análisis jurídico-constitucional de la financiación de partidos y de
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ANÁLISIS JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DE LA FINANCIACIÓN DE PARTIDOS Y DE CAMPAÑAS
ELECTORALES EN ESPAÑA.
AUTOR
JOSÉ LUIS MATEOS CRESPO
Salamanca, 2014
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RESUMEN
Los partidos políticos son una pieza clave dentro del sistema político español,
siendo buena muestra de ello su incorporación expresa en la CE de 1978, dentro del
artículo 6, como canalizadores del pluralismo político, de la formación y manifestación
de la voluntad popular e instrumentos fundamentales para la participación política. La
“autorregulación” es la nota característica de la legislación que regula las actividades y
funciones que la CE encomienda a los partidos, así como su financiación. La principal
fuente de financiación de los partidos es pública, mientras que la privada es residual. El
control de las finanzas de los partidos corresponde al Tribunal de Cuentas, aunque sus
escasos medios impiden un control continuo y efectivo. Es necesario abordar profundos
cambios en la legislación para garantizar una financiación de partidos que favorezca la
igualdad de oportunidades en la competencia electoral, lo que sin duda permitirá
relegitimar el sistema representativo.
3
ÍNDICE
I.INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………...7
II.METODOLOGÍA………………………………………………………………….10
III.LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978…………13
3.1.El Artículo 6 de la Constitución Española de 1978……………………………14
3.2.Las funciones de los partidos políticos en el artículo 6 de la Constitución…...16
IV.FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN ESPAÑA………….19
4.1.Financiación de partidos y Constitución……………………………………….19
4.2.Características generales del sistema de financiación de partidos en
España.............................................................................................................................20
4.3.Ley Orgánica 8/2007 sobre financiación de los partidos políticos……………25
4.3.1.Recursos públicos para la financiación de partidos…………………..25
4.3.2.Recursos privados para la financiación de partidos………………….33
4.4.El papel del Tribunal de Cuentas…………………………….............................37
4.5.Proyecto de Ley Orgánica de control de la actividad económico-financiera de
los Partidos Políticos…………………………………………………………………43
V.LA FINANCIACIÓN ELECTORAL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN
ESPAÑA………………………………………………………………………………46
5.1.La figura del administrador electoral de la candidatura……………………...46
5.2.Mecanismos de financiación electoral pública…………………………………48
5.2.1.La financiación pública directa………………………………………...48
5.2.2.La financiación pública indirecta………………………………………54
5.3.La igualdad de oportunidades en las elecciones……………………………….56
4
VI.CONCLUSIONES…………………………………………………………………60
VII.BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………………63
5
LISTADO DE ABREVIATURAS UTILIZADAS
BNG: Bloque Nacionalista Galego – Bloque Nacionalista Gallego
BOE: Boletín Oficial del Estado
CC-NC-PNC: Coalición Canaria-Nacionalistas Canarios-Partido Nacionalista Canario
CE: Constitución Española
CE: Constitución Española de 1978
CHA: Chunta Aragonesista – Unión Aragonesista
CiU: Convergència i Unió
EAJ-PNV: Euzko Alderdi Jeltzalea - Partido Nacionalista Vasco
ERC: Esquerra Republicana de Catalunya – Izquierda Republicana de Cataluña
EUiA: Esquerra Unida i Alternativa – Izquierda Unida y Alternativa
FAC: Foro Asturias de Ciudadanos
GBAI: Geroa Bai – Sí al futuro
ICV: Iniciativa per Catalunya Verds – Iniciativa por Cataluña Verdes
IU: Izquierda Unida
IU-LV: Izquierda Unida-Los Verdes.
LO: Ley Orgánica
LOFPP: Ley Orgánica de Financiación de Partidos Políticos
LOREG: Ley Orgánica del Régimen Electoral General
PAR: Partido Aragonés
PP: Partido Popular
6
PSC: Partit dels Socialistes de Catalunya – Partido de los Socialistas de
Cataluña
PSOE: Partido Socialista Obrero Español
TC: Tribunal Constitucional
TCu: Tribunal de Cuentas
UPN: Unión del Pueblo Navarro
UPyD: Unión, Progreso y Democracia
7
Análisis jurídico-constitucional de la financiación de partidos y de campañas
electorales en España
I.INTRODUCCIÓN
Este trabajo tiene la finalidad de abordar la financiación de partidos y de las
campañas electorales en España, conforme a la legislación vigente y su evolución a lo
largo de los últimos años. La financiación de partidos es una cuestión de enorme
trascendencia para el buen funcionamiento de cualquier sistema democrático, y más del
sistema político español, en el que los partidos políticos juegan un papel reconocido en
la propia Constitución Española de 1978.
En 1978, y tras casi cuatro décadas de dictadura, el constituyente español
estableció, en el artículo 6, que los partidos políticos fueran las organizaciones sobre las
que se articulase el sistema representativo. El establecimiento de las funciones de los
partidos en la Constitución, como servir de canal para la formación y la manifestación
de la voluntad popular, y ser el instrumento fundamental para la participación política;
dan cuenta de la trascendencia que el constituyente español quiso otorgar al papel de los
partidos en el sistema democrático. Desde entonces, los partidos políticos han ido
evolucionando hasta convertirse en grandes estructuras organizativas con amplio poder
institucional, lo que ha llevado a gran parte de la doctrina constitucional a referirse al
sistema representativo español como “partitocracia”. Asimismo, se ha asociado que la
actividad institucional desarrollada por los grupos parlamentarios no es más que una
prolongación de la acción del partido y, las iniciativas legislativas, un cuasi-mandato
por parte de las cúpulas de los partidos.
La realización de un análisis jurídico-constitucional acerca de la financiación de
partidos políticos y de campañas electorales es preceptiva para conocer el estado de la
cuestión, por cuanto supone una parte muy importante del sistema democrático español
en tanto afecta a la representación de los ciudadanos en los órganos legislativos y demás
instituciones públicas. No obstante, la amplitud del tema permite desarrollar estudios
más concretos y profundos, con el objetivo de conocer todo lo concerniente al mismo y
plantear reformas legislativas de envergadura a futuro.
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Los partidos políticos, debido al importante papel que les otorgó la Carta Magna,
han desarrollado grandes estructuras con amplia implantación territorial, lo que ha
supuesto agrandar las necesidades de recursos económicos. Por ello, la financiación de
los partidos es una cuestión muy relevante que se debe abordar de manera profunda
porque, en definitiva, sus estructuras dependen del acceso a recursos económicos para
ejercer de manera completa todas sus funciones. Este trabajo pretende analizar, a modo
de aproximación, la legislación que regula la financiación de los partidos en España,
con el objetivo de tener una imagen sobre el estado de la cuestión y, al mismo tiempo,
plantear una serie de modificaciones en la legislación vigente para adaptar el sistema de
financiación de partidos de forma que se incorporen más mecanismos de control y
transparencia.
Los partidos políticos españoles se financian fundamentalmente a través de
fondos públicos, siendo las aportaciones privadas (cuotas, donaciones…) una mínima
parte de todos los recursos que emplean las organizaciones partidarias para llevar a cabo
su papel. Así se ha venido estableciendo en las diferentes leyes que han regulado la
cuestión, siendo la vigente la LO 8/2007, de 4 de julio, que ha sido modificada por la
LO 5/2012, de 22 de octubre. La financiación pública recibida por los partidos se
establece en función de la representatividad de los mismos en las instituciones públicas,
lo cual será objeto de análisis en el presente trabajo.
El control y la fiscalización de las cuentas de los partidos políticos, realizados
por el Tribunal de Cuentas, contribuyen a mejorar la confianza en el sistema de partidos
en su conjunto. El control público es imprescindible para asegurar la regularidad en la
obtención de fondos, así como la legalidad entre partidos que permita una limpia
concurrencia a los procesos electorales. No obstante, la labor realizada por el Tribunal
de Cuentas se realiza a posteriori y, en ocasiones, detectar mecanismos de financiación
irregular se torna casi imposible. En este sentido, es importante dotar al Tribunal de
Cuentas de medios suficientes para corregir las disfunciones en el control y la
fiscalización que existen en la actualidad. Para intentar mejorar este control, y otras
cuestiones, el Gobierno presentó hace unos meses ante el Congreso de los Diputados un
Proyecto de Ley.
La financiación electoral, dentro de la financiación global de los partidos
políticos, constituye una parte muy importante porque es en el periodo de tiempo que
9
comprende las campañas electorales, cuando los partidos desarrollan sus principales
actividades públicas para dar a conocer sus ofertas electorales. Por ello, el análisis de las
vías por las que reciben recursos los partidos –tanto directa como indirectamente- para
financiar sus campañas electorales y el modo en que éstos las llevan a cabo, constituyen
una parte importante del presente trabajo. En este sentido, la igualdad de oportunidades
entre partidos en las campañas electorales merece una mención especial, ya que como el
sistema de financiación se basa en la representatividad de los partidos, precisamente son
los grandes partidos quienes reciben la mayor parte de recursos públicos para afrontar
sus gastos ordinarios y electorales, permitiéndoles llegar a un mayor número de votantes
en detrimento de aquellas opciones políticas que tienen menor representación en las
instituciones.
Por último, y tras haber abordado de manera reflexiva todos los asuntos antes
expuestos, en las conclusiones se establecen una serie de valoraciones personales que
tienen como finalidad expresar una opinión personal sobre el estado de la cuestión y, a
su vez, proponer cambios y mejoras en la legislación vigente en relación al sistema de
financiación de los partidos. Todo ello se realizará, de forma razonada, desde criterios
jurídicos y abordados desde la perspectiva personal.
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II.METODOLOGÍA
En todo trabajo de investigación es necesario emplear un proceso estructurado
para guiar la realización de la misma y así alcanzar el objeto deseado. Para realizar una
elección adecuada de los métodos y las técnicas a emplear, es necesario poner los
mismos en correspondencia con el fenómeno a estudiar, teniendo muy en cuenta su
naturaleza. La metodología, si es escogida adecuadamente, permitirá llevar a cabo una
investigación ordenada, eficaz y, sobre todo, coherente, para abordar cada uno de los
aspectos concretos que sobre el fenómeno se quieren estudiar.
De esta forma, se ha ido trabajando en diferentes fases consecutivas para obtener
un resultado final que resultara satisfactorio. Fundamentalmente, la investigación se ha
articulado utilizando técnicas acordes con la naturaleza del objeto –la financiación de
partidos políticos y de campañas electorales-, desde una perspectiva jurídica y
constitucional. Para ello, se ha acudido a las principales fuentes jurídicas y artículos
elaborados por la doctrina para, en un momento posterior, contrastar empíricamente su
reflejo en la realidad, analizando datos extraídos de fuentes oficiales.
La labor realizada para la consecución del trabajo se ha centrado
fundamentalmente en los siguientes pasos: selección del tema concreto a abordar
conforme a las líneas de investigación del tutor, elaboración de un listado bibliográfico
relacionado con el tema elegido, elaboración de un índice como guía para la obtención
de información y documentación, análisis exhaustivo de los contenidos recopilados
previamente conforme al listado bibliográfico, consulta de la legislación, redacción
sintetizada a partir de las notas realizadas conforme se analizaban los contenidos
principales y, por último, la redacción sistematizada de acuerdo con lo analizado y
sintetizado en las notas personales, con la revisión global del trabajo.
En primer lugar, la selección del tema a desarrollar en el presente trabajo fue
realizada teniendo en cuenta las líneas de investigación propuestas, pero también
intentando relacionar el tema con los contenidos adquiridos a lo largo del curso, así
como el interés personal por profundizar en determinadas cuestiones desde un enfoque
más analítico, teórico y crítico. Así, teniendo en cuenta todos estos factores, finalmente
y tras priorizar diversos temas que surgieron, la temática escogida fue la financiación de
partidos y de campañas electorales, será abordada a modo de aproximación –sin
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descartar una profundización en el futuro- desde un punto de vista jurídico y
constitucional.
En segundo lugar, se procedió a la elaboración de un listado bibliográfico con
las principales referencias a utilizar durante la investigación del tema seleccionado.
Principalmente, se ha acudido a artículos escritos por expertos en la materia y algunos
apartados de libros relacionados, con la finalidad de construir un relato coherente. La
bibliografía final ha servido como fuente principal del trabajo, pero ésta se ha visto
completada con la perspectiva personal sobre el tema, así como otras fuentes
complementarias (bases de datos ya elaboradas, construcción de bases de datos a partir
de datos publicados…).
En tercer lugar, y debido a la amplitud del tema escogido, se optó por elaborar
un índice que sirviera como guía a la hora de abordar todo el contenido encontrado y
plasmado en el listado bibliográfico. Para que el trabajo no perdiera calidad por intentar
abordar todas y cada una de las cuestiones referidas al tema propuesto, se ha intentado
concentrar toda la información disponible de una manera sistemática, evitando
incorporar algunas cuestiones redundantes y analizando la temática desde una
perspectiva propia y crítica, con la finalidad principal de plantear conclusiones y
soluciones a algunos de los problemas que se plantean a lo largo del trabajo.
En cuarto lugar, se procedió a realizar un análisis exhaustivo de los contenidos
recopilados previamente conforme al listado bibliográfico. Esta parte, junto con la
redacción sistematizada, ha sido en la que más tiempo se ha empleado por cuanto ha
supuesto una tarea importante para seleccionar aquella información que debía figurar en
el trabajo de manera imprescindible, frente a aquella otra información cuyo tratamiento
podía ser obviado. Cabe recordar, una vez más, que la intención inicial y final por parte
del autor del trabajo siempre ha sido abordar de una manera aproximada pero certera y
lo más completa posible, la problemática que rodea a la financiación de partidos y de las
campañas electorales. Al hacer referencia a la aproximación que significa el trabajo
respecto al tema propuesto, no quiere decir en absoluto que el rigor no haya estado
presente a la hora de abordar todas las cuestiones esenciales, sino más bien todo lo
contrario porque ha servido como incentivo para concentrar los esfuerzos en delimitar lo
importante de lo superfluo, tarea que ha sido una constante desde el principio.
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En quinto lugar, consulta de la legislación vigente y anterior sobre las cuestiones
relacionadas con el tema seleccionado. Efectivamente, una de las fuentes utilizadas para
abordar el tema escogido es la legislación que sobre el mismo se establece, dado que
ésta influye de manera notable; de hecho, al abordarse desde una perspectiva jurídico-
constitucional, la legislación constituye una de las bases fundamentales para construir el
trabajo final. En este proceso de consulta de la legislación, se ha acudido a las bases de
datos de legislación habituales para constatar la evolución que de la misma se produjo.
En sexto lugar, se procedió a redactar de forma sintetizada a partir de las notas
realizadas conforme se analizaban los contenidos principales. En esta fase, la tarea
principal consistió en realizar una redacción sintetizada de las anotaciones que eran
llevadas a cabo a medida que se analizaban los contenidos principales insertos en el
material bibliográfico y en las diferentes fuentes consultadas. Se procedió de esta forma
para que la redacción sistematizada final del trabajo no perdiera coherencia y se siguiera
un hilo conductor a lo largo del mismo.
