. Por ejemplo, la Compañía Guatemalteca de Níquel (CGN) reporta invasiones de terreno persistentes y falta de respeto a sus iniciativas comunitarias (por ejemplo, su hospital ha sido quemado).

Una Comisión Nacional Especial sobre la Transparencia ha investigado recientemente estos temas en tres proyectos que incluyen la mina de oro Marlin operada por Montana Exploradora, una subsidiaria local de Goldcorp. El reporte de la Comisión (Congreso de la República de Guatemala, 2009) concluyó que por parte del gobierno hubo insuficientes pruebas y verificación de análisis presentados por el inversionista en cuanto a temas como el efecto, si lo hay de los residuos minerales sobre reservas de agua usadas por las comunidades, la integridad del dique ante daño por terremoto, y el impacto, si lo hay, de explosiones de la mina sobre las viviendas. El reporte solicitó mayor acción gubernamental para comprobar los efectos reales de la minería e informar adecuadamente los resultados a las comunidades. El MARN cree que su programa de pruebas es adecuado.

En el contexto de una débil presencia de funcionarios de gobierno, las organizaciones no gubernamentales han estado activas. La Comisión Pastoral sobre la Paz y la Ecología de la Iglesia Católica (COPAE) ha encargado sus propios estudios (COPAE 2008, 2009) que concluyen que hay evidencia de metales y otros contaminantes en exceso de los estándares internacionales en suministros de agua cercanos y que las explosiones han causado daños estructurales a las casas. COPAE es firme afirmando que las comunidades como aquellas en San Marcos donde se localiza la mina Marlin no quieren minería y deberían de tener poder de veto. Parece que ha tomado una posición fuertemente en apoyo de este enfoque.173

172EsimportanteseñalarqueGuatemalasubscribelaConvención169delaOITquerequiereconsultascomunitariasyrespetoporlastradicionesculturalestribaleseindígenas.

173Véasewww.mining-resistance.org

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Quienes están en terreno medio sugieren que se necesita una presencia de gobierno mucho más fuerte en las comunidades afectadas para informar adecuadamente y consultarles. Creen que la mayoría no se opone necesariamente a la minería si hay condiciones y salvaguardas adecuadas. Diferentes versiones de una Ley de Consultas para requerir un mejor proceso están siendo patrocinadas en el Congreso y el Gobierno, las comunidades locales y la OIT están trabajando para adoptar la implementación de las normativas de la Convención 169. En el lado de los inversionistas, al menos una empresa en etapa de exploración inicial en las áreas que le han autorizado ha abierto un diálogo e iniciado proyectos comunitarios para construir relaciones.

Estos temas comunitarios son serios y tienen un impacto importante sobre el futuro de la minería en Guatemala. Debería considerarse adoptar tres recomendaciones en la nueva Ley de Minería:

.● Podrían crearse puestos de “Guardián de Minas” dentro de la Dirección General de Minería. La tarea de los guardianes de minas sería asegurar que se informa completamente y consulta a las comunidades afectadas sobre el impacto de las actividades de exploración y minería. Esto debería de formar parte de los procedimientos de solicitud de la licencia y ser fuente de enlace continuo entre las empresas mineras, el Gobierno y las comunidades durante la exploración y la minería. Papua Nueva Guinea tiene minas grandes situadas en comunidades indígenas y tiene un sistema de primera línea de guardianes de minas.

.● Un estudio de impacto social que lleve a programas de mitigación propuesta y apoyo comunitario debería de ser una precondición obligatoria de todas las solicitudes para licencia de extracción. El desarrollo de programas empresariales dirigidos a las comunidades indígenas como por ejemplo EMPRETEC Guatemala (cuadro III.7), podrían ser parte integral de las medidas de mitigación.

.● Deberían de crearse instituciones formales que involucren a autoridades locales y nacionales y a las empresas para que administren las regalías puestas a un lado para las comunidades afectadas. Si las regalías se suben a niveles internacionales y se continúa compartiendo el 50 por ciento con las comunidades locales, se generará un gran flujo de fondos. Se necesitan programas y monitoreo de alto estándar. Ese trabajo debería de integrarse con planes de base comunitaria a largo plazo que involucren a autoridades municipales y la sociedad civil tal como aboga SEGEPLAN.174 En ese sentido deberían de estudiarse las prácticas de Perú.

.● Revisar si es deseable que quienes tienen licencias de extracción compren el título de propiedad de la tierra en el área a minar. Esto ha llevado a percepciones de expropietarios en cuanto a que les han engañado en cuanto al valor “real” del sus propiedades. Esto puede ser una percepción errónea en cuanto a que la venta de terreno no incluye la venta de minerales en la sub-superficie, que pertenece al Estado. Las minas pueden operar adquiriendo derecho al uso, en vez de ser propietarias de la tierra y pagar arrendamientos. Este enfoque, y un mejor aporte de información para los propietarios de terrenos, podría ayudar a remover otra fuente de fricción con las comunidades locales. Por supuesto, los derechos de uso deberían de estar acompañados de fuertes cláusulas contractuales que garanticen derechos de acceso seguros.

3. Recomendaciones

Juzgado por sus propios objetivos, este análisis concluye que la política mineral de Guatemala ha sido un fallo integral en diseño y ejecución. Es insatisfactoria tanto bajo el punto de vista de los objetivos de desarrollo nacional como las expectativas razonables de inversionistas en minería. En relación específicamente a la IED, Guatemala ha atraído mucho menos IED que lo que podría indicar su potencial minero. E incluso este bajo nivel de IED no ha contribuido adecuadamente al desarrollo nacional debido a los fallos en la política nacional. Los ingresos de minería para el Gobierno, una fuente clave de la contribución de los minerales al desarrollo

174SecretaríadePlanificaciónyProgramacióndelaPresidencia.


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Cuadro III.7. Cómo el centro EmPREtEC ayuda a aliviar la pobreza en Guatemala

Más de 3’500 empresarios, en su mayoría indígenas, ya se han beneficiado de 98 talleres de capacitación empresarial (TCE) y desarrollo de servicios de negocios que ha ofrecido el centro EMPRETEC en Guatemala desde 2001.

Promovido por la “Asociación de Gerentes de Guatemala” (AGG), el centro EMPRETEC apoya el desarrollo y éxito de micro, pequeñas y medianas empresas por medio de capacitación y otros servicios de desarrollo empresarial. Con el objetivo de enfocar las necesidades específicas de los empresarios de comunidades indígenas rurales, AGG ha adaptado la metodología EMPRETEC tomando en cuenta que los dueños de pequeñas empresas no pueden estar mucho tiempo lejos de sus negocios. Adicionalmente, se utiliza material didáctico adaptado y a traductores mayas ad hoc para la impartición exitosa de los talleres a las poblaciones indígenas.

EMPRETEC Guatemala también ha desarrollado varios proyectos dirigidos especialmente a las mujeres como “Mujer Emprendedora”. Gracias a este proyecto, el 90 por ciento de las participantes con micro empresas establecidas vieron incrementar sus ganancias y ventas. Otro 77 por ciento de participantes que no tenían un negocio pudieron comenzar uno dentro de los seis meses siguientes a tomar el curso. “Emprendedor Juvenil”, otro programa innovador introducido por el centro EMPRETEC en Guatemala, ayudó a 560 estudiantes en escuelas comerciales a obtener comprensión sobre cómo manejar un negocio. La falta de oportunidades de empleo para los jóvenes hace que muchos en este grupo de alto riesgo abandonen el país o caigan en malos hábitos. Para prevenir eso, se les mostró cómo crear sus propias oportunidades de empleo. Unos 100 empresarios que participaron en EMPRETEC ofrecieron servir como tutores para ayudar a los estudiantes a crear planes de negocio. Alrededor de cinco propietarios muy exitosos de empresas grandes ofrecieron hablar a los estudiantes para servir de modelo y mostrarles lo que se podía lograr. Varios estudiantes comenzaron sus propios negocios basados en los planes empresariales desarrollados durante el curso, con guía continua de EMPRETEC. Muchos sin duda obtendrán empleo con mayor facilidad como resultado de haber asistido al taller de capacitación.

