retos, oportunidades y estrategias de ......presenta un análisis de los sistemas de transporte...
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Retos en la financiación de Sistemas de transporte público en Colombia Octubre de 2018
Sistemas de transporte público de Colombia
RETOS, OPORTUNIDADES Y ESTRATEGIAS DE FINANCIACIÓN
MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICOAlberto Carrasquilla – Ministro de Hacienda
Andrés Pardo Amézquita – Viceministro General
Luis Alberto Rodríguez - Viceministro Técnico
FINANCIERA DE DESARROLLO NACIONAL - FDN
Clemente del Valle – Presidente
Carlos Alberto Sandoval – Vicepresidente de Estructuración
Diego Sánchez – Gerente Técnico de Estructuración
Martha Rocío Caldas- Asesora, Vicepresidencia de Estructuración
Felipe León Montealegre – Analista Senior
INVESTIGADORES:
Darío Hidalgo
Iván Hidalgo
Marcela Andrea Gómez
Jesús Manuel Rodríguez
EDICIÓN Y DIAGRAMACIÓN:
Camilo Urbano
Carlosfelipe Pardo
Claudio Olivares Medina
Laura Iguavita
Despacio.org
Fotografías: Carlosfelipe Pardo y Claudio Olivares Medina. Tablas, diagramas y planos del documento fueron realizados por
los investigadores, excepto si se indica lo contrario.
Se sugiere la siguiente citación del documento (APA 6ta edición):
Financiera de Desarrollo Nacional. (2019). Sistemas de transporte público de Colombia: re-
tos, oportunidades y estrategias de financiación. (Urbano, Camilo; Pardo, Carlosfelipe; Oli-
vares Medina, Claudio; Iguavita, Laura. Ed.). Bogotá D.C.: Despacio.org.
CONTENIDOS
SIGLAS 7
PREFACIO 8
INTRODUCCIÓN 9
DE LA “GUERRA DEL CENTAVO” A LOS SISTEMAS DE
TRANSPORTE ORGANIZADOS 13
EL MARCO DE LA POLÍTICA PÚBLICA 17
ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE SISTEMAS 19
FACTOR CLAVE: LA REALIDAD DE LA DEMANDA 23
FACTOR CLAVE: LA EVOLUCIÓN DE LA MOTORIZACIÓN
28
ASPECTOS POSITIVOS, DIFICULTADES Y RETOS DE LOS
SISTEMAS DE TRANSPORTE MASIVO Y
ESTRATÉGICOS DEL PAÍS 31
Aspectos positivos 31
Dificultades� 32
FUENTES UTILIZADAS PARA LOS COSTOS CAPITALES 38
FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA
LOS COSTOS DE OPERACIÓN 40
Cartera�con�la�banca�comercial� 44
¿ALCANZAN A FINANCIARSE? 47
INSTRUMENTOS DISPONIBLES 51
Contribución�por�el�servicio�de�garajes�o�zonas�de�
estacionamiento�de�uso�público� 52
Cobro�por�estacionamiento�en�Vía�Pública� 53
Cobros�por�congestión�o�contaminación� 53
Asociaciones�Público�Privadas�(APP)� 53
Valorización� 55
IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE PAGO:
EXPERIENCIA INTERNACIONAL 55
Impuesto�a�los�combustibles� 55
Cobro�por�congestión� 56
Peajes�de�acceso� 57
Cobro�por�contaminación� 57
Cobro�de�siniestralidad� 57
IDENTIFICACIÓN NUEVAS FUENTES DE
PAGO PARA BOGOTÁ 57
Sobretasa�a�la�Gasolina� 58
Contribución�por�Estacionamientos.� 58
Cobro�por�Congestión� 59
Peajes�de�Acceso� 60
Cobro�por�contaminación� 60
Cobro�por�Siniestralidad� 61
IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE
PAGO�PARA�LAS�CIUDADES�COLOMBIANAS� 62
Sobretasa�a�los�combustibles� 62
Contribución�de�garajes�y�estacionamientos� 63
Cobros�por�congestión� 63
Cobros�por�estacionamiento�en�vía� 63
Cobro�por�circular�en�“pico�y�placa”�(restricciones�por�
número�de�placa)� 63
Peajes�de�acceso� 63
ACCIONES�DE�POLÍTICA�PÚBLICA� 68
Aspectos�a�considerar�para�el�diseño�de�políticas�
públicas�y�marcos�normativos� 69
Fortalecimiento�institucional� 76
ESTRUCTURACIÓN DE ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS 84
Cobro�por�circular�en�pico�y�placa� 84
Política�de�estacionamientos�(contribución�de�garajes�y�
estacionamiento�en�vía)� 85
Cobros�por�contaminación� 86
Sobretasa�a�los�combustibles� 87
Otras�fuentes�de�obtención�de�recursos� 87
ESTRUCTURACIÓN DE PROGRAMAS PUNTUALES DE
MEJORAMIENTO 88
Recomendaciones�para�el�acceso�a�las�fuentes�de�la�
banca�comercial� 90
ASPECTOS GENERALES 93
ACERCA DE LOS SISTEMAS CONSIDERADOS 95
NUEVAS�FUENTES�DE�PAGO� 96
ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA 97
LECCIONES PARA FUTURAS ESTRUCTURACIONES 98
ANEXO 1: CARACTERÍSTICAS Y CONTEXTO DE LOS
PROYECTOS DE TRANSPORTE ANALIZADOS 105
Sistemas�integrados�de�transporte�masivo� 105
Sistemas�Estratégicos�de�Transporte�Público�(SETP)�� 129
ANEXO 2: ANÁLISIS DEL ORDENAMIENTO LEGAL 137
Página 7
SIGLAS
AFD - Agencia Francesa de Desarrollo
AMCO – Área Metropolitana de Centro Occidente
ANI - Agencia Nacional de Infraestructura
APP – Asociación Público Privada
BID - Banco Interamericano de Desarrollo
BRT – Sigla en inglés de “Bus Rapid Transit”
CAF- Banco de Desarrollo de América Latina
Conpes – Consejo Nacional de Política Económica y Social
CRIT - Comisión de Regulación de Infraestructura y
Transporte
DNP – Departamento Nacional de Planeación
ETLF - Estructuración Técnica Legal y Financiera
FDN – Financiera de Desarrollo Nacional
ICLD - Ingresos Corrientes de Libre Destinación
ICM - Indicador de Calidad por Mora
ICR - Indicador de Calidad por Riesgo
IDU - Instituto de Desarrollo Urbano
IPC - Índice de Precios al Consumidor
MHCP – Ministerio de Hacienda y Crédito Público
MIO - Masivo Integrado de Occidente
MT – Ministerio de Transporte
OECD – Organización para la Cooperación Económica y
Desarrollo
OPEP - Organización de Países Exportadores de Petroleo
PND – Plan Nacional de Desarrollo
SDM – Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá
SETP – Sistema Estratégico de Transporte Público
SGP - Sistema General de Participaciones
SITM – Sistema Integrado de Transporte Masivo
SITP – Sistema Integrado de Transporte Público
TPC – Transporte Público Colectivo.
Página 8
PREFACIO
Desde el año 2016, la Financiera de Desarrollo Nacional ha realizado análisis de diferentes Sis-
temas de Transporte Urbano a nivel nacional con el objeto de generar diagnósticos especializa-
dos que permitan estructurar planes de acción para mejorar la situación existente. Se entiende
que ante las actuales restricciones fiscales, la evolución del precepto de auto-sostenibilidad de
los Sistemas y los “defaults” generalizados frente a la banca comercial, debido a que la tarifa
que paga el usuario no cubre el costo de operación del sistema, surge la necesidad de identifi-
car nuevas fuentes de pago que aporten recursos adicionales para viabilizar el desarrollo de los
proyectos y su sostenimiento en la etapa de operación.
En el escenario en que no se viabilicen estas fuentes de pago, no será posible cerrar la brecha
actual y futura de recursos que apalanquen la ejecución de los proyectos, y, por lo tanto, el país
no podrá lograr las metas de competitividad que se ha trazado.
Dicho lo anterior, encontrar nuevas fuentes de pago es uno de los principales retos que se tiene
hoy en el sector transporte, tanto a nivel nacional y territorial, y por ello la importancia de
iniciar un proceso ordenado y riguroso de implementación de las fuentes de pago alternativas.
En este documento presenta un marco general de algunos de los sistemas de transporte público
y se identifican potenciales fuentes de pago como soluciones para reducir la brecha de fondeo
de los proyectos. Asimismo, se plantean estrategias para incentivar el uso de estos mecanismos
por parte de los gobiernos territoriales y/o del gobierno nacional. Lo anterior para generar una
dinámica renovada alrededor de los sistemas transporte urbano y fortalecer la confianza de los
diferentes actores que participan en el desarrollo de estos proyectos.
Medidas que implican cobros a los usuarios resultan poco favorables en materia política, sin
embargo, el impacto que genera prestar un servicio público de calidad trae beneficios que a
mediano plazo serán reconocidos por la comunidad que notará un cambio en la forma en que
se moviliza al interior de su ciudad y podrá percibir beneficios por ahorro en tiempo o sen-
tirse satisfecho al ser tratado con mayor respeto en un sistema de transporte más amigable,
es por ello que las propuestas aquí planteadas son una invitación a los actores del gobierno
nacional y territorial a buscar la forma para estructurar y poner en marcha estas estrategias
Clemente del Valle
Presidente
FDN
Página 9
INTRODUCCIÓN
En las ciudades el transporte público es uno de los servicios fundamentales para el acce-
so equitativo a oportunidades laborales, académicas, de salud, comerciales, recreativas, de
intercambio social, entre otras. La eficiencia del transporte contribuye a la reducción de
sus externalidades negativas, como contaminación del aire y siniestralidad vial, y también
constituye un eje de desarrollo social y económico en los centros urbanos. Estas razones han
hecho de los sistemas de transporte público ejes de inversión y de desarrollo en las ciudades
de Colombia, que al mismo tiempo generan estrategias cuyo objetivo es mejorar la calidad de
vida de sus habitantes.
En esta línea, Colombia es un referente en América Latina en términos de políticas públicas
de movilidad urbana a través de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM) y los
Sistemas Estratégicos de Transporte Público (SETP), como modelos organizados y formales
del transporte público urbano. El desarrollo de estos sistemas ha permitido inversiones en
infraestructura cercanas a los $15 billones de pesos1 entre los aportes de la nación y los entes
territoriales, que se traduce en la reducción del tiempo de viaje entre 5 y 51 minutos2 . Estos
resultados se han logrado a partir de la interacción y la articulación entre los actores públicos
y privados para cumplir con los objetivos de la política nacional de transporte público.
Desde su creación, la FDN ha logrado consolidarse como un aliado de las entidades del sector
público para apoyar la estructuración y financiación de proyectos de infraestructura de trans-
porte, así como un promotor de la participación del sector privado en los Sistemas de Trans-
porte del País. En es en ese contexto, en el que la FDN identificó la necesidad de acompañar
el desarrollo de los Sistemas de Transporte a través de programas nacionales de inversión y
política pública.
Para ello, desde el año 2016 la FDN ha desarrollado análisis de diferentes sistemas de trans-
porte urbano a nivel nacional y ha estudiado sus avances e identificado sus principales re-
tos. Esto le ha permitido formular alternativas y estrategias para su mejoramiento. Como
consecuencia de ello, se formularon diferentes alternativas y estrategias de mejoramiento.
