amparo en revisiÓn 807/2009...patrimonial del estado y el 14, fracción viii, de la ley orgánica...
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AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 7354/2017 QUEJOSO: **********.
PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. SECRETARIA: MARÍA ANTONIETA DEL CARMEN TORPEY
CERVANTES.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O:
PRIMERO. Por escrito presentado el dos de mayo de dos mil
diecisiete, ante la Sala Regional del Centro I del Tribunal Federal de
Justicia Administrativa, con residencia en Aguascalientes,
Aguascalientes, **********, por su propio derecho, solicitó el amparo y
protección de la Justicia Federal, en contra de la autoridad y por el acto
que a continuación se indica:
“AUTORIDAD RESPONSABLE. La Sala Regional del Centro I del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.” ACTOS RECLAMADOS. La resolución dictada el primero de marzo de dos mil diecisiete, dentro del expediente **********. Todos los efectos o consecuencias de dicha sentencia.
SEGUNDO. La parte quejosa estimó violados en su perjuicio los
derechos fundamentales contenidos en los artículos 14, 16 y 17,
constitucionales; señaló como parte tercera interesada a la
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Administración Desconcentrada de Auditoría Fiscal México “1” del
Servicio de Administración Tributaria; e hizo valer los conceptos de
violación que estimó pertinentes.
TERCERO. En auto de dieciocho de mayo de dos mil diecisiete el
Presidente del ********** Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, al que
le correspondió conocer del asunto, admitió la demanda de amparo
registrándola con el número de expediente amparo directo ********** y,
tramitado el juicio, dictó sentencia el cinco de octubre de dos mil
diecisiete, la que concluyó con el siguiente punto resolutivo:
“ÚNICO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, contra la autoridad y por el acto señalado en el resultando primero de esta ejecutoria.”
Las consideraciones en las que substancialmente se sustenta y en
la parte que interesa, son las siguientes:
“QUINTO. En el primer concepto de violación el quejoso aduce,
en esencia, que al contrario de lo considerado por la Sala
responsable, la resolución negativa ficta y la diversa expresa
reclamadas en el juicio de origen, sí son resoluciones respecto
de las cuales ella resulta competente para su conocimiento y,
por tanto, no debió decretarse el sobreseimiento en el juicio de
nulidad.
Es así, añade el peticionario de amparo, porque la resolución
negativa ficta constituye un ‘no’ en cuanto al fondo, que implica
una resolución que ‘niega la indemnización’, por lo que se da uno
de los supuestos de competencia del Tribunal responsable a
que se refiere el artículo 14, fracción VIII, de la Ley Orgánica del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (abrogada
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pero aplicable al caso), en relación con el 24 de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado; que para
corroborar que la negativa ficta constituye una desestimación
del fondo de la pretensión del particular, resulta ilustrativa la
jurisprudencia 2a./J. 166/2006, de rubro: ‘NEGATIVA FICTA. LA
AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO
PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA
SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN.’
Agrega que de todos modos contra la resolución negativa ficta
resulta específicamente procedente el juicio de nulidad con
base en la fracción XIV del artículo 14 de la Ley Orgánica del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (abrogada
pero aplicable al caso).
Abunda en que las jurisprudencias 2a./J 104/2012 (10ª) y 2a./J.
216/2009, invocadas por la responsable, son inaplicables
porque se refieren a resoluciones expresas negativas por
cuestiones procesales y no como en el caso en el que se
reclamó una resolución negativa ficta de fondo.
Los anteriores argumentos resultan infundados.
La Sala responsable decretó el sobreseimiento en el juicio de
nulidad respecto de la resolución negativa ficta recaída a la
reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado
formulada por el actor a la Administración Local de Auditoría
Fiscal de Toluca, a fin de que fuera indemnizado con la
cantidad setenta y nueve millones trescientos ochenta y ocho
mil ciento dos pesos con cuarenta centavos, la cual fue
depositada en el Servicio Postal Mexicano el catorce de
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septiembre de dos mil quince, así como de la diversa
resolución expresa de catorce de marzo de dos mil dieciséis en
la que se resolvió sobre la solicitud de responsabilidad
patrimonial del Estado, pues estimó que no son resoluciones
respecto de las cuales resulte competente para su
conocimiento, ya que de conformidad con el artículo 24 de la
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado y el 14,
fracción VIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa (abrogada pero aplicable al caso), para
que fuera competente respecto de la resolución recaída al
procedimiento instaurado con motivo de una reclamación de
indemnización patrimonial del Estado, sería necesario que se
‘niegue la indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al
interesado, o que impongan la obligación de resarcir los daños y
perjuicios pagados con motivo de la reclamación’.
Es decir, agregó la Sala responsable, para que resulte
competente es necesario que la autoridad a la que se haya
hecho la reclamación, ‘debe de haberse pronunciado respecto del
fondo de la solicitud’, lo cual no hizo la autoridad demandada en
la resolución ficta ni en la expresa, pues adujo que la actora no
había solicitado la reclamación en la vía correspondiente, lo
que no implica una decisión de fondo en cuanto a que se haya
‘negado la indemnización’, o que ‘el monto no satisfaga al
interesado’, o que ‘se esté imponiendo la obligación de resarcir los
daños y perjuicios pagados con motivo de la reclamación’,
invocando en su apoyo las jurisprudencias 2a./J 104/2012 (10ª)
y 2a./J. 216/2009.
Ahora bien, aun cuando es verdad que, como sostiene el
quejoso, de manera general la negativa ficta constituye una
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desestimación del fondo de la pretensión del particular, tal
como se ilustra en la jurisprudencia 2a./J. 166/2006, invocada
por el inconforme, de rubro: ‘NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD,
AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE
PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU
RESOLUCIÓN’; y que incluso por ese motivo el Tribunal
Administrativo no puede apoyarse en causas de improcedencia
para resolverla, según se advierte de la diversa jurisprudencia
2a./J. 165/2006, también citada por el demandante de amparo,
intitulada: ‘NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE
JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE
EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA’,
también debe considerarse que respecto de reclamaciones de
indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado,
solamente resulta competente el Tribunal Federal de Justicia
Administrativa, respecto de las resoluciones definitivas que
‘nieguen la indemnización, o que, por su monto, no satisfagan al
interesado, o que impongan la obligación de resarcir los daños y
perjuicios pagados con motivo de la reclamación’, según se
desprende del artículo 24 de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado y el 14, fracción VIII, de la Ley Orgánica
del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
(abrogada pero aplicable al caso), transcritos en la sentencia
reclamada.
Por tanto, aun cuando la resolución negativa ficta pudiera
considerarse un ‘no’ en cuanto al fondo, ello no implica que se
esté en alguno de los supuestos a los que se refiere la fracción
VIII del artículo 14 antes citado, esto es, que se haya ‘negado la
indemnización’, o que ‘el monto no satisfaga al interesado’, o que
‘se esté imponiendo la obligación de resarcir los daños y perjuicios
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pagados con motivo de la reclamación’, de ahí que haya sido
correcta la sentencia reclamada en cuanto consideró que la
resolución negativa ficta, en el caso particular, no es de su
competencia, pues no debe perderse de vista que tal negativa
se refiere a una solicitud de reclamación de indemnización por
responsabilidad patrimonial del Estado, supuesto en el que es
necesario que la resolución se refiera a uno de los temas de
fondo antes mencionado.
Lo anterior encuentra apoyo, en lo conducente, en la siguiente
jurisprudencia: ‘RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO. CONTRA LA RESOLUCIÓN QUE DESECHA UNA
RECLAMACIÓN POR HABER PRESCRITO EL PLAZO PARA
INTERPONERLA, ES IMPROCEDENTE EL JUICIO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. (Se transcribe).’
