tesis santofimio
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UNIVERSIDAD CARLOS III DE MADRID
TESIS DOCTORAL
EL CONTRATO DE CONCESIN DE SERVICIOS PBLICOS. COHERENCIA CON LOS POSTULADOS DEL ESTADO
SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO EN ARAS DE SU
ESTRUCTURACIN EN FUNCIN DE LOS INTERESES PBLICOS
Autor: Jaime Orlando Santofimio Gamboa
Director:
Luciano Parejo Alfonso
DEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO DEL ESTADO
Getafe, febrero, 2010
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2
TESIS DOCTORAL
EL CONTRATO DE CONCESIN DE SERVICIOS PBLICOS. COHERENCIA CON LOS POSTULADOS DEL ESTADO
SOCIAL Y DEMOCRTICO DE DERECHO EN ARAS DE SU
ESTRUCTURACIN EN FUNCIN DE LOS INTERESES PBLICOS
Autor: Jaime Orlando Santofimio Gamboa
Director: Luciano Parejo Alfonso
Firma del Tribunal Calificador:
Firma Presidente: Toms de la Quadra-Salcedo y Fernndez del Castillo
Vocal: Luis Ortega lvarez
Vocal: Jos Luis Benavides Russi
Vocal: Jaime Rodrguez Arana
Secretario: Agustn de Ass Roig
Calificacin:
Getafe, 25 de febrero de 2010
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A Felipe, Margarita, Silvana y obviamente a Simone
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4
Con el ms profundo reconocimiento a mis profesores
Fernando Hinestrosa
Carlos Restrepo Piedrahita
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La microloga del anlisis histrico de la concesin puede ayudarnos a
captar el sentido macrolgico de la historia del Estado
Jos Luis Villar Palas
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6
ABREVIATURAS
AA Administracin de Andaluca
ADC Anuario de Derecho Civil
AFDI Annuaire Franaise de Droit International
AJ Actualit Juridique
AJA Actualidad Jurdica Aranzadi
ANP reas Nacionales de Parques
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BJC Boletn de Jurisprudencia Constitucional
CAR Corporacin Autnoma Regional
CCAR Corporaciones Autnomas Regionales
CDFUE Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin
Europea
CE Constitucin Espaola
CEDH Comisin Europea de Derechos Humanos
Cedh Convenio Europeo de Derechos Humanos
Ces Consejo de Estado
CESE Consejo Econmico y Social de Espaa
CGPJ Consejo General del Poder Judicial
CIJ Cour International de Justice
CN Constitucin Nacional
CSJ Corte Suprema de Justicia
DA Documentacin Administrativa
GC Giurisprudenza Costituzionale
GDA Giornale di Diritto Amministrativo
GG Grundrechte Gesetz
GI Giurisprudenza Italiana
GU Giurisprudenza Urbanistica
POT Plan de Ordenamiento Territorial
RarAP Revista Aragonesa de Administracin Pblica
RarDA Revista Aranzadi de Derecho Ambiental
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RAP Revista de Administracin Pblica
RCDP Revista Critica di Diritto Privato
RCEC Revista del Centro de Estudios Constitucionales
RDA Revista de Derecho Administrativo [Argentinna]
RDE Revista di Diritto Europeo
RDI Revista di Diritto Internazionale
RDP Revue de Droit Public
RDPI Revista de Derecho Procesal Iberoamericano
RDU Revista de Derecho Urbanstico
REALA Revista de Estudios de la Administracin Local y
Autonmica
REDA Revista Espaola de Derecho Administrativo
REDC Revista Espaola de Derecho Constitucional
REP Revista de Estudios Polticos
RESP Revista Espaola de Salud Pblica
RFAP Revue Franaise dAdministration Publique
RFDA Revue Franaise de Droit Administratif
RIDC Revue International de Droit Compar
RIFD Rivista Internazionale di Filosofia del Diritto
RTDP Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico
RVAP Revista Vasca de Administracin Pblica
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EL CONTRATO DE CONCESIN DE SERVICIOS PBLICOS Coherencia con los postulados del Estado social y democrtico de derecho en aras de
su estructuracin en funcin de los intereses pblicos
INTRODUCCIN................................................................................................................................16
I.PRECISINCONCEPTUAL...........................................................................................................................16
1.Laconcesinadministrativa.........................................................................................................16
2.Laconcesinadministrativayotrosactospropiosdelaintervencinestatalenlaeconoma.Las
autorizaciones..................................................................................................................................22
3.Lasconcesionesadministrativasunilateralesysudirectavinculacinconlasconcesionesde
dominiopblico................................................................................................................................34
3.1.Laconcesinadministrativaunilateralprecaria...................................................................................363.1.1.Laconcesinadministrativaunilateralylosbienespblicosenelcontextonacional.................38
3.1.1.1.Algunoscasosdeconcesionesyautorizacionesenrelacinconbienespblicosdel
litoral............................................................................................................................................443.1.1.1.1.Concesionesparaelusoygocedebienesdeusopblicodellitoral......................463.1.1.1.2.Permisosparalaconstruccindeviviendaenlasreasdellitoral.........................503.1.1.1.3.Licenciadeintervencinyocupacintemporaldeplayasmartimasyterrenosde
bajamar...................................................................................................................................503.1.1.1.4.Permisosdeexploracinmarinaycostera.............................................................51
3.1.1.2.Algunasotrashiptesisdeconcesionesunilateralesaltamenteautorizatorias..............513.1.1.2.1.Licenciadeintervencinyocupacindelespaciopblico......................................513.1.1.2.2.Licenciadeocupacindelespaciopblicoparalalocalizacindeequipamiento:.523.1.1.2.3.Licenciasdeintervencindelespaciopblico........................................................523.1.1.2.4.Autorizacionesentelecomunicaciones..................................................................53
3.1.1.2.4.1.Habilitacingeneral:.......................................................................................533.1.1.2.4.2.Permisodeusoespectroelectromagntico:..................................................54
3.1.1.3.Algunoscasosenlalegislacinnacionaldeconcesionesautorizatoriasporlava
contractual.Excepcinaloscasosdeconcesionesadministrativasunilaterales........................553.1.1.3.1.Concesionesportuarias..........................................................................................553.1.1.3.2.Concesionesmineras..............................................................................................563.1.1.3.3.Concesionespetroleras...........................................................................................56
3.2.Concesionesadministrativasunilateralesconstitutivas..................................................................57
4.Elconceptodecontratodeconcesinysuvinculacindirectaconlasconcesionesdeserviciosy
deobra.Elconceptooperativoadoptadoparaelpresentetrabajooconcepcinunvocade
contratodeconcesindeserviciopblico........................................................................................58
II.LABSQUEDAINCANSABLEDELAARTICULACINADECUADADELACONCESINENLASBASESDELESTADOSOCIALY
DEMOCRTICODEDERECHO.FINALIDADYOBJETODELAINVESTIGACIN...............................................................63
III.LACONSTRUCCINDELNEGOCIOJURDICODELESTADOYENESPECIALLACONCESINPBLICACONFUNDAMENTOEN
LOSPRESUPUESTOSDELESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHO.HIPTESISCENTRALDELAINVESTIGACIN........75
IV.ESTRUCTURADELAINVESTIGACIN...........................................................................................................80
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CAPTULOI.......................................................................................................................................83
ELSERVICIOPBLICOYLACONCESIN:UNGRANDEBATE...............................................................83
I.ELSENDERODIFCILDELANOCINDESERVICIOPBLICOYSUSINCIDENCIASENELFENMENOCONCESIONAL.EL
ENCANTODEUNANOCINAORADA?............................................................................................................83
1.Elderechoadministrativoenlostelonesmgicosdelconceptodeserviciopblico.Lasbases
paralaconstruccindelateorajurdicadelaconcesinpblica...................................................93
1.1.Losaportesdeladoctrinayjurisprudenciafrancesaalaconstruccindelconcepto..........................931.2.Elcontratoylaconcesinenlostrasfondosdelateora....................................................................1081.3.Elgranarquitecto:LenDuguit..........................................................................................................119
1.3.1.Elreprocheabsolutoalafundamentacinyanlisismetafsicodelpoder,elderechoolaciencia
socialengeneral...................................................................................................................................1211.3.2.Elimperativodelosocial.Elhechosocial.Lasolidaridad..........................................................1241.3.3.Lanegacindelindividualismo...................................................................................................1301.3.4.Elserviciopblicocomoinstrumentodelasolidaridad,einterdependenciasocial..................135
1.3.4.1.Elpoderyenconsecuencialasoberananodevienedederechosubjetivoalguno.....1371.3.4.2.LaconsecuentereformulacindelconceptodeEstadoenabandonoalasideas
metafsicasdelasoberanaylapersonalidadjurdica...............................................................1391.3.4.3.Lanocindeserviciopblicodevieneenconsecuenciaenlanocinfundamentaldel
derechopblico.........................................................................................................................1401.3.4.4.Losefectosdelanocindeserviciopblicoyengeneraldelaconstruccinjurdicade
Duguitenrelacinconelderechoadministrativo.....................................................................1411.3.4.5.Losefectosdelanocindeserviciopblicoyengeneraldelaconstruccinjurdicade
Duguitenrelacinconloscontratos,loscontratosdelEstadoyenespecialconlafiguradela
concesindeserviciospblicos.................................................................................................1441.4.UnniotraviesoeimprudenteenlaescueladeBordeaux:GastnJze........................................154
1.4.1.ElrealismopositivodelaobradeJze.......................................................................................1541.4.2.ElconceptodeserviciopblicoenlaobradeJze.....................................................................1581.4.3.ElconceptodederechoadministrativoenlaobradeJze........................................................1621.4.4.LoscontratosylaconcesinenelpensamientodeJze............................................................162
1.5.UndetractornaturalenToulouse:MauriceHauriou......................................................................1691.5.1.Lapuissancepubliqueysusfundamentosdoctrinales...........................................................1701.5.2.Loselementosdelateoradelapuissancepublique..............................................................1731.5.3.Hauriouylosserviciospblicos..................................................................................................1751.5.4.LoscontratosylaconcesinenlaobradeHauriou...................................................................181
2.Elnaufragiodelagrannocin.UnTitanicenelcorazndelderechoadministrativo?............185
2.1.Losprimerospasoshacialaruptura...................................................................................................1862.2.Lasegundagrancrisisdelconcepto...................................................................................................1932.3.Lasuertedeloscontratosydelaconcesinapropsitodelacrisisdelconcepto............................194
II.LASBASESDELNUEVOSERVICIOPBLICOYDELACONCESINADMINISTRATIVA:ENTRELASBONDADESDELOSOCIAL,LA
DEMOCRACIAYELINDIVIDUALISMOECONMICO............................................................................................197