EMPRETEC inspira a empresarios en países en desarrollo y países con economías en transición a iniciar, crecer y desarrollar sus negocios. La metodología EMPRETEC (desarrollada por David McClelland en la Universidad de Harvard) identifica 10 competencias personales para empresarios exitosos:

.● Búsqueda de oportunidad e iniciativa;

.● Persistencia;

.● Cumplir los compromisos;

.● Demandar eficiencia y calidad;

.● Tomar riesgos calculados;

Los participantes en los talleres de capacitación desarrollan ideas claras sobre lo que quieren hacer con sus negocios a corto y largo plazo. Con esas metas definidas, EMPRETEC ayuda a los propietarios de empresas a mejorar sus comportamientos básicos; esto influencia la operación y, sobre todo, los resultados de sus negocios. Desde su creación en 1988, EMPRETEC ha capacitado exitosamente a unos 182’000 empresarios en todo el mundo, 30 por ciento de los cuales son mujeres. Actualmente, UNCTAD cuenta con 32 centros nacionales EMPRETEC en África, América Latina y Medio Oriente.

Fuente: UNCTAD (www.empretec.net), Asociación de Gerentes de Guatemala (www.agg.org.gt).

.● Fijar metas;

.● Buscar información;

.● Planificación y monitoreo sistemático;

.● Persuasión y comunicación en redes;

.● Independencia y confianza en sí mismo.

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nacional, son muy bajos y las relaciones de las minas con las comunidades locales son controversiales y carecen de presencia gubernamental efectiva.

Se han hecho muchos esfuerzos para mejorar el régimen de minerales. Los intentos por pasar una nueva Ley de Minería se han estancado durante varios años en el Congreso, en parte debido a la falta de acuerdo sobre la tasa de regalías. Mientras tanto, un impase administrativo se está desarrollando dentro de las agencias de gobierno responsables de regular las actividades mineras - el clima actual no favorece decisiones equilibradas de reguladores como el MEM y el MARN.

La necesidad clave de implementar una estrategia de minería efectiva es persistir en los esfuerzos por colocar los bloques para construir una reforma legal y fiscal y mejor capacidad gubernamental. Guatemala no es un destino importante para minería, pero podría serlo, y la industria podría contribuir al desarrollo. En resumen, las principales medidas que se recomiendan en esta revisión son:

i) Desarrollar un régimen legal para la exploración y minería de metales que la reconozca como una industria a gran escala y de exportación que presenta asuntos reguladores y comerciales diferentes a aquellos de las minas de cantera o la extracción artesanal de minerales metálicos.

ii) Requerir que la concesión de una licencia de minería (p.ej. de extracción) esté sujeta a la presentación y aprobación de un plan de desarrollo de la mina apropiado. Este plan debería de incluir un plan de minería técnico, un plan de salud y seguridad, un plan de empleo y desarrollo de capacidades, programas para desarrollo comunitario y de negocios locales (basados en una evaluación formal de impacto social), un plan de reclamación/rehabilitación y un plan ambiental. A la fecha, sólo éste último parece ser requisito legal.

iii) Introducir cláusulas legales que otorgan el derecho a exportar, el derecho a retener los ingresos por ventas en moneda extranjera y el derecho de convertir una licencia de exploración en una licencia de minería cuando sea aprobado el plan de desarrollo de la mina. Estos derechos necesitan mayor visibilidad legal y ser consagrados en acuerdos integrales de desarrollo de minas que aportan seguridad contractual a los derechos y obligaciones de los inversionistas y remedios legales.

iv) Incrementar las tasas de regalías y reformar la tributación corporativa para mejorar el ingreso del gobierno asociado a cláusulas transitorias y de estabilidad (véase recomendaciones detalladas anteriormente).

v) Crear puestos de guardián de minas en el MEM, encargados de manejar el enlace entre mineros, comunidades locales y agencias gubernamentales. Crear más vehículos formales para administrar programas de desarrollo comunitario con regalías que se apartan para ello. Estas pueden ser parte de las normativas que se están desarrollando para implementar la Convención 169 de la OIT.

vi) Asignar una tasa garantizada de regalías de minería incrementadas para incrementar el personal y capacidades de MEM y MARN para supervisar la industria.

D .. Implicaciones.para.la.promoción.de.la.IED.

La agencia principal para la promoción de la inversión en Guatemala es “Invest in Guatemala” tal como se discutió en el Capítulo II de este reporte. Aunque es muy dinámica, Invest in Guatemala es bajo todos los estándares una agencia pequeña. A la fecha de la misión de investigación de UNCTAD, su personal consistía en cuatro profesionales y unos cuantos empleados de apoyo administrativo. En su momento pico, el personal profesional llegó a 14 personas. Los objetivos de la agencia son ambiciosos, con la mayoría de funciones típicas de una moderna agencia de promoción de inversiones (API), incluyendo facilitación de inversiones en dificultades, investigación y análisis, mercadeo, acercamiento a inversión específica, cuidado posterior y también abogacía. Dado su tamaño, sin embargo, la agencia a veces se debe extender a tope para cumplir con su mandato.


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Otras instituciones de los sectores público y privado también realizan promoción de inversión en Guatemala, tanto a nivel de todo el país y para inversión en sectores específicos. Estos incluyen el Ministerio de Turismo por medio de INGUAT; el programa de agregados comerciales para inversión y turismo (PACIT); el Ministerio de Economía a través de un programa patrocinado por la Unión Europea dirigido a “Mejorar la Posición de Guatemala en Mercados Internacionales” “ (FOGUAMI) y la organización de misiones y ferias y la asociación de Zonas Francas.

Tal como se menciona en el Capítulo II, está en marcha una reforma apoyada por el Banco Interamericano de Desarrollo y ésta debería de cambiar el marco institucional para la promoción de inversión en Guatemala. El objetivo es consolidar todas las funciones de promoción relacionadas tanto al comercio como a la inversión bajo una nueva agencia única, la “Guatemala Trade and Investment” (Guatemala, Comercio e Inversión) o GTI.

Aunque UNCTAD ha desarrollado mucha experiencia en el área de promoción de inversiones, una revisión completa de las funciones y estructura de la agencia propuesta esta fuera del alcance de este reporte y podría, si así lo solicitan las autoridades guatemaltecas, ser objeto de asistencia técnica de seguimiento para este reporte. Aún así es importante, al establecer la nueva API, reflexionar sobre diversas implicaciones de la promoción de inversión para atraer con éxito nueva inversión a los tres sectores que se analizan en este capítulo. La nueva API, ya sea una Invest in Guatemala fortalecida o la GTI, tendrían un papel importante que jugar para promover la IED en cada uno de los sectores prioritarios, tal como se describe a continuación.

1 .. Energía

La IED ya ha jugado y seguramente continuará jugando un papel crucial en el desarrollo del sector de electricidad de Guatemala. De hecho, la implementación de los planes actuales y futuros de electricidad que se han discutido anteriormente en este capítulo dependen estrictamente de recursos financieros y conocimiento que no se puede encontrar ni dentro del Estado, ni en la limitada capacidad de los inversionistas locales. Por esta razón, este reporte recomienda desarrollar una política integral para el sector, que claramente aborde las preocupaciones de los inversionistas y prevea la mejora de la política del sector y el marco institucional. Tal como se ha discutido, una política tal asignaría un papel explícito a la IED y establecería objetivos adecuados asociados a su captación.