Principalmente, asociadas a los ajustes de la política pública de movilidad urbana y a la iden-
tificación de nuevas fuentes de pago y de financiamiento diferentes a la tarifa. El documento
presenta un análisis de los sistemas de transporte masivos y estratégicos de varias ciudades
del país, en la que se presentan los retos y oportunidades para avanzar en su implementa-
ción y modernización. Esta mirada se sustenta en los resultados de la consultoría “Análisis
1 Informe ejecutivo 2010-2018, Unidad de Movilidad Urbana Sostenible, Ministerio de Transporte, 2018.2 La integración de los sistemas de transporte urbano en Colombia una reforma en transición, Fedesarrollo, 2013
Página 10
de los Sistemas Estratégicos e Integrados de Transporte Público del país, identificando y
evaluando las estructuras Institucionales, regulatorias y legislativas, y las características,
bondades y limitaciones de los esquemas de Financiamiento” financiada por la FDN y rea-
lizada por Jesús Manuel Rodríguez, Dario Hidalgo y Marcela Gómez. Este estudio se centró
en el análisis para el Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá, los sistemas de
transporte de Pereira-Dosquebradas, Medellín y el Valle de Aburrá, Cali, Barranquilla, Car-
tagena, Santa Marta, Montería y Sincelejo.3
A partir del análisis de diferentes aspectos de cada sistema, en este documento se proponen
estrategias y mecanismos adicionales y complementarios de financiación. Estas estrategias
tienen el objetivo de ser una guía para tomadores de decisión, especialistas en transporte y
en política pública. También, estas están dirigidas para potenciales financiadores e inver-
sionistas de la banca comercial o del sistema financiero que buscan tener un rol activo en el
desarrollo del transporte público del país.
3 Análisis de los sistemas estratégicos e integrados de transporte público del país, identificando y evaluando las estrategias institucionales, regulatorias y legislativas, y las características, bondades y limitaciones de los esquemas de financiamiento. Financiera de Desarrollo Nacional, 2017
Página 11
Figura 1. Ciudades con SITM, SETP y estu-
diadas. Elaboración de Despacio.org
Ciudades con SITM y SETP estudiadas en este documento
AM Barranquilla
Cartagena
Santa Marta
Valledupar
Sincelejo
Montería
AMVA
AMCO
Armenia
Cali
NeivaPopayán
Pasto
Bucaramanga
Bogotá-Soacha
Pasajeros por día 2017
Tipo de Sistema
<50,000
50,000 - 100,000
100,000 - 250,000
250,000 - 1,000,000
>1,000,000
SITM
SETP
SETP no incluídos en el estudio
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01
Página 13
Contexto
DE LA “GUERRA DEL CENTAVO” A LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE ORGANIZADOS
1 Este modelo genera una competencia entre los conductores del transporte público urbano, quienes no perciben un salario fijo y en cambio, tan sólo un porcentaje del recaudo por pasajero recogido. Esta “guerra” por recoger la mayor cantidad de pasajeros ha generado problemas de servicio, seguridad y planeación de transporte.
El modelo de transporte que se desarrolló y consolidó en Colombia en el siglo XX estuvo de-
terminado por la “guerra del centavo”1, generando consecuencias negativas en las ciudades,
como alta dispersión de la propiedad de la flota que impidió desarrollar programas eficientes de
gestión operacional. Este modelo se caracterizó por flotas obsoletas, problemas de seguridad en
la operación de los buses y baja calidad del servicio, entre otros aspectos.
Los efectos de estos factores se tornaron insostenibles e inmanejables para los gobiernos de
las ciudades debido a que facilitaron el aumento de la congestión, la disminución de los usua-
rios del transporte público y el aumento en el uso de modos de transporte particulares, como
el automóvil y la motocicleta. Esto se vio agravado por el surgimiento de servicios informales
de transporte colectivo, como el “mototaxismo”, así como un aumento en los problemas de
cobertura y seguridad vial.
06
CONTEXTO01
02
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06
Página 14
Ante esta situación, el Gobierno Nacional promovió un cambio
hacia transporte público organizado, con modificaciones es-
tructurales en las instituciones públicas y privadas asociadas
a la prestación del servicio bajo un principio de “Competencia
por el Mercado” (Tabla 1).
En el marco de este nuevo esquema, se diseñaron y estructura-
ron los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM), en
los cuales se reemplazaron los permisos precarios por contra-
tos de concesión, se centralizó el control de la flota, se avanzó
hacia esquemas empresariales para los operadores, se estable-
cieron sistemas de recaudo centralizado, se buscó mejorar la
flota y se elevaron los requisitos y exigencias de operación. Así
mismo, se aplicó el cumplimiento de las normas laborales y se
buscó mitigar los impactos negativos en el medio ambiente.
Adicionalmente los SITM, y posteriormente los Sistemas Es-
tratégicos de Transporte Público (SETP), se organizaron con
mecanismos de participación privada, en los cuales el Estado
se encargó de planear, regular los servicios y construir y man-
tener la infraestructura. Por su parte, los operadores privados
son los responsables de la prestación de servicio del transporte
de pasajeros bajo contratos de concesión. Para ello se estable-
cieron oportunidades de financiamiento a entes públicos, para
los componentes que integran la infraestructura, y con entes
privados, para los operadores de los sistemas.
Tabla 1. Modelo Prevaleciente y Modelo Objetivo de Prestación del Servicio de Transporte Público Urbano. Fuente: Hidalgo, 2017
TRANSPORTE PÚBLICO COLECTIVO “GUERRA DEL CENTAVO” TRANSPORTE PÚBLICO ORGANIZADO“COMPETENCIA POR EL MERCADO”
Permisos precarios
Propiedad dispersa
Empresas afiliadoras
Contratos de concesión
Control de la flota
Esquema Empresarial
Bajo costo
Amplia cobertura
Mayor costo
Cobertura depende de condiciones de estructuración y puede ser menor a la del
transporte público colectivo
Recaudo abordo por el conductor Recaudo centralizado
Vehículos obsoletos Malas condiciones laborales Alto nivel de accidentes viales Alto nivel
de emisiones contaminantes y ruido
Vehículos nuevos/mejorados Cumplimiento normas laborales Mayor seguridad Menores
emisiones contaminantes y ruido
Este proceso de transformación del transporte público urbano en
Colombia tuvo como punto de partida el desarrollo de los siste-
mas de transporte masivo de las ciudades de Medellín, con el sis-
tema Metro (1995), y en Bogotá, con Transmilenio (1998). El éxi-
to inicial de Transmilenio animó al gobierno nacional en 2002 a
establecer una política de apoyo a las grandes ciudades, mayores
a 600.00 habitantes, con el desarrollo de los Sistemas Integrados
de Transporte Masivo (SITM), con modelos de servicios troncales,
carriles exclusivos, estaciones con recaudo fuera de los buses y
alimentadores en las cuencas principalmente de la periferia.
Este modelo se expandió en 2006 a ciudades intermedias, entre
250.000 y 600.000 habitantes, mediante el desarrollo de los Sis-
temas Estratégicos de Transporte Público (SETP). Estos sistemas
se caracterizan porque no cuentan con infraestructura extensiva
como los SITM que da prioridad o segregación para los buses con
carriles exclusivos. En cambio, se concentran en transformar el
modelo empresarial existente en estas ciudades, de manera que
optimizan la oferta de servicios y la gestión centralizada del re-
caudo, al igual que el despacho de flota.
Las diferencias entre los SITM y los SETP están en el tamaño
de las ciudades en las que son implementados, el tipo de inter-
venciones físicas en materia de obras civiles, la cobertura en la
demanda de transporte público y la naturaleza en la adjudicación
de los presupuestos.
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Contexto
Figura 2. Características de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo – Sistemas Integrados de Transporte Público - Sistemas Estratégicos de Transporte Público
Los sistemas en operación SITM, tales como Transmilenio,
MIO, Megabús, Metroplus, Metrolínea, Transmetro y Trans-
caribe han permitido una transformación de la estructu-
ra de prestación de los servicios de transporte público ur-
bano y han generado beneficios económicos, sociales y
ambientales tales como:
• Un modelo de acciones público-privadas, donde existe
una diferenciación clara del rol de los actores públicos
como de los privados.
• Han impulsado inversiones históricas en infraestruc-
tura en las ciudades donde se han implementado estos
sistemas de transporte, una de las inversiones más altas
para muchas de ellas, llegando a un valor total de los $15
billones de pesos.
• Estos proyectos lograron constituir unidades de gestión
especializadas para la implementación de los proyectos
(Entes Gestores), las cuales han generado una nueva diná-
mica alrededor de la gestión de proyectos a nivel nacional.
Sin embargo, aunque se han identificado avances significativos
alrededor del programa de transporte urbano a nivel nacional,
se identifican aspectos que generan problemas en el proceso de
implementación y consolidación de los Sistemas, tales como:
• Las estimaciones de demanda de viajes de pasajeros no
se han cumplido.
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Los SITM impulsaron inversiones históricas en infraestructura de transporte urbano de pasajeros, alcanzando un valor total de $15 Billones de Pesos
SETPSistemas Estratégicos de Transporte Público
SITMSistemas Integrados de Transporte Masivo
SITPSistemas Integrado de Transporte Público
Esquema deOperación
Reorganización. Permisos de operación (Propietarios o Afiliadores)
Licitación - Contratos de Concesión. Operadores Públicos (Medellín) o Privados
Licitación - Contratos de Concesión. Operadores Públicos (Cartagena) o Privados
Esquema Empresarial
Empresas de Transporte Público. Concesionarios Gestión y Control de Flota
Concesionarios de Operación, Recaudo, Gestión y Control de Flota
Concesionarios de Operación, Recaudo, Gestión y Control de Flota
Duración Indefinida con renovaciones de la habilitación
Entre 12 - 15 años Entre 12 - 24 años o 1 millón de km
Infraestructura De uso mixto Intensivo. De uso exclusivo De uso exclusivo y mixto
Alcance Población entre 250.000 y 600.000 habitantes.
100% de cobertura en la prestación del servicio de transporte.
Población superior a 600.000 habitantes.
Cobertura parcial de la prestación del servicio de transporte.
Población superior a 600.000 habitantes.
100% de cobertura en la prestación del servicio de transporte.
Características de los sistemas
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• Los procesos de implementación no se han realizado de
acuerdo con las previsiones iniciales (existen demoras y
faltantes de infraestructura).
• En algunos casos, se tomó como referencia el modelo de
TransMilenio Fase I, desconociéndose las condiciones espe-
cíficas de cada Municipio y las condiciones administrativas y
económicas de los operadores locales.
• Las condiciones de prestación del servicio no han obtenido
niveles óptimos de satisfacción por parte de los usuarios.
• No se ha alcanzado el principio de “auto-sostenibilidad”
que se estableció en la legislación nacional, mediante el cual
se buscó que la totalidad de los costos operativos (capital,
mantenimiento y operación de buses y sistemas de recaudo)
fueran cubiertos con la tarifa al usuario. Sin embargo, dada
la dificultad de alcanzar este principio, este dejo de ser una
condición necesaria a partir de Plan Nacional de Desarrollo
de 2014-2018.
