analisis legislación administrativa

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 Análisis Teórico y Casuístico de la Legislación Administrativa Francisco Blanco Molero

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Analisis Legislación Administrativa

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Anlisis Terico y Casustico de la Legislacin AdministrativaFrancisco Blanco MoleroAunque no hay respecto de la funcin normativa o legislativa una total uniformidad doctrinaria, el concepto de la actividad de legislacin definida como aquella que traduce el dictado de normas jurdicas, que tienen como caracterstica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situacin impersonal y objetiva para los administrados a quines las normas van destinadas, es el que cuenta con una explicacin ms lgica y realista.En este sentido, los diversos reglamentos que se emiten en el mbito del Poder Ejecutivo constituyen el ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el Congreso aun cuando stas poseen una jerarqua normativa superior (CASSAGNE).Funcin Normativa de la AdministracinEn tal sentido, al gozar la administracin pblica de una potestad normativa en asuntos de su competencia, hablar de legislacin administrativa implica abordar todo el ordenamiento jurdico administrativo, el cual, obviamente, est conformado por toda la normativa emitida por los rganos que conforman la administracin pblica, cuyo anlisis sera imposible para una sola sesin.Es por ello que esta presentacin est orientada a abordar de manera sucinta y escueta, la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, como norma rectora de toda la actividad administrativa del Estado.Funcin Normativa de la AdministracinEs la situacin jurdico-legal que se plantea ante una autoridad competente, cuando se ha iniciado un reclamo o peticin en una oficina o dependencia del Estado, sea por una persona natural o jurdica, con el objeto de lograr el reconocimiento de un derecho o cualquier efecto jurdico sobre el mismo, el cual, necesariamente, debe definirse o resolverse despus de una serie de trmites procedimentales (PATRN FAURA Y PATRN BEDOYA).Definicin de Procedimiento AdministrativoEs el conjunto o secuencia de trmites y de actos que deben realizarse normal y eficazmente hasta alcanzar su conclusin mediante una resolucin administrativa (acto administrativo).El procedimiento administrativo constituye de ese modo, aun en los supuestos del mero procedimiento de formacin de los actos administrativos que no implican la sustanciacin de recursos, un instrumento de control de la legitimidad (que incluye legalidad y razonabilidad o justicia) y del acierto de los actos en relacin con el inters pblico o bien comn que es el fin que la Administracin persigue (CASSAGNE).Definicin de Procedimiento AdministrativoLos trminos procedimiento y proceso importan conceptos anlogos, que algunos autores la han calificado como ambivalencia (GORDILLO, FRUGONE Y ESCOLA, Conf. CASSAGNE).

En efecto, si tanto el proceso como el procedimiento constituyen medios instrumentales para llevar a cabo una funcin del Estado, parece evidente que sus notas adjetivas se hallarn influidas y determinadas por el tipo de funcin que materialmente ejerciten en cada caso los rganos estatales.Proceso y ProcedimientoEn ese sentido, cobra importancia la distincin para precisar que el procedimiento administrativo constituye la forma o el cauce formal de la funcin administrativa (en sentido material). El concepto de proceso resulta ms adecuado referirlo al cauce formal de la funcin jurisdiccional, entendida sta como la solucin de controversias (en sentido amplio) con fuerza de verdad legal (CASSAGNE).Proceso y ProcedimientoDe esta manera, habr procedimiento administrativo en el mbito de los tres rganos esenciales del estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), cuando stos realicen funciones materialmente administrativas, y, por otro lado, habr proceso jurisdiccional cuando cualquiera de esos rganos en principio slo el Poder Judicial en nuestro sistema constitucional ejerza la funcin jurisdiccional, en sentido objetivo (CASSAGNE).Proceso y ProcedimientoLegalidad.Debido Procedimiento.Impulso de oficio.Razonabilidad.Imparcialidad.Informalismo.Presuncin de veracidad.Conducta Procedimental.Celeridad.Eficacia.PrincipiosVerdad Material.Simplicidad.Participacin.Uniformidad.Predictibilidad.Privilegio de controles posteriores.(Art. IV del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General)PrincipiosJurisprudenciaExp. 201200052491 Osinergmin

Jurisprudencia

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Jurisprudencia

Art. 30 de la Ley 27444:

Procedimientos de aprobacin automtica.

