anÁlisis de la formulaciÓn de la polÍtica pÚblica de
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ANÁLISIS DE LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE
SEGURIDAD CIUDADANA EN PEREIRA: 2004 – 2009
DANIEL ALFONSO MORALES ZAPATA
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
CIDER
MAESTRÍA EN PLANIFICACIÓN Y ADMINISTRACIÓN
DEL DESARROLLO REGIONAL
BOGOTA D.C.
2011
ANÁLISIS DE LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE
SEGURIDAD CIUDADANA EN PEREIRA: 2004 – 2009
DANIEL ALFONSO MORALES ZAPATA
Trabajo de Grado para optar al título de Magíster en
Planificación y Administración del Desarrollo Regional
Director
JAIRO ENRIQUE SANTANDER ABRIL
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES
CIDER
MAESTRIA EN PLANIFICACIÓN Y ADMINISTRACIÓN
DEL DESARROLLO REGIONAL
BOGOTÁ D.C.
2011
Sinceros agradecimientos
al profesor Jairo Santander,
artífice y director de este sueño
A mi excepcional madre
y a mi adorada esposa
RESUMEN
Pereira se ha posicionado en los últimos años como una de las ciudades
colombianas con mayores dificultades en materia de seguridad ciudadana, pese a planificar
una estrategia dirigida a brindar alternativas de solución y regulación del problema, que
afecta las posibilidades de bienestar de sus habitantes.
La anterior situación amerita realizar un análisis que permita aclarar si la política
pública está reconociendo y enfrentando las causas de los problemas que generan
perturbaciones a la seguridad ciudadana, reflejando coherencia en su proceso de
formulación, bajo la óptica multidimensional que caracteriza los problemas de índole
social.
ABSTRACT
Pereira has positioned itself as one of the Colombian cities with greatest difficulties
in terms of security in last years, despite planning a strategy to provide alternatives of
solutions and regulation at problem, which affects the ability of well-being of its
population.
The above situation calls for an analysis that allows clarifying whether public policy
is recognizing and addressing the causes of the problems, that generates disruption to public
safety, it would reflect consistency in its formulation process, seen this since the
perspective that characterizes multidimensional social problems.
PALABRAS CLAVES
Pereira, seguridad ciudadana, formulación de políticas públicas, enfoques de
seguridad ciudadana, desarrollo.
KEY WORDS
Pereira, public safety, public policy, approaches to public safety, development.
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN 7
PRIMERA PARTE:
Seguridad Ciudadana, Políticas Públicas y Desarrollo Humano Regional
12
1. LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO PROBLEMA SOCIAL 12
1.1. Discusiones sobre seguridad ciudadana: Cuestión de enfoque 12
1.2. Enfoques sobre Seguridad ciudadana 14
1.2.1. Tradicionalista 14
1.2.2. Multidimensional 15
1.3. Factores contextuales que influyen en el debate 19
1.4. Seguridad Ciudadana Multidimensional para el Desarrollo Humano
Regional 23
2. ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA 25
2.1. Finalidad del Análisis de Política Pública 26
2.2. Definición de Política Pública 27
2.3. Formas de analizar Política Pública 29
2.4. Ciclo de Política Pública 31
2.5. Argumentación de Política Pública 32
2.6. Análisis de Política Pública centrado en la Formulación 32
SEGUNDA PARTE:
Metodología y resultados
36
3. DISEÑO METODOLÓGICO 36
3.1. Tipo de Investigación 36
3.2. Técnicas de recolección de información 36
3.3. Procedimiento de Análisis 38
3.4. Aplicación 40
4. FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURIDAD
CIUDADANA EN PEREIRA, 2004 – 2009 41
4.1. Estructuración y análisis del problema institucional 41
4.2. Estructuración y análisis de metas y objetivos institucionales 48
4.3. Estructuración y análisis del problema normativo 52
4.3.1. Análisis descriptivo 52
4.3.2. Impresiones de actores relevantes sobre la formulación 54
CONCLUSIONES 58
BIBLIOGRAFÍA 62
ANEXOS 66
ÍNDICE DE FIGURAS, GRÁFICOS Y ANEXOS
CUADROS
Cuadro 01 – Enfoques de la seguridad ciudadana 17
FIGURAS
Figura 01 – Análisis de política centrado en el problema 30
Figura 02 – Ciclo de Política 31
Figura 03 – Ruta de análisis 39
GRÁFICOS
Gráfico 01 – Cadena causal institucional 42
Gráfico 1.1 – Ejemplo de relación institucional entre nexo causal e indicadores 48
Gráfico 02 – Objetivos Institucionales 49
Gráfico 03 – Metas Institucionales 50
Gráfico 04 – Relaciones entre objetivos, metas y causas institucionales
reiteradas
51
Gráfico 05 – Estructuración normativa del problema 55
Gráfico 06 – Relaciones entre principales metas y objetivos institucionales con
causas normativas
55
ANEXOS
Anexo 01 - Relación de Entrevistas Semi Estructuradas 66
Anexo 02 - Información de política relevante – Entrevistas 67
Anexo 03 - Análisis institucional. Formulación de la política pública de
seguridad ciudadana de Pereira, 2004 - 2009
70
7
INTRODUCCIÓN
La historia demuestra que la seguridad, como expresión de una necesidad vital del
ser humano, es y ha sido siempre una de las preocupaciones centrales de toda sociedad
constituyéndose en un asunto de permanente vigencia, que requiere la reflexión constante
de los entes gubernamentales, el sector privado y la sociedad civil, más aun, cuando se ven
involucrados los conceptos de libertad, orden social y ejercicio de derechos (Garza, 2005:
16).
Un reciente informe presentado por los profesores Sen y Stiglitz (2009), concluyó
que el “bienestar es pluridimensional”, es decir, se ve afectado por diferentes dimensiones y
todas ellas requieren ser abordadas para garantizarlo. En las siete dimensiones sugeridas
por el reporte, se encuentra el de la “seguridad”, el cual reconocen como un servicio de
carácter colectivo brindado por el Estado.
En consecuencia, los gobiernos locales han comenzado a diseñar estrategias y
planes para asumir el problema que representa respecto a la calidad de vida de los
ciudadanos. Es así como se comprende por qué las Naciones Unidas (2009) se refieren a la
seguridad ciudadana como “un obstáculo objetivo para el desarrollo humano sostenible”.
Lo anterior se constituye en todo un reto para los gobiernos locales y sus
sociedades, que amerita de su parte la mayor concentración y cuidado en el sentido de
formular políticas públicas rigurosas, fundadas en hechos fidedignos de la realidad
contextual que los rodea, bajo una mirada que supere la unidimensionalidad que limita el
efecto que pueda producir la implementación de la política sobre “otros valores esenciales
para el bienestar”, con cobertura universal (ONU, 2009). De no lograrlo, se pone en riesgo
la vida, la integridad y el ejercicio de derechos de toda la población, aspectos básicos para
el despliegue de las estrategias relacionadas con el desarrollo humano.
8
En ese sentido, la seguridad ciudadana se constituye en un desafío para la
administración central del municipio de Pereira y sus habitantes, dado que durante los años
2004-2009, el balance no es nada favorable: El número de homicidios, aunque se mantiene
relativamente constante, es elevado y el número de lesiones y hurtos comunes presenta una
tendencia creciente, según el Centro de Investigaciones Criminológicas de la ciudad (2009).
En ese sentido, de acuerdo con la información proveniente de la Fundación Seguridad y
Democracia, luego del análisis de la evolución del homicidio en las veintisiete ciudades
principales del País, se determina que las únicas donde aumentó el número de homicidios
fueron Ibagué con 12% y Pereira con 6%. (Rangel, 2010). Seguidamente, el informe indica
que en virtud de las condiciones delicadas de seguridad, Pereira merece “mención aparte”
por presentar una tasa de 58 homicidios por cada cien mil habitantes. Lo anterior, pese al
esfuerzo en inversión referente a seguridad ciudadana realizado durante los años 2004-
2009, por valor de treinta y tres mil millones de pesos aproximadamente, según las cifras de
los planes de desarrollo municipal.
Por sus efectos sobre el bienestar y el desarrollo regional de sus habitantes, es que
en Pereira la seguridad ciudadana se constituye en tema de primer orden, principalmente en
las esferas gubernamentales, ya que es una responsabilidad inherente al Estado, y su
intervención debe caracterizarse por ser multidimensional (IIDH, 2007).
Con base en las nuevas tendencias en materia de seguridad ciudadana que exhorta a
los gobiernos regionales a ofrecer soluciones estructurales, surge la inquietud ¿a qué se
debe la persistencia de los problemas de seguridad que afectan el desarrollo regional de los
Pereiranos? ¿Es la forma cómo la política pública se ha formulado parte del problema que
ha llevado a que la implementación de medidas y las altas inversiones en seguridad no
hayan conseguido el resultado esperado? Lo que conduce a indagar si realmente la política
pública formulada para tal fin está enfrentando las causas de los problemas que generan
perturbaciones a la seguridad ciudadana.
9
En consecuencia, se pretende identificar si la Política Pública de Seguridad
Ciudadana en Pereira, durante los años 2004 – 2009, es coherente en su proceso de
formulación, analizando bajo el enfoque de seguridad ciudadana multidimensional tanto la
estructuración del problema situacional como la argumentación de política pública. Lo
anterior, considerando que el proceso de formulación es una de las etapas fundamentales en
la elaboración de política pública (Dunn, 2008:44), por lo que de presentarse
inconsistencias, afectaría su gestión e incluso podría perjudicar el cumplimiento de sus
objetivos teniendo impactos negativos en el desarrollo de la región.
Teniendo en cuenta lo enunciado, este trabajo de investigación establece como
principal objetivo realizar un análisis del proceso de formulación efectuado para
argumentar la Política Pública de Seguridad Ciudadana en Pereira, durante los años 2004-
2009, desde dos dimensiones: La estructuración de la situación problemática, así como la
argumentación instituida. Para tal fin, se emplearán los modelos expuestos por Dunn (2008)
“Análisis de política centrado en el problema” y “Estructura del proceso de argumentación
de política”, al igual que herramientas del método PES (Mathus: 1992), esquemas que se
caracterizan por su afinidad con las ciencias sociales.
Para alcanzar el objetivo propuesto, es necesario recopilar suficiente información
relevante de política a través de herramientas metodológicas que faciliten el proceso de
manera detallada, puesto que dicha información se torna indispensable para desarrollar el
procedimiento de análisis. Con dichos insumos, se logrará identificar y relacionar los
instrumentos empleados por la política pública de seguridad ciudadana para su
argumentación y formulación. De esta manera se hará uso del análisis documental, análisis
de argumentación y entrevistas semi estructuradas.
El proceso de análisis inicia con la estructuración del problema de seguridad
ciudadana en Pereira para lo cual se emplearon instrumentos relacionados con el método
de Planificación Estratégica Situacional (PES), entre ellos el árbol de problemas o análisis
de correlación, como procedimiento metódico para adelantar la investigación.
10
Por último, a manera de recomendación se busca presentar nueva información de
política pública relevante que permita retroalimentar el proceso de elaboración de la misma,
con el propósito de ajustar aquellas circunstancias que impiden la atención de las causas
que generan los problemas de seguridad ciudadana en el municipio.
Para lograrlo, esta investigación parte con una sección referente al marco
conceptual, en la cual se plantean dos subtemas derivados de la pregunta objeto de
investigación. En primer lugar, aborda la necesidad de presentar las diferentes discusiones
surtidas alrededor de la seguridad ciudadana como demanda social atendida por el Estado
mediante la acción de política pública, que se ve afectada en virtud al enfoque con que se
asuma. Así mismo se expone una aproximación a la relación existente entre la idea de
seguridad ciudadana y desarrollo humano adoptando una postura propia respecto de las
discusiones mencionadas que será empleada para el análisis consecuente.
La siguiente sección del marco conceptual, aborda la teoría necesaria para adelantar
el estudio en cuestión mediante las estrategias de análisis de política pública, con el fin de
comprender el método propuesto por William Dunn (2008), seleccionado para el desarrollo
del presente ejercicio.
Posteriormente, en la segunda sección de la investigación se presenta el esquema
metodológico propuesto, en el cual se describe la metodología a emplear y sus
características, entre las que se cuentan el tipo de investigación, las diferentes herramientas
empleadas para la recolección de la información de política relevante y el modelo de
análisis utilizado para la interpretación realizada, anticipando que se ha seleccionado el
método de Planificación Estratégica Situacional, que coincide con asuntos relacionados con
la gestión adelantada por la administración pública.
Para finalizar, se exponen los resultados obtenidos del desarrollo integral del
trabajo, las conclusiones, nueva información relevante de política y algunos interrogantes
motivadores de nuevas investigaciones, como actividad que caracteriza esta clase de
estudios.
11
Con base en el análisis desarrollado, se espera que la información resultante permita
emprender acciones como la retroalimentación de la política pública de seguridad
ciudadana en Pereira, emprender los ajustes correspondientes o propiciar la reflexión
respecto a la necesidad de formular políticas públicas multidimensionales en materia de
seguridad, de manera rigurosa y profunda, puesto que de ello depende en gran medida la
consecución de los objetivos pretendidos con la gestión del desarrollo regional.
12
PRIMERA PARTE: SEGURIDAD CIUDADANA,
POLÍTICAS PÚBLICAS Y DESARROLLO HUMANO REGIONAL
1. LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO PROBLEMA SOCIAL
Situaciones como los ataques terroristas ocurridos en las ciudades de Buenos Aires
(1992), Nueva York y Washington (2001), Madrid (2004), Londres (2005) y Moscú (2010);
el temor generalizado que padecen los habitantes de Complexo do Alemao, una de las
Favelas más peligrosas de Rio de Janeiro; la crisis humanitaria de Darfur provocada por las
tensiones étnicas; el prolongado conflicto padecido por los colombianos, protagonizado por
agentes legales e ilegales armados; la creciente violencia ciudadana sufrida por los
habitantes de los barrios marginales de Caracas; el constante miedo al que deben
enfrentarse los pobladores de Ciudad Juárez por la guerra de carteles del narcotráfico, son
casos que han afectado seriamente la tranquilidad de los individuos que componen las
diferentes sociedades mencionadas, poniendo en tela de juicio la capacidad de los estados
para garantizar la vida e integridad de las personas.
Con la intención de abordar el tema de la seguridad ciudadana desde referentes
teóricos, al igual que exhibir su complejidad, se exponen a continuación algunos de los
debates generados en torno a su formulación como problema de extracción social, así como
las características que rodean la relación surgida entre la acción del Estado y el problema en
cuestión, para concluir con la presentación de un enfoque propio basado en tendencias
contemporáneas, correspondiente al punto de partida para el análisis pretendido dentro de la
investigación.
1.1. Discusiones sobre seguridad ciudadana: Cuestión de enfoque
La seguridad ciudadana es necesaria para el desarrollo de la convivencia pacífica
entre personas (Vargas, 2006:49), más aun teniendo en cuenta la gama de intereses así
como dimensiones que componen una sociedad, como la política, la cultura o la economía.