Para corroborar lo anterior, se estima oportuno transcribir el
considerando quinto de la ejecutoria de la contradicción de
tesis 258/2015, de la cual deriva la jurisprudencia precedente:
‘(Se transcribe).’
Por lo demás, aun cuando es verdad que contra la resolución
negativa ficta resulta específicamente procedente el juicio de
nulidad con base en la fracción XIV del artículo 14 de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa (abrogada pero aplicable al caso), no debe
perderse de vista que en el caso que nos ocupa se solicitó la
reclamación de una indemnización por responsabilidad
patrimonial del Estado, supuesto en el que debe existir
necesariamente una resolución de fondo en los temas que han
sido precisados, a fin de que pueda ser competente el Tribunal
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Contencioso Administrativo, según la fracción VIII del citado
artículo 14.
En cuanto al argumento del quejoso relativo a que las
jurisprudencias 2a./J 104/2012 (10ª) y 2a./J. 216/2009 invocadas
por la responsable son inaplicables, debe decirse que no le
asiste razón, pues lo trascendente es que para la procedencia
del juicio de nulidad en relación a la reclamación por
responsabilidad patrimonial del Estado, es necesario que la
resolución impugnada se refiera a los temas de fondo
específicos a que alude la fracción VIII del artículo 14 de la Ley
Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa (abrogada pero aplicable al caso).
En el segundo concepto de violación el peticionario de amparo
argumenta que el artículo 8o, fracción II de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, en el que se prevé
que ‘es improcedente el juicio ante el Tribunal en los casos, por las
causales y contra los actos siguientes:…II. Que no le competa
conocer a dicho Tribunal’, y con base en el cual se sostuvo que el
juicio de nulidad es improcedente, transgrede la garantía de
acceso efectivo a la justicia tutelada por el artículo 17
constitucional y 8o de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, pues le impide el acceso a la justicia,
invocando en su apoyo las tesis aisladas I.2º.A. 7ª(10ª),
III.2º.T.aux.6 A y I.4º.A.705 A.
Lo anterior resulta infundado, ya que la declaración de
improcedencia del juicio en términos del artículo 8o., fracción
II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo, no implica vulnerar el derecho de acceso a la
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justicia reconocido en los artículos 17 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 8, numeral 1 y 25
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues
el ejercicio de este derecho se encuentra sujeto al
cumplimiento de determinados requisitos, presupuestos y
cargas procesales que no deben soslayarse en detrimento de
la correcta y eficiente administración de justicia, como lo es la
carga procesal dispuesta de manera asequible al gobernado,
de presentar el recurso efectivo ante el tribunal competente,
que en el caso no es el juicio contencioso administrativo.
Es aplicable, en lo conducente, la siguiente jurisprudencia:
‘INCOMPETENCIA POR RAZÓN DE LA MATERIA EN EL JUICIO
DE NULIDAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y
ADMINISTRATIVA. SUS CONSECUENCIAS JURÍDICAS. (Se
transcribe).’
Es oportuno señalar que el criterio transcrito resulta
obligatorio para este Órgano Colegiado, en términos del
artículo 217 de la Ley de Amparo, y no así las tesis aisladas de
los Tribunales Colegiados, invocadas por el inconforme.
En consecuencia, ante lo infundados de los conceptos de
violación se impone negar el amparo solicitado.”
CUARTO. Inconforme con la resolución anterior, la parte quejosa
interpuso recurso de revisión.
QUINTO. En auto de cinco de diciembre de dos mi diecisiete, el
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, desechó el
recurso de revisión.
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SEXTO. En contra de dicha resolución, la parte afectada interpuso
recurso de reclamación.
SÉPTIMO. Por resolución de veintidós de marzo de dos mil
dieciocho, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, declaró fundado el recurso de reclamación y revocó el auto
recurrido.
OCTAVO. Mediante proveído de dieciséis de abril de dos mil
dieciocho, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
admitió el recurso de revisión, ordenó la formación y registro del asunto
con el número de expediente amparo directo en revisión 7354/2017;
turnó el asunto a la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y ordenó su
radicación en la Segunda Sala de este Alto Tribunal, así como la
notificación a la autoridad responsable, a la parte tercera interesada y al
Tribunal Colegiado de Circuito.
NOVENO. Por acuerdo de veintinueve de mayo de dos mil dieciocho,
el Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación decretó el avocamiento del asunto y ordenó la remisión de los autos
a la Ministra ponente.
DÉCIMO. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y
184, de la Ley de Amparo, el proyecto de resolución se publicó.
C O N S I DE R A N D O :
PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación es competente para conocer de los recursos de revisión y de
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revisión adhesiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107,
fracción IX, constitucional, 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 81, fracción II y 96, de la
Ley de Amparo, en relación con los Puntos Primero y Tercero del
Acuerdo Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación
el veintiuno de mayo de dos mil trece y los Puntos Primero y Segundo del
Acuerdo Plenario 9/2015, publicado en el mismo órgano informativo el
doce de junio de dos mil quince; en virtud de que el recurso de revisión
se interpuso en contra de una sentencia dictada por un Tribunal
Colegiado de Circuito en un juicio de amparo directo cuya materia
corresponde a la especialidad de esta Sala, en que se planteó la
inconstitucionalidad del artículo 8º, fracción II, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo y subsiste dicho tema en el
recurso, resultando innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO. El recurso de revisión fue interpuesto en tiempo, toda
vez que la resolución recurrida fue notificada personalmente a la parte
quejosa, el veintiséis de octubre de dos mil diecisiete, surtió sus efectos
el veintisiete siguiente, por lo que el plazo de diez días a que se refiere el
artículo 86 de la Ley de Amparo, transcurrió del treinta de octubre al
dieciséis de noviembre del mismo año, debiéndose descontar los días
primero, dos, tres, cuatro, cinco, once y doce de noviembre, por ser
inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 de la Ley
de Amparo en vigor y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación; de ahí que si el recurso se interpuso el diez de noviembre
del mismo año, debe estimarse que fue presentado oportunamente.
TERCERO. La parte recurrente en el recurso de revisión principal
está legitimada para interponer el recurso de revisión, toda vez que se
trata de la parte quejosa en el juicio de amparo a quien afecta la
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resolución en que le fue negado el amparo y protección de la Justicia
Federal que solicitó.
CUARTO. Los agravios hechos valer por la parte recurrente, en
esencia, son los siguientes:
Primero.
La sentencia recurrida es violatoria del derecho fundamental de
acceso efectivo a la justicia, al interpretar de manera indebida
el Tribunal Colegiado de Circuito, el artículo 24 de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado en relación con el
artículo 14, fracciones VIII y XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, privando a la parte
quejosa de la oportunidad de acceder al juicio de nulidad
promovido contra una negativa ficta configurada con motivo de la
reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado y la
negativa expresa, al considerar que para ello se requería que se
le hubiera negado la indemnización o que por su monto, no se
hubiera satisfecho al interesado, o que se le hubiera impuesto la
obligación de resarcir los daños y perjuicios pagados con motivo de
la reclamación, tal como lo establece el artículo 24 de la citada ley
y el artículo 14 de la Ley Orgánica referida interpretados de manera
sistemática y de manera conforme por parte del Tribunal A quo.
Que en el primer concepto de violación, la parte quejosa planteó,
fundamentalmente lo siguiente:
1. Que solicitó mediante reclamación la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado, configurándose la resolución negativa ficta demandada en el juicio de nulidad.
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2. Promovida la demanda, la autoridad emitió resolución expresa de manera negativa.
