amparo directo en revisiÓn 428/2004 · web viewmediante escrito presentado el diez de agosto de...

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3216/2017 DERIVADO DEL JUICIO DE AMPARO DIRECTO 930/2016RECURRENTE: TITULAR DEL ÁREA DE RESPONSABILIDADES DEL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL EN PETRÓLEOS MEXICANOS (TERCERO INTERESADO)

PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALASSECRETARIO: ROBERTO FRAGA JIMÉNEZ SECRETARIA AUXILIAR: BÁRBARA GÓMORA ARELLANO

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticinco de abril de dos mil dieciocho.

Vo.Bo:Ministro

V I S T O S; YR E S U L T A N D O:

Cotejó:

PRIMERO. Mediante escrito presentado el diez de agosto de dos mil dieciséis, ante la Oficina del Servicio Postal Mexicano en Ciudad del Carmen, Campeche, Edelmira Narro Hidalgo promovió juicio de amparo directo en contra de la sentencia de veintiuno de junio de la misma anualidad, dictada por la Sala Peninsular del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en Mérida, Yucatán, dentro del expediente 14/10970-16-01-01-07-OT.

SEGUNDO. Conoció de la demanda el Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa del Decimocuarto Circuito, cuyo Magistrado Presidente, mediante acuerdo de veintinueve de agosto de dos mil dieciséis, la admitió a trámite y ordenó su registro bajo el expediente 930/2016, y por acuerdo de dieciocho de octubre de dos

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3216/2017

mil dieciséis, agregó la promoción de alegatos del Titular del Área de Responsabilidades de la Unidad de Responsabilidades en Petróleos Mexicanos, teniéndolo como tercero interesado en el juicio de amparo.

Posteriormente, el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región, en apoyo del mencionado Tribunal Colegiado, en sesión de ocho de febrero de dos mil diecisiete, concedió el amparo solicitado.

TERCERO. En desacuerdo con esa determinación, el Titular del Área de Responsabilidades de la Unidad de Responsabilidades en Petróleos Mexicanos, mediante escrito presentado el veintidós de marzo de dos mil diecisiete ante la Oficina de Correos de México, interpuso recurso de revisión.

En mérito de lo anterior, mediante proveído de veintisiete de abril de dos mil diecisiete, la Magistrada Presidenta del Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa tuvo por interpuesto el referido medio de impugnación; asimismo, ordenó la remisión del escrito original de agravios y los autos respectivos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

CUARTO. En proveído de veintiséis de mayo de dos mil diecisiete el Presidente de este Alto Tribunal desechó por improcedente el recurso de revisión en amparo directo interpuesto por la parte recurrente al considerar que no se advertía en la demanda de amparo, concepto de violación alguno relativo a la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de alguna norma general, tampoco solicitud de interpretación directa de algún precepto constitucional o tratado internacional ni que en el fallo recurrido se hubiera decidido u omitido decidir sobre tales cuestiones.

QUINTO. Inconforme, el veintidós de junio de dos mil diecisiete, el Titular del Área de Responsabilidades de la Unidad de Responsabilidades en Petróleos Mexicanos interpuso recurso de reclamación.

2


El veintisiete de junio de dos mil diecisiete, el Presidente de este Alto Tribunal tuvo por interpuesto el recurso de reclamación, lo registró bajo el expediente 1039/2017, y mediante sesión de veinticinco de octubre siguiente, esta Segunda Sala revocó el acuerdo de veintiséis de mayo de dos mil diecisiete y declaró fundado el recurso1.

SEXTO. Consecuentemente, mediante acuerdo de cinco de diciembre de dos mil diecisiete, el Presidente de este Alto Tribunal tuvo por interpuesto el recurso de revisión y lo turnó para la elaboración del proyecto respectivo a la ponencia del Ministro José Fernando Franco González Salas.

SÉPTIMO. En proveído de quince de febrero de dos mil

dieciocho, el Ministro Presidente de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decretó el avocamiento de ésta al conocimiento del asunto y ordenó la remisión de los autos al Ministro Ponente una vez que el expediente se encontrara debidamente integrado.

OCTAVO. El proyecto de este asunto fue publicado dentro del plazo y con las formalidades previstas en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo vigente, por versar sobre la constitucionalidad de una norma de carácter general; y,

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión.2

1 Resuelto por mayoría de tres votos de los señores Ministros Javier Laynez Potisek (ponente), José Fernando Franco González Salas y Presidente Eduardo Medina Mora I. Votaron en contra los señores Ministros Alberto Pérez Dayán y Margarita Beatriz Luna Ramos.2 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II, de la Ley de Amparo vigente; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en el punto primero del Acuerdo 9/2015 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, toda vez que se interpuso en contra de una sentencia dictada por un tribunal colegiado auxiliar en un juicio de amparo directo cuyo conocimiento, en atención a la materia que trata, corresponde a esta Sala, aunado a que no se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

3


SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. El recurso de revisión se interpuso oportunamente3 y por parte legitimada para ello.4

TERCERO. Antecedentes. Para un mejor entendimiento del asunto conviene traer a colación los antecedentes relevantes que informan la sentencia recurrida.

1. Edelmira Narro Hidalgo demandó del Titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en Petróleos Mexicanos, la resolución de veinticinco de marzo de dos mil catorce, en la que se le impuso una sanción de destitución e inhabilitación para desempeñar empleos, cargos o comisiones por el plazo de diez años.

La Sala Regional Peninsular del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el expediente número 14/10970-16-01-01-07-OT dictó sentencia el veintiuno de junio de dos mil dieciséis, en la que reconoció la validez de la resolución impugnada.

2. Inconforme, la actora promovió juicio de amparo directo, en el que hizo valer los siguientes conceptos de violación.

Primer concepto de violación. La sentencia reclamada violó el debido proceso, ya que toda persona tiene derecho a ser asistida por un abogado o persona de su confianza, y al no hacerlo, la autoridad demandada debió haber nombrado a alguien para que la asistiera.

3 De las constancias de autos se advierte que la sentencia recurrida fue notificada a la parte tercero interesada el seis de marzo de dos mil diecisiete, razón por la que conforme a lo dispuesto por el artículo 31, fracción I, de la Ley de Amparo, dicha notificación surtió efectos el mismo día por lo que el plazo para la interposición del recurso de revisión a que se refiere el artículo 86 de la ley de la materia, transcurrió del siete de marzo al veintidós de marzo de dos mil diecisiete, sin tomar en cuenta el once, doce, dieciocho, diecinueve, veinte y veintiuno de marzo de dos mil diecisiete, todo ello en términos de lo dispuesto por los artículos 19 de la Ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como de la certificación del Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa el Decimocuarto Circuito.Consecuentemente si el escrito de agravios se presentó el veintidós de marzo de dos mil diecisiete, según se advierte del sello plasmado en la foja 14, del toca en que se actúa, es de concluirse que el recurso de revisión se interpuso dentro del plazo legal correspondiente. 4 En razón de que el recurso de revisión se encuentra signado por Gustavo Adolfo Aguilar Espinosa de los Monteros, Titular del Área de Responsabilidades de la Unidad de Responsabilidades en Petróleos Mexicanos, Empresa Productiva del Estado, quien tiene el carácter de autoridad sustituta de la autoridad tercero interesada en el juicio de amparo directo 930/2016, tal y como se desprende del acuerdo de dieciocho de octubre de dos mil dieciséis (foja 85 del juicio de amparo).

4


Segundo concepto de violación. El acto reclamado es ilegal toda vez que se realizó un estudio deficiente del concepto de impugnación en el que se estableció que no se debía tomar en cuenta el disco compacto que contenía supuestas grabaciones por parte de la actora, pues la responsable determinó que no existía inviolabilidad en las comunicaciones, ya que dicha grabación había sido aportada por un participante de la conversación.

Tercer concepto de violación. Que la parte demandada realizó una indebida valoración de las pruebas, la cual trascendió al sentido de la resolución; por lo que la ratificación de dicha valoración por parte de la responsable violentó en su perjuicio el artículo 17 constitucional.

Cuarto concepto de violación. La Sala responsable vulneró el debido proceso al haber otorgado valor probatorio a las manifestaciones de la actora en la diligencia de investigación de siete de junio de dos mil trece, siendo que en éstas existió violencia psicológica y coacción; y dicha diligencia sirvió de sustento en la sentencia impugnada para señalar que no se debía respetar el proceso establecido en el artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, en el que se encuentra inmerso el derecho del servidor público de ser asistido por un asesor.

Se señala que desde sus orígenes el derecho administrativo sancionador formó parte del derecho penal, por lo cual no se lograba distinguir un procedimiento administrativo por sí mismo. Sin embargo, gracias al grado de desarrollo alcanzado por el derecho administrativo, en la actualidad resulta posible hablar de un procedimiento administrativo sancionador, el cual, se rige por principios y preceptos que le son propios, pero que sin embargo emanan del derecho penal, por lo que se ha mantenido que los ilícitos y la sanciones adjetivas como las administrativas tienen naturaleza penal, esto se debe esencialmente a la situación que la doctrina de división de poderes implica el hecho de que la administración pública ostenta un poder sancionador.

5


Contrario a lo que señaló la responsable no se le puede otorgar valor ninguno a los señalamientos realizados por la actora en la diligencia de siete de junio de dos mil trece, en virtud de que dichos señalamientos se hicieron bajo coacción de la autoridad, aunado a que no se encontraba abogado presente, más por desconocimiento que por haber renunciado al derecho expreso, como de manera inconstitucional se estableció el acta antes mencionada.

