AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018 QUEJOSA: **********.

PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. SECRETARIA: MARÍA ANTONIETA DEL CARMEN TORPEY

CERVANTES.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Por escrito presentado el veintinueve de mayo de dos

mil diecisiete, ante la Sala ********** del Tribunal Federal de Justicia

Administrativa, **********, por su propio derecho, solicitó el amparo y

protección de la Justicia Federal, en contra de la autoridad y por el acto

que a continuación se indica:

AUTORIDAD RESPONSABLE. La Sala ********** del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. ACTO RECLAMADO. La sentencia de veinte de abril de dos mil diecisiete, dictada en el expediente **********.

SEGUNDO. La parte quejosa estimó violados en su perjuicio los

derechos fundamentales contenidos en los artículos 1º, 14, 16 y 17

constitucionales; señaló como parte tercera interesada: al titular de la

Administración Desconcentrada de Auditoría Fiscal de Veracruz **********

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del Servicio de Administración Tributaria; e hizo valer los conceptos de

violación que estimó pertinentes.

TERCERO. En auto de catorce de junio de dos mil diecisiete el

Presidente del ********** Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del

Séptimo Circuito, al que le correspondió conocer del asunto, admitió la

demanda de amparo registrándola con el número de expediente amparo

directo administrativo ********** y, tramitado el juicio, dictó sentencia el

dieciséis de noviembre de dos mil diecisiete, terminada de engrosar el

veintinueve siguiente, la que concluyó con el siguiente punto resolutivo:

“ÚNICO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, contra el acto de la autoridad precisado en el resultando primero de esta ejecutoria.”

Las consideraciones en las que substancialmente se sustenta y en

la parte que interesa, son las siguientes:

“SEXTO. Los conceptos de violación hechos valer son

ineficaces.

En el primer concepto de violación la quejosa manifiesta que la

Sala responsable viola lo dispuesto en los artículos 14, 16 y 17

constitucionales 50 de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo, por violación a los principios de

congruencia externa, imparcialidad, de estricto derecho,

legalidad y seguridad jurídica. (…).

Los argumentos que anteceden son infundados.

(…) de la demanda de nulidad se desprende que la actora aquí

quejosa, negó que el dos de abril de dos mil catorce, hubiese

presentado la declaración anual normal del ejercicio fiscal de

dos mil trece (…) y, que la cuenta clave número (…) del Banco

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Azteca no es suya, y que por lo tanto, haya recibido la cantidad

de $12,325.00 (…), reportada como saldo a favor en la citada

declaración. (…).

Ahora bien, como lo consideró la Sala responsable, se estima

que la declaración anual del ejercicio de dos mil trece,

presentada el dos de abril de dos mil catorce, se efectuó por la

actora en uso de su Contraseña o Clave de Identificación

Electrónica Confidencial Fortalecida, pues la presentación de

documentos digitales no solamente puede realizarse a través de

la denominada firma electrónica avanzada sino también por

alguna otra establecida mediante reglas de carácter general,

como es el caso, de la Contraseña o Clave de Identificación

Electrónica Confidencial Fortalecida.

En efecto, se afirma lo anterior, porque el artículo 17-D del

Código Fiscal de la Federación, establece: ‘ARTÍCULO 17-D. (Se

transcribe).’

El mencionado precepto regula lo relativo a la presentación de

documentos digitales con firma electrónica avanzada, además,

prevé que las autoridades fiscales, mediante reglas de carácter

general podrán autorizar el uso de otras firmas electrónicas.

También dispone que para los efectos de la firma electrónica

avanzada, deberá contarse con un certificado que confirme el

vínculo entre un firmante y los datos de creación de una firma

electrónica avanzada, expedido por el Servicio de Administración

Tributaria cuando se trate de personas morales y de los sellos

digitales previstos en el artículo 29 de dicho Código, y por un

prestador de servicios de certificación autorizado por el Banco

de México cuando se trate de personas físicas.

Esto es, que la presentación de documentos digitales no sólo

puede realizarse a través de la denominada firma electrónica

avanzada sino también por alguna otra firma electrónica

establecida mediante reglas de carácter general.

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En el caso de la Contraseña o Clave de Identificación Electrónica

Confidencial Fortalecida o CIECF, se trata de una firma

electrónica que tiene su fundamento en la regla I.2.2.1., de la

Resolución Miscelánea Fiscal para el ejercicio fiscal de dos mil

catorce, la cual establece:

Capítulo I.2.2. De los medios electrónicos ‘Valor probatorio de la

Contraseña I.2.2.1. Para los efectos del artículo 17-D del CFF, la

Contraseña se considera una firma electrónica que funciona como

mecanismo de acceso en los servicios electrónicos que brinda el SAT

a través de su página de Internet, conformada por la clave en el RFC

del contribuyente, así como por una contraseña que él mismo elige, la

cual podrá cambiarse a través de una pregunta y respuesta secreta

elegida al momento de su obtención.

La Contraseña sustituye la firma autógrafa y produce los mismos

efectos que las leyes otorgan a los documentos correspondientes,

teniendo igual valor probatorio.’

Del contenido de la regla mencionada, se colige que para los

efectos del artículo 17 D del Código Fiscal de la Federación, la

contraseña o Clave de Identificación Electrónica Confidencial

Fortalecida, constituye una firma electrónica, la cual funciona

como mecanismo de acceso en los servicios electrónicos que

brinda el Servicio de Administración Tributaria a través de su

página de Internet.

La mencionada Contraseña se encuentra conformada por la

clave en el Registro Federal de Contribuyentes (RFC) del

contribuyente y por una contraseña que éste elige, la que podrá

cambiar a través de una pregunta y respuesta secreta elegida al

momento de su obtención.

Además en la citada regla se prevé que la Contraseña sustituye

la firma autógrafa y produce los mismos efectos que las leyes

otorgan a los documentos correspondientes, teniendo igual valor

probatorio.

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Asimismo, en términos de lo dispuesto en los artículos 46,

segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo y 210-A del Código Federal de

Procedimientos Civiles de aplicación supletoria, el valor

probatorio de la información generada o comunicada que conste

en medios electrónicos depende de la fiabilidad del método en

que haya sido generada, comunicada, recibida o archivada, en tal

caso, sí es posible atribuir a las personas obligadas el contenido

de la información relativa.

Por otra parte, de la Guía para obtener la contraseña del SAT por

Internet, para el Régimen de Incorporación Fiscal y Asalariados

que la propia quejosa aportó al juicio contencioso administrativo

como prueba, se advierte que dentro de los pasos para obtener

la Contraseña, se encuentran, el ingresar al portal de internet del

SAT (sat.gob.mx) y seleccionar Trámites, después seleccionar

Servicios y dar clic en contraseña y después en el Régimen de

Incorporación Fiscal–Asalariados, abriéndose una ventana con la

aplicación, Captura tu RFC con homoclave, para después oprimir

validar RFC, llenar un formulario registro de datos del

contribuyente, debiendo registrarse como campos obligatorios el

nombre, apellido paterno y materno, domicilio fiscal registrado

ante el SAT, al menos un correo electrónico y la Contraseña, que

es la clave que se integra de ocho caracteres, compuestas de

números y/o letras; que al dar clic en registrar contraseña

aparece un mensaje que confirma el registro de la contraseña, la

cual es enviada al correo electrónico, además del acuse de

recibo de la generación de la contraseña (foja ciento trece a

ciento catorce del juicio contencioso).

De acuerdo con lo hasta aquí expuesto, es de concluirse que el

método de creación de la Contraseña como una firma electrónica

resulta fiable, porque su integración es el resultado de los ocho

caracteres (números o letras) que el contribuyente ingresa al

momento de su generación, de manera que si es el propio

contribuyente quien crea esa Contraseña con la cual puede

acceder a los servicios Electrónicos que ofrece el portal del

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Servicio de Administración Tributaria, esto otorga certeza en

cuanto a la fiabilidad de su creación y la generación de la

información a través de su uso y que atribuye su autoría al

contribuyente como titular de esa contraseña.

Por lo tanto, si la Contraseña o Clave de Identificación

Electrónica Confidencial Fortalecida ‘CIECF’ constituye una firma

electrónica y es un medio de identificación del contribuyente

para acceder a los servicios electrónicos que presta el Servicio

de Administración Tributaria a través de su página de Internet,

resulta indudable que si en los archivos electrónicos del Servicio

de Administración Tributaria obra la declaración anual normal

del ejercicio fiscal de dos mil trece, presentada el dos de abril de

dos mil catorce, con número de operación (…) a nombre de la

quejosa (…), en la que señaló como número de cuenta con Clabe

interbancaria (…) de la institución **********; con monto de saldo

a favor por la cantidad de **********; además, de que en autos del

juicio contencioso también obra la reimpresión del acuse de

recibo de la presentación de la declaración anual normal de

ejercicio de dos mil trece, efectuada el día dos de abril de dos mil

catorce a las ‘20:49’ horas, y como medio de presentación

Internet, con cadena del sello digital (…) dichas documentales

tienen pleno valor probatorio de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles

de aplicación supletoria a la Ley Federal de Procedimiento

Contencioso Administrativo, (…).

Lo hasta aquí razonado, es suficiente para (…)tener por

demostrado que la citada declaración normal anual para el

ejercicio fiscal de dos mil trece, presentada el dos de abril de dos

mil catorce, se efectuó vía electrónica en el portal del Servicio de

Administración Tributaria en uso de la Contraseña o Clave de

Identificación Electrónica Confidencial Fortalecida CIECF de la

contribuyente quejosa, la cual como se dijo, tiene pleno valor

probatorio, pues la citada contraseña goza de la calidad de una

firma electrónica al estar previsto así en el artículo 17-D, primer

párrafo, del Código Fiscal de la Federación y en la regla I.2.2.1.,

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de la Resolución Miscelánea para dos mil catorce, publicada en

el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos

mil trece.

(…) a mayor abundamiento, (…) tanto en la declaración normal

anual para el ejercicio fiscal de dos mil trece, presentada el dos

de abril de dos mil catorce, como en la complementaria

presentada el veintiocho del citado mes y año, existe

coincidencia en cuanto al monto del Ingreso Anual en cantidad

de (…) de los ingresos acumulables en cantidad de (…) monto de

ingresos exentos en cantidad de (…); como también en el total

del impuesto retenido en un monto de (…).

Al igual que en la reimpresión del acuse de recibo de la

presentación de la declaración anual normal para el ejercicio

fiscal de dos mil trece, el día dos de abril de dos mil catorce,

presenta la cadena de caracteres como sello digital (…).

Lo anterior, (…)genera presunción de que la mencionada

declaración anual normal del ejercicio de dos mil trece,

presentada el dos de abril de dos mil catorce, se presentó vía

electrónica en uso de la contraseña generada por la propia

contribuyente, pues es ella quien conoce la clave electrónica

para acceder al portal del Servicio de Administración Tributaria;

como también los datos relativos a sus ingresos gravados y

exentos, el importe total del impuesto retenido, ya que en ambas

declaraciones coincide las cantidad reportada por este concepto,

pues dicho dato se obtiene de la constancia de retenciones que

expide el patrón al contribuyente persona física por salarios; por

lo que resulta infundada la afirmación que realiza la quejosa en el

sentido de que no existen indicios o elementos que generen

presunción de que los datos de la mencionada declaración

fueron aportados por ella.