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1.DelEstadodederechoalEstadosocialydemocrticodederechoysusincidenciasenelcontrato
estatalyenlafiguradelaconcesinadministrativa.Cerrandofilasentornoalosocial?..........207
1.1.HermannHelleryelsurgimientodelconceptodeEstadosocialdederecho.Labaseparaladefinicin
deunmodelodenegocioconcesionalcoherenteconlosocial.Elaugedelatitularidadpblica............2101.1.1Losconflictosinicialesdelconcepto.Entrelosocialylojurdico................................................2201.1.2.ElEstadosocialdederechoylaideadeDaseinsvorsorge.Elserviciopblicoylaprocura
existencial:doshermanosnomuydistantes?....................................................................................2251.1.3.ElalcancedelaclusuladelEstadosocialdederechoenlajurisprudenciadelaCorte
Constitucional.......................................................................................................................................2311.2.LabaseconstitucionaldelEstadodemocrticoylasresponsabilidadesdelaadministracinenla
definicindeunmodelodenegocioconcesionalausentedearbitrariedadyencoherenciaconelinters
pblicoygeneral.......................................................................................................................................237
2.DelEstadosocialydemocrticodederechoalnuevoindividualismolibertario,susincidenciasen
elcontratoestatalyenlafiguraconcesional.Eldecaimientodelatitularidadpblica:abriendo
bvedas?.........................................................................................................................................243
2.1.Caractersticasyprincipiosdelnuevosistemadelosserviciospblicosbajocriteriosdeeconomade
mercado.Laausenciadetitularidadpblicaenactividadesdeservicios.ElnuevopapeldelEstado.......2522.1.1.Laslibertadesbajounesquemadeactividadescompetitivas....................................................256
2.1.1.1.LibertaddeEntrada.......................................................................................................2562.1.1.2.Libertaddeaccesoalmercado.....................................................................................2592.1.1.3.Libertaddecontratacin...............................................................................................2622.1.1.4.Libertaddeinversin....................................................................................................264
2.1.2.Laslibertadesbajounesquemadeactividadesnocompetitivas...............................................2662.1.2.1.Serviciopblicouniversal.Puertasabiertasparalaentradaexcepcionaldelafiguradela
concesinadministrativabajolaconstruccinneoliberal.........................................................2662.1.2.2.Libertaddeinstalacinygestindeinfraestructuras...................................................268
2.2.Elderechoprivadocomolabasejurdicadelnuevosistema?Elderechopblicocomoreglade
excepcin?.................................................................................................................................................2692.2.1.Lasituacinactualdelproblema................................................................................................2692.2.2.Unapropuestadesolucinenderechoyarmoniosaalconflicto...............................................2722.2.3.Eldilemadelopblicoydeloprivado.......................................................................................2752.2.4.Preservacindelprincipiodelegalidadsujecinalderechoparalaadministracinyde
autonomadevoluntadylibertadparalosparticulares.Posibilidaddeconjugarestasdosbases......277
CAPTULOII....................................................................................................................................281
ELSERVICIOPBLICOYLACONCESINYSUDESARROLLOENELCONTEXTOPOLTICOYJURDICO
NACIONAL......................................................................................................................................281
I.ELSERVICIOPBLICOYSUSFORMASPRESTACIONALESHASTALACONFIGURACINCONSTITUCIONALDE1991..........281
1.Antecedentesconstitucionalesdelserviciopblicoydelosdesarrollosnormativosdelafigura
concesional.....................................................................................................................................282
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1.1.Lareformaconstitucionalde1936.Laconsolidacindelaescueladelosserviciospblicosen
Colombia....................................................................................................................................................2891.2.Lasreformasconstitucionalesde1945y1968.Elarraigonormativodelaescuela...........................2941.3.LaConstitucinPolticade1991.Larupturaentrelosconceptosdefuncinpblicaadministrativay
serviciospblicos.......................................................................................................................................296
2.lastentativasconstitucionalesentornodeunadefinicindelosserviciospblicos.Lasdiversas
lecturasdesurgimenpositivoconstitucional...............................................................................303
2.1.Lalecturaclsicacomofuncinadministrativa.Profundasrazonesparalaconsideracindeun
rgimendederechoadministrativoapartirdeltextoconstitucionalde1991.........................................3042.2.Lalecturaneoliberaldelosserviciospblicos.Lalibertad,elmercadoylacompetenciaeconmica
comofundamentosconstitucionalesdelosserviciospblicos.Anlisissistemticoydecontextodelas
normasconstitucionalescomopresupuestodelnuevoserviciopblico.Elabandonoparcialalas
titularidadespblicasenelderechonacional...........................................................................................3072.2.1.LalibertaddeEmpresa:elmercadoylacompetenciaenlabasedelosserviciospblicos.
Alcancedelartculo333constitucionalparalasustentacindelalecturaneoliberal.........................3092.2.2.Loslmitesdelbiencomncomorestriccionesalaeconomademercadoenlosservicios
pblicos.Alcancedelosartculos333y334constitucionalesencuantoalaintervencindelEstado3162.2.3.Losmonopoliosfrentealosserviciospblicos.Alcancedelartculo336constitucional...........322
2.3.Lalecturaeclctica.Elrgimenmixtoconstitucionalparalosserviciospblicos...............................325
3.Elrgimenjurdicoespecialparalosserviciospblicosalaluzdelalecturaneoliberal.Materias
sustradasdeesteanlisis..............................................................................................................336
II.ELMARCOJURDICODELACONCESINPBLICAENLAEVOLUCINDELDERECHOADMINISTRATIVONACIONAL.........338
1.Laconcesinenlaformacindenuestroderechopblico.Lainfluenciaespaolaylalegislacin
deindias..........................................................................................................................................339
2.Lacaracterizacindelaconcesinadministrativadelaindependenciahastanuestrosdas....342
2.1.Lasconcesionesadministrativasunilateralesparaelfomentoyeldesarrollodelosterritorios
nacionalesenlosprimerosaosdelavidainstitucional...........................................................................3432.2.Laposteriorevolucindelafiguraconcesionalduranteelrgimenindividualistadelaconstitucin
Polticade1886hasta1964.......................................................................................................................3462.3.Laconsolidacindelafiguraconcesionalapartirdelaincorporacindelasustantivizacindel
contratoestatalenelderechonacional.Lapocadelosgrandesestatutoscontractuales.De1964a
nuestrosdas..............................................................................................................................................3492.3.1.ElcontratodeconcesinbajolagidadelDecreto150de1976...............................................3502.3.2.ElcontratodeconcesinbajolagidadelDecreto222de1983...............................................3542.3.3.Elcontratodeconcesinbajolagidadelasleyes80de1993,105de1993y1150de2007..357
III.AMODODEEPLOGODELAPRIMERAPARTE..............................................................................................363
1.Losaportesdelmodelosocialalaestructuracindelcontratoydelaconcesin.....................363
2.Losaportesdelmodelodemocrticoalaestructuracindelcontratoydelaconcesin..........365
3.Losaportesdelmodeloneoliberalindividualistaalaconstruccindelcontratoydelaconcesin
........................................................................................................................................................366
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4.LanecesariaarticulacinentrelosconceptosdeEstadosocialyLibertaddeempresaparala
construccindelconceptodecontratodeconcesin.....................................................................367
5.LareconstruccindelconceptodecontratoestatalalaluzdelosparmetrosdelEstadosocialy
democrticodederechoysusrelacionesconlalibertaddeempresaeiniciativaprivada............370
5.1.Unaaproximacinalproblemaenelderechonacionaldeloscontratosestatales............................370
5.1.1.Lainsuficienciadeloscriteriosorgnicosydelrecursopblicoparadeterminarunconcepto
materialdecontratoestatal.................................................................................................................377
5.1.2.Lastentativasdeconstruccindeunconceptomaterialdecontratoestatalapartirdela
interrelacindelrgimenjurdicodeloscontratosestatales,elderechocivilycomercialylosprincipios
constitucionales....................................................................................................................................380
5.2.Conceptosmaterialesdecontratoestatalpropuestos......................................................................385
5.2.1.Conceptomaterialdecontratoestatalvinculadoalasideasdeconmutatividadyreciprocidad
negocial.Consecuencias.Reglageneral...............................................................................................386
5.2.2.Conceptomaterialperoexcepcionaldecontratoestatalvinculadoalaideadeunilateralidadde
efectos.Ausenciadereciprocidad.Consecuenciasdefrentealcontratoestataldeconcesin..........398
SEGUNDAPARTE............................................................................................................................399
LASINCIDENCIASDELMODELODEESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHOENLASUERTEDEL
CONTRATOESTATALDECONCESINDESERVICIOSPBLICOS.........................................................399
CAPTULOI.....................................................................................................................................399
IMPACTOSDELMODELODEESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHOENELCONCEPTODEL
CONTRATOESTATALDECONCESINDESERVICIOSPBLICOS.........................................................399
I.APROXIMACIONESAUNCONCEPTODECONTRATOESTATALDECONCESINDESERVICIOSPBLICOSBAJOLOS
PARMETROSDELESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHO.......................................................................399
II.PRINCIPIOSYREGLASGENERALESPARALARECONDUCCINDELADISCRECIONALIDADESTRUCTURADORADELA
ADMINISTRACINENELCONTRATODECONCESINDESERVICIOSPBLICOSBAJOLOSPARMETROSDELESTADOSOCIALY
DEMOCRTICODEDERECHO.......................................................................................................................406
1.Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalprincipiodelintersgeneral..407
2.Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalprincipiodelaplaneacin......412
2.1.Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalprincipiodelaplaneacinbajo
consideracionescontenedorasdeladiscrecionalidadydelosconceptosjurdicosindeterminados.......416
2.1.1.Sujecindelaactividaddiscrecionaldelaadministracinalasreglasdelaponderacinenla
estructuracindeloscontratosdeconcesindeserviciospblicos....................................................434
2.1.1.1.Laleydelaponderacin...............................................................................................442
2.1.1.2.Lafrmuladelpeso.......................................................................................................443
2.1.1.3.Lacargadelaargumentacin.......................................................................................445
2.1.2Sujecindelaactividadestructuradoradelaadministracinalasreglasdelaproporcionalidady
larazonabilidadenlaactividadestructuradoradeloscontratosdeconcesindeserviciospblicos.446