• La actuación de las autoridades (entes gestores) frente a los
concesionarios ha sido compleja. Su capacidad de gestión,
en algunos casos ha sido limitada por cambios institucio-
nales frecuentes propios del ciclo político de las adminis-
traciones. Con relación a este aspecto, debe considerarse
la existencia de una débil institucionalidad de los entes
territoriales, dada la imposibilidad de contar con equipos
técnicos del nivel que requieren este tipo de proyectos.
• Los operadores privados han enfrentado problemas de
liquidez y han argumentado crecientes pérdidas. El sector
bancario ha cerrado el crédito a operadores, los cuales han
enfrentado serias dificultades por falta de pago.
• El cambio implica un mayor costo en la prestación del ser-
vicio, y, como resultado, puede eventualmente resultar en
menor cubrimiento2. Lo anterior ocurre en la medida que los
estructuradores buscan mantener un equilibrio financiero.
2 Sin embargo, se prevé que los servicios que no sean atendidos por los Sistemas planteados, los siga prestando el transporte público colectivo tradicional.
En consecuencia, los sistemas de transporte público del país
se encuentran en crisis y requieren de diferentes tipos de in-
tervenciones para hacerlos sostenibles y lograr niveles de ca-
lidad de servicio satisfactorios, que mantengan el transporte
público como el principal modo de transporte en las ciudades
colombianas.
Por su parte, en lo que respecta a los SETP, no se genera-
ron las condiciones de preparación de los proyectos. Si bien
se han realizado inversiones en infraestructura urbana con
el apoyo del Gobierno Nacional, no se ha logrado la transi-
ción esperada hacia a sistemas organizados. Avanzar en la
implementación de los SETP requiere voluntad política de
los niveles nacional y local, y eventualmente cambios en los
principios de estructuración de estos sistemas que han hecho
difícil la transición.
En este caso, los SETP afrontan el reto de vincular a los ope-
radores actuales en un contexto donde la banca comercial no
está financiando el transporte Urbano y los operadores del
transporte público colectivo, tienen estructuras administrati-
vas y esquemas operacionales muy débiles.
Por otra parte, existe una tendencia a evolucionar los SITM
hacia Sistemas Integrados de Transporte Público (SITP), con
un cubrimiento total de las necesidades de movilización en
transporte público en las ciudades. Este paso lo está dando
actualmente Bogotá y en la misma vía avanzan Cali y Carta-
Los operadores privados han enfrentado problemas de liquidez y han argumentado crecientes pérdidas. El sector bancario cerró el crédito a operadores, los cuales han enfrentado serias dificultades por falta de pago.
Página 17
Contexto
gena. Por su parte, Pereira y Barranquilla están estructuran-
do sus sistemas, y Medellín también avanza en el proceso de
integración de las cuencas de alimentación a sus sistemas de
transporte a través de acuerdos con los operadores.
Es importante subrayar que los avances de los SITM y los
SETP requieren de una combinación de decisión política, for-
talecimiento técnico de las autoridades locales, y la defini-
ción y formalización de fuentes de recursos diferentes a la
tarifa para el financiamiento de sus actividades operaciona-
les, llegando incluso en algunos casos, a sugerirse el ajuste
de las condiciones contractuales.
Para el caso de las fuentes de pago, existen oportunidades
para la generación de nuevas fuentes de pago dadas las auto-
rizaciones emanadas del Plan Nacional de Desarrollo de 2014-
2018. Así mismo, también hay oportunidades para avanzar en
la integración de los distintos servicio de los sistemas. Sin
embargo, los procesos pueden requerir apoyo de consultorías
especializadas para la identificación, formulación y acompa-
ñamiento en la implementación y control.
En síntesis, bajo el marco de los SETM y los SITP se trans-
formaron los esquemas de diseño y operación del transporte
público en las ciudades de Colombia.
EL MARCO DE LA POLÍTICA PÚBLICA
El proceso de transformación del transporte público en las ciu-
dades se ha dado principalmente a través de artículos en las leyes
de los planes nacionales de desarrollo, decretos reglamentarios
y documentos de política CONPES. El desarrollo de los sistemas
de transporte público, tanto masivos como estratégicos, se con-
figuró como una responsabilidad de las administraciones loca-
les. En este sentido corresponde a estas la planeación, gestión
y control de la prestación del servicio. El gobierno nacional, por
su parte, apoya la preparación de estudios técnicos, como los
planes de movilidad y la estructuración de proyectos, y ofrece
financiamiento para el desarrollo de infraestructura.
Además, la definición del alcance del apoyo nacional se realiza a
través de documentos Conpes y se ejecuta a través de convenios
de cofinanciación para cada uno de los proyectos de los SITM y
los SETP. Así mismo, el gobierno nacional exige la creación de
entes gestores, una institucionalidad local, en la forma de socie-
dad por acciones entre entidades públicas, que es la responsable
de llevar a cabo los proyectos de los sistemas. La Nación par-
ticipa en las juntas directivas de los entes gestores de los SITM
y SETP, y en virtud de los contratos de usufructo suscrito en el
marco de los proyectos SITM, es accionista mayoritario (70%).
Actualmente existen ocho Sistemas Estratégicos o SETP que co-
rresponden a ciudades intermedias a los que se les han defini-
do sus esquemas de financiación, participación, y compromi-
sos entre el gobierno nacional y los gobiernos locales mediante
documentos Conpes (Figura 3). Estos sistemas se encuentran
en las ciudades de Armenia, Popayán, Santa Marta, Valledupar,
Montería, Sincelejo, Pasto y Neiva. Del mismo modo, los do-
cumentos Conpes también establecieron estos mismos com-
promisos para los Sistemas Integrados de Transporte Masivo
(SITM). Actualmente hay siete grandes ciudades que han venido
desarrollando estos proyectos. Estos están en Bogotá-Soacha,
Pereira (Área Metropolitana Centro Occidente – AMCO), Cali,
Medellín, Bucaramanga, Barranquilla y Cartagena.
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Figura 3. Línea de Tiempo de Aprobación e Implantación de SITM y SETP. Fuente: (Hidalgo, 2017). Las fechas de inicio corresponden a la firma del Convenio de Cofinanciación y las de fin al co-
mienzo de la operación de los sistemas. Los SETP aún no se han implementado.
Ahora bien, es importante considerar con más detalle dos
aspectos claves que han determinado y afectado la financia-
ción, diseño, implementación y operación de los sistemas,
y que deben ser analizados a profundidad. Estos son la de-
manda y la evolución de la motorización en las ciudades. En
el siguiente apartado estos se explicarán con más detalle, al
igual que sus impactos como resultado del desarrollo de los
SITM y los SETP.
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
TransmilenioFase 1 Fase 3Fase 2 Soacha
Megabus, PereiraAbr-03 Ago-06
Transcaribe, Cartagena
Dic-03 Nov-15
Transmetro, Barranquilla
Sep-04 Abr-10
Metroplus, MedellínDic-06 Dic-11
Metrolínea, Bucaramanga
Jul-04 Dic-09
Mio, CaliEne-06 Nov-08
SIVA, ValleduparAbril-10
Ciudad Amable, Montería
Feb-10
Metro Sabanas, Sincelejo
Feb-10
Amable, ArmeniaMar-09
Avante, PastoNov-08
Movilidad Futura, Popayán
Ago-09
SETP, Santa MartaNov-08
SETP, NeivaAgo-10
Firma del convenio de financiación Inicio de la operación
Línea de Tiempo de Aprobación e Implantación de los sistemas
Página 19
Contexto
ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE SISTEMAS
A manera de síntesis y de comparación, en las siguientes ta-
blas se presenta un análisis de los SITM y los SETP, que son
el eje de este documento, en lo que respecta a los siguientes
aspectos relevantes:
• Fuentes de financiamiento de la nación
• Fuentes locales de financiamiento
• Asignación de las fuentes para respaldar las contrapartidas
locales
• Recursos obtenidos por crédito
• Avances en la implementación o estructuración de los
sistemas
• Cobertura de la demanda de pasajeros los sistemas
• Agentes u operadores responsables del servicio del sistema
en las ciudades para los SITM
• Características relevantes de los operadores locales
• Características del sistema de recaudo
• Esquema de remuneración
• Demandas reales y estimadas de pasajeros por día
• Capacidad institucional de los entes gestores de las ciudades
• Requerimiento de fondos necesarios para los sistemas
identificados por este estudio.
• Entidad de la banca multilateral que financia el proyecto
de los SETP
• Experiencias positivas y negativas de los SETP
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Tabla 2. Aspectos relevantes de los Sistemas Integrados de Transporte Masivo SITM. Fuente: elaboración propia con información de Entes Gestores
ASPECTO SITM PEREIRA SITP BOGOTÁ SITM BARRANQUILLA SITM CARTAGENA SITM CALI
1. Fuentes de
Financiamiento Nación –
Comportamiento
Se realizaron dos
restructuraciones del
proyecto (vía Conpes) para
ajuste de costos y obras
complementarias
El perfil de Conpes fue
incorporado a vigencias
futuras en dos instancias.
Se flexibilizó el uso
para componentes
complementarios
La Nación ha revisado y
reprogramado el valor
de aportes en tres (3)
oportunidades
La Nación ha revisado y
reprogramado el valor
de aportes en cuatro (4)
oportunidades
La Nación ha revisado
y reprogramado el
valor de aportes en
tres (3) oportunidades
por variaciones en el
cronograma de inversión
2. Fuente asignada para
respaldar contrapartida local
Se mantuvo la fuente
original
(Sobretasa a la Gasolina)
Se complementaron fuentes
originales. El distrito cubrió
incrementos de costo de
proyectos de inversión
(ingresos corrientes)
Sobretasa
Predial
Especie (Rutas de Precarga)
Sobretasa
ICLD (Contingencia)Sobretasa
3. Fuente de Financiamiento
Local – Comportamiento
Los recursos locales no
han tenido inconveniente
(Sobretasa a los
Combustibles)
Además de sobretasa
a los combustibles, el
distrito destinó recursos
de descapitalización de
la empresa de energía y
endeudamiento (CAF)
El Municipio ha realizado
cumplidamente sus aportes
al convenio y finaliza en el
año 2020
El Municipio ha realizado
cumplidamente sus aportes
al convenio y finaliza en el
año 2020
Hasta el año 2018, el
Municipio pignora el 72,5%
de la sobretasa a la gasolina
a Metro Cali, se espera que
a partir del l 2019 se reciba
el 97% de la misma (limitada
por un techo)
4. Recursos de CréditoNo se ha incorporado
crédito local
Bogotá usó una línea
de crédito de CAF para
faltantes de liquidez
Ha adelantado dos (2)
contratos de empréstito
entre el 2013 y 2014 por
valor de $102.000 millones
(estos créditos son del ente
gestor)
Está adelantado un (1)
contrato de empréstito en
2016 por valor de $176.880
millones (Crédito del ente
gestor)
Se adelantó un empréstito
con Banco Colpatria por
$28.000 millones (Crédito
del ente gestor)
5. Avance proceso de
implementación (fase)
Operativa
100% de la Flota
Operativa
100% Flota Troncal (fases
I, II y III)
68% de la Flota SITP Zonal
Operativa
82% Flota
Operativa
19% Flota
Operativa
101 buses por vincular
6. Cobertura
47% de los viajes en
transporte público de
AMCO
72% de los viajes (se
mantienen 1,6 millones de
viajes en SITP provisional)
15% de los viajes 18% de los viajes (fase inicial
de implementación)
Aproximadamente el 50%
de los viajes (del 96%
previsto como meta en el
Conpes).