En otro orden, se considera infundado lo alegado por la quejosa

acerca de que los mecanismos de generación y seguridad de la

Contraseña o Clave de Identificación Electrónica Confidencial

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Fortalecida CIECF, son vulnerables y no puede tener la calidad

de indubitalidad que por ley tiene concedida la firma electrónica

avanzada FIEL.

Lo anterior, porque en autos del juicio contencioso

administrativo de origen, no se recibió prueba alguna para

evidenciar la vulnerabilidad de la mencionada Contraseña o

Clave de Identificación Electrónica Confidencial Fortalecida

CIECF, cuando en términos de lo dispuesto en los artículos 81 y

82 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación

supletoria a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo, correspondía a la quejosa la carga de la prueba

de esa afirmación. (…).

Es aplicable por similitud jurídica y en lo conducente, la tesis del

Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito,

que (…) dice: ‘FIRMA ELECTRÓNICA EN OPERACIONES

BANCARIAS Y COMERCIALES. ES UNA FUENTE VÁLIDA Y

CIERTA DE OBLIGACIONES PARA LOS TARJETAHABIENTES A

MENOS DE QUE SE DEMUESTRE QUE EL PROCESO QUE LE DIO

ORIGEN LA HACE VULNERABLE. (Se transcribe).’

En otra parte del primer concepto de violación, la quejosa afirma

que la Sala responsable sostuvo que no era suficiente para

acreditar que la resolución impugnada es ilegal, que manifestara

no haber presentado la declaración anual normal de ejercicio de

dos mil trece, y que la cuenta referida en dicha declaración del

Banco Azteca no es suya; porque con esa consideración pasó

por alto una regla básica en las cargas procesales de las partes,

consistente en que el que afirma debe probar, y en el caso, la

Sala pretende que demuestre un hecho negativo lo que es

jurídica y materialmente imposible.

Señala que sí es un requisito para proceder a la devolución de un

saldo a favor conforme al programa devoluciones automáticas, el

que la cuenta bancaria manifestada en la declaración anual y en

la cual se realizará el depósito se encuentre a nombre del

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contribuyente que generó dicho saldo; ya que es obligación de la

autoridad hacendaria verificar el cumplimiento de ese requisito;

porque del contenido de la regla I.2.3.1., de la Resolución

Miscelánea para dos mil catorce, se establece la obligación de la

autoridad de que el depósito se realice en una cuenta bancaria a

nombre del contribuyente que generó el saldo a favor solicitado.

Agrega que del contenido de la regla I.2.3.1. de la Resolución

Miscelánea para dos mil catorce, se desprende que para los

efectos del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, los

contribuyentes que presenten su declaración anual y les

corresponda un saldo a favor, deberán dar a conocer a las

autoridades fiscales la opción de que solicitan la devolución; y

cuando seleccione la opción de devolución del saldo a favor, se

considerará dentro del proceso de devoluciones automáticas;

además, ‘sí establece que la cuenta Clabe que señale el

contribuyente debe estar a su nombre.’

Continúa señalando, que con independencia de que ‘en este caso

haya existido usurpación de mis datos personales, pueden existir

errores mecanográficos involuntarios por parte de los contribuyentes

al capturar la cuenta Clabe en su declaración anual’, pero la

autoridad cuenta con los elementos tecnológicos para verificarla,

porque el derecho a la devolución está vinculado al de propiedad

que no puede ser transgredido sino a virtud de una actuación

legal.

Manifiesta que la Sala responsable, dejó de atender que

tratándose de devoluciones en las que los contribuyentes las

solicitan a través de los formatos señalados por el Servicio de

Administración Tributaria, para dar cumplimiento a lo dispuesto

en el párrafo primero del artículo 22 del Código Fiscal de la

Federación, se establece que ‘los contribuyentes autorizan al SAT

para que verifique con la institución bancaria que corresponda; que la

cuenta Clabe señalada efectivamente se encuentre a su nombre’;

pues las autoridades hacendarias poseen los elementos

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necesarios para verificar que la cuenta bancaria se encuentre a

nombre del contribuyente que generó el saldo a favor.

Sostiene que contrario a lo señalado por la Sala responsable,

aun en el caso de devoluciones automáticas, de conformidad

con la mencionada regla I.2.3.1., sí es un requisito para la

procedencia de la devolución que la cuenta bancaria se

encuentre a nombre del solicitante; por lo que resulta ilegal el

criterio de la Sala responsable, de que a la autoridad fiscal

únicamente le corresponde devolver el saldo a favor en la cuenta

señalada por el contribuyente, ya que éste únicamente podrá

obtener la devolución del saldo a favor si la cuenta Clabe

señalada en la declaración se encuentra a su nombre, empero,

en el caso, la cuenta bancaria a la cual la autoridad fiscal efectuó

la devolución ‘no es de su propiedad’.

Refiere que su pretensión no es beneficiarse doblemente

respecto de un saldo a favor, sino percibir el monto que

conforme a derecho le corresponde, ya que por una causa que

no le es imputable la Sala responsable impidió que obtuviera su

devolución, pues ‘fue sujeto de robo de identidad.’

Los argumentos que anteceden son infundados.

En efecto, las reglas I.2.3.1., y 2.3.5., de la Resolución Miscelánea

para dos mil catorce, Primera Modificación, publicada en el

Diario Oficial de la Federación el trece de marzo de dos mil

catorce, y aplicable en el presente asunto, dado que la

declaración normal se presentó el dos de abril de dos mil

catorce, establecen: ‘(Se transcribe).’

Del contenido de la reglas I.2.3.1 y II.2.2.2., transcritas, se

desprende que las personas físicas que presenten su

declaración anual mediante el formato electrónico y determinen

saldo a favor, darán a conocer a las autoridades fiscales la

opción de que solicitan la devolución o efectúan la

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compensación del saldo a favor del impuesto sobre la renta,

marcando el recuadro respectivo.

Además, prevé que en el caso de que el contribuyente elija la

opción de solicitar la devolución del saldo a favor, ésta se

considerará dentro del proceso de devoluciones automáticas de

saldos a favor del impuesto sobre la renta de personas físicas; y

que las personas físicas que opten por aplicar esta facilidad,

además de reunir los requisitos que señalan las disposiciones

fiscales, deberán presentar la declaración del ejercicio utilizando

la FIEL, y que tratándose de los contribuyentes que únicamente

hayan obtenido ingresos por salarios podrán presentar la

declaración del ejercicio utilizando la Contraseña.

Además, deberán anotar en el formato electrónico

correspondiente, el número de su cuenta bancaria activa para

transferencias electrónicas a 18 dígitos CLABE, proporcionada

por las instituciones de crédito participantes en el Sistema de

Pagos Electrónicos Interbancarios (SPEI ) que administra el

Banco de México, la cual deberá estar a nombre del

contribuyente, así como la denominación de la institución

integrante del sistema financiero a la que corresponda dicha

cuenta, para que, en caso de que proceda el importe autorizado

en devolución ahí sea depositado.

De lo anterior, se colige que la citada regla I.2.3.1., de la

Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, impone a los

contribuyentes el requisito de que en el formato electrónico

correspondiente de la declaración señalen el número de su

cuenta bancaria activa para transferencias electrónicas a 18

dígitos CLABE, proporcionada por las instituciones de crédito

participantes en el Sistema de Pagos Electrónicos Interbancarios

(SPEI) que administra el Banco de México, la cual deberá estar a

nombre del contribuyente.

En ese tenor, se estima legal la conclusión a la que arribó la Sala

responsable en cuanto a que no es obligación de la autoridad

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fiscal verificar que la cuenta bancaria que se contiene en la

declaración anual normal del ejercicio fiscal de dos mil trece,

presentada el dos de abril de dos mil catorce, correspondiente al

**********, estuviera a nombre de la actora ahora quejosa; pues si

bien es cierto, que la cuenta bancaria activa para transferencias

electrónicas a 18 dígitos CLABE, es un requisito para la

procedencia de la devolución, la regla I.2.3.1., de manera alguna

dispone que la autoridad fiscal deberá verificar que se encuentre

a nombre del contribuyente; pues al indicar la regla que al

presentar la declaración deberán anotar en el formato electrónico

correspondiente, el número de su cuenta bancaria activa para

transferencias electrónicas a 18 dígitos CLABE, se entiende, que

el contribuyente debe señalar una cuenta de la que es titular;

pero se insiste, la indicada regla miscelánea no impone a la

autoridad fiscal la obligación o el deber de verificar que la

titularidad de la cuenta bancaria activa para transferencias

electrónicas a 18 dígitos CLABE, se encuentre a nombre del

contribuyente que rinde la declaración.

Además, en el caso al tratarse la actora de una persona física

con ingresos por salarios y en general por la prestación de un

servicio personal subordinado, según se desprende de su

declaración complementaria presentada el veintiocho de abril de

dos mil catorce (…), es quien vía electrónica en uso de la

Contraseña o Clabe de Identificación Electrónica Confidencial

Fortalecida CIECF, al formular la declaración anual, debe

registrar el número de su cuenta bancaria activa CLABE para

realizar la transferencia electrónica del saldo a favor en caso de

que resulte procedente.

Asimismo, la negativa de la impetrante del amparo en cuanto a

que ella no es titular de la cuenta bancaria activa CLABE

contenida en la mencionada declaración anual normal

correspondiente al **********, es un hecho que implica una

afirmación de que la citada cuenta pertenece a una persona

distinta a ella, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el

artículo 82, fracción I, del Código Federal de Procedimientos

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Civiles de aplicación supletoria a la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo, correspondía a la

quejosa demostrar durante el juicio a través de los medios de

prueba idóneos, que no le pertenece la cuenta bancaria activa

señalada en la declaración anual normal presentada el dos de

abril de dos mil catorce, esto es que se encuentra a nombre de

otra persona, lo que pudo hacer a través de la prueba de

informes, para que se requiriera a la citada institución financiero

(Banco Azteca) o en su caso a la Comisión Nacional Bancaria y

de Valores, para que informaran a la Sala responsable quién es el

titular de la cuenta bancaria activa CLABE; pues con

independencia de que la autoridad fiscal tenga la infraestructura

tecnológica para indagar ese dato, la carga de la prueba es a su

cargo, dado que no se está ante un hecho negativo como

infundadamente lo alega la impetrante, sino que esa negativa

implica la afirmación de otro hecho, esto es que la cuenta clave

señalada en la declaración normal del ejercicio de dos mil trece,

está a nombre de una persona distinta a la actora del juicio.

También es infundado lo que vierte la quejosa en el sentido de

que su pretensión no es beneficiarse doblemente respecto de un

saldo a favor, sino percibir el monto que conforme a derecho le

corresponde, pues por una causa que no le es imputable la Sala

responsable impidió que obtuviera su devolución ‘ya que fue

sujeto de robo de identidad’.