3. La Sala responsable declaró improcedente el juicio de nulidad en relación con la negativa ficta y la negativa expresa, ya que tales resoluciones “no niegan la indemnización” y “tampoco por su monto no satisfacen al interesado”, ni “se está imponiendo la obligación de resarcir daños y perjuicios”, sino que para la procedencia del juicio se requería un pronunciamiento de fondo respecto de la solicitud.
4. Que la Sala responsable determinó que conforme al artículo
14, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, las resoluciones negativa ficta y la expresa no son de los asuntos que deba conocer el Tribunal referido.
5. Que las consideraciones tomadas por la Sala responsable respecto de la improcedencia del juicio de nulidad en contra de las resoluciones ficta y expresa cuando se resuelven cuestiones procesales, resultan violatorias de derechos fundamentales, en tanto que la negativa ficta constituye un “no de fondo”, es decir una negativa a la indemnización solicitada, haciéndose procedente la promoción del juicio ante la Sala responsable, conforme a lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, interpretado sistemáticamente con la fracción VIII, del artículo 14, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa y corroborado con lo dispuesto en la fracción XIV de este último precepto, al configurarse una negativa ficta, la cual constituye una resolución dictada por una autoridad administrativa otorgando el debido derecho de acceso a la justicia.
6. Que al haberse acreditado la resolución negativa ficta, la expresa no podía coexistir al haberse configurado primeramente la ficta.
7. Al sobreseimiento no le eran aplicables las jurisprudencias 2a./J. 104/2012(10a) y 2a./J. 216/2009 al referirse a la improcedencia del juicio de nulidad promovido en contra de las resoluciones que se refiere a cuestiones formales.
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Por su parte, el Tribunal Colegiado de Circuito resolvió que los
anteriores argumentos eran infundados, pues si bien constituye una
resolución de fondo la negativa ficta, si en la misma no se resuelve que
se haya negado la indemnización, o que el monto no satisfaga al
interesado o que se le esté imponiendo la obligación de resarcir los
daños y perjuicios pagados con motivo de la reclamación, el ahora
Tribunal Federal de Justicia Administrativa no puede conocer de la
negativa ficta y aun cuando la resolución negativa ficta pudiera
considerarse un “no” en cuanto al fondo, ello no implica que se esté en
alguno de los supuestos a los que se refiere la fracción VIII, del artículo
14 antes citado, esto es, que se haya “negado la indemnización”, o que
“el monto no satisfaga al interesado”, o que “se esté imponiendo la
obligación de resarcir los daños y perjuicios pagados con motivo de la
reclamación”, de ahí que haya sido correcta la sentencia reclamada en
cuanto consideró que la resolución negativa ficta, en el caso particular,
no es de su competencia, pues no debe perderse de vista que tal
negativa se refiere a una solicitud de reclamación de indemnización por
responsabilidad patrimonial del Estado, supuesto en el que es necesario
que la resolución se refiere a uno de los temas de fondo antes
mencionado.
En torno del sobreseimiento del juicio de nulidad por lo que hace a
la resolución negativa expresa, se dijo que tampoco resultaba
competente el Tribunal responsable, ya que lo que se resolvió fue la
improcedencia de la reclamación por no presentarse en la vía
indicada, conforme a las jurisprudencias 2a./J. 104/2012(10a) y 2a./J.
216/2009, que establecen que en contra de las negativas expresas
tampoco procede el juicio de nulidad cuando determinen improcedente la
reclamación de responsabilidad patrimonial.
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Al respecto, aduce la parte recurrente que es incorrecta la
interpretación que hizo el Tribunal Colegiado de Circuito respecto de los
artículos 24, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa y 17 de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo,
ya que con ello se contrarían los artículos 1º. y 17 constitucionales.
Para ello, habría de determinarse si al configurarse la negativa
ficta, se está en presencia de un “no de fondo” y si se requiere que se
haya “negado la indemnización” o que “el monto no satisfaga al
interesado” o que “se esté imponiendo la obligación de resarcir los daños
y perjuicios pagados o con motivo de la reclamación”, para tener acceso
a la justicia a través del juicio de nulidad, siendo que el Tribunal A quo
dejó de interpretar correctamente dichos preceptos.
Lo anterior en atención a que la resolución negativa ficta
configurada con motivo y derivada de reclamación en donde se solicita
una indemnización por la responsabilidad patrimonial del Estado es una
resolución de fondo que “niega la indemnización,” con lo cual se
cumple el primero de los requisitos apuntados en el artículo 24 de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado ya que, como lo
establece el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, ante la omisión de emitirse resolución por parte de la
autoridad, se entiende que emitió resolución de carácter negativo en
contra de lo pretendido por el gobernado, es decir, de fondo,
considerando que la negativa ficta tiene por objeto resolver la situación
de incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta.
De modo que si la pretensión del reclamante es obtener una
indemnización al estar en presencia de una ficción legal, existe una
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negativa en cuanto a la indemnización, tal y como lo ha resuelto la
Segunda Sala de la Suprema corte de Justicia de la Nación en la
jurisprudencia 2ª./J. 166/2006 de voz: “NEGATIVA FICTA. LA
AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD NO PUEDE
PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU
RESOLUCIÓN”.
De ahí que al constituir la negativa ficta una resolución de fondo
que niega la indemnización, es patente que es procedente el juicio de
nulidad siendo competente el Tribunal Federal de Justicia Administrativa
conforme a las fracciones VIII y XIV, del artículo 14 de la Ley Orgánica
del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Por tanto, son inaplicables las jurisprudencias 2ª./J.
104/2012(10ª) y 2ª./ J. 216/2009, que se refieren a la improcedencia del
juicio de nulidad ante el Tribunal en comento cuando se emite una
resolución expresa que desecha, es decir, que resuelve respecto de
cuestiones procesales mas no así en relación con el fondo del asunto,
“no siendo obstáculo, además, que se resuelva el fondo del asunto o
cuestiones procesales para impedir que se impliquen los criterios
referidos, pues aun cuando los entes administrativos desechen o
decreten improcedente la reclamación, es inconcuso que está negando
implícitamente la indemnización solicitada, de ahí que tanto las
resoluciones de fondo (como e indicó con antelación), como las de forma,
en contra de las mismas resulta plenamente procedente el juicio de
nulidad, en apego al derecho de acceso a la justicia del gobernado;
llevando a cabo una interpretación conforme al artículo 24 de la Ley
Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado conforme (sic) al
artículo (sic) 1º. y 17 constitucional (sic),” tal y como lo ha resuelto esta
Sala en la tesis de voz: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
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ESTADO. CONTRA LA DETERMINACIÓN QUE RESUELVE UNA
RECLAMACIÓN PROCEDE EL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, INDEPENDIENTEMENTE DE SI EL
PRONUNCIAMIENTO ES O NO DE FONDO. (ABANDONO DE LAS
JURISPRUDENCIAS 2ª./J. 163/2015 (10ª) y 2ª./J. 104/2012 (10ª.). ”
Por tanto, el recurrente solicita se revoque la resolución combatida
y se conceda el amparo a la parte quejosa y se emita otra sentencia en la
que se proceda a resolver el fondo de lo solicitado en el juicio de nulidad
y además se decrete la nulidad lisa y llana de la resolución expresa pues
ante la configuración de la resolución negativa ficta, no es dable que
pueda coexistir aquélla.
Añade la parte recurrente que en contra de la resolución expresa
que negó la indemnización, también procede el juicio de nulidad ante el
Tribunal Federal de Justicia Administrativa en apego al derecho de
acceso a la justicia, aunque al configurarse la negativa ficta, la
expresa no podrá subsistir.
