sesión 2 la creación de valor en el sector...

28/08/2009

Sesión 2

La creación de valor en el sector público

Profesor: Juan Carlos Cortázar

Universidad Continental Maestría en Gestión de Políticas Públicas

Analicemos un caso…

• ¿Cuál es el problema a enfrentar?

• ¿Cuál es la solución a implementar?

• ¿Hay acuerdo sobre esto?

Proyecto de Protección del

Medio Ambiente y Comunidades

Indígenas (Brasil 1985- 1992)

¿Cómo se define que problema enfrentar?

A partir de situaciones que afectan condiciones de vida e intereses de miembros de la sociedad

No todas las perspectivas coinciden: distintos intereses y distintas visiones de la situación

No todos los actores tienen el mismo poder

Una visión del problema es seleccionada en medio del conflicto: ganadores y perdedores

Hace falta que se crea que el problema puede ser resuelto mediante la acción pública

La acción emprendida debería ser valiosa para los actores porque responde a sus problemas: genera valor público

El Proyecto de Protección del Medio Ambiente y Comunidades Indígenas ¿generó valor público?

Temas a considerar

La especificidad de la gerencia pública

Rol del gerente: entre la legitimidad y los

resultados

La especificidad de la gerencia pública

• Gerencia Pública:

campo de estudio centrado en el ejercicio de la función ejecutiva en el gobierno y su impacto en la política pública (Lynn)

Es un ejercicio orientado a la creación de valor (=impacto en la política pública)

• ¿El ejercicio de la función ejecutiva tiene particularidades en el sector público? ¿Cuáles?

• Esto implica preguntarse por la especificidad del proceso de creación de valor en el mundo público

¿Cómo se decide que es valioso en un mercado?

• Los consumidores revelan sus preferencias mediante su disposición a pagar

• Los productores ofrecen aquello por lo que los consumidores están dispuestos a pagar cubriendo los costos + utilidad: el sistema de precios facilita la toma de decisiones de ambas partes

• El éxito de una empresa en el mercado es directamente visible mediante el balance (margen de ganancia: ingresos - costos)

¿Por qué el sector público es diferente?

a. En la toma de decisiones, el mercado es sustituido por el proceso político

b. El Estado utiliza el poder público para imponer decisiones

c. El valor público tiene cualidades distintas a las del valor de mercado

d. Es extremadamente difícil medir el valor público

A. Sistema político y preferencias

En el mercado

precio

cantidad

demanda

oferta

P(e)

Q(e)

Productor ofrece lo que consumidor está dispuesto a consumir: se establece P(e)

El precio facilita la transacción de valor entre

el consumidor y el productor

La disposición a pagar del consumidor depende de sus preferencias individuales

El consumidor es racional: ordena sus

preferencias

¿Qué pasa en el ámbito público?

• Las preferencias no son individuales sino colectivas: no un consumidor sino múltiples

interesados

• No hay un ordenamiento racional de las preferencias: múltiples intereses y visiones

contrapuestas

Mediante el debate y la

negociación política

¿Cómo decidir qué es valioso?

¿Qué pasa en el ámbito público?

• No existe un indicador simple del valor de los bienes y servicios: no hay un “precio de equilibrio”

• Tampoco del éxito de la organización que crea valor: no hay un “balance”

Mediante el debate y la negociación política

¿Cómo decidir cuán valioso es algo?

¿Por qué es indispensable el

proceso político? (1)

• La mayor parte de bienes y servicios que genera el Estado no son “bienes privados”: el mercado tiene dificultades para generarlos eficientemente y deben generarse acuerdos por otras vías (política y Estado)

• Dos características fundamentales distinguen a los bienes públicos de los bienes privados:

(a) posibilidad de excluir del consumo a quien no está dispuesto a pagar

(b) competición en el consumo: lo que consume un individuo no lo puede consumir otro

Bienes privados Bienes públicos

Es posible excluir del consumo (es viable cobrar a cada uno por su consumo)

Consumo competitivo

No es posible excluir del consumo a quien no está dispuesto a pagar (orden público,

parques, alumbrado público). Es necesario un cobro compulsivo.