Lo anterior, de conformidad con el artículo 20, apartado b, fracción II, así como el apartado A, fracción IX, de la Constitución Política y diversos instrumentos internacionales. Cita como fundamento la jurisprudencia “DEFENSA ADECUADA EN MATERIA PENAL. LA FORMA DE GARANTIZAR EL EJERCICIO EFICAZ DE ESTE DERECHO HUMANO SE ACTUALIZA CUANDO EL IMPUTADO, EN TODAS LAS ETAPAS PROCEDIMENTALES EN LAS QUE INTERVIENE, CUENTA CON LA ASISTENCIA JURÍDICA DE UN DEFENSOR QUE ES PROFESIONISTA EN DERECHO”.

Quinto concepto de violación. La sentencia reclamada carece de fundamentación y motivación, pues del análisis de las constancias se advierte que la demandada no acreditó la existencia de responsabilidad administrativa por parte de la actora, es decir, que ésta hubiera violado la fracción XIII del artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, pues la quejosa no realizó cobro alguno para efectos de expedir fichas de ingreso para personal y dicha actividad no se encuentra dentro de sus funciones como oficinista de cuarta.

Sexto concepto de violación. La quejosa realizó diversos argumentos relacionados a que la responsable no tomó en cuenta el escrito de ampliación de demanda, por lo que transgredió de forma directa el artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y el numeral 17 de la Constitución Política.

Séptimo concepto de violación.La sentencia reclamada carece de fundamentación y motivación al otorgar valor probatorio a periciales que no fueron ofrecidas en el procedimiento contencioso administrativo, violando con ello el artículo 46 de la Ley Federal de

6


Procedimiento Contencioso Administrativo, así como los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.

Octavo y noveno conceptos de violación. Señaló que en cuanto a la prueba de un disco compacto, que contiene supuestas llamadas entre la demandante y Manuel Miranda Gómez, violan el principio general de derecho que establece que quien afirma está obligado a probar, por lo que si la demandada no ofreció el medio de perfeccionamiento de la prueba, dicha probanza debía ser desechada, tanto por la demandada como por la responsable.

Finalmente, manifestó que no se encontró presente en las diligencias, por lo que se vulneró en su perjuicio el contenido del artículo 20, constitucional en referencia con el artículo 1º, pues no se le otorgó a la quejosa la oportunidad de una debida y oportuna defensa.

3. Conoció del asunto el Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa del Decimocuarto Circuito, mismo que registró el asunto con el número 930/2016 y por acuerdo de dieciocho de octubre de dos mil dieciséis, agregó la promoción de alegatos del Titular del Área de Responsabilidades de la Unidad de Responsabilidades en Petróleos Mexicanos, teniéndolo como tercero interesado en el juicio de amparo.

Posteriormente, el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Octava Región, en apoyo del mencionado Tribunal Colegiado, en sesión de ocho de febrero de dos mil diecisiete, concedió el amparo para el efecto de que la Sala responsable:

1) Dejara insubsistente la sentencia impugnada.2) Se abstuviera de otorgar valor probatorio a los datos

existentes en la etapa de investigación; y3) Con libertad de jurisdicción resolviera conforme a derecho

procediera y en el momento procesal oportuno dictara una nueva sentencia.

Lo anterior bajo las siguientes consideraciones.

7


En cuanto al primer y noveno conceptos de violación los declaró infundados, pues consideró que la etapa de investigación como el acta circunstanciada de hechos no representaba una vulneración al servicio público en su garantía de adecuada defensa, ya que dicha etapa únicamente se constreñía a recabar elementos o indicios suficientes que pudieran presumir la probable responsabilidad del servidor público, siendo que la garantía que la quejosa estimaba vulnerada se encontraba inmersa en la etapa siguiente que es la del procedimiento de responsabilidad administrativa.

Por lo que hace a la etapa de responsabilidad administrativa, el tribunal colegiado expuso los lineamientos que deben seguirse para llevar un adecuado desarrollo del procedimiento sancionador de los servidores públicos, previsto en el artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Estableció que la contraloría, para imponer sanciones administrativas, debe citar previamente al presunto responsable a una audiencia, haciéndole saber la responsabilidad que se le imputa, el lugar, día y hora en que tendrá verificativo dicha audiencia y su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma por sí o por medio de su defensor. Y que entre la fecha de la citación deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor a quince días hábiles.

En cuanto al caso, estableció que mediante acuerdo de veintinueve de julio de dos mil trece, el Órgano Interno de Control en Petróleos Mexicanos, área de quejas, declaró cerrada la etapa de conclusión con remisión al Área de Responsabilidades para dar inicio al procedimiento administrativo disciplinario, ordenando la remisión del expediente de la investigación administrativa.

Refirió que mediante citatorio de seis de agosto de dos mil trece, la quejosa se hizo sabedora de las imputaciones en su contra y se señaló lugar, día y hora para que tuviera verificativo la audiencia de ley, en la que podría ejercer su derecho a ofrecer pruebas y alegar en la misma por sí o por medio de su defensor; asimismo, se le informó que finalizada la respectiva audiencia, contaría con el plazo de cinco días para ofrecer los elementos de prueba que estimara pertinentes con relación a los hechos que se le atribuyeron.

Finalmente, el tres de septiembre de dos mil trece, tuvo verificativo la audiencia de ley en la que la quejosa presentó por escrito su declaración y nombró defensor para que la asistiera en la

8


diligencia; asimismo, mediante escrito presentado el diez de septiembre siguiente, en el área de Responsabilidades, la quejosa ofreció los medios probatorios que estimó pertinentes para desvirtuar las imputaciones que se le formularon.

Seguido el procedimiento por todos sus trámites legales, mediante resolución de veinticinco de marzo de dos mil catorce, se determinó que la servidora pública era responsable de los hechos atribuidos.

Con lo anterior, el tribunal colegiado consideró que se evidenciaba que la servidora pública tuvo la oportunidad de designar un defensor y alegar lo que a su derecho conviniera, pues una vez finalizada la etapa de investigación, la servidora pública fue citada a una audiencia de ley y además se hizo de su conocimiento la responsabilidad que se le imputaba y en la que podría ejercer su derecho a ofrecer pruebas y alegar por sí misma o por medio de defensor.

Por otra parte, el órgano colegiado declaró fundado el cuarto concepto de violación, referente a la vulneración al debido proceso al habérsele otorgado valor probatorio a las manifestaciones que se realizaron en la diligencia de investigación de siete de junio de dos mil trece, ya que entre los elementos probatorios que tomó en consideración la autoridad responsable para la emisión de la resolución reclamada, se encontraba la declaración que realizó la quejosa en el acta circunstanciada de hechos de siete de junio de dos mil trece, esto es, dentro de la etapa de investigación.

Dicho tribunal de amparo sostuvo que de las reglas contenidas en los artículos 20 y 21, fracciones IV y V, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se desprendía que los antecedentes de la investigación y los elementos de convicción desahogados en dicha etapa, constituyen meras presunciones carentes de valor probatorio para el dictado de la resolución.

Estimó que toda vez que los datos obtenidos en la etapa de investigación son medios de averiguación de los hechos que se le imputan al servidor público así como su probable participación, solo alcanzaban un cierto estándar que podía originar determinados efectos personales y patrimoniales de carácter aseguratorio o cautelar contra una determinada persona como puede ser la suspensión temporal de su empleo, cargo o comisión, por lo que si a juicio de la

9


Secretaría, del contralor interno o de los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades, así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones.

En cambio, las pruebas propiamente dichas, son las que se ofrecen y se practican durante la audiencia de ley—la desahogada el tres de septiembre de dos mil trece. Así, para que un servidor público pueda ser sancionado o absuelto de las imputaciones que se le formularon requiere la producción de prueba en sentido estricto en el curso de la etapa de responsabilidad, al carecer de valor probatorio para tal fin los antecedentes de la investigación.

Sostuvo que, además, el propio artículo 21, en sus fracciones IV y V, otorgan la potestad a la Secretaría, al contralor interno o al titular del área de responsabilidades, para que durante la etapa sancionadora, practiquen todas las diligencias relacionadas con la presunta responsabilidad del servidor público denunciado, así como requerir a éste y a las dependencias o entidades involucradas la información y documentación que se relacione con la presunta responsabilidad. Siendo que con los resultados obtenidos de dicha facultad investigadora dentro del procedimiento sancionador, las autoridades podrán resolver la situación jurídica del servidor público.

Estableció que aun cuando el artículo 47 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos establece que respecto a la apreciación de las pruebas, se aplicará supletoriamente lo dispuesto en el Código Federal de Procedimientos Civiles, lo cierto era que—en el caso—por tratarse de un procedimiento administrativo mediante el cual se determina la responsabilidad de una persona, por conductas u omisiones en que hubiese incurrido, y la sanción que por tal motivo deba imponérsele, conducía a la necesidad de permitir al servidor público procesado la mayor oportunidad de defensa posible, condición que cumplen la normatividad penal, motivo por el cual eran de observancia obligatoria los mecanismos de investigación que en ésta materia se implementan.

Dicho lo anterior, consideró que al ser lo toral el alcance o valor probatorio que es susceptible de otorgarse a las diligencias efectuadas en la etapa de investigación respecto de la etapa de responsabilidad, se debían observar las semejanzas existentes entre el proceso penal y el administrativo sancionador, toda vez que independientemente del procedimiento de que se trate, en cualquiera de ellos prevalece el objetivo fundamental que consiste en la potestad disciplinaria del Estado, que mediante un procedimiento legal o reglamentario

10


establecido, impone las sanciones a los servidores públicos que con su actuación lesionan el correcto ejercicio de la función pública.

Concluyó que todo lo recabado en el procedimiento investigador, no tiene el alcance de demostrar la responsabilidad del servidor público respecto de los hechos que se le imputa, sino únicamente presumirla, por lo que para acreditar la responsabilidad solo se podrán tomar en consideración y asignarle valor probatorio a las obtenidas en la propia etapa de responsabilidad. Además, de que como ya se precisó, el propio artículo 21 en sus fracciones IV y V de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, le otorgan a la autoridad sancionadora la facultad de investigar y recabar los datos que estime pertinentes para poder resolver la situación jurídica del servidor público; por lo que los datos que presumen la responsabilidad solo alcanzan para dar inicio al procedimiento sancionador, por lo que no pueden servir de fundamento para acreditarla, ya que para ello se facultó a la autoridad para investigar y recabar información en la fase sancionadora.