Lo anterior, porque en principio no se aportó al juicio prueba

alguna en el sentido de que haya sido objeto de robo de

identidad y que por consiguiente, la declaración presentada el

dos de abril de dos mil catorce, no fue presentada por la

impetrante del amparo, en otra parte del primer concepto de

violación, la quejosa refiere que la Sala responsable omitió

valorar los supuestos del artículo 22-B del Código Fiscal de la

Federación, el cual regula lo relativo a que la cuenta bancaria

manifestada por el contribuyente sea errónea, ya que el

legislador estableció como un requisito para efectuar la

devolución de pagos de lo indebido o saldos a favor que el

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

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contribuyente manifieste un número de cuenta bancaria que se

encuentre a su nombre, pues las autoridades fiscales cuentan

con facultades, infraestructura y elementos tecnológicos para

verificar que se cumpla dicho requisito, de lo contrario bastaría

que se hubiera señalado únicamente que el contribuyente deberá

manifestar una cuenta bancaria sin importar si se encuentra o no

a su nombre.

Afirma que la autoridad fiscal de conformidad con lo dispuesto

en el artículo 42, fracciones II, III y VIII del Código Fiscal de la

Federación, tiene expedita su potestad de ejercer sus facultades

de comprobación respecto del contribuyente al que se le

depositó el saldo a favor, obteniendo sus datos a través de la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores o a través los

elementos tecnológicos con los que cuenta, para solicitarle el

reintegro de dicho depósito debidamente actualizado y con el

pago de recargos correspondientes, al derivar de una

devolución indebida y obtener su reintegro, pues podrán requerir

de los funcionarios y empleados públicos, los informes y datos

que posean con motivo de sus funciones y requerir a la citada

Comisión Nacional Bancaria y de Valores, los datos del

contribuyente a quien le fue depositado para salvaguardar los

ingresos de la Federación.

Los anteriores argumentos son inoperantes, en virtud de que no

fueron hechos valer por la quejosa en el juicio de nulidad, por lo

que se trata de aspectos novedosos que si no formaron parte de

la litis del juicio origen de la sentencia reclamada, tampoco

pueden serlo de la constitucional, pues de procederse a su

estudio se atentaría contra la técnica que rige en el juicio de

amparo que impide analizar cuestiones de las que no conoció la

autoridad responsable.

Por tanto, la responsable tampoco violó los principios de

exhaustividad y congruencia que rigen las sentencias en materia

contenciosa administrativa, previstos por el artículo 50 de la

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aludida Ley Federal de Procedimiento Contencioso

Administrativo.

Apoya lo anterior, la jurisprudencia (…) sustentada por la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, (…)

que dice: ‘CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN EL AMPARO

DIRECTO. INEFICACIA DE LOS ARGUMENTOS NO PROPUESTOS

A LA SALA FISCAL RESPONSABLE. (Se transcribe).’

Menciona que la Contraseña no es más que un conjunto de

caracteres que acompañada del RFC con homoclave permite al

internauta navegar en las herramientas electrónicas de la página

del Servicio de Administración Tributaria, ya que sirve como

llave de acceso; pero no puede equipararse de forma alguna el

valor y eficacia probatoria de una contraseña a la de una firma

autógrafa o aquella firma electrónica a la que el legislador

concedió fuerza y eficacia plena, consistente en la FIEL (firma

electrónica avanzada), prevista en el artículo 17-D del Código

Fiscal Federal. (…).

Expone que la sentencia reclamada que se sustenta en lo

previsto en una regla que es inconstitucional porque viola el

principio de reserva de ley y jerarquía normativa prevista en los

artículos 1° y 133 constitucionales; porque si el legislador no

concedió la misma eficacia a la Contraseña, ya que el legislador

concedió la eficacia de un documento con firma autógrafa sólo al

generado por el Servicio de Administración Tributaria, es

inconcuso que la Administración Pública, está impedida para

otorgar esa eficacia a otro documento o instrumento que no

reúna las características legisladas.

Expresa que el artículo 17-D del Código Fiscal de la Federación,

se dispuso que si bien median reglas de carácter general pueden

autorizarse el uso de otras firmas electrónicas, éstas deben

contar con un certificado que confirme el vínculo entre un

firmante y los datos de creación de la firma, lo que no sucede en

el caso, y al Servicio de Administración Tributaria no le es

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permitido mediante una regla de carácter general conceder

fuerza a una herramienta de ingreso a un portal de internet,

porque no está respaldado en un certificado generado por la

autoridad.

Es infundado el concepto de violación que antecede.

(…) este Tribunal Colegiado considera que la regla I.2.2.1., de la

Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, no violenta el

principio de reserva de ley y subordinación jerárquica.

Se afirma lo anterior, porque en el artículo 17-D primer y tercer

párrafos, del Código Fiscal de la Federación, establece, que

cuando las disposiciones fiscales obliguen a presentar

documentos, éstos deberán ser digitales y contener una firma

electrónica avanzada del autor, salvo los casos que establezcan

una regla diferente; y que las autoridades fiscales, mediante

reglas de carácter general, podrán autorizar el uso de otras

firmas electrónicas.

En ese tenor, si en la regla I.2.2.1., segundo párrafo, la

Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, se prevé que

la Contraseña o Clave de Identificación Electrónica Confidencial

Fortalecida (ClECF), se considera una firma electrónica que

funciona como mecanismo de acceso en los servicios

electrónicos que brinda el Servicio de Administración Tributaria

a través de su página de Internet, conformada por la clave en el

Registro Federal de Contribuyentes del contribuyente, así como

por una contraseña que él mismo elige; y que dicha contraseña

sustituye la firma autógrafa y produce los mismos efectos que

las leyes otorgan a los documentos correspondientes, teniendo

igual valor probatorio.

La citada regla I.2.2.1., como disposición administrativa se ajusta

a lo dispuesto en el precepto fiscal, formal y materialmente

legislativo, esto es, al artículo 17-D del Código Fiscal de la

Federación, que como actos normativos primario, prevé la

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implementación de firmas electrónicas, no solamente la Firma

Electrónica Avanzada o FIEL sino también el uso de otras firmas

electrónicas, delegando esa facultad de establecer otras firmas

electrónicas a las autoridades fiscales, mediante reglas de

carácter general; puesto que en el mencionado artículo 17-D del

Código Fiscal de la Federación, se contiene la cláusula

habilitante para que las autoridades fiscales autoricen el uso de

otras firmas electrónicas, a través de reglas de carácter general,

como lo es la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce,

expedida por el Jefe del Servicio de Administración Tributaria.

Además, la circunstancia de que la regla miscelánea

cuestionada, no establezca para la Contraseña o Clabe de

Identificación Electrónica Confidencial Fortalecida (ClECF) el uso

de un certificado que confirme el vínculo entre un firmante y los

datos de creación de la firma, no implica violación al principio de

subordinación jerárquica, porque el uso del certificado

mencionado, si bien está previsto en el segundo párrafo del

artículo 17-D del Código Fiscal de la Federación, esto es para la

firma electrónica avanzada, sin embargo, el mencionado

precepto legal al facultar al Servicio de Administración Tributaria

para autorizar el uso de otras firmas electrónicas, nada dispuso

en el sentido de deban contar con un certificado que confirme el

vínculo entre un firmante y los datos de la creación de la firma,

de manera que la ausencia de ese requisito para la creación de la

contraseña a que se contrae la regla I.2.2.1 de la Resolución

Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, no resulta contraria a los

principios constitucionales invocados por la quejosa.

Además, al disponerse en la regla I.2.2.1., que la contraseña

sustituye la firma autógrafa y produce los mismos efectos que

las leyes otorgan a los documentos correspondientes, teniendo

igual valor probatorio, tampoco violenta los principios fiscales

de reserva de ley y subordinación jerárquica, pues no se excede,

sino que se constituye en una regulación indispensable para el

acceso y presentación de documentos digitales para los

servicios electrónicos que presta el Servicio de Administración

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

18

Tributaria, subordinándose a lo dispuesto en el artículo 17-D del

Código Fiscal de la Federación, el cual dispone que la Firma

Electrónica Avanzada FIEL, sustituye a la firma autógrafa del

firmante y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a

los documentos con firma autógrafa, teniendo el mismo valor

probatorio; de manera que la regla miscelánea es acorde con

uno de los aspectos de especialidad de la norma primaria, esto

es, del artículo 17-D del Código Fiscal de la Federación.

Bajo ese contexto, devienen infundados los motivos de

inconformidad hechos valer por la impetrante del amparo, en

torno a sus planteamientos de inconstitucionalidad de la regla

I.2.2.1 de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce,

expedida por el Jefe del Servicio de Administración Tributaria.

En consecuencia, al haber resultado ineficaces los conceptos de

violación hechos valer, lo procedente es negar a la quejosa el

amparo y protección de la justicia federal solicitados.”

CUARTO. Inconforme con la resolución anterior, la parte quejosa

interpuso recurso de revisión.

QUINTO. En auto de dieciséis de enero de dos mil dieciocho de

dos mil diecisiete, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, admitió el recurso de revisión, ordenó la formación y registró el

asunto con el número de expediente amparo directo en revisión 9/2018;

turnó el asunto a la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y ordenó su

radicación en la Segunda Sala de este Alto Tribunal, así como la

notificación a la autoridad responsable, a la parte tercera interesada y al

Tribunal Colegiado de Circuito.

SEXTO. Mediante oficio **********de diecinueve de enero de dos mil

dieciocho, el Director General de Asuntos Contenciosos y Procedimientos

en suplencia del Subprocurador Fiscal Federal de Amparos, en

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

19

representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, por

ausencia de aquél y del Director General de Amparos contra Leyes y del

Director General de Amparos contra Actos Administrativos interpuso

recurso de revisión adhesiva.

SÉPTIMO. En proveído de trece de febrero de dos mil siguiente, el

Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación se avocó al conocimiento del asunto, ordenó su registro así como

la remisión de los autos a la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y

admitió el recurso de revisión adhesiva.

OCTAVO. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 73 y

184, de la Ley de Amparo, el proyecto de resolución se publicó.

C O N S I DE R A N D O :

PRIMERO. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación es competente para conocer de los recursos de revisión y de

revisión adhesiva, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107,

fracción IX, constitucional, 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 81, fracción II y 96, del

Decreto por el que se expidió la Ley de Amparo Reglamentaria de los

artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de abril

de dos mil trece, en relación con el Punto Primero del Acuerdo Plenario

9/2015, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de junio de

dos mil quince y Puntos Primero y Tercero del Acuerdo Plenario 5/2013,

publicado en el mismo órgano informativo el veintiuno de mayo de dos

mil trece; en virtud de que el recurso de revisión se interpuso en contra

de una sentencia dictada por un Tribunal Colegiado de Circuito en un

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

20

juicio de amparo directo cuya materia corresponde a la especialidad de

esta Sala, en que se planteó la inconstitucionalidad de la regla 1.2.2.1 de

la Resolución Miscelánea Fiscal para el ejercicio dos mil catorce,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de

dos mil trece y subsiste dicho tema en el recurso, resultando innecesaria

la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. El recurso de revisión fue interpuesto en tiempo, toda

vez que la resolución recurrida fue notificada personalmente a la parte

quejosa, el cinco de diciembre de dos mil diecisiete, surtió sus efectos el

seis siguiente, por lo que el plazo de diez días a que se refiere el artículo

86 de la Ley de Amparo, transcurrió del siete de diciembre de dos mil

diecisiete al cuatro de enero de dos mil dieciocho, debiéndose descontar

los días nueve, diez y dieciséis a treinta y uno de diciembre de dos mil

diecisiete, por ser inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en los

artículos 19 de la Ley de Amparo en vigor y 163 de la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación; de ahí que si el recurso se interpuso el

quince de diciembre de dos mil diecisiete, debe estimarse que fue

presentado oportunamente.