Procedimientos de evaluacin previa.

Clasificacin de los ProcedimientosLos procedimientos administrativos de aprobacin automtica son aquellos que se consideran aprobados desde el mismo da de la presentacin de la solicitud o formulario correspondiente ante la administracin publica.

La aprobacin automtica no enerva la facultad de fiscalizacin posterior de la Administracin Pblica.

Art. 31 de la Ley 27444Fiscalizacin PosteriorEsta institucin surgi como consecuencia de la necesidad de salvaguardar los derechos e intereses de los administrados ante la Administracin Pblica (PATRON FAURA Y PATRON BEDOYA).

Hay silencio administrativo, en general cuando una autoridad administrativa, no resuelve expresamente una peticin, reclamacin o recurso interpuesto por un particular (GARRIDO FALLA).Silencio Administrativo

Silencio Administrativo Negativo: Si transcurrido el plazo que tiene la administracin para emitir la correspondiente resolucin, no lo hace, el interesado podr considerar denegada su peticin o reclamo, para efecto de interponer el recurso administrativo respectivo o la demanda judicial en su caso.Silencio Administrativo Positivo: Se considera como tcita la aprobacin del pedido o reclamo formulado. En otras palabras, se considera otorgada en sentido favorable la resolucin instada, que no lleg a producirse de forma expresa.

Base legal: Ley N 29060, Ley del Silencio Administrativo.Clases de SilencioEs el documento unificado que contiene toda la informacin relativa a la tramitacin de los procedimientos administrativos comunmente denominados trmites que se realizan en las distintas dependencias de cada entidad de la administracin pblica (Art. 37 de la Ley 27444).

Tiene jerarqua normativa, por lo que su cumplimiento es obligatorio tanto para los particulares como en las respectivas oficinas de la Administracin Pblica (Art. 38 de la Ley 27444).

TUPAAdministrados.

Autoridad administrativa.

Terceros administradosSujetos del ProcedimientoArt. 50 de la Ley N 27444Art. 60 de la Ley N 27444La competencia de las entidades tiene su fuente en la Constitucin y en la ley, y es reglamentada por las normas administrativas que de aqullas se derivan.Toda entidad es competente para realizar las tareas materiales internas necesarias para el eficiente cumplimiento de su misin y objetivos, as como para la distribucin de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro de su competencia.

Art. 61 de la Ley 27444Competencia de la Autoridad AdministrativaPara la tramitacin ordinaria de los procedimientos, poder general con firma del administrado.Para el desistimiento de la pretensin o del procedimiento, acogerse a las formas de terminacin convencional del procedimiento o, para el cobro de dinero, poder especial indicando expresamente el o los actos para los cuales fue conferido.

