AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 2317/2018

QUEJOSA: PRODUCCIONES MÓVILES, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE

MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ SECRETARIA: DOLORES RUEDA AGUILAR

En atención a lo dispuesto por el artículo 73, segundo párrafo, de la

Ley de Amparo, así como la jurisprudencia de rubro: “PROYECTOS

DE RESOLUCIÓN DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA

NACIÓN Y DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.

SÓLO DEBEN PUBLICARSE AQUELLOS EN LOS QUE SE

ANALICE LA CONSTITUCIONALIDAD O LA CONVENCIONALIDAD

DE UNA NORMA GENERAL, O BIEN, SE REALICE LA

INTERPRETACIÓN DIRECTA DE UN PRECEPTO

CONSTITUCIONAL O DE UN TRATADO INTERNACIONAL EN

MATERIA DE DERECHOS HUMANOS.”1, a continuación se hace

público el fragmento del proyecto de sentencia del amparo directo en

revisión 2317/2018, en el cual se realiza el estudio de

constitucionalidad respectivo:

¿El artículo 73, fracción IV, de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo es violatorio del derecho de legalidad, seguridad jurídica y de acceso a la justicia?

1. La respuesta a dicha interrogante es sentido negativo y para

demostrarlo, es necesario mencionar que esta Suprema Corte ha

reconocido que el principio de seguridad jurídica garantizado en su

expresión genérica en los artículos 14 y 16 constitucionales, se

1 Jurisprudencia P./J. 53/2014 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la

Federación, Décima Época, Pleno, Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo I, Página: 61.

respeta por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de

observancia general que crean, por una parte, generan certidumbre a

los gobernados sobre las consecuencias jurídicas de su conducta y,

por otra, tratándose de normas que confieren alguna facultad a una

autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en

forma tal que se impida a la respectiva autoridad actuar de manera

arbitraria o caprichosa.

2. En tal virtud, tratándose de normas que facultan a las autoridades

administrativas para aplicar una determinada sanción, para verificar si

la regulación relativa respeta el principio de seguridad jurídica debe

tomarse en cuenta si mediante ella el legislador encauzó el ámbito de

actuación de aquéllas dando lugar a que, por un lado, el gobernado

conozca cuál será la consecuencia de su conducta y, por otro, la

actuación de la respectiva autoridad se encuentre limitada en tal forma

que la afectación a la esfera jurídica de los gobernados no derive de

una actuación caprichosa o arbitraria sino, justificada por las

circunstancias que rodean la situación de hecho advertida por la

autoridad, que, en todo caso, deben expresarse por escrito como la

motivación de la actuación de esta última.

3. Dicho en otras palabras, la norma que prevé una sanción o afectación

cuya imposición corresponde a una autoridad administrativa, respeta

el principio de seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal

manera la actuación de aquélla, que aun cuando le dé un margen que

le permita valorar las circunstancias en que aconteció la respectiva

infracción o conducta antijurídica, permite al gobernado conocer las

consecuencias de su actuar, e implique que la determinación adoptada

por la autoridad, dentro del margen legislativamente permitido, se

encuentre debidamente motivada, de manera tal que la decisión

tomada se justifique por las circunstancias en que se suscitó el hecho.

4. Finalmente, que para la evaluación sobre la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de los preceptos que establecen las sanciones

administrativas, se debe analizar la ley de manera sistemática y

armónica. La determinación de la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de sus preceptos no puede ser realizada mediante

el análisis de los preceptos aislados, la ley puede contener la

definición de las conductas y los elementos para el acotamiento de la

conducta de la autoridad en otros artículos de la misma.

5. Dichas consideraciones tienen sustento en la jurisprudencia emitida

por esta Primera Sala de la Suprema Corte, de rubro siguiente:

“SANCIONES ADMINISTRATIVAS. LAS NORMAS QUE LAS

ESTABLECEN NO VULNERAN LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y

SEGURIDAD JURÍDICA, CUANDO EN DISTINTOS PRECEPTOS

LEGALES SE ENCUENTREN DEFINIDOS.” 2

2 [J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXI, Enero de 2005; Pág. 377. 1a./J.