Y, en séptimo y último lugar, tuvo lugar la redacción sistematizada de acuerdo
con lo analizado y sintetizado en las notas personales. Como se ha indicado, en esta fase
se empleó una buena parte del tiempo total, puesto que en ella se pone de manifiesto
todo el trabajo realizado anteriormente y, cualquier error, puede llevar a la incoherencia
o a la contradicción. Para evitar errores mayores, además de cuidar la redacción y el
orden preestablecido en el índice y con las notas personales, se procedió a la revisión
del trabajo en su conjunto por parte del autor y del tutor, corrigiendo aquellas cuestiones
que pudieran restar solidez al trabajo, para llegar a un resultado final óptimo.
En función de las fases anteriormente indicadas, se ha procedido a la elaboración
íntegra del presente trabajo, intentando además utilizar de manera eficiente el tiempo y
los recursos de los que se disponían, así como incorporando a su elaboración un estilo
de análisis crítico propio para abordar el tema de forma rigurosa.
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III.LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978
La incorporación en la Constitución Española de 1978 de una referencia
explícita –en su artículo 6- a los partidos políticos, nos permite constatar la importancia
que los partidos políticos tienen en el sistema democrático surgido en España tras casi
cuarenta años de dictadura. La constitucionalización del llamado Derecho de partidos
posiciona esta legislación en la norma jurídica de mayor rango dentro del ordenamiento
español, si bien es cierto que su desarrollo legislativo se establecerá en normas de rango
inferior.
Es conocida la compleja relación que el Derecho Constitucional y el resto del
ordenamiento jurídico han mantenido con el fenómeno partidista desde los inicios del
mismo como un fenómeno de masas. Ello se explica por la tendencia del Estado liberal
burgués a evitar su propia realidad social e histórica. La crisis de los presupuestos de la
representación liberal resultó ser finalmente la causa, y no la consecuencia, del
surgimiento del partido político como nuevo sujeto de la legitimación del sistema1.
El Derecho de partidos está ubicado en el núcleo del sistema democrático, al
conectar elementos de vital importancia, tales como el pluralismo político, el sistema de
representación, la participación política y la gobernabilidad. El Derecho de partidos es
parte del origen del actual sistema democrático español, pero también es efecto del
mismo al verse sometido al respeto de la Constitución y de la ley, así como el deber de
garantizar que el funcionamiento y la estructura internos de los partidos políticos son
democráticos. No obstante, la legislación de los partidos es elaborada y aprobada por los
miembros de los propios partidos, convirtiéndola en una verdadera autorregulación;
que, en cierto modo, provoca una cierta “ilusión del jurista”, donde las demandas
doctrinales para normativizar determinados aspectos, en realidad, no tienen un efectivo
traslado en la legislación, permitiendo a los partidos moverse en un cierto limbo jurídico
que les produce determinados beneficios por la insuficiencia de las normas2. Esta
disociación entre las demandas doctrinales y las normas aprobadas por los legisladores,
también puede invitar a pensar en una cierta desconfianza sobre el sistema mismo, lo
que supone una debilidad institucional y falta de auctoritas ante la ciudadanía.
1 DENNINGER, E.: “Democracia militante y defensa de la Constitución”, en Manual de Derecho
Constitucional, página 450. Madrid, 1996. 2 MARTÍN DE LA VEGA, A. “Los Partidos Políticos y la Constitución de 1978. Libertad de Creación y
Organización de los Partidos en la Ley Orgánica 6/2002”. Revista Jurídica de Castilla y León, nº extraordinario, Enero, 2004. Página: 207.
14
En toda la historia constitucional española, únicamente la actual Constitución de
1978 incorporó de manera expresa una referencia a los partidos políticos3, como
reconocimiento al papel que durante la dictadura desempeñaron en la clandestinidad. En
definitiva, la Constitución de 1978 constató un hecho de la realidad existente porque los
partidos formaban ya parte de la vida política española, aunque desde fuera del sistema
porque no estaban legalizados4.
3.1.El Artículo 6 de la Constitución Española de 1978:
Como se ha indicado, el constituyente español consideró oportuno que, tras casi
cuarenta años de dictadura sin pluralidad partidista, había llegado el momento de
reconocer la realidad política y fundamentar la Democracia española en un sistema de
partidos. El dominio de los partidos en el sistema democrático español ha recibido por
parte de la doctrina el calificativo de “partitocracia”, debido al poder alcanzado por las
estructuras partidarias en la toma de decisiones; siendo los representantes institucionales
una prolongación de las cúpulas de los partidos que trasladan en sus respectivos ámbitos
de actuación las decisiones tomadas por éstas últimas.
La doctrina suele dividir el texto del artículo 6 de la Constitución
Española en dos partes: la primera, referida a las funciones atribuidas a los partidos y las
garantías especiales que poseen; y la segunda parte, correspondiente a los deberes que
los partidos tienen que cumplir. Es decir, en la primera parte se recogen las funciones de
los partidos y, en la segunda, las limitaciones a su actividad precisamente en el ejercicio
de dichas funciones. Simplificando más la cuestión, podemos decir que existe un
principio de constitucionalización de los partidos y, al mismo tiempo, un principio de
constitucionalidad de éstos. Pero no sólo el artículo 6 establece las funciones asignadas
a los partidos, sino también el régimen jurídico al que están sometidos en su proceso de
constitucionalización.5
3 ARTOLA, M.: “Partidos y Programas Políticos, 1808-1936”. Tomo I, Alianza Editorial, Madrid, 1991.
Página 178. 4 La dictadura Franquista operaba bajo el sistema del “partido único”. Desde el comienzo de la Guerra
Civil Española y hasta la Transición democrática, el único partido permitido por el régimen fue la “Falange Española Tradicionalista y de las Juntas Ofensivas Nacional Sindicalista (FET y de las JONS)”. 5 BLANCO VALDÉS, R.L.: “Los Partidos Políticos”. Tecnos, 1990.
15
El cumplimiento del principio de constitucionalidad de los partidos políticos,
enlaza directamente con el papel de la Constitución como límite al poder del Estado.
Los partidos son las organizaciones que concurren a las elecciones democráticas, sus
miembros resultan elegidos y, conforme al juego de las mayorías, acceden a los puestos
de responsabilidad que se encargan de administrar las instituciones públicas, ejercitando
desde ellas el poder. Luego, en definitiva, en este sistema que se ha denominado por una
parte de la doctrina como “partitocracia”, el poder acaba siendo ejercido en última
instancia por las propias estructuras de las organizaciones partidarias. En tanto el poder
reside de manera fáctica en los partidos, la Constitución limita el poder mismo del
Estado con el establecimiento de límites al funcionamiento y estructura internos de los
partidos, los cuales deben ser conformes a parámetros democráticos.
Si bien es cierto que la norma suprema del ordenamiento jurídico español busca
limitar la acción de los partidos conforme a la legalidad y el orden constitucional
establecido, por entender que los partidos son ejes a través de los cuales se articula el
poder institucional, no es menos cierto que estos límites constitucionales quedan, en
parte, sin efecto. En realidad, no se puede afirmar con rotundidad que los límites del
artículo 6 a la actividad de los partidos no sean aplicables, pero sí resultan como
mínimo modulados por la propia acción legislativa llevada a cabo en las cámaras de
representación, cuyos miembros forman parte de las estructuras partidarias. Hay, en el
fondo, un conflicto de intereses en tanto quienes establecen las reglas son, al mismo
tiempo, juez y parte; es decir, como se ha indicado antes, existe una verdadera
autorregulación.
El establecimiento de reglas para limitar las acciones de los partidos por quienes
forman parte de los mismos, no es un aspecto negativo per sé del sistema democrático,
pero cuando la ciudadanía percibe fallos en la representación política, empieza por
cuestionar su base. En el caso español, podemos identificar una parte de la base
sistémica en lo establecido en el artículo 6 de la Constitución, con el reconocimiento
expreso del papel de los partidos y los límites establecidos. La realidad es que la
configuración actual del sistema de partidos responde a una razón puramente histórica,
y será a través de la evolución y de los cambios sociales cómo se llevarán a cabo las
transformaciones necesarias para adaptar lo establecido, conforme a criterios de una
época, la Transición; a lo demandado en la actualidad y en el futuro.
16
El actual sistema de partidos se configuró como contrapunto a la situación
existente del régimen dictatorial anterior, donde sólo existía un único partido legalizado.
En aras de asegurar una presencia plural en el espectro político, se decidió otorgar un
papel esencial a los partidos democráticos y facilitar su fortaleza, puesto que ésta
garantizaba también la fortaleza del nuevo marco institucional. Con el paso del tiempo,
la fortaleza de los partidos ha acabado por convertirse en dominio, y ello ha provocado
en la actualidad una crisis del sistema representativo, el cual debe afrontar cambios para
no acentuar más la brecha existente entre representantes y ciudadanía. En este punto, es
importante resaltar que la flexible redacción del artículo 6 de la Constitución, permite
desarrollar en la legislación los cambios pertinentes para mejorar el sistema, sin que
para ello se deba proceder a un cambio constitucional en este ámbito. En este sentido,
todo cambio legislativo en la actualidad que tenga como finalidad la mejora del sistema
de partidos y la representación política, será en sí mismo un avance en la consolidación
de la Democracia en tanto puede favorecer la confianza en la misma y sus instituciones.
3.2.Las funciones de los partidos políticos en el artículo 6 de la Constitución:
El artículo 6 de la Constitución, al mismo tiempo, establece las funciones que los
partidos políticos desempeñan en el sistema democrático español. En concreto, alude a
su papel para expresar el pluralismo político, concurrir a la formación y manifestación
de la voluntad popular y como instrumento fundamental para la participación política.
Los partidos son estructuras organizadas que aglutinan a grupos sociales y, por medio
de su movilización e integración en el proceso democrático, canalizan su participación.
Los partidos son instrumentos fundamentales para reflejar la expresión del
pluralismo político e ideológico existente en la sociedad. El pluralismo político es un
valor superior recogido en la Constitución Española en su artículo 1.1, que debe ser
respetado y propugnado desde las instituciones del Estado, y los partidos cumplen esa
función en tanto que aglutinan las demandas de diversos grupos sociales. A través de los
procesos electorales, los partidos presentan presentar su oferta programática y, tras las
elecciones, por medio del juego de las mayorías, conforman gobiernos que tratan de
concretar en políticas públicas las demandas sociales y los compromisos recogidos en
sus programas electorales.
17
La formación y manifestación de la voluntad popular se canaliza a través de los
partidos políticos, por ser las organizaciones en cuya naturaleza está la posibilidad de
canalizar la comunicación entre los ciudadanos y el poder político. Los partidos son, en
definitiva, organizaciones que mantienen una estructura permanente facilitadora del
contacto con la ciudadanía, respetando el pluralismo y la diversidad existente en la
misma. Esta función no puede ser fácilmente desarrollada desde el poder institucional
porque significaría estar sometiendo a escrutinio público toda demanda social, pero los
partidos sí se configuran como los canales idóneos para esta tarea. Los partidos con
representación en las instituciones públicas podrán, por medio de las iniciativas que
corresponda, trasladar esa demanda social y dar una respuesta concreta. En todo caso, si
determinadas demandas ciudadanas no quedan resueltas, los partidos que las defiendan
en el ámbito institucional podrán incorporarlas como compromiso electoral en su oferta
programática, sirviendo esto también para canalizar las demandas sociales, aunque no
de un modo inmediato sino diferido en el tiempo, siempre y cuando la opción política
alcance cuotas de poder relevantes.
La canalización en los partidos políticos de la manifestación popular no es
siempre una relación directamente proporcional. En ocasiones, existe una mayoría
social que en un momento determinado reclama una serie de demandas, pero no son
escuchadas por una mayoría de los representantes. Este hecho supone una quiebra en el
sistema representativo, dado que los ciudadanos no ven reflejadas sus peticiones en las
instituciones donde están representados. A veces, este hecho se produce porque existen
otros factores exógenos a la política nacional que impiden al Gobierno correspondiente
llevar a cabo determinadas actuaciones6; y en otras ocasiones, porque las mayorías
parlamentarias no se corresponden necesariamente con las mayorías sociales, lo cual
puede ser debido a la configuración del régimen de representación en la Ley Electoral,
en cuanto a la distribución de escaños en función de los votos obtenidos en las
elecciones.
Por último, el artículo 6 hace referencia a una última función de los partidos
políticos: son canales fundamentales de participación política. Los partidos políticos se
constituyen como una vía para participar en la vida política, aunque no son la única,
6 La pertenencia a organizaciones de carácter supranacional como, por ejemplo, ocurre en el caso de
España, integrada en la Unión Europea desde 1986, impone ciertas obligaciones al Gobierno nacional con independencia de las demandas sociales del momento.
18
sino que existen otro tipo de organizaciones formales e informales a través de las cuales
los ciudadanos pueden participar en la toma de decisiones políticas7. Aunque exista la
posibilidad de participar políticamente a través de otras vías distintas a los partidos, lo
cierto es que, de una u otra manera, son los partidos políticos quienes tienen la última
palabra en las instituciones públicas. Ello no quiere decir que sin formar parte de un
partido, no se puedan desarrollar actividades de participación política que se traduzcan
en medidas concretas; pero, en la mayor parte de los casos, resulta más efectivo y rápido
canalizar las demandas en el seno de los partidos, puesto que éstos suponen una vía de
acceso directo a las instituciones públicas.
Esta última función recogida en el artículo 6 de la Constitución Española está
relacionada con el derecho fundamental de participación política de los ciudadanos,
recogido en el artículo 23 de la Constitución. Según el Tribunal Constitucional, en la
Sentencia 51/1984, de 25 de abril, el artículo 23.1 se establece el sufragio activo de
manera exclusiva, el cual se agota con la elección de los componentes del órgano
representativo; y es el voto un mecanismo a través del cual el elector declara de forma
periódica su preferencia a la hora de elegir a sus representantes. Eso sí, este aspecto
choca con la falta de igualdad de oportunidades entre partidos a la hora de concurrir a
unas elecciones, puesto que no todos tienen los mismos medios para llegar a los
ciudadanos y que éstos puedan elegir la opción que más les convenza. En ocasiones, el
derecho de participación política se reduce a una cuestión de medios disponibles al
servicio de los partidos, produciéndose un desequilibrio entre opciones políticas, donde
el ciudadano puede acabar eligiendo al que más presencia pública tiene, aunque pudiera
haber otra opción más acorde con sus planteamientos políticos.
La falta de igualdad de oportunidades para todas las opciones políticas guarda
relación especial con la configuración del sistema electoral pero, sobre todo, con cómo
se establece el sistema de financiación de los partidos; ya que, como se ha dicho, los
medios de los partidos varían y la causa suele ser el diferente acceso a la financiación.
7 Además de los partidos, también existen otro tipo de colectivos que se relacionan con las instituciones
públicas y canalizan la participación política, tales como plataformas, asociaciones vecinales, colectivos de afectados, etc.
19
IV.FINANCIACIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN ESPAÑA
En España, la financiación de los partidos políticos empezó a ser regulada en
1977, año en que tienen lugar las primeras elecciones democráticas tras la dictadura.
Desde 1977 y hasta 1985, la financiación de partidos estuvo regulada por el Decreto
Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales. En este periodo de tiempo, las
normas fomentaban la coexistencia de la financiación pública y la privada8.