Art. 115 de la Ley 27444Representacin del AdministradoLa Accin Procedimental Administrativa es el reclamo, solicitud o recurso (demanda en la va civil) que formula una persona (natural o jurdica) ante la autoridad competente en alguna reparticin estatal, para obtener el reconocimiento de un derecho o la solucin de un problema, o una impugnacin relacionada con sus propios intereses. La acciones pueden ser patrimoniales o econmicas, y no patrimoniales o de reconocimiento de derechos (PATRN FAURA Y PATRN BEDOYA)Inicio del Procedimiento AdministrativoLa Peticin Administrativa es la materializacin escrita de cualquier reclamo o solicitud administrativa. Se trata del documento que puede presentar cualquier persona natural o jurdica, ante la autoridad administrativa competente, al amparo de la constitucin (numeral 20 del artculo 2) (PATRN FAURA Y PATRN BEDOYA).Podr iniciarse: de oficio (Art. 104), por denuncia (Art. 105), por peticin administrativa (Art. 106), por solicitud de inters particular del administrado (Art. 107), por solicitud de inters general de la colectividad (Art. 108), por contradiccin administrativa (Art. 109), por solicitud de informacin (Art. 110), por formulacin de consulta (Art. 111) y por peticin de gracia (Art. 112).Inicio del Procedimiento AdministrativoEn el procedimiento administrativo el plazo o trmino alude esencialmente al lapso en el cual deben cumplimentarse las distintas etapas o fases del procedimiento.Su finalidad no es la misma que en el Derecho Procesal, donde el plazo tiende a concretar la preclusin de las diferentes fases del proceso (CASSAGNE).Plazos y TrminosSon entendidos como mximos, se computan independientemente de cualquier formalidad, y obligan por igual a la administracin y a los administrados, sin necesidad de apremio, en aquello que respectivamente les concierna.Toda autoridad debe cumplir con los trminos y plazos a su cargo, as como supervisar que los subalternos cumplan con los propios de su nivel.Es derecho de los administrados exigir el cumplimiento de los plazos y trminos establecidos para cada actuacin o servicio.Art. 131 de la Ley 2744Plazos y TrminosEl plazo expresado en das es contado a partir del da hbil siguiente de aquel en que se practique la notificacin o la publicacin del acto, salvo que ste seale una fecha posterior, o que sea necesario efectuar publicaciones sucesivas, en cuyo caso el cmputo es iniciado a partir de la ltima.El plazo expresado en meses o aos es contado a partir de la notificacin o de la publicacin del respectivo acto, salvo que ste disponga fecha posterior.

Art. 133 de la Ley 27444Inicio del CmputoLos plazos fijados por norma expresa son improrrogables, salvo disposicin habilitante en contrario.La autoridad competente puede otorgar prrroga a los plazos establecidos para la actuacin de pruebas o para la emisin de informes o dictmenes.La prrroga es concedida por nica vez mediante decisin expresa, siempre que el plazo no haya sido perjudicado por causa imputable a quien la solicita y siempre que aquella no afecte derechos de terceros.

Art. 136 de la Ley 27444Plazos Improrrogables Los procedimientos administrativos se desarrollan de oficio, de modo sencillo y eficaz sin reconocer formas determinadas, fases procesales, momentos procedimentales rgidos para realizar determinadas actuaciones o responder a precedencia entre ellas, salvo disposicin expresa en contrario de la ley en procedimientos especiales.

Art. 144 de la Ley 27444Ordenacin del Procedimiento La autoridad competente, aun sin pedido de parte, debe promover toda actuacin que fuese necesaria para su tramitacin, superar cualquier obstculo que se oponga a regular tramitacin del procedimiento; determinar la norma aplicable al caso aun cuando no haya sido invocada o fuere errnea la cita legal; as como evitar el entorpecimiento o demora a causa de diligencias innecesarias o meramente formales, adoptando las medidas oportunas para eliminar cualquier irregularidad producida.