13
Por otro lado, Acero (2003; por PNUD, 2006:3) indica que consiste en la “condición de
libertad”, a través de la cual la ciudadanía puede ejercer “derechos, responsabilidades y
libertades” no restringidos por la ley. En ese sentido, es necesario que el orden impuesto
permita el ejercicio de los derechos constitucionales dentro de un marco democrático, que
brinde condiciones de seguridad favorecedoras de convivencia, sin caer en la idealización
de niveles óptimos, (Zornoza, 2009:125). Al considerar las múltiples interacciones entre
individuos con diferentes actores, se puede concluir que la seguridad es un complejo
proceso de relaciones sociales y no sólo el producto de una efectiva presencia estatal.
Las orientaciones generadas a partir del debate sobre seguridad ciudadana se
concentran principalmente en la manera de abordar su estudio y de plantear su solución
(Osorio, 2010), es así como existe el enfoque tradicional que prioriza la “guerra contra el
delito” (Dammert, 2007:17), donde prevalece la implementación de políticas de carácter
represivo, en concurrencia con el enfoque multidimensional que considera necesaria la
reflexión sobre la necesidad de que la política pública de seguridad gire en torno a la
protección de la ciudadanía, contemplando “una estrategia integral de prevención y
coerción” (Velásquez, 2008:29).
La concepción de la seguridad ciudadana presenta conflictos que se expresan en
distorsiones dentro de tres campos: El problema, ya que los enfoques sobre la materia
consideran de formas diferentes la estructuración y priorización de las situaciones que
deberán enfrentar; la solución, en virtud a que la selección de los problemas sumado al
estilo e intereses de los actores dominantes, conducen la escogencia de la forma de
intervención; y la responsabilidad, vista como el número y la calidad de los protagonistas
vinculados a la campaña de brindar seguridad ciudadana orientada a garantizar la
protección de las personas y sus derechos (Vargas, 2006:20).
En síntesis, como se expondrá más adelante, la seguridad ciudadana presenta
diferentes enfoques y conceptos, los cuales deben ser valorados de manera polifacética, si
lo pretendido es buscar un abordaje cercano a las causas de los problemas que la originan,
necesidad que con mayor fuerza es demandada por la sociedad (Vargas, 2006:75).
14
1.2. Enfoques sobre Seguridad Ciudadana
1.2.1. Tradicional
En desarrollo de la denominada “Guerra Fría” entre la Unión Soviética y Estados
Unidos de América, hizo carrera el concepto de la Seguridad Nacional, que consistía
principalmente en el desafío afrontado por los países afines a los intereses de la nación
norteamericana por frenar la expansión comunista en los Estados occidentales,
circunstancia que se veía como una amenaza a la estabilidad y armonía de la región
(Osorio, 2010).
Es así como el enfoque tradicional de la seguridad ciudadana considera los
problemas inherentes a ella de manera puntual, haciendo énfasis en la necesidad de
defender el territorio de amenazas externas e incluso internas, actores que son observados
como enemigos de statu quo. (Osorio, 2010).
Esta visión encontró eco en diferentes Estados, los cuales comenzaron a plantear
una relación exclusiva entre delincuente-sanción y las implicaciones que repercutirían en la
estabilidad del orden público nacional. Por ello se formulaban Políticas Públicas de
seguridad ciudadana que establecen la represión como la forma seleccionada para combatir
el delito (Dammert, 2004) prevaleciendo el interés por abarcar los problemas de seguridad
ciudadana a través del fortalecimiento en equipamiento y personal de la fuerza pública y
procurando incrementar las sanciones del régimen penitenciario (Carranza, 2004).
Teniendo claro el perfil del enemigo, la estrategia usada por el enfoque tradicional
va dirigida a emplear la represión y el uso de la fuerza para diezmar la amenaza producida
por todo aquel que atente contra los intereses del gobierno de turno, más allá de si el
proceder del “enemigo” superaba o no la legalidad, puesto que lo importante es defender la
soberanía del Estado, que como se ha dicho obedecía a los intereses de los gobernantes
vigentes.
15
Al anular mediante la fuerza, o la proclamación de la autoridad, el ejercicio de la
difusión o defensa de ideas diferentes a las gobiernistas, la capacidad de incluir actores con
valores o posturas divergentes bajo la óptica tradicional de la seguridad ciudadana es
limitada, descartándose cualquier tipo de participación diferente a la expuesta por los
propios organismos estatales de seguridad en materia de asuntos relacionados con ella.
En consecuencia se corrobora lo expuesto por Velásquez (2008:11), respecto al
desbordamiento del concepto de Seguridad Nacional y por ende del enfoque tradicional,
por su limitado campo de acción caracterizado por abordar el problema desde tres ámbitos:
“1. Modificaciones a la ley penal enfocadas en el incremento de las sanciones. 2. Uso de la
fuerza. 3. Privatización de la seguridad por el desbordamiento de la capacidad del Estado”
(Carrión, 2002). Lo anterior conlleva a desestimar los aspectos sociales que pueden influir
en la situación, como nivel socio económico, estabilidad política o cultura de criminalidad,
obviando la necesidad de generar acuerdos pacíficos.
1.2.2. Multidimensional
En la década de los noventa, Latinoamérica adoptó la transformación de la
estrategia tradicional para acercarse al enfoque multidimensional, atendiendo las
necesidades de la comunidad, las cuales se tornaron más notorias al desaparecer
paulatinamente los gobiernos autoritarios dictatoriales y al extinguirse la llamada “guerra
fría” (Ruiz et al., 2006:98).
El enfoque multidimensional considera que la seguridad ciudadana aborda asuntos
de carácter complejo como la participación ciudadana, el equipamiento urbano, programas
de tipo social, entre otros, por lo que debe ser intervenida de manera polifacética,
integrando diversos actores en la construcción de “seguridad ciudadana y convivencia
democrática como realidades inseparables” (Velásquez, 2008:29).
Respecto al papel que desempeña la ciudadanía, vale la pena aclarar que ésta en
ningún momento entra a suplantar las responsabilidades del Estado, lo que podría derivarse
16
en un atentado contra la democracia (Zornoza et al., 2009:14); la responsabilidad
compartida convoca a la sociedad a participar de la mano y bajo el liderazgo del Gobierno y
las demás instituciones involucradas, dentro del marco legal.
La estructura del nuevo enfoque de seguridad ciudadana se caracteriza por ser: 1.
Diversificada: Varias instituciones 2. Inclusiva: Vincula a más actores 3. Democrática:
Protección de derechos y subordinación de autoridad castrense ante la civil y 4.
Regionalista: Mayores intereses regionales (Chinchilla, por Carrión, 2002). De igual
manera, las medidas preventivas, sin pretender desplazar la represión de la criminalidad, se
han convertido en las protagonistas principales, por el tipo de solución que evita combatir
la violencia con más violencia, evitando sus consecuencias, entre ellas, las posibles
inconformidades de las víctimas del combate (Ruiz et al, 2006:71).
Reiterando la necesidad de asumir el problema de la seguridad como asunto
complejo por relacionar diferentes dimensiones de índole social, dicha condición obliga a
establecer una estrategia multidimensional en su campo de intervención, así como plural, en
el sentido de involucrar a la mayor parte de afectados: víctimas, victimarios, instituciones
públicas, privadas y en general a los ciudadanos, con el fin de promover escenarios
participativos donde no solamente se generen productos pertinentes para el problema en
cuestión sino que exista un empoderamiento de las reflexiones planteadas (Velásquez,
2007).
En ese orden de ideas, la participación de las autoridades civiles regionales, de la
fuerza pública y de la ciudadanía, permitirá a través del liderazgo del gobierno seccional, la
generación de escenarios donde la cooperación otorgue mayor valor a los procesos que se
impulsen (PNUD, 2005).
Posteriormente, el PNUD (2005), identifica algunos puntos clave para promover
una solución a la problemática de seguridad ciudadana a través de política pública, que
incluye los siguientes elementos: “Fortalecer el gobierno local en gestión de la seguridad
pública, fortalecer la participación ciudadana y modernizar a la Policía”. Ya sea que se
17
adopten los métodos mencionados u otros diferentes, lo importante es el desarrollo de una
política pública de seguridad ciudadana que incluya la vigilancia y control a la violencia y
el crimen, medidas de prevención, rehabilitación y atención a las necesidades sociales
transversales a la seguridad como educación, entorno, condiciones sociales, entre otras,
respondiendo a la complejidad del problema (Vargas & García, 2008:50).
Como lo indica Velásquez (2008: 11), en el mundo contemporáneo al igual que en
otras políticas públicas, en el caso de la seguridad ciudadana se impone el enfoque con
múltiples dimensiones, que atiende diversos campos del desarrollo, a la vez que los
involucra como responsables y autores de su propio destino (Ruiz et al., 2006:95).
Cuadro 01
Enfoques de la seguridad ciudadana
TRADICIONAL MULTIDIMENSIONAL
PROBLEMA
Amenaza contra la soberanía
territorial y la continuidad
del gobierno de turno
Amenaza contra la integridad física
y patrimonial de los individuos
SOLUCIÓN
Medidas represivas y uso
excesivo de la violencia
contra los enemigos internos
y externos de la nación
Intervenciones en las diferentes
dimensiones del ser humano,
prefiriendo alternativas preventivas
RESPONSABLES
Ente Estatal y sector
castrense.
Responsabilidad compartida ente
los diferentes actores de la
sociedad, con el liderazgo del
Estado
Un ejemplo: Bogotá
La capital colombiana se ha constituido en un exponente de la implementación del
enfoque multidimensional de la seguridad ciudadana. Las administraciones seccionales de
Antanas Mockus (1995-1997), Enrique Peñalosa (1997-2000), y Mockus (2000-2003)
18
emplearon instrumentos para “hacer operativas estas funciones y asumir plenamente sus
responsabilidades en este campo.” (Ceballos & Martín, 2002:184).
De acuerdo con un informe realizado por la Universidad Nacional (Jiménez, 2006),
en la primera administración Mockus se propuso la necesidad de comprender la dimensión
de seguridad ciudadana como un concepto que involucra diferentes dimensiones, como la
cultura, el espacio público, la calidad de vida y el medio ambiente. Dicha pluralidad se
requiere para incorporar comportamientos ciudadanos promotores de convivencia
ciudadana.
En su mandato, Enrique Peñalosa hizo énfasis en el fortalecimiento institucional de
las entidades relacionadas con la seguridad ciudadana, así como en estrategias encaminadas
al adecuado uso del espacio público y del tiempo libre, articulando dichas dimensiones para
reconocer la importancia de garantizar el ejercicio de los derechos y deberes de los
ciudadanos y la regulación de sus comportamientos, como parte de un colectivo social.
(Jiménez, 2006)
En la segunda administración Mockus, se da nuevamente importancia a las
posibilidades de la cultura como transformador de comportamientos sociales; de esta
manera se instituyen programas como “vida sagrada”, “plan desarme”, respeto del espacio
público y mayor reconocimiento y difusión de los buenos comportamientos que de los
merecedores de sanción.
El trabajo adelantado por las fuerzas vivas de la ciudad de Bogotá, liderado por la
Alcaldía Distrital, ha permitido reducir los índices de criminalidad y reducir los índices de
violencia en medio de condiciones socio – económicas críticas, gracias a la adopción del
concepto multidimensional de la seguridad ciudadana y al “correcto desempeño
institucional” (Ceballos & Martín, 2002:434), (Merchán & Cárdenas, 2007:2).
Hasta ahora se mencionó cómo las discusiones sobre seguridad ciudadana han
girado en torno a dos enfoques con diferentes maneras de abordar los problemas, las
19
soluciones y las responsabilidades (Cuadro 01). De otra parte, existen situaciones
modificadoras de contexto que determinan la orientación o énfasis dado a la política
pública de seguridad como es el caso de las sociedades permeadas por circunstancias
inusitadas de violencia, el activismo de grupos irregulares, el narcotráfico, el accionar
terrorista, entre otros. A continuación se presentan algunas situaciones que modifican la
priorización de necesidades sociales sobre seguridad ciudadana, e incluso son empleadas
para justificar la adopción de un enfoque frente al otro, lo que hace posible evidenciar la
complejidad del asunto al que se enfrentan los hacedores de política.
1.3. Factores contextuales que influyen en el debate
Violencia
De acuerdo con Márquez (2011), diferentes informes realizados por reconocidas
organizaciones multilaterales coinciden en que la violencia, junto al desempleo, son las
principales preocupaciones de la sociedad latinoamericana. Los problemas sociales
derivados por situaciones como la inequidad o la delincuencia organizada, promueven la
generación de prácticas violentas que atentan contra la integridad física y patrimonial de los
individuos, y por ende perjudican la seguridad ciudadana.
El concepto de violencia presentado por Arriagada (2002) hace referencia al “uso o
amenaza de uso de la fuerza física o psicológica, con intención de hacer daño de manera
recurrente y como una forma de resolver los conflictos”. Por lo tanto, es necesario advertir
que más que un problema se puede observar como una forma de relación (Carrión,
2002:16,111). Para contrarrestarla, se han empleado de manera histórica en Latinoamérica,
mecanismos “represivos y privatizadores”, subestimando las diversas causas que pueden
derivarse de ella, como la desigualdad (Arriagada, 2002), entre otros factores culturales,
políticos y sicológicos (Carrión, 2002:45).
Por tal motivo, Arriagada (2002) recomienda como ya se ha insinuado, que el
asunto de la violencia sea tratado de manera multidimensional, incluso desde una
20
“perspectiva epidemiológica”. (Carrión, 2002: 132). Es pertinente recordar la afirmación
expuesta por Arriagada: “La desigualdad, en conjunto con otros factores sociales, culturales
y psicológicos, genera mayor violencia que la pobreza” (por Carrión, 2002:114). Una vez
que la sociedad se ve perjudicada por los efectos negativos de la inseguridad y la violencia,
las personas acuden a la institución que tiene la obligación legal o constitucional de velar
por el cumplimento de los derechos y obligaciones, buscando acciones ante la amenaza que
compromete sus intereses (Jarrín, 2005): debido a la cercanía territorial y a la competencia
administrativa, los gobiernos locales son receptores primarios de los requerimientos
pluridimensionales emanados de la comunidad, entre ellas, las solicitudes de seguridad
ciudadana (PNUD, 2005).
Este factor promueve en el ciudadano todo tipo de reclamaciones por la
reivindicación de sus derechos, lo que genera la necesidad de intervención Estatal. Sin
embargo, ya sea porque no se cuenta con las herramientas materiales o jurídicas, porque
existan debilidades de tipo estructural sobre el modo de abordar la situación, o por
dificultades en la identificación de las causas que generan los problemas sociales a
intervenir, las autoridades locales presentan limitaciones frente a la lucha contra la
violencia, que afectan la manera de concebir la seguridad ciudadana (Carrillo, 2008). Otro
inconveniente radica en subestimar la perturbación de la tranquilidad a través de la
violencia, tratando de solucionarla de manera simple y bajo el enfoque tradicional (Mertz,
2005).
Es por ello necesario generar conciencia sobre las autoridades locales para que
asuman la violencia como un fenómeno complejo y crítico para la gestión del desarrollo,
que se extiende y que impacta de diversas maneras a la sociedad (Jarrín, 2005), para lo cual
su intervención debe procurar vincular de manera complementaria la corrección y la
prevención, junto con la estrategia que considere (Fuentes, 2004).