7. Agentes del Sistema
Hay un operador de flota.
Al segundo operador se
le caducó el contrato y
se firmaron acuerdos con
el TPC para garantizar
operación.
Un operador de recaudo
Un agente Administrador de
recursos
Un ente gestor
Siete grupos operadores
de 14 contratos SITP y 7
contratos Transmilenio
Un operador tecnológico
Un ente gestor
Dos operadores de flota
Un operador de recaudo
Un agente Administrador de
recursos
Un ente gestor
Tres operadores de flota
(Uno público)
Un operador de recaudo
Dos agentes
Administradores de recursos
Un ente gestor
Cuatro operadores de flota
Un operador de recaudo
Un agente Administrador de
recursos
Un ente gestor
8. Características de
operadores de transporte
Operador conformado por
empresarios del TPC
Operadores conformados a
partir de empresas del TPC,
inversionistas y mixtos
Operadores Conformados
por Cooperativas y
empresas de TPC
Operadores Conformados
por Cooperativas de TPC
y empresas operadores de
SITM de Bogotá
Operador Público –
Transcaribe operador
Tres de los cuatro
operadores cuentan con
participación de empresas
que operan en Bogotá.
La Empresa de Transporte
Masivo S.A reúne a
pequeños propietarios
9. Medio de pagoTarjeta inteligente sin
contacto
Tarjeta inteligente sin
contacto
Tarjeta inteligente sin
contacto
Tarjeta inteligente con
posibilidad de tiquete único
Tarjeta inteligente sin
contacto
Página 21
Contexto
ASPECTO SITM PEREIRA SITP BOGOTÁ SITM BARRANQUILLA SITM CARTAGENA SITM CALI
10. Esquemas de
remuneración
Distribución de bolsa
de ingresos basada en
vehículos-km
Ente gestor: participación
porcentual de los ingresos
Pago por kilómetro para
flota troncal; pago por bus,
por kilómetro y por pasajero
para flota SITP zonal
Recaudo: basado en
validaciones
Ente gestor: porcentaje fijo
Flota -Tarifa licitada por tipo
de vehículo por kilómetro
recorrido y nivel de servicio
Recaudo – Valor fijo por
pasaje vendido
Ente Gestor – Valor fijo por
pasaje vendido.
Flota -Tarifa licitada por tipo
de vehículo por kilómetro
recorrido y nivel de servicio
Recaudo – Valor fijo por
pasaje vendido
Ente Gestor – Valor fijo por
pasaje validado
Pago a operadores según
kilómetro recorrido. El
recaudador y el ente gestor
cuentan con un porcentaje
preestablecido de la bolsa.
11. Demanda real y
demanda estimada
Pasajeros por día
121.000 / 140.000
Troncal 2,5 millones / 2,2
millones
Zonal 1,7 millones / 3,6
millones
131000 / 305.000 106.000 / 450.000 485.000 / 960.000
12. Capacidad Institucional
Ente Gestor con buena
organización, débil
coordinación con área
metropolitana
Cabeza de sector SDM,
Ente Gestor fuerte, la
infraestructura está a
cargo del IDU, entidad
que no responde con
la contratación a los
requerimientos del sistema
Ente Gestor organizado
trabajo coordinado con área
metropolitana
Concentrada en
infraestructura
Débil coordinación con
autoridad de transporte
Interacción entre el
Ente Gestor y la Alcaldía
Municipal.
13. Requerimientos de
fondos de cobertura para la
operación
Requiere $11.300 millones
por año por faltante de
demanda
Requiere del orden de
$700.000 millones por año
Requiere $23.633 millones
por año
En espera de avance en la
implementación
Estimado en $100.000
millones por año
15. Proyección de recursos
para mantenimiento de
infraestructura
Recursos de presupuesto
público local
Recursos de presupuesto
público Local
Recursos de presupuesto
público distrital con cargo a
la tasa combustibles
Recursos de presupuesto
público
Recursos de presupuesto
público Local
16. Aspectos contractuales a
tener en cuenta
Un operador se le caducó la
concesión. Renovación de
concesión en 2018
Concesiones Fase I y Fase II
en proceso de renovación
(licitación)
Concesiones de SITP a 24
años.
Operadores locales en
negociación de tarifas
adicionales para apoyar
operación de Transmetro
Concesión de operación
por ingreso esperado
En el año 2014 se abrieron
los contratos ampliándose
las concesiones en 6 años
17. ChatarrizaciónCompleta para proceso de
Megabús
59%
Pendientes 4.877 busesCulminada En proceso
Pendiente finalizar a
partir de la incorporación
definitiva de flota
18. Sustitución o integración
de transporte públicoSITP en estructuración
SITP en proceso de
implementaciónSITP en estructuración Sustitución 100% TPC
Por amplia cobertura, podría
considerarse un proyecto
tipo SITP. Pendiente
integración camperos en
la ladera.
19. Experiencias Positivas
Acuerdos de colaboración
entre el masivo y el TPC
para operar las rutas y
reducir el impacto al
usuario ante la caducidad
del contrato del operador
del SITM
Transformación del TPC
(BRT ejemplo para muchas
otras aplicaciones)
Fortalecimiento de
capacidad pública
Implementación de Fondo
de Estabilización para cubrir
déficit operativo
Buen comportamiento del
usuario
Sin déficit operativo a la
fecha
Gestión de fuentes de
recursos adicionales para el
Sistema.
Interacción entre Ente
Gestor y Administración
Municipal
20. Experiencias Negativas
Pérdida de demanda por
incumplimientos en la
operación
Contrato de concesión
caducado por
incumplimiento del
operador.
Alto costo de la
transformación (déficit
público elevado)
Baja satisfacción de usuarios
con el servicio
Implementación incompleta
Déficit operativo sostenido
generando vinculación flota
parcial
Demora en implementación
por incumplimiento en
vinculación de flota
Déficit en la demanda
esperada
Empresas altamente
endeudadas
Incumplimiento en la
vinculación de flota
01
02
03
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06
Página 22
Tabla 3. Aspectos relevantes de los Sistemas Estratégicos de Transporte Público SETP. Fuente: elaboración propia a partir de información de los Entes Gestores
ASPECTO SETP SINCELEJO SETP SANTA MARTA SETP MONTERÍA
1. Fuentes de Financiamiento Nación
Los recursos de la nación se han
reprogramado en dos oportunidades
dada la baja ejecución del proyecto y el
incumplimiento de la contrapartida local
(Valorización)
Los recursos de la nación se han
reprogramado en dos oportunidades
dada la baja ejecución del proyecto y el
incumplimiento de la contrapartida local
Los recursos de la nación se han
reprogramado en dos oportunidades
dada la baja ejecución del proyecto; sin
embargo, es uno de los proyectos con
mayor nivel de ejecución
2. Fuente de Financiamiento Local
La fuente de financiamiento local asignada
al momento de la suscripción del convenio
de cofinanciación se tuvo que sustituir. Esta
situación genero un atraso estimado de 16
meses en la ejecución del proyecto
La fuente de financiamiento local asignada
al momento de la suscripción del convenio
de cofinanciación se tuvo que sustituir por
temas administrativos y dificultades en la
definición de vigencias futuras
El Municipio ha cumplido a cabalidad y
finaliza sus aportes en el año 2016. Sin
embargo, alrededor de $19.000 millones
están pendientes de validación como
aportes en especie
3. Fuente asignada para respaldar
contrapartida local
· Recursos Propios
· SGP libre inversión
· Sobretasa a la gasolina
· ICLD
· SGP libre inversión
· ICLD
· SGP libre inversión
· Sobretasa a la gasolina
4. Recursos de Crédito
Tiene requerimientos de crédito por el
orden de $30.000 millones. Ya tiene pre
aprobado con banca comercial por el
orden de $27.000 millones.
No tiene previsto operaciones de crédito
a la fecha.
Suscribió endeudamientos entre el 2011 y el
2015 por valor de $18.600 millones.
5. Proceso de estructuración Finalizado Está en proceso de cierre Está en proceso de cierre
6. Capacidad Institucional para recibir
productos de la estructuración Baja Baja En implementación
7. Requerimientos de fondos de cobertura
para la operación Requiere No requiere Requiere
8. Proyección de recursos para
mantenimiento de infraestructuraNo se contemplaron
Tiene previstos recursos de presupuesto
público y una concesión para el
mantenimiento de la malla vial hasta el
año 2022
No se han contemplado
9. Características de operadores de
transporte localEmpresas principalmente afiliadoras Empresas principalmente afiliadoras Empresas propietarias de flota
10. Utilización de recursos del convenio
de cofinanciación (costos financieros) para
financiar infraestructura operacional
Esta redistribuyendo recursos previstos para
cubrir costos financieros, para utilizarlos en
otros componentes del sistema
Esta redistribuyendo recursos previstos para
cubrir costos financieros para utilizarlos en
otros componentes del sistema
Esta redistribuyendo recursos previstos para
cubrir costos financieros para utilizarlos en
otros componentes del sistema
11. Banca Multilateral que está financiando
el proyecto.Banco Mundial BID CAF
12. Operadores de transporte Un operador Un operador Dos Operadores
13. Esquemas de remuneración
Remuneración Operador de Transporte
Remuneración fija: Está en función de la
disponibilidad de flota y patios.
Remuneración Variable: Está en función
del número de pasajeros y los kilómetros
operados.
Remuneración Agente Tecnológico:
Remuneración Fija: Está en función de
los equipos embarcados y los equipos en
campo
Remuneración Variable: Está en función del
número de pasajes comprados.
Remuneración Operador de Transporte
Disponibilidad de flota
Pasajeros
Kilómetros
Remuneración Agente Tecnológico:
Pasajeros
Remuneración Operador de Transporte
Disponibilidad de flota
Pasajeros
Kilómetros
Remuneración Agente Tecnológico:
Pasajeros
14. Demanda esperada 22.000 pasajeros por día 220.000 pasajeros por día 77.000 pasajeros por día
15. Características sistema de recaudoTarjeta electrónica sin contacto. No
considera el pago en efectivo
Tarjeta electrónica sin contacto. No
considera el pago en efectivo
Tarjeta electrónica sin contacto. No
considera el pago en efectivo
15. Experiencias PositivasCrear nuevamente un sistema de transporte
público que era inexistente en la ciudad.
Gestor y operadores organizados (no ha
iniciado bajo nuevo esquema)
Operador con 80% del mercado y palanca
financiera
16. Experiencias Negativas Falta regulación de mototaxismo Autoridad es una Unidad de la Alcaldía Falta regulación de mototaxismo
Página 23
Contexto
01
02
03
04
05
06
Ahora bien, es importante considerar con más detalle dos as-
pectos claves que han determinado y afectado la financiación,
diseño, implementación y operación de los sistemas que de-
ben ser analizados a profundidad. Estos son la demanda y la
evolución de la motorización en las ciudades. En el siguiente
apartado estos se explicarán con detalle, al igual que sus im-
pactos, durante el desarrollo de los SITM y los SETP.
