análisis criminal: factores críticos para una mayor eficacia en la prevención y persecución...

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BUENAS PRCTICASPARA ELANLISISDELICTUAL ENAMRICA LATINA

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EditorCarlos Guajardo Garca.

Buenas Prcticas para el Anlisis Delictual en Amrica Latina 2014.

Primera edicin Julio 2014.Santiago, Chile.

Registro de Propiedad Intelectual N 243530

I.S.B.N.: 978-956-7435-22-7

Publicacin protegida por la ley N 17.336 de propiedad intelectual.

Diseo y Diagramacin:[email protected]

Nota: Las opiniones expresadas en este documento, son de exclusiva responsabilidad de losautores y no necesariamente representan la de Fundacin Paz Ciudadana.



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ELANLISISDELICTUALENAMRICALATIN

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TABLA DE CONTENID

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Introduccin

Anlisis criminal: Factores crticos para una mayor eficacia enla prevencin y persecucin penalPatricio Tudela Poblete

Director de Anlisis y Estudios, Fundacin Paz Ciudadana

Buenas Prcticas sobre Anlisis Delictual en los Gobiernos Locales

Unidad tcnico metodolgica: Uso y manejo de la informacin en el centrode la gestin en seguridad

Jacqueline Lozano T.Manuel Bustamante M.

Direccin de Seguridad Ciudadana, Municipalidad de Pealoln

Estrategia y anlisis tctico policial para hacer frente al robo de vehculos enel municipio de Nezahualcyotl, Estado de Mxico

Jos Jorge Amador Amador, Miriam Lpez Prez, Edith Granados Balderas,Antonio Amador ArellanoDireccin de Seguridad Pblica Municipal Nezahualcyotl

Buenas Prcticas sobre Anlisis Delictual en las Policas

Evaluacin del accionar policial de prevencin: Una propuesta adaptandoel anlisis del umbral para el barrio Guadalupe de la Ciudad de Santa Fe,ArgentinaSub Oficial Mg. Ariel A. CheliniDivisin Anlisis Criminal, Unidad Regional I. Polica de la Provincia de Santa Fe,

Argentina



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89Metodologa operacional para la reduccin de los delitos de mayorconnotacin social en la comuna de Cerro NaviaMayor Vctor Hugo Blanco RomeroCarabineros de Chile, 45 Comisara Cerro Navia

Modelo de anlisis de inteligencia criminal estratgico para la

desarticulacin de grupos delictivos en el territorioRodrigo Marey Quintana, Daniel Figueroa AbarzaPolica de Investigaciones de Chile

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Anlisis delictual para una convivencia pacfica en Viejo Veranillo ySamaria-Sina, Ciudad de Panam

Jos Hernn Castillo, Polica Nacional de PanamDamaris Daz Szmirnov, Universidad de Panam

Grupo de gestin de informacin: Consolidacin, articulacin yestandarizacin de la investigacin penal en contextoHctor Andrs Crdoba Manrique, Hctor Manuel Medina Rendn, Sergio Orjuela RuizDireccin Nacional de Anlisis y Contextos, Fiscala General de la Nacin, Colombia

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173El registro de femicidio del Ministerio Pblico: Herramienta de anlisispara la incidencia en poltica pblica en materia de violencia de gnero

Juan Huambachano Carbajal, Observatorio de Criminalidad del MinisterioPblico, Per

Planes de persecucin penal: Una estrategia intersectorial para enfrentarel delitoJulio Contardo Escobar, Camilo Giusti PrezFiscala de Chile - Fiscala Regional del Biobo

Buenas Prcticas sobre Anlisis Delictual y Persecucin Penal enFiscalas o Ministerios Pblicos

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Plan integral policial para la seguridad del ciudadano Corazn VerdeCoronel Fabin Laurence Crdenas Leone, Coronel Olga Luca Pineda Ortiz, MayorHernando Vallejo Valencia, Subteniente Alexander Meja Franco, Intendente Luis Eduardo

Pulido Daz, Asesora Sonia Liliana Montaez Merlo, Polica Nacional de Colombia



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Introduccin

El anlisis delictual es una actividad determinante en el xito de las estrategias de reduccin del delito.

Las buenas prcticas examinadas y seleccionadas en el marco de los concursos de buenas prcticasde anlisis delictual de los aos 2012, 2013 y 2014 confirman que el anlisis del delito, en susdiversos tipos, es una necesidad y una herramienta fundamental. Con certeza se puede afirmar quesin anlisis es poco probable lograr un actuar exitoso contra el crimen y la violencia y que, sin equiposinterdisciplinarios y modelos de trabajo ptimos para esta labor en las organizaciones aumentala probabilidad de fracaso, repitiendo o replicando estrategias y procedimientos de prevencin,policiales y persecutorios que no logran reunir o mostrar evidencia de su eficacia.

Por otra parte, la transferencia de buenas prcticas en y entre las instituciones de seguridad y dejusticia sigue siendo escasa en Amrica Latina. Por esta razn, Fundacin Paz Ciudadana, con lacolaboracin de la International Association of Crime Analysts (IACA) y el auspicio de MotorolaSolutions Foundation, durante el ao 2014, convocan a participar en el III Concurso Internacional deBuenas Prcticas de Anlisis Delictual, realizan el IV Taller de Entrenamiento en Anlisis Delictual:Procedimientos para el Anlisis y la Reduccin de Delitos y la V Conferencia Internacional sobreAnlisis Delictual y Persecucin Penal.

Este libro presenta diez experiencias exitosas o prometedoras en anlisis delictual asociadas aestrategias de reduccin del delito que han sido desarrolladas por policas, ministerios pblicos ofiscalas y gobiernos locales o municipalidades en Amrica Latina y que fueron seleccionadas en elIII Concurso Internacional de Buenas Prcticas de Anlisis Delictual. En esta versin participaron 36propuestas provenientes Argentina, Brasil, Colombia, Chile, Mxico, Panam, Per y Venezuela entres categoras: polica, fiscalas y municipios.

Las buenas prcticas confirman que un buen anlisis est en la base de las estrategias exitosasde contencin y de reduccin del delito, de forma tal que mal podra avanzarse en esa direccin

prescindiendo de la promocin de esta labor, y sin apostar a generar capital humano, estructurasy condiciones organizacionales ptimas y estndares de trabajo, para un mejor provecho de losproductos del anlisis del delito.

Desde comienzos de esta dcada, el anlisis del delito ha ganado cada ao mayor protagonismoy despertado mucho inters en organismos pblicos y privados, dejando de ser una tarea que demanera tradicional y reduccionista se entenda como una funcin casi exclusiva de la polica.Hoy, es materia de inters tanto de autoridades que tienen a su cargo la poltica criminal, porejemplo las fiscalas de Colombia, Chile, Per y otros ministerios pblicos de Amrica Latina, comotambin se observa una inclinacin por desarrollar el anlisis delictual en los gobiernos locales. Deesta forma, los observatorios de seguridad local, empleando herramientas de la ciencia del delito,comienzan a empoderarse y transformarse en coproductores de la seguridad en los municipios. Enambos casos fiscalas y gobiernos locales se trata de un proceso emergente que debe continuar

y recibir el apoyo que amerita.

Adems, como lo muestran las buenas prcticas seleccionadas en el marco del III ConcursoInternacional 2014, el anlisis no es una actividad referida slo a estadsticas, grficas y tablas.Los productos y servicios del anlisis delictual sirven para la toma de decisiones en distintosniveles y contextos, de acuerdo a las respectivas misiones institucionales, necesidades y propsitosespecficos, e independiente del perfil del anlisis, el denominador comn siempre es reducir losdelitos, violencias e inseguridades.


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BUENAS PRCTICAS PARA ELANL ISIS DELICTUAL EN AMRICA LATINA2014

Otro enfoque, es el vnculo entre anlisis delictual y gestin, que impacta desde el momento de larecoleccin de los datos: el analista puede y debe reunir antecedentes no slo para monitorear elcrimen y las incivilidades, sino tambin lo que su organizacin hace y describir cmo esto impacta

sobre el problema a reducir. As, hoy el anlisis se vincula con la necesidad de estrategias de reduccinapoyadas en evidencia cientfica respecto de lo que sirve y lo que no.

Un buen anlisis ayuda a reunir evidencia sobre qu estrategias policiales sirven y por qu otras no.Ejemplo de esto es la prctica presentada por la Polica de Santa Fe, Argentina, la cual ayuda a evaluarde manera ms objetiva las tareas de prevencin y fomentar el trabajo conjunto con los vecinos delbarrio. Por otra parte, la experiencia desarrollada en la 45 Comisaria Cerro Navia de Carabinerosde Chile, Regin Metropolitana, emplea el anlisis para identificar y definir las necesidades de losservicios policiales, tendiente a disminuir las cifras delictuales. Asimismo, en Ciudad de Panam,la Polica Nacional debi superar los obstculos para una ptima gestin de informacin, tuvo quegenerar indicadores nuevos y acercarse a la evaluacin ciudadana.

En los tres casos descritos, el anlisis delictual crea la oportunidad de medir los efectos que tiene eltrabajo policial de prevencin. No obstante, se evidencia la necesidad de sumar otros indicadores deresultado para observar y confirmar un correlato entre la actividad policial y el impacto logrado enel problema y en los beneficiarios, y no tan slo en los sistemas de registro institucional, como bieninsina una de las prcticas policiales seleccionadas.