Precisó que, en el caso particular, se tuvo por acreditada la conducta atribuida a la quejosa, con diversas pruebas obtenidas en la investigación, entre las que se encuentra la declaración que realizó en el acta circunstancia de hechos de siete de junio de dos mil trece, dentro de la etapa de investigación, lo que calificó de ilegal en virtud de que estimó que las pruebas solo alcanzaban a demostrar la probable responsabilidad para dar inicio al procedimiento sancionador, por lo que le asistía la razón al peticionario del amparo, toda vez que los datos existentes en la investigación no deben ser tomados en consideración para demostrar la responsabilidad, únicamente para presumirla.

4. En desacuerdo con esa determinación, el tercero interesado Titular del Área de Responsabilidades de la Unidad de Responsabilidades en Petróleos Mexicanos mediante escrito presentado el veintidós de marzo de dos mil diecisiete ante la Oficina de Correos de México interpuso recurso de revisión.

En mérito de lo anterior, mediante proveído de veintisiete de abril de dos mil diecisiete, la Magistrada Presidenta del Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa tuvo por interpuesto el referido medio de impugnación; asimismo, ordenó la remisión del escrito

11


original de agravios y los autos respectivos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En proveído de veintiséis de mayo de dos mil diecisiete el Presidente de este Alto Tribunal desechó por improcedente el recurso de revisión en amparo directo interpuesto por la parte recurrente al considerar que no se advertía en la demanda de amparo concepto de violación alguno relativo a la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de alguna norma general, tampoco solicitud de interpretación directa de algún precepto constitucional o tratado internacional ni que en el fallo recurrido se haya decidido u omitido decidir sobre tales cuestiones.

5. Inconforme el veintidós de junio de dos mil diecisiete el Titular del Área de Responsabilidades de la Unidad de Responsabilidades en Petróleos Mexicanos, interpuso recurso de reclamación.

El veintisiete de junio de dos mil diecisiete el Presidente de este Alto Tribunal tuvo por interpuesto el recurso de reclamación, lo registró bajo el expediente 1039/2017. Mediante sesión de veinticinco de octubre de siguiente, esta Segunda Sala recovo el acuerdo de veintiséis de mayo de dos mil diecisiete y declaró fundado el recurso.

6. Consecuentemente, mediante acuerdo de cinco de diciembre de dos mil diecisiete, el Presidente de este Alto Tribunal tuvo por interpuesto el recurso de revisión y lo turnó para la elaboración del proyecto respectivo a la ponencia del Ministro José Fernando Franco González Salas.

CUARTO. Agravios. Las manifestaciones que en vía de agravios esgrime la parte recurrente, consisten esencialmente en las siguientes:

El tribunal del conocimiento soslayó el contenido del artículo 217 de la Ley de Amparo, en el que se establece la obligación de los tribunales colegiados de observar los criterios que conforman jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que se pasó por alto el

12


contenido de la jurisprudencia 2ª/J.8/2008, de rubro: “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS VIOLACIONES AL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN O AUDITORÍA PUEDEN RECLAMARSE EN EL JUICIO DE NULIDAD CONTRA LA RESOLUCIÓN DISCIPLINARIA Y EL PLANTEAMIENTO RESPECTIVO DEBERÁ ESTUDIARSE POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA”.

En dicho criterio la Segunda Sala ha determinado que en el procedimiento de responsabilidad administrativa, la resolución que culmina con la imposición de una sanción disciplinaria se apoya en la investigación llevada a cabo por el área de quejas, la cual tiene la finalidad de aportar a la autoridad elementos, informes o datos que les permitan resolver sobre la presunta responsabilidad administrativa del servidor público.

El artículo 20 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, dispone que la secretaría, el contralor interno o los titulares que menciona, llevarán a cabo “investigaciones debidamente motivadas o auditorías” respecto de las conductas de los servidores públicos que puedan significar responsabilidades administrativas. Como se aprecia, dicha norma está referida a la etapa de investigación o de auditoría, en la que se valora o juzga la conducta del servidor público a fin de determinar si puede constituir responsabilidad administrativa, lo que se hará con la información o documentación que aporten las dependencias o entidades correspondientes.

En conclusión, la resolución que determina la inexistencia de responsabilidad o la imposición al infractor de las sanciones administrativas correspondientes, se apoya o fundamenta en la investigación o en los datos de la auditoría llevadas a cabo por los funcionarios competentes,

13


pues es a través de estos mecanismos que se aportan elementos para resolver la presunta responsabilidad del servidor público. Ello incluso se advierte de la fracción IV del artículo 21 de la ley de responsabilidades, en donde se expresa que “si las autoridades encontraran que no cuentan con elementos suficientes para resolver o advirtieran datos o información que impliquen nueva responsabilidad administrativa del servidor público o de otros servidores, podrán disponer la práctica de otras diligencias o citar para otra u otras audiencias”. Es decir, la finalidad del procedimiento de investigación o auditoría es aportar a las autoridades elementos, informes o datos, que les permitan resolver sobre la presunta responsabilidad administrativa del servidor público, con independencia de que cuenten con facultades para ordenar la práctica de nuevas diligencias.

El criterio referido en la ejecutoria de la jurisprudencia “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS VIOLACIONES AL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN O AUDITORÍA PUEDEN RECLAMARSE EN EL JUICIO DE NULIDAD CONTRA LA RESOLUCIÓN DISCIPLINARIA Y EL PLANTEAMIENTO RESPECTIVO DEBERÁ ESTUDIARSE POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA”, sí resulta aplicable ya que en la misma se formula un análisis de la naturaleza de los elementos allegados en la etapa de investigación previa al procedimiento sancionador, en la cual se recaban las pruebas suficientes para presumir una responsabilidad del servidor público, elementos de convicción que no pueden soslayarse al momento de resolver en definitiva el procedimiento administrativo sancionador.

QUINTO. Procedencia. En primer lugar, es importante señalar que el juicio de amparo directo es un juicio con una sola instancia, pues la resolución que ahí se dicte, por regla general, es definitiva y no

14


admite recurso alguno. De manera excepcional, en su contra podrá interponerse un medio de defensa, que solo justifica su procedencia si se actualizan dos requisitos fundamentales, previstos en el artículo 107, fracción IX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos5 y en el artículo 81, fracción II de la Ley de Amparo6, a saber:

1. En la revisión debe subsistir alguna cuestión de constitucionalidad. Es decir, la sentencia de amparo combatida debe resolver sobre la constitucionalidad o convencionalidad de normas generales; establecer la interpretación directa de algún precepto constitucional o de los derechos humanos contenidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, u omitir un pronunciamiento sobre tales cuestiones cuando se hubieran planteado en la demanda.

2. El asunto debe fijar un criterio de importancia y trascendencia, a juicio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme a los lineamientos sentados por ésta en el Acuerdo General 9/2015.

Asimismo, el Tribunal Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015, que regula la procedencia del recurso de revisión contra sentencias de amparo directo y precisa cuándo se está ante un asunto de importancia y trascendencia. Esta Segunda Sala se ha pronunciado 5 Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:[…]IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras;[…]6 Artículo 81. Procede el recurso de revisión:[…]II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno.La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras.

15


sobre este tema, al emitir la jurisprudencia 2a./J. 128/2015 (10a.), cuyo rubro y texto dicen:

REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. REQUISITOS PARA SU PROCEDENCIA. Por regla general, las sentencias dictadas por los Tribunales Colegiados de Circuito en amparo directo son definitivas y solo de manera extraordinaria, pueden impugnarse mediante el recurso de revisión previsto en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, conforme a los cuales, una vez actualizados los presupuestos procesales (competencia, legitimación, oportunidad del recurso –en su caso–, entre otros), procede el mencionado medio de defensa siempre que: 1) en la sentencia de amparo directo combatida se decida sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establezca la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien, si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones referidas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo; y 2) el problema de constitucionalidad entrañe la fijación de un criterio de importancia y trascendencia. Ahora bien, con el fin de armonizar la normativa de la Suprema Corte de Justicia de la Nación con los preceptos citados, el Pleno emitió el Acuerdo General 9/2015 (*), que regula la procedencia del recurso de revisión interpuesto contra sentencias de amparo directo, el cual, en vez de privilegiar el análisis de los agravios en la revisión, permite al Alto Tribunal hacer una valoración discrecional de los méritos de cada recurso, para determinar si a su juicio el asunto reúne los requisitos de importancia y trascendencia, para lo cual, su punto segundo señala que la resolución de un amparo directo en revisión permite fijar un criterio de importancia y trascendencia cuando: (i) pueda dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional; o (ii) lo decidido en la sentencia recurrida pueda implicar el desconocimiento de un criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación relacionado con alguna cuestión propiamente constitucional, por haberse resuelto contra ese criterio o se hubiere omitido aplicarlo.7

En la especie se advierte que resulta procedente el recurso de revisión intentado, pues—como se sostuvo en el recurso de reclamación 1039/2017—en la sentencia de amparo surge como tema de constitucionalidad que el Tribunal Colegiado interpretó implícitamente el artículo 20, apartado B, de la Constitución Federal, al fijar los alcances de las pruebas obtenidas en las etapas que integran el procedimiento administrativo de responsabilidades de los servidores públicos, pues consideró de observancia obligatoria los principios del derecho penal para concluir que los datos existentes en la 7 Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Segunda Sala, Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo I, pág. 344. Registro IUS 2010016.

16


investigación solo alcanzan a dar inicio al procedimiento sancionador, pero no pueden servir de fundamento para acreditar la responsabilidad de los hechos imputados, ya que para ello solo se podrán tomar en cuenta las pruebas obtenidas en la propia etapa de responsabilidad.