A partir de 1985, con el desarrollo de más legislación, como la Ley Orgánica
5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG) y la Ley Orgánica
3/1987, de 2 de julio, de Financiación de los Partidos Políticos (LOFPP), se establece un
sistema de financiación mayoritariamente público. Este sistema de financiación público
tiene su fundamento, tal y como hemos visto anteriormente, en el reconocimiento de los
partidos y sus funciones en la Constitución Española de 1978, lo que los convierte en
organizaciones de suma importancia para la Democracia y cuyo sustento está justificado
que se lleve a cabo de forma mayoritaria con fondos públicos.
En la actualidad, la financiación de partidos está regulada por la Ley Orgánica
8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos políticos, la cual sustituye a la
anterior Ley Orgánica 3/1987, de 2 de julio. En este punto del trabajo, se desarrollará un
análisis pormenorizado sobre la legislación vigente en la materia.
4.1.Financiación de partidos y Constitución:
El surgimiento y la consolidación de los partidos de masas, así como la
extensión del sufragio, llegando en la actualidad a ser universal, hicieron que los
recursos económicos fueran cada vez más importantes, e incluso imprescindibles, a la
hora de hacer política. Los mensajes de los partidos que aspiraban a hacerse con el
poder debían llegar a cada vez más personas y su difusión conlleva el empleo de
importantes cantidades de dinero. La necesidad de recursos y su obtención hicieron
necesario su regulación específica, debido a la trascendencia que los partidos juegan en
el entramado del poder estatal y las implicaciones que esto tiene sobre la sociedad en
general.
8 DEL CASTILLO, Pilar. “La financiación de los partidos políticos en España”, en “La financiación de la
política en Iberoamérica”. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, 1998.
20
Con el paso del tiempo, los partidos han ido evolucionando hasta convertirse en
complejas estructuras de amplia implantación territorial, lo que implica también un alto
grado de profesionalización y, por supuesto, mayores costes. Así, los grandes partidos
han visto crecer sus estructuras y costes de manera exponencial a lo largo de los años.
La incorporación de nuevas técnicas de comunicación, con la utilización de los grandes
medios de masas, ha contribuido al incremento de costes, así como el tratamiento de las
ofertas programáticas de los partidos como un producto más que vender.
Desde el año 1978, la importancia de los partidos políticos dentro del sistema
democrático español se refleja con la incorporación de una referencia explícita en el
artículo 6 de la Constitución Española. Los partidos, como elementos clave en la
participación política, necesitan recursos para sostener y mantener sus estructuras, y por
ello, la tarea de regular de manera coherente la financiación de los partidos políticos
debe realizarse desde una perspectiva jurídico-constitucional.
La regulación de la financiación de los partidos no resulta fácil, y menos cuando
la evolución temporal ha ido haciendo de los partidos unas estructuras devoradoras de
recursos económicos, sin que haya sido fácil limitar este crecimiento de necesidades,
salvo por situaciones sobrevenidas9. Sin embargo, y pese a las dificultades, la tarea de
legislar en materia de financiación de partidos no puede abandonarse, puesto que en la
obtención de una buena legislación va inmersa, en parte, una legitimación del sistema.
4.2.Características generales del sistema de financiación de partidos en España10
:
Entre otros, podemos establecer una serie de rasgos comunes del actual sistema
de financiación de partidos, regulado fundamentalmente por la Ley Orgánica 8/2007,
pero que ha recibido influencias de la legislación anterior en la materia.
La financiación pública es el rasgo predominante en el sistema de financiación
de partidos y se ha mantenido en los textos legales hasta la actualidad. Ello se debe
sobre todo al intento de evitar que los partidos, elementos fundamentales en la nueva
9 Los recortes presupuestarios con motivo de la situación de recesión que ha vivido la Economía
española, también han afectado de manera notable a las partidas destinadas a la financiación de los partidos políticos. 10
ARIÑO ORTIZ, Gaspar. “La Financiación de los Partidos Políticos”. Foro de la Sociedad Civil, Octubre de 2009.
21
organización institucional surgida tras la dictadura, fueran en realidad instrumentos al
servicio de intereses privados particulares. En concreto, se podía pensar que los partidos
de tendencia conservadora –con apoyos entre las clases pudientes económicamente-, se
impusieran claramente frente a los partidos de corte progresista, generando un
desequilibrio entre fuerzas políticas que no reflejara la realidad social del momento.
Esta desconfianza hacia un modelo basado en la financiación privada de los partidos,
fue uno de los grandes argumentos para establecer un modelo de financiación pública,
con el que se creía que la independencia de los partidos políticos respecto a los poderes
económicos estaba garantizada.
En concreto, a lo largo del tiempo, se establecen cuatro vías de financiación por
medio de subvenciones públicas:
- Subvenciones ordinarias para el funcionamiento de los partidos, asignadas en
función de la representación obtenida.
Dentro de este apartado, también se incluyen las subvenciones que otorga el
Ministerio del Interior a los diferentes partidos políticos para sufragar gastos
correspondientes a la seguridad de las sedes y de los cargos orgánicos del
partido.
- Subvenciones por gastos electorales, para financiar las campañas electorales.
Estas subvenciones entran dentro de una categoría de financiación que
podemos denominar como “indirecta”, frente a las demás vías que podemos
vincular a financiación “directa” de financiación de partidos.
- Subvenciones a los grupos parlamentarios, que están destinadas a cubrir los
gastos propios de éstos, aunque en ocasiones son utilizados para financiar la
propia estructura partidaria.
- Subvenciones para asociaciones y fundaciones vinculadas orgánicamente a
partidos políticos.
Para constatar la importancia que tiene la financiación pública en los dos
principales11
partidos españoles de implantación nacional (PP y PSOE), una vez
analizados los presupuestos que facilitan a través de sus páginas web, podemos
establecer qué porcentaje representan las subvenciones públicas respecto a la totalidad
11
Se ha preferido analizar la estructura de Gastos e Ingresos de los dos principales partidos por ser éstos los que acumulan gran parte de la representación institucional en los diferentes ámbitos territoriales, así como la financiación pública.
22
de los ingresos percibidos. Así, los ejercicios presupuestarios cerrados desde 2011 y
hasta 2013, las subvenciones públicas representan en cada uno de los partidos
mencionados, las siguientes proporciones respecto a sus ingresos totales:
Tabla 1.-Peso de las subvenciones en el total de ingresos del PP y del PSOE.
Año 2011 Año 2012 Año 2013
Partido Popular (PP) 88’53%
120.029.300’51€
82’59%
74.108.398’26€
76’10%
58.388.313’16€
Partido Socialista Obrero
Español (PSOE)
83’67%
34.304.770’84€
76’76%
18.422.141’94€
73’38%
14.737.714’62€
*Fuentes: Presupuestos publicados en las web del PP y del PSOE. Elaboración propia.
Gráfico 1.- Evolución del peso de las subvenciones en los ingresos de PP y PSOE.
*Fuentes: Presupuestos publicados en las web del PP y del PSOE. Elaboración propia.
La evolución reflejada en el gráfico nos muestra la menor relevancia que van
teniendo los ingresos por subvenciones públicas dentro del montante global de ingresos
de los dos principales partidos políticos españoles. No obstante, el peso que todavía
mantienen los ingresos por subvenciones sigue siendo superior al 70% de los ingresos
totales12
. Las diferencias en las cuantías absolutas de los ingresos de cada uno de los
12
No se incluyen las subvenciones a las fundaciones vinculadas a dichos partidos políticos.
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%
2011 2012 2013
PP
PSOE
23
dos partidos se deben fundamentalmente a la alta representación pública obtenida por el
Partido Popular tras las Elecciones municipales, autonómicas y generales, celebradas en
el año 2011, lo que se traduce en mayores ingresos públicos; por el contrario, las
menores cantidades percibidas por el PSOE se explican por la menor representación
obtenida en las mismas citas electorales.
Por otro lado, el sistema de financiación de partidos español responde al
esquema de un modelo cerrado en el que predomina la doble concurrencia del sistema
electoral y el sistema de financiación. Es decir, el sistema de financiación de partidos
premia a los partidos que obtuvieron representación, dejando a un lado a aquellos
partidos que, aun concurriendo a las elecciones, tuvieron menor éxito electoral o,
sencillamente, no lo tuvieron. Esto supone un límite muy importante a la igualdad de
oportunidades entre las opciones políticas porque sólo aquellas que obtuvieron en el
pasado representación, podrán mantener un nivel de ingresos públicos suficientes como
para afrontar los gastos de una campaña en el futuro que permita obtener un resultado
suficiente como para mantener la representación.
El modelo cerrado de financiación cercena en gran parte las oportunidades y
posibilidades de pequeños partidos para concurrir a unas elecciones, o al menos se
provoca que lo hagan en inferioridad presupuestaria, en tanto reciben menos fondos
públicos. Sin embargo, en la actualidad, existen ejemplos de partidos que, con pocos
recursos o únicamente con aportaciones privadas de cuantía menor, han sido capaces de
obtener una representación pública importante. Entre los partidos políticos que han
obtenido recientes resultados electorales notables con fórmulas de financiación propias,
sin contar apenas con respaldo público, se pueden destacar dos experiencias recientes:
UPyD, que articuló un sistema de aportaciones dinerarias a través de bonos, con el
compromiso de devolver la cantidad aportada si el resultado electoral era satisfactorio; y
Podemos, que recientemente obtuvo representación en el Parlamento Europeo con una
campaña financiada a base de pequeñas donaciones, utilizando la modalidad del
crowdfunding13
, y el uso de las redes sociales, actualizadas por voluntarias y sin apenas
costes de mantenimiento.
13
Es una modalidad de cooperación colectiva para sacar proyectos e iniciativas adelante. En el ámbito político, se ha utilizado para financiar campañas electorales o proyectos de partidos. Las cuantías de las aportaciones son diversas, aunque predominan las aportaciones menores. Se parte de la máxima de pequeñas aportaciones, pero de muchas personas; consiguiendo finalmente una recaudación relevante.
24
Las legislaciones electoral y de financiación de partidos, como se ha indicado,
responden también a una “autocompensación” por parte de quienes redactan las normas.
La configuración del modelo de financiación con numerosas trabas para que nuevos
partidos entren a formar parte del juego representativo, se entiende precisamente porque
las legislaciones son promovidas y aprobadas por quienes ya están dentro del sistema
que, a su vez, les favorece. La autorregulación o autocompensación sean quizás una de
las principales cuestiones que trasladan una imagen negativa sobre el sistema público de
financiación de partidos, por lo que debería abordarse con cierta profundidad un cambio
de legislación que incorpore criterios defendidos por la doctrina para fomentar la igual
concurrencia electoral de diferentes opciones políticas.
Como parte del Derecho de partidos, la legislación sobre financiación padece de
las mismas debilidades que impiden abrir el sistema, creando una barrera de entrada a
nuevas opciones políticas y provocando, en definitiva, una concentración en unos pocos
partidos de la representación institucional. La imagen que se transmite con la actual
legislación en la materia es de legitimación de un sistema propio de unas élites políticas,
lo que contribuye a la deslegitimación del sistema mismo.
Además, el sistema de financiación de partidos en España se caracteriza por su
fragmentación entre la financiación electoral y la financiación ordinaria; y, al mismo
tiempo, entre financiación directa y la financiación indirecta. Pero no sólo eso, sino que
también hay diferencias en cuanto a la financiación dependiendo del ámbito territorial,
puesto que los partidos reciben subvenciones públicas por la representación obtenida en
los parlamentos autonómicos, en las diputaciones provinciales y cabildos, y en los
ayuntamientos. Esta fragmentación del sistema, que se abordará más adelante con
mayor profundidad, dificulta la labor de fiscalización otorgada al Tribunal de Cuentas.
Por último, reseñar la escasa transparencia por parte de los partidos políticos a
la hora de publicar sus cuentas, pese a que en este aspecto han mejorado mucho en
fechas recientes. No es fácil saber cómo se financia un partido político en su totalidad y,
en ocasiones, los casos de corrupción por financiación ilegal de partidos son frecuentes.
Asimismo, no es sencillo para los órganos que controlan las finanzas de los partidos
saber si las subvenciones que reciben tienen el fin para el que se concibieron, o se
destinan a otros fines; y, por supuesto, es casi imposible detectar movimientos de dinero
al margen de la financiación regular, pudiéndonos encontrar con casos de partidos con
25
buena parte de su financiación al margen de la estrictamente legal. Ello, sin duda, no
ayuda a mejorar la confianza en el sistema de partidos, puesto que la financiación es una
parte del mismo, pero quizás sea en aquella con la que haya que ser más cauteloso para
fortalecer las instituciones en que interactúan los partidos y el sistema en su conjunto.
4.3.Ley Orgánica 8/2007 sobre financiación de los partidos políticos:
La Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los partidos
políticos, es la ley vigente que regula la materia de la financiación de partidos en
España. Desde 2007, ha sido modificada por la Ley Orgánica 5/2012, de 22 de Octubre,
en alguno de sus aspectos relevantes. El análisis de esta ley no debe realizarse de
manera aislada, sino que debe ser completado con otras referencias legislativas para
tener una visión adecuada del sistema de financiación de partidos.
De acuerdo con la Ley, en su artículo 2, se clasifican los recursos económicos de
los partidos de la siguiente forma: los procedentes de la financiación pública y los que
proceden de la financiación privada. Se establece un catálogo cerrado de las fuentes de
financiación disponibles para los partidos políticos, aunque la remisión a otras leyes
dota de una cierta flexibilidad al catálogo establecido en el citado artículo.
4.3.1.Recursos públicos para la financiación de partidos:
La Ley establece que son recursos públicos:
a) Las subvenciones públicas para gastos electorales, en los términos previstos
en la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General y en la legislación reguladora
de los procesos electorales de las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas y de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos.
b) Las subvenciones estatales anuales para gastos de funcionamiento.
c) Las subvenciones anuales que las Comunidades Autónomas establezcan para
gastos de funcionamiento en el ámbito autonómico correspondiente, así como las
otorgadas por los Territorios Históricos vascos y, en su caso, por las Corporaciones
Locales.
26
d) Las subvenciones extraordinarias para realizar campañas de propaganda que
puedan establecerse en la Ley Orgánica reguladora de las distintas modalidades de
referéndum.
e) Las aportaciones que en su caso los partidos políticos puedan recibir de los
Grupos Parlamentarios de las Cámaras de las Cortes Generales, de las Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autónomas, de las Juntas Generales de los Territorios
Históricos vascos y de los grupos de representantes en los órganos de las
Administraciones Locales.
Como se ha indicado, la financiación pública es la característica fundamental
del sistema de financiación de partidos, y los fondos recibidos por esta vía suponen un
porcentaje muy elevado en los presupuestos de la mayor parte de los partidos con
representación parlamentaria. De entre todas las modalidades de recursos públicos que
establece la ley, las subvenciones ordinarias transferidas a los partidos políticos para sus
gastos de funcionamiento, son las más relevantes por su cuantía total. Este tipo de
subvenciones se transfieren con el criterio de la representatividad como denominador
común, y no se establece ningún mecanismo para justificar el empleo realizado de los
fondos públicos, salvo la preceptiva fiscalización a posteriori por parte del Tribunal de
Cuentas.
En la presente legislatura, tras las elecciones de Noviembre de 2011, y durante
los ejercicios presupuestarios 2012, 2013 y 2014, los partidos políticos con
representación parlamentaria se han distribuido, respectivamente en cada uno de los
años, las siguientes cantidades14
: 65.880.000€, 52.704.140€ y 52.704.140€; siendo la
cantidad del año 2012 un 40% inferior a la destinada para el mismo fin en el año 2011.