Por tanto el desarrollo de una campaña de promoción de IED es una prioridad. El primer paso al concebir una campaña de promoción de IED es aclarar cuáles de los objetivos del plan de ampliación de electricidad se quieren lograr por medio de inversión extranjera y crear un plan maestro de proyectos elegibles para atraer inversión. En ese sentido, el MEM debería tomar la delantera pero la API debería de apoyar los esfuerzos del MEM como sigue:

a) Preparación de proyectos. La API debería de apoyar los esfuerzos del MEM para obtener financiamiento para preparar dicho plan.

b) Mercadeo y promoción. El mercadeo y promoción de activos del portafolio podría delegarse a un equipo conjunto de MEM-API. El esfuerzo de comunicación debería recabar y armonizar toda la información necesaria para invertir en el sector, información que actualmente está dispersa en varias agencies gubernamentales (p.ej. MEM y MARN). Como parte de este esfuerzo, deberían de prepararse lineamientos para inversionistas y publicarse en un sitio en la red dedicado solo al sector de electricidad, su dinámica y proyectos. El equipo específico de MEM-API solicitaría contactos con inversionistas potenciales a través de ferias de energía y foros;

c) Facilitación. El equipo conjunto MEM-API también aportaría una interfase única para los inversionistas interesados en el sector de electricidad y facilitaría todo el contacto necesario con otras agencias de la administración pública.

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2 .. Carreteras

Es prematuro para la API mercadear activamente los proyectos de concesión de Guatemala y sería contraproductivo hacerlo.175 No hay una lista creíble de proyectos y aún debe de establecerse la nueva política y marco institucional de ANADIE.

Invest in Guatemala y PRONACOM han contribuido hasta ahora a impulsar la idea de concesiones viales. Ellas patrocinaron el estudio de transporte multimodal de 2007 y han colaborado en el trabajo preparatorio de la nueva ley de concesiones. La nueva agencia podría emprender un trabajo valioso, una vez que se haya adoptado la nueva ley, en las siguientes áreas:

a) Preparación de proyectos. Similar a lo que se recomienda para electricidad, la API debería de apoyar los esfuerzos del MCIV para conseguir financiamiento para preparar una lista de proyectos elegibles para concesión.

b) Investigación de mercado. La API podría construir perfiles de inversionistas extranjeros emergentes en la región (por tipo, tal como se indica en la sección B.2 anterior). La investigación incluiría misiones de investigación a países de América Latina donde se usan vías de peaje y entrevistas con empresas involucradas. Estos perfiles deberían de establecer para cada inversionista: 1) la capacidad de inversión en términos de tamaño y experiencia técnica y su capacidad de conseguir financiamiento, especialmente a través de empresas conjuntas; 2) sus necesidades e intereses para asociarse con socios locales y conseguir financiamiento a través de deuda local; 3) los intereses por tamaño y tipo de proyecto vial y proyectos “greenfield” (nuevos, en vez de adquirir operaciones existentes); y 4) sus intereses y preocupaciones respecto a invertir en Guatemala. Esta investigación de mercado debería de hacerse en estrecha colaboración con el MCIV y la industria local.

c) Abogacía. Donde los inversionistas identifiquen barreras innecesarias para invertir en Guatemala estas deberían de formar parte del programa de abogacía de la API. Por ejemplo, Guatemala está mal calificada en las calificaciones de Preparación para APP (tablas III.7 y III.8). La API debería coordinar un programa para identificar y mejorar las calificaciones de Guatemala y promover mejoras para los inversionistas extranjeros. Por ejemplo, el financiamiento local es un complemento vital para la IED en el proceso de concesiones. La API debería de tornarse activa en abogar por un mejor régimen de política para obtener un mercado de capital local más profundo y más líquido.

Las tres actividades indicadas anteriormente son todas pasos preparatorios importantes. Guatemala aún no está en posición de solicitar inversiones en concesiones de carreteras. Esto tomará al menos tres años. Si se hacen bien, las acciones anteriores mejorarán significativamente la puntualidad de entrega de proyectos y el campo de interés de inversionistas extranjeros para competir por inversiones en vías de peaje en Guatemala.

3 .. Minería

Se sabe que Guatemala tiene gran potencial mineral. La mayor necesidad identificada en este reporte para aprovechar ese potencial es eliminar las barreras de política en lugar de llevar a cabo una campaña de mercadeo activa para buscar interés en los inversionistas. Guatemala ya ha atraído a una empresa minera importante, Goldcorp, la segunda mayor mina de oro de Norte América. Goldcorp ha persistido en ampliar la inversión. BHP Billiton, la mayor empresa de minería del mundo, también fue atraído, pero recientemente vendió su portafolio de intereses de exploración a una minera más chica. La mayoría de jurisdicciones mineras estarían encantadas de atraer a la mayor empresa del mundo y trabajarían duro para mantener su

175AlmenosundocumentodeInvest inGuatemala incluyeuna listadeproyectosdevíasdepeajeaunquenoestántotalmentepreparadosynohaycompromisodelgobiernoconellos


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interés. Sin embargo, las barreras de política han degradado a Guatemala al estatus de territorio minero menor.

De acuerdo con lo anterior, en vez de mercadeo, las tareas clave a corto plazo de la API serían trabajar con el MEM en:

a) Abogacía. La API debería continuar con su abogacía para tener una Ley de Minería revisada y mejores arreglos fiscales incluyendo las recomendaciones de este reporte.176 También debería de unirse a un esfuerzo concertado dentro del Gobierno para asegurar que se implemente el proyecto de níquel Fénix en términos que sean beneficiosos al país, la comunidad local y el inversionista. Estos dos temas son de interés primordial para que haya un giro total en el clima de inversión para minería. Es posible que tome dos años implementarlos.

b) Enlaces. Durante este período, una API fortalecida también podría ayudar ofreciendo ser anfitriona de un programa de enlaces para promover el desarrollo de proveedores para las minas. También podría ofrecer servicios de facilitación a mineros actuales, incluidos los que ingresen por primera vez.

Una vez se logren estas dos pruebas clave, la API de Guatemala podría proceder a una segunda fase y tomar un papel más de mercadeo y estrategia:

a) Concientización. La API podría ayudar al MEM a re-lanzar a Guatemala como un destino minero de clase mundial. Esto incluye los aspectos de creación de imagen de un programa de relanzamiento del país que busque revivir la inversión internacional. También buscaría atraer nuevos inversionistas y ayudar a los actuales encargados a captar inversionistas más grandes.

b) Investigación y sostenibilidad. La agencia prepararía en conjunto con el MEM un documento de estrategia sobre las necesidades para el desarrollo a largo plazo de capacidades, oportunidades para proveedores locales y atracción de IED para que tenga efecto de cascada en el procesamiento de los negocios.

176PRONACOM,laagenciahermanadeInvest inGuatemala,acargodepromoverlacompetitividadgeneraldelpaísyaeramiembrodelaComisiónTécnicade2008establecidaporelCongresopararevisarlapropuestadelanuevaleydeminería.

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119119

IV. CONClUSIONES Y RECOmENDACIONES Durante las dos últimas décadas, la política económica en Guatemala se ha centrado en tres ejes

principales: 1) reducir la deuda y restaurar la estabilidad macroeconómica comprometida por el largo conflicto civil; 2) abrir el acceso a nuevos mercados; y 3) liberalizar la economía doméstica y promover la inversión, tanto local como extranjera, especialmente en empresas de servicio público e infraestructura. Aunque han fallado en alcanzar el objetivo primario de sacar a la mayoría de la población de la pobreza, estas políticas sin embargo han producido ciertos frutos. Guatemala es actualmente uno de los países con menor tasa de deuda respecto al PIB en América Latina y las exportaciones han crecido más allá de los sectores tradicionales y hacia nuevos mercados. Igualmente, el desempeño de Guatemala en atracción de IED durante la última década ha sido la mejor de su historia.

La inversión también ha tenido un impacto beneficioso sobre el empleo, los salarios, las exportaciones y la calidad de los servicios de electricidad y telecomunicaciones. No obstante, hasta ahora Guatemala ha captado niveles relativamente bajos de IED, comparado tanto al desempeño de otros países en la región como a su gran potencial para atraer IED. De hecho, el país ofrece a los inversionistas diversas ventajas, incluyendo su ubicación geográfica, que le convierte en un corredor natural entre Norte y Sur América, el relativo gran tamaño de su mercado interno, costos de mano de obra competitivos y excelente infraestructura de telecomunicaciones. En resumen, Guatemala puede aspirar con legitimidad a convertirse en un centro de manufactura y servicios para Centro América.