En la actualidad, los analistas estn llamados a apoyar a sus organizaciones para que esas estrategiasmejoren y sean ms eficaces. El Plan Integral Policial para la Seguridad del Ciudadano CoraznVerde (PIPSC-CV) de la Polica Nacional de Colombia revela an ms el potencial y poder vinculantedel anlisis en y entre las reparticiones de la polica y otros agentes estatales. Por lo que, ms allde la creacin de unidades de anlisis en cada jurisdiccin, se hacen diagnsticos, se identificanlos problemas, los factores incidentales de la cadena de fenmenos criminales y se reconoce sualcance a nivel local, regional y nacional, construyendo una lectura estratgica de las estructuras

delictuales. En gran medida esto es fruto de un cambio y de la priorizacin del anlisis en la estrategiapersecutora de la Fiscala General de la Nacin de Colombia. En efecto, la necesidad de un nuevomodelo de investigacin penal que permita dar cuenta del funcionamiento de crmenes complejoscon multiplicidad de actores y de delitos cometidos, deriv en la creacin de la Unidad Nacionalde Anlisis y Contexto (2012), que luego de una reforma interna fue elevada a la categora deDireccin Nacional de Anlisis y Contexto.

La labor de anlisis precisa estndares que aseguren calidad, eficacia y oportunidad. El ente persecutorde Colombia ensea cmo la creacin de un Grupo de Gestin de Informacin (abocado a facilitarla comunicacin directa entre grupos evitando silos organizacionales, a generar economas de escalaestandarizando procesos, formulando y desarrollando estrategias para la consulta de informacindispersa, y a valorar estratgicamente la informacin disponible) es un proceso clave para un anlisisde mayor calidad, eficaz y oportuno.

El modelo de anlisis de inteligencia criminal y estratgico para la desarticulacin de grupos delictivosen el territorio, corresponde a la prctica presentada por la Polica de Investigaciones de Chile, lacual ejemplifica cmo una polica abocada a la investigacin de delitos, puede gracias al anlisisdelictual establecer prioridades, enfocarse en delincuentes prolficos y hacer economa de escala enlos esfuerzos de la polica, siendo un buen tratamiento de datos y la bsqueda de relaciones entreinfractores, casos y circunstancias (patrones) la actividad principal y clave del analista.


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En paralelo, la prctica del Observatorio de Criminalidad del Ministerio Pblico del Per, que muestracmo la persecucin penal se puede alinear gracias al anlisis delictual con una poltica pblicapara abordar la violencia de gnero, confirma la necesidad de desarrollar sistemas y flujos de datos

y antecedentes en y entre instituciones de seguridad y de justicia para enfocar el actuar de laorganizacin y priorizar la respuesta a la demanda de la sociedad.

Ese concepto es complementario al que revela la prctica desarrollada por la Fiscala Regional deBiobo del Ministerio Pblico de Chile, que apuesta a complementar la investigacin de un casocon una mirada integral del problema delictual, que involucra el aporte que pueden entregar otrosservicios pblicos, vctimas y miembros de la comunidad organizada. Cabe destacar que aqu emergeuna mirada que vincula el anlisis criminal investigativo con un concepto de gestin intersectorialy, en consecuencia, como herramienta para la coproduccin de la seguridad en los territorios,aproximndose a una estrategia de persecucin denominada community prosecution, la cual ha sidomuy fructfera en Estados Unidos desde los noventa.

En el nivel local o municipal, este ao como en el anterior se han identificado pocas buenas prcticas,ya que el diagnstico indica que hay menor capacidad, profesionalizacin e institucionalidad en losmunicipios latinoamericanos para hacer anlisis de los problemas de inseguridad en los territorios, pararecomendar, disear, monitorear y evaluar estrategias enfocadas en prevencin situacional y social.

De esta forma, la existencia de una unidad tcnico metodolgica para el uso y manejo de lainformacin necesaria para la gestin en seguridad en los territorios, como es el caso de la comunade Pealoln en la Regin Metropolitana, Santiago de Chile, confirma la necesidad de contar conelementos diagnsticos que contengan evidencia para definir estrategias acertadas a los problemasde inseguridad de la comunidad, especialmente cuando sta se caracteriza por los niveles devictimizacin, la percepcin de temor y el alto nmero de poblacin infanto-juvenil envuelta enactividades delictivas, tanto como vctimas y como victimarios. Por su parte, el desarrollo del anlisistctico y estratgico en el municipio de Nezahualcyotl, Estado de Mxico, a travs de la polica

municipal, para abordar un problema de alta incidencia en la inseguridad de la comunidad ponesobre la mesa la relacin entre anlisis y prevencin situacional.

En efecto, el binomio gobiernos locales y anlisis criminal est todava en construccin. Sonconocidos los casos de los observatorios de seguridad local en algunas ciudades latinoamericanas,pero un diagnstico en el marco del V Encuentro Internacional y VIII Nacional de la Red deObservatorios y Centros de Investigacin del Delito lleva a la conviccin sobre la urgente necesidadde transitar desde la acumulacin de datos (cifras) a la generacin de informacin para tomardecisiones oportunas sobre la situacin en los territorios (focalizacin), as como girar desde lapromocin de observatorios a la generacin de unidades de anlisis del delito y la violencia endistintos niveles y tipos (foco) para maximizar la eficacia y la rentabilidad social del esfuerzo de losgobiernos locales y la sociedad civil organizada.

Finalmente, con el objeto de impulsar la fijacin de estndares para un anlisis o ciencia del delito mseficaz se incluye una propuesta de instrumento para identificar nudos crticos y factores determinantesde las capacidades y eficacia del anlisis delictual en las organizaciones, el cual es producto delexamen de estudios de diversos pases, de entrevistas, de la observacin de casos, y de la lectura de23 casos seleccionados y calificados como buena prctica de anlisis criminal. El modelo ayuda acomprender por qu se debe poner atencin en las actividades primarias o principales, pero ademsen las de apoyo o secundarias, que no se debe pensar que la tecnologa y el personal entrenado sonsuficientes, que se precisan normas, protocolos y estndares de trabajo, puesto que el impacto de



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las estrategias de reduccin no puede quedar subordinado a la existencia de recursos y en manosde la improvisacin. En resumen, se sugiere que el anlisis delictual no puede prosperar si se trabajaslo una o dos de las seis dimensiones identificadas como claves para la promocin de la calidad y la

eficacia y para el fortalecimiento de las organizaciones que lo precisan.

Aspiramos a que las experiencias lleven al lector de esta publicacin a confirmar el estrecho vnculoentre el anlisis delictual y la eficacia en la prevencin, control y persecucin del delito, emergiendoen el horizonte un reto que habr que abordar: que las organizaciones que hacen y cuentan conestructuras para el anlisis criminal debern responder al escrutinio pblico (accountability). Un buenanlisis del delito contribuye a la legitimidad social de las instituciones de seguridad y de justicia.

Fundacin Paz Ciudadana agradece a cada una de las entidades ya citadas que han auspiciado ypatrocinado este esfuerzo, especialmente a las instituciones, especialistas y analistas que concursaron,hicieron sus mejores esfuerzos por transcribir y sistematizar sus experiencias, aciertos y errores, ycompartieron ese conocimiento, para que podamos contar con polticas de seguridad, estrategiasde persecucin penal slidas y apoyadas en el anlisis del delito.

Hace un tiempo, sostuvimos, a modo de corolario, que comprender el delito es clave para actuarsobre l, hoy podemos agregar que observar la eficacia y la calidad de los servicios y productos delanlisis del delito en las instituciones, permite vislumbrar cunto realmente estn impactando lasestrategias y directrices de accin en la reduccin de la inseguridad en las ciudades de Amrica Latina.

Patricio Tudela (Ph.D.)Director de Anlisis y Estudios

Fundacin Paz Ciudadana



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ANLISIS CRIMINAL: FACTORES CRTICOS PARA UNA MAYOREFICACIA EN LA PREVENCIN Y PERSECUCIN PENAL

Patricio Tudela Poblete1

1- Ph.D. en Antropologa (Alemania)en Direccin y Gestin de la Se(Espaa) y Director del rea de AnEstudios de Fundacin Paz CiuChile. [email protected] En realidad, la observacin de especialmente en las policas- reves muy frecuente una fuerte inclincontar con la mejor y ltima tecinformtica para el anlisis cpero en paralelo tambin se que cuando ello sucede sta madiferencia sustantiva, especialmenanalista se ve limitado a recibir losistema entrega (out put), sin posalguna de innovar o salirse de un es

de trabajo fuertemente estandarizanlisis del delito, especialmentetipos tctico y estratgico. Generase asume que a mayor tecentonces mejor calidad de los prodel anlisis y mejor respuesta o rpolicial. Pero, eso no siempre eno se demuestra ms all del iinicial de una nueva aplicacin, so tecnologa.