Las cantidades indicadas corresponden a la subvención ordinaria que reciben los
partidos para su funcionamiento, y están en función de la representación obtenida. Este
tipo de subvenciones, se distribuyen entre los partidos de forma periódica en cantidades
iguales (trimestralmente). Para el año 2014, el presente ejercicio presupuestario, la
distribución de las subvenciones, ha sido de la siguiente forma:
14
Cantidades extraídas de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada uno de los ejercicios presupuestarios.
27
Tabla 2.-Subvenciones percibidas por partidos con representación parlamentaria
Partido Político15
Subvención año 2014 % sobre total16
PP + PAR + UPN
25.775.048,59 €
48,91%
PSOE + PSC 16.116.262,48 €
30,58%
IU + ICV + Chunta (I. Plural) 3.102.771,48 €
5,89%
CiU 2.339.642,95 €
4,44%
UPyD 1.980.437,16 €
3,76%
Amaiur 857.387,83 €
1,63%
PNV 741.597,23 €
1,41%
ERC 539.348,88 €
1,02%
BNG 378.799,09 €
0,72%
Coalición Canaria 318.051,30 €
0,60%
Equo-Compromís 239.756,61 €
0,45%
Foro de Ciudadanos 200.676,68 €
0,38%
Geroa Bai 114.359,62 €
0,22%
*Fuente: PGE 2014. Elaboración propia.
Como se ha indicado, la cuantía de la subvención recibida por los partidos para
sufragar los gastos ordinarios de funcionamiento está referenciada a la representación
que los partidos mantienen en el Congreso de los Diputados, pero la cantidad anual que
recibirán a lo largo de este 2014, difiere con respecto a la proporción que supone su
representación respecto del conjunto de diputados. De este modo, hay partidos que
15
Se clasifica por partidos políticos, no por Grupos Parlamentarios. 16
Se calcula dividiendo la cuantía de la subvención que percibirá cada Grupo Político en 2014 entre la cantidad total de la partida presupuestaria para subvencionar los gastos de funcionamiento de los partidos, y se multiplica por 100 para establecer porcentajes.
28
reciben una mayor o menor proporción de financiación, pese a que la referencia es la
misma: el número de escaños de representación, como podemos observar en la siguiente
tabla:
Tabla 3.-Dispersión entre representación y la proporción de subvención percibida
Partido Político % Subv. 2014 % Escaños17
Dispersión18
PP + PAR + UPN
48,91%
53,14%
-4,24%
PSOE + PSC 30,58%
31,43%
-0,85%
IU + ICV + Chunta (I.
Plural)
5,89%
3,14%
2,74%
CiU 4,44%
4,57%
-0,13%
UPyD 3,76%
1,43%
2,33%
Amaiur 1,63%
2,00%
-0,37%
PNV 1,41%
1,43%
-0,02%
ERC 1,02%
0,86%
0,17%
BNG 0,72%
0,57%
0,15%
Coalición Canaria 0,60% 0,57%
0,03%
Equo-Compromís 0,45% 0,29%
0,17%
Foro de Ciudadanos 0,38% 0,29%
0,10%
Geroa Bai 0,22% 0,29%
-0,07%
*Fuentes: PGE 2014 y Congreso de los Diputados. Elaboración propia.
17
Se calcula dividiendo el número de escaños de cada Grupo Político entre la cantidad total de escaños en el Congreso de los Diputados (350), y se multiplica por 100 para establecer porcentajes. 18
La dispersión se calcula como la diferencia entre el porcentaje de financiación recibida sobre el total de la partida presupuestaria y el porcentaje de escaños sobre el total, de cada Grupo Político. Las diferencias positivas indican que reciben una financiación proporcionalmente mayor a su representación en escaños; y viceversa, en caso de que la diferencia sea negativa.
29
A su vez, los grupos parlamentarios del Congreso de los Diputados reciben una
aportación para financiar sus gastos de funcionamiento, aunque en ocasiones parte de
estos gastos sirvan para financiar las actividades del partido político. Esto sucede
porque, en ocasiones, no es sencillo diferenciar qué actividades son llevadas a cabo por
el partido y cuáles son propias del grupo parlamentario. Los grupos parlamentarios son,
en la mayoría de los casos, una prolongación del partido en las instituciones, y ello
contribuye a la confusión de manera notable.
La subvención que cada grupo parlamentario percibe del Presupuesto del
Congreso de los Diputados, está regulada por el Artículo 28 del Reglamento del
Congreso de los Diputados, que establece lo siguiente:
“1. El Congreso pondrá a disposición de los Grupos Parlamentarios, locales y
medios materiales suficientes y les asignará, con cargo a su Presupuesto, una
subvención fija idéntica para todos y otra variable en función del número de Diputados
de cada uno de ellos. Las cuantías se fijarán por la Mesa de la Cámara dentro de los
límites de la correspondiente consignación presupuestaria”.
2. Los Grupos Parlamentarios deberán llevar una contabilidad específica de la
subvención a que se refiere el apartado anterior, que pondrán a disposición de la Mesa
del Congreso siempre que ésta lo pida”.
En aplicación de lo dispuesto por el Reglamento del Congreso, se estableció una
cuantía fija para cada grupo parlamentario de 28.597’08€ mensuales, y una cuantía
variable en función de los diputados que componen cada grupo, establecida en
1.645’49€ mensuales por cada diputado. Una vez más, el criterio de la representatividad
es básico para establecer las subvenciones a las formaciones políticas. En la presente
legislatura (2011-2015), están constituidos en el Congreso de los Diputados los
siguientes grupos parlamentarios:
- Grupo Parlamentario Popular: 185 diputados.
- Grupo Parlamentario Socialista: 110 diputados.
- Grupo Parlamentario Catalán (CiU): 16 diputados.
- Grupo Parlamentario La Izquierda Plural (IU, ICV, CHA): 11 diputados.
- Grupo Parlamentario Unión, Progreso y Democracia (UPyD): 5 diputados.
- Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV): 5 diputados.
30
- Grupo Parlamentario Mixto: 18 miembros. Este grupo está compuesto por
los diputados elegidos por las candidaturas de los siguientes partidos
políticos: Amaiur (7 diputados), Esquerra Republicana de Cataluña (3
diputados), Bloque Nacionalista Gallego (2 diputados), Coalición Canaria (2
diputados), Equo-Compromís (1 diputado), Foro Asturias (1 diputado),
Unión del Pueblo Navarro (1 diputado) y Geroa Bai (1 diputado).
Por grupos parlamentarios, perciben las siguientes cantidades anualmente:
Tabla 4.-Cantidades fija, variable y total percibidas por los grupos parlamentarios.
Diputados Cantidad fija Cantidad variable Cantidad total
PP 185 343.164’96€ 3.652.987’80€ 3.996.152’76€
PSOE 110 343.164’96€ 2.172.046’80€ 2.515.211’76€
CiU 16 343.164’96€ 315.934’08€ 659.099’04€
Izquierda Plural 11 343.164’96€ 217.204’68€ 560.369’64€
UPyD 5 343.164’96€ 98.729’40€ 441.894’36€
PNV 5 343.164’96€ 98.729’40€ 441.894’36€
Grupo Mixto 18 343.164’96€ 355.425’84€ 698.590’80€
*Fuente Congreso de los Diputados y elaboración propia
En total, la cantidad anual percibida por los diferentes grupos parlamentarios del
Presupuesto del Congreso de los Diputados, es de 9.313.212’72€. La ratio por cada
diputado es de 26.609’18€ al año, pero esta ratio varía en función de cada grupo
parlamentario de la siguiente forma (Tabla 5.-):
Diputados Cantidad total Ratio por diputado
PP 185 3.996.152’76€ 21.600’83€
PSOE 110 2.515.211’76€ 22.865’56€
CiU 16 659.099’04€ 41.193’69€
Izquierda Plural 11 560.369’64€ 50.942’69€
UPyD 5 441.894’36€ 88.378’87€
PNV 5 441.894’36€ 88.378’87€
Grupo Mixto 18 698.590’80€ 38.810’60€
*Fuente: Congreso de los Diputados y elaboración propia.
31
Como se puede observar, en esta ocasión, en la distribución de la financiación
que perciben del Congreso de los Diputados por diputado, resultan beneficiados
aquellos grupos parlamentarios con menor representación. Ello sucede por la parte fija
de la subvención que todos reciben, que intenta corregir en cierto modo las diferencias
derivadas de la representatividad de cada grupo en la Cámara.
Del mismo modo, el Senado español también establece un sistema para financiar
a sus grupos parlamentarios, aunque de un modo diferente. En el caso del Senado, hay
dos conceptos diferentes por los que los grupos parlamentarios reciben financiación:
una parte en función de lo establecido en el artículo 34 del Reglamento del Senado y
otra parte en función del acuerdo de la Mesa de la Cámara de 19 de Septiembre de 2006,
teniendo esta última parte un carácter finalista.
El artículo 34 del Reglamento del Senado dispone lo siguiente:
“El Senado facilitará a los Grupos Parlamentarios una subvención cuya cuantía
se fijará en función del número de sus componentes y, además, un complemento fijo
igual para todos”.
En virtud de este artículo, la distribución de la subvención anual para cada grupo
parlamentario se realiza de la siguiente forma:
Tabla 6.-Subvención percibida por los grupos en el Senado.
Senadores Subvención Ratio por senador
PP 161 3.480.923’88€ 21.620’65€
PSOE 64 1.496.699’64€ 23.385’93€
CiU 13 412.409’28€ 31.723’79€
PSC + ICV + EUiA 9 330.585’60€ 36.731’73€
EAJ-PNV 5 248.761’92€ 49.752’38€
Mixto19
14 432.865’20€ 30.918’94€
*Fuente: Senado de España y elaboración propia.
19
El Grupo Mixto del Senado está compuesto por los representantes de las candidaturas de los siguientes partidos políticos: Unión del Pueblo Navarro (3), Coalición Canaria (2), Izquierda Unida (2), Foro Asturias (1), Esquerra Republicana de Cataluña (1), EH Bildu (1), Eusko Alkartasuna (1), e Independientes (3).
32
Por otro lado, por acuerdo de la Mesa del Senado, en la reunión mantenida el 19
de septiembre de 2006, acordó la creación, a partir del 1 de enero de 2007, de una
subvención finalista para cada uno de los grupos parlamentarios constituidos (a
excepción del Grupo Mixto) para el asesoramiento a dichos grupos. Esta subvención se
compone de una cantidad fija para cada grupo y una cantidad variable en función del
número de senadores que lo integran. Los datos facilitados por el Senado no permiten
distinguir la cuantía fija de la variable por este concepto de subvención (Tabla 7.-):
Senadores Subvención Ratio por senador
PP 161 213.750’00€ 1.327’64€
PSOE 64 128.250’00€ 2.003’91€
CiU 13 42.750’00€ 3.288’46€
PSC + ICV + EUiA 9 42.750’00€ 4.750’00€
EAJ-PNV 5 42.750’00€ 8.550’00€
*Fuente: Senado de España y elaboración propia.
Los recursos obtenidos por los partidos a través de las subvenciones ordinarias
para el funcionamiento de los mismos, así como las percibidas por los grupos
constituidos en las Cámaras de representación del Parlamento español, suponen una
fuente de financiación muy importante, pero a estas cifras habría que añadir todos los
recursos que los partidos reciben en ámbitos territoriales inferiores. En este sentido, los
Parlamentos autonómicos, los cabildos insulares, las diputaciones forales y provinciales,
y los ayuntamientos, establecen sus propias reglas para financiar a los grupos políticos.
Ésta supone otra vía de financiación pública para los partidos, recogida en la LO 8/2007
–en su artículo 2.1.e)-, pero la dificultad para acceder a los datos concretos en todos y
cada uno de los ámbitos aludidos hacen casi imposible establecer un cálculo global de la
cantidad que reciben los partidos a través de los grupos políticos en las diferentes
instituciones del Estado. Pese a ello, sí es cierto que el sistema establecido en cuanto a
los criterios para transferir fondos públicos difiere poco con respecto a los marcados
para las subvenciones que reciben los grupos políticos en las Cortes Generales; ya que,
en la mayoría de instituciones representativas, se fija la subvención por medio de una
cantidad invariable más otra cuantía variable en función de la representatividad; tal y
como establece la Ley en su artículo 3.
33
En un apartado posterior, se analizará con detenimiento la financiación a los
partidos vinculada a los procesos electorales que, pese a estar dentro de los recursos
públicos en la Ley, merecen una mención especial en este trabajo.
4.3.2.Recursos privados para la financiación de partidos:
Por otro lado, la LO 8/2007, determina que son recursos privados:
a) Las cuotas y aportaciones de sus afiliados, adheridos y simpatizantes.
b) Los productos de las actividades propias del partido político y los
rendimientos procedentes de la gestión de su propio patrimonio, los beneficios
procedentes de sus actividades promocionales, y los que puedan obtenerse de los
servicios que puedan prestar en relación con sus fines específicos.
c) Las donaciones en dinero o en especie, que perciban en los términos y
condiciones previstos en la Ley.
d) Los fondos procedentes de los préstamos o créditos que concierten.
e) Las herencias o legados que reciban.
Al referirse a los recursos privados, por los recelos antes señalados hacia la
financiación privada que ha tenido siempre el legislador español, se establecen mayores
límites que buscan garantizar un mayor control para la financiación de partidos con este
tipo de recursos privados. En este sentido, se realizará un análisis de las previsiones
legislativas para cada tipo de recurso privado de la enumeración del artículo 2 de la Ley
y, al mismo tiempo, cuánto suponen en las cuentas de los dos principales partidos
españoles (PP y PSOE) durante los tres últimos años.
En primer lugar, en el artículo 4.1, la LO 8/2007 otorga cierta flexibilidad a los
partidos a la hora de establecer las cuotas por parte de los militantes, simpatizantes y
adheridos; remitiendo a sus estatutos internos para que se regule la periodicidad, cuantía
y quiénes están obligados al pago de las cuotas. Normalmente, en los partidos españoles
se establece una cuota mensual obligatoria para mantener la condición de militante, pero
no así para ser simpatizante, para lo cual no suele hacer falta contribuir económicamente
al partido. La cuota de militante supone un gasto individual significativo (puede variar
34
de los 5€ a los 20€ mensuales) y, debido a la situación de crisis económica, los partidos
sufrieron un fuerte descenso en sus censos de afiliación, por lo que algunos de ellos
establecieron cuotas reducidas para personas en situación de desempleo o con renta
baja20
.
Los cargos públicos de los partidos, es decir, aquellos que han sido elegidos para
representar al partido en las instituciones o concurrieron a unas elecciones bajo las
siglas del mismo, aun no formando parte de él, también contribuyen económicamente al
sostenimiento del partido. Generalmente, su contribución es cumulativa a la cuota
ordinaria que pagan como militantes, en caso de que tengan también esa condición; y
sólo contribuyen aquellos cargos públicos que, por su responsabilidad pública, perciban
algún tiempo de compensación económica (salario, para aquellos que desempeñen un
cargo público en régimen de dedicación exclusiva o parcial; o indemnizaciones por
asistencia a órganos colegiados). Dependiendo del partido, las aportaciones de sus
cargos públicos se realizan en concepto de cuota o de donación, por lo que una parte de
las donaciones que aparecen en sus presupuestos pueden ser por este concepto.