Reprimiendo la inversión están los retos significativos que persisten en los frentes social y económico. La desigualdad de ingresos y la violencia plagan la vida social, reducen el tamaño efectivo del mercado y dificultan el crecimiento económico y la inversión. El Gobierno se ha comprometido a abordar estos desafíos pero a menudo no cuenta con la capacidad necesaria de gasto o institucional y esto resulta en consecuencias nefastas en la implementación de política y el suministro de servicios públicos clave como educación, salud y seguridad. Aunque muchas instituciones públicas se han fortalecido en años recientes al adoptar tecnología de la información, las debilidades persistentes de las agencias reguladoras importantes dificultan el logro de los objetivos del gobierno y la protección del interés público en sectores estratégicos. Estos incluyen sectores que el gobierno tiene como objetivo explícito para IED, tales como electricidad, minería e infraestructura vial, que a solicitud del Gobierno son el foco estratégico de este reporte Además, se reprime la competitividad empresarial en ciertas áreas debido a procesos administrativos demasiado burocráticos y caros.

La contínua integración regional a través de infraestructura (redes viales, de telecomunicaciones y electricidad) y comercio está abriendo nuevas oportunidades de inversión para Guatemala, tanto en manufactura como servicios. El país puede atraer niveles mucho más altos de IED y también extraer de ella beneficios de desarrollo incrementados, incluyendo, por medio de una inyección de competencia para la industria y servicios locales, una mayor contribución a la generación de ingresos tan necesaria y mejora del costo y calidad de infraestructura clave. Todas estas son metas alcanzables que requieren respuestas de política por parte del Gobierno. Este reporte articula un número de recomendaciones para ayudar a dar forma a estas respuestas mejorando el marco regulador y fortaleciendo políticas de IED específicas para ciertos sectores. Con ese telón de fondo, las principales recomendaciones se resumen alrededor de dos elementos estratégicos: A) Mejorar el marco general de inversiones; y B) Atraer IED para sectores prioritarios - electricidad, minería y carreteras.

Capítulo IV Análisis de la Política de Inversión de Guatemala

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A .. Mejorar.el.marco.general.de.inversión

1. El regimen fiscal

El régimen fiscal del impuesto sobre la renta otorga a los contribuyentes la posibilidad de elegir entre un impuesto fijo del 5 por ciento sobre el ingreso bruto, sin importar el margen de ganancia o nivel de ingresos (régimen general) o un impuesto sobre la renta de 31 por ciento sobre el ingreso neto (régimen opcional) sin importar el sector de operación, margen de ganancias o niveles de ingreso. El régimen general ha sido una medida de simplificación importante dirigida usualmente a empresas pequeñas. Sin embargo, lo utilizan la mayoría de las empresas grandes, incluso en servicios, costando millones en términos de ingresos fiscales perdidos. Tal como está, favorece la ingeniería fiscal, arbitraje y evasión, desanima abrir empresas y no produce ingreso suficiente para suministrar servicios públicos esenciales y abordar las necesidades sociales de la mayoría de la población. En ese sentido, es necesario reorientar la política fiscal para servir mejor los objetivos de desarrollo e inversión del país. En particular, este API recomienda un paquete integral de medidas dirigidas a reestructurar la tributación corporativa:

.● Convertir el actual “régimen opcional” en el régimen de impuesto sobre la renta de sociedades estándar para todas las empresas y mejorar su competitividad: introducir depreciación acelerada para facilitar establecimiento y desarrollo de empresas; y reducir progresivamente su tasa al 25 por ciento;

.● Limitar el alcance de aplicación del actual “ régimen general” por sector, para que excluya las industrias de servicios y extracción; o por facturación, para enfocarlo a PYMES;

.● Permitir que las empresas opten por un nuevo régimen fiscal solo una vez cada cinco años;

.● Fortalecer los poderes de supervisión y de sanción de la SAT para tratar la evasión de impuestos.

El reporte también recomienda:

.● En minería, donde se extrae ingreso fiscal insuficiente, incrementar las tasas de regalías al 3 por ciento sobre metales base y 5 por ciento sobre metales preciosos, eliminar la opción de pagar 5 por ciento sobre el ingreso bruto y aplicar el régimen de tributación mejorado de impuestos sobre la renta de sociedades; otra opción viable es dejar que las regalías del oro comiencen en 3 por ciento y permitir que suban a una tasa marginal del 7 por ciento cuando los precios del oro estén altos;

.● Revisar la efectividad de los actuales esquemas de incentivos para actividades de maquila y exportación y abordar urgentemente la necesidad de asegurar que cumplan con los requisitos de la OMC;

.● Introducir reglas para regular precios de transferencia de acuerdo con estándares internacionales;

.● Negociar y ratificar tratados de doble tributación con los principales países fuente de IED existente o potencial para evitar doble tributación sobre ganancias.

2. la capacidad institucional de agencias gubernamentales clave

Las reformas adoptadas desde mediados de la década de 1990 en general han introducido legislación y políticas modernas que han complementado un régimen de inversión ya de por sí liberal. La privatización de empresas de servicio público clave y las leyes sobre cambio de divisas, ambiente y propiedad intelectual son ejemplos recientes. Aún hay vacíos, sin embargo, en los arreglos reguladores e institucionales necesarios para asegurar una supervisión apropiada del mercado. Lo que es más, la debilidad institucional pone en riesgo el suministro de servicios públicos importantes, incluyendo la protección del interés público por las agencias reguladoras. En ese sentido, este reporte recomienda fortalecer la capacidad institucional del sector público y asignar más recursos públicos en áreas como:

.● Política de inversión: Las instituciones a cargo de diseñar e implementar la política de inversión son débiles y la capacidad para responder a y prevenir conflictos entre inversionistas extranjeros

Análisis de la Política de Inversión de Guatemala Capítulo IV

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y el Estado debería de mejorarse. Para ese fin, deberían de introducirse mecanismos de alerta de conflictos y de prevención y se necesita mejor coordinación para activar mecanismos de resolución de conflictos cuando sea necesario.

.● Competencia: Guatemala tiene un importante problema de competencia; las prácticas empresariales desleales son un obstáculo para el desarrollo de una empresa, minan la efectividad de las medidas de liberalización y alientan ineficiencias y distorsiones del mercado. Adoptar una ley y política de competencia, supervisada por una agencia autónoma, debería de ser una prioridad en la agenda de desarrollo. También se necesitan medidas pro-competencia específicas por sector (véase sección B a continuación).

.● Reguladores del Sector: Las agencias que regulan los sectores clave y las empresas de servicio público como energía, minería y carreteras, necesitan fortalecerse significativamente, tal como se detalla a continuación.

.● Judiciales: La falta de eficiencia del sistema judicial, rutinariamente calificado entre los más lentos del mundo, no se limita solo al campo de lo penal donde la violencia constituye un disuasorio significativo para la inversión. Se extiende a la justicia mercantil, que es la más lenta de la región. Un problema clave en este aspecto es la falta de tribunales especializados en áreas como justicia mercantil o tierra. Aunque se ha observado cierto progreso en la modernización de lo judicial, deberían de explorarse aún más los mecanismos alternativos de resolución de conflictos, así como es establecimiento de tribunales mercantiles y agrarios especializados.

.● Ambiente: Las autoridades reconocen la debilidad institucional de la agencia ambiental. Es urgente fortalecer su capacidad de monitoreo y evaluación, ya que conlleva muchas implicaciones sobre el desarrollo social, económico y ambiental del país. Esto incluye asegurar el desarrollo sostenible de los sectores de energía, minería e infraestructura a los que el Gobierno asigna prioridad.

.● Propiedad intelectual: Se necesita desarrollar capacidades y mejorar la coordinación entre las autoridades a cargo de política y cumplimiento de PI, incluyendo la policía, las aduanas, las autoridades judiciales y el registro de la propiedad intelectual. Se debiera coordinar, con el apoyo del sector privado, campañas para entrenar a sociedades PI y titulares de derechos sobre la implementación de sus derechos de PI y fomentar una cultura de respeto a los derechos de PI.