21
Acciones Terroristas
Además de las complicaciones que puedan surgir por la violencia derivada de la
delincuencia y criminalidad urbana, existen regiones que se ven sometidas a actuaciones
violentas especiales, como el terrorismo. En el caso colombiano, pese a las divergencias
conceptuales sobre la definición del tipo de situación irregular que se vive en algunas zonas
del País, las acciones adelantadas por los grupos irregulares armados han propiciado
condiciones insostenibles de orden público, por lo cual se requiere implementar modelos de
política que permitan “normalizar” la situación, o por lo menos intervenir el foco generador
de criminalidad.
Aunque no existe una definición universal del concepto, en la Resolución 1565 de
2004 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas infiere qué se considera como
Terrorismo: “Actos criminales cometidos con la intención de causar la muerte o lesiones
corporales graves, o toma de rehenes, para provocar estado de terror en la población en
general, para intimidar una población, un grupo de personas u obligar a un gobierno o a una
organización internacional a realizar o abstenerse de realizar un acto”. Para Noam
Chomsky (2007), el terrorismo se considera como “Amenaza o empleo de la fuerza,
primordialmente contra objetivos civiles, con propósitos ideológicos, religiosos, políticos o
de otra índole, con la intención de influir en un gobierno o colectivo”.
Sin intentar profundizar sobre los efectos colaterales de las decisiones tomadas por
los Estados, las acciones terroristas en Colombia han promovido la destinación de recursos
orientados a la defensa militar (Ministerio de Defensa Nacional, 2009). Prueba de ello
constituye el componente de gasto de la Seguridad Democrática impulsada por el Gobierno
Uribe, política que tiene como principal objetivo, según el Ministerio de Defensa Nacional
(2009), la recuperación del territorio tomado por los grupos irregulares. Dicha política
pública, aplicada en un contexto de violencia y conflicto histórico prolongado, ha requerido
por parte del Estado el incremento presupuestal de las fuerzas armadas (MINDEFENSA,
2009), lo que ha permitido el fortalecimiento militar en equipamiento e instrucción,
impactando de manera positiva el ambiente de seguridad en las zonas donde tienen
22
presencia grupos irregulares. Por otro lado, las condiciones internas del país deben convivir
con el ejercicio del narcotráfico, que también es combatido y perseguido por la Política de
Seguridad Democrática, principalmente de manera coercitiva y reaccionaria.
Los resultados exitosos de la política en materia militar son cuestionados por la
incapacidad de responder a problemas sociales que a su vez pueden propiciar la ocurrencia
de prácticas violentas, delictivas o incluso terroristas (Rivas, 2005). Por lo tanto, aunque
las condiciones de contexto impliquen la existencia de un conflicto armado, las
particularidades propias del entorno obligarán al endurecimiento de las políticas públicas de
seguridad en cuanto a la represión; es allí donde no debe cometerse el error de renunciar a
los principios democráticos y constitucionales característicos del Estado Social de Derecho
para abordar el problema de seguridad ciudadana, sin importar la forma de hacerlo
(Zornoza et al, 2009:127). Este tipo de medidas desarrolladas por parte del Gobierno
Nacional, son criticadas precisamente por su falta de capacidad de gestión en otros frentes,
como en efecto se percibió respecto de las políticas de seguridad ciudadana en sectores
urbanos; responsabilidad asumida en gran parte por los gobiernos locales.
Además de la violencia, las acciones de los grupos armados ilegales o el terrorismo,
existen otro tipo de manifestaciones que atentan contra la seguridad del ciudadano.
Situaciones como el narcotráfico, el contrabando, el lavado de activos, la violencia
intrafamiliar, la delincuencia común, la trata de personas, entre otras conductas tipificadas
en el código penal, deben ser valoradas por el hacedor de política para el proceso de
formulación. Es allí donde la estructuración del problema debe corresponder a las causas
que lo generan, para el desarrollo de objetivos y metas coherentes, en el sentido de articular
las acciones de política.
Sin embargo, es fundamental que estas circunstancias especiales de contexto no
influyan de manera total en el enfoque dado a la seguridad ciudadana, puesto que solo
hacen parte del entorno de la seguridad, que como se observó, presenta múltiples causas,
requiere diversas intervenciones y amerita la participación de diferentes actores sociales en
el proceso (Dammert, 2007: 29).
23
A continuación, se expondrán las razones del por qué preferir el enfoque
multidimensional de la seguridad ciudadana respecto de los demás, en virtud a la necesidad
de brindar las condiciones propicias para la gestión del desarrollo humano regional.
1.4. Seguridad Ciudadana Multidimensional
para el Desarrollo Humano Regional
El surgimiento e instauración del término “desarrollo humano” (PNUD, 1990) en la
década de los noventa, se dio en paralelo a circunstancias que generaron crisis en las
diferentes sociedades participantes del modelo. En el caso de la seguridad ciudadana, el
terrorismo y la delincuencia organizada estrecharon lazos para obtener resultados más
contundentes (UN, 2005:30). Dicha unión derivó en la obstaculización del crecimiento
económico, la generación de guerras civiles e incluso en una eficiente estrategia para la
consecución de recursos financiadores de las actividades ilegales.
No obstante, el concepto de seguridad ciudadana para dicha época era concebido
como un asunto de carácter nacional, el cual consistía en la capacidad beligerante de otros
Estados y las amenazas de posibles invasiones territoriales entre países (Cozzani, 2002:1),
por lo que el fortalecimiento de las fronteras y el incremento de armamento para repeler
ataques bélicos, no eran muy efectivos a la hora de combatir las “inseguridades locales”
(PNUD, 2009:26).
Al observar cómo el modelo de desarrollo humano sucumbía por la alteración de los
estados de seguridad personal y patrimonial de los individuos, se incorpora el concepto de
“seguridad humana”(Cozzani, 2002:1), el cual busca no sólo la resolución o disminución de
los conflictos que trastornen la convivencia social, sino el desarrollo de oportunidades a
través de “la potenciación de las opciones humanas” (Cozzani, 2002), por medio de la
“cooperación interinstitucional” y “formación de ciudadanía”, con el objetivo de lograr el
anhelado bienestar social, condiciones que deben ser consideradas por la seguridad
ciudadana multidimensional en procura de la atención adecuada del problema.
24
Anand y Sen (por Rodríguez, 2010: 427) consideran que el desarrollo humano debe
regirse por el principio del universalismo, que obliga a prestar atención a todos los seres
humanos, obviando “raza, clase, género, nacionalidad o generación”, sin olvidar las
necesarias reivindicaciones presentes de la sociedad. En dicho escenario, considerando que
la seguridad ciudadana multidimensional se lleva a cabo en un determinado contexto, es
importante que con la implementación de este enfoque de la seguridad ciudadana se
faciliten escenarios de desarrollo regional, donde a través de su búsqueda se adelanten
“procesos de construcción social y política del territorio” (Boisier, por Rodríguez,
2010:85), que permitan brindar bienestar general a partir del empleo de sus motivaciones,
intereses, anhelos y frustraciones construidas en virtud de su existencia, cotidianidad y
espacio, o en otras palabras, aquello que los convierte en región (Rodríguez, 2010: 243).
Para propender por la seguridad ciudadana multidimensional, las Naciones Unidas
(PNUD, 2009:9) indican que son necesarios tres elementos de reflexión para el impulso de
políticas públicas encaminadas en ese sentido: 1. El protagonista de la política debe ser la
víctima y no el victimario. 2. El delito debe ser abordado como un asunto tipificado de
manera universal, puesto que el modelo de desarrollo humano también lo es. 3. Promover el
logro simultáneo de valores compatibles como mecanismo para fortalecer los procesos de
desarrollo humano. Lo anterior, considerando que en la medida que se logre alcanzar los
objetivos propuestos por la seguridad ciudadana de la mano con el modelo de desarrollo
humano, los avances en materia de seguridad ciudadana desde el enfoque multidimensional
serán más “eficaces” (PNUD) al ser sostenibles.
Así mismo, para la implementación de una política pública de seguridad ciudadana
bajo la perspectiva multidimensional por parte de una sociedad democrática, es necesario
asumir la seguridad ciudadana como requisito para el desarrollo de las subdimensiones
sociales (Merchán & Cárdenas, 2007). La complementariedad de enfoques permitirá
avanzar de manera efectiva en el cumplimiento de los objetivos propuestos. Por tal motivo,
la prevención, el control, la vigilancia, la sanción, entre otros, deben trabajar de manera
coherente (UNAL, 2006), (Fuentes, 2004), puesto que la solución a los problemas de
seguridad ciudadana incluye diversos escenarios y múltiples actores.
25
De acuerdo con el PNUD (2009), los planes de contingencia basados en métodos
coercitivos o preventivos, presentan limitaciones estructurales por su visión restringida,
que no logran el cometido de ofrecer una sociedad con mayor seguridad (Blanco, 2006). Lo
anterior debido a que se parte desde un diagnóstico superficial, se debilita la voluntad
política para que la sociedad se comprometa con su solución, no ejecutan las acciones
planificadas y se abandona el compromiso con los valores democráticos (PNUD, 2009:5).
Los argumentos descritos en esta sección, coinciden en asumir la situación de la
seguridad ciudadana como un elemento indispensable para el logro de los objetivos
propuestos por el desarrollo humano. Incluso, las Naciones Unidas (2005) hacen especial
énfasis en la triada “seguridad – derechos humanos – desarrollo”, conceptos que no sólo se
complementan, sino que se tornan indispensables entre sí. Por ello, éste organismo se traza
como objetivo garantizar “La libertad de las personas, el acceso a los recursos y la
seguridad necesaria para disfrutar en paz” (Naciones Unidas, 2005:6).
Según los planteamientos presentados, se determina que se adoptará el enfoque
multidimensional, entendido como la expresión de la participación de múltiples actores,
bajo el liderazgo del Estado, para plantear los instrumentos, actividades, herramientas y
mecanismos diseñados según la óptica interdisciplinaria, que brinden soluciones
polifacéticas al complejo contexto de la seguridad ciudadana, requisito indispensable para
la promoción del desarrollo regional, a través del principio de universalidad relativo al
desarrollo humano, con el fin de analizar las cuestiones referentes a la seguridad ciudadana.
2. ANÁLISIS DE POLÍTICA PÚBLICA
Una vez realizado el acercamiento al problema de carácter social, se requiere
presentar la manera como se analizará el caso de estudio, para lo cual se exponen
generalidades conceptuales relacionadas con el análisis de política pública, indicando en
primer lugar algunas definiciones, dimensiones e instrumentos de política y el método de
análisis seleccionado para ser aplicado al objeto de estudio.
26
2.1. Finalidad y Utilidad del análisis de Política Pública
Para Dunn (1994:62), esta disciplina originada en las ciencias sociales, va más allá
de la comprobación de teorías de carácter descriptivo, al explicar asuntos relacionados con
regulaciones de naturaleza empírica, trascendiendo la combinación y transformación de la
esencia y métodos de diferentes disciplinas, hacia la generación de “información de política
pública relevante”, empleada para la resolución de problemas en circunstancias de política
específica. Teniendo en cuenta lo anterior, esta actividad no se limita a una descripción de
hechos, sino que busca presentar información relacionada con valores y patrones de acción
que retroalimente su gestión.
El fin del análisis de las Políticas Públicas se determina por los siguientes objetivos:
Crear, evaluar críticamente y comunicar (Dunn, 1994: xiv). En ese orden de ideas, es válido
considerarla como la “actividad de crear conocimiento”, “investigando las causas,
consecuencias y desempeño de las Políticas Públicas y sus programas”, enfatizando que su
relevancia radica en el uso que los creadores de política pública y la ciudadanía haga de
dicha generación de conocimiento para ajustar su contenido a sus necesidades (Dunn, 1994:
1). Por tal motivo, la responsabilidad del analista es tanto social como política, toda vez que
debe preocuparse por las teorías relacionadas con la estructura de la política pública como
por la vida y el bienestar de sus conciudadanos (Bardach, 2009).
De otra parte, cuatro razones justifican el análisis de política (Dye, 2002, por
Gambi, 2007). En primer lugar, es útil para identificar los problemas determinados como
públicos, los tipos de reivindicaciones emanados de la sociedad para atender la
problemática y las reacciones provenientes de la administración frente a dicha situación. En
ese sentido, el análisis de política permite concluir si existe un vínculo coherente entre
dichos elementos.
En segundo lugar, gracias a la información de política relevante originada en el
ejercicio mencionado en el anterior párrafo, será posible para los hacedores de política
27
tomar decisiones fundamentadas en un proceso analítico, que permita acercarse al logro de
los objetivos esperados.
En tercer lugar, los procesos de análisis de política realizados en un marco
democrático, requieren de la participación o aporte de los actores interesados en ella para
presentar sus manifestaciones al respecto, para indagarles sobre aspectos relacionados con
la gestión de la política o para realizar seguimiento al ejercicio analítico.
Por último, el aprendizaje obtenido durante el proceso de análisis abre la puerta para
influir sobre las decisiones de política pública adoptadas, considerando que gran parte del
proceso de gestión de política está basado en la argumentación.
Continuando con Dye (2002, por Gambi, 2007), con base en el análisis de política
es posible obtener tres tipos de enseñanzas: Se alcanza una descripción del problema de
política pública analizado, se evalúa la coherencia y correspondencia entre el problema y
la(s) alternativa(s) planteada(s) y permite evidenciar las consecuencias de su
implementación.
En consecuencia, se puede afirmar que el análisis de política pública parte de un
ejercicio interdisciplinario, crítico y multidimensional, donde se busca la comprensión de
los problemas sociales, la identificación de alternativas y la efectividad de su
implementación (Gambi, 2007).
2.2. Definición de Política Pública
Con el propósito de comprender el concepto de política pública, vale la pena
recordar qué se entiende por Estado, partiendo de la premisa de Wiesner (1998), quien
señala que se trata de la institución más importante creada por el hombre. Por otro lado,
Arboleda (2008) hace énfasis en la relación existente entre el hombre y dicha institución, en
la cual se establecen nexos de subordinación o dominación.
28
Desde el punto de vista jurídico el concepto de Estado abarca tres elementos a
saber: Territorio, Población y Soberanía (UDEA, 2005), la cual se ejerce con la imposición
de reglas de carácter coercitivo, referentes al marco jurídico. En ese sentido, es importante
separar los conceptos de Estado y Gobierno, toda vez que el Gobierno se deriva del Estado
en ejercicio de su soberanía. En una visión más reducida, el Gobierno se puede referir
simplemente a la rama ejecutiva del poder público emanada del Estado (UDEA, 2005).
Con base en lo anterior, una definición inicial del concepto de política pública es la
expuesta por Dye (1981, por Arboleda, 2008:69), quien manifiesta que ésta consiste en la
acción u omisión intencionales del Gobierno, con el fin, según Vargas (1999), de responder
a “situaciones problemáticas” para lo cual plantea tendencias con el propósito de
“resolverlas o manejarlas”, como respuesta a las necesidades particulares de la sociedad.