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III.LAPROCEDENCIADELASANTERIORESREGLASMETODOLGICASENRELACINCONCADAUNODELOSELEMENTOSDEL
CONTRATODECONCESINDESERVICIOSPBLICOSSUJETOSADECISINDISCRECIONALDELAADMINISTRACINPARASU
ESTRUCTURACIN.....................................................................................................................................453
1.Elmarconormativodelaplaneacinysuconsolidacinenlaexigenciadeestudiosprevios
necesariosyadecuadosalproyectoquesepretendadesarrollar.mbitoespacialparala
ponderacinylaproporcionalidad.................................................................................................458
1.1.Estudiosprevios.................................................................................................................................4591.2.Contenidomnimodelosestudiosprevios........................................................................................464
1.2.1.Ladescripcindelanecesidadquelaentidadestatalpretendesatisfacerconlacontratacin:
..............................................................................................................................................................4641.2.2.Ladescripcindelobjetoacontratar,consusespecificacionesylaidentificacindelcontratoa
celebrar:...............................................................................................................................................4651.2.3.Losfundamentosjurdicosquesoportanlamodalidaddeseleccin:.......................................4661.2.4.Justificacindelvalordelcontrato............................................................................................4671.2.5.Lajustificacindelosfactoresdeseleccinquepermitanidentificarlaofertamsfavorable,de
conformidadconelartculo12deldecreto2474de2008:..................................................................4701.2.6.Elsoportequepermitalatipificacin,estimacinyasignacindelosriesgosprevisiblesque
puedanafectarelequilibrioeconmicodelcontrato:.........................................................................4701.2.7.Anlisisysustentacindelasgarantasdelnegocio.................................................................4711.2.8.Elaboracinrazonadadelospliegosdecondiciones................................................................472
2.Laaplicacinconcretadelametodologapropuestaalasdecisionespropiamenterelativasal
mbitoycontenidodelcontratodeconcesindeserviciospblicos.............................................474
2.1.Ladefinicindelaconcesincomoelmodeloadecuadoparalaatencindelasnecesidadesdela
comunidad.................................................................................................................................................4752.2.Lasdefinicionesrelativasalcontenidomismodelcontratodeconcesindeserviciospblicos.....476
2.2.1.Ladefinicindelsujetoactivodelarelacinnegocial..............................................................4762.2.2.Ladefinicindelsujetopasivodelarelacinnegocial..............................................................4822.2.3.Lostercerosusuariosdelosbienesoserviciosconcesionados.Relacionesytensiones
inevitables............................................................................................................................................4872.2.4.Definicindelobjetoconcesional.............................................................................................4902.2.5.Actividadesconexas:ascomotodasaquellasactividadesnecesariasparalaadecuada
prestacinofuncionamientodelaobraoservicio..............................................................................4922.2.6.Elriesgoenlaconcesin.Porcuentayriesgodelconcesionario.Elprincipiodelaprevisibilidad.
..............................................................................................................................................................4942.3.Controlyvigilancia.Bajolavigilanciaycontroldelaentidadconcedente.......................................5042.4.Remuneracindelconcesionario.......................................................................................................505
3.Sujecinalprincipiodelanecesariaestructuracinplaneadadelaprrrogas,modificaciones,
renegociacionesyrevisindeloscontratosdeconcesin.Elcarcterabsolutamenteexcepcionalde
lasprrrogasenestetipodecontratos.Elcarcteranormaldelafrmulacolombianadela
prrrogaaloscontratosdeconcesin...........................................................................................507
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3.1.Quelamodificacintengacomoexclusivafinalidadasegurarelcumplimentodelosfinesestatales,la
eficienteprestacindelserviciopblicoylaefectividaddelosderechoseinteresesdelosadministrados.
...................................................................................................................................................................5083.2.LadecisindemodificarelcontratodebeconectarseconelPrincipiodeEconoma.......................5093.3.Lamodificacinnopuedetenerporfinalidadladesimplementemejorarlascondiciones,
obligaciones,cargasyriesgosoutilidadesdelcontratistaodeejecucindelmismo,nitampocola
satisfaccindeinteresesdetercerosodefuncionarioscontratantes......................................................5093.4.Razonesadicionalesdelasmodificaciones.......................................................................................5093.5.Inalterabilidaddeelementosbsicos................................................................................................5103.6.Fundamentosjurisprudenciales........................................................................................................510
4.Adicindecontratosdeconcesinparaobrapblica...............................................................512
5.Adicinparacontratosdeconcesinparaobrapblicaconexcedentesfinancierosdela
concesin........................................................................................................................................515
CAPTULOII....................................................................................................................................517
CONSECUENCIASDELAESTRUCTURACINANORMALDELCONTRATODECONCESINFRENTEALOS
POSTULADOSDELESTADOSOCIALYDEMOCRTICODEDERECHO..................................................517
I.LASACCIONESPOPULARESCOMOINSTRUMENTOSIDNEOSPARALADEFENSADELINTERSGENERALYLOSDERECHOS
COLECTIVOSDERIVADODELAESTRUCTURACINDELOSCONTRATOSDECONCESINDESERVICIOSPBLICOS...............517
1.Laaccinpopularysuincidenciaenelmbitodelosderechoscolectivos................................520
2.Derechoseinteresescolectivosobjetodelasaccionespopulares.............................................526
3.Eldaocolectivodeterminantedelaaccinpopular.................................................................530
II.LAACCINCONTENCIOSACONTRACTUALDEFRENTEALOSCONTRATOSDECONCESINDESERVICIOSPBLICOSPORLA
OCURRENCIADECIRCUNSTANCIASCONFIGURADORASDENULIDADABSOLUTA,ENESPECIALCOMOCONSECUENCIADESU
INDEBIDAESTRUCTURACIN.......................................................................................................................531
1.Accincontractualestrictamenteobjetiva.Causalesdenulidadabsolutayrelativadelcontrato
estatal.Efectos.Declaratoriamedianteterminacinporvaadministrativa.................................534
III.RUPTURADELEQUILIBRIOECONMICODELCONTRATOALALUZDELAJURISPRUDENCIANACIONAL......................558
1.Elequilibrioeconmicodelcontratoestatalconmutativoysinalagmticoylascausasdesu
ruptura............................................................................................................................................558
2.Causasimputablesalaadministracinpblicacontratanteporincumplimiento.....................564
2.1.Incumplimientodeldeberdeestructuracinplenadelnegocio.Deficienteonulaplaneacindel
mismo........................................................................................................................................................5652.1.1.Laconcurrenciadeculpasenlaestructuracindelosaspectostcnicos,econmicosy
financierosdelcontratoestatal............................................................................................................5662.2.Incumplimientodeobligacionesdebidamentepactadas...................................................................5692.3.Demorasenlaejecucindelobjetodelcontrato...............................................................................5702.4.Demorasenelpagodeanticipos........................................................................................................5702.5.Consecuenciasdelnopagooportunodelvalordelasobrasoservicioscontratado..........................571
3.CausasimputablesalEstado:elhechodelprncipe...................................................................573
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4.Causasimputablesalaincertidumbre:laimprevisin...............................................................575
4.1.Fundamentosdelacausal..................................................................................................................576
4.2.Lascircunstanciasquepuedenllevarasuconfiguracin...................................................................577
4.3.Encuantolosrequisitosquedebenconfluirparasureconocimientoyaplicacin............................578
4.4.Posicindelajusticiaarbitralsobresuprocedenciayaplicabilidadenrelacinconelcontratodel
Estado.FuentesnormativasenelCdigodeComercio.............................................................................580
5.Causasimputablesalcontratistaporincumplimientoyotrascircunstanciasfcticas..............581
6.Elrestablecimientodelequilibrioeconmicoyfinancierodelcontrato.....................................584
6.1.Imputabilidaddelascargasrelativasalrestablecimientodelequilibrioeconmicodelcontrato.....585
AMODODEEPLOGODELAINVESTIGACIN..................................................................................588
BIBLIOGRAFA.................................................................................................................................598
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16
INTRODUCCIN
I. PRECISIN CONCEPTUAL
1. LA CONCESIN ADMINISTRATIVA
La concesin administrativa1 es un concepto jurdico de raigambre
constitucional, inherente a las acciones de control e intervencin econmica del
Estado, a travs de la administracin pblica, sobre la libertad de actuacin de
los particulares en relacin con bienes dominio pblico, servicios servicios
pblicos y obras infraestructura pblica2, de titularidad o monopolio pblico
y de contenido econmico, respecto de los cuales, mediante decisiones
unilaterales concesiones administrativas o contratos negocios jurdicos
pblicos, son discrecionalmente dispensados o habilitados aqullos,
concedindoseles, a su propio riesgo, su mero uso, y en algunos otros casos
incluso su goce, que puede traducirse entre otros en derechos, privilegios o
ventajas3 incluso eventualmente invistindolo de funciones pblicas
administrativas4/5 para explotarlos econmicamente6 con el necesario
propsito y la inevitable finalidad, en el contexto del Estado social y
democrtico de derecho, de atender los requerimientos y necesidades propios
del inters pblico o general, en los trminos y condiciones establecidos por la
1 JOS LUIS VILLAR PALAS. Concesiones administrativas, Nueva Enciclopedia Jurdica, tomo IV, Barcelona, Seix, 1981, pp. 687 y 696. 2 JOS LUIS VILLAR EZCURRA. La construccin y financiacin de las infraestructuras pblicas, en Revista del Derecho de las Telecomunicaciones e Infraestructuras en Red (Redeti), n. 10, 2001, p. 79. 3 LUIS ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, Madrid, Centro de Estudios Polticos y Constitucionales, 2004, pp. 307 y ss. 4 VILLAR PALAS. Concesiones administrativas, cit., p. 699. Vase el interesante enfoque del autor en relacin con las concesiones constitutivas y las traslaticias de funciones y poderes a los concesionarios. Puede consultarse as mismo JUAN ALFONSO SANTAMARA PASTOR. Fundamentos de derecho administrativo I, Madrid, Centro de Estudios Ramn Areces, 1991, pp. 954 y 955. 5 Constitucin Poltica de Colombia, art. 210. 6 FERNANDO GARRIDO FALLA. Tratado de derecho administrativo, tomo II, Madrid, Tecnos, 1992, p. 358.