Art. 145 de la Ley 27444Ordenacin del Procedimiento La autoridad competente, mediante decisin motivada y con elementos de juicio suficientes puede adoptar, bajo su responsabilidad, medidas cautelares si hubiera posibilidad riesgo de la eficacia de la resolucin a emitir.Podrn ser modificadas o levantadas durante el curso del procedimiento, de oficio o a instancia de parte.Caducan de pleno derecho: se emite la resolucin que pone fin al procedimiento, haya transcurrido el plazo fijado para su ejecucin, o para la emisin de la resolucin que pone fin al procedimiento.No se podrn dictar medidas que puedan causar perjuicio de imposible reparacin a los administrados.Art. 146 de la Ley 27444Medidas CautelaresSlo puede organizarse un expediente para la solucin de un mismo caso, para mantener reunidas todas las actuaciones para resolver.Cuando se trate de solicitud referida a una sola pretensin, se tramitar un nico expediente e intervendr y resolver una autoridad, que recabar de losrganos o dems autoridades los informes, autorizaciones y acuerdos que sean necesarios, sin prejuicio del derecho de los administrados a instar por s mismos los trmites pertinentes y a aportar los documentos pertinentes.Art. 150 de la Ley 27444Expediente nicoEn cualquier momento, contra defectos de tramitacin: paralizacin, infraccin de plazos, incumplimiento de deberes funcionales u omisin de trmites.Ante el superior jerrquico quien resuelve dentro de los tres das siguientes, previo traslado al quejado.No suspende la tramitacin del procedimiento y es irrecurrible.Puede disponer motivadamente que otro funcionario de similar jerarqua al quejado, asuma el conocimiento del asunto.De declararse fundada se dictarn medidas correctivas respecto del procedimiento y se dispondr el inicio de las actuaciones necesarias para sancionar al responsable.Art. 158 de la Ley 27444

Queja por Defectos de TramitacinLos actos de instruccin necesarios para la determinacin, conocimiento y comprobacin de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolucin, sern realizados de oficio por la autoridad a cuyo cargo se tramita el procedimiento de evaluacin previa, sin perjuicio del derecho de los administrados a proponer actuaciones probatorias.Prohibido realizar como actos de instruccin: solicitud rutinaria de informes previos, requerimientos de visaciones o cualquier otro acto que no aporte valor objetivo a lo actuado en el caso concreto.Art. 159 de la Ley 27444Instruccin del procedimientoEn cualquier momento del procedimiento los administrados pueden formular alegaciones, aportar documentos u otros elementos de juicio, que sern analizados por la autoridad, al resolver.En los procedimientos administrativos sancionadores, o en caso de actos de gravamen para el administrado, se dicta resolucin slo habindole otorgado un plazo perentorio no menor de cinco das para presentar sus alegatos o las correspondientes pruebas de descargo.

Art. 161 de la Ley 27444AlegacionesSe rige por el principio de impulso de oficio.Corresponde a los administrados aportar pruebas: documentos, informes, pericias, testimonios, inspecciones y dems diligencias permitidas, o aducir alegaciones (Art. 162 de la Ley 27444).No se acta prueba: hechos pblicos o notorios, hechos alegados por las partes cuya prueba consta en los archivos de la entidad, sobre los que se haya comprobado con ocasin del ejercicio de sus funciones, o sujetos a la presuncin de veracidad, sin perjuicio de su fiscalizacin posterior (Art. 165 de la Ley 27444).Carga de la PruebaRecabar antecedentes y documentos.Solicitar informes y dictmenes de cualquier tipo.Conceder audiencia a los administrados, interrogar testigos y peritos, o recabar de los mismos declaraciones por escrito.Consultar documentos y actas.Practicar inspecciones oculares.

Art. 166 de la Ley 27444Medios de PruebaLa doctrina clasifica, en general, a los modos de conclusin de los procedimientos en normales y anormales.El modo normal de conclusin del procedimiento administrativo es la resolucin, mientras que pueden sealarse como medios anormales el desistimiento, la renuncia y la caducidad (CASSAGNE).Fin del ProcedimientoLas resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto.El silencio administrativo positivo. El silencio administrativo negativo.El desistimiento. La declaracin de abandono.Los acuerdos adoptados en conciliacin o transaccin extrajudicial que ponen fin al procedimiento.La prestacin efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de peticin graciable.Art. 186 de la Ley 27444Fin del ProcedimientoDel procedimiento

De la pretensin

Por cualquier medio que permita su constancia, sealando su contenido y alcance. Debe sealarse expresamente el tipo de desistimiento. Si no se precisa, se considera que se trata de un desistimiento del procedimiento.