FACTOR CLAVE: LA REALIDAD DE LA DEMANDA
Las estimaciones de demanda en las etapas de diseño de los
SITM y los SETP fueron optimistas, salvo por el caso de Trans-
milenio en Bogotá. Estas no capturaron algunas tendencias
como el aumento de la motorización particular, especialmente
de motocicletas, el aumento del uso de la bicicleta y el creci-
miento del transporte informal. Así mismo, en los sistemas se
presentaron costos adicionales, tanto en infraestructura, re-
sultado de problemáticas en torno a la reubicación de redes de
servicios públicos, como en la adquisición de predios, la res-
titución o compensación a los propietarios y el escalamiento
de costos de construcción. También, el incremento del precio
de los vehículos por depreciación del peso colombiano frente a
monedas internacionales influyó en los sistemas y, durante un
tiempo relativamente largo, en el costo de los combustibles.
Como resultado, se han presentado dificultades financieras
para las instituciones públicas, que se vieron abocadas a con-
tribuir con recursos públicos para subsanar los costos de los
sistemas que la tarifa no alcanzó a cubrir, como el caso de
Cali y Medellín. Estas dificultades han llevado a las ciudades
a buscar nuevas fuentes para cubrir los costos, como ha pa-
sado en Cali y Barranquilla. Estas dificultades inciden en la
prestación del servicio por parte de los privados que partici-
pan en los sistemas, lo que se ha reflejado en un deficiente
mantenimiento de la flota. Las razones más importantes por
las cuales la demanda real es menor a la esperada son:
• Aumento de uso de vehículos particulares (motocicletas
y automóviles). En Bogotá, también se observó aumento
del uso de modos no motorizados como la bicicleta (véase
próxima sección).
• Incremento del transporte informal, especialmente el
mototaxismo.
• Competencia de los SITM y los SETP frente al Transpor-
te Público Colectivo (TPC) tradicional. Por ejemplo, la
reorganización de rutas realizada en Pereira por el Área
Metropolitana de Centro-Occidente (AMCO) resultó en
paralelismo y competencia con el SITM Megabús, produc-
to de la falta de coordinación de las diferentes entidades
del orden territorial que tienen injerencia en el transporte
público del área . Otro caso es Bogotá, en donde no se ha
eliminado el TPC como se esperaba, mediante la estructu-
ración y puesta en marcha del SITP.
• Demoras en la construcción de estaciones de integra-
ción de rutas alimentadoras, generando desfases en los
modelos operación planteados en la estructuración de los
proyectos.
• Resistencias del usuario de transporte público a usar estos
sistemas de transporte, y a cambiar sus hábitos de movi-
lidad y su preferencia a usar otros modos particulares de
transporte, especialmente las motos.
Página 24
Ahora bien, dentro de este escenario, cada uno de los SITM
y los SETP tienen condiciones distintas de acuerdo con las
características de cada ciudad que es importante tener en
cuenta. Para entenderlas, una forma es mediante compara-
ciones que permiten dimensionar la eficiencia de las inver-
siones frente a las demandas proyectadas y las de pasajeros.
Por ejemplo, el caso de Bogotá es de una dimensión mayor al
resto de ciudades. La demanda del sistema de transporte ma-
sivo Transmilenio es del orden de 2.500.000 pasajeros diarios
y con inversiones públicas de $8,6 billones e inversiones pri-
vadas de $ 700 mil millones. Por su parte, el SITP de Bogo-
tá esperaba 3.6 millones de pasajeros diarios y moviliza 1.7
millones de pasajeros al día, con inversiones públicas de 410
mil millones y privadas de 580 mil millones (Figura 4). Los
recursos invertidos por pasajero en el sistema troncal de Bo-
gotá tienen un menor grado de eficiencia frente a los del SITP.
Figura 4. Demanda Esperada y Demanda Real e Inversiones Públicas y Privadas en Transmilenio y SITP de Bogotá. Fuente: elaboración propia con datos de TRANSMILENIO S.A.; demanda estimada
en preparación del proyecto y demandas reales de 2016; inversión pública real; inversión privada estimada con el alcance de flota y recaudo.
Figura 5. Demanda esperada y demanda real e inversiones públicas y privadas en el transporte urbano del Valle de Aburrá. Fuente: elaboración propia con datos de los Entes Gestores, Ministerio
de Transporte (UMUS), Departamento Nacional de Planeación.
2,2
3,6
2,5
1,7
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
Bogota TransMilenio Bogotá SITP
Dem
anda
- M
ill. P
ax D
ía
Demada estimada vs real
Transporte Urbano Bogotá
8,6
0,410,7 0,58
Bogota TransMilenio Bogotá SITP$ 0,00
$ 1,00
$ 2,00
$ 3,00
$ 4,00
$ 5,00
$ 6,00
$ 7,00
$ 8,00
$ 9,00
Inve
rsió
n - B
illon
es d
e $
Inversión pública y privada
249
838
1620
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
Metro de Medellín(Metro - Tranvía - Cable)
Medellín Metroplus
Dem
anda
: Mile
s de
Pax
Día
Transporte Urbano Valle de AburráDemanda de pasajeros, estimada vs real
6.663.000
925.749 1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
0Metro de Medellín
(Metro - Tranvía - Cable)Medellín Metroplus
Inve
rsió
n: M
iles d
e $
Inversión pública
2,2
Página 25
Contexto
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02
03
04
05
06
El caso de Medellín y los sistemas que operan en la ciudad y su
Área Metropolitana, muestran que se han realizado inversio-
nes del orden de los $6,6 billones de pesos, con una demanda
real de 838 mil pasajeros al día, correspondientes al Metro, el
Tranvía y el Cable (Figura 5). Complementariamente, el sis-
tema de buses Metroplus, contempló una demanda cercana a
los 250 mil pasajeros diarios, pero ha alcanzado demandas de
162 mil pasajeros y se han adelantado inversiones públicas del
orden de $831 mil millones de pesos de los $925 mil millones
comprometidos en el convenio de cofinanciación (Figura 5).
Para el caso de otras ciudades con sistemas SITM, como
Cali, la demanda estimada fue de 960 mil pasajeros por día,
con inversiones públicas de $2,1 Billones de pesos y priva-
das de $695 mil millones de pesos (Figura 6). En Cartagena,
la demanda estimada fue de 450 mil pasajeros por día, con
inversiones públicas de $761 mil millones de pesos, de los
cuales se han ejecutado $578 mil millones, y privadas de
$394 mil millones de pesos (Figura 6). Otro caso fue el del
Área Metropolitana de Centro Occidente – AMCO, en donde
la demanda estimada fue de 140 mil pasajeros al día, con in-
versiones públicas de $317 mil millones de pesos y privadas
de $105 mil millones de pesos (Figura 6).
Figura 6. Demanda esperada y demanda real e inversiones públicas y privadas en los SITM. Fuente: elaboración propia con datos de Entes Gestores; demanda e inversiones estimadas en las
estructuraciones de los proyectos; demanda real de 2017 (Las demandas esperadas pueden variar según fuente de información – MHCP, DNP, MT).
Para el caso de otras ciudades con sistemas SETP, como Sin-
celejo, la demanda esperada fue estimada en 22 mil pasajeros
por día, con inversiones públicas de $190 mil millones de pe-
sos, de los cuales se han ejecutado $101 mil millones y priva-
das de $32 mil millones (Figura 7). Santa Marta es otro caso
interesante. En esta ciudad la demanda estimada fue de 220
mil pasajeros al día y se han ejecutado inversiones públicas de
$ 125 mil millones de los $407 mil millones de pesos previstos
en el convenio de cofinanciación e inversiones privadas de
$186 mil millones de pesos (Figura 7). Otro caso es Montería,
en donde se estimaron demandas de 77 mil pasajeros al día e
inversiones públicas cercanas a los $300 mil millones de pe-
sos, de las cuales se han ejecutado 205 mil millones y privadas
cercanas a los $50 mil millones de pesos (Figura 7).
960
305
450
140
387485
131 106 121 1180
200
400
600
800
1000
1200
Cali AM Barraquilla
Cartagena AM Centrooccidente
AM Bucaramanga
Dem
anda
Mile
s de
Pax
Dia
Demada Estimada vs Real$ 2.136.852
$ 829.795$ 761.577
$ 317.619$ 660.466$ 695.321
$ 337.252
$ 394.501
$ 105.131$ 105.377
$ 0$ 150.000$ 300.000$ 450.000$ 600.000$ 750.000$ 900.000
$ 1.050.000$ 1.200.000$ 1.350.000$ 1.500.000$ 1.650.000$ 1.800.000$ 1.950.000$ 2.100.000
Cali AM Barraquilla Cartagena AM CentroOccidente
AM Bucaramanga
Inve
rsió
n :
Mill
de
$
SITMInversión Pública y Privada
Página 26
Figura 7. Demanda esperada y demanda real e inversiones públicas y privadas en los SETP. Fuente: elaboración propia con datos de los Entes Gestores, Ministerio de Transporte (UMUS),
Departamento Nacional de Planeación.
Otra forma de entender la “costo-efectividad” de las inver-
siones públicas y privadas en los sistemas es mediante el
cálculo del indicador de inversión por pasajero-día estima-
da. Para los SITM este indicador fue estimado entre 1.69 y
3.91 millones de inversión pública/pasajero/día y 0.27 y 1.11
millones de inversión privada/pasajero/día (Figura 8).
Sin embargo, al analizar la inversión pública por pasajero
con las demandas hasta el momento alcanzadas se observa
que se han duplicado o triplicado las inversiones por pasajero
realmente transportado pasando de un promedio de 2.61 a
4.8 millones invertidos/pasajero/día. Es pertinente mencio-
nar que Cartagena está en proceso de implementación, por lo
cual se espera que estos indicadores disminuyan acercándose
a los valores previstos.
Figura 8. Comparación de la inversión pública con demanda de pasajeros por día prevista de los SITM.
0
50
100
150
200
250
$ 407.360
$ 48.756
$ 295.747
$ 0
$ 500.000
$ 450.000
$ 400.000
$ 350.000
$ 300.000
$ 250.000
$ 200.000
$ 150.000
$ 100.000
$ 50.000
SETPDemada (*Estructuración) Inversión Pública y Privada
Dem
anda
Mile
s de
Pax
Día
Inve
rsió
n :
Mill
de
$
Sincelejo Santa Marta Montería Sincelejo Santa Marta Montería
$ 186.086$ 190.101
$ 35.50422
220
77
0
Inversión/demanda real vs inversión/demanda estimada
Inve
rsió
n Pú
blic
a: M
illon
es $
/ P
ax d
ía
Bogotá Transmilenio Cali AM Barranquilla Cartagena AM Centro Occidente AM Bucaramanga Medellín Metroplus
Inversión pública
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
3,4 3,914,4
2,23
6,3
2,72
5,8
1,692,6 2,27
5,6
1,71
5,7
3,72
Página 27
Contexto
Figura 9. Comparación de la inversión privada con demanda de pasajeros por día prevista de los SITM
De otra parte, la inversión privada por pasajero pasó de un
promedio estimado de 0,67 a 1,5 millones invertidos/pasaje-
ro/día (Figura 9). Esto permite inferir que hay una tendencia
creciente de la inversión unitaria privada con el incremento
de la inversión unitaria pública.