Introduccin

El tratamiento de datos para el anlisis del delito -ya sea en funcin de la prevencin, control o la persecucinpenal- muestra diferencias, pero principalmente semejanzas en los procesos y capacidades desarrolladas

en las instituciones, especialmente en los factores determinantes del xito. Promover el anlisis criminal o laciencia del delito en las instituciones de seguridad y de justicia en Chile y Amrica Latina ha hecho posiblecapacitar, diseminar know how, compartir experiencias y tambin apoyar el modelamiento y generacinde unidades de anlisis. En el ltimo tiempo se ha vuelto una necesidad para policas, fiscalas o ministeriospblicos, gobiernos nacionales y locales contar con modelos de trabajo, con perfiles de competencias,roles, productos e indicadores de eficiencia, eficacia y de calidad.

Aqu se analizan las principales dificultades para el anlisis criminal y se identifican los factores crticosque restan valor al producto y los procesos de trabajo. Tambin se presenta una matriz de revisin oexamen que ayuda a identificar y promover condiciones mnimas y necesarias para un eficiente proceso

de gestin de la informacin y, de esta forma, si una organizacin genera condicionesptimas para asegurar eficacia en la produccin de informacin criminolgica til

para encausar u orientar decisiones tcticas, estratgicas, operativas, administrativas einvestigativas en las instituciones de seguridad y de justicia, es decir, si el anlisis criminalo ciencia del delito tienen posibilidades de mejorar o prosperar en la organizacin,transformndose la gestin de informacin y el anlisis criminal en valores para laorganizacin (fortalecimiento).

La gestin de informacin no es sinnimo de anlisis del delito. Ambas actividades estnestrechamente relacionadas. Se trata an de un binomio en construccin en diversasinstituciones. Ese trnsito de los datos a la informacin para un anlisis criminal eficaz-est pavimentado de aciertos y errores. Una poltica de desarrollo de informacionesy promocin del anlisis en las organizaciones, entendiendo el anlisis como unaherramienta inserta en estrategias de fortalecimiento institucional, no est presenteen algunos casos, y si lo est -en general- carece de una visin sistmica y vinculante.

Aqu hay un nicho y nudo crtico importante. Las organizaciones aprenden por ensayoy error. Ms an, las iniciativas parecen no tener un ciclo de vida mayor a 3 o 4 aos,especialmente, si no hay decisin, voluntad superior y se persevera en el esfuerzo.

Para que el anlisis del delito prospere debe haber inters en hacerlo bien, en capacitaral personal, en contar con la tecnologa adecuada2, pero especialmente- debe habertambin polticas internas y directrices inter-institucionales que generen condicionespropicias, maximizando la calidad y la eficacia de los productos del anlisis. Estas soncondicionessine quad non, es decir, necesarias y esenciales.



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Dificultades para un anlisis del delito ms eficaz

A partir de los antecedentes recopilados en estudios de diversos pases, de entrevistas y la observacin de

casos3, de la lectura de 23 casos seleccionados y calificados como buena prctica de anlisis criminal(de 65 postuladas desde policas, ministerios pblicos, organismos nacionales y locales de ms de 10pases de Amrica Latina entre los aos 2012 y 2014, en el marco de la colaboracin entre FundacinPaz Ciudadana de Chile, laInternational Association of Crime Analysisy Motorola Solutions Foundation),es muy til detenerse a examinar los principales obstculos o dificultades para el anlisis criminal y querestan, en consecuencia, valor a los productos y los procesos de trabajo en las unidades abocadas a esastareas (unidades de anlisis criminal) en diferentes instituciones. Algunas de esta dificultades ya han sidoexpuestas (Tudela 2012b y 2013b).

En general, se observan ausencias o insuficiencias principalmente derivadas de una dbil integracin de losprocesos asociados a una ptima calidad y eficiencia en la gestin de informacin y no consideradas en lasetapas o fases que generan valor y eficacia en los productos de anlisis.

Se detectan cinco factores que pueden calificarse como causas principales o campos escasamentedesarrollados en4:

I. Insuficientes herramientas tecnolgicas para el anlisis.II. Insuficientes capacidades y competencias (ausencia de personal entrenado).III. Inexistencia de una poltica integradora entre diferentes instituciones involucradas.IV. Inexistencia de priorizacin a favor del anlisis criminal, segn tipos y necesidades.V. Insuficientes antecedentes o datos (en calidad y cantidad), provenientes de las policas, fiscalas y

otros organismos nacionales y locales, para el anlisis criminal.

3- Es importante sealar que no setrat slo de un ejercicio amparado enel examen de descripciones de casospostulados por instituciones de seguridady justicia de pases tan diferentes comoson Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia,Chile, Ecuador, Mxico, Panam, Per yVenezuela (Varela, 2013); sino tambinde la revisin de la literatura relativaa la evaluacin del funcionamiento deUnidades de Anlisis Criminales enpolicas de pases anglosajones (Baker,2009; Licate, 2010; Boba, 2000; Bobay Santos, 2011; Celik, 2010; OShea yNicholls, 2003; Osborne y Wernicke,2003) y de las recomendaciones deorganismos internacionales. Asimismo,resulta de la experiencia del equipode profesionales del rea de Anlisis yEstudios en Fundacin Paz Ciudadana enel trabajo de apoyo a policas, fiscalas ygobiernos locales en Chile y otros pasesde la regin.4- La importancia o incidencia puedeser relativa y variar de una organizacina otra. La valoracin depender de unexamen situacional.

Estos cinco factores generan una situacin que puede calificarse, a su vez, comoescasa capacidad y debilidad en la gestin de informacin para anlisis criminal

en la organizacin. Es decir, actan como causas probables o potenciales quedesencadenan un escenario organizacional / interno no alineado con el propsito (elanlisis como herramienta / producto para una mejor toma de decisiones relativas a lareduccin del delito y los problemas de inseguridad).

Por otra parte, se pueden identificar, a su vez, al menos 15 efectos o consecuencianegativas, como se describe a continuacin en la figura 1: Principales causas ydificultades para el anlisis criminal en las organizaciones.

De acuerdo a lo sealado, es fundamental abordar una estrategia de mejora quepermita fortalecer el anlisis criminal en las organizaciones. Para que ello suceda sedebe contar con un modelo de anlisis de la situacin que permita una estrategia de

cambio y mejora continua.



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FIGURA N 1.Principales causas y dificultades para el anlisis criminal en las organizaciones.

Fuente: Elaboracin propia.

Enfoque

El buen desempeo del analista del delito y de las unidades abocadas al anlisis criminaldepende de la existencia de una serie de factores facilitadores y la superacin de nudoso factores crticos en las organizaciones (Tudela, 2012a), as tambin de la adopcin oseguimiento de un conjunto de estndares (Tudela, 2013a). En este contexto, el trabajocon organizaciones de seguridad y de justicia durante los ltimos dos aos lleva a laconviccin que por sobre el fiel seguimiento de directrices de actuacin o estndares5,en realidad, en la mayora de los casos es ms relevante la existencia de condiciones

mnimas necesarias.

En este contexto, hay un conjunto de actividades principales y de apoyo que sonimportantes en la produccin del anlisis. Aqu se debe subrayar que lo que se examinano es el tipo de anlisis, sino las condiciones del proceso de gestin de informacin 6que estn en la base de los distintos tipos de anlisis que pueden llevar a cabo lasinstituciones y sus unidades de anlisis criminal. Para ello se hace una analoga, segnla cual la gestin de informacin y el anlisis criminal seran procesos virtuosos si siguenuna secuencia y se cumplen determinados requisitos o condiciones generando valor.

5- Planificacin, direccin, co

seguimiento de la colecta demarco regulatorio o normas jevaluacin, filtro, precisin aanlisis computarizado, contenproducto del anlisis, resultaanlisis, plan de divulgacin, de anlisis, formato, calificacifuente, competencia para infotestificar, retroalimentacin y evdel producto (Tudela, 2013a:22-26- Gestin de informacin es el de actividades realizadas con econtrolar, almacenar y, posteriorecuperar adecuadamente la infoproducida, recibida o retenidaorganizacin en el desarrollo actividades. Se inicia con unagestin de la documentacin y

hasta la existencia de mecanismpermiten acceder a ella de forma oconfiable y validada. Actividadcaracterizan este campo son recy procesamiento para la adminy el acceso (creacin de badatos); los registros, frecuenentendidos como atributos quea describir situaciones, hechos ude la realidad, que el investigadorecoge u obtiene de un archivo (documental).

Informtica dificultaproceso de registro y

diseminacin de datos

Ausencia de programade capacitacin en

anlisis criminal

Dificultades parael intercambio de

informacin con otrasinstituciones

Inexistencia de evalu-acin de calidad de los

procesos

Existencia de infor-macin residual con usopotencial para el anlisis,pero que no se emplea

Interconexin con otrosentes internos slo

permite flujos limitados ydiculta acceso de datosnecesarios para anlisis

Ausencia de protocolosde procedimientosy procesos para el

anlisis

Ausencia de protocolosde intercambio deinformacin entre

diferentes organismos

Dificultad paraidentificar prioridades

y definir focos

Inexistencia deprotocolos formales

para la validacin de lacalidad del dato

Sistemas informticosno facilitan el anlisis

Ausencia de personalcon competencias

adecuadas dedicado aanlisis

Dificultades de coordi-nacin -colaboracin

entre diferentesinstituciones

Ausencia de estandaresde proceso y produccinde datos-informaciones

y anlisis

Datos insuficientes yde mala calidad para

el anlisis

Insuficientesherramientas

tecnolgicas para elanlisis

Insuficientescapacidades ycompetencias

(ausencia de personalentrenado)

Inexistencia de polticade integradora entre

diferentes institucionesinvolucradas

Inexistencia depriorizacin a favor delanlisis criminal segn

tipos y necesidades

Insuficiente (en calidad ycantidad) antecendentes

proveniente de las policas,fiscalias y otros organismos

nacionales y locales

Escasa capacidad y debilidad en la gestin deinformacin para analisis criminal en la organizacin



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El anlisis empleando el modelo de Cadena de Valor facilita el examen de cmo una unidad y unainstitucin, a travs de las diferentes actividades asociadas al proceso de gestin de informacin -es decir,las fases y etapas discutidas, crean valor en la cadena o procesos de anlisis criminal- y, alcanzan

resultados ms favorables en prevencin, control y persecucin penal.