TERCERO. En relación con el recurso de revisión adhesiva, debe

estimarse que fue interpuesto en tiempo, en términos del artículo 82, de

la Ley de Amparo, si se toma en cuenta que la autoridad recurrente fue

notificada del recurso de revisión principal el treinta y uno de enero de

dos mil dieciocho, surtió sus efectos el mismo día en términos del artículo

31, fracción I, de la Ley de Amparo, por lo que el término de cinco días

para su integración corrió del primero al ocho de febrero del mismo año,

debiéndose descontar los días tres, cuatro y cinco de febrero de dos mil

dieciocho, por ser inhábiles, en términos de los artículos 19 de la Ley de

Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; de

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

21

ahí que si la autoridad interpuso el recurso de revisión adhesiva el

veinticinco de enero de dos mil dieciocho, debe estimarse que fue

interpuesto oportunamente.

CUARTO. La parte recurrente en el recurso de revisión principal

está legitimada para interponer el recurso de revisión, toda vez que se

trata de la parte quejosa en el juicio de amparo a quien afecta la

resolución en que le fue negado el amparo y protección de la Justicia

Federal que solicitó.

QUINTO. Por su parte, el Secretario de Hacienda y Crédito Público

está legitimado para hacer valer el recurso de revisión adhesiva, en

términos del artículo 5º, fracción III, inciso c), de la Ley de Amparo por

haber sido parte en el juicio de nulidad de origen en términos del artículo

3º., fracción II, inciso c), último párrafo, de la Ley Federal de

Procedimiento Contencioso Administrativo.

SEXTO. Los agravios hechos valer por la parte recurrente, en

esencia, son los siguientes:

Primero.

El A quo no resolvió el concepto de violación relativo a si en términos del

derecho fundamental de seguridad jurídica, el cumplimiento del artículo 22,

sexto párrafo, del Código Fiscal de la Federación, obliga a la autoridad

hacendaria a cerciorarse de que la cuenta bancaria respectiva sea del

contribuyente.

Ha de resolverse si del contenido del artículo 16 constitucional en relación

con lo dispuesto en el artículo 1o. del citado ordenamiento que alude al

mayor beneficio de los gobernados, la autoridad está obligada en términos

de lo dispuesto en el artículo 22, sexto párrafo, del Código Fiscal de la

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

22

Federación, en relación con los artículos 17-D y 22-B, de este último

código, o si de su interpretación y de acuerdo a lo que disponga la regla

1.2.3.1. de la Resolución Miscelánea Fiscal para Dos mil Catorce, le

eximen de ello.

Lo anterior, debido a que la ley obliga expresamente a devolver las

contribuciones a cuenta del contribuyente, sin embargo, para la

responsable, la regla 1.2.3.1. no lo prevé de esa forma, lo que no resulta

lógico, pues aun cuando dicha regla estableciera lo contrario, dicha regla

no podría exceder a la norma, esto es, no es lógico que el A quo ajustara

su criterio a una omisión de la regla de carácter general soslayando que

la norma legal sí dispone la obligación de la autoridad hacendaria.

Añade la parte recurrente que el Tribunal Colegiado de Circuito “omitió

definir, esto es, si de la correcta interpretación del artículo 16 se puede

concluir que la autoridad estuvo obligada a cerciorarse de que la cuenta

bancaria respectiva sea del contribuyente, sin demérito de que la regla

1.2.3.1. de la Resolución Miscelánea para dos mil catorce, no constituye la

disposición que rija tal circunstancia y, teniendo en cuenta lo que al

respecto dicen los artículos 22, párrafo sexto, y 22-B, del Código

Fiscal de la Federación así como, en consecuencia, resolver

inconsecuente la consideración de que en el caso concreto de la quejosa

fue ésta quien percibió la devolución de sus contribuciones a pesar de que

no se encontrara a su nombre la cuenta bancaria a la que le depositó la

autoridad hacendaria, lo cual consintió la Sala Fiscal de origen.”

Que lo argumentado en el concepto de violación implicaba definir si del

texto del sexto párrafo, del artículo 22, del Código Fiscal de la

Federación, se advertía si era obligación de la autoridad fiscal verificar

si estaba a su nombre la cuenta bancaria del solicitante de la

devolución de contribuciones con objeto de verificar que fuera la

persona a quien realmente se le hiciera el depósito y no otra. De ahí

que el recurrente solicite se resuelva si el contenido del artículo 16

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

23

constitucional alcanza para la interpretación del artículo 22, sexto párrafo

y 22-B, del Código Fiscal de la Federación a fin de dar certeza sobre si la

devolución respectiva es correcta si es que el depósito correlativo se

hace a la cuenta bancaria a nombre del contribuyente titular del

derecho.

Que de acuerdo con una interpretación pro homine de los artículos 22,

párrafo sexto, del Código Fiscal de la Federación en relación con el

diverso 22- B, del citado ordenamiento, para efectos de dar certeza al

gobernado, en relación con lo que disponen los artículos 1º. y 16

constitucionales, el texto del artículo 22-B, aludido garantiza la seguridad

jurídica del contribuyente para que se le haga su devolución a él y no a otra

persona, siendo que la literalidad del artículo 22 del Código Fiscal de la

Federación, en su sexto párrafo, conlleva que la autoridad hacendaria debe

realizar el depósito de la devolución solicitada exclusivamente a la cuenta

del beneficiario y no de cualquier otra, aspecto que según la recurrente

omitió examinar el Tribunal Colegiado de Circuito en la sentencia que

impugna, “cuya constitucionalidad se cuestionó.”

Segundo.

Contrariamente a lo considerado por el A quo, la regla 1.2.2.1. de la

Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce, publicada en el Diario

Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos mil trece, es

contrario al principio de subordinación jerárquica, al exceder lo

dispuesto en el artículo 17-D, del Código Fiscal de la Federación, ya que

éste precisa que la única firma electrónica con eficacia al grado de sustituir

la firma autógrafa del contribuyente, es la firma electrónica avanzada (FIEL)

para cuyos efectos, “se deberá contar con un certificado que confirme el

vínculo entre un firmante y los datos de creación…”.

Afirma la parte recurrente que la referida regla va más allá de lo

establecido en el citado precepto legal al establecer que para efecto de

aquél, “la contraseña se considera una firma electrónica que… sustituye

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

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la firma autógrafa y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a

los documentos correspondientes, teniendo igual valor probatorio.”

Añade la recurrente que la regla añadió a la FIEL otra firma electrónica: “la

contraseña”, que es la Clave de Identificación Electrónica Confidencial

Fortalecida, según el glosario de la RMF asignándole la misma eficacia y

alcances a pesar de que ésta no cumple con el requisito de “contar con un

certificado que confirme el vínculo entre un firmante y los datos de

creación…”.

Reitera la recurrente, que contrariamente a las consideraciones del A quo,

la regla que impugna no se ajustó al artículo 17-D del Código Fiscal de la

Federación, al otorgar a la Clave de Identificación Electrónica Confidencial

Fortalecida (CIEF), el alcance y valor probatorio para sustituir la firma

autógrafa del firmante, garantizar la integridad del documento y producir los

mismos efectos que las leyes otorgan a las firmas autógrafas, siendo que

la Firma Electrónica Avanzada (FIEL) es la única firma electrónica que

cumple con el requisito de encontrarse amparada con un certificado

vigente, lo que no acontece con la primera de las firmas citadas.

Lo anterior debido a que regla miscelánea impugnada considera que la

contraseña se considera firma electrónica como mecanismo de acceso a

los servicios electrónicos del Servicio de Administración Tributaria a través

de su página de internet, conformada con la clave del Registro Federal de

Contribuyentes y por una contraseña que el contribuyente elija, la que

podrá cambiar a través de una pregunta y una respuesta elegida al

momento de su obtención. Sin embargo, en el segundo párrafo se

establece que dicha contraseña sustituirá a la firma autógrafa del

contribuyente y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a los

documentos correspondientes, teniendo igual valor probatorio.

La inconstitucionalidad radica en que la regla es violatoria del principio de

subordinación jerárquica ya que no puede ir más de la ley y tampoco debe

modificar o alterar el contenido del Código Fiscal de la Federación el cual

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

25

en su artículo 17-D, es limitativo al establecer que en los documentos

digitales, sólo una firma avanzada ampara por un certificado vigente podrá

sustituir a la firma autógrafa del firmante y garantizar la integridad del

documento, así como producir los mismos efectos que las leyes otorgan a

los documentos con firma autógrafa, teniendo el mismo valor probatorio y si

bien el precepto contiene una cláusula habilitante para que las autoridades

autoricen el uso de otras firmas electrónicas a través de reglas de carácter

general, como lo es la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce,

lo cierto es que únicamente una firma electrónica avanzada amparada por

un certificado vigente puede sustituir a la firma autógrafa del firmante,

garantizar la integridad del documento y producir los mismos efectos que

las leyes otorgan a los documentos con firma autógrafa, teniendo el mismo

valor probatorio.

En la especie, la contraseña Clave de Identificación Electrónica

Confidencial Fortalecida (CIEF) no tiene la naturaleza de una firma

electrónica avanzada ya que no está amparada con un certificado que

confirme el vínculo entre el firmante y los datos de creación, expedido

por el Servicio de Administración Tributaria o por un prestador de servicios

de certificación autorizado por el Banco de México, sino que sólo se

conforma con la clave del Registro Federal de Contribuyentes, así como

por una contraseña que él mismo elige y si bien la CIEF como la FIEL, son

datos confidenciales y personales del contribuyente, la Clave de

Identificación Electrónica Confidencial Fortalecida (CIEF) es tan sólo un

instrumento para acceder a los servicios electrónicos del Servicio de

Administración Tributaria, esto es, para navegar y acceder a los servicios

disponibles de internet por lo que CIEF no puede considerada como firma

autógrafa del contribuyente. De modo que para atribuir eficacia probatoria a

un instrumento electrónico, es necesario tomar en cuenta la fiabilidad del

método en que haya sido generada, comunicada, recibida y/o archivada,

como lo dispone el artículo 201-A, del Código Federal de Procedimientos

Civiles.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

26

Incluso, para la creación de la CIEF, no interviene ninguna autoridad ni

algún otro tercero autorizado por ésta para validar la información y que la

misma proviene efectivamente del contribuyente, pues la sola proporción

de nombre, apellidos, CURP, domicilio, información a la que cualquiera

tiene acceso es una situación que no acontece con firma electrónica

avanzada que se obtiene a través de un procedimiento en el que se

requiere fotografías, la captura digital del iris del contribuyente, el registro

de huellas digitales, la firma autógrafa de quien la usa y documentos que

avalan la personalidad de quien la tramita, además de que es garantizada

mediante un procedimiento de recuperación que no depende de la

respuesta a una pregunta común.