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administracin, con sujecin a su control y vigilancia, todo de conformidad con
las previsiones y exigencias del legislador7.
En cuanto tcnica interventora del Estado en la esfera de la libertad de
actuacin de los asociados, la concesin administrativa es ante todo un
instrumento excepcional, con profundas races en la evolucin de las
instituciones administrativas8, que opera de manera exclusiva y restrictiva
respecto de bienes, servicios y obras de titularidad o monopolio pblico y de
claro contenido econmico, en los eventos en que la administracin decide
bajo parmetros discrecionales9 y de conformidad con los marcos materiales
definidos en el artculo 365 constitucional10, no asumir directamente su
7 LUCIANO PAREJO ALFONSO. Derecho administrativo. Instituciones generales, Barcelona, Ariel, 2003, pp. 1053 y ss. 8 Es necesario tener en cuenta que el concepto moderno del contrato de concesin, en cuanto fenmeno negocial vinculado a la actividad de la administracin pblica y de la colaboracin de los privados en la gestin de grandes proyectos de inters pblico, como la mayora de las instituciones desarrolladas por el derecho administrativo, despus de la institucionalizacin del poder (PAREJO ALFONSO. El concepto del derecho administrativo, Caracas, Editorial Jurdica Venezolana, 1984, pp. 27 y ss.; D. Derecho administrativo, cit., p. 1053), obtiene sus races y sustentos remotos en las experiencias administrativas romanas, que dieron lugar al desarrollo de instituciones que guardan armona con muchas de las figuras implementadas por las instituciones actuales de nuestra disciplina (SANTIAGO CASTN PREZ-GMEZ. Rgimen jurdico de las concesiones administrativas en el derecho romano, Madrid, Dykinson, 1996). Si bien es cierto que no pretendemos sostener la presencia propiamente de un derecho administrativo romano, ante la inexistencia, en la poca, del concepto de divisin de poderes, propio del modelo del Estado constitucional (MASSIMO SEVERO GIANNINI. Premisas sociolgicas e histricas del derecho administrativo, Madrid, INAP, 1987, pp. 9 a 12. Del mismo autor puede consultarse Derecho administrativo, Madrid, Ministerio para las Administraciones Pblicas, 1991, pp. 37 a 40; Lamministrazione pubblica dello Stato contemporaneo, en Trattato di diritto amministrativo, vol. I, Padova, CEDAM, 1988), de todas maneras las investigaciones sobre las instituciones pblicas romanas nos demuestran que esta cultura desarroll, para enfrentar la creciente problemtica de lo pblico, una compleja sistemtica que podramos catalogar de administrativa, a travs de la cual se plantearon y resolvieron satisfactoriamente grandes cuestiones tericas y prcticas que an hoy se plantean en nuestras instituciones administrativas y son objeto de profundos debates, dentro del que denominamos derecho administrativo (ANTONIO FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, Cizur Menor (Navarra), Thomson-Civitas, 2005, pp. 213 a 336). 9 VILLAR PALAS. Concesiones administrativas, cit., p. 695. La eleccin de la concesin administrativa en relacin con la ejecucin directa es una de las decisiones ms importantes y trascendentes para la administracin pblica. [] En definitiva, la eleccin entre el sistema concesional y la gestin directa, entre el quantum de individualismo y el quantum de colectivismo, depende en primer trmino de la afirmacin que el Estado haga en cuanto a entrar en el campo de sus responsabilidades esa concreta funcin, y una vez sentado este punto, de criterios continentes, de ndole tcnica (mejor prestacin en este sentido por el Estado), econmica (ahorro estatal), poltica (fuerza de cohesin y persistencia del grupo poltico, grado de participacin de los asociados y concreta eficiencia de tal participacin) y educativos []. 10 El asunto en nuestro derecho es de carcter constitucional. Con fundamento en el artculo 365 de la Carta Poltica, los servicios pblicos podrn ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, al igual que por las comunidades organizadas para estos efectos, o por
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explotacin econmica, la prestacin del servicio o la ejecucin de la obra,
trasladando la misma a particulares, esto es, escindiendo de sus facultades
como titular de bienes, servicios, o ejecutor de obras, las de explotacin o
gestin econmica de los mismos, desprendindose de ellas en favor de
terceros, pero manteniendo su titularidad, control y vigilancia11/12.
La concesin administrativa se torna entonces dentro del contexto del Estado
social y democrtico de derecho en una adecuada frmula de explotacin de
los bienes, servicios y ejecucin de obras de titularidad pblica con
trascendencia econmica, esto es, rentables13, y que mediante su explotacin
puedan implicar no solo la recepcin de respuestas de satisfaccin para las
necesidades de la comunidad sino tambin la posibilidad de remuneracin para
los particulares que se involucren con el Estado, mediante la retribucin de su
actividad14 de conformidad con los modelos y frmulas econmicos
previamente definidos de manera tcnica, adecuada, proporcional, racional y
ponderada15.
particulares en los trminos y condiciones que establezca la ley. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios. Al ocuparse la Constitucin Poltica en definir de la formas de prestacin de los servicios pblicos por parte del Estado, incorporando la modalidad de indirecta le abri de manera clara e indiscutible las puertas a la figura de la concesin administrativa, por lo menos en cuanto a las actividades de obras, servicios pblicos o la mixtura de estas dos, destacando, para estos efectos, la imposibilidad de prdida de la titularidad pblica de estas actividades, por el solo hecho de la prestacin indirecta, debiendo en todos los casos el Estado preservar en relacin con el concesionario la regulacin, el control y la vigilancia de dichos servicios pblicos. 11 GARRIDO FALLA. Tratado de derecho administrativo, tomo II, cit., p. 359. 12 MIRIAM MABEL IVANEGA. Acerca de los servicios pblicos y sus controles administrativos, Caracas, Sherwood, 2006, pp. 49 y ss. 13 CHAPMAN. La devolution de pouvoirs aux institutions autonomes, ponencia general presentada al XI Congreso Internacional de Ciencias Administrativas, Wiesbaden, 1959, p. 11, citado por GARRIDO FALLA. Tratado de derecho administrativo, tomo II, cit., p. 359. [] Si el servicio necesita ser subvencionado, es preferible que est en manos pblicas []. 14 dem. 15 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., pp. 26 y ss. Adems de la bibliografa general en relacin con la ponderacin, proporcionalidad y razonabilidad que sirve de sustento a las propuestas que se incluyen en la parte primera de esta obra puede consultarse los trabajos compilados en LUIS ORTEGA y SUSANA DE LA SIERRA. Ponderacin y derecho administrativo, Madrid, Marcial Pons, 2009; JOS MARA RODRGUEZ DE SANTIAGO. La ponderacin de bienes e intereses en el derecho administrativo, Madrid, Marcial Pons, 2000; JOS MANUEL SRVULO CORREIA. Legalidade e autonomia contractual nos contratos administrativos, Lisboa, Almedina, 2003, pp. 705 y ss.; PAREJO ALFONSO. Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, Madrid, Tecnos, 1993, pp. 98 y ss.