QUINTO. Procedencia. Precisado lo anterior, se examina la
procedencia del recurso de revisión intentado.
De los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente;
10, fracción III y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación, se desprende lo siguiente:
1. Por regla general, las resoluciones que en materia de amparo
directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, no admiten
recurso alguno;
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2. La excepción a la regla anterior, se da cuando habiéndose
impugnado la inconstitucionalidad de una norma general, o en los
conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un
precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en
estas materias o de los derechos humanos establecidos en los tratados
internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, se haya
decidido o se omita decidir sobre la materia de constitucionalidad; y,
3. La materia del recurso de revisión, en estos casos, se debe
limitar, exclusivamente, a la decisión de las cuestiones propiamente
constitucionales, sin poder comprender otras.
En otras palabras, de la interpretación armónica de las anteriores
disposiciones se desprende que la procedencia del recurso de revisión
contra sentencias dictadas en materia de amparo directo, se encuentra
condicionada a que las sentencias decidan sobre la inconstitucionalidad
de una norma general o establezcan la interpretación directa de un
precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos
establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado
Mexicano sea parte, o bien, que en dichas sentencias se omita el estudio
de esas cuestiones cuando se hubieren planteado en la demanda, previa
presentación oportuna del recurso, así como a que el problema de
constitucionalidad (por interpretación de forma directa de una norma
suprema o por análisis de una inferior jerárquicamente), debe entrañar la
fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, de modo
que la segunda instancia se abre sólo por excepción, en aquellos casos
en los que resulte imprescindible la intervención de este Alto Tribunal.
Con base en lo anterior, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación emitió el Acuerdo 9/2015, publicado en el Diario
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Oficial de la Federación el doce de junio de dos mil quince, cuyos Puntos
Primero y Segundo establecen que para la procedencia del recurso de
revisión en amparo directo, se requiere que se reúnan los supuestos
siguientes:
PRIMERO. (…)
a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y
b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.
SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.
También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
Por su parte, el Punto Tercero del Acuerdo en cita dispone:
TERCERO. En el trámite de los amparos directos en revisión, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación verificará que se cumplan los siguientes requisitos de procedencia:
I. Que el recurso sea interpuesto oportunamente y por parte legitimada;
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II. Que en la sentencia recurrida el Tribunal Colegiado haya realizado un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de alguna norma general o la interpretación directa de algún precepto constitucional o de un derecho humano establecido en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o que en la demanda se hicieron planteamientos de esa naturaleza, aun cuando el Tribunal Colegiado de Circuito haya omitido el estudio de tales cuestiones, y
III. Que se surtan los requisitos de importancia y trascendencia.
Así, para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo
es necesario que reúnan los siguientes requisitos: a) La oportunidad del
recurso; b) La legitimación procesal del promovente; c) Que en la
sentencia recurrida se haya hecho pronunciamiento sobre la
constitucionalidad de una norma general, o se establezca la
interpretación directa de un precepto constitucional o de un derecho
humano establecido en los Tratados Internacionales de los que el Estado
Mexicano sea parte, o que, habiéndose planteado alguna de esas
cuestiones, en la demanda de amparo se haya omitido su estudio y, d) Si
conforme al Acuerdo referido se reúne el requisito de importancia y
trascendencia.
Asimismo, se surten los requisitos de importancia y trascendencia
cuando:
a) Habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto Primero del propio Acuerdo, se advierta que dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; y
b) Cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto contra dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.
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En la especie el recurso de revisión cumple con los requisitos de
procedencia en tanto que mediante la resolución al recurso de
reclamación 5/2018, de veintidós de marzo de dos mil dieciocho, esta
Segunda Sala, por unanimidad de votos, determinó, entre otros aspectos,
que considerando que esta Sala al emitir la tesis aislada de rubro:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. CONTRA LA
DETERMINACIÓN QUE RESUELVE UNA RECLAMACIÓN PROCEDE
EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,
INDEPENDIENTEMENTE DE SI EL PRONUNCIAMIENTO ES O NO DE
FONDO (ABANDONO DE LAS JURISPRUDENCIAS 2ª./J. 163/2015
(10ª), y 2ª./J.104/2012 (10ª.))” habría un posible abandono de la
jurisprudencia 2ª./J. 216/2009, de voz: “RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO. NO PROCEDE EL JUICIO DE NULIDAD
PREVISTO EN EL ARTÍCULO 24 DE LA LEY RELATIVA, CUANDO SE
IMPUGNA UNA RESOLUCIÓN QUE DECRETÓ EL SOBRESEIMIENTO
EN EL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO O CUANDO EL
MAGISTRADO INSTRUCTOR DESECHA DE PLANO LA SOLICITUD
DE RECLAMACIÓN PRESENTADA.”, por lo que se revocó el auto de
Presidencia de desechamiento.
Además, subsiste en el recurso el planteamiento de
inconstitucionalidad del artículo 8º, fracción II de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo y, desde diverso aspecto,
también cabe destacar que en torno de la interpretación del citado
numeral el Tribunal Pleno emitió jurisprudencia al resolver la
contradicción de tesis sustentada entre los criterios de la Primera y
Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de voz:
“IMPROCEDENCIA DE LA VÍA EN EL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. CUANDO LA DEMANDA RESPECTIVA SE
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HUBIERE ADMITIDO, EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA
ADMINISTRATIVA DEBE LIMITARSE A SOBRESEER EN EL JUICIO.”
por lo que habría que examinar si hubo desconocimiento de un criterio
sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolverse el
asunto.
SEXTO. Previamente al examen del asunto, procede relatar los
antecedentes que se desprenden de la demanda del juicio de amparo y
de las constancias que obran en autos y que son del tenor siguiente:
1. El quince de julio de mil novecientos noventa y siete, fue emitida la orden de verificación de mercancía de procedencia extranjera en transporte número **********, contenida en el oficio ********** por el entonces Administrador Local de Auditoría Fiscal número sesenta de **********.
2. El cinco de agosto de mil novecientos noventa y siete, en ejecución de la orden de verificación citada, personal adscrito a la Administración Local de Auditoría Fiscal citada vio circulando en una vialidad un vehículo, marca **********, modelo **********, tipo **********, que remolcaba una caja cerrada, presuntamente de origen y procedencia extranjera y se solicitó al conductor se detuviera a fin de verificar la legal importación, tenencia o estancia en el país de la mercancía que transportaba y de las unidades vehiculares.
3. Como resultado de dicha verificación se embargó precautoriamente el bien y se instauró el procedimiento administrativo en materia aduanera correspondiente.
4. El doce de diciembre de dos mil uno, mediante oficio **********, la Administración Local de Auditoría Fiscal de Toluca determinó al afectado un crédito fiscal por la cantidad de **********.
5. En contra de dicha resolución, la parte afectada promovió juicio de nulidad radicado con el número de expediente **********, del índice de la Sala Regional del Centro I del hoy Tribunal Federal de Justicia Administrativa, la cual dictó sentencia el ocho de enero de
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dos mil catorce, en el sentido de declarar la nulidad de la resolución impugnada para el efecto de que la autoridad ordenara y realizara la devolución del vehículo embargado, o bien, en caso de que ello fuera imposible en virtud de que la autoridad demandada ya no contara con el mismo, se le entregaría al contribuyente la cantidad correspondiente al valor actualizado hasta la fecha en que efectivamente se realizara el pago.
6. Ante la imposibilidad de la autoridad de devolver el bien, la autoridad ordenó la devolución de la cantidad de **********.