126/2004. De rubro siguiente: La norma que prevé una sanción o afectación cuya

imposición corresponde a una autoridad administrativa, respeta los principios de legalidad

y seguridad jurídica cuando el legislador acota de tal manera la actuación de aquélla, que

aunque le dé un margen que le permita valorar las circunstancias en que aconteció la

respectiva infracción o conducta antijurídica, el gobernado pueda conocer las

consecuencias de su actuar e implique que la determinación adoptada por la autoridad,

dentro del marco legislativamente permitido, se encuentre debidamente fundada y

motivada, a fin de que la decisión tomada se justifique por las circunstancias en las que se

suscitó el hecho. Por tanto, para la evaluación sobre la constitucionalidad o

inconstitucionalidad de los preceptos que establecen las sanciones administrativas, debe

6. En este contexto, es oportuno recordar que, en el caso concreto, como

se señaló anteriormente, la empresa recurrente fue sancionada por

haber entregado extemporáneamente los estados financieros y, el

pago de participaciones a la Dirección General de Juegos y Sorteos de

la Secretaría de Gobernación, en su carácter de permisionaria para la

organización de juegos. Al individuar la sanción le impuso a la persona

moral una multa de $************.

7. Lo anterior, de conformidad con el artículo 147 del Reglamento de la

Ley Federal de Juegos y Sorteos3, que establece que será la

Secretaría quien individualice las sanciones administrativas de

conformidad con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y

demás disposiciones aplicables, considerando las circunstancias

particulares del caso.

8. De este modo, es conveniente tomar en cuenta lo contenido en los

artículos 1, 70, 71 y 73 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, pues en lo que interesa, prevén lo siguiente.

analizarse la ley en forma sistemática y armónica, de manera que dicha evaluación no

puede realizarse mediante un análisis aislado de los preceptos legales, ya que puede

contener, en otros de sus artículos, la definición de elementos que sirvan para acotar la

conducta de la autoridad.

3 ARTÍCULO 147.- De conformidad con el artículo 17 de la Ley, las violaciones a la misma, al presente Reglamento o a los permisos que expida la Secretaría, serán sancionadas con: (…) La Secretaría individualizará las sanciones administrativas de conformidad con la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y demás disposiciones aplicables, considerando las circunstancias particulares de cada caso. (…)

“LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

TÍTULO PRIMERO DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN Y PRINCIPIOS GENERALES

CAPÍTULO ÚNICO

Artículo 1.- Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte. El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.”

“TÍTULO CUARTO DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS

CAPÍTULO ÚNICO

Artículo 70.- Las sanciones administrativas deberán estar previstas en las leyes respectivas y podrán consistir en:

I. Amonestación con apercibimiento;

II. Multa;

III. Multa adicional por cada día que persista la infracción;

IV. Arresto hasta por 36 horas;

V. Clausura temporal o permanente, parcial o total; y

VI. Las demás que señalen las leyes o reglamentos.

Artículo 71.- Sin perjuicio de lo establecido en las leyes administrativas, en caso de reincidencia se duplicará la multa impuesta por la infracción anterior, sin que su monto exceda del doble del máximo.”

“Artículo 73.- La autoridad administrativa fundará y motivará su resolución, considerando:

I. Los daños que se hubieren producido o puedan producirse;

II. El carácter intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la

infracción;

III. La gravedad de la infracción; y

IV. La reincidencia del infractor.”

9. De la transcripciones anteriores, se puede advertir que las normas

contenidas en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo son

aplicables a los actos, procedimientos y resoluciones de la

Administración Pública Federal centralizada, así como también a los

organismos descentralizados de la Administración Pública Federal

Paraestatal, esto es, respecto a sus actos de autoridad, a los servicios

que el estado presta de manera exclusiva, y a los contratos que los

particulares celebran con el mismo.

10. También, que el Título Cuarto de dicha ley, prevé un Capítulo Único

denominado “De las infracciones y Sanciones Administrativas”, en el

cual se encuentra inserta una lista de las sanciones administrativas

(amonestación, multa, arresto etc.). En el que sin perjuicio de lo que

pueda preverse en las leyes administrativas, se establece que en caso

de reincidencia, se duplicará la multa impuesta por la infracción

anterior, sin que su monto exceda del doble del máximo.

11. Se prevé que al momento de que las autoridades administrativas

emitan sus resoluciones, lo harán considerando los siguientes

elementos, a saber: I) los daños que se hubieren producido o puedan

producirse; II) el carácter intencional o no de la acción u omisión

constitutiva de la infracción; III) la gravedad de la infracción; y IV) la

reincidencia del infractor.

12. Ahora bien, la disposición legal que la quejosa cuestiona, a saber, es

la fracción IV) del artículo 73 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, consistente en que al momento en que la autoridad

administrativa emita su resolución, lo hará de manera fundada y

motivada considerando, entre otros elementos, la reincidencia.