Estas cuotas de los militantes, simpatizantes o adheridos deberán ser aportadas,
por medio de domiciliación bancaria contra la cuenta de la que sea titular el afiliado o
mediante ingreso nominativo, a una cuenta del partido destinada para tal fin (artículo 8
de la Ley 8/2007, sobre Financiación de Partidos Políticos).
Los dos principales partidos, reflejaron en sus cuentas de la siguiente forma los
ingresos por cuotas, durante los ejercicios 2011, 2012 y 2013 (Tabla 8.-):
2011 2012 2013
PSOE:
-Cuotas Afiliados
-Cuotas Parlamentarios
-Cuotas Cargos Públicos
-% sobre Total de Ingresos
6.400.000€
5.000.000€
800.000€
600.000€
15’61%
4.100.000€
3.600.000€
500.000€
0,00€
17’08%
4.100.000€
3.600.000€
500.000€
0,00€
20’41%
20
El PSOE supone un ejemplo de reducción de cuotas para militantes en tiempos de crisis, puesto que desde 2012 se fijaron dos modalidades de cuota reducida: 2€ al mes para personas en situación de desempleo, pensión mínima o ingresos por debajo del Salario Mínimo Interprofesional; y 1€ al mes para parados de larga duración (más de un año en situación de desempleo) o sin derecho a prestación por desempleo.
35
PP:
-Ingresos por cuotas
-% sobre Total de Ingresos
12.303.879’35€
12.303.879’35€
9’07%
12.503.603,93€
12.503.603,93€
13’93%
13.810.412,45€
13.810.412,45€
18%
*Fuentes: Presupuestos PP y PSOE. Elaboración propia.
Como se puede observar, los dos principales partidos apenas se financian con
cuotas de afiliados y cargos públicos, puesto que éstas representan el 20% de todos sus
ingresos en 2013, pero han llegado a representar menos del 10% en 2011 para el PP.
Ello puede ser explicado por el bajo nivel de afiliación a partidos políticos que existe en
España, ya que entre estos dos partidos no llegan al millón de afiliados, pese a
concentrar el 80% de la representación en las Cortes Generales.
En segundo lugar, el artículo 4.2 de la Ley, aborda las donaciones privadas a los
partidos políticos, estableciendo una serie de previsiones concretas con la finalidad de
evitar mecanismos irregulares de financiación aprovechando la vía de las donaciones.
Se permiten las donaciones, no finalistas, nominativas, en dinero o en especie, tanto por
parte de personas físicas como personas jurídicas; tendrán carácter irrevocable y serán
destinadas a los fines propios de los partidos políticos. Para el caso de que la donación
provenga de una persona jurídica, se establecen como garantía para preservar el buen
funcionamiento del sistema de financiación, las siguientes condiciones:
- Se requerirá el acuerdo adoptado por el órgano competente o representante
de la persona jurídica, haciendo constar de forma expresa el cumplimiento de
la LO 8/2007 (artículo 4.2.b de la Ley).
- Se prohíbe que los partidos reciban directa o indirectamente donaciones por
parte de organismos, entidades o empresas públicas (art. 4.2.b de la Ley).
- Prohibición para recibir donaciones de forma directa o indirecta por parte de
empresas privadas que presten servicios a las Administraciones Públicas,
organismos públicos o empresas de capital mayoritariamente público; y
tampoco se permitirá la recepción de donaciones de empresas de un mismo
grupo que reúna las condiciones anteriores (art. 4.2.c de la Ley).
- Prohibición para aceptar o recibir de forma directa o indirecta, donaciones
que provengan de fundaciones privadas, asociaciones u otras entidades que
reciban subvenciones de Administraciones Públicas o su presupuesto esté
integrado por aportaciones directas o indirectas de las Administraciones
36
(artículo 4.2.d de la Ley). Conforme a esta limitación, las fundaciones con
vinculación a partidos políticos, no podrían financiar de forma directa ni
indirecta la actividad de los mismos, aunque bien es cierto que, en ocasiones,
se organizan eventos por las fundaciones cuya finalidad es colaborar en la
acción política del partido al que se encuentran vinculadas.
- Las cantidades donadas irán a cuentas bancarias abiertas para este fin
concreto (artículo 4.2.e de la Ley).
- Quedará constancia de la fecha de la donación, su importe y del nombre e
identificación fiscal del donante (artículo 4.2.f de la Ley).
- En el caso de las donaciones en especie, se hará constar en una certificación
expedida por el partido: la identificación del donante y un documento que
acredite la entrega del bien donado con carácter irrevocable (artículo 4.2.g de
la Ley).
Del mismo modo, se prohíben la realización de operaciones asimiladas, es decir,
que un tercero asuma los gastos propios de la adquisición de bienes, obras, servicios o
se haga cargo de otros gastos de la actividad del partido (artículo 4.3 de la Ley). Y se
establecen una serie de límites, incorporados por la LO 5/2012 que reformó algunos
otros aspectos de la LO 8/2007, para el caso de las condonaciones de deuda por parte de
entidades financieras. Según el artículo 4.4 de la Ley, los partidos podrán renegociar las
condiciones de la deuda contraída con entidades de crédito, dando detalle de los
cambios que se produzcan tanto al Banco de España como al Tribunal de Cuentas; y, en
caso de que se produzca un acuerdo de condonación de deuda, éste quedará limitado a
100.000€ anuales, teniendo en cuenta para el cálculo de este límite tanto el principal de
la deuda como de los intereses pactados.
Los límites establecidos por la Ley en el artículo 4, referidos a las fuentes
privadas de financiación que están al alcance de los partidos políticos, se establecieron
con su redacción actual tras la aprobación de la LO 5/2012, que modificaba la LO
8/2007, de 4 de julio, sobre la financiación de los partidos políticos. Entre los aspectos
relevantes incorporados en 2012, destaca la concreción de los límites a la renegociación
de las deudas de los partidos con entidades de crédito, pero este extremo tiene una
explicación razonable: evitar que determinadas decisiones políticas se deban a posibles
favores por parte de entidades financieras y que, con la regulación anterior sin apenas
37
límites a las condonaciones de deuda, había dado lugar a situaciones en apariencia poco
ejemplares para una buena parte de la sociedad21
.
Asimismo, en materia de donaciones, la LO 8/2007 en su artículo 5, establece
que los partidos no podrán recibir directa o indirectamente, donaciones anónimas,
finalistas o revocables; y, al mismo tiempo, determina la cantidad de 100.000€ como
límite máximo que una misma persona física o jurídica puede donar anualmente a un
partido político, salvo que se trate de bienes inmuebles en cuyo caso el límite se podrá
superar. Las donaciones superiores a 50.000€ y todas las donaciones de bienes
inmuebles, deberán ser notificadas por el partido que las recibe al Tribunal de Cuentas
en el plazo de tres meses desde la recepción. Estas garantías buscan, como las demás,
clarificar el sistema de financiación por las vías privadas establecidas por la Ley.
En España, no existe una práctica consolidada socialmente para aportar fondos
privados a los partidos por los particulares ni por parte de las empresas. De hecho, las
aportaciones que reciben los partidos, sobre todo si proceden de empresas, son vistas
como la devolución en pago por un favor debido; por lo que, generalmente, los donantes
prefieren no dar a conocer su aportación a un determinado partido político. El control y
la fiscalización de todas las donaciones recibidas por los partidos no es tarea fácil, y
menos cuando se tratan de pequeñas cantidades aportadas anónimamente y de forma
periódica a lo largo del tiempo. Pese a la dificultad, el Tribunal de Cuentas, órgano
encargado de fiscalizar las cuentas de los partidos políticos en España, establece un
riguroso filtro en sus actuaciones respecto a las donaciones.
4.4.El papel del Tribunal de Cuentas:
El artículo 136 de la Constitución Española y la LO 2/1982, de 12 de Mayo,
configuran al Tribunal de Cuentas como supremo órgano fiscalizador de las cuentas y
de la gestión económica del Estado y del Sector público. Más concretamente, la Ley
Orgánica 8/2007, sobre financiación de los partidos políticos, así como la Ley Orgánica
5/1985, del Régimen Electoral General, atribuyen de forma específica al Tribunal de
Cuentas competencias fiscalizadoras, respectivamente, sobre la contabilidad anual de la
21
Como ejemplo, se llegó a vincular el indulto al Consejero Delegado del Banco de Santander, Alfredo Sáez, con la condonación de una deuda que el partido del Gobierno en ese momento tenía con el Banco al que pertenecía.
38
actividad ordinaria de las formaciones políticas, así como sobre la contabilidad referida
a los diferentes procesos electorales.
El Título V de la LO 8/2007 (artículos 15 y 16), referido a la Fiscalización y
Control, diferencia entre el control interno y el control externo que se debe realizar a la
financiación de los partidos políticos. El control interno debe ser realizado dentro de los
propios partidos para garantizar una adecuada contabilización de todos los actos y
documentos de los que deriven derechos y obligaciones de contenido económico; este
informe, junto al resto de la documentación, deberá remitirse por los partidos al
Tribunal de Cuentas. Por otro lado, el control externo, el relacionado con la actividad
económico-financiera de los partidos, corresponde en exclusiva al Tribunal de Cuentas,
aunque también comparte esta función con los órganos de fiscalización autonómicos. El
control por parte del Tribunal de Cuentas sirve para fiscalizar la legalidad de los
recursos percibidos por los partidos, tanto de naturaleza pública como privada, así como
comprobar la regularidad contable de las actividades económico-financieras llevadas a
cabo por los partidos. Una vez remitida por el partido la documentación establecida en
el artículo 14 de la propia Ley, el Tribunal de Cuentas emitirá un informe sobre si el
partido cumplió con lo establecido en materia de financiación, en el plazo de 6 meses, y
este informe deberá ser aprobado por las Cortes Generales y publicado en el Boletín
Oficial del Estado.
Tomando como base los recientes informes elaborados por el Tribunal de
Cuentas22
sobre las cuentas de los partidos políticos españoles, se puede extraer como
conclusión que los recursos recibidos por los partidos en donaciones son escasos si se
compara con los que reciben por las vías de financiación pública. Y, otro dato relevante,
es la preferencia de los donantes por transferir fondos privados a los partidos de manera
anónima, lo que confirma la explicación realizada anteriormente sobre las reticencias
por parte de quien aporta fondos a un partido, de ponerlo en conocimiento de la opinión
pública; lo que quizás sea una consecuencia de que esta práctica es poco habitual entre
la ciudadanía.
El informe publicado por el Tribunal de Cuentas en octubre de 2013,
correspondiente a la fiscalización de los estados contables de los partidos políticos y de
22
Los informes elaborados por el Tribunal de Cuentas han sido consultados directamente en su página web www.tcu.es, en el apartado de “Fiscalización”.
39
las donaciones percibidas por las fundaciones vinculadas orgánicamente, durante los
ejercicios 2009, 2010 y 2011. En este informe, se puede tener acceso a un análisis
exhaustivo sobre la situación contable de los partidos políticos españoles en los años
mencionados, constando entre otros datos las principales fuentes de financiación
utilizadas por el partido correspondiente. A continuación, se reflejan datos de la parte
referida a las fuentes de ingresos del PSOE (página 245 del citado informe del Tribunal
de Cuentas) (Tabla 9.-):
*Fuente: Tribunal de Cuentas.
En la Tabla 9, podemos observar la estructura de las fuentes de financiación del
PSOE durante los años 2009, 2010 y 2011. En este periodo temporal, el PSOE estaba al
frente del Gobierno central y de buena parte de los gobiernos autonómicos y locales, por
lo que su nivel de ingresos resultaba cercano a los cien millones de euros. A partir de
2011, como hemos indicado anteriormente, este partido vio reducido su presupuesto de
manera notable, situándose en la actualidad en niveles muy inferiores a los reflejados en
la tabla.
40
En coherencia con los datos analizados en otras partes del trabajo, en este punto
también haremos referencia a los datos sobre ingresos fiscalizados por el Tribunal de
Cuentas en su informe de octubre de 2013 en relación al Partido Popular (PP), que se
ven reflejados en la siguiente tabla (recogida en la página 245 del informe del Tribunal
de Cuentas citado anteriormente) (Tabla 10.-):
*Fuente: Tribunal de Cuentas
También en el caso del PP, los ingresos procedentes de la financiación pública
siguen siendo predominantes. La evolución del total de ingresos recibido por este
partido responde, al igual que en el PSOE, a la representación institucional que en cada
momento ha ido teniendo.
41
Recientemente, el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 26 de junio de
2014, aprobó el último informe referido a la fiscalización de los estados contables de los
partidos políticos correspondientes al año 2012, así como de las aportaciones percibidas
por las fundaciones y asociaciones vinculadas en ese mismo año23
. Como en el informe
antes citado, se puede extraer la siguiente información sobre los ingresos obtenidos por
el PSOE en el ejercicio presupuestario 2012 (página 220 y siguientes el informe):
- Ingresos totales: 68.964.546’03€. De los cuales, 45.220.462’63€ (65’57%)
son procedentes de la financiación pública; y 23.744.083’40€ (34’43%),
procedente de la financiación privada. En cambio, los gastos reflejados por la
contabilidad del PSOE son muy superiores, elevándose a 78.192.367’95€, lo
que sitúa al partido en una situación de desequilibrio.
- Las subvenciones públicas constituyen la vía de ingresos de financiación
pública para el PSOE.
- Respecto a la financiación privada, en el informe se detallan las siguientes
partidas principales, indicándose entre paréntesis el porcentaje que las
cantidades representan respecto al conjunto de la financiación privada:
o Cuotas de afiliados: 10.834.997’77€ (45’65%).
o Aportaciones de cargos públicos: 2.315.517’40€ (9’75%).
o Donaciones: 2.726.204’47€ (11’48%).
o Venta de mercaderías y servicios: 4.666.761’66€ (19’65%).
o Otros ingresos de gestión: 370.764’00€ (1’56%).
o Beneficio procedente del inmovilizado e ingresos excepcionales:
1.850.580’33€ (7’79%).
Estos datos referidos a la información facilitada por el PSOE en relación a sus
estados contables, y fiscalizada por el TCu, vienen a confirmar que la financiación
recibida por los partidos es fundamentalmente de naturaleza pública, siendo la privada
un tercio de los ingresos totales. Dentro de la financiación privada, se puede observar el
gran peso de las cuotas de afiliados, aunque ciertamente esta partida representaría tan
sólo el 15’7% de todos los ingresos. Al comparar estos datos con los de 2011 –en la
Tabla 9- vemos cómo, en términos globales, el PSOE ha perdido un cuarto de sus
ingresos, contando con 24.072.299’02€ menos para desarrollar su actividad.
23
Informe nº 1.042 del Tribunal de Cuentas.
42
Del mismo informe aprobado por el TCu acerca de los estados contables de los
partidos políticos españoles del año 2012, podemos extraer los datos sobre ingresos del
Partido Popular (PP) (página 208 y siguientes):
- Ingresos totales: 89.732.744’39€. De los cuales, 74.108.398’26€ (82’59%)
son procedentes de la financiación pública; y 15.624.346’13€ (17’41%),
procedente de la financiación privada. Los gastos reflejados por la
contabilidad del PP son inferiores, elevándose a 80.182.913’99€, lo que sitúa
al partido en una situación contable de resultado positivo.