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La vinculacin de la figura de la concesin administrativa a la problemtica
interventora del Estado y la consecuente exigencia de que la explotacin de
bienes, la prestacin de servicios o la ejecucin de obras, de titularidad pblica,
que han de ser concesionados, se caractericen por su ostensible contenido
econmico, provienen jurdicamente del desarrollo coherente y articulado de
las clusulas constitucionales del Estado social y democrtico de derecho16, en
su interrelacin material y necesaria con los postulados constitucionales de la
libertad de empresa e iniciativa individual y privada17/18, que al ser activadas
por la administracin, en procura de la satisfaccin de los intereses pblicos y
generales, mediante la desagregacin de sus facultades y poderes de gestin,
explotacin o ejecucin directa de los bienes, servicios u obras de su
titularidad, trasladando la misma al sector privado, dinamiza la economa y el
mercado, incentiva y acelera la productividad y la generacin de riqueza,
facilita la circulacin econmica y, sobre todo, traslada criterios de eficiencia a
sectores y actividades de inters para la comunidad, satisfaciendo sus
necesidades, de manera ordenada en los trminos y condiciones del
correspondiente acto concesional y de las regulaciones normativas relativas al
bien o servicio que se explote o preste de manera indirecta19.
Conforme a los postulados del modelo de Estado constitucional propuesto, el
concepto de concesin no tiene como punto de partida la preexistencia de un
derecho en cabeza del asociado; el particular, en s mismo, carece de un
derecho subjetivo concesional, su vocacin en relacin con la concesin es,
ante todo, de una mera expectativa.
Esta especial caracterizacin y exigencia jurdica para el surgimiento de la
figura no es otra cosa que el resultado de su rasgo ms particular y 16 Constitucin Poltica de Colombia, art. 1.. 17 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 18 SEBASTIN MARTN-RETORTILLO BAQUER. Derecho econmico I, Madrid, La Ley, 1988, p. 30. [] Se trata en definitiva, de conocer que es y que alcance tiene el concepto de estado social de derecho en cuanto constituye el marco en el que por prescripcin constitucional debe actuar la administracin econmica []. MASSIMO SEVERO GIANNINI. Diritto pubblico delleconomia, Il Mulino, 1995, pp. 177 y ss. 19 FERNANDO ARAUJO. Teoria econmica do contrato, Coimbra, Almedina, 2007, pp. 13 y ss.; ALBERTO RUIZ OJEDA. La concesin de obra pblica, Cizur Menor (Navarra), Thomson-Civitas, 2006, pp. 125 y ss. Puede consultarse en igual sentido, J. LUIS GUASCH. Concesiones en infraestructura. Cmo hacerlas bien, Barcelona, The World Bank-Bosh, 2004, p. 20.
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significativo, cual es el del mantenimiento y la subsistencia, por expreso
mandato constitucional y legal, de la retencin en cabeza del Estado, de
titularidades bienes20/21, servicios22, monopolios23 u obras de inters
pblico24, tpica adscripcin que se constituye para la administracin en una
fuente imperativa de obligaciones y deberes frente a la comunidad, para su
debida prestacin, explotacin o ejecucin en aras, entre otros propsitos, de
arbitrar recursos para el tesoro pblico, el adecuado cumplimiento de las
finalidades estatales, la adecuada u oportuna prestacin de los servicios que le
correspondan y la ejecucin de proyectos de infraestructura que demande el
inters general25, frente a lo cual surge, adems, un trascendente y
fundamental deber funcional para la administracin: el de planear y disear de
manera completa, correcta, eficaz y tcnica los proyectos concesionales, por
fuera de los marcos de la arbitrariedad26 y de motivaciones polticas y
subjetivas de los gobernantes, de manera que realmente constituyan
respuestas adecuadas a las necesidades de la comunidad y no costosas
frustraciones27.
En este sentido, debe tenerse de presente, entonces, que el ttulo, la
habilitacin, el goce propiamente dicho sobre el bien, servicio o ejecucin de la
obra pblica, por parte del privado, son producto de la decisin discrecional de
la administracin; decisin que inevitablemente, para no incurrir en
perturbadores grados de ineficacia, se debe generar, esto es, estructurar a
partir de consideraciones objetivas de estrictas necesidades pblicas
debidamente motivadas y sujetas a unos claros criterios metodolgicos que
reconduzcan su actuacin, tanto en la sustentacin de la decisin de
concesionar como en la estructuracin del acto concesional o del negocio
jurdico correspondiente, por las vas de la ponderacin, proporcionalidad y 20 Constitucin Poltica de Colombia, arts. 101, incisos 3 y 4; 332. 21 Cdigo Civil Colombiano, arts. 674, 675 y 677. 22 Constitucin Poltica de Colombia, art. 365. 23 Constitucin Poltica de Colombia, art. 336. 24 VILLAR PALAS. Concesiones administrativas, cit., p. 687. 25 EDUARDO GARCA DE ENTERRA. La actividad industrial y mercantil de los municipios, en RAP n. 17, 1955. 26 GARCA DE ENTERRA. La lucha contra las inmunidades del poder en el derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1993, pp. 24 y ss. Del mismo autor, Democracia, jueces y control de la administracin, Madrid, Civitas, 2000, pp. 31 y ss. 27 GUASCH. Concesiones en infraestructura. Cmo hacerlas bien, cit., pp. 15 y ss.
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razonabilidad, que en ltimas constituyen instrumentos fundamentales para
garantizar los derechos e intereses propios de la comunidad 28.
La decisin en comento debe adems corresponder al consecuente
agotamiento de los mecanismos y procedimientos institucionales pertinentes,
con estricta sujecin a principios contenedores de la arbitrariedad y de la mera
liberalidad graciosa de la administracin, como lo son, entre otros, bajo
consideraciones materiales, los de transparencia, planeacin, participacin,
previsibilidad, no discriminacin, igualdad de trato, proteccin a los derechos
de particulares y usuarios, reconocimiento mutuo este ltimo de conformidad
con la normativa internacional, contratos o convenios que comprometan al
Estado y, sobre todo, el del respeto profundo al inters pblico o general, que
para estos efectos se configura como la gran brjula, el faro determinante del
rumbo adecuado para la administracin al momento de la adopcin de la
decisin en comento 29/30.
En este sentido, no puede ser extraa a este conjunto conceptual, rector de la
actividad discrecionalidad enunciada, la configuracin adecuada y completa del
negocio correspondiente31, de manera tal que se definan dentro de l no solo
los componentes propiamente subjetivos del mismo, como pueden ser los
relativos al objeto del negocio, a la posicin del concesionario, su rgimen
remuneratorio y el consecuente modelo financiero que habr de regir la
relacin, el marco obligacional pertinente, la duracin del mismo, las garantas
etc., sino tambin, y de manera fundamental, aquellos aspectos que involucren
consideraciones de inters para la comunidad o que ataen a derechos
propiamente colectivos, a las relaciones con los usuarios y, en especial, a la
28 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., pp. 26 y ss. Adems de la bibliografa general en relacin con la ponderacin, proporcionalidad y razonabilidad que sirve de sustento a las propuestas que se incluyen en la parte primera de esta obra, puede consultarse los trabajos compilados en ORTEGA y DE LA SIERRA. Ponderacin y derecho administrativo, cit.; RODRGUEZ DE SANTIAGO. La ponderacin de bienes e intereses en el derecho administrativo, cit.; SRVULO CORREIA. Legalidade e autonomia contractual nos contratos administrativos, cit., pp. 705 y ss.; PAREJO ALFONSO. Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, cit., pp. 98 y ss. 29 JOS ANTONIO MORENO MOLINA. Los principios generales de la contratacin de las administraciones pblicas, Albacete, Bomarzo, 2006. 30 PAREJO ALFONSO. Derecho administrativo, cit., pp. 1054 y 1055. 31 GUASCH. Concesiones en infraestructura. Cmo hacerlas bien, cit., pp. 38 y ss.
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demarcacin del rgimen jurdico que habr de regir la prestacin del servicio
cuando se trate de este tipo de concesiones.
En esta misma direccin, los criterios metodolgicos de la ponderacin,
proporcionalidad y razonabilidad propuestos, en conjuncin con los principios
bsicos enunciados, debern en todo momento conformar un slido marco
sustentador de la concesin administrativa, bajo el manto conceptualizar del
sistema democrtico. El propsito es evitar, dados el carcter y la significacin
de la institucin concesional, dicotomas perturbadoras y agresivas al rgimen
constitucional mediante manipulaciones arbitrarias de la figura por parte de la
administracin democracia o infraestructura?; democracia o servicio
pblico?, bienes y espacio pblico o iniciativa privada y capital? entre otras.
El propsito indiscutible del modelo que deducimos para efectos de la presente
obra, en relacin con la concesin administrativa, no es otro que el que busca
mantener, a partir de una sana y tcnica estructuracin de los proyectos
concesionales, la estabilidad entre los mbitos propios de lo pblico, con los
intereses del particular, sosteniendo el necesario equilibrio entre democracia y
necesidades apremiantes de explotacin de bienes, prestacin de servicios o
ejecucin de obras de titularidad pblica, al igual que entre los propsitos y
finalidades constitucionales del modelo de Estado social de derecho y los
valores propios de la libertad de empresa e iniciativa privada, todo esto, en la
bsqueda incansable de una figura concesional adecuada con nuestro modelo
constitucional32.
2. LA CONCESIN ADMINISTRATIVA Y OTROS ACTOS PROPIOS DE LA INTERVENCIN ESTATAL EN LA ECONOMA. LAS AUTORIZACIONES
Conforme a lo expuesto, la concesin administrativa se caracteriza, entonces,
por su autonoma conceptual, derivada de la inevitable articulacin de los
elementos antes enunciados, que concurren para su conformacin jurdica, 32 Vase en este sentido los importantes aportes para estos propsitos en GUASCH. Concesiones en infraestructura. Cmo hacerlas bien, cit.
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otorgndole entidad e independencia, por lo tanto, diferencindola
sustancialmente de otros instrumentos y figuras, propias y comunes de la
actividad interventora del Estado en la economa33.