Consumo no es competitivo (televisión, alumbrado público)

“Bienes preferentes”: no es deseable excluir a alguien por sus efectos benéficos sobre el resto (externalidades +) (vacunaciones)

¿Por qué es indispensable el proceso político? (2)

• Las preferencias son colectivas (no son individuales): no se arreglan racionalmente a una curva de preferencia

• Las preferencias son publicas: relativas a uso del poder público, costos de oportunidad y transacción de ganancias y pérdidas entre actores

• Al basarse en percepciones y valoraciones son subjetivas: no hay forma plenamente objetiva de compararlas y priorizarlas

Percepciones y valoraciones ofrecen una base mutable e inestable

También puede actuarse sobre ellas desde la esfera pública

• No hay forma de agregarlas si no mediante la negociación y acción política

¿Qué consecuencias tiene esto?

• VP como fenómeno subjetivo: no tiene “solución” plenamente objetiva

• La única manera (democrática) de determinar el VP es mediante la negociación y acción política:

convenciones sobre qué y como negociar y sobre cómo se cumplen los acuerdos

El VP tiene un carácter fuertemente formal: reglas y convenciones para decidir (democracia representativa)

El rol que tiene la argumentación en esto es clave

• La sobre regulación del mundo publico obedece (también) a la naturaleza del VP

El rol del gerente público en un

proceso deliberativo

“..la política pública está hecha de palabras. En forma escrita u oral, la argumentación es esencial en todas las etapas del proceso de formulación de políticas” (35)

“El analista de políticas es un productor de argumentos de las políticas, más semejante a un abogado – un especialista en argumentos legales- que a un ingeniero o un científico. Sus capacidades básicas no son algorítimicas, sino argumentativas” (57)

B. El uso del poder público

• El Estado genera bienes y servicios no sólo porque son valiosos para alguien, sino porque responden a valoraciones del orden social de los ciudadanos

• De esto emana la capacidad de imponer limitaciones, acciones y situaciones a los individuos (el mercado carece de este poder coercitivo)

• La acción del Estado implica un costo: pérdida de libertad de elección individual

Pieza clave: legitimidad de la acción

pública

• Legitimidad: creencia de los sujetos (subordinados) en la validez y bondad (conveniencia) de las decisiones de los gobernantes (Weber)

• Las fuentes de legitimidad y confianza son varias: desempeño de los gobernantes, transparencia de la acción pública, calidad de los servicios (satisfacción), obtención de resultados..

• La legitimidad de la acción pública responde al funcionamiento de un sistema de gobernabilidad

Autoridades políticas/Oficiales

electos

Administración/ Proveedores

Ciudadanos

Expresan preferencias mediante sistema político (voz)

Entregan servicios/leyes/regulaciones

Otorgan mandato y recursos

En base a Banco Mundial (2003)

El “camino largo” y el “camino corto” de la gobernabilidad

Opción (pies) Participación

¿Son efectivamente complementarios?

Autoridades políticas/Oficiales

electos

Administración/ Proveedores

Ciudadanos

Expresan preferencias mediante sistema político (voz)

Entregan servicios/leyes/regulaciones

Otorgan mandato y recursos

En base a Banco Mundial (2003)

¿Sobre cuál introducir mejoras para elevar la capacidad de generación de valor público para los ciudadanos?

Opción (pies) Participación

Autoridades políticas/Oficiales

electos

Administración/ Proveedores

Ciudadanos

Expresan preferencias mediante sistema político (voz)

Entregan servicios/leyes/regulaciones

Otorgan mandato y recursos

En base a Banco Mundial (2003)

Gerentes públicos: desde su rol deben atender ambos caminos de legitimidad…¿es realmente posible?

Opción (pies) Participación

C. La singularidad del valor público

• El objetivo de una organización pública es crear valor público para los ciudadanos

• Existe VP si resultados valiosos son superiores a:

costo de oportunidad de los recursos (limitaciones al consumo privado: lucha contra la pobreza vs limitación a mi propio consumo por mayores impuestos)

costo en términos de pérdida de la libertad individual (beneficio de seguridad ciudadana vs posibles violaciones libertades individuales en lucha contra el delito/ terrorismo)

• VP se define en función a dos esferas:

El beneficio (producto/servicio) generado para los usuarios/ consumidores directos

El beneficio generado al responder a los intereses, aspiraciones y valoraciones de la ciudadanía

Usuarios y ciudadanos

Usuarios

(ciudadanos)

Los ciudadanos deben participar en la formulación, control y evaluación de las políticas y servicios sociales

Los usuarios son aquellos ciudadanos que tienen experiencia directa de los servicios sociales

Ciudadanos

• Debería predominar lo segundo (son los mandatarios/principales): ciudadanía prefiere mediante el sistema político una política (resultados) y una justificación, más que un output adecuadamente valorizado