13. Respecto de la fracción del artículo en cuestión, la recurrente

esencialmente sostiene que es violatorio de los derechos de legalidad

y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 de la

Constitución Federal, al no prever de manera expresa que el término

“reincidencia”, se refiere a una conducta acontecida con anterioridad

de la misma naturaleza a la que es sujeta a procedimiento y

sancionada u otras de distinta naturaleza, dejándose al arbitrio a las

autoridades administrativas determinarla.

14. Esta Primera Sala de esta Suprema Corte considera infundado su

argumento, ya que si bien la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo no define o da mayores elementos respecto a lo que

habrá de entenderse por “reincidencia”, ello no implica violación a los

derechos de legalidad y seguridad jurídica.

15. Es cierto que no existe dentro del marco jurídico aplicable, disposición

legal alguna que expresamente haya definido dicho vocablo y que

desde luego, resulta deseable que en los ordenamientos jurídicos no

se incurra en vicios de redacción ni en imprecisiones.

16. Sin embargo, también existe la posibilidad de que al redactarse las

normas jurídicas concurran en su texto deficiencias de redacción o

imprecisiones, como en la especie ocurrió, al emplearse únicamente el

término “La reincidencia del infractor” —como elemento que deben

tomar en cuenta las autoridades administrativas al momento de

individualizar la sanción administrativa—, sin que el legislador

estableciera si se refiere a una conducta acontecida con anterioridad

de la misma naturaleza a la que es sujeta a procedimiento y

sancionada u otra distinta.

17. Ahora bien, por ese sólo hecho no puede derivarse la

inconstitucionalidad de dicho artículo, ya que sería incorrecto

pretender que se establezca la inconstitucionalidad de una norma

general, como la fracción IV) del artículo 73 de la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, a raíz de vicios en su redacción o

imprecisiones, pues el eventual desapego de una norma frente a los

lineamientos de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos debe basarse en aspectos objetivos que generalmente son

los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una

determinada acción de la autoridad en perjuicio de los particulares

gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su

función de gobierno.

18. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la

Constitución Federal, se advierte el reconocimiento, por parte de

nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de

interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y

oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales,

establezcan su sentido y alcance, pero sin condicionar su validez a

que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.

19. Así lo ha sustentado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a

través de las jurisprudencias emitidas por reiteración de criterios, que

resultan ser la número 2a./J. 92/20054 de la Segunda Sala de rubro

siguiente: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE

LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE TÉRMINOS

EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR.”, así

como la diversa número 1a./J. 117/20075 de esta Primera Sala de

4 [J]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXII, Agosto de 2005; Pág. 310. 2a./J. 92/2005. De texto siguiente: Si bien la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, ningún artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la contravención a la Carta Magna se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.

5 [J]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVI, Septiembre de 2007; Pág. 267. 1a./J. 117/2007. De texto siguiente: Si bien es cierto que la claridad de las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, también lo es que ningún artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable e impráctica, provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad contra los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Federal, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades

rubro siguiente: “LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO

DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE

TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA

INCURRIR.”, ambas, de mismo contenido substancial.

20. Luego, incluso considerando la mención del vocablo “reincidencia” en

la fracción IV) del artículo 73 de la Ley Federal de Procedimiento

Administrativo, en modo alguno permite establecer que tal precepto

realmente se refiera a una conducta acontecida con anterioridad de

distinta naturaleza a la que es sujeta a procedimiento y sancionada.

21. Lo anterior es así, ya que la aludida expresión no es ambigua, confusa

o contradictoria, pues es una palabra dotada de un significado propio

que se define por sí mismo, es decir, se puede decir que es de

entendimiento ordinario y de clara comprensión en el medio. Lo

anterior queda corroborado con el significado que de dicha expresión

se encuentra en el Diccionario de la Lengua Española de la Real

Academia Española:

“reincidencia

1. f. Reiteración de una misma culpa o defecto.

que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez a que sean claras en su redacción y en los términos que emplean.”.

2. f. Der. Circunstancia agravante de la responsabilidad

criminal, que consiste en haber sido el reo condenado antes por

un delito análogo al que se le imputa.” 6

22. En ese sentido, si reincidencia es la reiteración de una misma culpa o

defecto o con independencia de que una de las definiciones tengan su

enfoque desde la perspectiva en materia penal, esto es, derivado de

las conductas constitutivas de delito, en el sentido de que es una

agravante de responsabilidad consistente en haber sido condenado

antes por un delito análogo al que se le imputa, no se pierde de vista

que el vocablo, esencialmente, se refiere a la realización de una

conducta de la similar naturaleza, si esto es así, ahora, transpolado a

la materia administrativa sancionadora, en el caso que nos ocupa, se

puede entender a la reincidencia, como el incumplimiento de una

obligación administrativa de similar naturaleza.