En este sentido, es importante no perder de vista que conforme a las
elaboraciones y los parmetros del modelo del Estado social y democrtico de
derecho34, que a la luz de nuestras estructuras constitucionales se ha edificado
sobre la base del respeto a la libertad econmica y a la iniciativa privada35,
dando sustancia de esta forma a una inevitable y armnica convivencia entre
estos fenmenos, la figura concesional, sea de carcter contractual o
simplemente unilateral, resulta materialmente distinta, no pudiendo
confundirse, ni mucho menos asumirse, en su conceptualizacin jurdica, como
vinculada a la actividad estatal de intervencin econmica en relacin con
bienes y actividades de titularidad privada, en donde lo propio es que la
presencia ordenadora de la administracin se d mediante otro tipo de actos
administrativos, como las licencias, permisos, creadores de situaciones
jurdicas de contenido particular, o incluso por medio de simples instrumentos
autorizatorios que se caracterizan por hacer viable el ejercicio de derechos de
contenido subjetivo de los particulares36.
33 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-150 de 2003. En un Estado social de derecho la intervencin estatal en el mbito socioeconmico puede obedecer al cumplimiento de diversas funciones generalmente agrupadas en cuatro grandes categoras: una funcin de redistribucin del ingreso y de la propiedad expresamente consagrada en varias disposiciones de la Constitucin con miras a alcanzar un orden poltico, econmico y social justo (Prembulo); una funcin de estabilizacin econmica tambin consagrada en diversas normas superiores (artculos 334 inc. 1, 339, 347, 371 y 373 de la C. P); una funcin de regulacin econmica y social de mltiples sectores y actividades especficas segn los diversos parmetros trazados en la Constitucin (artculos 49 y 150, numeral 19, por ejemplo); y, todas las anteriores, dentro de un contexto de intervencin general encaminado a definir las condiciones fundamentales del funcionamiento del mercado y de la convivencia social, como el derecho de propiedad privada pero entendido como funcin social (artculo 58 C. P). o la libertad de iniciativa privada y de la actividad econmica siempre que se respete tambin la funcin social de la empresa (artculo 333 C. P). en aras de la distribucin equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo (artculo 334 C. P). []. 34 Constitucin Poltica de Colombia, art. 1.. 35 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 36 En este sentido nos apartamos en el derecho nacional de las construcciones tericas clsicas en la materia, principalmente de los trabajos de RANELLETTI (Teoria generale delle autorizzazione e concessesione ammistrativa in giurisprudenzza italiana, 1894), quien contrapona, bajo criterios absolutamente limitados, a la concesin simplemente el fenmeno autorizatorio. Los fundamentos constitucionales nacionales no nos permiten hacer esta tajante distincin en cuanto parten para efectos interventores en la economa no de conceptos especficos con efectos jurdicos predeterminados, sino, por lo contrario, de una no nominacin de actos propios de la intervencin que de acuerdo con las necesidades y caractersticas de
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Estas figuras, hoy pomposamente retomadas de manera genrica por algunos
sectores de la doctrina como meras autorizaciones37, no son el resultado de
una mera calificacin coyuntural del moderno derecho administrativo, sino que
corresponden en esencia a una interesante evolucin de las instituciones,
desde los remotos tiempos de la civilizacin romana38, de donde obtuvo
sta pueden revestir efectos y naturalezas jurdicas diversas, desde simplemente autorizatorios, simplemente tendientes a hacer eficaz un acto, hasta verdaderas manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurdicas concretas y especficas. La moderna complejidad del mundo jurdico, en especial de las relaciones derivadas de los fenmenos de la economa, impiden que decisiones de la trascendencia como las que nos ocupan se midan de manera exclusiva en la direccin propuesta por RANELLETTI. En las consideraciones clsicas de RANELLETTI, este paralelo conceptual significa aceptar que con la concesin el sujeto adquiere un derecho o poder del que careca, mediante decisin discrecional de la administracin, mientras que con la autorizacin, permiso o licencia, por el contrario, y por regla general, remueve un lmite para el ejercicio de un derecho subjetivo preexistente cuando la norma interventora lo ha previsto por razones de inters pblico, ubicando el fenmeno, por lo tanto, a diferencia de la concesin, en el mbito de decisiones unilaterales altamente regladas, tesis, por lo dems, ampliamente controvertida en la doctrina dados los alcances que se han venido dando a la intervencin del Estado en la vida de los ciudadanos que rebasa los supuestos clsicos de la actividad de polica (tranquilidad, seguridad, y salubridad pblica) en incursiona por senderos mucho ms complejos como los propios de las actividades econmicas en donde pueden eventualmente existir mrgenes de apreciacin discrecional de la administracin, en los casos en que el legislador as lo disponga, para mejor garantizar el inters pblico o general y por lo tanto en donde lo determinante para la comparacin no es propiamente la preexistencia de un derecho. 37 JOS CARLOS LAGUNA DE PAZ. La autorizacin administrativa, Cizur Menor (Navarra), Thomson-Civitas, 2006, pp. 31 y ss. 38 CASTN PREZ-GMEZ. Rgimen jurdico de las concesiones administrativas en el derecho romano, cit. Uno de esos temas, ampliamente conocido y aplicado por la administracin romana, fue precisamente el de las concesiones autorizatorias en cuanto se abord bsicamente las relativas a bienes pblicos y obras pblicas. El derecho romano se ocup, en cuanto fueron figuras jurdicas de uso ordinario de la administracin, de las complejidades propias de estas instituciones, en la medida en que la temtica relativa, entre otras, a las obras pblicas, los servicios pblicos y su prestacin indirecta por sociedades privadas en razones de su practicidad, ms que ideolgica, fue recurrente y habitual, para el desarrollo de obras, urbanismo, prestacin de servicios, recaudo de impuestos, etc. Las autoridades romanas acostumbraban la realizacin de obras pblicas mediante verdaderos contratos que hoy podramos catalogar como administrativos con sociedades privadas, contratos de un profundo y variado contenido de disposiciones relativas a la obra o el servicio, elaborados sobre la base de las leges locationes, dictadas stas por los censores y ms tarde por el emperador o sus delegados (FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, cit., p. 218). Entre las concesiones romanas se destacan las concedidas para efectos recaudatorios de rentas relativas al uso, disfrute o explotacin, de las res publicae y las res universitatis, con carcter exclusivo o preferente, por parte de los particulares o de una colectividad. Concesin bastante comn entre mediados de la repblica y la poca justinianea. En esta misma direccin, fueron comunes las concesiones relativas a la explotacin del dominio pblico, ager publicus, entre las cuales se destacan por la doctrina las siguientes: las autorizaciones para edificar en lugares pblicos, la explotacin de minas o salinas pblicas, puentes pblicos (cuya utilizacin exiga el pago del correspondiente y moderno peaje), vas de comunicacin, derecho exclusivo o preferente de pesca de determinados peces como atunes o salmones, derivaciones de agua pblica para usos particulares, etc.; las de prestacin de servicios pblicos como vigilancia antiincendios, baos pblicos, suministros pblicos, cobro de impuestos, etc.; de contratacin de una obra pblica, sistema por el cual se hicieron realidad numerosos palacios, faros, puertos, crceles.
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algunas de las caractersticas y sobre todo el contenido jurdico que hoy se
predica de ellas, que, por cierto, fue retomado luego en el derecho medieval39 y
acogido de manera magnfica en la sistemtica del derecho continental
europeo40, del cual nos lleg al derecho nacional.
Las autorizaciones para construir edificaciones en el mar o en el litoral (FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, cit., p. 218). Si bien es cierto que en el derecho romano no existe una norma general que regulara o se ocupase del fenmeno recurrente de las concesiones en sus diferentes modalidades y estilos, lo cierto resulta ser que en variadas disposiciones legales de carcter especial se ocuparon del tema, como ocurri en materia minera lex metallis dicta, en asuntos agrarios leges locationes, en materia municipal lex julia municipales. En esta ltima se destacan los mecanismos de conservacin de las vas pblicas, para lo cual se dispona de la contratacin con sociedades de particulares para estos efectos, habilitados para cobrar los cnones correspondientes de los vecinos colindantes con las vas, para efectos de obtener los recursos necesarios para el mantenimiento (LEN HOMO. La Roma imperial y el urbanismo en la antigedad, Mxico, Unin Tipogrfica Editorial Hispano Americana [UTEHA], 1956, pp. 322 y ss). De todas formas, como lo destaca el profesor FERNNDEZ DE BUJN, en todas estas disposiciones se observan unos rasgos comunes de los cuales se puede deducir la existencia de un marco conceptual comn para los fenmenos descritos. Si bien la terminologa no es unitaria, seala este investigador del derecho romano, si existen puntos en comn que permiten edificar algunas apreciaciones conceptuales sobre los mismos [] se utilizan con profusin los trminos concedere y permitere; est previsto un amplio elemento de interdictos dirigidos a la defensa de los concesionarios pblicos; existe un riguroso y formal procedimiento previo a la concesin; los concesionarios se adhieren, en su caso, a unos minuciosos pliegos de condiciones, en los que se recogen aspectos referidos al carcter temporal o perpetuo de las concesin, las facultades y obligaciones del concedente y concesionario, las modalidades de pago del canon o vectigal, las eventuales garantas a prestar por el concesionario y los controles a realizar por parte del ente pblico concedente [] (FERNNDEZ DE BUJN. Derecho pblico romano, cit., pp. 218 219). 39 Vencidos los estadios de actuacin directa del derecho romano, se observa, la caracterizacin histrica de la concesin, en las antiguas estructuras contractuales medievales como las daciones regalsticas o privilegia principis, los derechos reconocidos a las grandes compaas de colonizacin, incluso las denominadas capitulaciones que fueron la base de la colonizacin en Amrica, los arrendamientos de servicios y de bienes que antes de la institucionalizacin del poder, bajo el contexto del Estado autoritario, fueron comunes (GARCA DE ENTERRA. La actividad industrial y mercantil de los municipios, cit). As mismo, la doctrina determina algunos antecedentes de la institucin en el viejo derecho castellano como en la institucin de la encomienda, esta ltima, mediante de la cual, durante el antiguo rgimen, se promovi, por lo menos en Castilla, el desarrollo de actividades de presencia del poder real por intermedio de sbditos debidamente autorizados para efectos de la explotacin econmica y usufructo ilimitado de terminadas actividades, de lo que el monarca reciba a cambio servicios por parte del encomendero como los de apoyo militar, dado el caso. 40 PROSPER WEIL. Derecho administrativo, Madrid, Civitas, 1994, pp. 74 y ss. No obstante el anterior marco de antecedentes y configuraciones de la institucin, podemos afirmar, sin lugar a equvocos, que la formacin de la figura con las connotaciones a las que se refieren los autores del derecho administrativo moderno se obtiene de las elaboraciones doctrinarias y jurisprudenciales en torno a la implementacin de las polticas, de obras pblicas y de prestacin de servicios, en los estados de influencia jurdica continental o europea. Esta situacin notoria en los modelos de Estado surgidos de la Revolucin francesa, en donde la concesin se convierte en el mecanismo jurdico estelar vinculado a la gestin de los servicios pblicos, principalmente en los de carcter econmico. Respecto de estos servicios, la administracin deba dar una respuesta oportuna y coherente frente a los usuarios, que los recurran y reclamaban, respuestas que no podan brindarse exclusivamente a partir de simples decisiones de polica administrativa o actividades de fomento. Se necesitaba la colaboracin de los privados, bsicamente de sus capacidades tcnicas y econmicas, en muchos casos garantizndoles la conformacin de monopolios dada la carencia absoluta de competencia y la imposibilidad ideolgica de la administracin para actuar de manera directa.