Avanzando en la profundización del concepto, Roth (2006) expone que se trata de
modificaciones de comportamiento de los individuos previstos por el Gobierno o por una
parte de él con el fin de responder a los “objetivos colectivos” establecidos por la sociedad,
derivados de situaciones “insatisfactorias o problemáticas”. Por otra parte, respecto a la
dinámica de las Políticas Públicas, para Arboleda (2008:69) son las reglas de juego de la
sociedad las que condicionan la “forma de las políticas públicas”. Entre tanto, Zornoza
(2009: 92) respalda lo manifestado por Arboleda, señalando que la forma de las políticas
varía en cuanto a dos elementos: La incidencia de los actores y el contexto.
Para Arboleda (2008:69) las Políticas Públicas tienen una dimensión espacial, que
las confina a una territorialidad y una temporalidad, que permite establecer periodos
transitorios del proceso, así como comparaciones. De esta manera las políticas públicas son
necesarias para la implementación de iniciativas dirigidas al impulso del desarrollo
regional, a través de su planificación y administración.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, es evidente que el concepto de política
pública se estructura con diversos elementos: En primer lugar, se comprende que es en el
Gobierno y sus instituciones donde reposa el liderazgo de las políticas públicas, en virtud a
29
la soberanía que le asiste derivada del poder Estatal, el cual se encuentra consignado en la
Constitución o las leyes. En segundo lugar, en regímenes democráticos, tanto entes
privados como la sociedad en general, deben ser impulsores de las decisiones soberanas,
participando en la solución de las inconformidades o situaciones problemáticas que la
afectan. En tercer lugar, dichas actuaciones u omisiones surgen como respuesta a los
requerimientos de la sociedad, planteando tendencias a través de incentivos racionales que
terminan modificando comportamientos o agregando valores en las relaciones con sus
asociados (Zornoza et al., 2009:92).
2.3. Formas de analizar Política Pública
Como mecanismo para resolver las inquietudes de la sociedad, las Políticas Públicas
requieren de un permanente análisis que permita fragmentar la estructura propia de una
situación problema atendida, para conocer sus orígenes, su desarrollo y sus efectos. Todo
con el fin de contribuir al ejercicio de retroalimentación necesario para su optimización
(Zornoza et al., 2009:303).
Roth (2007), al mostrarse de acuerdo con la existencia de diferentes elementos
influyentes en la política pública, manifiesta que los enfoques analíticos actuales se
caracterizan principalmente por dirigir el análisis a factores relacionados con los objetivos
de política, la participación de actores o la argumentación empleada dentro del proceso.
Con base en lo anterior, es necesario reconocer la importancia de fortalecer el
“pluralismo metodológico” (Roth, 2007) como manera de aceptar las diferentes posturas
epistemológicas, considerando válidos los diversos enfoques y metodologías investigativas,
desde una óptica interdisciplinaria que valore la importancia de incluir las diferentes
disciplinas teóricas en el proceso de análisis de política pública.
Respecto a las formas de análisis, para este caso particular se consultaron diversas
fuentes o tipos de modelos; entre ellos el Ciclo de Política (Lasswell – 1956, Jones – 1970,
por Zornoza, 2009:34), Marco de las Colaciones Promotoras (ACF) (Sabatier, por Zornoza
30
et al., 2009), Desarrollo de Análisis Institucional (IAD) (Ostrom, por Zornoza, 2009) y El
Camino de los Ocho Pasos (T.E.P.) (Bardach, 2009). Sin embargo, con el propósito de
enfocar la atención en el modelo analítico empleado dentro del presente documento, se hace
referencia al propuesto por Dunn (2008), denominado “Análisis de política pública
centrado en el problema”, el cual fue seleccionado principalmente por enfocarse en la
argumentación y problema de política pública.
Para el análisis de política pública, Dunn (2008:4) propone un marco de trabajo
integral, en el cual se aplican cinco fuentes de información que son transformadas por
diferentes procedimientos analíticos. El esquema indicado se expone en la figura 01.
Figura 01
Análisis de política centrado en el problema
Fuente: Dunn (2008:4)
Ahora, respecto al objetivo del análisis que se desee realizar, se deben tener en
cuenta los siguientes planteamientos realizados por Dunn, quien expone las siguientes
formas de analizar política, las cuales se presentan a continuación:
Prospectiva
Se realiza de manera previa a la puesta en marcha de la política pública,
caracterizándose por ser “estilo operativo de economistas, analistas de sistemas e
investigadores operacionales”. En palabras de Williams (por Dunn, 1994:75), consiste en la
“sintetización de la información” para proponer decisiones empleadas en la construcción de
31
política pública. No obstante, su naturaleza previa reduce las posibilidades entre la
proposición de soluciones deseables y los problemas generadores de política pública, al no
tener en cuenta las características de la ejecución de los programas (Dunn, 1994).
Retrospectiva
Este modelo es definido por Dunn (2008:11) como aquel que utiliza “diversos
estudios que emplean métodos científicos” para la descripción de fenómenos o
determinación de relaciones entre ellos. Centra el análisis una vez que las políticas han sido
implementadas. Este enfoque se desarrolla una vez ejecutadas las acciones de política. Este
tipo de análisis caracteriza el estilo operativo de tres grupos de analistas: “1. Analistas de
disciplina. 2. Analistas de problema y 3. Analistas de aplicación” (Dunn, 1994: 76).
2.4. Ciclo de Política Pública
En concordancia con lo manifestado por Dunn (2008:44), el proceso de creación de
política es presentado en diversos “momentos”, con el fin de desagregar las diferentes
acciones requeridas para cada uno de ellos, lo que no implica su separación, puesto que se
desarrollan de manera interdependiente y cíclica. Los descritos por Dunn (2008:46) son:
Ajuste de Agenda, Formulación, Aprobación, Implementación, Evaluación, Adaptación,
Sucesión y Terminación (Figura 02).
Figura 02
Ciclo de Política
Fuente: Dunn (2008:46)
32
Este documento centró su atención en la etapa de Formulación; aquella donde se
ofrecen alternativas para “lidiar con el problema” (Dunn, 2008) y en términos generales
donde se decide cuáles serán las soluciones de política que abordarán la situación
problemática. Como se puede observar, es una fase crítica de alto cuidado, por las
implicaciones que ello significa, puesto que es necesario atender las causas del problema
pertinente mediante las alternativas de solución entregadas.
2.5. Argumentación de Política Pública
Según Majone (2005:45), la argumentación en la formulación de políticas públicas
consiste en el proceso desarrollado tanto por los ciudadanos como por los gobernantes para
alcanzar juicios de carácter moral que permitan tomar decisiones de política. En ese orden
de ideas advierte que los argumentos empleados por los analistas, más que respaldarse en
bases “técnicas” o “refinadas”, deben ante todo convencer a los actores participantes de los
procesos de deliberación. De allí que en los procesos impulsados por gobiernos
democráticos deliberantes se otorgue gran valor a la capacidad dialéctica de los analistas de
política. En consecuencia, afirma que el proceso de argumentación se caracteriza por su
complejidad al valerse de datos e información objetiva, subjetiva, científica, empírica, entre
otros tipos de estimaciones, que generan la imposibilidad de verificación de lo afirmado.
Sin embargo, Dunn (2008:377) advierte que los analistas de política olvidan con
frecuencia la importancia de la argumentación de la política como factor clave en el
proceso de formulación, siendo esta la herramienta principal para comunicar y presentar los
resultados del análisis de política. En ese sentido, Dunn (2008) se cuestiona: ¿De qué le
sirve al analista de política contar con los resultados de su ejercicio analítico si los mismos
se descartan por los hacedores de política, quienes no alcanzan a comprenderlos?
2.6. Análisis de Política Pública centrado en la Formulación
Uno de aspectos críticos del proceso de formulación de la política pública es la
definición del problema (Tamayo, 1997). Lo anterior debido a que se considera más
33
importante definir de manera pronta cuáles serán las alternativas que solucionarán el
problema a intervenir. Sin embargo, es fundamental en esta etapa del ciclo de política,
comprender que la estructuración del problema dista de ser un ejercicio simple, en virtud a
las complejidades que rodean la definición de situaciones sociales, ya descritas
anteriormente.
Partiendo de lo expuesto por Dunn (2008:72) respecto a que los problemas de
política se consideran como necesidades por solventar o valores u oportunidades por
mejorar, el proceso adelantado por el Estado para definir la respuesta que se implementará
con el propósito de intervenir la situación problemática que aqueja a la sociedad, se
desarrolla en el proceso de formulación de política pública (Santander, 2011).
Este proceso se lleva a cabo en tres momentos a saber: En primer lugar, la
estructuración del problema, seguidamente la enunciación de soluciones del problema y por
último, la elección de factibilidad de política pública (Santander, 2011:30). Lo anterior es
pertinente a la hora de realizar análisis de formulación.
Para avanzar en el proceso de estructuración del problema, el análisis de política
pública se puede desarrollar con el propósito de identificar las situaciones que merecen
intervención a través de la acción, o las soluciones a los mismos. Para ello se deben realizar
cuestionamientos conceptuales tales como ¿Qué tan bien se entiende el problema?
¿Quiénes son las partes interesadas que pueden afectarse o salir afectadas con el problema?,
¿Han sido identificados los objetivos apropiados?, ¿Qué eventos deben ser tenidos en
cuenta?, ¿Se está resolviendo el problema correcto en lugar del incorrecto? Lo anterior, con
el fin de generar suficiente información relacionada con el problema estudiado,
permitiendo identificar elementos tales como sus puntos críticos, relaciones causales y
posibles soluciones, al establecer claramente el problema que se intenta solucionar (Dunn,
2008).
Posteriormente, se plantean las probables alternativas o soluciones de problema que
permitan intervenir en las diversas situaciones que lo generan, esperando reducirlo a sus
34
mínimas consecuencias (Santander, 2011). Seguidamente, el proceso de formulación
concluye con la determinación de las “opciones de política” (Santander, 2011:52), lo cual
parte de una ponderación en el cual se vinculan aspectos racionales como evaluación de
pros y contras, como de procesos argumentativos de política pública.
Sin embargo, coincidiendo con Molina & Cabrera (2008), si realmente se reconoce
que la formulación de las políticas públicas en estados democráticos se basa en procesos de
inclusión y deliberación, es posible que en la toma de decisión de las alternativas de
solución pretendidas para intervenir el problema social, se vea influenciada por la
capacidad de persuasión del (los) actor(es) que propone(n) la solución(es), o del poder que
ostenten frente a la ejecución de la política. Es decir, es en la “lucha de poderes” estimulada
por los intereses de los actores participantes, donde surge la toma de decisiones de política
pública, lo que se traduce en soluciones que no siempre correspondan a intervenir o
solucionar los problemas identificados, puesto que su motivación es distinta.
Por lo tanto, para realizar análisis de política pública desde su formulación, debe
indagarse por aspectos tales como quiénes participaron de su construcción, cuál es el nivel
de importancia que le da el actor al problema, qué rol desempeñaron dichos actores y cómo
se llevó a cabo el proceso de deliberación, qué decisión se tomó al final y con base en qué
motivos, cuál fue el proceso de socialización de dicha decisión entre la sociedad, qué
espacios brindó la entidad líder de política para la discusión y la participación, qué
consideración le merece al actor la decisión adoptada en la formulación de la política, y en
general, todas las circunstancias que rodearon dicho ejercicio.
Las preguntas anteriores se corroboran en lo indicado por Salazar (2009), quien
expone diferentes situaciones que deben ser consideradas en el proceso de análisis de la
formulación: La “realidad” expuesta por el diagnóstico realizado, la definición del
problema, cómo surgió la definición del problema, qué posición adoptó el gobierno
respecto del problema, cuáles fueron las transformaciones institucionales que se generaron
con base en la toma de posición del gobierno, cual fue la reacción de la sociedad en general
35
respecto a las decisiones adoptadas en la política pública y la inclusión del problema en la
agenda de la administración.
Para el desarrollo de este trabajo, la investigación se enfocó en la necesidad de
identificar si la estructuración del problema, realizada por parte de los creadores de política
pública, identifica las causas relevantes que generan la situación problemática o por el
contrario sucumben en dicha tarea. Así mismo, se analizará si las metas y los instrumentos
de política pública identificados junto con la demás información de política relevante, son
coherentes frente a las causas del problema y los perjuicios reflejados en los síntomas
detectados. Lo anterior, dentro de la etapa de formulación de política pública, mediante un
esquema lógico, provisto por los métodos investigativos de las ciencias sociales indicados.
Al final, la estructuración del problema de política y de las alternativas de política
correspondiente mediante la aplicación del modelo de Dunn, permitirá ofrecer nueva
información relevante de política, con la cual, además de ser útil en el proceso mismo de
formulación, dará paso a generar nueva información de política relevante, que retroalimente
la aplicación de la actual política pública de seguridad ciudadana en Pereira.
36
SEGUNDA PARTE. METODOLOGÍA Y RESULTADOS
3. DISEÑO METODOLÓGICO
3.1. Tipo de Investigación
La presente investigación parte de la necesidad de resolver situaciones
problemáticas originadas en el marco de las Ciencias Sociales. En ese sentido, la manera
de alcanzar los objetivos propuestos se logra a través de la aplicación del método de
análisis de política pública, teniendo en cuenta que la situación problemática propuesta
parte de la formulación del mismo y la implementación de acciones por parte del gobierno
en determinado contexto.
Por lo tanto, se emplearon herramientas propias del método cualitativo, como el
análisis documental, el análisis de argumentación y las entrevistas semi estructuradas
priorizando la necesidad de analizar la información de política relevante recopilada.
3.2. Técnicas de recolección de información
Con el propósito de extraer, recopilar y organizar información de política relevante
relacionada con el problema de carácter social, es necesario hacer buen uso de herramientas
como la revisión documental, más aun cuando las actuaciones administrativas desarrolladas
por el Estado Colombiano representado de manera local por el Gobierno Seccional, se
expresa en actos administrativos escritos. Se mencionan entre ellos los Decretos expedidos
por la Alcaldía de Pereira y los Acuerdos proferidos por el Concejo Municipal pertinentes,
al igual que documentos elaborados por la Secretaría de Gobierno Municipal, dependencia
competente para liderar aspectos relacionados con la seguridad ciudadana. Para ello fueron
revisadas más de setenta gacetas metropolitanas, vía mediante la cual se publican los actos
administrativos de carácter general que expiden tanto la Administración Municipal en
cabeza del Alcalde de la Ciudad, así como los Acuerdos Municipales.
37
El objetivo de la utilización de este tipo de documentos, que detallan más el que
hacer de la política, está en poder construir una adecuada y real estructuración de la política
pública, más allá de lo que planes de desarrollo, ni los documentos donde la política está
consignada de manera formal permiten. Se parte de la idea de que existe una amplia
divergencia entre lo dispuesto en los planes y documentos de presentación de la política y,
lo que es la realidad de la formulación y aplicación de la misma, situación que no permitiría
realizar un adecuado análisis con base en ese tipo de documentos.
En ese sentido, vale la pena aclarar que esta técnica será complementada con la
aplicación de entrevistas semi-estructuradas dirigidas a algunos actores relacionados con las
causas que generan los problemas de seguridad ciudadana bajo el enfoque
multidimensional, a quienes se interrogará respecto de asuntos inherentes con el proceso de
estructuración del problema de seguridad ciudadana y de formulación de la política pública
pertinente. Con la herramienta mencionada, se pretende obtener información o datos que no
se encuentren plasmados en los documentos, o aquellos que sean ocultos o estén detenidos
en anécdotas o situaciones importantes que hayan impactado en el desarrollo de la
formulación de la política pública, siendo influídas por las características propias de los
actores relacionados con su elaboración, desarrollo y ejecución, además de permitir
identificar los elementos de la argumentación que subyacen detrás de la formulación de la
política.