Art. 189 de la Ley 27444DesistimientoProcedimientos a solicitud de parte, cuando administrado incumple algn trmite requerido que produzca su paralizacin por treinta das, la autoridad de oficio o a solicitud del administrado declarar el abandono del procedimiento. Dicha resolucin deber ser notificada y contra ella procedern los recursos administrativos pertinentes.

Art. 191 de la Ley 27444AbandonoDeclaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria (GARCA DE ENTERRA y RAMN FERNNDEZ).Declaracin unilateral realizada en el ejercicio de la funcin administrativa que produce efectos jurdicos individuales en forma inmediata (GORDILLO).Toda declaracin unilateral efectuada en el ejercicio de la funcin administrativa, que produce efectos jurdicos individuales en forma directa (DROMI).Acto AdministrativoLas declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin concreta.

Art. 1 de la Ley 27444Acto AdministrativoCompetencia.- rgano facultado por materia, territorio, grado, tiempo o cuanta.Objeto o contenido.- Determine inequvocamente sus efectos. Lcito, preciso, posible fsica y jurdicamente, y comprenda cuestiones surgidas de motivacin.Finalidad Pblica.- De inters pblico. Motivacin.- En proporcin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico.Procedimiento regular.- Debe cumplir el procedimiento administrativo previsto para su generacin.Art. 3 de la Ley 27444Requisitos de Validez del Acto AdministrativoEs vlido acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurdico (Art. 8 de la Ley 27444).

PRESUNCION DE VALIDEZ: Todo acto administrativo se considera vlido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional (Art. 9 de la Ley 27444).Validez del Acto AdministrativoActos administrativos ilcitos no pierden cualidad tales. Los vicios jurdicos tornan al acto ilegtimo, invlido, antijurdico, pero no por ello dejan de producir efectos jurdicos ni lo privan de su condicin. Puede tener un vicio impugnable administrativa y judicialmente que engendre responsabilidad extracontractual del Estado por la produccin de efectos antijurdicos, sin dejar de ser acto administrativo por esa circunstancia (DROMI).Validez del Acto AdministrativoA partir de notificacin legalmente realizada.Desde fecha emisin si otorga beneficio al administrado, salvo disposicin diferente del mismo acto (Art. 16 de la Ley 27444).EFICACIA ANTICIPADA: Autoridad puede disponer que tenga eficacia anticipada a su emisin: ms favorable administrados, siempre que no lesione derechos fundamentales ni intereses protegidos a terceros y que el supuesto hecho justificativo para su adopcin existiera en la fecha a que se retrotrae eficacia.Tambin tienen eficacia anticipada la declaratoria de nulidad y los actos que se dicten en enmienda (Art. 17 de la Ley 27444).Eficacia del Acto AdministrativoContravencin Constitucin, ley, normas reglamentarias.Defecto u omisin requisito validez, salvo supuesto de conservacin del acto.Acto expreso o resulte aprobacin automtica o silencio administrativo positivo: adquiere facultades, o derechos, contrarios orden jurdico, no cumple requisitos, documentacin o trmites esenciales.Constitutivo infraccin penal o consecuencia.

Art. 10 de la Ley 27444.Nulidad del Acto AdministrativoLos administrados plantean nulidad por medio de recursos administrativos Es conocida y declarada por autoridad superior de dict acto. Si es autoridad no sometida a subordinacin jerrquica, la declara la misma.Si se declara nulidad, se dispondr conveniente para hacer efectiva responsabilidad del emisor acto invlido.

Art. 11 de la Ley 27444.Trmite de la NulidadErrores material o aritmtico pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisin.Adopta las formas y modalidades de comunicacin o publicacin que corresponda para el acto original.