Y si bien el Tribunal Colegiado refirió que para el alcance o valor probatorio de las diligencias efectuadas en la investigación se debían observar las semejanzas existentes entre el proceso penal y el administrativo sancionador al prevalecer la potestad disciplinaria del Estado; lo cierto es que aplicó de manera absoluta las reglas que rigen el procedimiento penal al determinar que las pruebas recabadas en la investigación del procedimiento administrativo no pueden ser consideradas para acreditar la responsabilidad del servidor público.

Por lo que el requisito relativo a que en la sentencia de amparo exista la interpretación de una norma constitucional está satisfecho; por otra parte, se satisface el requisito que exige el Acuerdo General Plenario 9/2015 en cuanto a que la resolución del amparo directo en revisión puede dar lugar a un pronunciamiento novedoso o de relevancia para el orden jurídico nacional.

En la especie, al emitir la sentencia de amparo, el Tribunal Colegiado consideró que en el caso resultaban aplicables los principios o mecanismos del procedimiento penal y, que por ende, los antecedentes de la investigación y los elementos de convicción desahogados en esa etapa, como es el acta de hechos de siete de junio de dos mil trece, constituían meras presunciones carentes de valor para el dictado de la resolución, ya que para acreditar la responsabilidad del servidor público solo se podrán tomar en consideración las pruebas obtenidas en la etapa de responsabilidad, esto es, que los datos que presumen la responsabilidad solo alcanzaban para dar inicio al procedimiento sancionador pero no para acreditarla.

Por lo que en el presente caso, surge una problemática jurídica de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional, consistente en determinar si los principios del derecho penal en lo que

17


se refiere a la valoración de pruebas son aplicables a la etapa de investigación del procedimiento administrativo.

SEXTO. Estudio. El planteamiento de constitucionalidad que subsiste en esta instancia consiste en determinar si fue correcta la interpretación implícita que realizó el tribunal colegiado del artículo 20, apartado B, de la Constitución Federal, al fijar los alcances de las pruebas obtenidas en las etapas que integran el procedimiento administrativo de responsabilidades de los servidores públicos.

Ya que en este caso el tribunal colegiado consideró que resultaban obligatorios los principios del derecho penal para concluir que los datos existentes en la investigación—contempla en el artículo 18 de la ley de responsabilidades—solo alcanzan para dar inicio al procedimiento sancionador, pero no pueden servir de fundamento para acreditar la responsabilidad de los hechos imputados, ya que para ello solo se podrán tomar en cuenta las pruebas obtenidas en la propia etapa de responsabilidad.

Con la finalidad de resolver el planteamiento antes señalado, en primer término, debe destacarse que al respecto, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 4/2006,8 estableció que para la construcción de los principios del derecho administrativo sancionador es válido acudir de manera prudente a las técnicas garantistas del derecho penal, en tanto ambos son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, por tanto se sostuvo que tanto el derecho penal como el derecho administrativo sancionador resultan ser dos inequívocas manifestaciones de la potestad punitiva del Estado, entendido como la facultad que tiene éste de imponer penas y medidas de seguridad ante la comisión de ilícitos.

En dicho precedente se señaló que de un análisis integral del régimen de infracciones administrativas, se desprende que el derecho administrativo sancionador posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando el poder 8 Por unanimidad de ocho votos. Ausentes: Mariano Azuela Güitrón, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y José Ramón Cossío Díaz. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel.

18


de policía para lograr los objetivos en ellas trazados, cuestión en la que va inmerso el interés colectivo.

Se dijo que por sanción administrativa se entiende un castigo infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta tachada como ilícita por la ley.

Determinaron que el derecho administrativo sancionador consiste en la competencia de las autoridades administrativas para imponer sanciones a las acciones y omisiones antijurídicas. De este modo, la pena administrativa es una función jurídica que tiene lugar como reacción frente a lo antijurídico, frente a la lesión del Derecho Administrativo.

Por lo anterior, se afirmó que la pena administrativa guarda una similitud fundamental con la sanción penal, toda vez que como parte de la potestad punitiva del Estado, ambas tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico. En uno y otro supuesto, la conducta humana es ordenada o prohibida bajo la sanción de una pena. Que esta pena la imponga en un caso el tribunal y en otro la autoridad administrativa, constituye una diferencia jurídico-material entre los dos tipos de normas penales; no obstante, la elección entre pena y sanción administrativa, no es completamente disponible para el legislador en tanto que es susceptible de ser controlable a través de un juicio de proporcionalidad y razonabilidad, en sede constitucional.

En este tenor, se consideró que dada la similitud y la unidad de la potestad punitiva, en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador puede acudirse a los principios penales sustantivos, como son, entre otros: el principio de legalidad, el principio del non bis in idem, la presunción de inocencia, el principio de culpabilidad e incluso la prescripción de las sanciones, aun cuando la traslación de los mismos en cuanto a grados de exigencia no pueda hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo solo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.

19


Ahora bien, en la contradicción de tesis 200/2013 que dio origen a la jurisprudencia P./J. 43/20149, de rubro y texto siguientes:

PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada P. XXXV/2002, sostuvo que, de la interpretación armónica y sistemática de los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 19, párrafo primero, 21, párrafo primero y 102, apartado A, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en su texto anterior a la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008), deriva implícitamente el principio de presunción de inocencia; el cual se contiene de modo expreso en los diversos artículos 8, numeral 2, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14, numeral 2, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; de ahí que, al ser acordes dichos preceptos -porque tienden a especificar y a hacer efectiva la presunción de inocencia-, deben interpretarse de modo sistemático, a fin de hacer valer para los gobernados la interpretación más favorable que permita una mejor impartición de justicia de conformidad con el numeral 1o. constitucional. Ahora bien, uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado de la facultad punitiva del Estado, es el de presunción de inocencia como derecho fundamental de toda persona, aplicable y reconocible a quienes pudiesen estar sometidos a un procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder correctivo del Estado, a través de autoridad competente. En ese sentido, el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador -con matices o modulaciones, según el caso- debido a su naturaleza gravosa, por la calidad de inocente de la persona que debe reconocérsele en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera surgir una pena o sanción cuya consecuencia procesal, entre otras, es desplazar la carga de la prueba a la autoridad, en atención al derecho al debido proceso.

Este Alto Tribunal determinó que la potestad administrativa y la penal forman parte del derecho punible del Estado, por lo que el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador, con matices o modulaciones.

Se sostuvo que la matiz normativa de la presunción de inocencia se ubica no solo en el capítulo penal de la Constitución Federal, sino

9 De rubro: “PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. ESTE PRINCIPIO ES APLICABLE AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, CON MATICES O MODULACIONES”.

20


también en diversos preceptos de la propia Carta Magna como son el 1°, 13, 14, 16, 17, 18, 19, 21 y 108; 8.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que articulan una posición normativa de la persona frente al Estado cuando deba ser sancionado ya sea como particular o servidor público.

Se consideró que de conformidad con el Estado democrático de derecho, lo que se pretende es que sea la responsabilidad la que deba probarse y no la inocencia; de ahí que este derecho tiene efectos trascendentales en cualquier procedimiento o proceso en el que se pretenda acusar a alguien, así como en cada una de sus fases, independientemente sin importar la etapa en la que se encuentre, por lo que el principio de presunción de inocencia se traduce en tres significados garantistas fundamentales:

1.- El primero, como una regla probatoria que impone la carga de la prueba para quien acusa y, por ende, la absolución en caso de duda.

2.-El segundo, como regla de tratamiento al acusado que excluye o restringe al máximo la limitación de sus derechos fundamentales, sobre todo los que inciden en su libertad personal, con motivo del proceso que se instaura en su contra.

3.-El tercero, como estándar probatorio o regla de juicio que puede entenderse como una norma que ordena a los jueces la absolución de los inculpados cuando durante el proceso no se han aportado pruebas de cargo suficientes para acreditar la existencia del delito y la responsabilidad de la persona. Así, la presunción de inocencia no aplica al procedimiento probatorio (la prueba entendida como actividad), sino al momento de la valoración la prueba (entendida como resultado de la actividad probatoria).

Por lo que, se determinó que en esta cuestión radica la plena vigencia del principio de presunción de inocencia, en tanto implica en general que nadie será considerado culpable hasta la existencia de

21


sentencia firme que determine su plena responsabilidad en la comisión del delito atribuido; esto es, corresponde a la autoridad competente desvirtuar la inocencia probando la ilicitud de la conducta, lo que opera a partir de que inicia la investigación hasta la resolución final.

Se afirmó que uno de los principios rectores del derecho, que debe ser aplicable en todos los procedimientos de cuyo resultado pudiera derivar alguna pena o sanción como resultado del “ius puniendi” del estado, es el principio de inocencia como derecho fundamental de todo ciudadano, aplicable y reconocible a las personas que pudiesen estar sometidas a un proceso o procedimiento administrativo sancionador y, en consecuencia, soportar el poder sancionador del Estado, a través de autoridad competente.

Lo cual cobra sentido dado el carácter de ser considerado al derecho penal como la última ratio, existe junto a éste, otra manifestación con semejantes características como es el procedimiento administrativo sancionador, el que, con algunos matices, ejerce el derecho sancionador o el castigo derivado del Estado en algunos supuestos, como la facultad con la que cuenta para imponer penas, sanciones o medidas de seguridad ante la comisión de actitudes contrarias a derechos.

Bajo esos parámetros, se consideró por un lado, que mediante el procedimiento administrativo sancionador el Estado ejercita su potestad punitiva y es indudable que en este marco, en el que como consecuencia de dicho procedimiento puede el ciudadano verse sancionado, los derechos y garantías propias del procedimiento han de ser observadas con rigor; por otro, que entre esos derechos destaca el principio multicitado, surgido para resistir la facultad punitiva de la autoridad como tutela en el debido proceso.