3 .. Papeleo.y.eficiencia.administrativa

En años recientes, se han adoptado soluciones innovadoras de TI para reducir el papeleo, bajar los costos de operación y mejorar la interfase entre la administración pública y los usuarios finales, de forma destacada en las áreas de pago de impuestos, aduanas y registro de propiedad. Dicha modernización debería de ampliarse a otras áreas de la administración pública, en las que todavía hay procesos burocráticos pesados, donde se requiere demasiado a menudo la intervención de notarios y persiste la duplicidad de formularios y honorarios, en detrimento de la certeza jurídica. Esto aplica para permisos de construcción, devolución del IVA, certificados fitosanitarios, inscripción de empresas y la entrada de mano de obra extranjera. El análisis presentado en este reporte lleva a las siguientes recomendaciones:

.● Inscripción de empresa: El proceso debería de reformarse para remover pasos innecesarios y duplicidades. En ese sentido, se recomienda introducir un formulario único de inscripción, eliminar la necesidad de documentos autenticados por notario y consolidar todos los honorarios e impuestos pertinentes en un pago único. Deberían de abandonarse los timbres fiscales.

.● Entrada de mano de obra extranjera: El régimen debería de promover la atracción de capacidades que no existen en Guatemala y la diseminación de conocimiento pertinente entre la fuerza laboral local. Para ello, el gravoso y pesado procedimiento de permisos laborales debería de ser reemplazado con un programa activo de atracción de capacidades basado en una “lista de escasa oferta”, en línea con las buenas prácticas internacionales. También podría introducirse un esquema de diseminación de capacidades, por el cual las empresas que contratan a trabajadores extranjeros

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incrementan su aporte al INTECAP del arancel de 1 por ciento de la nómina al 2 por ciento, así como programas de intercambio de capacidades.

.● Acceso a título de propiedad seguro: La medición catastral y la identificación de derechos de tierra debería de continuarse para aportar títulos de propiedad claros a aquellos que con todo derecho poseen tierra. La complejidad que se percibe en los procedimientos y los altos costos son trabas para formalizar los derechos de tierra. En ese sentido, los procedimientos de titulación supletoria, actualmente largos, complicados y caros, deberían de simplificarse. Los pobres también deberían de recibir ayuda legal y técnica para llenar adecuadamente esos requisitos. Igualmente, debería de introducirse el registro obligatorio de nuevos derechos de propiedad de tierra en el RGP y apoyarse con sanciones adecuadas.

B .. Atraer.IED.a.sectores.prioritarios:.electricidad,.minería.y.carreteras.

De los tres sectores fijados explícitamente por el Gobierno para IED, la electricidad ha sido el más exitoso en atraer IED. La inversión ha incrementado la capacidad y limitado la escasez en el pasado reciente. La cobertura de electrificación también se ha incrementado a mayor ritmo, incluso en áreas rurales remotas. El principal inconveniente ha sido el incremento de precio impulsado por varios factores incluida la alta dependencia en combustibles fósiles. La minería ha atraído cierta IED, pero la inversión adicional enfrenta fuerte resistencia de las comunidades locales, a las que les preocupan los daños a su tierra y el ambiente y están insatisfechas en cuanto a los mecanismos de compensación asignados para compartir los beneficios de la minería. Hasta ahora se ha dirigido muy poca IED hacia infraestructura vial, señalando el hecho de que la IED en ese sector está en “etapa experimental”. Sin embargo, el redactar una ley para alianzas público-privadas (APP) puede pavimentar la vía para nueva inversión privada en este sector. El Gobierno ha establecido objetivos ambiciosos para atraer mayores niveles de IED en estos tres sectores. El análisis contenido en este reporte señala a las siguientes recomendaciones.

1 .. Desarrollo.de.política

Los tres sectores se encuentran en diferentes etapas de desarrollo de política. En electricidad, por ejemplo, se adoptó en general legislación moderna y se han preparado varios documentos de planificación para abordar temas específicos sobre generación, transmisión y distribución. No existe, sin embargo, una política energética integral. En minería, el marco regulador y legal actual no aporta protección adecuada del interés público respecto a generar ingreso suficiente para el Gobierno, protegiendo adecuadamente el ambiente y las comunidades locales y aportando un régimen de inversión atractivo a nivel internacional. En carreteras, el borrador de la ley de concesiones es bueno, pero la política necesita ser probada y afinada y las instituciones del sector necesitan mayor fomento de capacidades antes de que pueda atraerse cualquier IED significativa.

.● Electricidad: Debería desarrollarse una política nacional de energía para abordar de manera integral los temas relacionados con la seguridad del suministro, eficiencia, accesibilidad y sostenibilidad ambiental. La política debería de incluir la definición de un plan maestro de generación y ampliar la oferta a la inversión al definir y comunicar claramente las prioridades del Gobierno a mediano y corto plazo, incluso en lo que concierne a la IED. Componentes esenciales de la política integral serían también estándares ambientales mínimos, incentivos para tecnologías “verdes” e “inteligentes”, objetivos de modernización de infraestructura y un portafolio de proyectos de electrificación;

.● Minería: Debe desarrollarse un nuevo régimen legal que reconozca la exploración y minería de metales como una industria a gran escala y de exportación. Entre los cambios legales clave que se recomienda es exigir un plan apropiado de desarrollo de las minas como prerrequisito para otorgar una licencia de extracción. Este plan incluiría, además del estudio de impacto ambiental,


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un estudio de impacto social (véase a continuación), un plan de salud y seguridad al igual que un plan de recuperación/rehabilitación. Aún más, las renovaciones de licencias de exploración estarían sujetas explícitamente a completar satisfactoriamente el programa de trabajo requerido por el plan. El nuevo régimen también introduciría garantías para los inversionistas (incluyendo el derecho a exportar, a retener ingresos de ventas en divisa extranjera y a convertir la licencia de exploración en una licencia de minería al ser aprobado el plan de desarrollo de la mina); y, como ya se ha discutido, una reforma del régimen fiscal aplicable al sector para aumentar los ingresos fiscales (véase el régimen fiscal incluido anteriormente);

.● Carreteras: La ley de concesiones debería de complementarse con una lista sustancial de proyectos que incluya proyectos de gran prioridad bien investigados para captar inversión. Debería de revisarse la ley para permitir concesiones de carreteras existentes, bajo criterios de peaje específico y mejora de servicio. Aún más, las actuales disposiciones de control que tiene la ley, basadas en la relación típica de rector-cliente de los proyectos de obras públicas, debería de revisarse para asegurar que ambas partes del contrato de concesión acepten las obligaciones de desempeño, como es estándar en las APP.

2 .. Participación.de.las.comunidades.locales

Se necesita una mayor participación de las comunidades en el proceso de toma de decisiones relacionado con ubicación de inversiones para desarrollar cualquiera de los sectores prioritarios. Deben de buscarse mecanismos de consulta adecuados que sigan las líneas del borrador de la “ley de consultas” propuesta antes de embarcarse en cualquier empresa sensible. Igualmente, las comunidades locales deberían de compartir más los beneficios asociados con los diferentes proyectos en los tres sectores. En ese aspecto:

.● Deberían de adoptarse las normativas necesarias para implementar la Convención 169 de la OIT;

.● Un estudio de impacto social que cubra las necesidades de desarrollo, empleo y generación de capacidades de las comunidades y el desarrollo local debería de acompañar a los estudios técnicos y de impacto ambiental en el sector de minería y en los otros sectores donde se considere necesario;

.● Debería de introducirse una ley que regule el uso de agua como recurso natural y bien público, bajo la cual debe de preverse el pago de una regalía al Estado y canalizar éste parcialmente a las comunidades locales;

.● Podrían crearse puestos de guardianes de minas dentro del MEM para asegurar que las comunidades afectadas estén contínua y sistemáticamente informadas y se les consulte sobre el impacto de la exploración y actividades de minería.