En lo que es materia de inconstitucionalidad de la regla 1.2.2.1. de la

Resolución Miscelánea Fiscal parados mil catorce, el Tribunal Colegiado

de Circuito, en la parte que interesa sostuvo, fundamentalmente, lo

siguiente:

La regla 1.2.2.1. de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil catorce,

no infringe los principios de reserva de ley y subordinación

jerárquica, porque se ajusta a lo dispuesto en el artículo 17-D, primer y

tercer párrafos, del Código Fiscal de la Federación, que establece que

cuando las disposiciones fiscales obliguen a presentar documentos,

éstos deberán ser digitales y contener una firma electrónica avanzada

del autor, salvo los casos que establezcan una regla diferente y que las

autoridades fiscales mediante reglas de carácter general podrán autorizar

el uso de otras firmas electrónicas.

Por tanto, si la regla impugnada prevé que la contraseña o clave de

identificación electrónica confidencial (CIECF), se considera como una

firma electrónica, que funciona como mecanismo de acceso a los

servicios electrónicos que brinda el Servicio de Administración Tributaria a

través de su página de internet, conformada por la clave en el Registro

Federal de Contribuyentes y por una contraseña que él mismo elige, la

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

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cual sustituye la firma autógrafa y produce los mismos efectos que las

leyes otorgan a los documentos correspondientes, tienen igual valor

probatorio.

La regla impugnada se ajusta al artículo 17-D del código Fiscal de la

Federación el cual prevé la implementación de firmas electrónicas y no

solamente la firma electrónica avanzada o FIEL sino también el uso de

otras firmas electrónicas, delegando esa facultad de establecer estas

últimas a las autoridades fiscales través de reglas de carácter general,

toda vez que en dicha disposición legal se contiene una cláusula

habilitante, como se daría a través de la miscelánea fiscal para dos mil

catorce expedida por el Jefe del Servicio de Administración Tributaria.

Además, la circunstancia de que dicha regla no establezca para la

contraseña o clave de identificación electrónica confidencial

fortalecida (CIECF), el uso de un certificado que confirme el vínculo

entre un firmante y los datos de creación de la firma, no implica

violación al principio de subordinación jerárquica, porque el uso del

certificado si bien está previsto en el segundo párrafo, del artículo 17-D, del

Código Fiscal de la Federación, es para la firma electrónica avanzada y el

precepto nada dispuso de contar con un certificado que confirme el vínculo

entre un firmante y los datos de la creación de la firma, por lo que la

ausencia de tal requisito en la regla miscelánea para la creación de la

contraseña a que se refiere la regla combatida no es contraria a los

principios invocados por la quejosa.

Asimismo, al disponer la regla impugnada, que la contraseña sustituye

la firma electrónica y produce los mismos efectos que las leyes

otorgan a los documentos correspondientes, teniendo igual valor

probatorio, tampoco infringe los principios de reserva de ley y de

subordinación jerárquica, pues no se excede sino que es una regulación

indispensable para el acceso y presentación de documentos digitales

para los servicios electrónicos que presta el Servicio de Administración

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

28

Tributaria, subordinándose al precepto legal que dispone que la firma

electrónica avanzada FIEL, sustituye la firma autógrafa, teniendo el mismo

valor probatorio.

SÉPTIMO. Los antecedentes del asunto que se desprenden de las

constancias de autos y de las manifestaciones de la parte quejosa en su

escrito de demanda, son esencialmente, los siguientes:

1. Por oficio **********, emitido el nueve de junio de dos mil dieciséis, la Administración Desconcentrada de Auditoría Fiscal de Veracruz ********** del Servicio de Administración Tributaria, le fue negada a la parte quejosa la solicitud de devolución de un saldo a favor de impuesto sobre la renta correspondiente al ejercicio de dos mil trece.

2. En contra de dicha resolución la parte afectada promovió juicio

de nulidad del que conoció la Sala ********** del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el expediente **********.

3. Tramitado el juicio contencioso administrativo, el veinte de abril de dos mil diecisiete, la Sala Regional dictó sentencia en el sentido de declarar la validez de la resolución impugnada, por haber considerado, esencialmente:

Que la autoridad de resolvió improcedente la devolución

solicitada en cantidad de **********, porque la declaración anual

normal del ejercicio de dos mil trece presentada el dos de abril de dos mil catorce, en la que manifestó saldo a favor del impuesto citado, optó por el programa de devoluciones automáticas, monto que fue autorizado y depositado en el Banco (…) a su cuenta Clabe número (…) con fecha once de abril de dos mil catorce.

Que es infundado que la contraseña o clave de identificación electrónica fortalecida que se utiliza para acceder al programa “mi portal”, no tiene carácter de firma autógrafa, ya que la regla 1.2.2.1. de la Regla Miscelánea Fiscal para el dos ml catorce se observa lo siguiente: (se transcribe).

Que es infundado que la autoridad tenga el deber de verificar que las devoluciones que realicen sean realmente

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

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depositadas en la cuenta bancaria del contribuyente que la solicite, ya que este último es quien proporciona los datos relativos a la cuenta bancaria en que se realizará la devolución, por ende, la autoridad únicamente está obligada a realizar el depósito en la cual para tal efecto se señale, tal y como se advierte de las reglas 1.2.3.1. de la Resolución Miscelánea Fiscal para el ejercicio de dos mil trece.

No es suficiente para acreditar que la resolución impugnada es ilegal, que la actora señale que no presentó el veintiocho de abril de dos mil catorce, la Declaración Anual Normal del Ejercicio de dos mil trece, así como que la cuenta referida en dicha declaración sea del Banco (…) no es suya, ya que le correspondía acreditar a la actora tal circunstancia, por lo que contrariamente a lo considerado por la parte actora, la Sala no tenía por qué requerir al Banco información con la cuenta clave (…), sino que le correspondía a ella solicitar dicha información previamente a la promoción del juicio.

4. En contra de esta última resolución, la ahora quejosa promovió

juicio de amparo directo cuya sentencia es objeto de los recursos de revisión principal y adhesiva.

OCTAVO. Precisado lo anterior, se examina la procedencia del

recurso de revisión intentado.

De los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente;

10, fracción III y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, se desprende lo siguiente:

1. Por regla general, las resoluciones que en materia de amparo

directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito, no admiten

recurso alguno;

2. La excepción a la regla anterior, se da cuando habiéndose

impugnado la inconstitucionalidad de una norma general, o en los

conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un

precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

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estas materias o de los derechos humanos establecidos en los tratados

internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, se haya

decidido o se omita decidir sobre la materia de constitucionalidad; y,

3. La materia del recurso de revisión, en estos casos, se debe

limitar, exclusivamente, a la decisión de las cuestiones propiamente

constitucionales, sin poder comprender otras.

En otras palabras, de la interpretación armónica de las anteriores

disposiciones se desprende que la procedencia del recurso de revisión

contra sentencias dictadas en materia de amparo directo, se encuentra

condicionada a que las sentencias decidan sobre la inconstitucionalidad

de una norma general o establezcan la interpretación directa de un

precepto de la Constitución Federal o de los derechos humanos

establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado

Mexicano sea parte, o bien, que en dichas sentencias se omita el estudio

de esas cuestiones cuando se hubieren planteado en la demanda, previa

presentación oportuna del recurso, así como a que el problema de

constitucionalidad (por interpretación de forma directa de una norma

suprema o por análisis de una inferior jerárquicamente), debe entrañar la

fijación de un criterio jurídico de importancia y trascendencia, de modo

que la segunda instancia se abre sólo por excepción, en aquellos casos

en los que resulte imprescindible la intervención de este Alto Tribunal.

Con base en lo anterior, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación emitió el Acuerdo 9/2015, publicado en el Diario

Oficial de la Federación el doce de junio de dos mil quince, cuyos Puntos

Primero y Segundo establecen que para la procedencia del recurso de

revisión en amparo directo, se requiere que se reúnan los supuestos

siguientes:

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

31

PRIMERO. (…)

a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y

b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.

SEGUNDO. Se entenderá que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto inmediato anterior, se advierta que aquélla dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.

También se considerará que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia, cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto en contra de dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.

Por su parte, el Punto Tercero del Acuerdo en cita dispone:

TERCERO. En el trámite de los amparos directos en revisión, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación verificará que se cumplan los siguientes requisitos de procedencia:

I. Que el recurso sea interpuesto oportunamente y por parte legitimada;

II. Que en la sentencia recurrida el Tribunal Colegiado haya

realizado un pronunciamiento sobre la constitucionalidad de alguna norma general o la interpretación directa de algún precepto constitucional o de un derecho humano establecido en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o que en la demanda se hicieron planteamientos de esa

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

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naturaleza, aun cuando el Tribunal Colegiado de Circuito haya omitido el estudio de tales cuestiones, y

III. Que se surtan los requisitos de importancia y trascendencia.

Así, para la procedencia del recurso de revisión en amparo directo

es necesario que reúnan los siguientes requisitos: a) La oportunidad del

recurso; b) La legitimación procesal del promovente; c) Que en la

sentencia recurrida se haya hecho pronunciamiento sobre la

constitucionalidad de una norma general, o se establezca la

interpretación directa de un precepto constitucional o de un derecho

humano establecido en los Tratados Internacionales de los que el Estado

Mexicano sea parte, o que, habiéndose planteado alguna de esas

cuestiones, en la demanda de amparo se haya omitido su estudio y, d) Si

conforme al Acuerdo referido se reúne el requisito de importancia y

trascendencia.

Asimismo, se surten los requisitos de importancia y trascendencia

cuando:

a) Habiéndose surtido los requisitos del inciso a) del Punto Primero del propio Acuerdo, se advierta que dará lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; y

b) Cuando lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto contra dicho criterio o se hubiere omitido su aplicación.

En la especie, se advierte que además de haberse cubierto los

requisitos relacionados con la oportunidad, legitimación y que en la

sentencia recurrida se hizo un pronunciamiento sobre la

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

33

constitucionalidad de la Regla 1.2.2.1 de la Resolución Miscelánea Fiscal

para el ejercicio de dos mil catorce, subsistiendo en el recurso el tema de

constitucionalidad, también se estima que la resolución del asunto puede

fijar un criterio de importancia y trascendencia al dar lugar a un

pronunciamiento novedoso.