7. El catorce de septiembre de dos mil quince, el contribuyente procedió a reclamar una indemnización por la cantidad de ********** ante la Administración Local de Auditoría Fiscal de **********, derivada de la responsabilidad patrimonial del Estado por haber considerado que había lesionado su patrimonio y haber embargado, rematado y adjudicado su bien, causándole una lesión en su patrimonio que no tenía obligación de soportar, al cual recayó una resolución negativa ficta.
8. En contra de la resolución negativa ficta, la parte afectada promovió juicio de nulidad, el cual se radicó en la Sala Regional del Centro del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el expediente **********.
9. El catorce de marzo de dos mil dieciséis, mediante oficio **********, la autoridad dio respuesta expresa a la solicitud del contribuyente en el sentido de que el interesado debía tramitar la reclamación de pago de indemnización por concepto de daños y perjuicios conforme el procedimiento especial establecido en el artículo 34, tercer párrafo, de la Ley del Servicio de Administración Tributaria, por lo que se le sugería ingresar su solicitud ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
10. El interesado solicitó la acumulación de este último al diverso juicio de nulidad ********** ya que dentro del mismo se estaba discutiendo la resolución negativa ficta recaída a la reclamación de quince de septiembre de dos mil quince.
11. Por acuerdo de seis de junio de dos mil dieciséis, el Magistrado de la Sala Regional Centro I del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ordenó el trámite de acumulación del asunto al juicio de nulidad ********** y, el catorce de junio de dos mil dieciséis, la Sala referida determinó decretar la acumulación del juicio ********** al diverso **********.
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12. El primero de marzo de dos mil diecisiete, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dictó sentencia en el sentido de sobreseer en el juicio de nulidad por haber considerado, substancialmente, que se actualizaba la causa de improcedencia establecida en la fracción II, del artículo 8o, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, respecto de la resolución negativa ficta, así como de la resolución expresa contenida en el oficio **********de catorce de marzo de dos mil dieciséis, ya que para entrar al fondo de la procedencia de la legalidad de las solicitudes de indemnización por el supuesto actuar irregular del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 14, fracción VII, de la ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en relación con el artículo 24 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, la autoridad a la que se haya hecho la reclamación respectiva, debe haberse pronunciado sobre el fondo de la solicitud, lo que no sucedió en el caso, ya que la autoridad demandada determinó que era improcedente el procedimiento administrativo de reclamación de indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado por no haberse tramitado conforme a la Ley del Servicio de Administración Tributaria, por lo que no procedía el análisis de la legalidad de la resolución impugnada, y como no se pronunció sobre el fondo del asunto, ya que no se había negado la indemnización y tampoco era el caso de que el monto autorizado no se hubiera satisfecho al interesado y tampoco se le estaba imponiendo la obligación de resarcir daños y perjuicios con motivo de la reclamación, en ese caso, no correspondía al Tribunal de referencia conocer de la impugnación de la resolución controvertida.
13. En contra de dicha resolución, la parte afectada promovió juicio de amparo directo, del que conoció el Tribunal Colegiado de Circuito cuya sentencia ahora se analiza.
Es infundado el segundo de los agravios hechos valer por la
parte recurrente.
Ciertamente, en el segundo agravio argumenta la parte
recurrente, fundamentalmente, que el Tribunal Colegiado de Circuito al
emitir la sentencia que impugna no resolvió lo efectivamente
planteado, en tanto que dejó de advertir que en su demanda lo que
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sostuvo fue que el precepto que tildó de inconstitucional, esto es, el
artículo 8º., fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo es contrario al derecho de efectivo acceso a la justicia al
no prever el reencauzamiento de la promoción respectiva al órgano
jurisdiccional que estime competente.
Ahora bien, de la sola lectura del segundo concepto de violación de
la demanda de amparo, se advierte que la parte quejosa adujo que el
artículo 8o., fracción II, de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso
Administrativo, establece que el juicio es improcedente (y por ende
procede el sobreseimiento) para el caso de que no corresponda conocer
al Tribunal respecto del acto impugnado.
Dicho precepto, en concepto de la parte quejosa, es contrario al
derecho de acceso efectivo a la justicia establecido en el artículo 17
constitucional, así como en el artículo 8º. de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, ya que por cuestiones meramente
procesales deja al gobernado sin posibilidad de acceso a la justicia
al impedírsele acceder a la vía que se considera procedente, siendo
que para hacer efectivo el derecho al acceso a la justicia y a fin de
cumplir con la obligación constitucional de promover, respetar, proteger y
garantizar sus derechos esenciales, “la norma debía prever que la
instancia debía, en todo caso, ser encauzada al órgano
jurisdiccional que se estime competente.”
Por su parte, el Tribunal Colegiado de Circuito al desestimar dicha
argumentación consideró, esencialmente, que el precepto combatido al
declarar la improcedencia del juicio (porque no le competa al Tribunal
conocer del asunto), no vulnera el derecho de acceso a la justicia
reconocido en el artículo 17 constitucional y 1o., y 25 de la Convención
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Americana sobre Derechos Humanos, pues el ejercicio de ese derecho
se encuentra sujeto al cumplimiento de determinados requisitos,
presupuestos y cargas procesales que no deben soslayarse en
detrimento de la correcta y eficiente administración de justicia, como lo es
la carga procesal dispuesta de manera asequible al gobernado de
presentar el recurso efectivo ante el Tribunal competente y que en el
caso no es el juicio contencioso administrativo.
Dicha consideración, la apoyó el Tribunal del conocimiento en la
jurisprudencia 2a./J. 146/2015 (10a.) de esta Segunda Sala vigente al
momento de emitir la resolución que prevé lo siguiente:
“INCOMPETENCIA POR RAZÓN DE LA MATERIA EN EL JUICIO DE NULIDAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. SUS CONSECUENCIAS JURÍDICAS. Cuando el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa advierta que carece de competencia por razón de la materia para conocer de una demanda de nulidad, deberá declarar la improcedencia del juicio en términos del artículo 8o., fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, sin que ello implique vulnerar el derecho de acceso a la justicia reconocido en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 8, numeral 1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, pues el ejercicio de este derecho se encuentra sujeto al cumplimiento de determinados requisitos, presupuestos y cargas procesales que no deben soslayarse en detrimento de la correcta y eficiente administración de justicia, como lo es la carga procesal dispuesta de manera asequible al gobernado, de presentar el recurso efectivo ante el tribunal competente. En las relatadas condiciones, se concluye que, ante la incompetencia por razón de la materia, el referido tribunal no está obligado a remitir el asunto a la autoridad que considere competente.” (Décima Época. Registro: 2010356. Instancia: Segunda
Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 24, Noviembre de 2015, Tomo II. Materia(s): Administrativa. Tesis: 2a./J. 146/2015 (10a.). Página: 1042)
De lo anterior, se sigue que el Tribunal Colegiado del conocimiento,
contrariamente a lo sostenido por la parte recurrente, sí se ocupó de
examinar la argumentación que hizo valer en su demanda de amparo, en
los términos que planteó la parte quejosa, determinando que el precepto
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reclamado no vulnera el derecho de acceso a la justicia reconocido en el
artículo 17 constitucional y 1 y 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, en tanto que el ejercicio de ese derecho se
encuentra sujeto al cumplimiento, entre otros, de cargas procesales que
no deben soslayarse en detrimento de la correcta y eficiente
administración de justicia, y que en el caso examinado, el acceso efectivo
a la justicia requiere cubrir la carga procesal de presentar el recurso
efectivo ante el Tribunal competente y cita una jurisprudencia de esta
Sala, vigente al momento de la emisión de la sentencia del Órgano
Colegiado, la cual, entre otros aspectos, establece que “ante la
incompetencia por razón de la materia, el referido Tribunal no está
obligado a remitir el asunto a la autoridad que considere
competente.”