Art. 201 de la Ley 27444.Rectificacin de los actos administrativosAun cuando queden firmes, agravien inters pblico.Slo declarada por funcionario superior. Si no hay subordinacin, declarada por el mismo funcionario.Podr resolver sobre el fondo de contar con elementos suficientes (en este caso, slo podr ser objeto de reconsideracin), de no ser as, se dispondr la reposicin al momento en que el vicio se produjo.Prescribe al aode la fecha en que qued consentido.Si prescribi, slo procede demandar nulidad en PJ, siempre que se interponga dentro de 2 aos siguientes de la fecha en que prescribi.Art. 202 de la Ley 27444.Nulidad de oficioJurisprudencia

Casacin 8125-2009Jurisprudencia

Jurisprudencia

En cuanto al inters pblicoJurisprudenciaExp. 201300031789 Osinergmin

No sern en ningn caso revisables en sede administrativa los actos que hayan sido objeto de confirmacin por sentencia judicial firme.

Art. 204 de la Ley 27444.lrrevisabilidad de actos Frente a un acto administrativo que se supone viola, desconoce o lesiona un derecho o inters legtimo, procede su contradiccin en la va administrativa mediante los recursos administrativos.Slo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trmite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensin.

Art. 206 de la Ley 27444.Facultad de contradiccinRecurso de reconsideracinRecurso de apelacinRecurso de revisin

El trmino para la interposicin de los recursos es de quince (15) das perentorios, y debern resolverse en el plazo de treinta (30) das.

Art. 207 de la Ley 27444.Recursos AdministrativosUna vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perder el derecho a articularlos quedando firme el acto (Art. 212 de la Ley 27444).El error en la calificacin del recurso por parte del recurrente no ser obstculo para su tramitacin siempre que del escrito se deduzca su verdadero carcter (Art. 213 de la Ley 27444).Los recursos administrativos se ejercitarn por una sola vez en cada procedimiento administrativo y nunca simultneamente (Art. 214 de la Ley 27444).Recursos AdministrativosProcedimiento TrilateralESTADORECLAMANTERECLAMADOProcedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o ms administrados ante las entidades de la administracin y para los descritos en el inciso 8) del Artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley 27444.La parte que inicia el procedimiento con la presentacin de una reclamacin ser designada comoreclamante y cualquiera de los emplazados ser designado comoreclamado.(Art. 219 de la Ley 27444)Procedimiento TrilateralSe inicia mediante la presentacin de una reclamacin o de oficio.Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administracin debe favorecer y facilitar la solucin conciliada de la controversia.Una vez admitida a trmite la reclamacin se pondr en conocimiento del reclamado a fin de que ste presente su descargo.

(Art. 221 de la Ley 27444)Inicio del Procedimiento TrilateralEl reclamado deber presentar la contestacin de la reclamacin dentro de los quince (15) das posteriores a la notificacin de sta; vencido este plazo, la Administracin declarar en rebelda al reclamado que no la hubiera presentado.La rplica a las contestaciones de las reclamaciones, no est permitida. Los nuevos problemas incluidos en la contestacin del denunciado sern considerados como materia controvertida(Art. 223 de la Ley 27444)ContestacinContra resolucin expedida por autoridad sometida a subordinacin jerrquica, slo procede recurso de apelacin; caso contrario, recurso de reconsideracin.Deber ser interpuesta dentro de los 15 das de producida la notificacin. Se eleva al superior en un plazo mximo de 2 das de la fecha de concesin del recurso.El superior correr traslado a la otra parte concedindole 15 das para la absolucin de la apelacin.Absuelto o vencido el plazo seala da y hora para vista de la causa (no podr realizarse en un plazo mayor de 10 das).Emite resolucin dentro de los treinta (30) das siguientes(Art. 227 de la Ley 27444)ImpugnacinJurisprudenciaExp. 201300034182 Osinergmin

Jurisprudencia

Legalidad.Debido procedimiento.Razonabilidad.Tipicidad.Irretroactividad.Concurso de Infracciones.Continuacin de infracciones.Causalidad.Presuncin de licitud.Non bis in idem.(Art. 230 de la Ley 27444)Principios de la potestad sancionadora