En resumen, conforme a lo anterior, es posible señalar que se
está perdiendo eficiencia en la inversión en la medida que no
se alcanzan las demandas estimadas. En este ejercicio, los va-
lores son útiles como referencia (benchmarking), permitiendo
también realizar una comparación internacional (Figura 10).
Lo anterior da lugar a preguntarse si es mejor implementar es-
trategias menos ambiciosas en términos de inversión pero que
mejoren la prestación del servicio al usuario en condiciones de
regularidad y confiabilidad por parte de los SITM y los SETP.
Para entender mejor este panorama, la Figura 10 presenta una
comparación de los costos de infraestructura por pasajero-día
con los sistemas de buses en Latinoamérica y Asia (Hidalgo
& Carrigan, 2010). Estos sistemas se ordenan por niveles de
demanda y los costos se presentan en valores equivalentes en
pesos colombianos de 2015.
Figura 10. Comparación de Costos por Pasajero-día para varios Sistemas Internacionales. Fuente: elaboración propia con datos de entes gestores e información de Hidalgo & Carrigan, 2010
0
Inve
rsió
n Pr
ivad
a: M
illon
es $
/ P
ax d
ía
Bogotá Transmilenio Cali AM Barranquilla Cartagena AM Centro Occidente AM Bucaramanga
Inversión privada
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
Inversión/demanda real vs inversión/demanda estimada
0,28 0,32
1,43
0,72
2,57
1,11
3,01
0,88 0,87 0,75 0,89
0,27
0
Demanda pasajeros día Costo infraestructura (COP) por pasajero / día
Dem
anda
pas
ajer
os/d
ía (m
illon
es)
Comparación costo de la infraestructura por pasajerode SETP / SITM / SITP vs sistemas internacionales
1
3
Cos
to in
fraes
truct
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(CO
P) p
or p
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a
0
1
2
3
4
5
6
7
4
5
6
7
2
Sao Pa
ulo
Interlig
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Santia
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Transa
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Bogotá
Transm
ilenio
Curutiba RIT
Bogotá
SITP
Quito
Metrobus-Q
Mexico
Metrobús
Guayaquil
Metrovía
Jaka
rta
Transja
karta Cali
MetroCali
MEdellín
Metroplus
Barra
nquilla
Trnasm
etro
Cartagena
Trnasc
aribe
Bucaramanga
Metrolín
ea
AM. Centro
Occidente
Beijin
g BRT1
Guadalajara
Macrobús
Leon SI
T
Optibús
Ahmedabad
Janmarg
0,16 0,06
3,50
0,830,64 0,63 0,53
4,415,71
6,33
5,81 5,60
2,62
1,721,28
0,55
3,31
0,19 0,24
Página 28
A partir de la anterior comparación, en promedio, las ciudades
de estas regiones invierten 2.6 millones por pasajero-día en
infraestructura de sistemas de transporte en bus. En la Figura
10 se observa que algunos de los valores extremos se encuen-
tran en ciudades como Bogotá, Barranquilla y Cartagena. Esto
se debe a que en Bogotá, con Transmilenio (3,5 millones por
pasajero-día), el resultado del alto costo de las intervenciones
está en la infraestructura, especialmente en la Fase III. Para los
casos de Barranquilla, Bucaramanga y Medellín (6,3; 5,6 y 5,7
millones por pasajero-día respectivamente), esto fue producto
del bajo nivel relativo de demanda respecto a las inversiones
en infraestructura. Para el caso de Cartagena, con Transcaribe
(5,8 millones por pasajero-día), esto se debió por cuenta del
bajo nivel inicial de demanda, debido a que este sistema aún
está en etapa de implementación. Lo anterior quiere decir que
en la Figura 10 se observa una tendencia a reducir la inversión
por pasajero con el nivel de demanda, aunque se presentan ca-
sos extremos en Cartagena (en implementación), Barranquilla
(demanda real baja respecto a las inversiones) y Transmilenio
(inversiones altas respecto a la demanda).
En este mismo análisis, si se comparan estos sistemas con los
de otras ciudades de la región, los de mayor demanda tienen
costos muy bajos, como Santiago de Chile (0.05 millones por
pasajero-día) y Sao Paulo en Brasil (0.16 millones por pasa-
jero-día) (Figura 10). Además, las comparaciones en la Figura
10 también evidencian el nivel de inversión por pasajero en
Colombia, el cual es muy alto para la demanda movilizada.
Conforme a lo anterior, se puede notar una clara tendencia a
sobrestimar la demanda (Figura 4, Figura 5, Figura 6 y Figura
7). Esto es relevante en la medida que el ingreso por tarifas fue
considerado como la principal fuente de pago para los contratos
de operación. Por lo anterior, salvo Bogotá, los sistemas fue-
ron diseñados a partir de demandas sobrestimadas que llevaron
a altas sumas de inversión en sus construcciones frente a los
menores valores de demanda real que estos obtuvieron. Este
efecto resultó en problemas financieros para los operadores al
desequilibrar sus estimaciones financieras. No obstante, es im-
portante tener en cuenta que este riesgo de la demanda se tras-
ladó a los operadores en la medida que se pagó en función de los
recursos que efectivamente ingresaron al sistema, a excepción
de lo que ocurrió en Bogotá con la operación troncal, donde se
pagó en función del kilómetro ofertado de Transmilenio.
Bajo este contexto, en la siguiente sección se expondrán con
más detalle los aspectos que incidieron en el aumento en la
motorización de vehículos particulares y que afectaron las
estimaciones de las demandas, las cuales también generaron
repercusiones en la sostenibilidad, la implementación y la ope-
ración de los sistemas de transporte de las ciudades del país.
FACTOR CLAVE: LA EVOLUCIÓN DE LA MOTORIZACIÓN
Entre el año 2002 y el año 2016 el parque automotor de Colom-
bia aumentó un 248%. Este aumento ha estado representado
de manera importante por las motocicletas, especialmente a
partir del año 2009. De hecho, entre los años 2002 y 2016
este parque automotor ha crecido un 468% (ANDI Cámara de
la Industria Automotriz, 2018; Red de Ciudades Cómo Vamos,
El año 2002 las motocicletas representaban el 36% del parque automotor en Colombia llegando al 56% para el año 2016.
Página 29
Contexto
n.d.). Existen estudios que documentan este crecimiento y sus
características, riesgos y oportunidades como la publicación
“La motocicleta en América Latina” de CAF (Rodríguez, San-
tana, & Pardo, 2015).
Como se observa en la Figura 11 , para el año 2002 las motoci-
cletas representaban el 36% del parque automotor en Colom-
bia, mientras que para el año 2016 representaron el 56%. Esta
transformación del uso de las motocicletas en las ciudades ha
cambiado de manera importante la estructura del transporte,
donde la motocicleta no sólo se está convirtiendo en uno de
los principales modos de transporte, sino que generó proble-
mas alrededor de la congestión vehicular y la seguridad vial,
como los aumentos en las tasas de accidentalidad y las muer-
tes de conductores de motocicletas.
Figura 11. Crecimiento del Parque Automotor en Colombia 2002-2016. Fuente: elaboración propia a partir de estudio “Las motocicletas en Colombia – Aliadas del desarrollo del País” (ANDI
Cámara de la Industria Automotriz, 2018;y de Red de Ciudades Cómo Vamos, n.d.)
Figura 12. Matrículas de Motocicletas 2016 / Motos / 1.000 hab. Fuente: elaboración propia a partir de estudio “Las motocicletas en Colombia – Aliadas del desarrollo del País” (ANDI Cámara de la
Industria Automotriz, 2018;y de Red de Ciudades Cómo Vamos, n.d.)
0
Automóviles, camionetas y camperos vs Motocicletas
Mill
ones
(Ato
móv
iles,
Cam
inon
es C
ampe
ro -
Mot
ocic
leta
)
Crecimiento parque automotor
8
7
6
5
4
3
2
1
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
0
Mot
os m
atric
ulad
as
Matrículas de Motocicletas 2016
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
80.000
70.000
90.000
0
20
40
60
80
100
120
160
140
180M
otos
por
cad
a100
0 ha
b
76.522
9
70.275
28
51.690
21
31.667
70
25.244
4836.000
32 22.487
3
43.669
10
156
11.788
Medellín Cali Montería BucaramangaAM
Bucaramanga Antioquía Barranquilla SincelejoBogotá
Página 30
Además, el aumento del parque automotor de motocicletas
generó un mayor impacto en ciudades como Sincelejo, Mon-
tería y el AM del Valle de aburra. Por ejemplo, los mayores
casos alcanzaron a registrar hasta 156 motos por cada mil
habitantes (Sincelejo) y 70 por cada mil habitantes (Montería)
(Figura 12).
En este escenario, la competitividad de los sistemas de trans-
porte urbano frente a la motocicleta resultó poco favorable en la
medida que aspectos como el costo de movilización y el tiempo
de los recorridos, no representan ventajas competitivas. Como
ejemplo, se construyó un análisis comparativo de una rutina de
viajes de una pareja en las ciudades de Bucaramanga y Bogotá.
Estas tienen la opción de movilizarse en el SITP o comprar una
motocicleta (Figura 13). Como resultado se encontró que tan-
to en Bogotá como en Bucaramanga los sistemas de transporte
masivo tienen mayores tiempos de viaje frente al uso de moto-
cicleta, 12 y 25 minutos respectivamente (Figura 13).
De igual forma, para el caso de Bucaramanga, el transportarse
en el SITM (Metrolínea) resulta un 80% más costoso que el
movilizarse en motocicleta. Por su parte, en el caso de Bogotá,
el SITM (Transmilenio) es un 6% menos costoso, pero tiene la
limitante de que la motocicleta esta siempre disponible para
la movilización de los propietarios (Figura 13). En este esce-
nario, influye el número de pasajes que requiere cada pareja
para movilizarse en sus trayectos. Por ejemplo, en Bucara-
manga se necesitarían 160 pasajes mensuales para ir del sur
al norte y en Bogotá sólo la mitad para movilizarse del sur al
centro. En este aspecto la intermodalidad y la conectividad
de los sistemas influye en el número de pasajes que requie-
ren los usuarios y en sus gastos, ya que un sistema con una
conectividad eficiente se puede reducir el número de pasajes
necesarios para llegar a un destino y, por consiguiente, hacer
que los gastos en el transporte público por parte del usuario
sean menores (Figura 13).
Figura 13. Costo de Oportunidad Motocicletas Vs Transporte Público (Caso Metrolínea y Transmilenio). Fuente: elaboración propia a partir de información de los Entes Gestores y de informes de
Red de Ciudades Cómo Vamos, n.d.
Bogotá
Motocicleta
$ 187.000
Trayecto Sur – Centro Trayecto Sur – Norte
Dos personas trabajan de lunes a viernes. Almuerzan diariamente en casa
Dos Personas trabajan de lunes a viernes. Almuerzan en el lugar de trabajo.