Por tanto, como la aplicación de tal jurisprudencia por parte del
órgano jurisdiccional puede hacerse, entre otros supuestos, cuando hace
suyas las razones contenidas en la tesis, como sucede cuando al
examinar una de las cuestiones controvertidas se limita a transcribir el
texto de la tesis sin necesidad de expresar otras consideraciones, debe
estimarse que dicho Tribunal Colegiado de Circuito sí se ocupó de los
razonamientos hechos valer por la parte quejosa, en especial en relación
con que ante la incompetencia del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa, dicho órgano no está obligado a hacer la remisión del
asunto a la autoridad que se considere competente.
Apoya la anterior consideración, en lo conducente, la tesis de esta
Sala que establece lo siguiente:
“JURISPRUDENCIA. SU APLICACIÓN POR EL ÓRGANO JURISDICCIONAL. La aplicación de la jurisprudencia por el órgano jurisdiccional puede hacerse de modos diferentes. Así, existen casos
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en los que al aplicarla el órgano hace suyas las razones contenidas en la tesis, como sucede cuando al examinar una de las cuestiones controvertidas se limita a transcribir el texto de la tesis sin necesidad de expresar otras consideraciones; o cuando estudia el problema debatido expresando razonamientos propios y los complementa o fortalece con la reproducción de alguna tesis de jurisprudencia relativa al tema. Sin embargo, esto no ocurre en el caso en que exista una jurisprudencia que establezca la inconstitucionalidad de la ley aplicada en el acto reclamado, pues en este supuesto el juzgador no hace un examen del tema debatido y resuelto por aquélla, sino que simplemente la aplica porque le resulta obligatoria, independientemente de que comparta sus razonamientos y sentido, es decir, en este caso el Juez o tribunal sólo ejercen su libertad de jurisdicción en la determinación relativa a si el caso concreto se ajusta o no a los supuestos que lleven a la aplicación de la jurisprudencia, mas no en el criterio que en ésta se adopta.” (Época:
Novena Época. Registro: 184861. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVII, Febrero de 2003. Materia(s): Común. Tesis: 2a. V/2003. Página: 327)
De ahí que procede desestimar la argumentación de la parte
recurrente.
A mayor abundamiento, cabe destacar que el precepto tildado de
inconstitucional contrariamente a lo argumentado por la parte quejosa,
ahora recurrente, no es contrario al derecho de acceso efectivo a la
justicia.
En efecto, el derecho fundamental de acceso a la justicia debe
entenderse como la posibilidad real, efectiva e idónea de las personas
para acudir ante las instancias jurisdiccionales a efecto de reclamar las
violaciones a sus derechos, de tal suerte que puedan ser oídas y
vencidas en un procedimiento en el que se salvaguarden los garantías
mínimas del debido proceso y a través del cual se pueda lograr la
reparación de dichas violaciones.
Por su parte, los artículos 14 y 17 constitucionales, en lo
conducente establecen lo siguiente:
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‘ARTÍCULO 14. (...) Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho … .’ ‘ARTÍCULO. 17. Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales… .’
De lo anterior se advierte que el derecho fundamental al debido
proceso, constituye uno de los ejes rectores de la protección del
gobernado frente a los actos de autoridad. En ese sentido, el derecho al
debido proceso reviste superlativa importancia en el orden jurídico
mexicano.
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver
la contradicción de tesis 35/2000, estableció que este derecho humano
implica la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y de promover la
actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos
procesales, permita obtener una decisión en la que se resuelva sobre las
pretensiones deducidas.
En ese mismo precedente señaló que la regulación sobre los
plazos y términos conforme a los cuales se administra la justicia puede
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limitar esa prerrogativa fundamental con el fin de lograr que las instancias
jurisdiccionales constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al
que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que
deriven de las relaciones jurídicas que entablan, en la inteligencia de que
las condiciones o presupuestos procesales que se establezcan
encuentren sustento en los diversos principios o derechos consagrados
en la propia Constitución General de la República.
Las anteriores consideraciones quedaron plasmadas en la tesis
P./J. 113/2001, cuyo rubro, texto y datos de identificación son los
siguientes:
“JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL. De la interpretación de lo dispuesto en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución General de la República se advierte que en ese numeral se garantiza a favor de los gobernados el acceso efectivo a la justicia, derecho fundamental que consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener una decisión en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas, y si bien en ese precepto se deja a la voluntad del legislador establecer los plazos y términos conforme a los cuales se administrará la justicia, debe estimarse que en la regulación respectiva puede limitarse esa prerrogativa fundamental, con el fin de lograr que las instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas que entablan, siempre y cuando las condiciones o presupuestos procesales que se establezcan encuentren sustento en los diversos principios o derechos consagrados en la propia Constitución General de la República; por ende, para determinar si en un caso concreto la condición o presupuesto procesal establecidos por el legislador ordinario se apegan a lo
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dispuesto en la Norma Fundamental deberá tomarse en cuenta, entre otras circunstancias, la naturaleza de la relación jurídica de la que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita y el contexto constitucional en el que ésta se da (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Septiembre de 2001, página: 1583).
Esta Segunda Sala, por su parte, ha establecido el alcance de los
diversos principios que se consagran a favor de los gobernados en el
derecho de acceso a la justicia; asimismo, ha señalado que las
autoridades que se encuentran obligadas a su observancia son todas
aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, como se
aprecia en la jurisprudencia 2a./J. 192/2007, cuyo rubro, texto y datos de
identificación son los siguientes:
“ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN LA GARANTÍA INDIVIDUAL RELATIVA, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES. La garantía individual de acceso a la impartición de justicia consagra a favor de los gobernados los siguientes principios: 1. De justicia pronta, que se traduce en la obligación de las autoridades encargadas de su impartición de resolver las controversias ante ellas planteadas, dentro de los términos y plazos que para tal efecto establezcan las leyes; 2. De justicia completa, consistente en que la autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos cuyo estudio sea necesario, y garantice al gobernado la obtención de una resolución en la que, mediante la aplicación de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste o no la razón sobre los derechos que le garanticen la tutela jurisdiccional que ha solicitado; 3. De justicia imparcial, que significa que el juzgador emita una resolución apegada a derecho, y sin favoritismo respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su sentido; y, 4. De justicia gratuita, que estriba en que los órganos del Estado encargados de su impartición, así como los servidores públicos a quienes se les encomienda dicha función, no cobrarán a las partes en conflicto emolumento alguno por la
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prestación de ese servicio público. Ahora bien, si la citada garantía constitucional está encaminada a asegurar que las autoridades encargadas de aplicarla lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, es claro que las autoridades que se encuentran obligadas a la observancia de la totalidad de los derechos que la integran son todas aquellas que realizan actos materialmente jurisdiccionales, es decir, las que en su ámbito de competencia tienen la atribución necesaria para dirimir un conflicto suscitado entre diversos sujetos de derecho, independientemente de que se trate de órganos judiciales, o bien, sólo materialmente jurisdiccionales” (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVI, Octubre de 2007, página: 209).
Uno de estos presupuestos es precisamente la competencia del
órgano jurisdiccional.
A la luz de este marco constitucional y convencional, es dable
establecer, como premisa fundamental que el derecho humano de
acceso a la justicia debe entenderse como la posibilidad real, efectiva e
idónea de las personas para acudir ante las instancias jurisdiccionales a
efecto de reclamar las violaciones a sus derechos, de tal suerte que
puedan ser oídas y vencidas en un procedimiento en el que se
salvaguarden los garantías mínimas del debido proceso y a través del
cual se pueda lograr la reparación de dichas violaciones.