NOVENO. Es inoperante el primer agravio aducido, pues con

independencia que de su sola lectura se advierte que la parte recurrente

vierte diversos razonamientos relacionados con aspectos de legalidad,

que no son objeto de examen ante este Alto Tribunal; en relación con el

argumento relativo a que de acuerdo con una interpretación pro

homine de los artículos 22, párrafo sexto, del Código Fiscal de la

Federación en relación con el diverso 22- B, del citado ordenamiento,

para efectos de dar certeza al gobernado, en relación con lo que

disponen los artículos 1º. y 16 constitucionales, el texto del artículo 22-

B, del Código Tributario garantiza la seguridad jurídica del contribuyente

para que se le haga su devolución a él y no a otra persona, siendo que la

literarlidad del artículo 22 del Código Fiscal de la Federación, en su sexto

párrafo, conlleva que la autoridad hacendaria debe realizar el depósito de

la devolución solicitada exclusivamente a la cuenta del beneficiario y no

de cualquier otra, aspecto que según la recurrente omitió examinar el

Tribunal Colegiado de Circuito en la sentencia que impugna, “cuya

constitucionalidad se cuestionó”, también resulta inoperante.

Lo anterior, en razón a que de la sola lectura de la demanda de

amparo, no se advierte que la parte quejosa hubiese hecho el referido

planteamiento de inconstitucionalidad, siendo que en el segundo

concepto de violación, si bien la parte quejosa sí hizo un planteamiento

de inconstitucionalidad, tan sólo fue en relación con la regla 1.2.2.1. de la

Resolución Miscelánea Fiscal para el ejercicio de dos mil catorce, en

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

34

cuanto a que la parte quejosa estimó que resultaba contraria a los

principios de reserva de ley y subordinación jerárquica, aspectos de los

que se ocupó el Tribunal Colegiado de Circuito y que son motivo del

recurso de revisión que ahora se examina.

DÉCIMO. La parte recurrente, fundamentalmente, sostiene que

contrariamente a las consideraciones del Tribunal Colegiado de Circuito

en la sentencia que impugna, la Regla 1.2.2.1. de la Resolución de la

Miscelánea Fiscal para el Ejercicio de dos mil catorce, publicada en el

Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos mil trece, es

contraria al principio de legalidad en sus aspectos de reserva de ley y

subordinación jerárquica, porque va más allá de lo dispuesto en el

artículo 17-D, del Código Fiscal de la Federación, disposición que

establece que la única firma electrónica con eficacia para sustituir a la

firma autógrafa es la firma electrónica avanzada (FIEL), para lo cual se

debe contar con un certificado que confirme el vínculo entre un firmante y

los datos de creación, siendo que la regla en comento, prevé que se

considera la “contraseña” como firma electrónica que sustituye a la firma

autógrafa y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a los

documentos correspondientes, teniendo igual valor, siendo que la

“contraseña”, es la clave de identificación electrónica confidencial

fortalecida (CIEF) según el glosario RMF, diferente a la firma electrónica

avanzada (FIEL), en especial porque la generación de ésta deberá

contar con un certificado que confirme el vínculo entre un firmante y los

datos de creación, lo que no es exigido para aquéllas.

Esto es, que la regla combatida otorga a la CIEF el alcance y valor

probatorio para sustituir a la firma autógrafa del firmante, sin garantizar la

integridad del documento y producir los mismos efectos que las leyes

otorgan a los documentos con firma autógrafa, yendo más allá de la

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voluntad del legislador establecida en el artículo 17-D, del Código Fiscal

de la Federación.

Al respecto, cabe destacar que el artículo 17-D, del Código Fiscal

de la Federación, establece lo siguiente:

(ADICIONADO, D.O.F. 5 DE ENERO DE 2004) “ARTÍCULO 17-D. Cuando las disposiciones fiscales obliguen a presentar documentos, éstos deberán ser digitales y contener una firma electrónica avanzada del autor, salvo los casos que establezcan una regla diferente. Las autoridades fiscales, mediante reglas de carácter general, podrán autorizar el uso de otras firmas electrónicas. Para los efectos mencionados en el párrafo anterior, se deberá contar con un certificado que confirme el vínculo entre un firmante y los datos de creación de una firma electrónica avanzada, expedido por el Servicio de Administración Tributaria cuando se trate de personas morales y de los sellos digitales previstos en el artículo 29 de este Código, y por un prestador de servicios de certificación autorizado por el Banco de México cuando se trate de personas físicas. El Banco de México publicará en el Diario Oficial de la Federación la denominación de los prestadores de los servicios mencionados que autorice y, en su caso, la revocación correspondiente. En los documentos digitales, una firma electrónica avanzada amparada por un certificado vigente sustituirá a la firma autógrafa del firmante, garantizará la integridad del documento y producirá los mismos efectos que las leyes otorgan a los documentos con firma autógrafa, teniendo el mismo valor probatorio. Se entiende por documento digital todo mensaje de datos que contiene información o escritura generada, enviada, recibida o archivada por medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología. Los datos de creación de firmas electrónicas avanzadas podrán ser tramitados por los contribuyentes ante el Servicio de Administración Tributaria o cualquier prestador de servicios de certificación autorizado por el Banco de México. Cuando los datos de creación de firmas electrónicas avanzadas se tramiten ante un prestador de servicios de certificación diverso al Servicio de Administración Tributaria, se requerirá que el

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interesado previamente comparezca personalmente ante el Servicio de Administración Tributaria para acreditar su identidad. En ningún caso los prestadores de servicios de certificación autorizados por el Banco de México podrán emitir un certificado sin que previamente cuenten con la comunicación del Servicio de Administración Tributaria de haber acreditado al interesado, de conformidad con las reglas de carácter general que al efecto expida. A su vez, el prestador de servicios deberá informar al Servicio de Administración Tributaria el código de identificación único del certificado asignado al interesado. (REFORMADO, D.O.F. 9 DE DICIEMBRE DE 2013) La comparecencia de las personas físicas a que se refiere el párrafo anterior, no podrá efectuarse mediante apoderado o representante legal, salvo en los casos establecidos a través de reglas de carácter general. Únicamente para los efectos de tramitar la firma electrónica avanzada de las personas morales de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19-A de este Código, se requerirá el poder previsto en dicho artículo. La comparecencia previa a que se refiere este artículo también deberá realizarse cuando el Servicio de Administración Tributaria proporcione a los interesados los certificados, cuando actúe como prestador de servicios de certificación. Los datos de identidad que el Servicio de Administración Tributaria obtenga con motivo de la comparecencia, formarán parte del sistema integrado de registro de población, de conformidad con lo previsto en la Ley General de Población y su Reglamento, por lo tanto dichos datos no quedarán comprendidos dentro de lo dispuesto por los artículos 69 de este Código y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. (REFORMADO, D.O.F. 12 DE DICIEMBRE DE 2011) Para los efectos fiscales, los certificados tendrán una vigencia máxima de cuatro años, contados a partir de la fecha en que se hayan expedido. Antes de que concluya el periodo de vigencia de un certificado, su titular podrá solicitar uno nuevo. En el supuesto mencionado el Servicio de Administración Tributaria podrá, mediante reglas de carácter general, relevar a los titulares del certificado de la comparecencia personal ante dicho órgano para acreditar su identidad y, en el caso de las personas morales, la representación legal correspondiente, cuando los contribuyentes cumplan con los requisitos que se establezcan en las propias reglas. Si dicho órgano no emite las reglas de carácter general, se estará a lo dispuesto en los párrafos sexto y séptimo de este artículo.

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Para los efectos de este Capítulo, el Servicio de Administración Tributaria aceptará los certificados de firma electrónica avanzada que emita la Secretaría de la Función Pública, de conformidad con las facultades que le confieran las leyes para los servidores públicos, así como los emitidos por los prestadores de servicios de certificación que estén autorizados para ello en los términos del derecho federal común, siempre que en ambos casos, las personas físicas titulares de los certificados mencionados hayan cumplido con lo previsto en los párrafos sexto y séptimo de este artículo.”

Por su parte, la regla miscelánea fiscal impugnada es del tenor

siguiente:

Capítulo I.2.2. De los medios electrónicos Valor probatorio de la Contraseña

I.2.2.1. Para los efectos del artículo 17-D del CFF, la Contraseña se considera una firma electrónica que funciona como mecanismo de acceso en los servicios electrónicos que brinda el SAT a través de su página de Internet, conformada por la clave en el RFC del contribuyente, así como por una contraseña que él mismo elige, la cual podrá cambiarse a través de una pregunta y respuesta secreta elegida al momento de su obtención.

La Contraseña sustituye la firma autógrafa y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a los documentos correspondientes, teniendo igual valor probatorio.

Cabe destacar que la referida Resolución Miscelánea, fue emitida

con fundamento en lo dispuesto en los artículos 16 y 31 de la Ley

Orgánica de la Administración Pública Federal 1, 33, fracción I, inciso g),

1 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

“ARTICULO 14. Al frente de cada Secretaría habrá un Secretario de Estado, quien para el

despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los Subsecretarios, Oficial Mayor,

Directores, Subdirectores, Jefes y Subjefes de Departamento, oficina, sección y mesa, y por los

demás funcionarios que establezca el reglamento interior respectivo y otras disposiciones legales.”

“ARTICULO 16. Corresponde originalmente a los titulares de las Secretarías de Estado el trámite

y resolución de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrán

delegar en los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de esta Ley, cualesquiera de sus

facultades, excepto aquéllas que por disposición de ley o del reglamento interior respectivo, deban

ser ejercidas precisamente por dichos titulares.

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del Código Fiscal de la Federación2, 14, fracción III, de la Ley del Servicio

de Administración Tributaria3 y 3º., fracción XXII, del Reglamento Interior

de la Ley del Servicio de Administración Tributaria.

(REFORMADO, D.O.F. 9 DE ABRIL DE 2012)

Los propios titulares de las Secretarías de Estado también podrán adscribir orgánicamente las

unidades administrativas establecidas en el reglamento interior respectivo, a las Subsecretarías,

Oficialía Mayor, y a las otras unidades de nivel administrativo equivalente que se precisen en el

mismo reglamento interior.

(ADICIONADO, D.O.F. 30 DE DICIEMBRE DE 1983)

Los acuerdos por los cuales se deleguen facultades o se adscriban unidades administrativas se

publicarán en el Diario Oficial de la Federación.”

“ARTICULO 31. A la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los

siguientes asuntos:

(…)

(REFORMADA, D.O.F. 9 DE ABRIL DE 2012)

III. Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes de ingresos de

la federación y del Gobierno del Distrito Federal;

(…)

VII. Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país que comprende al Banco

Central, a la Banca Nacional de Desarrollo y las demás instituciones encargadas de prestar el

servicio de banca y crédito;

(…)

XI. Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos

federales en los términos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las

disposiciones fiscales;

(…)

(REFORMADA, D.O.F. 18 DE JULIO DE 2016)

XXXIV. Los demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos-”

2 Código Fiscal de la Federación

“ARTÍCULO 33.- Las autoridades fiscales para el mejor cumplimiento de sus facultades, estarán a

lo siguiente:

g). Publicar anualmente las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales que establezcan

disposiciones de carácter general agrupándolas de manera que faciliten su conocimiento por parte

de los contribuyentes; se podrán publicar aisladamente aquellas disposiciones cuyos efectos se

limitan a periodos inferiores a un año. Las resoluciones que se emitan conforme a este inciso y que

se refieran a sujeto, objeto, base, tasa o tarifa, no generarán obligaciones o cargas adicionales a

las establecidas en las propias leyes fiscales.”