De este modo, se estipuló que la presunción de inocencia aplica, modularmente, al procedimiento administrativo sancionador debido (I) a la naturaleza de éste que es gravoso, (II) a la cualidad punitiva del Estado con la que participa en este tipo de procedimientos, y (III) por la defensa e interpretación más amplia de la calidad de inocente derivado de los artículos 1°, 14 y 17 constitucionales, como en los

22


diversos 8.2 de la invocada Convención Americana sobre Derechos Humanos; 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; (IV) así porque este principio debe ser reconocido en todo procedimiento de cuyo resultado pudiera resultar una pena o sanción, derivado de la garantía de debido proceso.

Se especificó, que la presunción de inocencia es un derecho fundamental cuyo contenido debe modularse dependiendo del contexto en el que se aplique, de tal manera que no tiene el mismo alcance cuando se aplica a la actuación de la autoridad desplegada en forma de juicio que cuando se trata de actos unilaterales, pues en este tipo de actos, como todo principio formulado en la forma de un mandato de maximización, requiere una concreción en cada caso concreto, y en su caso, de una posible minimización que en cuya situación atenderá a las características de cada asunto en concreto.

Así, lo que exige también este principio es que en el procedimiento administrativo sancionador exista acervo probatorio suficiente, recayendo sobre la autoridad la carga probatoria tanto de la comisión de la infracción o falta como de la participación del probable responsable, sin que a éste pueda exigírsele una prueba de hechos negativos.

Así es, este principio produce una inmediata consecuencia procesal que consiste en desplazar la carga de la prueba en el órgano acusador; es a él al que en un procedimiento contradictorio, con participación y audiencia del interesado inculpado, debe suministrar, recoger y aportar los elementos probatorios a través de los medios comunes que sirvan de soporte al supuesto de hecho cuya clasificación como falta administrativa se pretende.

Dicho de otro modo, en el caso de que tal actividad probatoria no se haya producido, es evidente que el relato o descripción de los acaecimientos por la autoridad o sus agentes no conlleva una presunción de veracidad que obligue al inculpado a demostrar su inocencia (a parte la imposibilidad de hacer respecto de hechos negativos) invirtiendo así la carga de las prueba.

23


Finalmente, se concluyó que si en el procedimiento administrativo sancionador, se tiene en cuenta el debido proceso, la naturaleza de la potestad sancionadora del Estado y que el principio constitucional es de aplicación general es de donde se puede concluir que la presunción de inocencia aplica al ámbito administrativo sancionador, bajo la óptica de cada caso en concreto, porque en este tipo de procedimiento no solo se deben respetar los derechos y garantías propias del procedimiento administrativo común, sino que al mismo debe ser añadido la presunción de inocencia debido a la exigencia general del modelo de Estado Constitucional de derecho para tratar a los particulares o servidores públicos de determinada manera en cualquier materia al someterlas a evaluación por determinada conducta sancionada por la ley.

Ahora bien, tomando en cuenta lo antes dicho, se concluye que:

Para la construcción de los principios del derecho administrativo sancionador es válido acudir de manera prudente a las técnicas garantistas del derecho penal, en tanto ambos son manifestaciones de la potestad punitiva del Estado.

La traslación de los principios penales sustantivos en cuanto a grados de exigencia no puede hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo solo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.

La potestad administrativa y la penal forman parte del derecho punible del Estado, por lo que el principio de presunción de inocencia es aplicable al procedimiento administrativo sancionador, con matices o modulaciones.

La presunción de inocencia aplica al ámbito administrativo sancionador, bajo la óptica de cada caso en concreto, porque en este tipo de procedimiento no solo se deben respetar los derechos y garantías propias del procedimiento administrativo común, sino que al mismo debe ser añadido la presunción de

24


inocencia debido a la exigencia general del modelo de Estado Constitucional de derecho.

Dicho lo anterior, esta Segunda Sala considera que resultan fundados los agravios del recurrente y por tanto es errónea la determinación del tribunal colegiado, ya que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la traslación de los principios penales no puede hacerse de forma automática, esto es la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo solo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.

En mérito de lo antes dicho, con el fin de dar respuesta a la problemática planteada, resulta necesario analizar la naturaleza del procedimiento administrativo.

En primer lugar es preciso mencionar que en la exposición de motivos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos de tres de marzo de dos mil dos, se sostuvo que:

[…]Con esta Iniciativa de Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, las demandas de Acción Nacional desde la oposición, se traducen ahora en responsabilidades de gobierno. En pleno ejercicio de congruencia, sometemos a la consideración de esta soberanía una amplia e innovadora propuesta contra la corrupción e impunidad, y convocamos a todas las fuerzas políticas para enriquecerla y llevarla adelante con base en el consenso.

La corrupción es una alteración o vicio de cualquier naturaleza. En términos políticos y sociales, la corrupción cuestiona las bases mismas del Estado democrático y de derecho. Modifica los fines de la democracia y rebasa los límites de la ley. Afecta el proyecto de nación destinado a beneficiar a la colectividad y desvía el producto del desarrollo hacia las manos de unos cuantos. La corrupción es un medio informal de concentración de beneficios. Es un fenómeno que se opone al interés y valores colectivos, debilita las instituciones y afecta la confianza y certeza en todo tipo de relaciones sociales. En su desarrollo, la corrupción genera además "efectos perjudiciales sobre la equidad y la eficiencia en la asignación de recursos: afecta más a quienes menos tienen y desperdicia energía y esfuerzos".

Además, "distorsiona la relación entre gobernantes y gobernados, genera irritación permanente y cuanto está asociada a la impunidad, mina la confianza de los ciudadanos en las instituciones, lastimando gravemente la estructura social". En toda forma de corrupción, el

25


beneficio individual se obtiene a cambio de un engaño que la sociedad finalmente paga. "Las prácticas más o menos generalizadas de corrupción no solo vulneran al Estado de Derecho, incluyendo las instituciones básicas de la sociedad, sino que además pueden desperdiciar recursos públicos, disminuir la inversión, tanto extranjera como doméstica, retardar el crecimiento de la economía y minar la gobernabilidad y la confianza ciudadana, entre otros múltiples efectos".[…]

La naturaleza clandestina y multifacética de la corrupción prácticamente imposibilita su medición precisa, por ello se afirma que no es suficiente "un enfoque puramente teórico sobre la corrupción, se requiere, sobre todo, conocer las circunstancias específicas en las que ésta opera"; la investigación propone así que tanto en el estudio como en el combate a la misma, debe adoptarse "una aproximación de política pública, basada fundamentalmente en la investigación de los hechos, a fin de determinar con precisión los elementos particulares que en cada caso, permiten o promueven el desarrollo de prácticas insanas".

[…]

"La corrupción administrativa, por su parte, comprende el conjunto de situaciones relacionadas con las violaciones normativas y los abusos que comete un servidor público en un cargo oficial, en beneficio propio o de terceros". Las investigaciones nacionales más recientes, encuentran cuatro tipos diferenciados de corrupción administrativa:

Corrupción eventual menos organizada

Corrupción eventual organizada, por ejemplo en las contrataciones gubernamentales

Corrupción sistemática menos organizada, como son los casos de corrupción en ventanilla, y

Corrupción sistemática más organizada, que es la llevada a cabo por organizaciones de tipo mafioso.

[…]

El hecho de distinguir la corrupción política y administrativa nos permite entender la necesidad de equilibrar y armonizar los cambios en el sistema político con la eliminación de prácticas corruptas al interior de la organización de la administración pública.

[….]

26


Muchas son las estrategias que se ven involucradas en el combate a la corrupción; en todo caso "destaca la necesidad de diseñar, hacer e implantar políticas públicas coherentes, efectivas y coordinadas". Dichas políticas deben partir de un análisis profundo y riguroso de los códigos que regulan las relaciones sociales, tanto formales como informales. Es en este segundo aspecto donde irrumpe la variable cultural como un asunto neurálgico en el tema.

En este contexto, a esta soberanía le compete elaborar leyes detalladas que intenten prever la mayoría de circunstancias posibles donde se pueda presentar la corrupción administrativa, así como modificar los instrumentos legales donde existan omisiones o imprecisiones que abran ese tipo de circunstancias. "La existencia de lagunas legales, una mala tipificación de las conductas que pueden dar origen a responsabilidades, la presencia de inconsistencias o de contradicciones en los ordenamientos legales, pueden favorecer el desarrollo de la corrupción".

De lo que se trata es de diseñar normas que se ajusten a criterios no solo de justicia, sino "operativamente viables de observar y vigilar; así como la necesidad de determinar de manera textual y limitativa el espacio en el cual se puede ejercer el uso de discrecionalidad, por parte de los servidores encargados de dar atención al público; de los que otorgan todo tipo de autorizaciones, tanto internas -presupuestales- como externas -licencias, concesiones, adjudicaciones, permisos, etc.- o de los que tienen funciones de inspección, supervisión y vigilancia". […]

En un primer aspecto, la presente Iniciativa aspira a prevenir la realización de infracciones administrativas en la función pública, mediante la incorporación de disposiciones jurídicas que precisen o establezcan nuevas obligaciones a cargo de los servidores públicos, que den transparencia a la gestión pública federal y que permitan la definición de reglas éticas en la Administración Pública.

En ese tenor los diputados que suscribimos la presente Iniciativa, conscientes de la exigencia de la ciudadanía para que los servidores públicos desempeñen sus encargos de manera eficiente, honesta y transparente, proponemos el establecimiento de nuevas obligaciones en el servicio público que prevengan la realización de conductas que desnaturalizan las funciones que les son encomendadas.