- Las subvenciones públicas constituyen la vía de ingresos de financiación
pública para el PSOE.
- Respecto a la financiación privada, en el informe se detallan las siguientes
partidas, indicándose entre paréntesis el porcentaje que las cantidades
representan respecto al conjunto de la financiación privada:
o Cuotas de afiliados y simpatizantes: 4.420.000’92€ (28’29%).
o Aportaciones de cargos públicos: 8.083.603’01€ (51’74%).
o Donaciones: 733.996’12€ (4’70%).
o Ingresos de arrendamientos: 76.562’37€ (0’49%).
o Ingresos financieros: 183.568’66€ (1’17%).
o Ingresos extraordinarios: 2.126.615’05€ (13’61%).
Como se puede observar, en el caso del PP, la financiación privada representa
una menor proporción en sus ingresos con respecto a la información antes analizada con
respecto al PSOE. Dentro de las partidas que componen las vías de ingresos de
naturaleza privada, destacan por su importancia la referida a las aportaciones de los
cargos públicos, la de las cuotas de afiliados y simpatizantes, y los ingresos obtenidos
de forma extraordinaria; que representan, respectivamente, el 9%, el 4’93% y el 2’37%
de los ingresos totales percibidos por el Partido Popular durante 2012.
No obstante, y de igual forma a lo ocurrido con los ingresos del PSOE, en 2012
y con respecto a 2011, el PP experimentó una pérdida de una buena parte de sus
ingresos. En el caso del PSOE, la importante pérdida se explicaba por el recorte en las
subvenciones públicas –al igual que en el caso del PP-, pero al primero de estos dos
partidos citados se añade la pérdida de representación institucional, lo que provoca una
minoración en las subvenciones públicas recibidas en función de este criterio.
43
4.5.Proyecto de Ley Orgánica de control de la actividad económico-financiera de
los Partidos Políticos:
El 28 de febrero de 2014, se publicó en el Boletín Oficial de las Cortes
Generales el “Proyecto de Ley Orgánica de control de la actividad económico-
financiera de los Partidos Políticos, por la que se modifican la Ley Orgánica 8/2007, de
4 de julio, sobre financiación de los Partidos Políticos, la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de
junio, de Partidos Políticos, y la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de
Cuentas”. De forma breve, se realizará un breve análisis de las principales cuestiones
planteadas por el Gobierno en el citado Proyecto, que todavía no ha sido aprobado y
está sujeto al debate parlamentario.
Este proyecto regula, entre otras cuestiones, un cauce más controlado a trasvés
del cual realizar donaciones –aunque permite la apertura de varias cuentas para la
recepción de estos ingresos, mientras que la legislación actual establece una única-,
prevé el supuesto de la devolución de las donaciones indebidas y del ingreso de su
importe en el Tesoro público cuando no hay sido posible su devolución, o bien cuando
se desconozca la identidad del donante. Se prohíbe taxativamente que las personas
jurídicas hagan donaciones a los partidos, así como a las personas físicas que, en
ejercicio de su actividad económica o profesional, sean parte de un contrato vigente de
los previstos en la legislación de contratos del Sector Público.
Respecto a las condonaciones de deuda, define qué se entiende por condonación
de deuda: “la cancelación total o parcial del principal del crédito o de los intereses
vencidos o la renegociación del tipo de interés por debajo de los aplicados en
condiciones de mercado” (artículo 4 del Proyecto de Ley). Y establece la posibilidad de
renegociar las condiciones de la deuda que los partidos mantengan con entidades de
crédito, pero prohíbe taxativamente las condonaciones parciales o totales. No aborda,
sin embargo, los límites al endeudamiento de los partidos por esta vía, que siguen sin
establecerse, pudiendo los partidos endeudarse sobremanera pidiendo créditos a las
entidades financieras.
En relación a las fundaciones relacionadas con los partidos políticos, incluye a
aquellas entidades de este tipo vinculadas a partidos que no tienen por qué tener
representación parlamentaria; se establecen los criterios de vinculación entre el partido
y la fundación (supuestos en los que el partido haya tenido que ver de forma sustancial
44
en su constitución, en su patrimonio fundamental o que controle la fundación, por sí
mismo o por medio de otras entidades vinculadas al partido); se reforma la LO 6/2002,
de 27 de junio, de Partidos Políticos, para establecer la obligación de inscribirse en el
Registro de Partidos como requisito para concurrir a las subvenciones (de no efectuarse
la inscripción, no podrán acceder a las subvenciones dirigidas a fundaciones ligadas a
partidos políticos). Se mantiene la prohibición de que estas fundaciones no pueden
aceptar o recibir directa o indirectamente, donaciones de organismos, entidades o
empresas públicas.
Se amplía la información económica y contable que los partidos deben hacer
pública, incluyendo datos sobre herencias y legados recibidos. Las obligaciones
contables de las cuentas anuales consolidadas alcanzarán también al ámbito nacional,
autonómico y provincial; integrando el ámbito local en el provincial, sin establecer ese
nivel de forma específica en el Proyecto de Ley.
El Proyecto de Ley contempla expresamente la fiscalización de los partidos
inscritos en el Registro y de las fundaciones o asociaciones vinculadas a ellos, y para
ello motiva la modificación de la LO del Tribunal de Cuentas. El control del TCu se
extiende “a la legalidad de los recursos y privados de los partidos políticos así como la
regularidad contable de las actividades económico-financieras que realicen y a la
adecuación de la gestión de la actividad económico-financiera de los partidos a los
principios que sean exigibles conforme a su naturaleza” (artículo 11 del Proyecto de
Ley).
Para mejorar el control interno, se incluye la regulación de la figura del
responsable de la gestión económico-financiera del partido (el “gerente del partido”),
sometiendo a éste a un régimen de inelegibilidad e incompatibilidad (artículo 12 del
Proyecto de Ley). Entre sus funciones, están: presentar las cuentas anuales consolidadas
ante el TCu; remitir en el plazo máximo de un mes al Registro de Partidos que ha
presentado las cuentas; es el responsable de la regularidad contable, con independencia
de los que adoptaron las resoluciones o realizaron actos reflejados en las cuentas; es el
supervisor de los responsables de las cuentas a nivel autonómico y provincial, si
existieran, aunque no se incluyen los del ámbito local.
En el ejercicio de su función fiscalizadora o de jurisdicción, el TCu podrá exigir
la colaboración de todas las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas que estarán
45
obligadas a suministrar los datos, estados, documentos, antecedentes o informes que les
solicite (artículo 4 del Proyecto de Ley). El TCu podrá celebrar convenios de
colaboración con la Administración General del Estado y demás órganos, organismos y
entidades para el acceso a la información de que éstos dispongan con la finalidad de
facilitar su función de control, fiscalización y jurisdiccional. Además, las entidades de
crédito estarán obligadas a colaborar con el TCu facilitando la documentación e
información que éste les requiera; en particular, deberán identificar las diferentes
cuentas que se refieran a fondos de los partidos políticos, y fundaciones y entidades
vinculadas a los mismos o dependientes de ellos, así como las personas autorizadas a
efectuar operaciones de disposición con cargo a las mismas. La información sobre los
saldos de las cuentas corrientes en las que se ingresen las cuotas de afiliación, podrá ser
solicitada por el TCu, sin que ello permita identificar a personas físicas afiliadas al
partido político. También el TCu podrá requerir información sobre aquellas cuentas
abiertas exclusivamente para la recepción de donaciones y otras aportaciones, aportando
datos sobre la identidad de quienes realicen aportaciones si éstas exceden de 3.000€ en
un mismo año natural.
Los partidos, en aras de la transparencia, deberán publicar en su página web las
cuentas en el plazo máximo de un mes desde la entrega de las mismas al TCu (artículo
10 del Proyecto de Ley). También las fundaciones vinculadas a los partidos deberán
hacer públicos el balance y la cuenta de resultados, preferentemente en su página web.
En este sentido, en materia de contratación, se deben someter a los principios de
publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación
(artículo 17 del Proyecto de Ley).
En cuanto al régimen sancionador, se incluyen nuevas sanciones, así como se
mejora la tipicidad de las infracciones, estableciendo una graduación entre las mismas
(muy graves, graves y leves). Y, en función de la gravedad de la infracción, se establece
de manera proporcional la sanción correspondiente; en este sentido, el artículo 14 del
Proyecto de Ley incorpora un nuevo artículo 17 bis a la Ley de financiación de partidos.
Éstas son algunas de las cuestiones principales que se abordan con el Proyecto
de Ley, el cual está pendiente de los trámites parlamentarios oportunos; sin perjuicio de
la existencia de otras modificaciones de relevancia para la legislación que implica este
Proyecto legislativo.
46
V.LA FINANCIACIÓN ELECTORAL DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN
ESPAÑA
La Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General
(LOREG), regula todos los aspectos relacionados con el procedimiento electoral
español, así como la financiación de las campañas electorales. En este sentido, y antes
de abordar en particular la financiación de los partidos durante este periodo y los límites
establecidos, la propia Ley define la campaña electoral. El artículo 50.4 establece lo
siguiente: “se entiende por campaña electoral, a efectos de esta Ley, el conjunto de
actividades lícitas llevadas a cabo por los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones
o agrupaciones en orden a la captación de sufragios”; asimismo, el artículo 51 determina
el horizonte temporal de la campaña electoral, estableciendo que comienza el día
trigésimo octavo posterior a la convocatoria, dura quince días y, en todo caso, terminará
a las cero horas del día inmediatamente anterior a la votación.
La Ley prohíbe, al mismo tiempo, aquellos periodos en que no se pueden llevar
a cabo actos o actuaciones propias de la campaña electoral. Así, según el artículo 53, no
es posible realizar campañas de publicidad o propaganda de carácter electoral desde la
convocatoria de las elecciones hasta el inicio legal de la campaña. Tampoco durante la
conocida como “jornada de reflexión”, que comprende las veinticuatro horas
precedentes al día de la votación, se puede pedir directamente el voto por parte de las
candidaturas.
5.1.La figura del administrador electoral de la candidatura:
La LOREG dedica el Capítulo VII a los gastos y subvenciones electorales,
abriendo el mismo con la Sección primera, dedicada a los administradores y las cuentas
electorales. El administrador electoral de la candidatura es la persona responsable de sus
ingresos y gastos, así como de la contabilidad de la misma24
. El administrador será
común para todas aquellas candidaturas que un mismo partido, federación o coalición
presente dentro de una misma provincia. La contabilidad a cuyo cargo se encuentra este
administrador electoral, deberá ajustarse a las disposiciones y contenidos del Plan
General de Contabilidad vigente (regulado por el Real Decreto 1514/2007).
24
Artículo 121 de la LO 5/1985, LOREG.
47
Además del administrador electoral en la provincia, si una formación política
concurre en un mismo proceso electoral por diferentes provincias, se deberá nombrar un
administrador general. Para ser nombrado administrador electoral, no hace falta que
concurra ningún requisito especial de carácter profesional, sino que puede ser nombrado
cualquier ciudadano, mayor de edad, en pleno uso de los derechos civiles y políticos.
Sin embargo, la LOREG sí establece causas que impiden a determinadas personas se
nombradas administradores de las candidaturas: los candidatos no pueden ser a su vez
administradores electorales, ni tampoco “los condenados por sentencia, aunque no sea
firme, por delitos de rebelión, de terrorismo, contra la Administración Pública o contra
las Instituciones del Estado cuando la misma haya establecido la pena de inhabilitación
para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo o la de inhabilitación absoluta o
especial o de suspensión para empleo o cargo público en los términos previstos en la
legislación penal” (artículo 6.2.b) de la LOREG).
A las funciones de los administradores electorales indicadas, hay que añadir la
de comunicar a la Junta Electoral Central y las Juntas Provinciales, junto a los
representantes de las candidaturas –que pueden o no coincidir en una misma candidatura
con su administrador electoral-, las cuentas corrientes que los partidos han abierto para
recaudar fondos destinados a financiar la campaña electoral correspondiente. Esta
comunicación debe realizarse en las veinticuatro horas siguientes a la apertura de la
cuenta destinada para tal fin25
. Las cantidades ingresadas en la cuenta corriente, sólo
podrán destinarse para sufragar gastos electorales, siendo el administrador electoral
responsable de la custodia y destino de esos fondos.
El artículo 126 de la LOREG, abre la posibilidad de realizar donaciones privadas
a los partidos para sufragar gastos electorales, siempre en las cuentas corrientes de la
campaña y con una serie de condiciones para el ingreso. En el acto de imposición del
ingreso debe constar el nombre, domicilio y número de identificación de la persona que
realiza el ingreso; si se realiza el ingreso en representación de otra persona, se hará
constar a nombre de quién se hace; y si el ingreso procede de otros partidos, deberá
justificarse el origen de los fondos aportados.
25
Artículo 124.2 de la LO 5/1985, LOREG.
48
5.2.Mecanismos de financiación electoral pública:
La financiación pública de las campañas electorales constituye la principal
fuente de financiación para los partidos, como ocurre con la destinada para la actividad
ordinaria de los partidos. Al ser ésta la principal fuente de financiación electoral, se
analizará con detalle en el presente trabajo, sin perjuicio de hacer consideraciones a lo
largo del mismo con respecto a las donaciones privadas destinadas a los partidos y
empleadas para sufragar gastos electorales. Con la configuración actual de la legislación
vigente, podemos determinar la existencia de dos mecanismos de financiación electoral
pública, claramente diferenciados, y que están a disposición de los partidos políticos. En
primer lugar, la financiación pública directa, que comprende las subvenciones
electorales; y, en segundo lugar, la financiación pública indirecta.
En la aprobación de la LOREG, se constató la importancia de los partidos para la
democracia española, lo cual hacía necesario proveer a los mismos de los medios
económicos suficientes para que pudieran realizar las funciones constitucionalmente
establecidas, garantizando que esta provisión se realizara por el Estado. Este sistema se
fijó, sobre todo, por los riesgos para el sistema representativo que pudieran existir si la
financiación dependiera en buena medida de los fondos privados, lo que podría dar
lugar a injerencias continuas por parte de grupos de presión con intereses particulares.
5.2.1.La financiación pública directa:
Como se ha indicado anteriormente, entre las vías de financiación pública de
los partidos se encuentran las subvenciones públicas para gastos electorales26
. Esta
financiación, en ningún caso, podrá superar la cifra de gastos electorales declarados, a
justificar ante el Tribunal de Cuentas –en el ejercicio de su función fiscalizadora-. Las
formaciones políticas ilegalizadas o que incluyan a personas condenadas por sentencia
por delitos de rebelión, terrorismo o contra las instituciones del Estado, no percibirán
subvenciones públicas con esta finalidad27
.
26
Artículo 2.1.a) de la LO 8/2007: “Las subvenciones públicas para gastos electorales, en los términos
previstos en la Ley Orgánica 5/1985, de Régimen Electoral General y en la legislación reguladora de los procesos electorales de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas y de las Juntas Generales de los Territorios Históricos vascos”. 27
Artículo 127 de la LO 5/1985, LOREG.