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Nos encontramos, por lo tanto, ante dos grupos de instituciones, la concesional
y la autorizatoria, de por s absolutamente diferentes, pero coincidentes en un
propsito comn: el de la intervencin econmica en procura de la
consolidacin y preeminencia del inters general. Mientras la concesin
entraa materialmente una habilitacin al particular para ocuparse y explotar
bienes o prestar servicios de titularidad pblica, los dems actos de
intervencin se estructuran, en lo sustancial, en decisiones administrativas
interventoras, absolutamente excepcionales y por lo tanto restrictivas, mediante
las cuales se viabiliza el ejercicio de la libertad econmica eventualmente
contenida de derechos preexistentes en aras de su adecuacin a los
propsitos y finalidades del inters pblico o general41.
En estricto sentido, la concesin es un instrumento de ordenacin e
intervencin de la administracin en asuntos de su titularidad o de sus
monopolios, que parte del supuesto de la existencia de ttulos o derechos
radicados a su nombre de los cuales puede disponer. No existen, por lo tanto,
razones constitucionales ni legales para la procedencia de los instrumentos
concesionales de la administracin donde materialmente la economa fluye
bajo conceptos de iniciativa y titularidad privada, con ttulos e intereses de los
cuales no es titular el Estado; en estos casos, constitucionalmente reina la
libertad como derecho subjetivo, por lo dems, configurador de una grande e
importante regla general determinante del comportamiento de los particulares.
Esta situacin proviene del contexto econmico y social definido
constitucionalmente. Al respecto, no podemos perder de vista el hecho de que
la incorporacin constitucional de la clusula la proclamacin del Estado social
y democrtico de derecho, en interaccin sustancial con el tambin postulado
constitucional de la libertad de empresa e iniciativa privada42, lleva al
reconocimiento, en relacin con los particulares, de un precioso principio rector:
el de su autonoma y libertad de actuacin en relacin con sus bienes e
intereses, pero con responsabilidades y lmites frente al bien comn, por lo 41 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 42 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., pp. 75 y ss.; 159 y ss.
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tanto, el del reconocimiento amplio y general de ttulos y privilegios
estrictamente en cabeza de los mismos, imposibles de ser intervenidos bajo
conceptos concesionales, es decir, el rechazo por regla y postulado
constitucional, de la intromisin del Estado, all donde no ostente ttulo o
monopolio alguno que le permita actuar respecto de los particulares,
dispensndolos o concedindoles lo que ya ellos tienen como indiscutible
derecho subjetivo43.
Conforme a las bases de nuestro modelo constitucional, la libertad econmica
es un claro derecho subjetivo que se ejerce, por regla general, de manera
directa, sin necesidad de permisos previos o requisitos de ninguna naturaleza,
a travs, simplemente, de los instrumentos y mecanismos derivados de la
iniciativa y autonoma privada. Puede, as mismo, ser ejercida,
excepcionalmente, mediante el trmite previo de expresas habilitaciones
derivadas de los lmites obvios y claros que requiera el bien comn,
materializados en permisos, licencias, esto es, en autorizaciones o el
cumplimiento de requisitos, todos ellos previos, esto, nicamente, en los casos
expresamente dispuestos por el legislador, para efectos de garantizar la misma
libertad y ordenarla por razones de inters general44.
Esta ltima hiptesis, acogida constitucionalmente, no implica ni conlleva en
manera alguna elementos concesionales; el legislador simplemente interviene
el ejercicio de actividades de titularidad privada, para hacerlas viables dentro
43 PAREJO ALFONSO. Estudio preliminar al libro de MAGDALENA CORREA HENAO Libertad de empresa en el Estado social de derecho (Bogot, Universidad externado de Colombia, 2008, pp. 25 a 55). 44 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-150 de 2003. [] Ahora bien, la intervencin del Estado en la economa puede ser de diferente tipo, sin que siempre pueda efectuarse una diferenciacin clara entre las formas de intervencin correspondientes. As, por ejemplo, en la doctrina se habla de intervencin estatal global, cuando versa sobre la economa como un todo, sectorial, cuando recae en una determinada rea de actividad, o particular, si apunta a una cierta situacin como por ejemplo a la de una empresa; de intervencin estatal directa, cuando recae sobre la existencia o la actividad de los agentes econmicos, o indirecta, cuando est orientada no a la actividad econmica propiamente dicha sino al resultado de la misma; intervencin unilateral, cuando el Estado autoriza, prohbe o reglamenta una actividad econmica, o intervencin convencional, cuando el Estado pacta con los agentes econmicos las polticas o programas que propenden por el inters general; intervencin por va directiva, cuando el Estado adopta medidas que orientan a los agentes econmicos privados, o intervencin por va de gestin, cuando el Estado se hace cargo el mismo de actividades econmicas por medio de personas jurdicas generalmente pblicas [].
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del trfico jurdico, de manera excepcional, cuando est de por medio y
comprometido el inters pblico o general, o cuando el legislador lo hubiere
dispuesto45.
En este sentido, resulta entonces claro a la luz de nuestro ordenamiento
constitucional que el ejercicio de la libertad econmica como derecho subjetivo
no es absoluta46: est sujeta a la direccin e intervencin del Estado conforme
a los mandatos legales; por lo tanto, sujeta a controles y delimitaciones que
pueden materializarse para su ejercicio en el requerimiento de lo que conoce
como actos propios de la intervencin, que pueden revestir entre otras las
formas de permisos, licencias, autorizaciones, etc., y otros tipos de exigencias
o de condicionamientos, sustentados, todos ellos, en razones de inters
pblico o social, ambiental o relativas al patrimonio cultural de la nacin, que en
los trminos de las normas constitucionales pretenden, bsicamente,
garantizarle a la comunidad la debida, oportuna y adecuada explotacin de los
recursos naturales, el uso del suelo, la produccin, distribucin, utilizacin y
consumo de bienes, la prestacin de los servicios pblicos y privados, la
racionalizacin de la economa, todo lo anterior buscando ante todo el
mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa
de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, la preservacin de un
ambiente sano, el pleno empleo de los recursos humanos, asegurando de esta
forma que todas las personas, en particular las de menos ingresos, tengan
45 Constitucin Poltica de Colombia, art. 333. 46 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencias C-1162 de 2000 y C-741 de 2003. En materia de libertad de empresa en la prestacin de servicios pblicos domiciliarios, esta Corte ha resaltado que en el Estado Social de Derecho la libertad econmica no es de carcter absoluto, pues debe recordarse que, adems de la empresa, la propiedad tambin es una funcin social (art. 58 CP) y que la libertad econmica y la iniciativa privada tienen su garanta y proteccin supeditadas al predominio del inters colectivo (art. 333 CP) y en consecuencia su ejercicio est sometido no slo a las pautas generales que fije el legislador, a las polticas generales de administracin y control de eficiencia de los servicios pblicos domiciliarios que dicte el Presidente, sino tambin a las directrices que les sealen las comisiones de regulacin. [] Lo anterior evidencia que el ejercicio de los derechos de asociacin, de participacin, de libertad de empresa y de libre competencia en materia de servicios pblicos puede ser objeto de limitaciones orientadas a garantizar, entre otros fines, la eficacia de su prestacin, la calidad del servicio y la ampliacin de la cobertura a los sectores ms necesitados en aras del principio de solidaridad. Con el fin de examinar la limitacin a las organizaciones solidarias para poder prestar servicios pblicos domiciliarios, pasa la Corte a recordar el rgimen legal de la participacin de las organizaciones solidarias y de las empresas de servicios pblicos en la prestacin de los mismos.