Aqu se trata, entonces, del examen de las actividades y condiciones (generadas por polticas, directriceso estndares y protocolos) que estructuran e inciden en el proceso de anlisis como actividad y comoproducto para la toma de decisin en los contextos ya sealados. De esta forma, de la lectura de lasbuenas prcticas postuladas, del anlisis de reportes de evaluacin sobre estrategias en la polica y en losministerios pblicos o fiscalas es posible identificar factores crticos que ser necesario enfrentar y superarpara sustentar y generar procedimientos y condiciones de ejecucin que apoyen el anlisis criminal en susdistintas formas.

Este diagnstico contiene un anlisis de un grupo de actividades que se consideran relevantes para pasardel dato a informacin til para tomar decisiones. El anlisis pretende identificar si, efectivamente, hayuna agregacin de valor en cada una de estas actividades o si se producen factores crticos que merman laeficiencia de los procesos. Luego, los factores crticos se presentan empleando un diagrama causa/efectoo variante del Ishikawa.

Marco conceptual

El anlisis del delito o anlisis criminal es una herramienta o proceso sistemtico de produccin de datos,informaciones y conocimiento criminolgico, orientado segn los principios de la pertinencia y laoportunidad, que se inicia con la bsqueda e identificacin de correlaciones entre datos y conjuntos dedatos, por ejemplo, relativos a incidentes y hechos criminales y los patrones de ocurrencia, que sirve paraorientar el esfuerzo de prevencin y persecucin (medios y decisiones) y mejorar, entonces, la respuestaante la demanda y requerimientos de seguridad y justicia.

La prctica y la innovacin en organizaciones que comienzan a desarrollar modelos de gestin de anlisisy unidades de anlisis criminal obedecen a la constatacin de que:

(a) Sin anlisis delictual (en sus diversos tipos), no hay mayor efectividad en la reduccin del delito yen la solucin de problemas de inseguridad.

(b) El anlisis del delito en diagnsticos, el diseo de estrategias ad hocy su evaluacin para apoyardecisiones basadas en la evidencia que acumulan las organizaciones (gestin de conocimiento) esclave.

(c) El anlisis delictual, esto es, una buena gestin y desempeo de un analista, aporta mayor valor-reduciendo incertidumbre y colectando evidencia para el aprendizaje organizacional- a lasacciones de prevencin y persecucin penal, mejorando la eficacia y legitimidad social de las

instituciones de seguridad y de justicia.

De esta forma, el anlisis delictual se relaciona con diferentes fuentes y tipos de datos, con flujos dedatos (materia prima) y de informacin (productos), con estndares de tratamiento, de razonamientoy con resultados. En consecuencia, el anlisis est en la base de una estrategia de reduccin del delito(independiente de sus formas especficas y de quienes lo realizan) y la bsqueda de soluciones.

Cualquiera sea el tpico, campo o naturaleza, las polticas de reduccin del delito precisan actuacionesorientadas y basadas en la evidencia. En este contexto, el anlisis del delito se transforma en una



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herramienta necesaria y ms poderosa an.

De acuerdo a Tilley y Laycock (2010), no es posible reducir brechas en prevencin, control y persecucin

penal, intentando mejorar la eficacia ante el delito, sin la ciencia del delito o el anlisis de ste. Por otraparte, sabemos que las estrategias de reduccin del delito suponen una cuota importante de esfuerzoen mejorar la gestin de informacin y de conocimiento, especialmente en materia de anlisis del delito(OShea y Nicholls, 2003).

El anlisis del delito es, en esencia, un generador o motor para la proactividad en las organizaciones, ya quepersigue constatar qu est ocurriendo o qu ha ocurrido. Si remite a los procesos, tcnicas y productos queproveen de informacin para apoyo de la misin de las instituciones, entonces tambin apunta a advertiry evitar que ilcitos y hechos o situaciones que generan inseguridad en la poblacin sigan ocurriendo. Esdecir, obedece a un fin proactivo en la sociedad: aportar elementos de juicio para reducir el delito, ya seaporque aumenta la tasa de esclarecimiento en todas las fases del proceso (desde un diagnstico hasta lainvestigacin de casos, pasando por el monitoreo y evaluacin de las estrategias implementadas), o bienporque se enfoca en apoyar por va del anlisis de operaciones y anlisis administrativo el cumplimientode las funciones de una institucin.

Qu debe ocurrir o qu condiciones favorecen estas actividades y propsitos? Segn lo afirmado, habraargumentos para suponer que hay idealmente un conjunto de procesos (actividades principales y de apoyo)que generan condiciones favorables y, en la prctica, una serie de situaciones desfavorables (factorescrticos) que determinan la capacidad y eficiencia para el anlisis criminal en las organizaciones.

Lo que se pretende averiguar es cules son las condiciones desfavorables, pues ello ayudar a determinary explicar una eventual escasa capacidad de gestin de informacin con fines analticos, alineados conel propsito de reducir el delito y las conductas que generan inseguridad objetiva (oportunidades parala victimizacin por crimen, violencias recurrentes, focos delictuales en los territorios, organizacionesdelictuales, entre otros).

La hiptesis anterior se apoya en un modelo de examen. En efecto, la aplicacin del modelo tericoeconmico de Michael Porter, en su obra Competitive Advantage: Creating and Sustaining SuperiorPerformance(1985), permite estudiar cmo el desarrollo de las actividades vinculadas al anlisis del delitoen una institucin de seguridad o de justicia genera valor para el usuario final. En otras palabras, es unmodelo que permite describir el desarrollo de las actividades de una organizacin, generando valor alcliente final. En este caso, al hablar de prevencin, control y persecucin penal, el cliente final debetraducirse como el destinatario, es decir, quienes toman o deben tomar decisiones cuando el productodel anlisis, segn su naturaleza, se disemina. As, estos pueden ser jefes de polica, fiscales, autoridadesnacionales y locales.

Tambin pueden traducirse como beneficiarios, las vctimas, denunciantes y organismos auxiliares, en elcontexto de ser afectados por el crimen o bien ser colaboradores en la ejecucin de estrategias e iniciativas

contra el delito en sus distintas modalidades, tipos y etapas (por ejemplo, prevencin, social, situacional,policial, persecucin penal estratgica, etc.).

Ms all de asumir que es posible emplear -por analoga- este modelo en una Unidad de Anlisis Criminal,cabe tener presente que un examen de este tipo se justifica en tanto se vincula a la gestin de unaorganizacin y es considerada una poderosa herramienta para la planificacin estratgica minimizandocostos. Es decir, reduciendo o minimizando situaciones, nudos o factores crticos que limitan la eficienciaen la gestin de anlisis y dificultan la calidad y el impacto de los anlisis en las organizaciones. Auncuando en su origen el objetivo ltimo era explorar cmo maximizar la creacin de valor mientras se



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minimizaban los costos, en la actualidad no se trata slo de reduccin de costos. Adicionalmente, se haagregado el pensamiento sistmico que pone nfasis en el desarrollo de propuestas de valor, o modelosde gestin de anlisis, en las que la oferta (diseo de procesos) se alinea integralmente para atender de

modo ptimo a la demanda de anlisis criminal en la organizacin.

Cadena de valor y anlisis criminal

La cadena de valor ayuda, entonces, a determinar las actividades o competencias distintivas7que permitengenerar una ventaja competitiva (frente a la organizacin misma u otras). Para efectos del uso de estemodelo, en organizaciones que emplean o precisan anlisis criminal, se puede diferenciar entre unaorganizacin con un grado significativo de ineficiencia en la gestin de anlisis versus una organizacincon alta eficiencia y eficacia en los productos.

El uso del modelo de la cadena de valor de una organizacin o programa involucra la comparacin desus procesos de generacin de servicios y productos con los de otras organizaciones que podran prestarlos mismos servicios e identificar las mejores prcticas o procesos ms eficientes, con mejores resultados.

En este modelo se distinguen dos tipos de actividades: primarias y de apoyo.

Las actividades primariasson aquellas acciones que estn directamente relacionadas al giro de negociode la organizacin en la prestacin de servicio. En este caso, en relacin a los objetivos de impacto, hablamosde prevencin, control y persecucin penal ms eficaz, para ello ser necesario establecer estndares decalidad, a travs de una gestin de informacin que fortalezca la capacidad de anlisis criminal.

Las actividades de apoyo,por otro lado, sustentan a las actividades primariasy descansan entre s,proporcionando los activos y otras funciones de la organizacin que son transversales, y sirven de basepara el desarrollo de las actividades primarias.