No obstante lo anterior, tanto la Convención Americana como la
Constitución General son coincidentes en establecer que la tutela de
este derecho humano se encuentra sujeta a determinados presupuestos
y requisitos, los cuales deben ser razonables y encontrar una
justificación en las necesidades de la propia administración de justicia,
así como en la propia Constitución.
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En razón de ello, debe concluirse que si bien el derecho de acceso
a la justicia conlleva la prerrogativa de acudir ante el órgano jurisdiccional
a efecto de obtener una decisión en la que se resuelva de manera
efectiva sobra las pretensiones deducidas, lo cierto es que no se trata de
un derecho absoluto, puesto que su ejercicio se encuentra sujeto al
cumplimiento de ciertos requisitos y presupuestos que resultan
indispensables para el correcto y eficiente desempeño de la
administración de justicia, dentro de los cuales se encuentra
precisamente el de la competencia del órgano.
Por tanto, es válido sostener que el desechamiento de la demanda
de nulidad, cuando el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
considere que carece de competencia por razón de materia para conocer
del asunto, no vulnera el derecho de acceso a la justicia o el derecho a
contar con un recurso juridicial efectivo, puesto que tal determinación es
consecuencia del incumplimiento de uno de estos presupuestos, que se
traduce en la carga procesal mínima del gobernado de presentar medio
de defensa en la vía correspondiente ante la autoridad competente.
En esa tesitura, debe reiterarse que si bien el derecho de acceso a
la justicia establece la obligación por parte de todos los órganos
jurisdiccionales de suprimir en todo momento, prácticas que tiendan a
denegar o delimitar el referido derecho de acceso a la justicia, esto es,
evitar meros formalismos o tecnicismos no razonables que impidan el
acceso a un tribunal que dirima la controversia o pretensiones que se
deduzcan, lo cierto es que dicho mandato no debe interpretarse como la
obligación del juzgador de dejar de lado cualquier presupuesto o
requisitos establecido para el ejercicio de determinado recurso o medio
de defensa.
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En la especie la parte quejosa estima que el precepto que reclama
es contrario al derecho de acceso efectivo a la justicia, porque en su
concepto dicho numeral no prevé el reencauzamiento a la autoridad
que se estime competente impidiéndose con ello el acceso a la vía que
se considere procedente.
El argumento aducido es infundado al partir de una premisa
inexacta.
En efecto, el precepto reclamado es del tenor siguiente:
“ARTÍCULO 8º. Es improcedente el juicio ante el Tribunal en los casos, por las causales y contra los actos siguientes: (…) II. Que no le competa conocer a dicho Tribunal. (…).”
El Tribunal Pleno al resolver la contradicción de tesis 389/2016,
sustentadas entre la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, interpretó el contenido del artículo 8, fracción II,
de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en
la jurisprudencia del Tribunal Pleno del Alto Tribunal P./J. 21/2018(10ª),
que es del tenor siguiente:
“IMPROCEDENCIA DE LA VÍA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO LA DEMANDA RESPECTIVA SE HUBIERE ADMITIDO, EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEBE LIMITARSE A SOBRESEER EN EL JUICIO. Conforme al artículo 8o., fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es improcedente el juicio ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa contra actos que no le competa conocer a dicho Tribunal; de modo que si se demanda algún acto ajeno a su competencia material prevista en los artículos 14 y 15 de la Ley Orgánica que lo rige, la consecuencia necesaria, cuando la
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demanda respectiva se hubiere admitido, es que deba sobreseerse en el juicio, con apoyo en la fracción II del artículo 9o. del primer ordenamiento citado, acorde con la cual, procede el sobreseimiento cuando durante el juicio aparezca o sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo 8o. mencionado. Ahora bien, como ninguno de estos preceptos, ni alguno otro de la propia ley, disponen que al actualizarse la improcedencia –y el consecuente sobreseimiento en el juicio– también deba precisarse en la propia resolución cuál es, en su caso, la diversa autoridad a quien compete el conocimiento del asunto, se concluye que en estos supuestos el legislador estableció una causal sustentada en la improcedencia de la vía y, por ello, no existe obligación legal del Tribunal de señalar a qué otra autoridad han de remitirse los autos, ni debe esperar a que ésta decida si acepta o no la competencia, y menos aún condicionar la improcedencia del juicio hasta que se decida un posible conflicto competencial entablado con el órgano al que se le declinó competencia, a fin de que hasta este último momento se decrete la firmeza del sobreseimiento. En efecto, no deben confundirse las figuras jurídicas de la incompetencia y de la improcedencia de la vía, pues mientras la primera implica la apertura de un procedimiento para determinar qué órgano jurisdiccional se hará cargo de la demanda, ya sea porque una autoridad decline su conocimiento, o bien, pida a otra que se inhiba de ello; la segunda exclusivamente conlleva la determinación unilateral de rechazar la demanda porque ante quien se presentó carece de atribuciones para conocer de las pretensiones del actor, quedando a salvo sus derechos para hacerlos valer ante la autoridad que elija como la competente. En consecuencia, como la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo no dispone expresamente la apertura de un trámite competencial cuando se estime que el juicio es improcedente, porque el acto cuya nulidad se demandó no le compete conocerlo al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, ante esta clara improcedencia de la vía, cuando la demanda hubiere sido admitida, dicho órgano jurisdiccional debe limitarse a sobreseer en el juicio, pues al carecer de facultades expresas para la apertura de un trámite competencial, hecha excepción de los conflictos originados al seno del propio Tribunal por razón de territorio, tampoco debe actuar en un sentido no autorizado por la ley, si se toma en cuenta que conforme al principio de legalidad sólo puede hacer lo que ésta le permite y, además, con ese proceder tampoco se restringen las defensas del actor, al contar con medios de
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impugnación a su alcance para combatir el sobreseimiento referido.” (Décima Época. Registro: 2017811. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Publicación: viernes 07 de septiembre de 2018 10:16 h. Materia(s): (Administrativa). Tesis: P./J. 21/2018 (10a.)
Esta tesis se publicó el viernes siete de septiembre de dos mil
dieciocho en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, se
considera de aplicación obligatoria a partir del lunes diez de septiembre
siguiente.
Del referido criterio se desprende lo siguiente:
El artículo 8, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo prevé la improcedencia del juicio de
nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa contra
actos que no le competa conocer a dicho Tribunal.
Por tanto, si se demanda algún acto ajeno a la competencia
material del referido Tribunal prevista en los artículos 14 y 15 de
la Ley Orgánica que lo rige, la consecuencia necesaria, cuando
la demanda respectiva se hubiere admitido, es que deba
sobreseerse en el juicio con fundamento en la fracción II del
artículo 9 de la ley Federal de Procedimiento Contencioso
Administrativo.
Considerando que ninguno de estos preceptos, ni alguno otro de
la propia ley en cita, disponen que al actualizarse la
improcedencia, también deba precisarse en la propia resolución
cuál es, en su caso, la diversa autoridad a quien compete el
conocimiento del asunto, es de concluirse que en estos supuestos
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el legislador estableció una causal sustentada en la
improcedencia de la vía.
Por tanto, no hay obligación legal del Tribunal de señalar a qué
otra autoridad han de remitirse los autos, ni debe esperar a que
ésta decida si acepta o no la competencia y menos aún
condicionar la improcedencia del juicio hasta que se decida un
posible conflicto competencial entablado con el órgano al que se
le declinó competencia, a fin de que hasta este último momento se
decrete la firmeza del sobreseimiento.