23. Se reafirma lo anterior, si advertimos que en el contexto en el que se

encuentra inserta la fracción reclamada; establece que las autoridades

administrativas al momento en que emitan sus resoluciones, además

de considerar la reincidencia, deberán tomar en cuenta I) los daños

que se hubieren producido o puedan producirse; II) el carácter

intencional o no de la acción u omisión constitutiva de la infracción, III)

la gravedad de la infracción. Es decir, todos los elementos a

6Lo anterior es consultable en la siguiente dirección: http://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=reincidencia

considerar para la individualización de la sanción, están relacionados,

únicamente, a la conducta desplegada constitutiva de infracción a la

que es sujeto a procedimiento y sancionado. De esta manera, debe

entenderse en el caso de “reincidencia” —como cuarto elemento—

una conducta acontecida con anterioridad de la misma naturaleza a la

que es sujeta a procedimiento y sancionada.

24. No es óbice para establecer lo anterior, el alegato acerca de que si en

las fracciones II y III, del propio artículo 73, se aprecia que la materia

para la imposición de una sanción, es la conducta desplegada —lo

cual dice—, nos debe llevar a la conclusión, de que la reincidencia

debe realizarse en relación a la propia conducta desplegada y que la

misma había acontecido en el pasado y si el artículo tildado de

inconstitucional, no lo previó, acotó o circunscribio, dejándose al

arbitrio a las autoridades administrativas determinar cuándo es o no

reincidente, esta Primera Sala de la Suprema Corte, considera que

precisamente en eso estriba la deficiencia en la redacción cuya

existencia, si bien se reconoce, resulta inconducente para establecer

su inconstitucionalidad. Además de que por si misma se define como

se sostuvo con anterioridad.

25. Así, como se adujo anteriormente, esta Suprema Corte ya se ha

pronunciado en diversas tesis jurisprudenciales, en el sentido de que

la inconstitucionalidad de las leyes no depende de los vicios en la

redacción e imprecisión de los términos en que el legislador ordinario

puede incurrir, ya que en la Constitución Federal no se exige que el

legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en las normas

generales, puesto que no condiciona su validez al hecho de que no

sean claras en su redacción y en los términos utilizados en su texto.

26. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la exigencia del

citado requisito tornaría imposible la función legislativa, en vista de que

la redacción de las leyes se traduciría en una labor interminable y

nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna,

con la finalidad que se persigue con dicha función, consistente en

regular y armonizar las relaciones humanas.

27. De ahí que sea incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte del

texto de la Ley Suprema al incurrir en una deficiencia de definición o

irregularidad en su redacción, pues como se sostuvo anteriormente, la

contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que generalmente

son los principios consagrados en ella. Lo anterior tiene sustento en la

tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte, de rubro siguiente:

“LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS

VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS EN QUE

EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR” 7

7 [TA]; 9a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XII, Agosto de 2000; Pág. 145. P. CIV/2000 De texto siguiente: Si bien la claridad de las leyes constituye uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su oscuridad, ambigüedad, confusión y contradicción, de una lectura integral de la Constitución Federal, se aprecia que ninguno de los artículos que la componen establece, como un requisito para el legislador ordinario, el que en cada uno de los ordenamientos secundarios defina los vocablos o locuciones ahí utilizados. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la exigencia del citado requisito tornaría imposible la función legislativa, en vista de que la redacción de las leyes se traduciría en una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue con dicha función, consistente en regular y armonizar las relaciones humanas. De ahí que sea incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte del texto de la Ley Suprema al incurrir en una deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, pues la contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por

28. Por otra parte, también resulta infundado el argumento relativo a que

el artículo tildado de inconstitucional es violatorio del artículo 17 de la

Constitución Federal, toda vez que en modo alguno condiciona o limita

la interposición de un recurso sencillo y rápido ante los jueces o

tribunales competentes que la ampare contra actos que violen sus

derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la

convención. Ello, ya que de autos se desprende que la quejosa

interpuso recurso de revisión en contra de la resolución por la cual le

fue impuesta la multa, inconforme con la decisión promovió juicio de

nulidad ante la Sala del Tribunal Federal de Justicia Administrativa,

disconforme con la sentencia que le recayó promovió amparo directo

ante el Tribunal Colegiado.

parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridad que puedan afectar a las disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y en los términos que emplean”.