Se busca asimismo desterrar conductas reprochables en el servicio público consistentes en el aprovechamiento del poder de influencia que el servidor público pueda tener derivado del empleo, cargo o comisión que desempeña, o de la información en materia de inversiones u obras a que hubiere tenido acceso con motivo de la función pública que ejerza. A tal efecto, se proponen incorporar al catálogo de obligaciones de los servidores públicos las relativas a no aprovecharse de su posición para inducir a que otro servidor público

27


realice, no realice o retrase algún acto de su competencia, con lo cual se beneficien u obtengan en general un provecho éstos, sus cónyuges, parientes, terceros o sociedades en los términos que establece la Ley, así como en no adquirir, para sí, o para las referidas personas, y hasta un año después de que se retiren de su encargo, bienes inmuebles cuyo valor o condiciones físicas se mejoren a virtud de la realización de obras o inversiones públicas o privadas, que hubieren autorizado o tenido conocimiento en ejercicio de sus funciones.

[…]

Al Estado no le corresponde tutelar la moralidad personal, pero sí está obligado a prevenir y a sancionar la corrupción en el servicio público. De ese modo se propone combatir el fenómeno de la corrupción en el servicio público a través de diversas medidas, de entre las cuales se encuentra la adopción en el ámbito de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y de la Procuraduría General de la República, de Códigos Éticos de carácter interno en los que se contengan reglas de conducta cuyo contenido si bien variaría en razón de las funciones específicas que a aquéllas les corresponde ejercer conforme a la ley, compartirían el fin común de aspirar al estricto cumplimiento de los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen al servicio público y, en consecuencia, de las obligaciones que la Ley de la materia les impone.

En el proceso de definición de las reglas éticas, que redundarían en un mejor funcionamiento del aparato gubernamental, se estima de gran importancia la participación activa de los sectores social y privado, así como de los gobiernos estatales y municipales, la cual se propone en esta iniciativa.

En su segundo aspecto, la presente Iniciativa pretende proveer a las autoridades competentes para aplicar la Ley de los elementos jurídicos necesarios que contribuyan a que éstas ejerzan de manera eficaz su potestad disciplinaria, y que les permitan investigar y sancionar con oportunidad las conductas que atenten contra la correcta prestación del servicio público.

En ese orden de ideas, y derivado del esencial dinamismo de la organización de las funciones del Estado, se ampliaría el espectro de las autoridades competentes para aplicar la Ley, en concordancia con las reformas efectuadas en diferentes años a nuestra Carta Fundamental y a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, entre otros ordenamientos legales.

De ese modo, se incluirían como autoridades competentes para aplicar la Ley, entre otras, a los contralores internos y a los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades de los órganos internos de control de las dependencias, órganos

28


administrativos desconcentrados y de la Procuraduría General de la República, así como de los órganos de control interno de las entidades paraestatales de la Administración Pública Federal, a los tribunales agrarios, al Instituto Federal Electoral y a la Auditoría Superior de la Federación, actualizando asimismo la denominación del antes Tribunal Fiscal de la Federación, por la de Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

[…]

Con objeto de explicitar en la Ley determinadas atribuciones en materia de responsabilidades en el servicio público con que las Leyes Orgánica de la Administración Pública Federal y Federal de las Entidades Paraestatales, entre otras, dotan a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, a los contralores internos y a los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades, se dispondría que dichas autoridades podrán investigar o auditar las conductas de los servidores públicos que puedan constituir responsabilidades administrativas, y también, hecha excepción de los titulares de las áreas de auditoría y de quejas, practicar durante la substanciación del procedimiento administrativo de responsabilidades todas las diligencias de investigación indispensables, así como requerir a los presuntos infractores, dependencias y entidades federales involucradas la información y documentación necesarias.

[…]

Por lo que hace al procedimiento administrativo de responsabilidades, se plantea revestirlo de mayores garantías en favor del presunto responsable; identificar con mayor precisión las etapas procedimentales, y fijar el plazo en que deberá resolverse, así como señalar la duración máxima que tendría la ampliación de éste, por causas justificadas.

De lo anterior se desprende que los principales motivos para la emisión de la ley fueron los siguientes:

La corrupción es un fenómeno que se opone al interés y valores colectivos, debilita las instituciones y afecta la confianza y certeza en todo tipo de relaciones sociales.

Las prácticas de corrupción no solo vulneran al Estado de Derecho, incluyendo las instituciones básicas de la sociedad, sino que además pueden desperdiciar recursos públicos, disminuir la inversión, tanto extranjera como doméstica, retardar

29


el crecimiento de la economía y minar la gobernabilidad y la confianza ciudadana, entre otros múltiples efectos.

Se debe realizar por parte de las autoridades la investigación de los hechos, a fin de determinar con precisión los elementos particulares que en cada caso, permiten o promueven el desarrollo de prácticas insanas.

La corrupción administrativa comprende el conjunto de situaciones relacionadas con las violaciones normativas y los abusos que comete un servidor público en un cargo oficial, en beneficio propio o de terceros.

A la soberanía le compete elaborar leyes detalladas que intenten prever la mayoría de circunstancias posibles donde se pueda presentar la corrupción administrativa, así como modificar los instrumentos legales donde existan omisiones o imprecisiones que abran ese tipo de circunstancias.

Se deben diseñar normas que se ajusten a criterios no solo de justicia, sino "operativamente viables de observar y vigilar; así como la necesidad de determinar de manera textual y limitativa el espacio en el cual se puede ejercer el uso de discrecionalidad, por parte de los servidores encargados de dar atención al público

La Iniciativa aspiraba a prevenir la realización de infracciones administrativas en la función pública, mediante la incorporación de disposiciones jurídicas que precisen o establezcan nuevas obligaciones a cargo de los servidores públicos, que den transparencia a la gestión pública federal y que permitan la definición de reglas éticas en la Administración Pública

Al Estado no le corresponde tutelar la moralidad personal, pero sí está obligado a prevenir y a sancionar la corrupción en el servicio público. De ese modo se propone combatir el fenómeno de la corrupción en el servicio público a través de diversas medidas

30


En cuanto al procedimiento administrativo, desde un inicio la voluntad de legislador fue dotar a diversas autoridades para que investigaran sobre presuntas conductas de los servidores públicos que pudieran constituir responsabilidad administrativa; asimismo, determinó a manera de excepción que durante la sustanciación del procedimiento administrativo de responsabilidades se podían realizar diligencias de investigación indispensables, es decir, sin que dichas investigaciones fueran la regla general. Lo anterior como respuesta al fenómeno de la corrupción.

En ese orden de ideas, debe destacarse que la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, tiene por objeto reglamentar el Título Cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de los sujetos de responsabilidad administrativa en el servicio público y de las obligaciones en el servicio público, por lo que de conformidad con dicha ley son sujetos de la ley los servidores públicos, definidos estos como “toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal”, entre otros.

Igualmente, deriva que las obligaciones de los servidores públicos tienen como finalidad salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben ser observadas en el desempeño de su empleo, cargo o comisión, y son las mencionadas específicamente en esta ley, entre las cuales se encuentran, abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición jurídica relacionada con el servicio público y las demás que le impongan las leyes y reglamentos, según se advierte de los artículos 7º y 8º, fracciones I y XXIV, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Precisado lo anterior, debe señalarse que el artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos10, establece un procedimiento a través del cual los servidores 10 ARTICULO 21.- La Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades impondrán las sanciones administrativas a que se refiere este Capítulo mediante el siguiente procedimiento:I.- Citará al presunto responsable a una audiencia, notificándole que deberá comparecer personalmente a rendir su declaración en torno a los hechos que se le imputen y que puedan ser causa de responsabilidad en

31


públicos pueden acudir en defensa de sus intereses cuando se les impute actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

En efecto, el legislador ordinario estableció un mecanismo procesal desarrollado a través de distintas etapas concatenadas entre sí, que obligan a la autoridad sancionadora a comunicar personalmente al servidor público las acciones u omisiones por las

los términos de la Ley, y demás disposiciones aplicables.

En la notificación deberá expresarse el lugar, día y hora en que tendrá verificativo la audiencia; la autoridad ante la cual se desarrollará ésta; los actos u omisiones que se le imputen al servidor público y el derecho de éste a comparecer asistido de un defensor.Hecha la notificación, si el servidor público deja de comparecer sin causa justificada, se tendrán por ciertos los actos u omisiones que se le imputan.La notificación a que se refiere esta fracción se practicará de manera personal al presunto responsable.Entre la fecha de la citación y la de la audiencia deberá mediar un plazo no menor de cinco ni mayor de quince días hábiles;II.- Concluida la audiencia, se concederá al presunto responsable un plazo de cinco días hábiles para que ofrezca los elementos de prueba que estime pertinentes y que tengan relación con los hechos que se le atribuyen;III.- Desahogadas las pruebas que fueren admitidas, la Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades resolverán dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o impondrá al infractor las sanciones administrativas correspondientes y le notificará la resolución en un plazo no mayor de diez días hábiles. Dicha resolución, en su caso, se notificará para los efectos de su ejecución al jefe inmediato o al titular de la dependencia o entidad, según corresponda, en un plazo no mayor de diez días hábiles.La Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán ampliar el plazo para dictar la resolución a que se refiere el párrafo anterior, por única vez, hasta por cuarenta y cinco días hábiles, cuando exista causa justificada a juicio de las propias autoridades;IV.- Durante la sustanciación del procedimiento la Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, podrán practicar todas las diligencias tendientes a investigar la presunta responsabilidad del servidor público denunciado, así como requerir a éste y a las dependencias o entidades involucradas la información y documentación que se relacione con la presunta responsabilidad, estando obligadas éstas a proporcionarlas de manera oportuna.Si las autoridades encontraran que no cuentan con elementos suficientes para resolver o advirtieran datos o información que impliquen nueva responsabilidad administrativa a cargo del presunto responsable o de otros servidores públicos, podrán disponer la práctica de otras diligencias o citar para otra u otras audiencias, yV.- Previa o posteriormente al citatorio al presunto responsable, la Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades podrán determinar la suspensión temporal de su empleo, cargo o comisión, si a su juicio así conviene para la conducción o continuación de las investigaciones. La suspensión temporal no prejuzga sobre la responsabilidad que se le impute. La determinación de la Secretaría, del contralor interno o del titular del área de responsabilidades hará constar expresamente esta salvedad.La suspensión temporal a que se refiere el párrafo anterior suspenderá los efectos del acto que haya dado origen a la ocupación del empleo, cargo o comisión, y regirá desde el momento en que sea notificada al interesado.La suspensión cesará cuando así lo resuelva la Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, independientemente de la iniciación o continuación del procedimiento a que se refiere el presente artículo en relación con la presunta responsabilidad del servidor público. En todos los casos, la suspensión cesará cuando se dicte la resolución en el procedimiento correspondiente.En el supuesto de que el servidor público suspendido temporalmente no resultare responsable de los hechos que se le imputan, la dependencia o entidad donde preste sus servicios lo restituirán en el goce de sus derechos y le cubrirán las percepciones que debió recibir durante el tiempo en que se halló suspendido.Se requerirá autorización del Presidente de la República para dicha suspensión si el nombramiento del servidor público de que se trate incumbe al Titular del Poder Ejecutivo. Igualmente, se requerirá autorización de la Cámara de Senadores, o en su caso de la Comisión Permanente, si dicho nombramiento requirió ratificación de aquélla en los términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.En caso de que la Secretaría, por cualquier medio masivo de comunicación, difundiera la suspensión del servidor público, y si la resolución definitiva del procedimiento fuere de no responsabilidad, esta circunstancia deberá hacerse pública por la propia Secretaría.