3 .. Reguladores.de.sector

La atracción o captación de IED requiere la confianza del inversionista en la imparcialidad y competencia de las autoridades gubernamentales. Las acciones que sugieren arbitrariedad en hacer cumplir las normas o falta de capacidades técnicas pertinentes por las autoridades y reguladores de cada sector pueden ser muy perjudiciales para el clima de inversión. Por tanto, el MEM, el MARN y las agencias reguladoras clave deberían de fortalecerse con los recursos necesarios para realizar sus funciones. Además:

.● Es necesario un plan institucional de construcción de capacidades que prepare al MEM (y al MARN) para tratar con asuntos que surjan relacionados con innovaciones en la red y energías renovables.

.● La modernización de la legislación de minería tendrá que ir de la mano con el fortalecimiento del papel y capacidad técnica del MEM para regular la industria;

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.● Debe dedicarse una tasa garantizada del incremento de regalías de minería a incrementar el personal y capacidades de MEM y MARN para supervisar la industria minera;

.● Debe prestarse apoyo al MCIV para comisionar los estudios técnicos, financieros, ambientales y sociales detallados necesarios para preparar una lista sólida de proyectos para atraer IED. El MCIV y ANADIE deberían de contar con ayuda para desarrollar la experticia necesaria para decidir qué carreteras son adecuados para concesionar, y ANADIE debería de ser habilitada para revisar los términos de todos los contratos importantes de concesión, incluso aquellos implementados por agencias y municipalidades bajo la Ley de contrataciones del Estado de 1992.

4. Amenazas sectoriales a la competencia y distorsiones de precios

Como parte del fortalecimiento recomendado del régimen de competencia, deberían de abordarse los siguientes asuntos sectoriales:

.● Hay una clara falta de competencia en el suministro de materiales para el sector de la construcción y deberían de tomarse pasos para asegurar que ello no lleve a ofertas no competitivas en licitaciones de concesiones viales. En ese sentido, debería de establecerse un registro de proveedores aprobados que acepten cotizar bajo los mismos términos para todos los oferentes y solo acepten ofertas de consorcios cuyos suministradores también estén certificados y se debería de permitir la importación de materiales de construcción libres de aranceles.

.● Están surgiendo algunas amenazas a la competencia en el mercado de electricidad, lo cual podría llevar a manipulación de precios y abuso de poder de mercado. Actualmente, los inversionistas que son propietarios tanto de plantas de generación hidro como térmicas enfrentan una situación de riesgo moral por la cual se beneficiarían suspendiendo el despacho de energía hidro barata y cambiándola a energía térmica para subir los precios en el mercado spot. En este sentido, separar la generación hidro de la térmica evitaría posibles abusos de mercado.

.● El actual esquema de tarifa social para electricidad distorsiona el precio de mercado, abusan de él los usuarios y no es sostenible. Su aplicación debería de estar limitada a la población que vive en la pobreza. Esto también ayudaría a mejorar la viabilidad financiera del INDE. De forma alternativa, se podría remover por completo el esquema de tarifas y sustituirlo con un apoyo social pagadero por el Gobierno Central o las municipalidades (y no por el INDE) a las familias de escasos recursos, y/o compensar la pérdida relacionada de ingresos con sobrecargos mínimos a los usuarios y/o generadores.

5. Promoción de la IED

Una agencia de promoción de inversiones estructurada adecuadamente y con suficientes fondos puede apoyar el esfuerzo para atraer IED en los tres sectores prioritarios de diversas maneras, incluyendo:

a) Preparación de proyectos e investigación. La API debería de apoyar a los ministerios e instituciones correspondientes en la preparación de una lista de proyectos a otorgar en concesión o a buscar inversionistas específicos. En carreteras, la API debería de construir perfiles de inversionistas extranjeros emergentes en la región en cooperación con el MCIV y la industria local. En minería, la agencia debería de preparar en conjunto con el MEM un documento estratégico sobre las necesidades para el desarrollo a largo plazo de capacidades, oportunidades para proveedores locales y atraer IED para los negocios complementarios que rodean los procesos.

b) Mercadeo y promoción. El mercadeo y promoción activos de los portafolios de proyectos en los tres sectores podrían delegarse a los equipos conjuntos compuestos por personal de la API y ministerios pertinentes. El esfuerzo de comunicación debería de recabar y armonizar toda la información requerida para invertir en los sectores y los equipos específicos solicitarían contactos con inversionistas potenciales por medio de ferias del sector y foros.


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c) Facilitación. Los equipos conjuntos también aportarían una interfase única para todos los inversionistas interesados en cada uno de los tres sectores y facilitarían todos los contactos necesarios con otras agencias de la administración pública.

d) Abogacía. Donde los inversionistas identifiquen barreras innecesarias a la inversión en Guatemala, éstas deberían de formar parte del programa de abogacía de la API para los tres sectores. En minería, por ejemplo, la API debería de continuar su abogacía para contar con una Ley de Minería revisada y la adopción de mejores acuerdos fiscales incluyendo, si es apropiado, recomendaciones adoptadas de este reporte. También debería unirse a un esfuerzo concertado dentro del Gobierno para asegurar que el proyecto Fénix de níquel se implemente en términos que sean beneficiosos mutuamente al país y al inversionista. Otros ejemplos concretos se ofrecen en el capítulo III.

e) Apoyo para enlaces. Una API fortalecida también podría ayudar ofreciendo ser anfitriona de un programa de enlaces para promover programas de desarrollo de proveedores, tan necesarios para ampliar los beneficios de la IED a la economía local. En minería, específicamente, podría también ofrecer servicios de facilitación a empresas existentes, especialmente para cualquier nueva que ingrese al sector.

C. Resumen de recomendaciones clave

La tabla a continuación contiene un resumen de las recomendaciones clave de este reporte así como indicaciones respecto a la evaluación de UNCTAD en cuanto a la prioridad correspondiente (alta, mediana y baja) y el tiempo requerido para implementarlas. También se aportan más detalles sobre cada recomendación en las principales secciones de este reporte.

Área.de.política Principales.recomendaciones Prioridad Implementación

Medidas específicas para IED

- Revisar la metodología para recolección de datos de IED alta <1 año

- Revisar la Ley de inversión Extranjera y eliminar inconsistencias con otras leyes

baja

1 a 3 años- Adoptar un TBI modelo y renegociar los TBI existentes que contengan

cláusulas poco claras o inconsistentesmedia

- Establecer mecanismos de coordinación para negociar TBI, prevenir disputas inversionista-Estado y defender al Estado en caso de litigio

alta

- Formalizar los nuevos arreglos legales e institucionales para promoción de inversión

alta < 1 año

Apertura de empresas

- Agilizar el proceso de inscripción comercial- Consolidar tarifas e impuestos en un solo pago- Eliminar timbres fiscales y reducir el involucramiento de notarios

media < 1 año

Tributación

- Reestructurar la tributación del impuesto sobre la renta de sociedades para reducir el rango para evasión e incrementar los ingresos fiscales

- Fortalecer los poderes supervisores y sancionadores de las autoridades fiscales

- Revisar la efectividad de los esquemas de incentivo y asegurar el cumplimiento futuro con la OMC

alta 1 a 3 años

Capacidades y empleo de extranjeros

- Revisar las cláusulas de residencia permanente e introducir un esquema para captación de talento empresarial

- Reemplazar las pruebas de mercado laboral con un programa activo de atracción de capacidades basado en una lista de capacidades escasas

- Implementar un esquema de diseminación de capacidades a través de INTECAP

media 1 a 3 años

Tierra

- Completar la medición catastral y la identificación de derechos de la tierra

- Introducir el registro obligatorio de nuevos derechos territoriales, apoyado por sanciones adecuadas

- Crear tribunales agrarios especiales para resolver conflictos de tierra

alta 3 a 5 años

Justicia mercantil- Introducir tribunales mercantiles especializados- Revisar el sistema de rotación de jueces- Promover el uso de mecanismos ADR

alta 1 a 3 años

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Área.de.política Principales.recomendaciones Prioridad Implementación