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acceso efectivo a los bienes y servicios pblicos bsicos, y la promocin de la
competitividad y la productividad47/48.
De todas formas, la intervencin autorizada por la Constitucin Poltica en
relacin con la libertad de empresa e iniciativa privada no es tampoco, ni puede
significar en manera alguna, el reino de la arbitrariedad del Estado o la
administracin para su determinacin y procedencia. Al igual que lo expuesto a
propsito de la concesin, y dado el alto grado de discrecionalidad del
legislador en estos asuntos, para el logro de su coherencia con los postulados
constitucionales que la inspiran, cualquier decisin al respecto, sea de permiso,
licencia, es decir, de autorizacin que de acuerdo con el ordenamiento jurdico
incursione en el mbito de la discrecionalidad, debe irremediablemente estar
precedida de una definicin metodolgica que la haga coherente con los
propsitos y finalidades constitucionales, esto es, que impida la configuracin
de un desbalance en relacin con los tambin postulados fundamentales de la
libertad de empresa e iniciativa privada, asunto que, a la luz de nuestra
estructura jurdica, se obtiene a partir de la definicin de un mtodo garante
para el logro de este balance esencial, mtodo que, a no dudarlo, debe recoger
conceptos como los de ponderacin, proporcionalidad y razonabilidad49.
47 Constitucin Poltica de Colombia, art. 334. 48 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-150 de 2003. [] En un sentido amplio, todas las decisiones del Estado respecto del funcionamiento de la economa y la organizacin de la sociedad constituyen una forma de regulacin econmica y social. As, el mercado econmico no es un fenmeno natural sino que depende de que el Estado establezca una serie de instituciones bsicas, como el derecho de propiedad, la libertad contractual y un sistema de responsabilidad contractual y extracontractual cuya efectividad obedece a que exista una administracin de justicia y una polica administrativa capaces de hacer respetar tales instituciones. Sin dicha regulacin general del Estado, el mercado econmico no podra existir ni funcionar. En este orden de ideas, el Cdigo Civil, por ejemplo, constituye una modalidad de regulacin tanto de las condiciones bsicas del mercado como de la organizacin social []. 49 ARROYO JIMNEZ. Libre empresa y ttulos habilitantes, cit., pp. 25 y ss. Adems de la bibliografa general en relacin con la ponderacin, proporcionalidad y razonabilidad que sirve de sustento a las propuestas que se incluyen en la parte primera de esta obra puede consultarse los trabajos compilados en ORTEGA y DE LA SIERRA. Ponderacin y derecho administrativo, cit. RODRGUEZ DE SANTIAGO. La ponderacin de bienes e intereses en el derecho administrativo, cit.; SRVULO CORREIA. Legalidade e autonomia contractual nos contratos administrativos, cit., pp. 705 y ss.; PAREJO ALFONSO. Administrar y juzgar: dos funciones constitucionales distintas y complementarias, cit., pp. 98 y ss.
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El direccionamiento e intervencin ordenadora de la actividad econmica e
iniciativa privada, permitida constitucionalmente, se fundamenta no solo en la
responsabilidad de los individuos frente a la comunidad, sino tambin en la
necesidad de controlar y sancionar los abusos que se puedan dar en el
ejercicio de estos derechos subjetivos constitucionales, de aqu la importancia
y el papel que cumple la administracin pblica en desarrollo del rgimen de
intervencin mediante las figuras que de acuerdo con cada caso deba proferir,
esto es permitiendo o licenciando, en el entender genrico, autorizando.
Obsrvese que las facultades de direccin, intervencin o delimitacin de la
libertad econmica, que pueden entre otros instrumentos efectuarse mediante
la exigencia de permisos, licencias autorizaciones u otro tipo de
condicionamientos administrativos, no puede en manera alguna confundirse
con la accin concesional de la administracin, en cuanto que mediante estos
instrumentos la administracin no dispensa el ejercicio de bienes, servicios o
ejecucin obras de los que es titular o posee legalmente un monopolio,
reconociendo derechos, o autorizando el goce de un bien o servicio, sino que
simplemente hace ejercicio de su funcin ordenadora o policiva, determinando
y encausando el ejercicio de los derechos econmicos de los asociados, para
efectos y por razones de inters pblico o social y para el cumplimento de los
propsitos constitucionalmente admitidos50.
La intervencin del Estado constituye una garanta de convivencia, control y
ponderacin en un medio de por s propenso a la arbitrariedad como lo es el
del mercado, cuando est dominado, no por la libertad individual racional y
lgica, conforme a los parmetros constitucionales, sino por el libertinaje que
histricamente lo caracteriz en otras pocas.
Bajo estas consideraciones, resulta clara a la luz de nuestro ordenamiento
constitucional la sustancial diferencia entre la actividad interventora de la esfera
de libertad de accin de los particulares como efecto de la titularidad pblica o 50 EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN. Teora general del derecho administrativo como sistema, Madrid, Instituto Nacional de Administracin Pblica, Marcial Pons, 2003, p. 181. Puede consultarse, as mismo, PAREJO ALFONSO. Derecho administrativo, Barcelona, Ariel, 2003, p. 641.
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monopolio legal de un bien o servicio pblico en cabeza de la administracin,
que se concreta a travs de la actividad concesional; y por otra parte, la
derivada de la intervencin ordenadora en la actividad econmica y la iniciativa
privada, esto es, sobre bienes o actividades de carcter econmico, por regla
general de titularidad privada, para efectos y por razones de inters pblico o
general, que se concretan en la presencia, entre otros, de instrumentos
jurdicos permisivos, licenciatarios autorizatorios o de exigencias de otras
caractersticas o magnitudes para efectos de los propsitos indicados en los
prrafos anteriores.
Ahora bien, es necesario admitir que la precisin conceptual propuesta se hace
de manera estrictamente operacional, en la bsqueda incansable de delimitar
en lo posible, y para efectos del presente trabajo, el concepto de concesin,
depurndola de otros elementos con los cuales fluye de manera indistinta en el
trfico jurdico, como consecuencia precisamente de la ausencia de una debida
conceptualizacin al respecto. En este sentido, al igual de lo que ocurre en la
doctrina general del derecho administrativo, en el derecho nacional, la
distincin conceptual propuesta no resulta en manera alguna ser de aceptacin
pacfica51.
En la tradicin jurdica nacional, a partir no solo de los trabajos legislativos, sino
tambin jurisprudenciales, es frecuente que actos unilaterales, sustancialmente
contentivos de habilitacin para el uso o disfrute econmico de bienes pblicos,
sean etiquetados como meramente autorizatorios, permisivos o licenciatarios,
cuando en la realidad de las cosas involucran elementos propios de una
verdadera concesin unilateral mediante acto administrativo; y al contrario,
hiptesis en donde de manera indiscutible se efecta clara intervencin sobre
bienes e intereses privados y la habilitacin correspondiente deviene mediante
figuras concesionales; o incluso, es comn que se estructuren concesiones,
cuyo objeto es la explotacin de bienes pblicos, prestacin de servicios o
ejecucin de obras pblicas, en donde eventualmente resulten involucrados
51 LAGUNA DE PAZ. La autorizacin administrativa, cit., pp. 83 y ss.
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derechos subjetivos que ameriten licencias o permisos, y los mismos se
entiendan concedidos con el acto concesional.
En estos aspectos lo que se observa en el derecho nacional es un verdadero
galimatas, que por ahora, lo resolvemos, reiterando la argumentacin
expuesta, en la medida en que la misma deviene de los fundamentos
constitucionales en relacin con la intervencin econmica, que permiten
visualizar las diferencias sealadas de manera reiterada en los prrafos
anteriores.
Como se adverta al inicio de esta exposicin consideramos superada en la
hora actual de la evolucin del derecho administrativo la vieja y por qu no
decir, ya concepcin clsica de los actos autorizatorios, que limitaba los
mismos a simples habilitaciones de derechos preexistentes, es decir, sin
posibilidad de generar decisiones verdaderamente configuradoras de derechos.
Con fundamento en las normas constitucionales ampliamente informadas en
este apartado, la habilitacin que se puede desprender de ellas, para el
ejercicio de la libertad e iniciativa privada, no est circunscrita de manera
exclusiva a la construccin clsica de la autorizacin, en este sentido, lo que se
deduce del texto constitucional, en una amplia facultad ordenadora de la
administracin en estos aspectos, que puede oscilar entre meras habilitaciones
de derechos preexistes a travs de decisiones esencialmente regladas, o
tambin, mediante el ejercicio de facultades discrecionales que lleven a proferir
actos administrativos, que para determinar la habilitacin de la autonoma del
individuo, impliquen hacer algn tipo de reconocimiento de derechos52.
52 EDUARDO GARCA DE ENTERRA y TOMS RAMN FERNNDEZ. Curso de derecho administrativo, tomo II, Madrid, Civitas, 1999, p. 140. Las autorizaciones, dependiendo de lo que disponga el legislador, pueden caracterizarse por ser regladas o discrecionales (pp. 100 y ss.). Al respecto, los profesores GARCA DE ENTERRA y FERNNDEZ analizan el problema a partir de consideraciones diversas, sin desconocer, como lo hemos destacado, que el asunto de la conceptualizacin de autorizacin no es un asunto pacfico en la doctrina dada la multiplicidad de factores que impiden la elaboracin unvoca del concepto apropiado y jurdicamente correcto. No obstante lo anterior, el tema de las autorizaciones se analiza desde una ptica mucho ms amplia y profunda, como lo es el de las incidencias de la accin administrativa sobre las situaciones jurdicas de los administrados, dentro de la cual se analiza el acto administrativo, desde la perspectiva de las consecuentes operaciones globales adelantadas por la administracin, con el propsito de darle sentido. Con
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