Lo anterior, para diversificar y complementar el estudio de los documentos de
política analizados y así evitar cualquier tipo de sesgo en la investigación. La entrevista se
plantea como semi estructurada, para facilitar un diálogo fluido, desarmado de cualquier
tipo de juicios valorativos, buscando ante todo la reconstrucción de las realidades
acontecidas.
Respecto al uso de este instrumento, con el propósito de presentar las características
de su implementación, se presenta en el anexo 01 el cuadro denominado “Relación de
Entrevistas Semi Estructuradas” según lo señalado por Sandoval (1996:119) quien hace
38
referencia a la necesidad del investigador de acercarse al objeto de estudio de manera clara,
identificando de forma preliminar actores, espacios y contextos, fundamentales a la hora de
proceder con la recopilación de la información y el ejercicio respectivo del análisis
correspondiente.
La suma de los documentos de planificación estudiados como los dos planes de
desarrollo que comprenden el período evaluado, el Plan Maestro de Defensa, Seguridad y
Convivencia, junto con los veintitrés actos administrativos dictados por el Alcalde o el
Concejo Municipal, sumado a las impresiones entregadas por nueve actores relevantes de la
problemática de seguridad de la ciudad mediante entrevistas semi estructuradas, permiten
fortalecer el ejercicio analítico al ampliar el espectro de la información relevante de política
considerada, evitando incurrir en errores de interpretación o sesgos de cualquier índole, que
repercuten en la rigurosidad del análisis realizado.
El procedimiento de análisis será pertinente para recopilar la información de política
relevante que se requiera, entendiendo que toda la situación planteada se desarrolla en el
escenario de las realidades y las interacciones sociales (Sandoval, 1996:91). Concluida la
fase de entrevistas se procederá a realizar el procesamiento de la información la cual será
útil para complementar el análisis propuesto.
3.3. Procedimiento de análisis
Una vez recolectada la información, se procederá a realizar el análisis de las dos
dimensiones sobre las cuales gira la investigación: en primer lugar, la estructuración de la
situación problemática, desde la estructuración del problema y las soluciones de política
propuestas, para el proceso de formulación de Política. Para ello, se emplearán los métodos
de creación de política pública centrada en el problema (Dunn, 2008) complementado con
el método PES (Mathus, 1994) para la generación del árbol de problemas, que permite
esclarecer la causas de la situación y por ende trazar los objetivos y metas requeridos para
el planteamiento de soluciones de política, y para el desarrollo de nexos causales, con el fin
39
de constatar la coherencia del proceso de estructuración del problema y de la formulación
de la política pública. Con ello se busca analizar la información documental recolectada.
Respecto a la segunda dimensión, se empleará el método de estructuración de
argumentación de política pública, propuesto también por Dunn, el cual es útil para
identificar y relatar los elementos de los argumentos de política; todo desde la óptica de la
visión de seguridad ciudadana multidimensional expuesta anteriormente. Para su desarrollo,
se emplearán los documentos recopilados como información de política relevante,
complementado por las entrevistas desarrolladas a los actores creadores de política pública,
para reducir los sesgos que pudiesen surgir en el procedimiento de análisis del discurso
institucional. Es necesario advertir que esta dimensión será desarrollada de manera
implícita durante la aplicación de la metodología propuesta.
El procedimiento a seguir se ilustra en la Figura No. 03. Denominada “Ruta de
análisis”.
Figura 03
Ruta de Análisis
Al final, los resultados derivados del análisis de ambas dimensiones, permitirán
esgrimir conclusiones respecto a la coherencia existente en el proceso de formulación de
Política Pública de Seguridad Ciudadana, información de política valiosa para efectos de su
retroalimentación y ajuste o por lo menos para reflexionar sobre la gestión adelantada por la
administración municipal en esta materia.
40
3.4. Aplicación
Para el proceso de aplicación de la metodología presentada, se procedió a realizar
una revisión de la documentación existente expedida por la administración municipal,
referente a la política pública de seguridad ciudadana. Para ello, se acudió tanto a la
alcaldía municipal, como a las gacetas metropolitanas donde se publican los actos
administrativos proferidos por la administración central pereirana: Concejo, Alcaldía y
Entes Descentralizados. Es así como se obtuvieron veintiséis documentos expedidos
durante los años 2004 – 2009, etapa en la que coinciden dos periodos constitucionales de
Alcaldía.
Con relación a los documentos, vale la pena advertir que con el propósito de
otorgarle un mayor grado de rigurosidad y profundidad al ejercicio analítico, se extrajo de
cada uno de ellos indicadores, causas, objetivos y metas identificadas en su estructura.
Posteriormente, con dicha información se procedió a conformar una matriz (Anexo 03) para
organizar la información y por ende, facilitar el ejercicio analítico.
Se comprende de antemano que los documentos de política hacen parte integral de
la formulación propuesta, los cuales brindan una comprensión extendida de la voluntad de
los hacedores de política en el proceso de estructuración de problema y formulación. Sin
embargo, conscientes de las limitaciones propias de los documentos escritos, como la
ausencia de asuntos relevantes descartados en su contenido, fue indispensable realizar
nueve entrevistas semi estructuradas (Anexo 01) a diferentes personas que hacen parte de
diversos actores relevantes del proceso de formulación de política pública de seguridad
ciudadana, a quienes se indagó respecto de asuntos que rodearon el proceso de formulación.
Con esta información inédita, se realizó el análisis argumentativo de manera implícita,
consistente en el estudio del discurso de la seguridad ciudadana en Pereira, de acuerdo con
la política pública trazada en tal sentido.
41
Posteriormente, se categorizó el contenido de dicha información, con el propósito de
realizar esquemas gráficos que permitan visualizar el enfoque de la institucionalidad
respecto de los indicadores, causas, objetivos y metas. Esta manera de organizar la
información permitió la producción de esquemas gráficos como listados jerárquicos, nexos
causales y árboles de problema, instrumentos utilizados por el PES para el desarrollo del
análisis de problemas enmarcados dentro de las ciencias sociales.
Una vez extraídos los indicadores, causas, objetivos y metas de cada uno de los
documentos en cuestión, se procedió a desarrollar el análisis institucional del problema de
seguridad ciudadana, para continuar con el análisis de metas y objetivos institucionales y
posteriormente estructurar el problema normativo con el fin de contrastarlo con el
institucional, mediante nexos causales. En cada uno de las secciones se verificó la
coherencia lógica de los argumentos allí planteados.
Luego de revisado el discurso de coherencia y consistencia, se procedió a realizar la
estructuración del problema de la seguridad ciudadana bajo el enfoque multidimensional,
con base en los argumentos conceptuales presentados en la primera sección del documento,
expuesto como árbol de problema, para poder contrastar elementos propios de la visión
institucional con el esquema normativo planteado para esta oportunidad.
4. FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURIDAD
CIUDADANA EN PEREIRA, 2004 - 2009
4.1. Estructuración y análisis del problema institucional
La Política Pública de Seguridad Ciudadana de Pereira, durante los años 2004,
2009, exhibe diferentes nexos causales entre las causas de la problemática y los indicadores
planteados, que revelan la sintomatología de la situación.
No obstante, es necesario advertir que de la totalidad de documentos de política
revisados, en el 38%, las causas no fueron explícitas, obligando al analista a inferirlas, y en
42
el 19% de los documentos no se logró identificar las causas determinantes del problema. Lo
anterior puede obedecer a que la gran mayoría de documentos corresponde a actos
administrativos dictados ya sea por la Alcaldía o por el Concejo de la Ciudad, donde su
motivación se reduce al campo del derecho, refugiándose en el marco jurídico, que exige a
los organismos estatales a su cumplimiento, según lo establece el artículo 6 de la
Constitución Política.
El gráfico 01 presentado exhibe el establecimiento de causas e indicadores por parte
de los documentos institucionales analizados, sobre los cuales se desarrolló el proceso de
identificación de nexos causales existentes entre causas e indicadores referenciados.
Gráfico 01
Cadena Causal Institucional
43
De acuerdo con la visión institucional, el problema principal de la seguridad
ciudadana se determina por la necesidad de controlar el Orden Público para evitar su
alteración, entendido de acuerdo con el Gráfico 01, como aquel que puede verse afectado
por hechos como el consumo de bebidas embriagantes en horario nocturno, la realización
de fiestas y eventos, , el porte de armas legales no reglado, los robos, el fleteo, el
incremento de homicidios desde motos con acompañante masculino y hasta la visita del
Presidente de la República
Debe entenderse el orden público como un concepto afín al Estado Social de
Derecho, el cual comprende el sostenimiento de las reglas de conducta y comportamiento
básicas de la sociedad que brinde un “ambiente social pacífico” en el cual los ciudadanos
puedan continuar ejerciendo sus derechos (Sentencia C-1058/03).
En concordancia con lo reflejado en el gráfico 01, se nota que la estructuración del
problema de seguridad ciudadana con base en la causa “control del orden público” que
corresponde a situaciones circunstanciales (Visita del Presidente de la República y
realización de fiestas y eventos), inconsistentes (Consumo de bebidas embriagantes por la
noche), contradictorias (Acompañantes masculinos en motos ocasionan alteraciones de
orden público en algunas oportunidades y en otras no) e insuficientes (Reglamentación de
porte de armas legales, pero no medidas frente al porte ilegal), por lo que se determinan
incoherencias en el proceso anotado. Mantener condiciones que promuevan la conservación
del orden público es preponderante para la institucionalidad, generando cuestionamientos
respecto a la multidimensionalidad que debe caracterizar el abordar la problemática de
seguridad ciudadana.
A partir del análisis causal realizado podemos observar una serie de inconsistencias
en el proceso de estructuración del problema, por ejemplo el hecho de tomar decisiones
para luego revocarlas sin ningún tipo de argumentación. Es el caso de las causas 5 y 6
(Gráfico 01) donde se presenta una contradicción al momento de su identificación,
indicando por un lado que las “motos con acompañante masculino no alteran el orden
público” y enseguida señalando que existe preocupación por los “robos, fleteos e
44
incremento de homicidios propiciados desde motos con acompañante masculino”. Sin la
intención de discutir hasta qué punto lo anterior se puede considerar como una causa del
problema y sin querer afirmar que las políticas públicas deben permanecer rígidas en el
tiempo, tendencias tan opuestas producen cuestionamientos respecto de la rigurosidad y
cuidado otorgado al ejercicio desarrollado para llegar a dichas conclusiones en relación a
las causas del problema de seguridad ciudadana.
Es particular la manera como las organizaciones gubernamentales en Pereira
contemplan el “horario nocturno” (causa 1, gráfico 01) como generador de problemas de
seguridad, vinculando tres causas complementarias que proceden en dicha jornada (causas
1.a., 1.b., y 1.b.i., gráfico 01). Sin embargo, esta clase de enfoques al carecer de
justificación racional explícita, produce inconsistencias como ausencia de definición clara
del período de tiempo que comprende mayor riesgo para la ciudadanía, o la falta de
escenarios dentro de la legalidad, que promuevan el buen uso de las horas nocturnas, así
como considerar de manera implícita que las horas diurnas también son productoras del
florecimiento de la inseguridad ciudadana.
La estructuración del problema se refiere a los jóvenes de la ciudad como
promotores de la inseguridad ciudadana, al indicar como causa la proliferación de pandillas
juveniles (causa 1.b.a., gráfico 01), atribuyendo a un sector de la población dicha
responsabilidad, que desde el punto de vista legal e incluso sicológico es inimputable,
estigmatizando a un sector de la sociedad que entre otras es reconocido como vulnerable
por la Corte Constitucional de Colombia (Sentencia C-172/04). Frente al asunto, la
recomendación dada por el Alcalde respecto a la optimización de la Política va dirigida en
el sentido de reformar el código de infancia y adolescencia porque “es muy flexible” con
este grupo poblacional (Anexo 02, G11).
La realización de fiestas y eventos (causa 2, gráfico 01) son actividades que integran
a un público representativo con motivaciones de tipo recreativo. Bajo esa premisa, no se
comprende por qué su realización por sí sola genera alteración de la seguridad ciudadana.
45
Sería más ajustado a la realidad reconocer que el comportamiento de la ciudadanía en esta
clase de eventos es definitivo para conservar la armonía y tranquilidad de los actos sociales.
Produce curiosidad el conocer por qué la “visita del Presidente de la República”
(causa 3, gráfico 01) amerita preocupación por parte de la institucionalidad, hasta el punto
de tomar medidas modificadoras del orden público para que el mismo no se altere. ¿Acaso
una visita de esta naturaleza no es síntoma del reflejo de la presencia de la autoridad? De
esta manera, se podría afirmar mediante un ejercicio lógico, que la visita presidencial es
indeseable y lo mejor es que el primer mandatario del país se abstuviese de presentarse en
la ciudad, para que la seguridad ciudadana no se perjudique.
La causal 4 (Gráfico 01) expone la regulación del porte legal de armas como una de
las causas generadoras de inseguridad en la ciudad. Sin desconocer que el suministro legal
de armas debe ser supervisado con sigilo por parte de las autoridades públicas, no es claro
por qué se obvia el porte y tráfico ilegal de armas como detonante de la inseguridad en la
ciudad. Un estudio del Ministerio de Defensa Nacional (2001), expone que el nivel de
participación de armas ilegales en hechos violentos como el homicidio es superior al
reflejado por las armas legales.
Así mismo, genera inquietud una de las situaciones determinadas como causa en la
estructuración del problema: “la oferta de oportunidades genera migraciones hacia el
municipio que dan paso a problemas sociales” (causa 11, gráfico 01), en otras palabras, se
entiende que una de las causas para que se presente inseguridad en la ciudad es: las
condiciones favorables de la ciudad en materia de oportunidades (Afirmación que es
cuestionable si se tiene en cuenta que en entre los meses febrero a abril de 2009, la ciudad
ocupó el primer lugar de desempleo en el País, con un 19.7% según el DANE). Se entiende
que existe mala estructuración en este caso dado que lo anterior podría llevar a concluir que
si eso es una causa, la manera de solucionar el problema sería limitar las oportunidades a la
población, evitando así ser foco de inmigración; esta afirmación fue conocida en una de las
respuestas dadas por un concejal en las entrevistas practicadas, quien manifestó que
“Pereira es una ciudad muy atractiva” cuando se le interrogó sobre las causas de los
46
problemas de seguridad (Anexo 02,E2); otro indicio de las inconsistencias en la
formulación de la Política Pública, que no solamente atenta contra la coherencia de la
estructuración del problema sino que evidencia carencia de conocimiento adecuado y de
ligereza en el proceso de formulación.