Política de competencia

- Adoptar una política y ley de competencia- Establecer una agencia de competencia

alta 1 a 3 años

Ambiente - Fortalecer la capacidad institucional y financiera del MARN alta < 1 año

Propiedad intelectual

- Completar la implementación de CAFTA- Construir capacidad en los funcionarios públicos (policía, jueces)- Mejorar la coordinación de cumplimiento de PI

baja < 1 año

Minería

- Desarrollar un nuevo régimen legal que: * someta la licencia de minería a un plan de desarrollo de mina (que incluya planes sociales, técnicos, de evaluación

ambiental, desarrollo comunitario y rehabilitación); * reconozca el derecho a exportar y los derechos a convertir los ingresos de venta a divisa extranjera y la exploración en

licencia de minería; * incremente las tasas de regalía y reforme la tributación corporativa para mejorar los ingresos del gobierno; * dedique una parte del incremento de regalías Para incrementar el personal y la capacidad de MEM y MARN * cree “guardianes de minería” para manejar los enlaces entre empresas,

comunidades y Gobierno

alta < 1 año

Electricidad

- Desarrollar una política energética integral por medio de un proceso participativo;- Mejorar la protección de la inversión y participación de las comunidades

locales (adoptar las normativas de OIT 169, ley de uso del agua: impuesto comunitario local a los productores de electricidad);

- Reducir el umbral de subsidio de electricidad a los usuarios de <50 kWh- Liberar al INDE de las obligaciones relativas al subsidio e incrementar su

enfoque comercial;- Introducir estándares ambientales mínimos basados en “mejor tecnología

disponible”;- Desarrollar incentivos “verdes” apropiados para energías renovables;- Adoptar una “red inteligente” para acomodar nuevos tipos de generación

que sean variables y no programables;- Continuar con el programa de expansión de cobertura eléctrica.

media 1 a 3 años

Infraestructura vial

- Establecer una “lista de proyectos” sustancial;- Incrementar el financiamiento para ANADIE;- Permitir la concesión de caminos existentes bajo condiciones específicas;- Ajustas las cláusulas de control de la ley solicitando a las partes que

nombren un Certificados Independiente de Proyecto;- Asignar “paladines” políticos para garantizar entrega de proyectos;- Permitir que ANADIE revise todos los contratos importantes de

concesión, incluídos aquellos bajo la ley de contratos del Estado- Mantener desarrollo de mercado de capital por medio de fondos mutuos

y de pensión;- Asegurar licitaciones competitivas en cuanto a suministro de materiales.

media 1 a 3 años


128 129

ANEXO. API – UN ENFOQUE INtEGRADO DE AYUDAEl API es un proceso de asistencia técnica integral, guiado por la demanda y específico para cada país,

que cubre un horizonte de medio a largo plazo. El programa comienza con la preparación del reporte API y consejo sobre política, continúa con apoyo para poner en marcha las recomendaciones y sigue con el reporte de implementación formal con acciones propuestas adicionales. A continuación se presenta un esquema del enfoque API.

Para mayor información sobre el proceso y marco de API, favor visitar

www.unctad.org/ipr

• El gobierno solicita apoyo por medio del programa API • Se determina el interlocutor en el gobierno • Se define, en forma conjunta, la orientación estratégica

Etapa 1

Solicitud del gobierno

Etapa 2

Evaluación e informe de

asesoramiento del API

• La UNCTAD lleva a cabo una misión de investigación • Se realizan consultas con los organismos estatales y las

partes interesadas pertinentes • Se prepara el borrador de informe del API • El borrador de informe del API se somete a una serie de

exámenes técnicos, internos y externos, a cargo de otros expertos

• El borrador de informe del API y sus recomendaciones se debaten con el gobierno y las partes interesadas en un taller nacional

• Se concluye el informe del API

• Se celebra una reunión intergubernamental en Ginebra para presentar las principales conclusiones y recomendaciones,que se some terán al examen entre homólogos

• Los gobiernos intercambian información sobre mejores practicas

• El gobierno del país objeto del examen hace suyas determinadas recomendaciones y adopta el informe del API

Etapa 3

Examen intergubernamental y apropiación por el país

• Se presta al gobierno asistencia tecnica (AT) para la ejecucion de las recomendaciones

• La UNCTAD participa en la prestación de la AT de seguimiento

• La AT puede abarcar una amplia gama de cuestiones vinculadas con la inversion (aspectos juridicos y reglamentarios, aduanas, facilitacion de las inversiones, capacitacion y fort alecimiento de las instituciones etc.)

• El gobierno ejecuta parte de las recomendaciones sin necesidad de AT

• Es posible recurrir a otras organizaciones del sistema

Etapa 5

Informe de ejecución y medidas

adicionales

• Sus efectos se evalúan por medio de un informe de ejecución, cinco/ se is añ os después de la publicación del API

• Se proponen las medidas y la asistencia técnica adicionales que sean necesarias

Etapa 4

Ejecución de las recomendaciones y asistencia técnica de

seguimiento

128


129

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UNCTAD, Investment Policy Review of Ghana (Geneva, 2002). 103 pages. Sales No. E.02.II.D.20.

UNCTAD, Investment Policy Review of Botswana (Geneva, 2003). 107 pages. Sales No. E.03.II.D.1.


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UNCTAD, Investment and Innovation Policy Review of Ethiopia (Geneva, 2001). 130 pages. Sales No. E.01.II.D.5.

UNCTAD, Investment Policy Review of Ecuador. (Geneva, 2001). 136 pages. Sales No. E.01.II.D.31. Also available in Spanish.

UNCTAD, Investment Policy Review of Mauritius (Geneva, 2000). 92 pages. Sales No. E.00.II.D.11.

UNCTAD, Investment Policy Review of Peru (Geneva, 2000). 109 pages. Sales No. E.00.II.D.7.

UNCTAD, Investment Policy Review of Uganda (Geneva, 1999). 71 pages. Sales No. E.99.II.D.24.

UNCTAD, Investment Policy Review of Uzbekistan (Geneva, 1999). 65 pages. Document number: UNCTAD/ITE/IIP/Misc.13.

UNCTAD, Investment Policy Review of Egypt (Geneva, 1999). 119 pages. Sales No. E.99.II.D.20.

Libros Azules sobre Mejor Práctica para Promoción y Facilitación de Inversión

UNCTAD, Blue Book on Best Practice in Investment Promotion and Facilitation: Nigeria (Geneva, 2009).

UNCTAD, Blue Book on Best Practice in Investment Promotion and Facilitation: Zambia (Geneva, 2007).

UNCTAD, Blue Book on Best Practice in Investment Promotion and Facilitation: Kenya (Geneva, 2005).

UNCTAD, Blue Book on Best Practice in Investment Promotion and Facilitation: United Republic of Tanzania (Geneva, 2005).

UNCTAD, Blue Book on Best Practice in Investment Promotion and Facilitation: Uganda (Geneva, 2005).

UNCTAD, Blue Book on Best Practice in Investment Promotion and Facilitation: Cambodia (Geneva, 2004).

UNCTAD, Blue Book on Best Practice in Investment Promotion and Facilitation: Lao People’s Democratic Republic (Geneva, 2004).

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UNCTAD, An Investment Guide to Mali: Opportunities and Conditions (Geneva, 2006). Document symbol: UNCTAD/ITE/IIA/2006/2. Free of charge.

UNCTAD and ICC, An Investment Guide to East Africa (Geneva, 2005). Document symbol: UNCTAD/IIA/2005/4. Free of charge.

UNCTAD and ICC, An Investment Guide to Tanzania (Geneva, 2005). Document symbol: UNCTAD/IIA/2005/3. Free of charge.

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UNCTAD and ICC, An Investment Guide to Kenya (Geneva, 2005). Document symbol: UNCTAD/IIA/2005/2. Free of charge.

UNCTAD and ICC, An Investment Guide to Mauritania (Geneva, 2004). Document symbol: UNCTAD/IIA/2004/4. Free of charge.