32


cuales es investigado, y darle oportunidad de acudir al procedimiento respectivo para contestar o para oponerse a las imputaciones, además de otorgarle un plazo para ofrecer pruebas y desahogarlas, las cuales deberán ser valoradas al momento de emitir la resolución correspondiente.

Asimismo, al funcionario público se le hace saber la autoridad ante la cual se substanciará el procedimiento administrativo y el derecho de comparecer a él asistido de un defensor; lo cual otorga la posibilidad de defensa apropiada y el conocimiento certero de los motivos que dieron origen al procedimiento de responsabilidades administrativas; lo último en estricto respeto a la garantía de seguridad, la cual exige del legislador el establecimiento de normas que otorguen certeza a los gobernados y que al mismo tiempo sirvan de orientación a la autoridad para imponer la sanción que en cada caso corresponda.

En este punto, debe agregarse que el procedimiento administrativo de responsabilidad reconoce a la administración la potestad sancionadora como doméstica, de autotutela, que permite sancionar las faltas de sus miembros cuando su conducta sea incompatible con la función desempeñada—lo anterior con el propósito de paralizar el fenómeno de la corrupción entre otras conductas contrarias al buen servicio público—en la inteligencia de que estos procedimientos administrativos, en cuanto a su radio de acción, pueden ser internos o externos.

El interno lo lleva a cabo el órgano administrativo correspondiente, sin afectar a la esfera jurídica de los particulares, encontrándose entre ellos el relativo a la actividad investigadora y sancionadora de actos de responsabilidad administrativa.

Por su parte, el procedimiento externo tiene manifestaciones hacia los administrados y la actividad del Estado irrumpe en su esfera jurídica.

En este contexto, el procedimiento interno produce efectos en el ámbito interno de la administración pública, así, tratándose de la

33


responsabilidad administrativa de los servidores, la actividad estatal se despliega hacia la imposición de la sanción correspondiente de acuerdo con el procedimiento administrativo previamente establecido.

En ese orden de ideas, los actos del Estado tendientes a la investigación y sanción de las faltas administrativas en que incurran los servidores públicos constituyen actos materialmente jurisdiccionales, en que se otorgan a éstos las garantías de audiencia y defensa.

Los actos de investigación, que pueden o no finalizar con una sanción, son actos administrativos de control interno que tienden a lograr y preservar una prestación óptima del servicio público de que se trate, sin que esté desprovista de imparcialidad. Pues, debe recordarse que la función pública, que necesariamente se realiza por individuos, responde a intereses superiores de carácter público, lo cual origina que el Estado, como titular de ese poder, vigile que su desempeño corresponda a los intereses de la colectividad, de ahí que se establezca un poder disciplinario capaz de sancionar las desviaciones al mandato contenido en el catálogo de conducta que la ley impone.

La determinación que tome el órgano de vigilancia y sanción se hará con apoyo en las probanzas incriminatorias y aquellas que aporte el servidor acusado, para desvirtuar la acusación, según se desprende de la lectura del artículo 21 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Bajo estas condiciones, es pertinente concluir que el procedimiento administrativo de responsabilidades no se desarrolla bajo un ánimo viciado, por el hecho de tener las facultades de investigación y sanción, pues deberá resolverse objetivamente con base en las pruebas que ofrezcan tanto el superior jerárquico u órgano correspondiente, que tiendan a corroborar la acusación, como el servidor público acusado, para desvirtuar esa acusación, pudiendo concluir sobre la inexistencia de responsabilidad o imponer la sanción administrativa correspondiente en caso de que esa sí exista; esto es, la investigación no se sigue con el objetivo indefectible de sancionar al

34


servidor público, sino con el de determinar con exactitud si incumplió o no con los deberes y obligaciones inherentes al cargo y si, por ende, la conducta desplegada por éste, como el ente a través del cual se desarrolla la actividad de servicio que corresponde al Estado, resulta incompatible con la función que se presta.

Ahora bien, en relación a los alcances de las pruebas obtenidas en las etapas que integran el procedimiento administrativo de responsabilidades de los servidores públicos, debe tenerse presente que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la contradicción de tesis 257/2007-SS11, sostuvo—entre otras cosas—lo siguiente.

Del contenido del artículo 1812 se desprende que cuando por la naturaleza de los hechos o la gravedad de las presuntas infracciones, la Secretaría considere que ella debe “instruir el procedimiento disciplinario”, podrá requerir el envío del expediente respectivo al contralor interno o a los titulares de las áreas de responsabilidades o quejas, e impondrá, en su caso, las sanciones administrativas correspondientes.

El numeral, como bien puede entenderse, hace referencia al procedimiento disciplinario, en el que la Secretaría revisa lo actuado por las áreas mencionadas durante la realización de las etapas de investigación o auditoría, para finalmente imponer, de ser procedente, la sanción administrativa que corresponda. Es claro, desde la perspectiva del artículo 18, que los resultados de la investigación o de la auditoría trascienden al procedimiento disciplinario, ya que con base en lo investigado u obtenido, se aplica o no la sanción administrativa.

11 Resuelta en sesión de dieciséis de enero de dos mil ocho, por unanimidad de votos. 12 ARTICULO 18.- Cuando por la naturaleza de los hechos denunciados o la gravedad de las presuntas infracciones la Secretaría estime que ella debe instruir el procedimiento disciplinario, requerirá al contralor interno, al titular del área de responsabilidades o al titular del área de quejas el envío del expediente respectivo, e impondrá, en su caso, las sanciones administrativas correspondientes.

35


El artículo 2013 es más específico pues en él se contempla que la Secretaría, el contralor interno o los titulares que menciona, llevaran a cabo “investigaciones debidamente motivadas o auditorías” respecto de las conductas de los servidores públicos que puedan significar responsabilidades administrativas. Por lo que se aprecia que dicha norma estipula la etapa de investigación o de auditoría, en la que se valora o juzga la conducta del servidor público a fin de determinar si puede constituir responsabilidad administrativa, lo que se hará con la información o documentación que aporten las dependencias o entidades correspondientes.

Dicha normatividad, si bien no con toda la claridad deseable, contiene aspectos que permiten distinguir las diferentes etapas de los procedimientos de investigación o auditoría y el disciplinario. En cuanto a este último, el artículo 21 establece que “la imposición de sanciones administrativas”, se hará conforme al procedimiento que se precisa en las fracciones I a V, esto es: citación del responsable a una audiencia para rendir su declaración; concluida la audiencia se concederá un plazo de cinco días hábiles para el ofrecimiento de pruebas; desahogo de pruebas; resolución dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o imposición al infractor de las sanciones administrativas correspondientes; notificación de la resolución en un plazo no mayor de diez días hábiles; ampliación del plazo para emitir la resolución indicada hasta por cuarenta y cinco días hábiles; posibilidad de practicar las diligencias tendientes a investigar al servidor público durante la sustanciación del procedimiento; determinación de la suspensión temporal del servidor público de su empleo, cargo o comisión, previa o posteriormente al citatorio.

13 ARTICULO 20.- Para el cumplimiento de sus atribuciones, la Secretaría, el contralor interno o los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades, llevarán a cabo investigaciones debidamente motivadas o auditorías respecto de las conductas de los servidores públicos que puedan constituir responsabilidades administrativas, para lo cual éstos, las dependencias o entidades deberán proporcionar la información y documentación que les sean requeridas.La Secretaría o el contralor interno podrán comprobar el cumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos a través de operativos específicos de verificación, en los que participen en su caso los particulares que reúnan los requisitos que aquélla establezca.

36


Es claro que el artículo 21 previene el procedimiento disciplinario, sin que obste la falta de expresa referencia, puesto que como se dice en su primer párrafo, el procedimiento ahí dispuesto tiende a la imposición de las sanciones administrativas, que como ha quedado visto, comprende por lo menos las etapas de sustanciación y resolución, o las de determinación de las responsabilidades administrativas y la imposición de sanciones.