De otra parte, se observa cómo dentro de las causas determinadas se plantea el
“cumplimiento legal” (Causa 10.b, gráfico 01) para justificar la intervención, es decir, toda
vez que la Ley obliga al funcionario público a proceder de cierta manera, se procede a
expedir un documento de Política, so pena de verse sujeto a una sanción penal, disciplinaria
o administrativa. Proceder a formular una política pública que se motive con base en la
aplicación de una Ley, sin considerar que el origen de las políticas públicas proviene de
reclamaciones sociales, conlleva a estructurar problemas desenfocados, al carecer de
enfoque argumentativo de los intereses de los ciudadanos y no del funcionario de turno.
Siguiendo con la lógica racional, para solucionar el problema en cuestión, es suficiente una
modificación a la ley disciplinaria o penal, que exonere al servidor público de la
responsabilidad frente a la planificación a través de políticas públicas.
Respecto a los indicadores presentados, cabe mencionar que en el 77% de los
documentos de Política no fue posible identificar los indicadores en los cuales se
sustentaban para reflejar los síntomas de los problemas determinados como los de mayor
relevancia. Es así como se refuerza lo dicho anteriormente, respecto a la superficialidad
como se desarrollan esta clase de instrumentos puesto que al no contar con tal herramienta
el seguimiento a la evolución de la sintomatología comienza a fallar, limitando el rigor de
la propia formulación: Salvo los documentos de planificación analizados (Planes de
Desarrollo y Plan Maestro), en general los actos administrativos expedidos no se refieren
específicamente a los indicadores para realizar la estructuración del problema.
Para la Política Pública, los indicadores más recurrentes en su argumentación
(Gráfico 01) son los referidos a las tasas de delitos como homicidios (Indicador 1), lesiones
(Indicador 2) y hurtos (Indicador 3), así mismo, la tasa de delitos cometidos por menores
de edad. Esta situación permite inferir que existe una fuerte tendencia a observar la
47
manifestación de los problemas en el comportamiento de los delitos, obviando otra clase de
evidencias que permiten inferir problemas de seguridad ciudadana, como la percepción del
ambiente de seguridad, la capacidad institucional para atender las víctimas de la
inseguridad o la oferta de entidades prestadoras de servicios de justicia, entre otras.
Es precisamente en los indicadores más frecuentes donde existen entramados
causales más elaborados respecto de las posibles causas que pueden propiciar la alteración
de dichos indicadores, lo cual se puede observar claramente en el Gráfico 01, respecto de
los tres primeros. Así mismo, se observa cómo en los factores 5 a 11, se presentan
relaciones causales simples, e incluso, la existencia de dos indicadores (12 y 14) que no
cuentan con nexos causales, lo cual puede llevar a propiciar relaciones espurias, e incluso a
contar en su esquematización con varias causales ocultas, ausentes en todo caso de una
debida estructuración del problema.
Con base en el esquema visto en el Gráfico 01 vale la pena anotar que existen
causas planteadas que no aparecen vinculadas a la correlación diseñada junto con los
indicadores: Es el caso de las identificadas con los números 1, 2, 3, 6, 7 y 11, donde se
destaca la multiculturalidad de la ciudad, restando así importancia a la necesidad de contar
con transformaciones culturales para enfrentar el problema de la seguridad ciudadana.
Una vez revisados la relación de causas e indicadores, la insistencia institucional por
la Política Pública en garantizar el orden público desde el punto de vista comentado
anteriormente, así como la concentración de los indicadores en la reducción de los índices
de delitos y no en otros factores que producen problemas en la seguridad ciudadana permite
entrever que el enfoque tradicional se posiciona como el elegido por parte de la
Administración Municipal de Pereira durante los años 2004 – 2009.
Dentro del gráfico 1.1, fragmento del gráfico 01, se observa un ejemplo de nexo
causal entre causas e indicadores planteados por la institucionalidad dentro de la
formulación de la política pública de seguridad ciudadana. En esa relación se echa de
menos otras causas que no fueron identificadas por la administración central que pudiesen
48
complementar y enriquecer su relación lógica. De igual manera, la planificación de las
causas, en términos generales, no referenciaba indicadores suficientes que pudiesen brindar
mayores elementos de trazabilidad o medición, por lo que la conexión entre las causas y los
indicadores fue implícita en varias ocasiones.
Gráfico 1.1 – Ejemplo de relación institucional entre nexo causal e indicadores
4.2. Estructuración y análisis de metas y objetivos institucionales
Continuando con el estudio, es importante desarrollar el análisis de las metas y
objetivos institucionales propuestos, toda vez que es necesario determinar si su
planteamiento muestra coherencia y consistencia con la proyección de las causas
identificadas.
Dentro de los objetivos propuestos para abordar la problemática desde la Política
Pública, en los documentos elaborados se plasmaron objetivos y metas, aclarando que para
este caso en particular, los primeros se consideran generales y las segundas específicas. Al
respecto, a diferencia de lo ocurrido con las causas e indicadores donde en gran medida no
se logró encontrar de manera específica las circunstancias que apuntaran a definir una u
otra, en este caso ambos aspectos presentan un 92% de especificidad sobre los hechos
considerados como objetivo o meta, lo que facilita el desarrollo analítico por no obligar a
inferir su sentido.
Fue frecuente la intención de la Política Pública de otorgar relevancia a los asuntos
relacionados con la conservación del orden público (Gráfico 02), donde se señalan
49
situaciones como la regulación de porte de armas legal, la regulación de normas para
realizar eventos, restricción de venta y consumo de bebidas embriagantes y la disminución
de los indicadores de violencia. Pese a que existen otros objetivos importantes como
aquellos relacionados con la convivencia, el fortalecimiento institucional y las herramientas
de diagnóstico, estos fueron mencionados de manera puntual y específica en los
instrumentos macro de planificación, sin contar con desarrollo posterior en los documentos
de ejecución administrativa.
Gráfico 02
Objetivos Institucionales
No se encuentra dentro de las soluciones de política destacadas, el impulso a la
oferta de empleo, el cual fue mencionado de manera reiterada por los representantes de los
sectores entrevistados (Anexo 02, 3) como posible solución al problema, evidenciando una
divergencia entre el discurso político y las acciones de formación de política.
50
De igual manera, se tiende a responsabilizar del asunto a la Alcaldía, excluyendo
otros actores interesados. Lo anterior se corrobora con la respuesta dada por uno de los
Concejales entrevistados, quien al preguntarle sobre soluciones del problema, expresó que
ellas “tienen qué venir del ejecutivo (Alcaldía), porque nosotros no manejamos recursos y
si no tienen el visto bueno del alcalde no son autorizadas” (Anexo 02, E3), obviando el
principio de corresponsabilidad propuesto por la seguridad ciudadana multidimensional.
Ahora, respecto a las metas trazadas en forma de acciones para alcanzar los
objetivos, las mismas fueron numerosas y variadas, pero al tener en cuenta factores como
el número de ocasiones en las cuales los documentos de política se refirieron a alguna en
particular, así como cuál de ellas concentró un mayor número de acciones específicas,
se constata el favorecimiento a las encaminadas a regular el orden público (Gráfico 03).
Gráfico 03
Metas Institucionales
51
Considerando la tendencia anterior y una vez realizado el esquema de relaciones
causales entre metas, objetivos y causas, se observa que las causales 2 (Realización de
fiestas y eventos), concurre con el objetivo 1 (Garantizar el mantenimiento del orden
público y la seguridad ciudadana), el 1.b. (implementar mecanismos de control para realizar
espectáculos públicos) y el 1.c. (Restringir la venta y consumo de bebidas embriagantes),
los cuales se relacionan con diferentes metas. No obstante, los objetivos 1.a. y 1.d presentan
relaciones simples entre metas y objetivos, deduciendo que la causa será afrontada de
manera unidimensional. (Gráfico 04).
Gráfico 04
Relaciones entre Objetivos, Metas y Causas Institucionales reiteradas
Por otro lado se detectaron causas que se relacionan de manera directa y simple con
las metas, sin intervención de objetivos, como ocurre con las número 1. (horario nocturno y
52
consumo de bebidas embriagantes), 1.a. (El uso nocturno de motos produce muertes
accidentales), 1.b. (Permanencia de menores hasta altas horas de la noche), 2 (Realización
de fiestas y eventos) y 4 (Porte de armas legales no reglado) que cuentan con soluciones
inmediatistas plasmadas en las metas, lo cual indica que la estructuración asume el
problema abordando sus síntomas y no su motivación (Gráfico 04).
El análisis realizado anteriormente permite afirmar que la estrategia planteada por la
Política Pública de Seguridad Ciudadana de Pereira presenta incoherencias respecto al
problema que debería intervenir, y que su proceso de estructuración evidencia fallas en la
consistencia interna de la formulación de la política. Sin embargo, se considera procedente
continuar con el análisis del problema normativo, para corroborar si las soluciones
propuestas por la formulación de la Política se acercan al enfoque de seguridad ciudadana
multidimensional
4.3. Estructuración y análisis del problema normativo
4.3.1. Análisis descriptivo
Con base en lo expuesto en el marco conceptual desarrollado en el presente
documento, se procedió a realizar un esquema causa-efecto para estructurar el problema de
la seguridad ciudadana, desde el punto de vista del enfoque multidimensional (Gráfico 05),
con el propósito de realizar una contrastación con el identificado a partir de los
documentos de política pública. Para su configuración, se tuvo en cuenta la necesidad de
abordar el problema de la seguridad ciudadana desde el punto de vista multidimensional
como resultado del proceso de estructuración normativa, comprendiendo que una de las
mayores dificultades es precisamente la comprensión inicial y endógena del problema, el
fortalecimiento de las instituciones legales, desarrollar mecanismos transformadores de
conductas ciudadanas, atender los problemas sociales críticos, ofrecer espacios públicos
amables y combatir las manifestaciones organizadas de la ilegalidad. Para ello, se
establecen como efectos de las anteriores causas tres núcleos críticos a saber: incapacidad
institucional, presencia de criminalidad y crisis social.
53
En ese sentido, al contrastar los componentes Objetivos y Metas del problema
institucional, con las causas principales del problema normativo (Gráfico 06), se evidencia
en primer lugar, que el componente de conservación del orden público, primordial en el
esquema institucional, no se encuentra asociado de manera explícita, toda vez que para el
esquema de seguridad ciudadana multidimensional, la conservación del orden público es
una consecuencia de la intervención de las causas señaladas en la aproximación. En otras
palabras, al garantizar la seguridad ciudadana bajo el enfoque multidimensional, el
resultado de esa intervención debe verse reflejado en la garantía del ejercicio de derechos
ciudadanos bajo normas relacionales armónicas, es decir, en la conservación del orden
público.
A su turno, de acuerdo con el Gráfico 06, se logra determinar que tan solo dos de
seis causas normativas propuestas son abordadas por la estructuración de metas y objetivos
del esquema institucional: la incapacidad de respuesta de las autoridades (Causa 1) y la
inaplicación de valores cívicos (Causa 3); lo que quiere decir que la necesidad de conocer
con mayor profundidad y reflexión el problema, la presencia de incentivos para ejercer la
criminalidad, las desigualdades sociales y el descuido del equipamiento urbano no se
encuentran en la agenda de objetivos trazado por la estructuración institucional del
problema, alejándose considerablemente de una visión del problema multidimensional.
De esta manera se entiende que la Política Pública de Seguridad Ciudadana en
Pereira durante los años 2004 a 2009 ha desconocido elementos claves presentes en el
modelo de seguridad ciudadana multidimensional. Así mismo, reporta inconsistencias y
debilidades tanto de forma como de fondo en la estructuración del problema, lo que ha
perjudicado el proceso de formulación.
Las ausencias relacionales entre metas y objetivos institucionales y causas
normativas, son una muestra más de la falta de capacidad para promover escenarios de
pensamiento reflexivo sobre la manera de abordar un asunto como el de la seguridad
ciudadana, que como se planteó, incide directamente sobre la gestión del desarrollo.
54
4.3.2. Impresiones de actores relevantes sobre la formulación
Lo expuesto anteriormente, se corrobora con las expresiones realizadas por las
personas representativas de los actores de la sociedad pereirana. Además de lo ya
mencionado, es grave para el proceso de formulación de política, que entidades oficiales
fundamentales para el proceso de formulación como el ICBF y el Centro de Reeducación
de Menores, no hayan participado del mismo (Anexo 02, BC5), privando al debate, de
instituciones especializadas en la defensa de la familia y los menores de edad. Incluso, de
acuerdo con lo establecido por el ICBF, al parecer el proceso de diseño y formulación de la
política fue “contratado” (Anexo 02, B6), es decir, se pudo haber privado a diferentes
actores interesados en intervenir, proponer y en todo caso enriquecer el proceso de un
espacio fundamental para la toma de decisiones de política pública.
Sin embargo, la Alcaldía de Pereira indica que el proceso se llevó a cabo a través de
mesas de trabajo (Anexo 02, G6), pero seguidamente señala que no se presentaron
conflictos o discusiones por lo menos en el desarrollo de las intervenciones y
deliberaciones de los diferentes actores participantes, lo cual genera dudas respecto a la
manera como se adelantó el mismo, puesto que es difícil creer que se hayan tomado
decisiones sin afectar a una u otra parte y que estas a su vez hayan guardado silencio o las
hubiesen aceptado sin sentar por lo menos su inconformidad, tal es el caso de la
participación de FENALCO respecto de sus recomendaciones de política relacionadas con
la generación de criminalidad por parte de las ventas callejeras (Anexo 01, A8); ¿Qué
hubiesen pensado los sindicatos de vendedores informales?, ¿Acaso guardaron silencio en
el proceso de deliberación?, ¿Realmente hubo deliberación?.
Retomando lo anterior, también se generan dudas frente a los actos administrativos
relacionados con la Política Pública de Seguridad Ciudadana, los cuales presentan serios
reparos en cuanto a la forma de elaboración, su contenido y los espacios de deliberación
abiertos para los actores interesados, respecto de la forma de tomar decisiones en el marco
de la seguridad ciudadana multidimensional, donde la responsabilidad es compartida.
55
Gráfico 05
Estructuración normativa del problema
Gráfico 06
Relaciones entre principales Metas y Objetivos institucionales con Causas normativas
56
Así mismo, se presume que las decisiones importantes fueron tomadas por la
Alcaldía, en virtud a las respuestas dadas por todos los actores (salvo esta entidad) a la
pregunta No. 5 (Anexo 02), donde el máximo nivel de participación llegó hasta el
acompañamiento o asesoría, indicando que la capacidad de deliberación fue una
competencia que se reservó la administración local.
De otra parte, sorprende el desconocimiento del problema ofrecido por casi todos
los entrevistados. Sus respuestas se limitaban a dar información puntual sobre el mismo,
basados en una visión muy limitada del problema, lo cual se puede comprender de las
apreciaciones dadas por actores con un perfil de escolaridad bajo o de condiciones sociales
críticas, pero resulta inaceptable que instituciones como la Alcaldía, el Concejo o incluso la
misma Policía cuenten con visiones tan reducidas respecto a un problema tan relevante en
la agenda pública contemporánea.
La estructuración del problema es un elemento fundamental para el proceso de
formulación de políticas públicas (Dunn, 2008). Sin embargo para lograrlo, es importante
que los hacedores de política definan la problemática situacional que desean intervenir. En
ese sentido, es evidente que Pereira no cuenta siquiera con este elemento preliminar y que
no existe una reflexión seria o por lo menos incluyente de lo que se entiende por Seguridad
Ciudadana. Esto se evidencia en las diferentes inconsistencias causales encontradas durante
el ejercicio adelantado, por lo que un primer paso en el proceso de retroalimentación, sería
el de permitir dichos espacios de reflexión tan reiterados durante este documento,
precisamente por la importancia de los mismos.