Financiamiento: $82.000, Gasolina: $ 40.000, Parqueadero: $ 30.000,
Impuestos: $ 35.000
Con base en una Moto de $3.399.000, financiada en 5 añosa una tasa del 15%
anual
Bucaramanga (AMB)
Transmilenio
$ 176.000
60min
35min
20min
32min
Pasajes Mensuales: 4*5*4
= 80 Costo Pasaje: $2.200
Metrolínea
$ 336.000Pasajes Mensuales:
8x5x4 = 160
Costo Pasaje: $2.100
Costo de Oportunidad Motocicletas Vs Transporte Público
Página 31
Contexto
ASPECTOS POSITIVOS, DIFICULTADES Y RETOS DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE MASIVO Y ESTRATÉGICOS DEL PAÍS
Como parte del proceso de entendimiento de los sistemas de
transporte público, la caracterización de cualquier de ellos
permite evidenciar distintos aspectos que van desde sus difi-
cultades, pasando por los retos que estos deben superar, hasta
resaltar los aspectos positivos que inciden en los mismos, así
como los factores que influencian la calidad de vida. A con-
tinuación se presentan los principales aspectos positivos de
cada uno de ellos.
ASPECTOS POSITIVOSLos SITM y los SETP han permitido una transformación de la
estructura de prestación de los servicios de transporte público
en las ciudades, generando beneficios económicos, sociales y
ambientales, tales como:
1. Un modelo de implementación de acciones público-pri-
vadas, que ha evidenciado de manera eficiente el rol de los
actores públicos y privados.
2. Inversiones en infraestructura cercanas a los $15 billo-
nes de pesos, impulsado el desarrollo económico y urbano.
3. En promedio en los SITM se realizan 6.5 millones de
viajes diarios, Se han logrado constituir unidades de gestión
especializada para la implementación de los proyectos (Entes
Gestores), las cuales han generado una nueva dinámica alre-
dedor de la gestión de proyectos a nivel nacional.
4. Los tiempos de viaje se redujeron entre 5.5 y 51 minutos
promedio por día por pasajero. Esto implica una mejora en
la calidad de vida de los usuarios y un mejor acceso a los
centros de trabajo, estudio y comercio. (Fedesarrollo, 2013)
5. La puesta en marcha de los SITM ha permitido reducir
las emisiones de gases contaminantes en ciudades como
Cali, donde se dejaron de emitir 170 mil toneladas de
dióxido de carbono equivalentes, y 35 mil toneladas en Bu-
caramanga (Fedesarrollo, 2013).
6. Se han dado incrementos relativos en el valor del suelo
residencial y resultados mixtos para el suelo comercial. En
Pereira, los incrementos alcanzaron a ser del 25.8% en el
suelo de uso residencial y de 67.7% en el de uso comer-
cial. En Cali, la valorización del suelo comercial fue 15%
comparado con el comercial que fue del 18%. En Pereira, el
suelo de uso residencial fue del 26% frente al 68% del uso
comercial. En Barranquilla el precio del suelo de uso resi-
dencial fue del 0.33% por cada metro de distancia desde la
estación o portal del SITM. (Fedesarrollo, 2013)
En el caso de los SITM, su implementación ha generado un
avance en la forma como se prestan los servicios públicos de
transporte en las ciudades colombianas, cumpliendo uno de
los objetivos de la política pública: modernizar pasando de la
guerra del centavo con permisos precarios, a sistemas de con-
tratación con empresas fortalecidas y mayor control públi-
co. Así, se han logrado beneficios socioeconómicos positivos,
como los ahorros de tiempo y costos operativos, reducción de
incidentes de tráfico y de contaminación.
Los SITM y los SETP han permitido una transformación de la estructura de prestación de los servicios de transporte público en las ciudades, generando beneficios económicos, sociales y ambientales
Página 32
Para el caso de los SETP destaca:
• Su gestión ha permitido el desarrollo de infraestructura,
como la construcción de avenidas, vías locales, andenes, ci-
clo-rutas e intersecciones. Los recursos nacionales han sido
útiles para avanzar en proyectos urbanos.
• Los convenios iniciales de financiamiento han sido revisados,
permitiendo a las ciudades modificar las fuentes iniciales,
como la valorización, por recursos de su presupuesto gene-
ral. También han recurrido a recursos de crédito para avan-
zar componentes de infraestructura, por ejemplo, Sincelejo
con $57.000 millones y Montería con $18.600 millones de
pesos. Esto indica que los Entes Gestores en ciudades inter-
medias tienen credibilidad ante la banca comercial.
• Los operadores de transporte han iniciado un proceso de
organización interna e implementado cambios a nivel
empresarial, buscando mejorar sus condiciones actuales
para asumir la prestación del servicio de transporte acorde
a los lineamientos definidos en las estructuraciones de cada
proyecto.
DIFICULTADESSin embargo, aunque se han identificado avances significa-
tivos alrededor del programa de transporte urbano a nivel
nacional, también se han presentado aspectos que han gene-
rado dificultades de implementación y consolidación de los
sistemas, tales como:
• Las estimaciones de demanda de viajes de pasajeros no
se alcanzaron. Como se describió en la sección anterior,
estas llevaron a que no se alcanzaran puntos de equilibrio
en la sostenibilidad económica de los sistemas, al con-
cebir a los ingresos provenientes por el pago de pasajes
como la principal fuente de sostenimiento, bajo el prin-
cipio de “auto sostenibilidad” sobre el cual se planearon
y estructuraron los sistemas. Es decir, este principio
determinó que la totalidad de los costos operativos de
los SITM y SETP, tales como capital, mantenimiento,
operación de buses y sistemas de recaudo se cubriría
mediante la tarifa al usuario. Actualmente este principio
no rige enteramente los proyectos, pues se busca apalan-
car varios de sus costos con fuentes alternativas, como se
expondrán más adelante.
• La imposibilidad práctica de cumplir con el principio
de “auto sostenibilidad” llevó a que los aumentos de
productividad facilitados por las inversiones en infraes-
tructura no alcanzaran a compensar los mayores costos
de la formalidad: cumplimiento de normas laborales, pago
de impuestos, mantenimiento oportuno, estructuras de
Página 33
Contexto
administración (overhead). En estas condiciones a los
sistemas les fue y les es difícil ofrecer servicios de mayor
calidad. A partir de lo anterior, los operadores privados
enfrentaron problemas de liquidez, llevando a un aumen-
to en los costos de operación y, consecuentemente, a un
impacto en las tarifas de operación de los servicios de los
SITM y los SETP. Así mismo, se dieron cargos a la tarifa
adicionales a la operación (infraestructura – chatarriza-
ción) que en ocasiones llevaron a incrementos de la tarifa
a los usuarios, inferiores al crecimiento de la inflación, en
donde el principio de auto sostenibilidad no era aplicable.
• El desequilibrio financiero se vio agravado por falta de
capacidad institucional y técnica en las ciudades. Esta se
dio por la debilidad de las instituciones de los gobiernos
locales para desmontar servicios informales de transpor-
te, así como servicios rivales como el tradicional Trans-
porte Público Colectivo (TPC). Así mismo, las ciudades se
han visto con dificultades para contar con personal téc-
nico que no esté sujeto a los ciclos políticos y cambios de
gobierno, de modo que tampoco les ha permitido prever
el crecimiento de otros modos individuales de transporte
como las motocicletas y tomar las medidas necesarias en
el momento adecuado.
• Muchas de las estructuraciones de los sistemas se rea-
lizaron con estudios de prefactibilidad y con falta de un
enfoque comercial y financiero, así como en ausencia de
una política pública de financiamiento de la operación o
con restricciones establecidas por el gobierno nacional.
Lo anterior ha llevado a generar dificultades en el acceso
a financiación ofrecida por parte de la banca comercial,
cerrando el crédito a operadores que enfrentan serias
dificultades de liquidez.
• La actuación de las autoridades, como los Entes Gestores
frente a los concesionarios es compleja. Su capacidad de
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CONCLUSIONESLos SITM y los SETP afrontan actualmente una serie de dificultades y requieren de diferentes intervenciones para hacerlos
sostenibles y lograr niveles de calidad satisfactorios, y también para que mantengan los usuarios del transporte público
organizado como el principal modo de transporte en las ciudades colombianas. Para los SETP, si bien se han realizado
inversiones en infraestructura urbana con el apoyo del gobierno nacional, no se ha logrado una completa transición hacia
a sistemas organizados en las ciudades donde tienen lugar. Avanzar en la implementación de los SETP requiere voluntad
política de los niveles nacional y local y, eventualmente, cambios en los principios de estructuración que han hecho difícil
la transición. El mayor reto que los SETP afrontan es el de vincular los operadores actuales en un contexto donde la banca
comercial ha planteado sus reservas para otorgar empréstitos o ha elevado las condiciones para hacerlo.
Para el avance de los SITM y SETP se requiere una combinación de decisión política, una revisión y ajuste de las políticas
públicas de acuerdo con las necesidades de las ciudades y un fortalecimiento técnico de las autoridades locales. Del mismo
modo, es fundamental la definición y formalización de fuentes de recursos diferentes a la tarifa para el financiamiento de
actividades operacionales. En algunos casos también es necesario realizar ajustes en las condiciones contractuales por los
cuales se han estructurado los proyectos de los sistemas. No obstante, existen oportunidades para la generación de nuevas
fuentes de pago a partir de autorizaciones emanadas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, como se verá más adelante.
gestión, en algunos casos limitada por cambios institucio-
nales frecuentes, propios del ciclo político de las adminis-
traciones, y en otros casos muy débil dada la imposibilidad
de contar con equipos técnicos del nivel que requieren este
tipo de proyectos.
• En muchos casos, se tomó como referencia el modelo de
Transmilenio Fase I, desconociéndose las condiciones
específicas de cada municipio y las condiciones adminis-
trativas y económicas de los operadores locales. Además,
los procesos de implementación no se han realizado de
acuerdo con las previsiones iniciales, llevando a que exis-
tieran demoras y faltantes de infraestructura.
• En suma, estos factores han llevado a una reducción
drástica de la participación del transporte público en el
total de viajes urbanos y de las posibilidades de acce-
so, en especial de la población de menores ingresos. En
algunas ciudades, especialmente del caribe colombiano,
el transporte público colectivo ha sido reemplazado por
servicios informales en moto (“mototaxismo”), au-
mentando problemas de informalidad y seguridad vial.
Además, los sistemas tienen baja percepción de cali-
dad de servicio, debido a la alta ocupación de buses y
estaciones, baja confiabilidad e inseguridad y niveles de
demanda por debajo de lo esperado. En el caso de Bogotá
se observa también evasión de tarifa, que se estima entre
10 y 15%(Financiera de Desarrollo Nacional, 2017).
Página 35
Contexto
RETOS QUE ENFRENTAN LOS SITM Y SETPMejorar el diseño, estructuración e implementación de los sistemas, en sus etapas de formulación, construcción y operación. El diseño e implementación de los sistemas debe atender y ajustarse a las realidades, necesidades y capacidades de las ciudades, saliendo de un modelo estándar definido principalmente por el gobierno nacional.
Complementar las estructuraciones financieras de modo que con ellas se determine, de forma más precisa, las fuentes de recursos que respaldan la operación y mantenimiento de los sistemas.
Lograr que los gobiernos locales (Alcaldes y Concejos Munici-pales) aprueben la implementación de nuevas fuentes de pago y las incluyan en el presupuesto anual y el marco fiscal de mediano plazo.
Incrementar la confiabilidad y el respaldo de la banca comer-cial por parte de los Entes Gestores y los operadores, de ma-nera que les permita acceder a créditos para la construcción, expansión y operación de los sistemas
Fortalecer la institucionalidad local, tanto de los Entes Ges-tores, como de las entidades estatales de las ciudades donde los sistemas se están desarrollando, de manera que estos no dependan o sean afectados por los cambios de los ciclos polí-ticos.