Ahora bien, de lo anterior se concluye que la resolución que determina la inexistencia de responsabilidad o la imposición al infractor de las sanciones administrativas correspondientes, se apoya y/o fundamenta en la investigación o en los datos de la auditoría llevadas a cabo por los funcionarios competentes, pues es a través de estos mecanismos que se aportan elementos para resolver sobre la presunta responsabilidad del servidor público. Ello incluso se advierte de la fracción IV, del artículo 21, en donde se expresa que “si las autoridades encontraran que no cuentan con elementos suficientes para resolver o advirtieran datos o información que impliquen nueva responsabilidad administrativa del servidor público o de otros servidores, podrán disponer la práctica de otras diligencias o citar para otra u otras audiencias”.

Es decir, la finalidad del procedimiento de investigación o auditoría es aportar a las autoridades sancionadoras, elementos, informes o datos, que les permitan resolver sobre la presunta responsabilidad administrativa del servidor público, con independencia de que cuenten con facultades para ordenar la práctica de nuevas diligencias.

Lo expuesto pone de relieve que los diversos procedimientos dispuestos por el legislador en la materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos federales están vinculados estrechamente, de tal manera que los vicios o irregularidades de la investigación o auditoría son trascendentes e influyen, por ende, en la tramitación o sustanciación del

37


procedimiento disciplinario y en la resolución sancionadora que emita la autoridad competente.

De lo anterior se concluye que la finalidad del procedimiento de investigación es aportar a las autoridades sancionadoras, elementos, informes o datos, que les permitan resolver sobre la presunta responsabilidad administrativa del servidor público, por lo que la resolución que determine la existencia o inexistencia de responsabilidad se debe fundamentar en dicha investigación.

Por todo lo anterior—como ya se adelantó—resulta incorrecta la conclusión del tribunal colegiado bajo la cual la aplicación de los principios del derecho penal al procedimiento administrativo, tiene como consecuencia que los datos de prueba recabados en la investigación no puedan ser trasladados al procedimiento administrativo sancionador previsto en el artículo 21 de la ley referida, pues como ya se mencionó ha sido criterio de esta Suprema Corte que la traslación de los principios penales sustantivos en cuanto a grados de exigencia no puede hacerse de forma automática, esto es, la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo solo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza.

En ese sentido, resulta evidente que la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador es diferente a la que tiene el procedimiento penal, pues el primero de los mencionados se creó para combatir el fenómeno de corrupción y otras conductas indeseadas en la administración pública federal, por lo tanto el legislador ordinario estableció un mecanismo procesal que se desarrolla a través de distintas etapas concatenadas entre sí, que faculta—en primer término—a la autoridad administrativa para llevar a cabo ante sí investigaciones de las conductas de los servidores públicos que puedan constituir responsabilidades administrativas.

Ahora bien, como se sostuvo anteriormente, dicho procedimiento obliga a la autoridad sancionadora a comunicar personalmente al servidor público las acciones u omisiones por las cuales es investigado, y a darle oportunidad de acudir al procedimiento respectivo para contestar o para oponerse a las imputaciones, además

38


de otorgarle un plazo para ofrecer pruebas y desahogarlas, las cuales deberán ser valoradas al momento de emitir la resolución correspondiente.

En este punto, debe resaltarse que el procedimiento administrativo de responsabilidad reconoce a la Administración la potestad sancionadora como doméstica, de autotutela, que permite sancionar las faltas de sus miembros cuando su conducta sea incompatible con la función desempeñada. Es decir, el órgano administrativo correspondiente, tiene a su cargo la facultad de la actividad investigadora y la sancionadora de actos de responsabilidad administrativa.

Con base en lo anterior, esta Segunda Sala considera que el procedimiento administrativo sancionador, en relación con el método probatorio en este aspecto, sí respeta los principios de derecho penal que ha aceptado esta Suprema Corte—con sus modulaciones y/o matices—en específico el debido proceso y el principio de presunción de inocencia, ya que si bien, es la propia autoridad administrativa la que investiga y sanciona al servidor público, el legislador ordinario estableció un procedimiento para que el presunto responsable tuviera oportunidad de desvirtuar las acusaciones realizadas en su contra.

Así, en el artículo 21 se establece que “la imposición de sanciones administrativas”, se hará conforme al procedimiento que se precisa en las fracciones I a V, esto es: citación del responsable a una audiencia para rendir su declaración; concluida la audiencia se concederá un plazo de cinco días hábiles para el ofrecimiento de pruebas; desahogo de pruebas; resolución dentro de los cuarenta y cinco días hábiles siguientes sobre la inexistencia de responsabilidad o imposición al infractor de las sanciones administrativas correspondientes; notificación de la resolución en un plazo no mayor de diez días hábiles; ampliación del plazo para emitir la resolución indicada hasta por cuarenta y cinco días hábiles; posibilidad de practicar las diligencias tendientes a investigar al servidor público durante la sustanciación del procedimiento; determinación de la suspensión temporal del servidor público de su empleo, cargo o comisión, previa o posteriormente al citatorio.

39


En este último apartado, debe resaltarse que para que un procedimiento administrativo sancionador sea coherente con el debido proceso debe existir acervo probatorio suficiente, y debe recaer sobre la autoridad la carga probatoria tanto de la comisión de la infracción o falta como de la participación del probable responsable, sin que a éste pueda exigírsele una prueba de hechos negativos.

Por lo antes dicho, la translación de los principios penales al derecho administrativo sancionador—en materia de pruebas—no conlleva que únicamente deban de tomarse en cuenta las pruebas ofrecidas por la autoridad sancionatoria en el desarrollo del procedimiento contemplado en el artículo 21, el cual comprende las etapas de sustanciación y resolución o las de determinación de las responsabilidades administrativas y la imposición de sanciones. Pues como ya se dijo, la finalidad del procedimiento de investigación contemplado en los artículos 18 y 20 es aportar a las autoridades sancionadoras, elementos, informes o datos, que les permitan resolver sobre la presunta responsabilidad administrativa del servidor público, por lo que la resolución que determine la existencia o inexistencia de responsabilidad se debe fundamentar en dicha investigación.

Debe precisarse que respecto de los elementos, informes o datos que recabe la autoridad, el servidor público tendrá la posibilidad de defenderse y de ofrecer las pruebas que estime lo beneficie o desvirtúe la información presentada por la autoridad pues, como se precisó, durante el procedimiento de responsabilidad se llevará a cabo la citación del responsable a una audiencia para rendir su declaración y concluida la audiencia se concederá un plazo para el ofrecimiento y desahogo de pruebas.

Tan es así que las violaciones cometidas dentro del procedimiento de investigación o auditoría puede reclamarlas—el presunto responsable—en el juicio de nulidad, lo anterior con fundamento en la jurisprudencia 2a./J. 8/2008, de rubro: “RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LAS VIOLACIONES AL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN O AUDITORÍA PUEDEN RECLAMARSE EN EL JUICIO DE NULIDAD

40


CONTRA LA RESOLUCIÓN DISCIPLINARIA Y EL PLANTEAMIENTO RESPECTIVO DEBERÁ ESTUDIARSE POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA”.

En conclusión, si bien el procedimiento de responsabilidades no puede pasar por alto los principios esenciales de cualquier procedimiento, la naturaleza del procedimiento administrativo sancionador y la del procedimiento penal son distintas, por lo que no deben sustanciar los procedimientos de idéntica manera.

Por tanto, de conformidad a las consideraciones que anteceden, es fundado el agravio de la autoridad recurrente y por tanto es errónea la interpretación constitucional implícita del tribunal colegiado, ya que—se insiste—esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que la traslación de los principios penales no puede hacerse de forma automática, es decir, la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo solo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. Consecuentemente, esta Segunda Sala revoca la sentencia recurrida en los términos antes precisados.

SÉPTIMO. Toda vez que quedan pendientes temas de legalidad en los que la quejosa—en sus conceptos de violación—combate:

La indebida valoración probatoria de supuestas grabaciones de audio, testimoniales a cargo de Manuel Miranda Gómez y María Esther Segovia Rivera, así como al supuesto valor que se le otorgó a diversas pruebas documentales.

La indebida fundamentación y motivación, toda vez que en ningún momento—bajo su dicho—se acreditó la existencia de responsabilidad administrativa, es decir, no existió violación al artículo 8, fracción XIII, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas.

Que no se cumplieron con los requisitos de congruencia y exhaustividad, toda vez que la autoridad responsable omitió entrar al estudio de los señalamientos realizados en la ampliación de demanda.

41


Por lo anterior, procede devolver los autos al Tribunal Colegiado del conocimiento para que dentro del ámbito de su competencia se pronuncie respecto de dichos planteamientos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Se revoca la sentencia recurrida, en términos del penúltimo considerando de esta resolución.

SEGUNDO. Devuélvanse los autos del juicio de amparo referido a su lugar de origen para los efectos precisados en el último considerando de esta resolución.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al Tribunal Colegiado que los envió, y en su oportunidad, archívese.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros Alberto Pérez Dayán, Javier Laynez Potisek, José Fernando Franco González Salas (ponente), Margarita Beatriz Luna Ramos y Presidente Eduardo Medina Mora I.

Firman el Ministro Presidente, el Ponente y el Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA

MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.

42


PONENTE

MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SALA

LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ

Esta hoja corresponde al AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3216/2017 DERIVADO DEL JUICIO DE AMPARO DIRECTO 930/2016. RECURRENTE: TITULAR DEL ÁREA DE RESPONSABILIDADES DEL ÓRGANO INTERNO DE CONTROL EN PETRÓLEOS MEXICANOS (TERCERO INTERESADO). Fallado el veinticinco de abril de dos mil dieciocho, en el siguiente sentido: PRIMERO. Se revoca la sentencia recurrida, en términos del penúltimo considerando de esta resolución. SEGUNDO. Devuélvanse los autos del juicio de amparo referido a su lugar de origen para los efectos precisados en el último considerando de esta resolución. CONSTE.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

43

amparo directo en revisiÓn 428/2004 · web viewmediante escrito presentado el diez de agosto de...

Documents