49
Una parte de la subvención está en función de la representatividad obtenida en
los comicios anteriores a las Cortes Generales, al Parlamento Europeo o elecciones en el
ámbito municipal; en base a la cual, pueden pedir un adelanto de, como máximo, el 30%
de la subvención obtenida por la misma formación política en las últimas elecciones
equivalentes. Una vez más, el sistema de financiación pública a los partidos políticos
españoles responde a la doble dimensión votos-escaños lo que, como se indicaba,
supone una barrera a la entrada de nuevas formaciones políticas sin representación,
dificultando el acceso en igualdad de condiciones a los procesos electorales y, tras ellos,
al sistema representativo.
También, en función del número de votos y representación obtenida, los partidos
reciben subvenciones de dinero público para sufragar los gastos electorales. Estas
cantidades se establecen en la LOREG de 1985, modificada por la LO 2/2011, de 28 de
enero, diferenciando en función de si los resultados se han obtenido en unas Elecciones
Generales (para la elección de diputados y senadores), en unas Elecciones Municipales,
de Cabildos Insulares, o Elecciones al Parlamento Europeo.
Para el caso de las Elecciones Generales, la LOREG determina en su artículo
175 las cuantías a percibir por las formaciones políticas para sufragar los gastos que
originen las actividades electorales. En esta ocasión, se determina una cantidad por cada
escaño obtenido en el Congreso o en el Senado, que en las últimas elecciones fue de
21.167’64€; además, 0’81€ por cada voto conseguido por cada candidatura al Congreso,
siempre y cuando haya obtenido al menos un escaño; y, por último, 0’32€ por cada voto
conseguido por cada candidato que obtenga escaño de senador28
. Este reparto perjudica
gravemente a aquellas formaciones que, aun habiendo concurrido a las elecciones y
realizando un desembolso económico durante la campaña, no obtienen representación
alguna y, por tanto, tampoco son beneficiarios de estas subvenciones. De esta forma,
nuevamente vuelven a verse beneficiados los partidos políticos presentes con
anterioridad en el sistema representativo y, en particular, los mayoritarios. A este efecto
del reparto de subvenciones que favorece a los partidos mayoritarios, contribuye
también el hecho de cómo se distribuyen los escaños en función de los votos, bajo la
fórmula de la Ley D’Hondt, que premia de manera notable a los partidos mayoritarios y
28
Las cantidades indicadas en la Ley se actualizan por Orden Ministerial en los cinco días siguientes a la convocatoria de las elecciones.
50
a los que acumulan votos en unas pocas circunscripciones electorales –la provincia, en
el caso de las Elecciones Generales-.
La Orden Ministerial EHA/2608/2011, de 29 de septiembre, fijó las cantidades
actualizadas de las subvenciones a los gastos originados por las actividades electorales
para última Elecciones Generales de 20 de noviembre de 2011. En la citada Orden, se
estableció una subvención de 21.633’33€ por cada escaño obtenido –diputado o
senador-, 0’83€ por cada voto obtenido por cada candidatura al Congreso, y 0’33€ por
cada voto cosechado por cada candidato que hubiera obtenido escaño en el Senado. El
reparto final en función de los resultados y representación en el Congreso de los
diferentes partidos que obtuvieron representación, teniendo en cuenta las cantidades
establecidas, fue el siguiente (Tabla 11.-):
Partido Votos Diputados Sub votos Sub repres Subv. total
PP 10.830.693 186 8.989.475’19€ 4.023.799’38€ 13.013.274’57€
PSOE 6.973.880 110 5.788.320’40€ 2.379.666’30€ 8.167.986’70€
CiU 1.014.263 16 841.838’29€ 346.133’28€ 1.187.971’57€
IU-LV 1.680.810 11 1.395.072’30€ 237.966’63€ 1.633.038’93€
AMAIUR 333.628 7 276.911’24€ 151.433’31€ 428.344’55€
UPyD 1.140.242 5 946.400’86€ 108.166’65€ 1.054.567’51€
EAJ-PNV 323.517 5 268.519’11€ 108.166’65€ 376.685’76€
ERC 256.393 3 212.806’19€ 64.899’99€ 277.706’18€
BNG 183.279 2 152.121’57€ 43.266’66€ 195.388’23€
CC-NC-PNC 143.550 2 119.146’50€ 43.266’66€ 162.413’16€
COMPROMÍS 125.150 1 103.874’50€ 21.633’33€ 125.507’83€
FAC 99.173 1 82.313’59€ 21.633’33€ 103.946’92€
GBAI 42.411 1 35.201,13€ 21.633’33€ 56.834’46€
*Fuentes: LOREG, BOE y elaboración propia.
Los partidos españoles que obtuvieron representación en el Congreso de los
Diputados tras las últimas Elecciones Generales, percibieron en total la cantidad de
26.783.666’37€ para sufragar los gastos electorales. A las cantidades de la tabla 10, hay
que sumar la financiación de los partidos que obtuvieron representación en el Senado en
los mismos comicios electorales –celebrados el 20 de noviembre de 2011-.
51
Al igual que en el caso del Congreso, para el Senado se establece la financiación
en función los escaños obtenidos en dichos comicios (21.633’33€ por cada escaño
conseguido), más la cantidad resultante de multiplicar 0’33€ por cada voto obtenido por
los candidatos que hubieran resultado elegidos como senadores. Se establece el pago de
una cantidad variable en función de los votos, pero no ya de la candidatura, sino del
candidato que tuvo los votos suficientes para acceder al escaño, puesto que las listas al
Senado son abiertas y se vota directamente al candidato.
Los gastos electorales están sometidos, como parte de la contabilidad de los
partidos que es, a la fiscalización del Tribunal de Cuentas, que controla también la no
superación de los límites establecidos en la legislación para este tipo de gastos. Así,
para las Elecciones Generales, el artículo 175.2 de la LOREG establece como máximo
que el gasto de los partidos para estas elecciones no podrá exceder de 0’37€ por cada
habitante de la población de derecho de las circunscripciones donde la formación
política presente las candidaturas. En las últimas Elecciones Generales, por Orden
ministerial, el límite para gastos electorales fue inferior, ya que se estableció en 0’33€
por habitante.
Los partidos políticos españoles, además de las subvenciones por la
representación obtenida, también perciben subvenciones para sufragar los envíos de
propaganda electoral. Estos envíos son directos y personales a los electores, haciendo
llegar los sobres y las papeletas electorales, así como propaganda y publicidad electoral.
En esta ocasión, sólo reciben subvención por este concepto los partidos cuya
candidatura de referencia hubiera obtenido un número de diputados o senadores o de
votos necesarios para constituir un grupo parlamentario en el Congreso o el Senado; es
decir, aquellos partidos que no pudieron constituir grupo parlamentario propio con los
resultados de las últimas Elecciones Generales, no perciben esta subvención para
sufragar el envío de propaganda electoral.
Para sufragar los gastos de envíos electorales se premia aún más a aquellos
partidos mayoritarios o, aun siendo minoritarios, los que por lo menos consiguieran la
representación para formar grupo parlamentario. Constituir un grupo parlamentario en
el Congreso de los Diputados requiere haber obtenido al menos 5 diputados y, como
mínimo, el 15% de los votos en las circunscripciones donde hubieran presentado
52
candidatura o el 5% de los votos emitidos en el conjunto de la Nación29
. En el Senado,
el número mínimo de senadores es de 1030
. La cantidad pagada a los partidos para
destinar al gasto de envíos electorales es de 0’22€ por elector en cada una de las
circunscripciones en las que el partido correspondiente y con grupo parlamentario
previamente constituido en Congreso o Senado, haya presentado lista al Congreso de los
Diputados y al Senado. Esta cantidad no se incluye dentro del límite de 0’37€ por cada
elector, pero debe justificarse la realización efectiva del envío de propaganda electoral.
Para las Elecciones Municipales, la LOREG establece en su artículo 193 las
cuantías por las que el Estado subvenciona aquellos gastos generados por los partidos en
el desarrollo de sus actividades electorales en comicios de este nivel. El Gobierno
establece, por medio de Orden Ministerial, en los cinco días siguientes a la convocatoria
de las elecciones, la actualización de las cuantías. La Ley establece una subvención de
270’90€ por cada concejal electo, y una subvención de 0’54€ por cada uno de los votos
conseguidos por cada candidatura siempre que uno de sus miembros sea proclamado
concejal.
La LOREG también impone un límite a las formaciones políticas en cuanto al
gasto electoral en Elecciones Municipales, siendo éste de 0’11€ por cada habitante de
las poblaciones de derecho de las circunscripciones donde presenten sus candidaturas.
Si, además, por cada provincia concurren a las elecciones en, como mínimo, el 50% de
sus municipios, entonces contarán con otros 150.301’11€ por cada una de las provincias
en las que cumplan dicha condición.
Para el envío de propaganda electoral, cada formación política recibirá 0’22€ por
elector en cada una de las circunscripciones donde obtuvo representación en las
Corporaciones Locales, cumpliendo la candidatura, además, las siguientes condiciones:
haber presentado listas en el 50% de los municipios de más de 100.000 habitantes de la
provincia y haber obtenido, como mínimo, representación en el 50% de los mismos. La
cantidad que perciban para sufragar el envío de propaganda electoral no se incluye
dentro del límite para gastos electorales establecido para las Elecciones Municipales en
0’11€ por habitante.
29
Artículo 23 del Reglamento del Congreso de los Diputados. 30
Artículo 27 del Reglamento del Senado de España.
53
Para las Elecciones de Cabildos Insulares Canarios, se establece un régimen
diferente por las peculiaridades que guarda la configuración institucional en la
comunidad autónoma canaria. Los Consejeros insulares son elegidos por sufragio
universal, directo y secreto, en urna distinta. El artículo 201.9 de la LOREG establece
una subvención de 1.625’44€ por cada Consejero insular electo, y 0’65€ por cada uno
de los votos obtenidos por cada candidatura, siempre que al menos uno de sus miembros
haya sido proclamado Consejero insular. El límite de gastos electorales se establece por
la LOREG en 0’16€ por habitante de la población de derecho de cada una de las islas
donde la formación política presente sus candidaturas. Para este tipo de elecciones, no
se reciben subvenciones para el envío de propaganda electoral.
Para las Elecciones al Parlamento Europeo, la LOREG dedica su artículo 227
para establecer las cuantías de las subvenciones destinadas a sufragar los gastos que las
formaciones políticas empleen para las elecciones de este rango. Al igual que para las
cuantías antes indicadas, se procederá a través de una Orden Ministerial a actualizar las
cantidades determinadas por la Ley. La Orden Ministerial para las recientes Elecciones
Europeas de 25 de mayo de 2014, la Orden HAP/555/2014, de 7 de abril, mantiene las
mismas cuantías de la LOREG: 32.508’74€ por cada escaño obtenido, 1’08€ por cada
voto obtenido por cada candidatura que hubiera obtenido como mínimo un escaño de
diputado. El límite máximo para gastos electorales se establece en 0’19€ por cada
habitante de las poblaciones con derecho a voto en las secciones electorales donde se
haya solicitado efectuar la difusión de papeletas electorales de la candidatura; en este
límite tampoco se incluyen las subvenciones por envíos de propaganda electoral.
Las subvenciones por envíos de propaganda electoral para comicios al
Parlamento Europeo se establecen en función el número de votos obtenidos en las
elecciones anteriores del mismo rango, aunque de forma diferente a como se establece
para otro tipo de elecciones. En este caso, se hace por tramos de porcentaje de votos, de
la siguiente manera (artículo 227.3 de la LOREG):
- 0’16€ por elector, siempre que la candidatura obtuviera al menos 1 diputado
y, como mínimo, un 15% de los votos válidos emitidos.
- 0’11€ por elector, siempre que la candidatura obtuviera al menos 1 diputado
y, como mínimo, un 6% de los votos válidos emitidos.
54
- 0’03€ por elector, siempre que la candidatura obtuviera al menos 1 diputado
y, como mínimo, un 3% de los votos válidos emitidos.
- 0’02€ por elector, siempre que la candidatura obtuviera al menos 1 diputado
y, como mínimo, un 1% de los votos válidos emitidos.
Las elecciones autonómicas son reguladas por las legislaciones establecidas en
las diferentes Comunidades Autónomas. En concreto, existen 16 leyes electorales
diferentes de carácter territorial, para la regulación de los procesos electorales con rango
autonómico; siendo Cataluña la única Comunidad Autónoma que no tiene una norma
específica para ello31
, y que se regula por la LOREG de 1985 y el Estatuto de Cataluña.
Para todas las elecciones vistas –Congreso y Senado, Municipales, a Cabildos
Insulares, y al Parlamento Europeo-, los partidos no recibirán subvenciones si concurren
las circunstancias que la LOREG establece en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 127. Es
decir, si el partido ha sido ilegalizado o si incluyen en las listas electorales o en sus
órganos de dirección a personas condenadas por sentencia, aunque no sea firme, por
delitos de rebelión, de terrorismo o delitos contra las instituciones del Estado, salvo que
estas formaciones hayan rechazado públicamente los fines y medios utilizados.
5.2.2.La financiación pública indirecta:
En este apartado, se han analizado las vías directas de financiación pública que
están al alcance de los partidos políticos para sufragar los gastos que comprende su
actividad electoral. Pero dentro de la financiación pública, también encontramos vías
indirectas de financiación que están al alcance de los partidos en virtud de la legislación,
lo que se analizará en este apartado.
Las principales vías de financiación indirecta para gastos electorales, son:
- Cesión gratuita, por parte de los Ayuntamientos, de locales oficiales y
lugares públicos para la celebración de actos de campaña electoral (artículo
54.3 de la LOREG). La celebración de los actos públicos electorales están
31
SOLER SÁNCHEZ, M. “Campañas electorales y Democracia en España”, Universidad Jaume I. Servicio de Comunicación y publicaciones, 2001. Página 258.
55
sujetos al régimen jurídico del derecho de reunión, pudiendo la autoridad
gubernativa establecer consideraciones con respecto al orden público.
- Obligación de los Ayuntamientos para ceder lugares especiales para colocar
carteles, pancartas y banderolas (artículo 55 de la LOREG). Aparte de en
estos lugares, las formaciones políticas pueden colocar carteles en lugares
específicamente autorizados para publicidad comercial. El gasto en este tipo
de publicidad electoral no podrá superar el 20% de los límites máximos
establecidos para cada tipo de proceso electoral, establecidos en los artículos
175.2, 193.2 y 227.2 de la LOREG. El procedimiento para la reserva y la
distribución de los espacios destinados a la colocación de la propaganda
electoral en los soportes antes indicados, se establece en los artículos 56 y 57
de la propia LOREG.
- Cesión para la utilización de espacios gratuitos en las emisoras de radio y
televisión de titularidad pública, con el objetivo de difundir las ofertas
electorales de las diferentes formaciones políticas (artículo 60.2 de la
LOREG). La distribución de estos espacios gratuitos se hace en función de
los votos obtenidos en las anteriores elecciones equivalentes. El artículo 62
de la LOREG, dispone:
“Si el ámbito territorial del medio o el de su programación fueran más
limitados que el de la elección convocada, la distribución de espacios se
hace atendiendo al número total de votos que obtuvo cada partido,
federación o coalición en las circunscripciones comprendidas en el
correspondiente ámbito de difusión o, en su caso, de programación.
En el caso de las elecciones al Parlamento Europeo, la distribución de
espacios se realiza atendiendo al número total de votos que obtuvo cada
partido, federación o coalición en el ámbito territorial del correspondiente
medio de difusión o el de su programación”.