UNCTAD and ICC, An Investment Guide to Cambodia (Geneva, 2003). 89 pages. Document symbol: UNCTAD/IIA/2003/6. Free of charge.

UNCTAD and ICC, An Investment Guide to Nepal (Geneva, 2003). 97 pages. Document symbol: UNCTAD/IIA/2003/2. Free of charge.

UNCTAD and ICC, An Investment Guide to Mozambique (Geneva, 2002). 109 pages. Document symbol: UNCTAD/IIA/4. Free of charge.

UNCTAD and ICC, An Investment Guide to Uganda (Geneva, 2001). 76 pages. Document symbol: UNCTAD/ITE/IIT/Misc.30. Publication updated in 2004. New document symbol UNCTAD/ITE/IIA/2004/3. Free of charge.

UNCTAD and ICC, An Investment Guide to Mali (Geneva, 2001). 105 pages. Document symbol: UNCTAD/ITE/IIT/Misc.24. Publication updated in 2004. New document symbol UNCTAD/ITE/IIA/2004/1. Free of charge.

UNCTAD and ICC, An Investment Guide to Ethiopia (Geneva, 2000). 68 pages. Document symbol: UNCTAD/ITE/IIT/Misc.19. Publication updated in 2004. New document symbol UNCTAD/ITE/IIA/2004/2. Free of charge.

UNCTAD and ICC, An Investment Guide to Bangladesh (Geneva, 2000). 66 pages. Document symbol: UNCTAD/ITE/IIT/Misc.29. Free of charge.

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UNCTC, Foreign Direct Investment in the People’s Republic of China (New York, 1988). 110 pages. Sales No. E.88.II.A.3. Out of print. Available on microfiche. Paper copy from microfiche: $122.

UNCTAD, Foreign Direct Investment, Trade, Aid and Migration Current Studies, Series A, No. 29. (A joint publication with the International Organization for Migration, Geneva, 1996). 90 pages. Sales No. E.96M.A.8. $25.

UNCTAD, Explaining and Forecasting Regional Flows of Foreign Direct Investment (New York, 1993). Current Studies, Series A, No. 26. 58 pages. Sales No. E.94.II.A.5. $25.

UNCTAD, Small and Medium-sized Transnational Corporations: Role, Impact and Policy Implications (New York and Geneva, 1993). 242 pages. Sales No. E.93.II.A. 15. $35.

UNCTAD, Small and Medium-sized Transnational Corporations: Executive Summary and Report of the Osaka Conference (Geneva, 1994). 60 pages. Available free of charge.

C ..Publicaciones

Transnational Corporations Journal (antes “The CTC Reporter”). Se publica tres veces al año. Costo de la suscripción anual: $45; ejemplares individuales $20.

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ENCUESTA.AL.LECTORAnálisis de la Política de Inversión de Guatemala

Para poder mejorar la calidad e importancia del trabajo de la División de Inversión y Empresa de UNCTAD, sería útil recibir los puntos de vista de los lectores sobre esta publicación. Por tanto, agradecere-mos completar el siguiente cuestionario y enviarlo a:

UNCTAD, Division on Investment and EnterprisePalais des Nations Room E-10074CH-1211 Geneva 10 SwitzerlandOr by Fax to: 41-22-9170197

1 . Nombre y dirección de quien responde (opcional):

2 . ¿Cuál de los siguientes describe mejor su campo laboral?

Gobierno Empresa pública

Iniciativa privada Enseñanza o investigación

Organización internacional Medios de comunicación

Organización no lucrativa Otra (especificar)

3 . ¿En qué país trabaja usted?

4 . ¿Cómo evalúa el contenido de esta publicación?

Excelente Adecuado

Buen Pobre

5 . ¿Qué tan útil le fue esta publicación para su trabajo?

Muy útil Algo útil Irrelevante

6 . Por favor escriba las tres cosas que más le gustaron de esta publicación y que son útiles para su trabajo:

Esta encuesta se encuentra on line en:

www .unctad .org/ ipr


140 141

7 . Por favor escriba las tres cosas que menos le gustaron de esta publicación:

8 .. .Si ha leído otras publicaciones de la División de Inversión, Tecnología y Desarrollo de Empresa de UNCTAD, ¿qué evaluación general hace de ellas?

Consistentemente buenas Usualmente buenas pero con algunas excepciones

Generalmente mediocres Pobres

9 . En promedio, ¿qué tan útiles son esas publicaciones para usted en su trabajo?

Muy útiles Algo útiles Irrelevantes

10 . ¿Recibe usted con regularidad la publicación trianual de Corporaciones Transnacionales (anterior-mente The CTC Reporter), evaluada por UNCTAD-DIAE?

Sí No

Se respondió que no, por favor marque aquí si desea recibir un ejemplar de muestra al nombre y direc-ción que proporcionó al principio

11 .. Como y donde consiguió Ud. esta publicación :

La compré En un seminario/taller

Pedí una copia Correo

Otro

12 .. ¿Quisiera Ud. recibir información sobre el trabajo de la UNCTAD en terminos de inversión y empresa por correo electronico? En ese caso por favor indique su dirección email:

140


141

Publicaciones.de.las.Naciones.Unidas.se.pueden.obtener.en.librerías.y.distribuidores.en.todo.el.mundo ..Por.favor.consulte.en.su.librería.o.escriba.a:

Para.África.y.Europa:

Sales SectionUnited Nations Office at Geneva

Palais des NationsCH-1211 Geneva 10

SwitzerlandTel: (41-22) 917-1234Fax: (41-22) 917-0123

E-mail: [email protected]

Para.Asia.y.el.Pacífico,.Caribe,.América.Latina.y.Norte.América:

Sales SectionRoom DC2-0853

United Nations SecretariatNew York, NY 10017

Estados UnidosTel: (1-212) 963-8302 or (800) 253-9646

Fax: (1-212) 963-3489E-mail: [email protected]

Todos los precios son en dólares de los Estados Unidos.

Para.información.adicional.sobre.el.trabajo.de.la.División.de.Inversión.y.Empresa,..UNCTAD,.favor.dirigir.consultas.a:

United Nations Conference on Trade and DevelopmentDivision on Investment and Enterprise

Palais des Nations, Room E-10054CH-1211 Geneva 10, Switzerland

Telephone: (41-22) 917-5760Fax: (41-22) 917-0498

E-mail: [email protected]://www.unctad.org


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NACIONES UNIDAS

CONFERENCIA DE LAS NACIONES UNIDAS SOBRE COMERCIO Y DESARROLLO

GUATEMALA

Visite el sitio web sobre los análisis de la política de inversiónwww.unctad.org/ipr

El Análisis de la Política de Inversión de Guatemelaes el más reciente de una serie de análisis de la política de inversión realizados

por la UNCTAD a petición de los países interesados en mejorar su marco y climade inversión. Los países incluidos en esta serie son:

Egipto (1999)Uzbekistán (1999)

Uganda (2000)Perú (2000)

Mauricio (2001)Ecuador (2001)Etiopía (2002)

República Unida de Tanzania (2002)Botswana (2003)

Ghana (2003)Lesotho (2003)Nepal (2003)

Sri Lanka (2004)Argelia (2004)Benin (2005)Kenya (2005)

Colombia (2006)Ruanda (2006)Zambia (2007)

Marruecos (2008)Viet Nam (2008)

República Dominicana (2009)Nigeria (2009)

Mauritania (2009)Burkina Faso (2009)

Belarús (2009)Burundi (2010)

Sierra Leona (2010) El Salvador (2010)

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ANÁLISIS DE LA POLÍTICA DE INVERSIÓN

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Printed at United Nations, Geneva GE.11.50499–April 2011–695UNCTAD/DIAE/PCB/2010/9United Nations publicationSales No S.11.II.D.10

USD 30ISBN 978-92-1-312383-6

anÁlisis de la polÍtica de inversiÓn guatemalaunctad.org/es/docs/diaepcb201009_sp.pdf ·...

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