Una cuestión que no fue reconocida y que es un hecho de notorio reconocimiento,
es el accionar de los grupos dedicados al micro tráfico (mencionado tangencialmente por el
CREEME en la entrevista, como motivo de ingreso de menores al centro – Anexo 01, C1).
En Pereira existe una situación especial de contexto que debería llamar la atención de la
Política Pública, pero que en realidad no lo hace: la presencia de narcotraficantes dedicados
al micro tráfico, que desarrolla una serie de inconvenientes delicados para la estabilidad de
la seguridad ciudadana. No obstante, la Política Pública no enfrenta esta realidad y casi que
57
delega la responsabilidad de acción en el despliegue de la fuerza pública a través de las
entidades especiales de defensa y de las directrices impartidas por el Gobierno Nacional.
58
CONCLUSIONES
La construcción de la formulación de las políticas públicas supone un ejercicio
metodológico analítico riguroso, toda vez que las implicaciones de su incorporación pueden
significar tanto la superación o regulación de un problema social, como la pérdida de
oportunidades y recursos en su ejecución.
En el caso del proceso de formulación de Política, es indispensable tener en cuenta
que al constituirse esta fase en aquella donde se plantean diferentes alternativas para
aproximarse al problema, es fundamental que el proceso de argumentación desarrollado
como justificación a su impulso obedezca a reflexiones profundas que permitan identificar
las causas de los problemas pertinentes, para contar con una estructuración lo más
cercanamente posible al problema.
En ese orden de ideas, la formulación de la Política Pública de Seguridad Ciudadana
de Pereira para los años 2004-2009, evidencia fuertes debilidades, inconsistencias e
incoherencias tanto de tipo formal como estructural. Lo grave con esta situación es que las
condiciones de inseguridad en la ciudad no permiten un mayor campo de maniobra y
ameritan una intervención de carácter urgente.
Lo anterior, si se tiene en cuenta que los documentos desarrollados en el proceso de
estructuración del problema y posterior formulación de la Política Pública de Seguridad
Ciudadana, no se encuentran argumentados de manera satisfactoria. La falta de indicadores
pertinentes para las causas propuestas, la ausencia de argumentación suficiente de estas
últimas, así como el justificar su implementación en aspectos limitados al campo del
derecho, los tornan en instrumentos poco rigurosos, superfluos e incluso carentes de
sentido.
Dentro de las causas reiterativas encontradas, se encuentra la necesidad de “regular
el orden público” como la más frecuente, evidenciando la necesidad de la administración
59
municipal como líder del proceso de política, de tomar decisiones en ese sentido para
ordenar una situación que puede perfectamente ser reflejo de problemas sociales profundos
y complejos; es decir, se pretende solucionar el problema atendiendo los síntomas y no
aquello que los genera.
Se hallaron inconsistencias en la identificación de indicadores, puesto que presentan
relaciones directas unicausales y en algunos casos, la invocación de ellos no obedece a la
determinación de causas.
De igual manera, atender esta clase de problemas priorizando la expedición de
medidas reglamentarias coercitivas, revela que la orientación de la política se acerca al
enfoque tradicional de la seguridad ciudadana, lo que implica dejar de lado que esta
situación problemática, no debe limitarse a una dimensión como habitualmente se ha
querido asumir, y que el componente participativo es fundamental para esquematizar un
modelo endógeno que intervenga las causas reales generadoras de la problemática social.
Se encontraron evidencias de relaciones directas respecto de las metas específicas y
causas del problema, sin vincularse a objetivo alguno, lo que implica la atención de una
situación que no se correlaciona con un objetivo de la política, presentándose la posibilidad
de resolver circunstancias que no originan el problema como tal, circunstancia que expone
la falta de coherencia en la estructuración del problema.
Existen metas institucionales planteadas para abordar el problema expuesto las
cuales son referenciadas de manera tangencial, pero que no se relacionan con los objetivos
señalados, lo que puede obedecer a la falta de identificación del problema adecuado.
Se advierte que los objetivos y metas no presentan una relación cercana con las
causas normativas identificadas basadas en un enfoque multidimensional de la seguridad
ciudadana, tornándose insuficientes para intervenir el problema establecido como si no el
correcto, el más cercano a las características de la ciudad.
60
Por último, se evidencian situaciones especiales de contexto, como el Narcotráfico y
sus implicaciones que no son siquiera mencionadas en la estructuración del problema,
externalidad que produce múltiples causas relacionadas con inseguridad ciudadana y que se
refleja de manera perjudicial para su entorno de diversas maneras.
Con base en el ejercicio investigativo adelantado, se presentan las siguientes
recomendaciones que se espera, sirvan como información de política relevante para la
retroalimentación de la gestión adelantada hasta ahora.
En primer lugar, se deben procurar espacios de reflexión amplios, profundos,
incluyentes y suficientes para la estructuración de los problemas sociales, como es el caso
de la seguridad ciudadana. Lo anterior con el fin de construir una aproximación propia de lo
que se considera como tal.
La argumentación de los actos administrativos y demás documentos de política
pública deben obedecer a factores que superen el marco legal colombiano, debiendo ser
acompañados por instrumentos interdisciplinarios que agreguen fundamento y justificación
a la intervención.
La Alcaldía debe impulsar un proceso de capacitación general relacionado con el
proceso de análisis y gestión de las políticas públicas, por lo menos en cuanto a sus
aspectos elementales, con el fin de aprovechar el potencial que este modelo de gestión
pública ofrece en los regímenes democráticos.
En consecuencia con lo anterior, la administración local debe evitar a toda costa
abordar problemáticas sociales desde puntos de vista unidimensionales y por el contrario
debe aprovechar sus fortalezas institucionales para promover procesos de participación
masiva de actores ciudadanos, con el propósito de garantizar la legitimidad de las Políticas
Públicas formuladas.
En virtud a las limitaciones de tiempo, recursos y principalmente teniendo en cuenta
el impacto generado por esta experiencia académica, sería deseable continuar
complementando este ejercicio, resolviendo las siguientes cuestiones: Indagar la opinión de
61
los pereiranos con base en una población que permita marcar tendencias, acerca de la
estructuración del problema de la seguridad ciudadana. Investigar sobre los métodos
establecidos por la Administración Municipal de Pereira para la formulación de la Política
Pública, relacionados con problemas de carácter social. Determinar las características de la
participación de la ciudadanía pereirana en la formulación de políticas públicas de diferente
índole.
Considerando los errores presentados tanto en la estructuración del problema de la
seguridad ciudadana como en la formulación de la política pública, resulta preocupante que
esta dimensión social se intervenga por parte de la administración central de manera
equivocada, lo cual es sumamente grave para la implementación de estrategias encaminadas
a la potenciación del desarrollo humano en la ciudad, poniendo en tela de juicio el ejercicio
de derechos como la protección del patrimonio, la libertad, la integridad física o la vida.
Así mismo, se puede afirmar que la proliferación de los problemas de carácter social
en la ciudad, y las deficiencias en materia de calidad de vida, se deben en parte a una
política pública de seguridad ciudadana equivocada, que no alcanza a comprender la
complejidad del problema de la seguridad ciudadana; incapaz de ser consecuente con el
enfoque tradicional por el que optó para abordar un asunto que requiere de una mirada
multidimensional, como ocurre con los problemas de índole social.
62
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66
ANEXOS
Anexo 01 Relación de Entrevistas Semi Estructuradas
ACTOR ENTREVISTADO JUSTIFICACIÓN Y NÚMERO DE ENTREVISTAS
SE
CT
OR
INS
TIT
UC
ION
AL
Alcaldía de Pereira
Entidad competente para gestionar los asuntos relacionados con la
seguridad en el Municipio. Institución líder en el proceso de
impulso del ciclo de política pública.
Policía Nacional Entidad encargada de atender las alteraciones de orden público.
Concejo Municipal Representantes políticos de la ciudadanía y coadministradores
municipales.
ICBF Entidad especializada en orientar y ejecutar políticas encaminadas a
brindar protección integral dirigidas a la familia y a la niñez.
CREEME
Entidad encargada de proteger a los menores de edad de ambos
sexos, a quienes se ha dictaminado por parte de autoridad
competente, medida de ubicación en centro especializado.
SE
CT
OR
PR
IVA
DO
FENALCO
Gremio comercial que acoge a un número significativo de
comerciantes bajo los parámetros legales.
SE
CT
OR
CIU
DA
DA
NÍA
Líder Comunal Conocedores de las realidades sociales propias del sector donde
oficia como tal.
Menor infractor
Víctima y victimario de las causas generadoras de inseguridad en la
ciudad.
Anexo 02
Información de política relevante - Entrevistas
A B C D E F G H I
COMERCIO ICBF
CENTRO DE
REEDUCACIÓN DE
MENORES
MENOR
INFRACTOR CONCEJAL CONCEJAL ALCALDÍA POLICÍA
LÍDER
COMUNAL
1.
Problemas
de seguridad
Fleteo
Hurto almacenes
Piratería
Violencia
Intrafamiliar
Microtráfico
Pandillas
juveniles
Hurto Hurto
Sicariato
Hurto Lesiones
Homicidios
Hurto
Hurto
Hurto
2.
Causa de los
problemas
Falta de
oportunidades
Índice de
desempleo
Crisis de las divisas
Crisis cafetera
Descomposición
familiar
Problemática
social de los
menores:
Maltrato
Falta de
educación
Consumo de
drogas
Delincuencia Pocas
oportunidades
Ciudad
atractiva que
genera
migración
Desempleo Desarrollo
social y
económico de
la ciudad
Delincuencia Falta de
vigilancia
3.
Soluciones a
los
problemas
Estrategias de
competitividad
Integración
familiar
Superar la
pobreza
Educación
Alimentación
Trabajo
Trabajo Debe
brindarlas la
Alcaldía
Trabajo Oportunidades
para los
jóvenes
Programas de
reincorporació
n de
delincuentes
Respaldo a
los
organismos
de seguridad
Mayor
vigilancia
4.
Impacto de
los
problemas
Afecta la dinámica
del comercio
Afecta a toda la
familia
Afecta a los
menores de edad
Afecta la
familia
Afectan a la
ciudadanía
Afectan a
la
ciudadanía
Afecta a la
ciudadanía
Afecta a la
ciudadanía
Afecta a
los
habitantes
del sector
5.
Participació
n en la
elaboración
de la PPSC
Acompañamiento
sin tomar
decisiones
No participó No participó No participó Acompañamie
nto sin tomar
decisiones
Acompaña
miento sin
tomar
decisiones
Activamente Asesoría No
participó
68
6.
Desarrollo
del proceso
de
formulación
El gremio participó
de esta y otras
políticas. La de seguridad, al
abordar temas
sensibles, debe ser
una política
reservada.
Las decisiones las
toma la Alcaldía,
por ser la máxima
autoridad
Al parecer, el
proceso fue
“contratado” es decir,
encomendado a
algunas
personas para
ser elaborado
No aplica No aplica Se realizó por
parte de la
Alcaldía, la cual desarrolló
el proceso
Realizado
por la
Alcaldía
Se realizó con
mesas de
trabajo No se
presentaron
conflictos para
tomar
decisiones
No hubo
discusiones al
respecto
Armonía
Realizado
por la
Alcaldía, se asesoró en
temas
sensibles
No aplica
7.
Aporte
realizado
por el sector
en el proceso
de
formulación
Diagnóstico de las
fortalezas
económicas que
brinda el comercio
a la ciudad
No aplica No aplica No aplica No se
realizaron
aportes
significativos
No se
realizaron
aportes
significativ
os
Se asumió el
liderazgo del
proceso
Asesoría en
asuntos de
seguridad
No aplica
8.
Propuestas
de política
en el proceso
de
formulación
Las ventas
ambulantes o callejeras
promueven la
criminalidad
No aplica No aplica No aplica Ninguna Ninguna Impulsó el
proceso de formulación, a
través de sus
secretarías
Estrategias
contra el crimen
No aplica
9.
Socializació
n de
documentos
No se realizó.
Temas de carácter
reservado
No se realizó No se realizó No se
conocen
Débil, no se le
dio la
importancia
que ameritaba
No se llevó
a cabo
Con los
organismos de
seguridad y la
sociedad civil
Los
documentos
deben ser
reservados
No se
conocen
10.
Coherencia
de la política
Políticas coherentes No se conoce la
política pública
No se conoce la
política pública
No se
conoce la
política
pública
Es coherente,
pero la
Alcaldía debe
priorizarla.
Es
coherente
Es coherente Es coherente No se
conoce la
política
pública
69
11.
Recomendac
iones a la
PPSC
Promover la
educación para
combatir el problema.
Efectuar
seguimiento
constante a la P.P.
Que se invite de
manera
oportuna al ICBF y a otras
entidades
Lucha frontal
contra el micro
tráfico
Que haya
más trabajo
Generar
confianza
entre la policía y la población
Se necesita
más fuerza
pública y apoyo a las
autoridade
s
Modificar el
código de
infancia y adolescencia,
puesto que es
muy flexible
con los
infractores
Se deben
destinar más
recursos al fortalecimie
nto de la
policía
Mayor
presencia
de la policía en
el sector
70
Anexo 03 Análisis institucional
Formulación de la política pública de seguridad ciudadana en la ciudad de Pereira, 2004 - 2009
Información explícita: (E)
Información inferida: (I)
Información no identificable: (N.I.)
DOCUMENTO INDICADORES CAUSAS OBJETIVOS METAS
PLAN DE DESARROLLO
2004-2007
“Trabajando Unidos con la
gente y para la gente”
Nivel de delitos
cometidos por
menores
(p. 43)
Nivel de Homicidios
Nivel de Lesiones
comunes
Nivel de lesiones en
Accidentes de
Tránsito
Nivel de hurtos
Nivel de hurtos de
vehículo
(p. 44)
(E)
La ciudadanía no participa de
manera dinámica en la defensa de
los derechos ciudadanos y el
reclamo de responsabilidad por
parte de los gobernantes
(Participación Ciudadana)
(p. 43)
La oferta de oportunidades genera
migraciones hacia el municipio
que dan paso a problemas sociales
(Oferta de oportunidades)
(p. 43)
La multiculturalidad de la ciudad
amerita describir mejor la realidad
pereirana.
(p. 44)
(E)
Prestar eficientemente el
servicio de protección y
control para la seguridad y la
convivencia
ciudadana.
(p. 44)
Diseñar e implementar una
política de cultura
ciudadana.
(p. 44)
(E)
Ejecutar un plan
metropolitano de seguridad
y convivencia
(p. 44)
Disminución de los índices
de violencia
Poner en marcha la línea
telefónica 123
Implementar una Red
de Vigilantes
Comunitarios.
Apropiación de los
habitantes en el
acatamiento
voluntario de las
normas.
Implementar el
Observatorio para la
Cultura y la Convivencia.
Número de instituciones
educativas alrededor
de la política de
71
Cultura Ciudadana.
Diseñar e implementar una estrategia de
comunicación para el
fomento de una
Cultura Ciudadana.