La distribución del tiempo gratuito para transmitir propaganda electoral, se
establece en el artículo 64 de la LOREG, teniendo en cuenta los votos
válidos cosechados por cada formación política en las anteriores elecciones
equivalentes. El artículo 65 de la LOREG determina que la Junta Electoral
será quien determine la distribución de espacios públicos, pero a propuesta
56
de una Comisión de Radio y Televisión, designada previamente por la propia
Junta Electoral Central. Para determinar el momento y el orden de emisión,
se tiene en cuenta la preferencia de las formaciones políticas, y elegirán por
orden en función del número de votos obtenidos en las anteriores elecciones
equivalentes. Es decir, primero elige momento y orden de emisión, la opción
que más votos cosechó en los comicios anteriores; a continuación, la opción
que quedó en segundo lugar en votos, y así sucesivamente (artículo 67 de la
LOREG).
Esta distribución en medios de comunicación de titularidad pública, debe
responder a los principios establecidos en la Constitución, garantizando en
todo momento el pluralismo político y social, así como la igualdad, la
proporcionalidad y la neutralidad informativa. Estas y otras prevenciones en
el mismo sentido, se establecen en la propia LOREG, en su artículo 66.
5.3.La igualdad de oportunidades en las elecciones:
La igualdad de oportunidades es un principio básico que debe estar presente en
todo sistema democrático, impidiendo la existencia de situaciones que favorezcan la
desigualdad e impidan el acceso a los medios públicos de personas o colectivos. En este
sentido, y conectando este principio con el Derecho de partidos, la financiación de éstos
y las campañas electorales, se ha considerado importante incluir un apartado que, de
forma sucinta, haga referencia a la necesidad de la concurrencia de la igualdad de
oportunidades en la financiación electoral y, en sentido más concreto, en los comicios
electorales.
Entre las funciones asignadas a los partidos políticos se encuentra la de canalizar
el pluralismo político existente en la sociedad. Afortunadamente, la diversidad y el
pluralismo están presentes entre nosotros, lo cual debe tener un reflejo claro en la
realidad política y en nuestro sistema representativo. Por ello, el sistema político de
representación debe favorecer el acceso y la pervivencia del mayor número de opciones
políticas posible, porque así habrá mayor reflejo de la sociedad.
57
Según SÁNCHEZ MUÑOZ32
, para que unas elecciones puedan ser calificadas
como “elecciones libres”, debe estar presente la igualdad de oportunidades entre los
sujetos que participan en la competición electoral, pero no como algo accesorio, sino
como elemento central de las mismas. La visibilidad de las diferentes opciones políticas
ante el electorado es relevante porque influye en los resultados electorales, por lo que
ésta no debe estar únicamente en función de la disposición de recursos económicos de
los partidos o, si lo está, debe haber un sistema público de financiación partidaria que
ponga coto a los desequilibrios existentes en este sentido.
La financiación de los partidos y de las campañas electorales es, por tanto, un
tema central a la hora de abordar la aplicabilidad del principio de igualdad de
oportunidades en las competencias electorales. Y ello es debido a que los recursos
económicos condicionan de manera notable las probabilidades de éxito de las opciones
políticas. En la actualidad, el factor de la financiación de partidos ha sido considerado
menor por cuanto se han desarrollado nuevas formas de comunicación política que
requieren una menor movilización de recursos –las redes sociales como Twitter,
Facebook o páginas web-, pero esta cuestión sigue siendo de especial importancia en la
competitividad electoral.
Una primera práctica que lleva a cabo el legislador español en la LOREG para
intentar equilibrar las oportunidades de las opciones políticas es establecer un límite a
los gastos electorales, como se ha visto. Este límite busca impedir a aquellas fuerzas
políticas con más recursos, emplearlos en su totalidad, para que así se produzca una
brecha menor en las campañas electorales entre los partidos que menos recursos tienen
y los que más tienen. Esto tiene una efectividad parcial porque esta limitación no afecta
a la llamada “precampaña”, periodo en el que los partidos con acceso a más recursos los
aprovechan para realizar actividades políticas, fuera del límite establecido para la
campaña. Estos actos durante la “precampaña” se intentan evitar con lo establecido en el
artículo 130 de la LOREG, aunque resulta insuficiente. Pero no sólo eso, sino que
también se pueden dar situaciones de financiación irregular de campañas con recursos
extra que rebasan el límite establecido y escapan a la fiscalización, por lo que habría que
dotar de mayores medios al TCu para evitar este tipo de irregularidades en la
32
SÁNCHEZ MUÑOZ, O.: “La igualdad de oportunidades en las competiciones electorales”. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Madrid, 2007.
58
financiación y establecer mecanismos más exigentes para el caso de que se rebasen
estos límites.
En el lado de los ingresos, la financiación pública establecida bajo los criterios
de escaños y votos, favorece a aquellos partidos que ya forman parte del sistema
representativo, que son quienes establecen los criterios y la legislación para acceder a
esa financiación. Esta modalidad de financiación impide nuevamente el acceso a los
recursos a aquellos partidos sin representación institucional; favoreciendo de manera
evidente a los partidos mayoritarios, dejando fuera de la obtención de recursos públicos
a aquellos partidos pequeños de implantación nacional. De manera especialmente
llamativa y restrictiva, como se ha visto, es posible acceder a la financiación para el
mailing electoral o envío de propaganda electoral, donde no sólo hay que tener
representación, sino también haber constituido grupo parlamentario, entre otros
requisitos. La financiación pública indirecta, al basarse en los mismos criterios, adolece
de las mismas debilidades, al favorecer la presencia de partidos mayoritarios, no sólo en
tiempos, sino también porque se establece la posibilidad de que seleccionen horarios y
orden de aparición en los medios de comunicación de titularidad pública.
También la regulación de las vías de financiación privada no favorece la
igualdad de oportunidades por una serie de motivos: las normas legales han sido poco
eficaces en los límites para estas aportaciones, no han favorecido aportaciones de
cuantía menor y no se ha favorecido la transparencia sobre las mismas. La aparición en
medios de comunicación, aunque no sea por medio de una retribución expresa a cambio,
también puede ser identificada como una forma de favorecer a una opción política, que
suele ser generalmente mayoritaria, por cuanto ésta puede convertirse en partido de
Gobierno y facilitar información u otras cuestiones al medio de comunicación privado.
En este sentido, una regulación sobre los espacios dedicados a los representantes de los
partidos en los medios privados, quizás pudiera favorecer la igualdad de oportunidades
en el ámbito político y, más concretamente, en la competencia electoral.
Respecto a la utilización de los medios a disposición de los poderes públicos
durante las campañas electorales, se ha avanzado mucho en la legislación para limitar
actitudes que pudieran distorsionar su normal desarrollo. En consecuencia, la igualdad
de oportunidades debe ser interpretada como un mandato de absoluta y estricta
neutralidad de los poderes públicos en la campaña electoral. Por ello, la prohibición de
59
participar en la campaña electoral desde los poderes públicos es y debe ser total, tanto
en la realización de actos públicos desde las instituciones, como en lo referido a la
publicidad institucional y otras acciones comunicativas. Estas prevenciones son de
necesario cumplimiento para evitar el desequilibrio en favor de aquellas opciones
políticas que ocupan las instituciones públicas con la utilización de recursos y medios
públicos, lo que significaría enterrar la igualdad de oportunidades en la competencia
electoral. Pero las limitaciones no sólo deben referirse a campañas o actividades
realizadas por determinadas instituciones públicas o sus representantes, sino también a
los anuncios realizados, aprovechándose de los medios públicos, y cuyos efectos sean
posteriores a las elecciones –aunque estos anuncios o promesas se produjeran varios
meses antes de la cita electoral-. Para evitar la producción de este tipo de conductas
inapropiadas y contrarias a la igualdad de oportunidades, se hace necesario un órgano
permanente e independiente que establezca los límites oportunos y controle de manera
efectiva estas conductas desde los poderes públicos para proceder a su eliminación, con
un régimen sancionador si ello fuera necesario.
En definitiva, en el terreno de la financiación de partidos y, más concretamente
en el de la financiación de las campañas electorales, el escenario actual no es proclive a
favorecer en sentido estricto un espacio en que se pueda competir en igualdad de
oportunidades. Así las cosas, se hace absolutamente necesario profundizar en el
establecimiento de medidas legislativas eficaces para incorporar este principio en su
plenitud en el sistema electoral y, por ende, en el representativo.
60
VI.CONCLUSIONES
La financiación de los partidos políticos, como se ha reconocido a lo largo del
presente trabajo, es una cuestión central del sistema representativo español. Su
regulación, por medio de la legislación, debe ser lo suficientemente garantista para
respetar lo establecido por la CE en su artículo 6, pero también para favorecer la
presencia de diferentes opciones políticas con la igualdad de oportunidades como
premisa en el acceso a los órganos de representación popular.
La incorporación por el constituyente español de una referencia explícita a los
partidos, como ya se ha explicado, responde a la constatación de la realidad en la norma
jurídica suprema de nuestro ordenamiento. La fortaleza que el constituyente imprimió a
los partidos para hacer del sistema representativo, un sistema de partidos, ha provocado
un cierto desapego por parte de los ciudadanos respecto a la política. Durante mucho
tiempo, se ha considerado que la única forma de hacer política eran los partidos, y ello
ha sido así porque las posibilidades que establece la LOREG para las agrupaciones de
electores, no ha contado con la cobertura de financiación correspondiente.
Los buenos resultados de los partidos tradicionales –principalmente el PP y el
PSOE- ha sido una constante en todas las elecciones desde principios de los ochenta y,
al menos, hasta el momento. Ello ha permitido a estos partidos desarrollar normas en
materia de financiación de partidos que han favorecido su posición, aunque la traslación
a la opinión pública recientemente de una cierta crisis del sistema representativo, ha
hecho reaccionar a estos partidos para llevar a cabo modificaciones en la legislación que
permita establecer mecanismos más eficaces para el control y la fiscalización de la
financiación de los partidos.
No obstante, las propuestas realizadas en el Proyecto de Ley Orgánica de control
de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos, por la que se modifican
la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los Partidos Políticos, la
Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, y la Ley Orgánica 2/1982,
de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas; resultan todavía insuficientes. Las novedades
en cuanto a la prohibición de donaciones por parte de personas jurídicas van por el
camino adecuado, pero habría que añadir la prohibición de las donaciones privadas
anónimas, sean de la cuantía que fueren; además de controlar el origen de los fondos
recibidos y hacer obligatoria su declaración ante la Hacienda Pública.
61
Debe existir un reforzamiento de la financiación pública hacia los partidos, pero
ello ha de ir acompañado de medidas para establecer una fiscalización y control más
profundo sobre las cuentas de los partidos. El Tribunal de Cuentas debe tener a su
disposición potestad, medios y personal suficientes para llevar a cabo su actividad de
control de la financiación de partidos de manera permanente, continua y exhaustiva. El
hecho de que los controles del TCu sean realizados a posteriori, no ayuda a prevenir un
uso poco adecuado de los recursos públicos. Se hace necesario, al mismo tiempo, el
establecimiento de un régimen sancionador efectivo que, entre otras medidas, pueda
prever la suspensión o intervención plena de la actividad de un partido político cuyos
responsables llevaran a cabo conductas contrarias a la legislación de especial gravedad.
La financiación ilegal o irregular de partidos es una cuestión que ha quedado al
margen del Código Penal, puesto que no se establece un tipo específico para ello. La
tipificación de la financiación ilegal de partidos como delito podría contribuir a la
prevención de este tipo de conductas poco ejemplares, así como castigar al mismo
partido incluso con la disolución para casos flagrantes de financiación ilegal continuada
en el tiempo. Endurecer la legislación es una vía sobre todo para relegitimar al sistema
político español, pero no la única. Se puede crear, dentro del cuerpo funcionarial, una
figura con funciones específicas de inspección de cuentas de los partidos en cualquier
momento, a imagen y semejanza de los inspectores de Hacienda.
Como se ha indicado, la legislación en materia de financiación de partidos, no
favorece la entrada de nuevas formaciones políticas, al establecer un sistema para
financiar partidos que beneficia únicamente a aquellos con representación desde las
últimas elecciones del mismo rango. Esto exige, sin ninguna duda, un replanteamiento
sobre los criterios a utilizar para determinar la financiación pública a percibir por los
partidos. Por ello, se debe realizar de manera conjunta desde la Intervención General del
Estado y el Tribunal de Cuentas, un análisis profundo sobre los gastos de los partidos
establecidos, evaluando su dimensión actual y la que se daría con un aprovechamiento
óptimo de los recursos. Tras ello, se debería establecer una cantidad de recursos mínima
necesaria que toda formación política requiere para competir electoralmente, pero no se
puede tratar a todas las opciones políticas por igual. Para ver qué opciones políticas
pueden tener acceso a financiación pública aun sin tener representación, habrá que
tomar los datos publicados en encuestas fiables por diferentes medios de comunicación
o, en su caso, tomar los datos de las encuestas realizadas por organismos oficiales. De
62
estos datos se pueden extraer conclusiones sobre las opciones políticas que pudieran
obtener representación, aunque ello puede conllevar un cierto margen de error a asumir;
pero para reforzar la representatividad de la formación no sería descartable la exigencia
de un número mínimo de firmas –por ejemplo, el 5%- de los electores de la
circunscripción a la que concurre el partido. En todo caso, la formación política debería
comprometerse a que, en caso de no obtener representación, deberá devolver la
financiación pública recibida, para lo cual se establecerían plazos flexibles.
La modificación propuesta para favorecer la presencia de otras formaciones
políticas sin representación previa puede ser perfectamente compatible con la
establecida en la actualidad para partidos con representación, lo que implicaría aumentar
la partida para financiar públicamente a los partidos. Ésta no sería una cuestión pacífica
por la situación de debilidad ante la opinión pública por la que atraviesan actualmente
los partidos, debido fundamentalmente al surgimiento de casos de corrupción en su
seno, pero no es una cuestión imposible si se articulan medidas de control eficaz y,
sobre todo, de transparencia.
Éstas y otras propuestas, pueden ser abordadas en el debate parlamentario sobre
el Proyecto de Ley elaborado por el Gobierno, pero sobre todo pueden ser completadas
con la visión doctrinal existente sobre la cuestión. Por ello, se hace necesario crear un
grupo permanente, compuesto por expertos en financiación de partidos y Derecho de
partidos, para proponer modificaciones legislativas al respecto, pero también para
evaluar las novedades producidas en las leyes para conseguir un sistema de financiación
óptimo, transparente y que relegitime el sistema de representación política. En verdad,
esta Comisión o grupo permanente no tendrá capacidad legislativa directa, pero podrá
cumplir una función de complementación al debate parlamentario actual y, a futuro,
medir los logros conseguidos con los cambios introducidos.
En definitiva, es imprescindible abordar la cuestión de la financiación de
partidos y campañas electorales, tanto por quienes ostentan la representación popular en
los parlamentos, como por quienes doctrinalmente conocen en profundidad la cuestión y
los posibles remedios a los fallos del actual sistema. De no producirse cuanto antes la
revisión profunda, seguirá aumentando la desconfianza y apatía respecto del sistema
político y representativo por parte de la opinión pública, debilitando su fortaleza aún
más.
63
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