Siguiendo este modelo, la identificacin de factores crticos asociados a las actividades primarias y deapoyo claves para el anlisis criminal, y la consecuente mejora o superacin de stos, se transforma en unproceso de cambio y desarrollo organizacional (fortalecimiento) en tanto se entiende, se asume y se actacomo fuente de valor agregado en la prestacin de servicios.

7- Se trata de aquella actividad capazde generar valor y que resulta necesariapara establecer una ventaja competitivabeneficiosa para la organizacin. Lascompetencias distintivas se determinanmediante anlisis de la cadena de valor,que permiten conocer que actividades sonnecesarias para satisfacer a los usuarioso clientes, sus costos y sus rendimientoscorrespondientes. La atribucin de unacompetencia bsica no se fundamentasolamente en disponer de una tecnologaadecuada o unas habilidades deproduccin, elementos que ambos puedenser adquiridos o comprados a un tercero,sino tambin y principalmente, en elgrado de conocimiento y aprendizaje de laorganizacin para conocer y manejar estatecnologa y coordinar tales habilidades.

En esta lnea, en las actividades primarias se incluyen los siguientes campos de actividad:

I. Actividades de servicio: se refiere a todas aquellas acciones, procesos o directricesde actuacin que se deben realizar al inicio o toma de conocimiento de la institucinque garantizaran que los datos se transformen en informacin til.

II. Actividades intra-institucionales: se refiere a aquellas acciones, procesos o directricesde actuacin que agregan valor a la administracin o gestin de informacin enfuncin del anlisis como proceso y resultado.

III. Actividades inter-institucionales: se refiere a todas las acciones, procesos odirectrices que facilitan el acceso, flujo y empleo de datos e informacionesnecesarias y relevantes depositadas en otras instituciones o servicios y que soncomplementarias o enriquecen el anlisis.



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Mientras que en las actividades de apoyo se identifican:

IV. Recursos Humanos: Involucra acciones, procesos o directrices en los productos y servicios,

contribuyendo al logro de los objetivos institucionales y, asimismo, polticas que permitan atraer,mantener y desarrollar capital humano.

V. Control de Gestin: Involucra acciones, procesos o directrices que sirven para guiar la gestin deanlisis hacia los objetivos de la organizacin y su evaluacin. El concepto centra su atencin porigual en la planificacin y en el control, y precisa de una orientacin estratgica que dote de sentidosus aspectos ms operativos. De esta forma, se ocupa del diagnstico o anlisis para entender lascausas y races que condicionan el comportamiento y desempeo en torno al anlisis criminal (unidade integrantes).

VI. Informtica: Involucra acciones, procesos o directrices sobre sistemas capaces de capturar varios tiposde relaciones o cruces de antecedentes, y estar disponibles para su examen, estudio e investigacin.Las relaciones frecuentes o ms comunes corresponden a personas (vctimas, infractores, testigos ydueos de las especies o bienes), propiedad (robada, recuperada y daada), tiempo, lugar, modusoperandi, etc. Los usuarios deberan poder generar cruces de datos que permitan identificar patronesy tendencias y apoyar la investigacin.

FIGURA N 2.Actividades primarias y de apoyo para un ptimo anlisis criminal en una organizacin.


Actividades primarias

Condiciones ycapacidades ptimas

para la gestin deinformacin y elanlisis criminal

Actividades de apoyo

Actividades de servicios

Recursos Humanos Informtica Control de gestin

InterinstitucionalesInstrainstitucionales

La figura anterior, diagrama de Ishikawa o de causa y efecto, permite visualizar en forma sistemtica, lascausas primarias, secundarias, terciarias, etc. de un proceso de diagnstico o identificacin de atributos,

factores crticos (positivos o negativos; ausentes o presentes) en las actividades vinculadas a la gestinde informacin y anlisis criminal en una unidad u organizacin de seguridad / justicia. Como se seal,si existen o conjugan los factores mnimos necesarios se tendr un efecto determinado o positivo:Capacidades ptimas para la gestin de informacin y el anlisis criminal.

La revisin de casos, documentados y la observacin y entrevista a miembros de distintas organizaciones,considerando tambin estndares recomendados (Boba, 2000; IALEIA, 2012; IACA, 2013; Tudela, 2013a),permite identificar 40 atributos que se estiman necesarios y que generan valor al proceso. Por su parte, seidentifican 50 situaciones observadas o informadas que actan negativamente sobre el proceso de anlisis.



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Ausencia de factores facilitadores pueden tener

impacto potencial negativo del siguiente tipo:

1. Diseo inapropiado en el ingreso y no alineado con lasnecesidades de anlisis (dificultades de acceso a losdatos) .

2. Ingreso y tratamiento de datos slo favorececumplimiento administrativo.

3. Riesgo de prdida de datos, si el registro de datos nose acompaa de la consultas esenciales (caracter-izacin integral de los sucesos).

4. Generacin de informacin residual desde el ingreso

del caso.5. Confiabilidad y calidad de los registros institucionales

no son reconocidos por los usuarios del sistema.6. Incapacidad para actuar debidamente cuando se

reconocen situaciones particulares o excepcionales.7. Ausencia de un proceso formal de anlisis y de proto-

colos que permitan el procesamiento de los datos parasu transformacin en informacin relevante.

8. Prdida de datos potencialmente relevantes desde elinicio o ingreso.

9. Falta de estndares de calidad de los procesos (malacalidad de los datos ingresados, escasas instancias devalidacin).

10. Falta de alineamiento del anlisis con las prioridadesestratgicas de los decisores o autoridades internas(usuarios).

11. El anlisis se entiende como una actividad anexa o norelevante.

12. Desconocimiento o falta de comprensin del potencialdel anlisis como herramienta de apoyo a la gestin ymisin institucional.

13. Limitaciones para la consulta de datos por razonesadministrativas.

14. Dificultades para que los datos circulen al interior de laorganizacin.

15. Analistas y unidades con un rol estratgico no accedenoportunamente a los datos.

16. Excesiva compartimentacin de datos impide procesoseficientes de anlisis.

17. El tratamiento de los datos es improvisado y aleatorio.18. Duplicacin de esfuerzo de anlisis.19. Riesgo de subutilizacin de experticia de unidades

especializadas.20. Subutilizacin de los productos analticos en la organizacin.21. Analistas desconocen utilidad de sus servicios para los

usuarios / usuarios no informan impacto o resultado delos productos del anlisis.

Actividades

primarias

Actividades de servicio

Actividadesintra-institucionales

CUADRO N 1.Comparativo de factores facilitadores e impacto potencial negativo segn actividades primarias y de

apoyo.Presencia de factores facilitadores pueden

detectarse a partir de la observacin o

constatacin de la existencia de:

1. Protocolos de gestin de informacin desde elingreso de un caso, denuncias o requerimientode servicio

2. Protocolos de procedimientos de tratamientode datos en etapas de:I. Recepcin.II. Registro de datos.III. Clasificacin.IV. Asignacin.

V. Diseminacin3. Protocolos que describan los procesos de

validacin de datos, y que permitan asegurarcalidad y confiabilidad de estos (auditoria).

4. Directrices para el tratamiento de casos que sealejan de la norma o casos frecuentes.

5. Directriz y lineamiento en favor del anlisiscriminal en la organizacin desde el momentode la captura del dato.

6. Poltica de promocin para la generacin ygestin de informacin en la organizacin.

7. Poltica y directrices de priorizacin del anlisiscriminal como herramienta de apoyo a lagestin de la institucin.

8. Modelos definidos y conocidos de gestin deanlisis segn tipos y objetivos.

9. Diseo de flujos y procesos que facilitan lacirculacin y el acceso entre unidades / reparti-ciones en la organizacin.

10. Protocolos de anlisis que permitan el procesa-miento de los datos para su transformacin eninformacin relevante.

11. Instancia de asesora tcnica a unidades deanlisis.

12. Unidad de coordinacin en el nivel superior.13. Direccionamiento estratgico oportuno de la(s)

unidad(es) de anlisis.14. Directiva de priorizacin del anlisis.15. Mecanismos de retroalimentacin (top down)

para mejora continua.



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Actividadesinter-institucionales

22. Escaso intercambio de antecedentes entre instituciones.23. Conductos regulares son ineficientes.24. Sobrevaloracin de la experiencia y de relaciones socia-

les pavimenta solicitudes informales de antecedentes.25. Riesgo de empleo de datos de fuentes no confiables o

no validadas.26. Ingreso de datos pobres o con errores dificulta

procesos y recuperacin de los datos para el anlisis.27. Registros institucionales no sirven a las necesidades de

rganos externos.28. No existe interconexin con otras instituciones que son

fundamentales en la recopilacin de datos.

Ausencia impacto potencial negativo

29. Competencias insuficientes para anlisis.30. Motivacin y clima laboral adverso.31. Criterios de eleccin, promocin y calificacin subjeti-

vos y sin fundamento tcnico.32. Ausencia de capacitacin en anlisis criminal.33. Aprendizaje improvisado.34. Rotacin del personal.35. Sobrecarga laboral.36. Dotacin insuficiente.37. Inadecuada estimacin de demanda de competencias.

38. Escasez o desconocimiento de buenas prcticasduplica el esfuerzo del analista.

39. Anomia, descoordinacin y entropa en la unidad deanlisis.

40. Duplicidad de tareas y funciones.41. La falta de informacin, producto de la ausencia de

medicin, se traduce en la dificultad para produciralineamiento y el cumplimiento de los procesos.