Lo anterior, porque no deben confundirse las figuras jurídicas
de la incompetencia y de la improcedencia de la vía, pues
mientras la primera implica la apertura de un procedimiento para
determinar qué órgano jurisdiccional se hará cargo de la
demanda, ya sea porque una autoridad decline su conocimiento, o
bien, pida a otra que se inhiba de ello; la segunda exclusivamente
conlleva la determinación unilateral de rechazar la demanda
porque ante quien se presentó dicho documento carece de
atribuciones para conocer de las pretensiones del actor,
quedando a salvo sus derechos para hacerlos valer ante la
autoridad que elija como la competente.
De ahí que ante esta clara improcedencia de la vía, cuando la
demanda hubiere sido admitida, dicho órgano jurisdiccional debe
limitarse a sobreseer en el juicio, pues al carecer de facultades
expresas para la apertura de un trámite competencial, hecha
excepción de los conflictos originados al seno del propio Tribunal
por razón de territorio, dicho órgano no debe actuar en un sentido
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no autorizado por la ley, considerando que conforme al principio
de legalidad sólo puede hacer lo que ésta le permite.
Además, con ese proceder tampoco se restringen las defensas
del actor, al contar con medios de impugnación a su alcance
para combatir el sobreseimiento referido.
Ahora bien, como se ha indicado, la parte quejosa estima que el
precepto que reclama es contrario al derecho de acceso efectivo a la
justicia, porque en su concepto dicho numeral no prevé el
reencauzamiento a la autoridad que se estime competente
impidiéndose con ello el acceso a la vía que se considere procedente.
No obstante, el hecho de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal
y Administrativa estime que carece de competencia para conocer de una
determinada demanda, ante la improcedencia de la vía, cuando aquélla
ya ha sido admitida, tal circunstancia en sí misma no significa que no
exista un recurso judicial efectivo a través del cual el gobernado pueda
hacer valer sus pretensiones en contra del sobreseimiento emitido en el
juicio de nulidad una vez admitida la demanda, sino que atendiendo a la
interpretación del precepto en los términos antes anotados, se advierte
que dicho órgano jurisdiccional al no contar con facultades expresas
para la apertura de un trámite competencial, hecha excepción de los
conflictos originados al seno del propio Tribunal por razón de territorio,
dicho órgano no debe actuar en un sentido no autorizado por la ley,
considerando que conforme al principio de legalidad sólo puede hacer lo
que ésta le permite; sin que ello implique una vulneración al derecho
fundamental de acceso a la justicia en perjuicio de la parte afectada con
dicha decisión, pues aun cuando la norma tildada de inconstitucional no
prevea el reencauzamiento al órgano jurisdiccional que se estime
competente, no impide que el afectado con el sobreseimiento en el juicio
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de nulidad como consecuencia de la improcedencia de la vía, pueda
combatir tal decisión en tanto que tiene expedito su derecho para
combatirla por los medios correspondientes.
Por tanto, el precepto combatido no vulnera el derecho humano de
acceso a la justicia reconocido en el artículo 17 constitucional, pues su
ejercicio está sujeto al cumplimiento de determinados requisitos,
presupuestos y cargas procesales que no deben soslayarse en
detrimento de la correcta y eficiente administración de justicia, como lo es
la carga procesal dispuesta de manera asequible al gobernado de
presentar su medio de defensa en la vía correspondiente.
De ahí que se desestime la argumentación de la parte recurrente.
En otro contexto y por lo que se refiere al primer agravio hecho
valer por la parte recurrente, cabe destacar que no pasa inadvertido para
esta Sala que en dicho agravio la parte recurrente sostiene,
fundamentalmente, que la sentencia que impugna interpretó de manera
indebida el artículo 24 de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado en relación con el artículo 14, fracciones VIII y
XIV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, privándosele con ello de la oportunidad de acceder al
juicio de nulidad promovido contra una negativa ficta configurada con
motivo de la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado y la
negativa expresa derivada de dicha reclamación, al considerar que
para ello se requería que se le hubiera negado la indemnización o que
por su monto, no se hubiera satisfecho al interesado, o que se le
hubiera impuesto la obligación de resarcir los daños y perjuicios
pagados con motivo de la reclamación, pues tal y como lo establece el
artículo 24 de la citada ley y el artículo 14 de la Ley Orgánica referida,
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interpretados de manera sistemática y conforme a los artículos 1º. y 17
constitucionales, resultaba procedente el juicio de nulidad, por lo son
inaplicables a su juicio las jurisprudencias 2ª./J. 104/2012(10ª) y 2ª./J.
216/2009 atento al contenido de la tesis aislada de esta Sala de voz:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. CONTRA LA
DETERMINACIÓN QUE RESUELVE UNA RECLAMACIÓN PROCEDE
EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
INDEPENDIENTEMENTE DE SI EL PRONUNCIAMIENTO ES O NO DE
FONDO. (ABANDONO DE LAS JURISPRUDENCIAS 2ª./J.
163/2015(10ª) y 2ª./J. 104/2012(10ª).”
No obstante, si bien es verdad que el Tribunal Colegiado de
Circuito al desestimar la argumentación de la parte quejosa sostuvo que
no le asistía la razón en cuanto a la inaplicabilidad de las
jurisprudencias 2ª./J. 104/2012(10ª) y 2ª./J. 216/2009, ya que lo
trascendente para el juicio de nulidad en relación con la reclamación
patrimonial por responsabilidad patrimonial del Estado, es necesario que
la resolución impugnada se refiera a temas de fondo específicos a que
alude el artículo 14 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa (abrogada aplicable al caso); siendo que por lo
que se refiere a la 2ª./J. 104/2012(10ª) esta Sala la abandonó y emitió la
tesis diversa de rubro: “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL
ESTADO. CONTRA LA DETERMINACIÓN QUE RESUELVE UNA
RECLAMACIÓN PROCEDE EL JUICIO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. INDEPENDIENTEMENTE DE SI EL
PRONUNCIAMIENTO ES O NO DE FONDO. (ABANDONO DE LAS
JURISPRUDENCIAS 2ª./J. 163/2015(10ª) y 2ª./J. 104/2012(10ª).” en la
cual se alude a la procedencia del juicio de nulidad en tratándose de
asuntos en que se resuelva una reclamación por responsabilidad
patrimonial del Estado con independencia que el pronunciamiento fuera
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de fondo; lo cierto es que al momento de haberse resuelto el juicio de
nulidad con el sobreseimiento en dicho juicio y al resolver el Tribunal
Colegiado de Circuito el expediente **********, aún se encontraba en vigor
la jurisprudencia 2ª./J. 104/2012(10ª).
Lo anterior es así si se toma en cuenta que la Sala del Tribunal
Federal de Justicia Administrativa al emitir la resolución de
sobreseimiento en el juicio de nulidad, tuvo lugar el primero de marzo de
dos mil diecisiete y la sentencia del Tribunal Colegiado de Circuito que se
basó entre otros aspectos en dicha jurisprudencia, fue dictada el cinco
de octubre siguiente; siendo que el abandono, entre otras, de la
jurisprudencia 2ª./J. 104/2012(10ª) tuvo lugar a través de la tesis aislada
publicada el veintisiete de octubre de dos mil diecisiete; de modo que
ambos Tribunales emitieron sus resoluciones cuando la jurisprudencia
ahora abandonada se encontraba en vigor y les resultaba obligatoria.
En consecuencia, al resultar infundado el segundo agravio hecho
valer por la parte recurrente, procede confirmar la sentencia impugnada y
negar a la parte quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal
que solicitó.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia
recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a
**********, en contra de la autoridad y por los actos reseñados en el
primer considerando.
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Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los
autos relativos al lugar de su origen; y, en su oportunidad archívese el
toca como asunto concluido.
MATC´llm.