Un proyecto que
articule la política de
Cultura Ciudadana
con todas las
entidades del
municipio
(p. 45)
(E)
PLAN DE DESARROLLO
2008-2011
“Pereira: Región de
oportunidades”
Nivel de homicidios
(p. 55)
Tasa de muertes por
accidentes de
tránsito
Lesiones personales
no fatales
Lesiones en
accidente de tránsito
Casos de violencia
intrafamiliar
Nivel de Hurtos
Nivel de Secuestros
Nivel de extorsiones
Existen elevados índices de
violencia en el municipio
(p. 55)
Se presentan situaciones de
violencia intrafamiliar
(p. 56)
Existe una cultura de la ilegalidad
que se refleja principalmente en el cumplimento de las normas de
tránsito.
(p. 56)
(E)
Defender la vida como valor
supremo
Disminuir los indicadores de
violencia
Generar comportamientos de
sana convivencia
Contribuir de manera transversal a la mejora de los
índices de competitividad y
al buen desempeño de la
economía
Disminuir la desconfianza y
mejorar el funcionamiento
de las instituciones de
control social y de justicia.
(p.59)
(E)
Disminuir la tasa de delitos
de alto impacto (homicidios,
secuestros, hurtos) en un
porcentaje anual
Integrar un comité con la
participación de las
entidades que velan por la
difusión y cumplimiento de
los derechos humanos
Disminuir la tasa de
colisiones del parque
automotor
Mantener el nivel de
atención efectiva de
denuncia
(p. 60)
(E)
72
Nivel de colisiones
de tránsito
Confianza en la
gestión pública
Índice de
transparencia
municipal
(p. 57)
(E)
PLAN MAESTRO DE
DEFENSA, SEGURIDAD,
JUSTICIA Y
CONVIVENCIA DE
PEREIRA Y SU ÁREA
METROPOLITANA
Índices de
criminalidad
(Delitos de mayor
impacto social)
(p. 3)
(E)
Irrespeto por la Vida
Cultura de la Ilegalidad
Poca Credibilidad en las
Instituciones
Falta de Compromiso Ciudadano
Violencia Intrafamiliar
Delincuencia Común y Organizada
(p. 24)
(E)
Generar condiciones y
mecanismos que permitan la
construcción democrática y
participativa del desarrollo
de escenarios que
favorezcan y fomenten la
construcción de ciudadanía,
libertad y respeto por la vida
y los derechos humanos en
el concierto de la
convivencia y la solidaridad
(p. 32)
(E)
1. Autorregulación
2. Reducción del riesgo
3. Intervención urbana
4. Prevención violencia
intrafamiliar
5. Acceso a la justicia
6. Fortalecimiento Policial
(p. 34)
(E)
Decreto 515
(2004, julio 08)
AMCO.
(julio, 2004)
Gaceta Metropolitana
N.I. El porte de armas legal no
reglamentado puede generar problemas de orden público
(p. 37)
(I)
(Alteración del orden público)
Regular el porte de armas
(Conservar el orden público) (p. 37)
(E)
Otorgar permisos especiales
a ciertas personas para que porten sus armas legales
(p. 37)
(E)
73
Acuerdo 42
(2004, octubre 21)
AMCO.
(noviembre, 2004) Gaceta
Metropolitana
N.I. La estructura institucional
obsoleta puede generar falta de
acceso a la justicia por parte de los ciudadanos
(p. 31)
(I)
(Estructura institucional obsoleta)
Modernización de la
estructura de la Secretaría de
Gobierno Municipal (Modernización
institucional)
(p. 31)
(E)
Crear nuevas casas de
justicia
(p. 33) (E)
Acuerdo 57
(2004, diciembre 04)
AMCO.
(diciembre, 2004) Gaceta
Metropolitana
N.I. Cumplimiento Legal
(p. 36) (I)
Fortalecer el acceso a la
justicia (p.37)
(I)
Elegir los jueces de paz
(p. 37) (I)
Decreto 325 (2005, junio 29)
AMCO.
(julio, 2005)
Gaceta Metropolitana
N.I. La realización de fiestas y eventos puede perturbar el orden público
(Alteración del orden público)
(p. 5)
(E)
Implementar mecanismos de control para realizar
espectáculos públicos
(Conservar el orden público)
(p. 5)
(E)
Regular el otorgamiento de permisos, así como el
horario para realizar
espectáculos públicos
(p. 5)
(E)
Decreto 356 (2005, junio 19)
AMCO.
(julio, 2005)
Gaceta Metropolitana
N.I. La conmemoración de la independencia nacional puede
alterar el orden público
(Alteración del orden público)
(p. 13)
(E)
Restringir la venta y consumo de bebidas
embriagantes
(Conservar el orden público)
(p. 13)
(E)
Decretar la Ley seca (p. 13)
(E)
Decreto 459 (2005, septiembre 13)
AMCO.
(septiembre, 2005)
Gaceta Metropolitana
N.I. El uso de motos con acompañante no altera el orden público
(p. 15)
(I)
(Alteración del orden público)
Derogar una medida relacionada con el orden
público
(Conservar el orden público)
(p. 15)
(I)
Permitir la circulación de motocicletas con parrillero
hombre
(p. 15)
(I)
Decreto 149
(2006, marzo 06)
N.I. La realización de comicios
electorales puede alterar el orden
Adoptar medidas para
garantizar el orden público
Restringir la circulación de
motocicletas con
74
AMCO.
(septiembre, 2005) Gaceta Metropolitana
público
(Alteración del orden público)
(p. 10) (I)
(Conservar el orden público)
(p. 10)
(E)
acompañante de sexo
masculino y prohibir la
circulación de vehículos de gas propano o que
transporten materiales o
escombros
(p. 10)
(E)
Decreto 456
(2006, agosto)
AMCO.
(septiembre, 2005)
Gaceta Metropolitana
N.I. N.I. Adoptar medidas para la
conservación del orden público en la ciudad
(Conservar el orden público)
(p. 7)
(E)
Restringir la circulación de
motocicletas con acompañante de sexo
masculino, la venta y
consumo de licor y prohibir
la circulación de vehículos
de gas propano o que
transporten materiales o
escombros
(p. 7)
(E)
Decreto 602
(2006, octubre 02)
AMCO.
(octubre, 2005)
Gaceta Metropolitana
N.I. N.I. Adoptar medidas para la
conservación del orden
público en la ciudad
(Conservar el orden público)
(p. 96)
(E)
Restringir la circulación de
motocicletas con
acompañante de sexo
masculino, prohibir la
circulación de vehículos de
gas propano o que
transporten materiales o
escombros y las marchas
(p. 96)
(E)
Decreto 643
(2006, octubre 17)
AMCO.
(octubre, 2005)
Gaceta Metropolitana
N.I. N.I. Adoptar medidas para la
conservación del orden
público en la ciudad
(Conservar el orden público)
(p. 127)
(E)
Restringir la circulación de
motocicletas con
acompañante de sexo
masculino y prohibir la
circulación de vehículos de
gas propano o que
transporten materiales o
escombros
75
(p. 127)
(E)
Decreto 090
(2008, febrero)
AMCO.
(febrero, 2008)
Gaceta Metropolitana
N.I. El horario nocturno y el consumo
de bebidas embriagantes afecta el
orden público
(Alteración del orden público)
(p. 4)
(E)
Conservar el orden público y
la convivencia pacífica de
los ciudadanos
(Conservar el orden público)
(p. 5)
(E)
Regular los horarios de
funcionamiento de las
actividades y
establecimientos públicos
(p. 5)
(E)
Acuerdo 14
(2008, abril 23)
Concejo de Pereira, 2008.
N.I. Cumplimiento Legal
(p. 1)
(E)
Dar cumplimiento a lo
dispuesto por la ley
(p. 1)
(E)
Constituir el Comité
Interinstitucional Consultivo
Municipal para la
Prevención de la violencia
sexual y atención integral de
los niños, niñas y
adolescentes víctimas del abuso sexual
(p. 1)
(E)
Decreto 480
(2008, junio 26)
AMCO. (junio, 2008)
Gaceta Metropolitana
Incremento de
homicidios
efectuados desde
motocicletas, motociclos y
mototriciclos con
parrillero
(p.4)
(E)
La presentación de robos, fleteos
y incremento de homicidios desde
motos con acompañante
masculino, perturban el orden público
(Alteración del orden público)
(p. 4)
(E)
Tomar medidas de
restricción para garantizar la
seguridad de las personas y
la conservación del orden público en el Municipio de
Pereira.
(Conservar el orden público)
(p. 4)
(E)
Prohíbase la circulación de
motocicletas,
motociclos y mototriciclos
con parrillero de sexo masculino, mayor de
14 años, durante las
veinticuatro (24) horas del
día, en las áreas urbana y
rural del Municipio de
Pereira
(p. 4)
(E)
Decreto 631
(2008, agosto 25)
AMCO.
(agosto, 2008)
Gaceta Metropolitana
N.I. La realización de actividades
festivas pueden alterar el orden
público
(Alteración del orden público)
(p. 47)
(E)
Garantizar el orden público
en la ciudad
(Conservar el orden público)
(p. 47)
(E)
Prohibir la instalación de
expendios de licor en ciertos
lugares de la ciudad
Restringir la participación de
menores en un evento
Prohibir el ingreso de
vehículos con caballos y
76
Restringir la circulación de
jinetes a caballo
(p. 47) (E)
Acuerdo 47
(2008, septiembre 25)
AMCO.
(octubre, 2008)
Gaceta Metropolitana
N.I. N.I. Incorporar indicadores de
seguimiento sobre violencia
infantil, violencia sexual,
delitos ambientales,
violencia escolar y trata de
personas (p. 23)
(E)
Recopilar
información relacionada con
violencia infantil
Recopilar
información relacionada con violencia sexual por
edad y género
Recopilar
información relacionada con
los delitos ambientales
Recopilar
información relacionada con
la violencia escolar
Recopilar
información relacionada con
la trata de personas.
(p. 23)
(E)
Decreto 864
(2008, noviembre 19)
AMCO.
(noviembre, 2008)
Gaceta Metropolitana
N.I. La visita del Presidente de la
República puede alterar el orden
público
(Alteración del orden público)
(p. 149)
(E)
Garantizar el
mantenimiento del orden
público y la seguridad
ciudadana
(Conservar el orden público)
(p. 149)
(E)
Prohibir la circulación de
vehículos de gas propano o
que transporten materiales o
escombros, el
estacionamiento de
vehículos en determinados
lugares y las manifestaciones
(p. 149)
(E)
Decreto 877
(2008, noviembre 26)
Índice de
adolescentes
La permanencia hasta altas horas
de la noche de menores de edad,
Adoptar medidas que
redunden en la protección de
Regular el horario de
permanencia de los menores
77
AMCO.
(enero, 2009) Gaceta Metropolitana
involucrados en la
comisión de delitos
Índice de
adolescentes
involucrados en la
comisión de
contravenciones
Índice de
adolescentes
explotados
sexualmente
(p. 7)
(E)
conlleva al consumo de bebidas
embriagantes y estupefacientes,
deteriorar su salud física y mental y por ende pone en peligro la vida
e integridad física de los mismos.
(p. 6)
La permanencia de menores a
cualquier hora de la noche genera
conformación de pandillas
juveniles
(p. 6)
(E)
los niños, las niñas y los
adolescentes.
(p. 7) (E)
de edad en la calle.
(p. 7)
(E)
Decreto 274 (2009, abril 14)
AMCO.
(abril, 2009)
Gaceta Metropolitana
Nivel de ventas de
motos
Tasa de accidentes
donde se involucra
una moto
Frecuencia horaria
de la ocurrencia de
accidentes que
involucra motos
Muertes por
accidentes de
tránsito en moto
Hurto de motos
Homicidios
cometidos desde una
moto
El uso de motos en horario
nocturno genera muertes por
accidentes de tránsito
El uso de motos en horario
nocturno genera homicidios
El uso de motos en horario
nocturno genera hurtos
(p. 6)
(E)
Adoptar medidas tendientes
a preservar y mantener el
orden público interno,
previniendo y controlando
las perturbaciones que
atenten contra la seguridad y
tranquilidad ciudadana
(Conservar el orden público)
(p. 6)
(E)
Prohibir la circulación de
motocicletas, motociclos y
mototriciclos en horario
nocturno
(p. 6)
(E)
78
Hurtos cometidos
desde una moto
(p. 5) (E)
Decreto 355
(2009, mayo 13)
AMCO.
(mayo, 2009)
Gaceta Metropolitana
N.I. La visita del Presidente de la
República puede alterar el orden
público
(Alteración del orden público)
(p. 3) (E)
Garantizar el
mantenimiento del orden
público y la seguridad
ciudadana
(Conservar el orden público) (p. 3)
(E)
Prohibir la circulación de
vehículos de gas propano o
que transporten materiales o
escombros, el
estacionamiento de vehículos en determinados
lugares y las
manifestaciones
(p. 3)
(E)
Decreto 554 (2009, julio 15)
AMCO.
(julio, 2009)
Gaceta Metropolitana
N.I. La visita del Presidente de la República puede alterar el orden
público
(Alteración del orden público)
(p. 19)
(E)
Garantizar el mantenimiento del orden
público y la seguridad
ciudadana
(Conservar el orden público)
(p. 19)
(E)
Decretar la alerta amarilla en la red de urgencias de la
ciudad, prohibir la
circulación de vehículos de
gas propano o que
transporten materiales o
escombros, el
estacionamiento de
vehículos en determinados
lugares y las
manifestaciones
(p. 20)
(E)
Decreto 674
(2009, agosto 24)
AMCO.
(agosto, 2009)
Gaceta Metropolitana
N.I. La realización de un evento
especial puede alterar el orden
público
(Alteración del orden público)
(p. 31)
(E)
Adoptar las medidas
necesarias tendientes a
prevenir cualquier acto que
pueda perturbar la
tranquilidad y seguridad
ciudadana
(Conservar el orden público)
(p. 31)
(E)
Prohibir la instalación de
expendios de licor en ciertos
lugares de la ciudad
Restringir la participación de
menores en un evento
Prohibir el ingreso de
vehículos con caballos y
Restringir la circulación de
jinetes a caballo
(p. 31)
79
(E)
Acuerdo 39 de 2009 (2009,
septiembre 31)
Concejo de Pereira, 2009
N.I. N.I Se requiere la
implementación de
mecanismos pacíficos y no
violentos como solución del
conflicto bélico
(Implementación de
mecanismos preventivos)
(p. 1)
(E)
Vinculación al día
internacional de la no
violencia
(p. 1)
(E)
Decreto 803
(2009, octubre 19)
AMCO.
(octubre, 2009)
Gaceta Metropolitana
N.I. La visita del Presidente de la
República puede alterar el orden
público
(Alteración del orden público)
(p. 10) (E)
Garantizar el
mantenimiento del orden
público y la seguridad
ciudadana
(Conservar el orden público)
(p. 10)
(E)
Decretar la alerta amarilla en
la red de urgencias de la
ciudad, prohibir la
circulación de vehículos de
gas propano o que
transporten materiales o escombros, el
estacionamiento de
vehículos en determinados
lugares y las
manifestaciones
(p. 10)
(E)