42. Ausencia de mecanismos para la gestin de cono-cimiento e identificacin de buenas prcticas a replicar.

Actividades

de apoyo

Recursos Humanos

Control de Gestin

16. Protocolos de intercambio inter-agencias dedatos.

17. Normas de acceso a informacin on line.

18. Normas de remisin / entrega de datos conotros organismos.

19. Normas de diseminacin de productos deanlisis.

20. Directrices de coordinacin inter-agencias.21. Mecanismos de aseguramiento y proteccin de

datos, informaciones y reportes.22. Parmetros comunes para cargar los datos en

los sistemas de registro.23. Existe sistema de informacin integrado inter-

agencia.

Existencia

24. Perfil de analistas definido (habilidades, compe-tencias).

25. Perfil de cargo (roles y tareas).26. Poltica de contratacin del personal que se

desempea como analista.27. Programa de entrenamiento.28. Poltica de capacitacin y especializacin

continua.29. Carrera funcionaria.30. Perfil interdisciplinario del equipo de anlisis.

31. Estructura de funcionamiento de la unidad deanlisis.

32. Estndares para la evaluacin del desempeoindividual (sistema de calificaciones).

33. Matriz de marco lgico, identificacin deindicadores de proceso, de resultado y deimpacto de los productos y servicios de lasunidades de anlisis criminal.

34. Mecanismos y ciclos de evaluacin de procesosy de resultados para la identificacin / solucinoportuna de problemas.



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A2014 43. Herramientas tecnolgicas disponibles no tienen

cobertura adecuada en la organizacin.44. Sistema y tecnologas de apoyo a la gestin de infor-

macin no responden a las necesidades de anlisis.45. Estructura informtica dificulta el proceso de registro

de los datos, aumentando el costo asociado y erroresen el proceso.

46. Necesidad de tecnologa amigable para apoyarlos procesos, obliga al analista a crear aplicaciones ybases de datos anexas no vinculantes (ausencia deinterfaces).

47. Sistema de informacin institucional no responde alas necesidades, subvaloracin de los registros delsistema, procesos de tratamiento de datos que sonexcesivamente complejos y confusos.

48. Alta estandarizacin tecnolgica reduce oportuni-

dades para innovar en el anlisis.49. Aumento del tiempo de registro, bsqueda de ante-cedentes y duplicacin de tareas y costos.

50. Desarrollo informtico entendido nicamente parael registro y monitoreo de procesos, pero no paragarantizar calidad y resultados.

Informtica

35. Diseo, implementacin de equipamiento infor-mtico adecuado para proveer de servicios.

36. Sistemas de apoyo que facilitan el trnsito

del almacenamiento de datos a procesos paraobtener informacin til en el anlisis criminal.

37. Deteccin oportuna de necesidades tecnolgi-cas y soluciones / aplicaciones informticasestndar para la organizacin.

38. Unidad de Desarrollo Informtico alineada conestndares costo/eficientes de anlisis de datosy administracin de antecedentes.

39. Desarrollo de sistema integral / central y derespaldo de datos e informaciones.

40. Sistemas de registro tienen reglas de validacinque aumentan la exactitud de los datos.


Creacin de un instrumento para el fortalecimiento del anlisis criminal en las organizaciones.

A partir de lo expuesto, fruto de la revisin de casos observados y documentados, se obtiene una listapotencial de factores crticos / retos que apunta a la mejora de los procesos que hacen ms eficiente yeficaz el anlisis criminal en sus diversas tipos. Estos se pueden traducir en tres recomendaciones quepueden asumirse como herramienta de trabajo imprescindible y estndar para facilitar el anlisis criminal.

I. En efecto, el ejercicio de ordenamiento de los factores crticos en torno a actividades primarias y deapoyo, la identificacin de atributos que deberan darse o existir y el sealamiento de que la ausenciade stos puede tener efectos potenciales negativos, es una gua de diagnstico inicial (situacional).

II. Ms all de su utilidad para un diagnstico situacional, es tambin una lista de tpicos a observary constatar (check list) dnde se producen los principales nudos crticos, desde la perspectiva deprocesos, y construir as una agenda de trabajo, especialmente si se la emplea como un instrumento

de planificacin de una estrategia que concibe el anlisis criminal como parte de una poltica defortalecimiento.

III. Para los usuarios y demandantes de los productos del anlisis criminal, la lista de factores crticospuede transformarse en una agenda de cooperacin inter-agencias para el empleo de herramientasprometedoras y, a su vez, el intercambio de prcticas exitosas entre organizaciones para la superacinde las barreras internas e interinstitucionales.

El anlisis delictual no puede prosperar si se trabaja slo una o dos de las dimensiones claves para la



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promocin de la calidad y la eficacia, y el fortalecimiento de las organizaciones que lo precisan. Se debeponer atencin en las actividades primarias o principales, pero tambin en las de apoyo o secundarias.Asimismo, se debe evitar confundir a los tomadores de decisin dejando pensar que slo la tecnologa y el

personal entrenado son suficientes, se precisan normas, protocolos y estndares.

An queda mucho por hacer en nuestros pases, teniendo en cuenta la importancia para todos los pasesde la regin en obtener rpidos progresos en la prevencin y persecucin del delito, como consecuenciadel aumento considerable de la delincuencia, la inseguridad en las personas y las deficiencias que persistenen la gestin intra e interinstitucional en materia de gestin de informacin y anlisis delictual.



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Buenas Prcticas sobre Anlisisdelictual en los Gobiernos Locales



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1- Av. Grecia 8735, Pealoln, 4868372. Contacto: jlozano@pena2- Av. Grecia 8735, Pealoln, 4868372. Contacto: mbustampenalolen.cl

UNIDAD TCNICO METODOLGICA: USO Y MANEJO DE LAINFORMACIN EN EL CENTRO DE LA GESTIN EN SEGURIDAD

Jacqueline Lozano T.1Manuel Bustamante M. 2

Direccin de Seguridad Ciudadana, Municipalidad de Pealoln.

La primera consideracin bsica para la gestin de la I. Municipalidad de Pealoln, es que el origen delfenmeno de inseguridad es multicausal. Por esta razn es necesario contar con elementos diagnsticosque contengan evidencia para definir estrategias acertadas a los problemas de inseguridad de la comunidad,

que pueden ser objetivos o subjetivos.

El desafo, entonces, es contar con informacin adecuada de la victimizacin real, de la percepcin detemor y de cules son las causas de estos fenmenos. En ese sentido, el acceso a la informacin deentidades externas y el desarrollo de procesos de generacin de informacin propia han posibilitadocontar, a partir del ao 2005, con un panorama diagnstico a nivel comunal claro y de calidad.

Durante los primeros aos de la gestin del Alcalde Claudio Orrego desde el ao 2005-, Pealolnpresenta un panorama que comparativamente no es muy diferente a los promedios regionales y nacionalesen relacin a indicadores de victimizacin y denuncias policiales. Sin embargo, otros ndices ms subjetivos,vinculados con la percepcin de inseguridad, muestran a Pealoln como una comuna altamentevulnerable, situacin incrementada por nuevos procesos de composicin poblacional que aumentansu heterogeneidad (llegada de nuevos habitantes a la comuna), as como tambin por la amplificacinconstante de eventos delictivos por parte de los medios de comunicacin.

Otro aspecto preocupante durante esos aos dice relacin con el alto ingreso de nios, nias y adolescentes(NNA) en el sistema penal por infraccin de la ley o por casos de vulneracin de derechos: Pealoln seencontraba dentro de las 10 comunas de la Regin Metropolitana que concentraba las mayores tasas depoblacin infanto juvenil infractora, situacin que se proyecta como permanente si consideramos que lacomposicin y crecimiento poblacional de la comuna tiene al segmento juvenil en la base de su pirmide.

En resumen, este contexto particular de inseguridad era causado por tres focos: victimizacin real en lacomuna, percepcin de temor incrementada por la cobertura de los medios de comunicacin y el altonmero de poblacin infanto juvenil envuelta en actividades delictivas, tanto como vctimas y victimarios.

Producto de lo anteriormente descrito, se constata la necesidad de elaborar una poltica integralque pusiera a la seguridad como un derecho humano, y por lo tanto como unapreocupacin integrada a todos los mbitos de la gestin municipal. La inseguridadcomienza entonces a ser entendida como parte de otras problemticas estructuralesde la sociedad como pobreza, falta de oportunidades, desigualdad, discriminacin,

justicia ineficaz y ausencia del Estado en algunos territorios. Esa nocin, inexistentecomo modelo de trabajo en la gestin hasta entonces en la mayora de los organismospblicos del pas, es fundamental para entender el asentamiento y consolidacin de laPoltica Local de Seguridad Ciudadana en Pealoln, hasta nuestros das.



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A partir del ao 2005 el trabajo de seguridad ciudadana se orienta hacia el posicionamiento del gobiernolocal como un agente relevante en el proceso de erradicacin del temor y el mejoramiento de indicadoresobjetivos de seguridad. Para esto se hizo necesaria la incorporacin de una serie de elementos tericos,

prcticos y metodolgicos de esta nueva visin, profundizando lo ya existente y guindola en un trnsitodesde una postura centrada en el control efectivo del delito, hacia una visin integral, multidimensional ymulticausal del problema. Este proceso en definitiva consisti en la formulacin e implementacin de unaPoltica de Seguridad Ciudadana en Pealoln.