Hay gran espacio para la retórica: medio para generar convencimiento

• Pero sin productos o servicios no hay satisfacción de necesidades efectivas

• VP: Dos puntos de referencia

Generación de bienes y servicios que responden a problemas relevantes para

ciudadanos/ usuarios

El proceso de producción (decisión) de los bienes y servicios aporta valor por su carácter deliberativo: es la única forma de definir legítimamente qué es valioso y qué es más valioso

• VP: Dos puntos de referencia

Generación de bienes y servicios que responden a problemas relevantes para

ciudadanos/ usuarios

El proceso de producción (decisión) de los bienes y servicios aporta valor por su carácter deliberativo: es la única forma de definir legítimamente qué es valioso y quées más valioso

SERVICIOS

LEGITIMIDAD CONFIANZA

RESULTADOS

• ¿Qué debemos entonces enfatizar los gerentes públicos?

Obtener orientación y respaldo de ciudadanos y colaboradores: énfasis en

gestión política y deliberación como

fuentes de legitimidad para la función ejecutiva

Producir resultados y ser juzgados en función a ellos: énfasis en la responsabilización por

el desempeño y la evaluación de

resultados en el marco del mandato

El Proyecto de Protección del Medio Ambiente y Comunidades Indígenas ¿generó valor público?

Tres criterios:

¿Genera beneficios para alguien? (¿responde a problemas relevantes?)

¿Responde a aspiraciones de la ciudadanía?

¿El proceso tiene carácter deliberativo?

D. Dificultades para medir el VP

• No hay un indicador como el precio para medir cada elemento (beneficios/ costos)

Usualmente el presupuesto refleja sólo los costos directos

• Dificultad para establecer la relación entre resultados (output) e impacto (outcome)

VP= B(i + c) - (REC + COP + PLIB)

• Existen muchas externalidades positivas

• Volatilidad de las aspiraciones ciudadanas y contradicción de intereses en juego

• Alternativas

búsqueda exclusiva de la eficiencia (autonomía de la administración)

uso de técnicas analíticas (análisis políticas, evaluación, análisis costo- efectividad, análisis costo - beneficio)

implementar perspectiva de satisfacción del cliente

Gerencia pública: una tensión (equilibrio) básico

• El ámbito de la GP incluye a los oficiales (electos o designados) y las organizaciones (agencias) que ejercen autoridad ejecutiva, así como su impacto agregado en la política pública.

La GP está referida al desempeño de la función ejecutiva en el gobierno: tomar decisiones sobre propósitos y acciones en contextos específicos y satisfaciendo criterios de razonabilidad

¿Cómo y bajo cuales circunstancias los ejecutivos y la función ejecutiva en el gobierno hace la

diferencia para el éxito de las políticas y

organizaciones públicas?

Dos énfasis en tensión

• La mirada desde la Administración Pública enfatiza una gestión administrativa/ organizativa competente, adecuadamente legitimada en un entorno autorizante (mandato)

Foco en organizaciones y funciones, así como en el carácter instrumental de la AP y su vínculo al interés público (definido mediante la autoridad legítima), por lo que la negociación y consulta son fundamentales

• La mirada desde la Política Pública enfatiza una efectiva gestión de las políticas en beneficio de grupos sociales que ofrecen respaldo (constituencies) Foco en resultados de política, liderazgo ejecutivo, estrategia

y accountability (ex post)

• ¿Qué debemos entonces enfatizar los gerentes públicos?:

Obtener orientación y respaldo de ciudadanos y colaboradores: énfasis en

gestión política y deliberación como

fuentes de legitimidad para la función ejecutiva

Producir resultados y ser juzgados en función a ellos: énfasis en la responsabilización por

el desempeño y la evaluación de

resultados en el marco del mandato

Ambos énfasis requieren conjuntos diferentes de habilidades y atributos por parte del gerente..

Bibliografía

• Echebarría, K. y Mendoza, X. (1999) La especificidad de la gestión pública: el concepto de management público. En: Losada i Marrodán, C. (1999) ¿De burócratas a gerentes? Washington DC: BID

• Kelly, G. y Muers, S. (s.f) Creating Public Value. An Analytical framework for public service reform. Strategy Unit, Cabinet Office UK.

• Lynn, Laurence E. (1996). Public Management as Art, Science and Profesion. New Jersey: Chatham House Publishers

• Majone, G. (1997) Evidencia, Argumentación y Persuasión en la Formulación de Políticas. México: FCE

• Moore, M.H. (1999) Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Buenos Aires: Paidós.

• World Bank (2003) Making Services Work for Poor People. World Development Report 2004. Washington DC.