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39

Ahora bien, de lo anterior, se advierte la facultad de las

autoridades fiscales, en especial del Servicio de Administración Tributaria

para publicar disposiciones administrativas necesarias para aplicar la

legislación fiscal entre otras materias, lo que permite la expedición de

reglas generales administrativas con el propósito de pormenorizar lo

previsto en las leyes tributarias para su eficaz aplicación.

Siguiendo los lineamientos de esta Segunda Sala al resolver el

veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis, por unanimidad de votos el

amparo en revisión 950/2015, en torno de las disposiciones de

observancia general necesarias para aplicar la legislación fiscal entre

otras materias, se sostuvo que dicha Sala al resolver por unanimidad de

votos la contradicción de tesis 84/2001-SS en sesión del día seis de

agosto de dos mil cuatro, determinó que las mencionadas disposiciones

de observancia general son una especie de “reglas generales

administrativas”, actos materialmente legislativos cuyo dictado encuentra

fundamento en una cláusula habilitante prevista en una ley o en un

reglamento al tenor de la cual una autoridad diversa al Presidente de la

República es dotada de la atribución para emitir disposiciones generales

cuya finalidad es pormenorizar lo previsto en una ley o en un reglamento.

En cuanto al fundamento constitucional de esas reglas generales

también esta Segunda Sala determinó que la facultad otorgada por el

3 Ley del Servicio de Administración Tributaria.

“ARTÍCULO 14. El Presidente del Servicio de Administración Tributaria tendrá las atribuciones

siguientes:

(…)

III. Expedir las disposiciones administrativas necesarias para aplicar eficientemente la legislación

fiscal y aduanera, haciendo del conocimiento de la Junta de Gobierno aquéllas que considere de

especial relevancia; (…)”

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legislador a través de una cláusula habilitante a una autoridad

administrativa no viola el principio de división de poderes, el criterio

jurisprudencial es del tenor siguiente:

“DIVISIÓN DE PODERES. LA FACULTAD CONFERIDA EN UNA LEY A UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PARA EMITIR DISPOSICIONES DE OBSERVANCIA GENERAL, NO CONLLEVA UNA VIOLACIÓN A ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL. De la interpretación histórica, causal y teleológica de lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que con el establecimiento del principio de división de poderes se buscó, por un lado, dividir el ejercicio del poder y el desarrollo de las facultades estatales entre diversos órganos o entes que constitucionalmente se encuentran en un mismo nivel, con el fin de lograr los contrapesos necesarios que permitan un equilibrio de fuerzas y un control recíproco; y, por otro, atribuir a los respectivos órganos, especialmente a los que encarnan el Poder Legislativo y el Poder Judicial, la potestad necesaria para emitir, respectivamente, los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales de mayor jerarquía en el orden jurídico nacional, de donde se sigue que la prohibición contenida en el referido numeral, relativa a que el Poder Legislativo no puede depositarse en un individuo, conlleva que en ningún caso, salvo lo previsto en los artículos 29 y 131 de la propia Norma Fundamental, un órgano del Estado diverso al Congreso de la Unión o a las Legislaturas Locales, podrá ejercer las atribuciones que constitucionalmente les son reservadas a éstos, es decir, la emisión de los actos formalmente legislativos, por ser constitucionalmente la fuente primordial de regulación respecto de las materias que tienen una especial trascendencia a la esfera jurídica de los gobernados, deben aprobarse generalmente por el órgano de representación popular. En tal virtud, si al realizarse la distribución de facultades entre los tres poderes, el Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución no reservaron al Poder Legislativo la emisión de la totalidad de los actos de autoridad materialmente legislativos, y al Presidente de la República le otorgaron en la propia Constitución la facultad para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia de la ley, con el fin de que tal potestad pudiera ejercerse sin necesidad de que el propio Legislativo le confiriera tal atribución, debe concluirse que no existe disposición constitucional alguna que impida al Congreso de la Unión otorgar a las autoridades que orgánicamente se ubican en los Poderes Ejecutivo o Judicial, la facultad necesaria para emitir disposiciones de observancia general sujetas al principio de preferencia o primacía de la ley, derivado de lo previsto en el artículo 72, inciso H), constitucional, lo que conlleva que la regulación contenida en estas normas de rango inferior, no puede derogar, limitar o excluir lo

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dispuesto en los actos formalmente legislativos, los que tienen una fuerza derogatoria y activa sobre aquéllas, pues pueden derogarlas o, por el contrario, elevarlas de rango convirtiéndolas en ley, prestándoles con ello su propia fuerza superior.”4

Por su parte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

determinó que la habilitación conferida por el Congreso de la Unión a una

autoridad administrativa para expedir reglas generales administrativas no

conlleva una delegación de facultades legislativas, ni pugna con el

principio de división de poderes, tomando en cuenta que tales

disposiciones tienen una naturaleza diversa a la que corresponde a los

reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes dictadas por el Presidente de

la República. Al respecto resultan ilustrativas las tesis que llevan por

rubro y texto:

“REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. LA FACULTAD DEL CONGRESO DE LA UNIÓN PARA HABILITAR A LAS SECRETARÍAS DE ESTADO A FIN DE EXPEDIRLAS, NO CONSTITUYE UNA DELEGACIÓN DE FACULTADES LEGISLATIVAS. El hecho de que el Congreso de la Unión autorice a las secretarías de Estado a emitir reglas técnico-operativas de observancia general en su ramo, no entraña una delegación de facultades, pues aquel órgano legislativo no se despoja de una facultad propia, lo que constituye una condición insalvable de todo acto delegatorio, sino que asigna directamente a un órgano de la administración pública federal, una tarea operativa para facilitar la aplicación de una ley específica dentro de su campo de acción. Lo anterior se justifica en la medida en que el Poder Legislativo no suele ocuparse de esos detalles técnico-operativos que surgen en el funcionamiento de la administración pública; de ahí que resulte apropiado que los secretarios de Estado, como integrantes de la administración pública federal y conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuenten con las atribuciones necesarias para dar agilidad, prontitud,

4 Novena Época. Registro: 185404. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVI, Diciembre de 2002. Materia(s): Constitucional. Tesis: 2a./J. 143/2002. Página: 239.

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firmeza y precisión a los actos de aplicación de la ley específica que expida el Congreso de la Unión.”5

“REGLAS GENERALES ADMINISTRATIVAS. EL ARTÍCULO 36, FRACCIÓN I, INCISO A), DE LA LEY ADUANERA, VIGENTE EN MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, QUE AUTORIZA A LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO PARA EXPEDIRLAS EN MATERIA DE IMPORTACIÓN, NO CONTRAVIENE LOS ARTÍCULOS 89, FRACCIÓN I, Y 92 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Al establecer el artículo 36, fracción I, inciso a), de la Ley Aduanera, vigente en mil novecientos noventa y seis, la autorización al secretario de Hacienda y Crédito Público para expedir reglas generales que sirvan para precisar los requisitos y datos que deben reunir las facturas comerciales de las mercancías que se importan a territorio nacional, cuando su valor en aduana se determine conforme al valor de la transacción y la cuantía de dichas mercancías exceda de la cantidad que también precisarán esas reglas, no contraviene lo dispuesto en los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior es así, pues con exclusión de las facultades conferidas al presidente de la República en los mencionados dispositivos constitucionales, el Congreso de la Unión puede expedir leyes donde autorice a los secretarios de Estado para dictar reglas técnico-operativas dentro del ámbito de su competencia; esto es, mientras el mencionado órgano legislativo no interfiera en la formación de los decretos, reglamentos, acuerdos u órdenes, que corresponde al titular del Poder Ejecutivo, puede otorgar directamente a las secretarías de Estado la atribución de emitir reglas operativas de observancia general dentro del campo de una ley específica.”6

Al tenor de lo expuesto, resulta que en el orden jurídico Federal las

reglas generales administrativas se ubican por debajo de las leyes del

Congreso de la Unión y de los reglamentos del Presidente de la

República, son emitidas por autoridades administrativas diversas al titular

del Ejecutivo Federal con base en una disposición de observancia

general formalmente legislativa o formalmente reglamentaria que

5 Novena Época .Registro: 187113. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, Abril de 2002. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: P. XII/2002. Página: 8. 6 Época: Novena Época. Registro: 187115. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, Abril de 2002. Materia(s): Constitucional, Administrativa. Tesis: P. XIII/2002. Página: 5.

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contiene una cláusula habilitante que, a su vez, se sustenta

constitucionalmente en lo dispuesto, entre otros, en los artículos 73,

fracción XXX, 89, fracción I y 90 de la Constitución General de la

República, los cuales establecen, en ese orden, lo siguiente:

“ARTÍCULO 73. El Congreso tiene facultad: (…) XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión. (…)”. “ARTÍCULO 89. Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. (…)”. “ARTÍCULO 90. La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación. La (sic) leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado”.

Por ende, atendiendo al origen de la facultad para emitir reglas

generales administrativas, así como a su jerarquía, se pueden señalar

como notas que las distinguen de otras disposiciones de observancia

general, las siguientes:

1. Las reglas generales administrativas al ser expedidas con base en una habilitación legal o reglamentaria se encuentran por debajo de las leyes del Congreso de la Unión o de las legislaturas locales así como de los reglamentos expedidos por

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

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el Presidente de la República o los gobernadores de las Entidades Federativas.

2. Al encontrarse sujetas al principio de primacía de la ley y al diverso de primacía reglamentaria, las referidas reglas administrativas no pueden derogar, limitar, modificar o excluir lo previsto en las disposiciones de observancia general contenidas en actos formalmente legislativos o formalmente reglamentarios.

Incluso, para su validez deben acatar los diversos derechos fundamentales que tutela la Constitución General de la República y, además, las condiciones formales y materiales que para su emisión se fijen en la respectiva cláusula habilitante.

3. La habilitación para expedir disposiciones de observancia general no se puede conferir en una materia que constitucionalmente esté sujeta al principio de reserva de la ley.

4. Las reglas generales administrativas son emitidas por órganos del Estado y, por ende, sin rebasar lo dispuesto en la respectiva cláusula habilitante, pueden vincular a los gobernados y precisar el alcance de los deberes y obligaciones que legalmente les corresponden.

5. La emisión de las reglas generales administrativas puede sujetarse por el órgano que establezca la respectiva cláusula habilitante al desarrollo de un procedimiento previo en el que se cumplan determinadas formalidades que estime convenientes el órgano habilitante.

De lo anterior, se observa que las disposiciones de observancia

general que una específica autoridad puede emitir encuentran su origen

en una habilitación legal mediante la cual el Congreso de la Unión, en

términos de lo previsto en los artículos 73, fracción XXX, 89, fracción I y

90 de la Constitución General de la República –en ejercicio de sus

atribuciones para expedir las leyes que sean necesarias para hacer

efectivas sus facultades, entre otras, la de distribuir los negocios del

orden administrativo entre los órganos que integran la Administración

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

45

Pública Federal Centralizada–, faculta a una autoridad administrativa

para emitir disposiciones de observancia general, con la finalidad de

pormenorizar y precisar la regulación establecida en las leyes y

reglamentos que inciden en el ámbito fiscal, expedidos por el Congreso

de la Unión y el Presidente de la República con el fin de lograr su eficaz

aplicación y están sujetas a una serie de principios derivados del diverso

de seguridad jurídica, entre otros, los de reserva de la ley o reglamentaria

y primacía de la ley o reglamentaria, motivo por el cual no deben incidir

en el ámbito reservado a la ley o al reglamento, ni ir en contra de lo

dispuesto en actos de esta naturaleza, en virtud de que, se deben ceñir a

lo previsto en el contexto formal y materialmente legislativo o

reglamentario que habilita y condiciona su emisión.