Los elementos que dan origen a este nuevo paradigma estn determinados principalmente por dospremisas centrales:

a) Profesionalizar la intervencin en cada uno de los mbitos de desarrollo.

b) Incorporar conocimiento y mtodos propios (a nivel local) que sean complementarios a las lneas deintervencin establecidas por el Gobierno Central para la erradicacin del problema de la inseguridad.

Es por lo anterior la necesidad de contar con una instancia que pudiera recopilar informacin, primaria ysecundaria, analizarla y establecer los cruces con la finalidad de que la utilizacin de los mismos favorecieranla implementacin de una estrategia que mejorara la toma de decisiones, hiciera ms eficaz el gasto derecursos e incidiera finalmente en la menor victimizacin y el aumento de la percepcin de seguridad,mejorando as la calidad de vida de los pealolinos.

ELEMENTOS CONCEPTUALES Y TERICOS

Elementos conceptuales a la base de la Unidad de Anlisis

a) La concepcin de la seguridad como Derecho Humano, que vincula el cumplimiento del rol del Estadoen sus funciones de brindar proteccin social en contra del crimen y de la violencia, con la necesidad

del ciudadano de concretar sus derechos ms fundamentales. Esto se materializa como la instauracinde un derecho a la seguridad relacionada a la criminalidad, que si bien no se encuentra consagradocomo derecho, s forma parte de otros deberes del Estado en relacin a otros derechos como: todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona(ONU, 1948).

La garanta de proteccin de este nuevo derecho por parte del Estado involucra tambin contar conlos recursos humanos y financieros, tcnicos y de conocimiento, en todos sus niveles, para poderefectivamente cubrir las necesidades que la actividad criminal demanda, ms aun teniendo en cuentaque sta se reproduce, se transforma y origina nuevas problemticas de manera exponencial. La actividadcriminal es en s misma uno de los desajustes estructurales ms complejos de nuestras sociedadesactuales.

b)La adopcin de un enfoque multicausal para comprender que el fenmeno de la violencia e inseguridad

no ocurre en un contexto aislado, sino que se encuentra caracterizado por las especificidades de losgrupos sociales en que se desenvuelve, y tambin se encuentra cruzado por variables de tipo estructural,es en definitiva un fenmeno provocado por causales estructurales y agenciales. En ese sentido, implicautilizar una serie de metodologas de levantamiento de informacin (mltiples fuentes), procesamientode sta (diferentes tcnicas, niveles de estudio, matrices, etc.), desarrollo de estrategias, as como criteriospara el tratamiento y uso posterior de la informacin. En un fenmeno multicausal, mientras ms factoresdeterminantes sean posibles de identificar en un contexto especfico, mayor complejidad adquirirn lasestrategias orientadas a la erradicacin de la problemtica.



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c) Asumir el rol inexcusable del Gobierno Local en materia de seguridad ciudadana, que ha sidoincorporado como premisa, entendiendo que el poder local tiene mucho que aportar en esta materia, yque tiene un rol especfico presente frente al fenmeno. Como ya se indic anteriormente, en Chile

el problema de la inseguridad no est establecido entre las obligaciones legales de los municipios. Sinembargo, se observa como parte de sus funciones compartidas con otros rganos del Estado: lasmunicipalidades, en el mbito de su territorio, podrn desarrollar, directamente o con otros rganosde la Administracin del Estado, funciones relacionadas con el apoyo y el fomento de medidas deprevencin en materia de seguridad ciudadana y colaborar en su implementacin, sin perjuicio de lodispuesto en el inciso tercero del artculo 90 de la Constitucin Poltica (Ministerio Secretara Generalde Gobierno, 2006: 2).

La amplitud en el planteamiento de la funcin deja el espacio para que sea decisin de cada municipioasumir o no esta funcin. Tanto este tema, como otros propios de la complejidad y la constantetransformacin de los contextos comunales, son absolutamente necesarios e impostergables deabordar desde la administracin local, quienes, dada su historia e implicacin con la poblacin, tienenun conocimiento acabado de la realidad local. A pesar del desafo que involucra tomar parte en lasproblemticas para las cuales no existe an institucionalidad -existiendo incluso cuerpos legales queacotan las posibilidades de crearla- Pealoln asume tempranamente el desafo de incorporar a laVisin3 y Misin4 de la Municipalidad la intervencin en seguridad ciudadana, asignando recursospropios que permiten complementar los que provienen desde la Administracin Central.

Elementos tericos a la base de la Unidad de Anlisis

a) Incorporacin de aspectos de la Teora General de Sistemas, en consideracin de la multiplicidad decausas y efectos de la problemtica de la seguridad. Se concibe desde el punto de vista de la criminologaque junto con las implicancias de carcter personal, el fenmeno del crimen se origina tambin por otroselementos vinculados a la relacin con el entorno y su calidad, las dinmicas familiares y las estructurasinstitucionales.

Esta concepcin est lejos de concebir a la criminalidad como un sistema autorregulado. Por el contrario,la concepcin sistmica implica una correlacin de variables, la mutua dependencia de factores y labsqueda de sinergia entre subsistemas dentro del contexto comunal.

b) Adopcin de una perspectiva transversal en el trabajo de anlisis del fenmeno, ya que se consideraindispensable relacionar la informacin que surge del anlisis de la unidad tcnica, con la informacinproporcionada por otras unidades municipales y otras instituciones que permitan dar una concepcin

3- Misin: Consolidar con la parcin de todos un Pealoln alegresivo y ecolgico, con barrios limseguros, a travs de una gestin cy de calidad que sea motivo de orreferente en la innovacin.4- Visin: En el 2020 Pealoln secomuna referente en Chile, recopor su capacidad de innovar, cogestin de calidad, moderna y sustentable, con barrios ms vlimpios y seguros. Ser un Peque Crece para Todos, inclusivo, y entretenido, con la participacicompromiso de todos sus vecinos

ms acabada al objeto de estudio. En ese sentido es esencial transversalizar eltrabajo tanto dentro de la institucin como con el resto de los actores.

c) Elaborar anlisis de informacin para definir estrategias basadas en evidencias. Estopermite comparar la informacin y establecer un campo de estudio que otorgue

validacin y visibilidad pblica al trabajo realizado en Pealoln.

Parte de los resultados esperados en un rea de anlisis tienen que ver con legitimarsus resultados, hacerlos pblicos y a largo plazo influir en los cambios culturales ysimblicos que existen sobre esta temtica.

d) Considerar la longitudinalidad en las mediciones, con el objetivo de establecercomparaciones en el largo plazo, observando el cambio y continuidad de lasvariables estudiadas durante el seguimiento del fenmeno en un largo perodo.



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Desde los primeros estudios de urbanismo de la Escuela de Chicago, en Estados Unidos (Simmel, Shawy Mckay, entre otros), el enfoque longitudinal que establece largos perodos para las investigacionesha permitido observar los procesos de cambio y continuidad en perodos temporales de diez o incluso

veinte aos.

En el caso de Pealoln, se ha buscado consolidar un seguimiento a los fenmenos criminales que seestudian, estableciendo criterios, mecanismos, y procesos de seguimiento y monitoreo de las diferentesetapas de los fenmenos. En ese sentido, la problemtica de violencia intrafamiliar es un ejemplode este enfoque, siendo estudiado sistemticamente por esta Direccin y por otros organismosmunicipales, ya que Pealoln es una comuna con alto ndice de denuncias en esta materia. De igualmodo la realizacin de encuestas comunales (con una periodicidad anual desde el ao 2009 a la fecha)ha permitido evidenciar tendencias de cambio y continuidad en variados aspectos relevantes para elmejoramiento de la gestin.

e) La incorporacin de las particularidades sociales, demogrficas, econmicas y territoriales de cada sectorde la comuna para el diseo de iniciativas efectivamente congruentes con la multiplicidad de realidadespresentes en un territorio heterogneo como Pealoln. Si bien existe conciencia de la imposibilidadtcnica y econmica de levantar diseos exclusivos para cada una de estas realidades, est presente lanecesidad de incorporar el principio de particularismo, teniendo como premisa el uso de metodologasque sean adaptables a realidades determinadas.

ANTECEDENTES GENERALES Y OBJETIVOS

Este documento presenta un acercamiento a los esfuerzos de la Direccin de Seguridad Ciudadana de la I.Municipalidad de Pealoln a travs de su Unidad Tcnico Metodolgica, por establecerse como un ncleode anlisis y produccin de conocimiento cuyo pilar fundamental sea la ciencia del delito (Paz Ciudadana,2010) y cuyo campo de accin est dado por la problemtica de inseguridad y delincuencia en la comunade Pealoln.

La Unidad Tcnico Metodolgica, a partir del ao 2005 ha establecido procesos y metas anuales, las que handerivado en la formacin de un Observatorio de Seguridad Ciudadana, que destine sus esfuerzos y recursosexclusivamente al estudio y generacin de conocimiento para ser aplicado en la detencin de factores deriesgo y la prevencin e interrupcin forzada de los daos causados por la delincuencia y otro tipo de malesligados a la criminalidad.

Cada da se impone ms la conviccin de que los equipos dedicados al anlisis delictual estn aportandoestrategias ms eficientes para la comprensin de la criminalidad y para la persecucin penal. En ese sentidola creacin de unidades de anlisis es una respuesta de la organizacin que asume la responsabilidadde ejecutar polticas y estrategias de reduccin de delitos. Por eso se puede decir que cada da el anlisisdelictual conquista nuevos promotores, ya que se valida como una prctica complementaria y necesaria,especialmente en jefaturas policiales, judiciales y autoridades polticas que tienen igual responsabilidad en

reducir el delito (Paz Ciudadana, 2013: 17).

Objetivo general de la Unidad

Contribuir al desarrollo de estrategias para el mejoramiento de las condiciones de seguridad de la comunaa partir de la generacin de informacin, elaboracin y evaluacin de proyectos y el diseo de campaascomunicacionales.



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Objetivos especficos de la Unidad

Analizar datos de seguridad ciudadana a nivel local, regional y nacional para la generacin de informacin

til para la toma de decisiones eficientes y eficaces relacionadas con los programas de prevencin ycontrol del delito, por parte de diferentes organismos municipales.

Elaborar proyectos a nivel local, nacional e internacional, para la implementacin y ejecucin de accionesque disminuyan la victimizacin y aumenten la percepcin de seguridad de la comunidad.

Disear estrategias comunicacionales de seguridad para ser difundidas por diversos canales existentesde difusin y comunicacin, como prensa escrita nacional y local, televisin, radios y puntos decomunicacin locales, web, etc.

MODELO DE GESTIN DE INFORMACIN Y HERRAMIENTAS EMPLEADAS

Nuestro modelo de gestin de la informacin se desarrolla como un flujo de gestin, el cual sigueprocesos o etapas que no son muy diferentes a los modelos de cualquier tipo de investigacin cientfica.Este comienza con un levantamiento de la informacin (llevado a cabo por servicios municipales y/oservicios pblicos especializados), que ponen informacin general y particular al servicio de los organismostcnicos de anlisis, para su posterior examen.

En el caso de Paaloln, se han consolidado ciertas fuentes confiables que ya han sido instituidas yde las cuales nos proveemos con cierta periodicidad. En el caso de los servicios municipales, recibimosinformacin respecto de unidades como Gestin Comunitaria, Oficina de la Mujer, Direccin deOperaciones, las reas de control y fiscalizacin, Prevencin situacional y Prevencin social, Inspeccin,DIDECO, Direccin de Obras, slo por mencionar las ms recurrentes.

Posteriormente esta informacin es ingresada a los registros de la unidad, de acuerdo a su tipo y

tratamiento. Cuando la informacin recibida es usada para la construccin de perfiles, sta es ingresadaen matrices y/o bases de datos ya construidas. Luego se realiza un trabajo de limpieza y organizacin dedatos y antecedentes, la que en su mayora es cuantitativa y requiere de un testeo previo y ajustes antesde comenzar con los anlisis.

El paso siguiente es realizar los anlisis correspondientes de acuerdo a la naturaleza y objetivos de la peticin(realizada por esta direccin, por otras direcciones, o por otras instituciones formales que tambin trabajanla temtica). Luego del anlisis e identificacin de variables y construccin de indicadores pertinentes seelabora una propuesta o, si la demanda lo especifica, una propuesta tcnica que de sustento a un plande intervencin mayor.

Finalmente, se entregan formulaciones y recomendaciones para levantar estrategias de accin quepermitan la disminucin de la victimizacin y aumento de la percepcin de seguridad, para finalmente dar

seguimiento y evaluacin de stas.

Paralelamente, cuando se considera pertinente, se disean planes de difusin y estrategias comunicacionalesde transmisin de los buenos resultados y/o hallazgos, tanto al nivel de difusin pblica y masiva como alnivel de difusin restringida a grupos de estudio o grupos atingentes en materia de seguridad ciudadana.



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Las principales fuentes de datos externos para la elaboracin de informacin son:

Convenio de confidencialidad con la Fiscala Regional Metropolitana Oriente.

Denuncias comunales, por la 43 Comisara de Carabineros de Pealoln y de DIPROFAM, que contienendatos territoriales, mientras la informacin de AUPOL y MININT es de carcter estadstico y comunal.

Encuesta Nacional Urbana de Seguridad Ciudadana (ENUSC) y el ndice Paz Ciudadana.

Las fuentes internas tienen relacin principalmente con recursos e intervenciones municipales (reas verdes,instalacin de sistemas comunitarios de proteccin, organizaciones comunitarias activas, adjudicacin defondos concursables, etc.). Asimismo desde hace algunos aos la I. Municipalidad de Pealoln ha elaborado,en conjunto con organismos tcnicos de apoyo, encuestas comunales de Seguridad Ciudadana, que aportanmayor informacin y especificidad (principalmente con informacin estadsticamente significativa en macrosectores y barrios). A la fecha contamos con tres encuestas de estas caractersticas, la primera realizada el ao2009, la segunda el 2011 y la tercera en enero del presente ao.

Algunas de las herramientas para la organizacin y procesamiento de la informacin, llevadas a caboson: desarrollo de matrices, realizacin de tablas dinmicas, anlisis univariado y anlisis bivariado,recodificacin de valores, geocodificacin y mapeamiento, evolucin de datos estadsticos, clculo demedias, frecuencias, variaciones porcentuales, entre otras varias tcnicas. En el plano ms cualitativo omixto se llevan a cabo mtodos de recoleccin de informacin de usuarios y beneficiarios de programas(vecinos receptores), tales como encuestas de opinin, tests, focus groups, lluvias de ideas, e inclusoentrevistas (que han sido desarrolladas en determinadas ocasiones por profesionales pertenecientes a losdiferentes programas de intervencin de casos).

El desarrollo de estrategias ya comprobadas y aun mayormente, de nuevos modelos de gestin deinformacin dependen en buena medida de la generacin de una capacidad constante de innovacin,tanto de los equipos profesionales, como de los insumos y los planes de trabajo.

En primer lugar, para que exista innovacin se debe contar con un clima organizacional adecuado,con liderazgos que propendan hacia el emprendimiento y la renovacin de conceptos y estrategias. Laincorporacin de una investigacin innovadora significa que se indague tanto la criminalidad comncomo la criminalidad compleja, adems de nuevas temticas de la propia gestin, por ejemplo, lapriorizacin en el gasto de los recursos pblicos, la transparencia con la comunidad, la coordinacininstitucional, la transferencia de conocimiento a las comunidades, entre otros temas especficos.

BENEFICIOS DE LA UNIDAD DE ANALISIS DELICTUAL EN PEALOLN

Tras el levantamiento y anlisis de datos se genera informacin orientada a facilitar la focalizacin de laintervencin en los barrios, esto permite observar cmo se relacionan las diversas variables territorialmente(por ejemplo, cmo se relacionan delitos de lesiones con concentracin de botilleras). Este tratamientode datos y su utilizacin favorecen a la eficiencia en la utilizacin de recursos y la eficacia en la toma de

decisiones.

Algunos ejemplos de anlisis llevados a cabo son:

1. Con el objetivo de establecer la relacin entre solicitudes de poda, asociadas al despeje de luminarias, ylos niveles de temor de la comunidad se construy un indicador de temor a partir de los resultados delos cabildos comunales 2009.

2. En relacin con la ejecucin del proyecto Despus de clases s importa, se disearon rutas de traslado



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para los escolares asistentes a las actividades segn concentracin de delitos y existencia de recursoslocales que permitieran trayectos con mayor seguridad.

3. Con el objetivo de identificar las botilleras con mayor nivel de conflictividad en el espacio pblicose geocodificaron delitos por lesiones en el espacio pblico en un rea de influencia de 300 mts.alrededor de todas las patentes de alcohol, identificando as la localizacin de las direcciones que mayorfiscalizacin requieren.

Por otro lado, el anlisis en materia delictual favorece la generacin de conocimiento a nivel pas sobrela materia, beneficiando a otras organizaciones e instituciones con las que tenemos alianzas y quecompartimos e intercambiamos experiencias. En ese sentido, a la hora de desarrollar polticas pblicas enseguridad e implementar programas y prcticas en la materia, se hace necesario reconocer y aprender delas experiencias exitosas que han tenido lugar en otros territorios sin descuidar ciertamente la especificidadde la propia realidad territorial resulta necesario. Adems este punto es fundamental en cuanto se debenunificar las posturas y voluntades polticas en torno a una Poltica Nacional de Seguridad Ciudadana, querecoja el enfoque local y sus mltiples consideraciones. Nosotros como parte de un municipio estamosconscientes que slo influyendo en las polticas pblicas nacionales de seguridad podremos consolidar alargo plazo los logros obtenidos.

No podemos olvidar los beneficios sociales, en los que se favorece a la comunidad por medio de unrea informativa, en la que se desarrollan campaas comunicacionales preventivas acerca de la temticade seguridad ciudadana. A travs de esta lnea informativa se busca informar, convocar y apelar a laparticipacin de la comunidad local en los programas e iniciativas del municipio en la materia (la seguridades una tarea compartida).

Tambin se realizan campaas comunicacionales enfocadas en diversos pblicos y problemticasespecficas, con el objetivo de prevenir acontecimiento

análisis criminal: factores críticos para una mayor eficacia en la prevención y persecución...

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