Así, las disposiciones de observancia general que emita el Servicio

de Administración Tributaria son de cumplimiento obligatorio para los

gobernados sin menoscabo de que alguna de ellas, en virtud de una

sentencia dictada en alguno de los medios de defensa jurisdiccionales

que prevé el orden jurídico nacional, pueda perder sus efectos total o

parcialmente por no respetar los principios que rigen su emisión.

Precisado el contexto constitucional que rige la expedición de las

reglas generales administrativas, es necesario señalar que la emisión y

publicación de las reglas generales en materia fiscal denominadas

“Resolución Miscelánea Fiscal” se ha realizado señalando como

fundamento para ello lo dispuesto en los artículos 33, fracción I, inciso g),

del Código Fiscal de la Federación, y 14, fracción III, de la Ley del

Servicio de Administración Tributaria.

En estos términos las disposiciones de observancia general que

emite el Servicio de Administración Tributaria encuentran su origen en

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

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una habilitación legal establecida por el Congreso de la Unión, en

términos de lo previsto en los artículos 73, fracción XXX y 90 de la

Constitución General de la República –en ejercicio de sus atribuciones

para distribuir los negocios del orden administrativo entre los órganos que

integran la administración pública federal centralizada–, como se ha

mencionado.

Por tanto, la constitucionalidad o validez de una regla general

administrativa, dada su especial naturaleza, se puede analizar al tenor de

lo dispuesto en la Constitución General de la República, o bien,

confrontando su texto con lo dispuesto en un ordenamiento inferior a esa

Norma Fundamental pero que, por la naturaleza de la potestad normativa

cuyo ejercicio la generó, se ubica por encima de una regla general

administrativa, como puede ser el caso del acto formalmente legislativo o

formalmente reglamentario que habilita la emisión de ésta.

En la especie, el artículo 17- D, del Código Fiscal de la Federación,

entre otros aspectos, dispone que cuando las disposiciones fiscales

obliguen a presentar documentos éstos serán digitales y contener una

firma electrónica avanzada del autor, con la salvedad de que se

establezca una regla diferente.

El propio precepto prevé que las autoridades fiscales mediante

reglas de carácter general podrán autorizar el uso de otras firmas

electrónicas.

Asimismo, el citado numeral establece que “se entiende por

documento digital todo mensaje de datos que contiene información o

escritura generada, enviada, recibida, o archivada por medios

electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología”.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

47

De lo anterior, se advierte con claridad que a través de reglas de

carácter general como lo es una resolución miscelánea fiscal, las

autoridades podrán autorizar otras firmas electrónicas, sin que del

citado numeral se desprenda la existencia de condición alguna como lo

pretende la parte quejosa.

Si bien es verdad que el numeral del Código Fiscal de la

Federación en cita hace referencia a que para efectos del primer párrafo

del citado precepto, se ha de contar con un certificado que confirme el

vínculo entre un firmante y los datos de creación de una firma electrónica,

de manera expresa se refiere a la “firma electrónica avanzada”, que

expida el Servicio de Administración Tributaria cuando se trate de

personas morales y de sellos digitales previstos en el artículo 29 del

referido Código, --precepto este último que regula aspectos relacionados

con los comprobantes fiscales—y por un prestador de servicios de

certificación autorizado por el Banco de México, cuando se trate de

personas físicas, siendo que dicho banco publicará la denominación de

los servicios mencionados.

Asimismo, el precepto en comento establece que en los

documentos digitales, una firma electrónica avanzada amparada por un

certificado vigente, sustituirá a la firma autógrafa del firmante, garantizará

la integridad del documento y producirá los mismos efectos que las leyes

otorgan a los documentos con firma autógrafa, teniendo el mismo valor

probatorio.

Estos últimos supuestos se refieren a la firma electrónica

“avanzada”, sin que de modo alguno se entienda que son privativos

solamente de esta clase de firma, pues de su lectura ello no se deriva.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

48

Por tanto, aun cuando en la regla 1.2.2.1 de la Resolución

Miscelánea Fiscal que se impugna, considera como firma electrónica

que funciona como mecanismo de acceso en los servicios que brinda el

Servicio de Administración Tributaria a través de su página de internet, la

que se conforma con la clave en el Registro Federal del Contribuyente

así como una “contraseña” que él mismo elija, --que se podrá cambiar a

través de una pregunta y respuesta secreta elegida al momento de su

obtención--, de manera alguna rebasa o contradice lo expuesto en el

artículo 17-D del Código Fiscal de la Federación, en tanto que sólo se

ajusta al referido numeral en cuanto prevé que las autoridades fiscales,

mediante reglas de carácter general podrán autorizar el uso de otras

firmas electrónicas, por lo que no puede estimarse dicha regla sea

infractora de los principios de reserva de la ley o de subordinación

jerárquica, como incorrectamente lo argumenta la parte recurrente.

El hecho relativo a que el propio numeral de la Resolución

Miscelánea Fiscal disponga que la citada contraseña “sustituye la firma

autógrafa y produce los mismos efectos que las leyes otorgan a los

documentos correspondientes, teniendo igual valor probatorio”, tan sólo

se adecua a los términos del propio artículo 17-D del Código Fiscal, en el

sentido relativo a que si a la firma electrónica avanzada se le confieren

tales características de sustitución de firma autógrafa, que garantiza la

integridad del documento y que produce los mismos efectos que las leyes

otorgan a los documentos correspondientes, teniendo igual valor

probatorio, por igualdad de razón a las otras firmas electrónicas que el

Código Fiscal de la Federación permite que se autoricen por las

autoridades fiscales, han de participar de dichas características para

efectos de seguridad o legitimidad en su uso.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

49

Por su parte, el Tribunal Colegiado de Circuito, al emitir la

sentencia que se recurre, sostuvo en esencia y en la parte que interesa

lo siguiente:

La regla 1.2.2.1. de la Resolución Miscelánea Fiscal para dos mil

catorce, no infringe los principios de reserva de ley y

subordinación jerárquica, porque se ajusta a lo dispuesto en el

artículo 17-D, primer y tercer párrafos, del Código Fiscal de la

Federación, que establece que cuando las disposiciones fiscales

obliguen a presentar documentos, éstos deberán ser digitales y

contener una firma electrónica avanzada del autor, salvo los

casos que establezcan una regla diferente y que las autoridades

fiscales mediante reglas de carácter general podrán autorizar el uso

de otras firmas electrónicas.

Por tanto, si la regla impugnada prevé que la contraseña o clave de

identificación electrónica confidencial (CIECF), se considera como

una firma electrónica, que funciona como mecanismo de acceso a

los servicios electrónicos que brinda el Servicio de Administración

Tributaria a través de su página de internet, conformada por la clave

en el Registro Federal de Contribuyentes y por una contraseña que

él mismo elige, la cual sustituye la firma autógrafa y produce los

mismos efectos que las leyes otorgan a los documentos

correspondientes, tienen igual valor probatorio.

La regla impugnada se ajusta al artículo 17-D del código Fiscal de la

Federación el cual prevé la implementación de firmas electrónicas y

no solamente la firma electrónica avanzada o FIEL sino también el

uso de otras firmas electrónicas, delegando esa facultad de

establecer estas últimas a las autoridades fiscales través de reglas

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

50

de carácter general, toda vez que en dicha disposición legal se

contiene una cláusula habilitante, como se daría a través de la

miscelánea fiscal para dos mil catorce expedida por el Jefe del

Servicio de Administración Tributaria.

Además, la circunstancia de que dicha regla no establezca para la

contraseña o clave de identificación electrónica confidencial

fortalecida (CIECF), el uso de un certificado que confirme el

vínculo entre un firmante y los datos de creación de la firma, no

implica violación al principio de subordinación jerárquica, porque

el uso del certificado si bien está previsto en el segundo párrafo, del

artículo 17-D, del Código Fiscal de la Federación, es para la firma

electrónica avanzada y el precepto nada dispuso de contar con un

certificado que confirme el vínculo entre un firmante y los datos de la

creación de la firma, por lo que la ausencia de tal requisito en la regla

miscelánea para la creación de la contraseña a que se refiere la regla

combatida no es contraria a los principios invocados por la quejosa.

Además, al disponer la regla impugnada, que la contraseña

sustituye la firma electrónica y produce los mismos efectos que

las leyes otorgan a los documentos correspondientes, teniendo

igual valor probatorio, tampoco infringe los principios de reserva de

ley y de subordinación jerárquica, pues no se excede sino que es una

regulación indispensable para el acceso y presentación de

documentos digitales para los servicios electrónicos que presta el

Servicio de Administración Tributaria, subordinándose al precepto

legal que dispone que la firma electrónica avanzada FIEL, sustituye la

firma autógrafa, teniendo el mismo valor probatorio.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

51

De ahí que si el Tribunal Colegiado de Circuito consideró que la

regla miscelánea combatida no infringió los principios de reserva de ley

de subordinación jerárquica, debe estimarse que actuó correctamente y,

en ese sentido, procede confirmar la sentencia recurrida.

En consecuencia, al haber resultado inoperantes e infundados

los agravios aducidos, procede confirmar la sentencia recurrida y negar a

la parte quejosa el amparo y protección de la Justicia Federal que

solicitó-

DÉCIMO PRIMERO. Revisión adhesiva. El recurso de revisión

adhesiva interpuesto por el Subprocurador Fiscal Federal de Amparos,

en representación del Secretario de Hacienda y Crédito Público, queda

sin materia, pues en el considerando anterior se declararon inoperantes

e infundados los agravios formulados por la recurrente y se confirmó la

sentencia recurrida.

Lo anterior porque la revisión adhesiva es de naturaleza accesoria

y carece de autonomía, por lo cual lo resuelto en la revisión principal

impacta en ésta y en el caso provoca que quede sin materia. Sirve de

apoyo en lo conducente, la jurisprudencia 2ª/J. 166/2007 de esta

Segunda Sala, en lo conducente, la tesis de rubro: “REVISIÓN

ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN

MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA.”7

7 De texto: “El artículo 83, fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión principal resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria.” Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVI, septiembre de 2007, página 552, registro IUS 171304.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 9/2018.

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Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia

recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a

********** en contra de la autoridad y por el acto reseñado en el primer

resultando de esta resolución en términos de la última consideración de

este fallo.

TERCERO. Se declara sin materia la revisión adhesiva.

Notifíquese; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los

autos relativos al lugar de su origen; y, en su oportunidad archívese el

toca como asunto concluido.

MATC´llm.