Aumentar y mejorar la calidad de servicio, la seguridad y per-cepción de los usuarios de manera que con ello se aumente la confiabilidad de los sistemas y los niveles de demanda.
1.
2.
3.
4.
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¿Se cubren los costos?
Para entender cómo se cubren los costos que tienen los SITM y los SETP, es im-
portante comprender cuáles son las fuentes que se han usado para financiarlos.
Tradicionalmente, las fuentes que se han usado en cada una de las fases de cons-
trucción e implementación de estos proyectos se pueden agrupar en tres grandes
categorías: las fuentes públicas, las privadas y las mixtas. Estas se explican en este
capítulo detallando la destinación de estos recursos, ya sea para la financiación de
la infraestructura de los sistemas o para su operación. Sobre estos últimos, se hace
un especial énfasis en la forma en que se ha utilizado la tarifa para cubrir la opera-
ción de los sistemas en distintas ciudades del país que son objeto de este estudio.
También, en este apartado, se describe el comportamiento que ha tenido la cartera
comercial en las ciudades y se perfilan una serie de recomendaciones para que los
actores privados que participan en el desarrollo de los sistemas puedan mejorar su
acceso a estas fuentes.
¿SE CUBREN LOS COSTOS?
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FUENTES UTILIZADAS PARA LOS COSTOS CAPITALES
La ley 310 de 1997, definió los marcos de participación del
gobierno nacional y los locales en la financiación para la
construcción de la infraestructura de los sistemas de trans-
porte masivo y estratégicos. Bajo este marco, esta norma y
la ley 336 de 1996, establecieron que la Nación y los entes
territoriales podrían acordar la financiación conjunta de los
sistemas, con aportes de capital, dinero o especie conforme
a estudios técnicos realizados. Además, la ley 310 estableció
que la financiación de los sistemas por parte de la Nación
debe ser, como mínimo, del 40% y un máximo de 70% del
costo del servicio de deuda del proyecto (Figura 14). En pro-
medio, la financiación del gobierno nacional para los SITM
y los SETP, ha estado alrededor del 70%. El porcentaje res-
tante ha sido asumido por los gobiernos locales (Figura 14).
Ahora bien, las fuentes de pago utilizadas para los gran-
des componentes de los sistemas de transporte público son
de carácter público, provenientes del presupuesto nacio-
nal o local. Estas se han definido mediante los documentos
Conpes y se ha formalizado entre la Nación y los gobiernos
locales mediante los convenios de cofinanciación. A través
de estos convenios se ha determinado los recursos públicos
para la construcción de la infraestructura de los sistemas,
por ejemplo, las vías, las estaciones y la infraestructura para
la operación de los sistemas (Tabla 4).
En este sentido, es importante tener en cuenta que las obras
de infraestructura son responsabilidad de los Entes Gestores
en las ciudades, a excepción de Bogotá, donde el desarrolla-
dor de la infraestructura es el IDU. Estas obras de infraes-
tructura son entregadas a las alcaldías municipales para su
mantenimiento. No obstante, no siempre estas cuentan con
presupuestos asignados por parte de los gobiernos locales
o con fuentes recurrentes destinadas a su mantenimiento
rutinario y periódico.
Figura 14. Fuentes típicas de financiación de transporte masivo en Colombia. Fuente: Elaboración Despacio.org
Proyectos de transporte masivo70% 30%
Gobierno local
Valorización
Ingresos por sobretasaDeuda
Préstamos
Gobierno nacional
Recursos ordinarios
Banca de desarrollo
FINANCIA HASTA FINANCIA DESDE
Fuentes típicas de financiación de transporte masivo
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¿Se cubren los costos?
De manera complementaria, los sistemas también se finan-
cian con fuentes privadas, por ejemplo, de la tarifa y de ex-
plotaciones comerciales realizadas por los entes gestores u
operadores. Estas fuentes privadas se han dirigido princi-
palmente a financiar los equipos, la operación y el manteni-
miento de flota (Tabla 4).
Tabla 4. Carácter de las fuentes utilizadas y proyectadas para la implementación del proyecto. Fuente: Elaboración propia
COMPONENTE FUENTE PÚBLICA FUENTE PRIVADA (CARGO A TARIFA) FUENTE MIXTA (PÚBLICA - PRIVADA)Infraestructura X
Equipos – Buses X
Equipos – Centro de Control X
Equipos – Sistema de Recaudo Centralizado X
Operación X
Mantenimiento infraestructura vial X
Mantenimiento infraestructura operacional X
Finalmente, es importante tener en cuenta que algunos com-
ponentes de los sistemas, como los equipos de control y de
recaudo, se han financiado mediante una mezcla de fuentes
públicas y privadas (Tabla 4).
Dentro de las fuentes públicas tradicionales de financia-
miento o de pago, que han respaldado la construcción de
la infraestructura de los sistemas, se destaca el uso de la
sobretasa a los combustibles en el nivel local. En lo que res-
pecta al nivel nacional, los créditos con la banca comercial
y los recursos de crédito con la banca multilateral son las
fuentes más destacadas. La Tabla 5 presenta una síntesis de
estas fuentes.
En la siguiente sección se exponen las fuentes que princi-
palmente se han usado para respaldar la operación de los
sistemas.
01
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Tabla 5. Fuentes de financiamiento y de pago tradicionales, que respaldan la fase de construcción de los proyectos de transporte. Fuente: elaboración propia, a partir de Información suministrada por MHCP, DNP, MT y Entes Gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017)
FUENTE ORIGEN CARACTERÍSTICAS
Fuente de Pago: Aportes de la
Nación / Aportes Locales
• Se utilizan principalmente para garantizar el financiamiento de las
inversiones por parte de la Nación y los Entes Territoriales,
• Son los recursos de presupuesto asignados a un determinado plan de
inversiones y/o gastos
• Se habilitan para el año corriente dentro del presupuesto oficial.
• También se pueden programar y proyectar en el tiempo mediante
vigencias futuras ordinarias, excepcionales, APP, y/o la pignoración de
rentas.
• Nación: cubre hasta 70% de infraestructura
• Reprogramación en tiempo sin intereses
• Coyuntura fiscal actual “apretada”; baja prioridad (excepto Bogotá).
• Entes territoriales: generalmente apalancados con sobretasa a
combustibles
• Valorización reemplazada Santa Marta, Montería, Sincelejo
• Competencia por los recursos para otros usos
• La utilización de las fuentes de recursos “Públicos Directos” debe
contemplar:
1. La identificación de programas o proyectos en ejecución que ya
tienen una fuente asignada, como es el caso de los SETP
2. Otra opción es construir dentro de alguna entidad pública un
programa o plan de inversiones que siga toda la ruta presupuestal
planteada dentro del ordenamiento establecido para el
financiamiento de inversiones públicas
Fuente de Financiamiento:
Endeudamiento Banca
Multilateral
• Provenientes de la Banca Multilateral y de Agentes Cooperantes
• Financiación en cabeza del Banco Mundial, el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) y la CAF. También ha habido recursos de la Agencia
Francesa de Desarrollo (AFD) y la Organización de Países Exportadores
de Petróleo (OPEP).
• Estrategia de financiamiento y la del gobierno nacional en los Sistemas
de Transporte Urbano, ha sido formalizada en los documentos Conpes
• Los Conpes autorizan la contratación de empréstitos externos con
organismos multilaterales, entidades de fomento y/o gobiernos hasta
por la suma de US$ 2.006 millones
• La Banca Multilateral tiene cupos limitados acordados con el gobierno
nacional de acuerdo con su plan financiero y el programa de apoyo de
cada país y sector.
• El gobierno nacional también tiene límites para tomar deuda con la
banca multilateral (regla fiscal).
• La Banca multilateral, las entidades de Fomento y los créditos
Bilaterales ofrecen condiciones financieras muy favorables y tienen
como principal ventaja el acompañamiento técnico y fortalecimiento
institucional en la preparación de los proyectos tanto a la Nación, como
las ciudades donde se desarrollan los diferentes SITM y SETP
Fuente de Financiamiento:
Endeudamiento Banca Comercial
• A través de créditos de la banca comercial, los sistemas han podido
financiar la construcción de las obras de infraestructura definidas en los
Conpes y los convenios de cofinanciación
• El cumplimiento de estos compromisos no ha estado supeditado a la
propia implementación de los proyectos como tal, dado que la fuente
de esta fase es de naturaleza pública (hasta por un 70% en la mayoría de
los casos).
• Cupo limitado, conforme con la distribución sectorial.
FUENTES DE FINANCIAMIENTO PARA LOS COSTOS DE OPERACIÓN
La operación de los proyectos ha sido en su mayoría respal-
dada con recursos privados (capital o deuda), cuyo repago se
ha realizado de acuerdo con las condiciones de los contratos
de concesión, pero principalmente considerando como fuente
el cobro de la tarifa al usuario. Como se ha indicado anterior-
mente, la experiencia en la implementación de los SITM y de
estructuración de los SETP ha mostrado que en la mayoría de
los casos esta tarifa al usuario es insuficiente para cubrir la
operación. Así mismo, en otros casos, los costos de la ope-
ración han sido más altos de lo previsto, debido a factores
externos que han incidido en su valor, como el aumento del
costo de los combustibles y de los insumos necesarios en la
operación por factores del mercado. Además, en algunas ciu-
dades se han cargado costos adicionales de los sistemas a la
misma tarifa, como la chatarrización de la flota del TPC, la
infraestructura de patios, entre otros.
En este sentido, es importante tener en cuenta que la tarifa
del transporte público es definida por los alcaldes en cada
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¿Se cubren los costos?
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06
una de sus ciudades. Además, en el inicio de la estructura-
ción e implementación de los sistemas se buscó cubrir los
costos de la operación, dando respuesta al principio de auto
sostenibilidad de los sistemas establecido por la ley nacio-
nal1 . Sin embargo, esta definición de equilibrio financiero
no fue posible cumplirla a cabalidad.
Para entender este aspecto, es necesario analizar si el in-
cremento a la tarifa cubrió al menos el costo de la inflación.
Para ello, se deflactó la tarifa año a año a precios 2016 para
comparar en incremento real anual tomando como ejemplos
1 Ley 86 de 1989, Artículo 14. “Las tarifas que se cobren por la prestación del servicio de transporte masivo deberán ser suficientes para cubrir los costos de operación, admi-nistración, mantenimiento y reposición de los equipos. En ningún caso el Gobierno Nacional podrá realizar transferencias para cubrir estos costos” Subrayado fuera del texto
las ciudades de Bogotá, Bucaramanga, Pereira, Cali y Ba-
rranquilla como se muestra en las siguientes figuras (Figura
15, Figura 16, Figura 17 y Figura 19). Se evidencia que en to-
das las ciudades se han presentado años en los que el incre-
mento de tarifa no cubre el incremento del Índice de precios
al consumidor, siendo critico en ciudades como Pereira y Cali
en donde el incremento promedio de la tarifa es negativo.
Lo anterior se puede observar en las siguientes gráficas, en
donde en incremento anual de la tarifa (línea gris) debería
por lo menos ser igual a superior a 0% (línea punteada).
Figura 15. Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para TransMilenio (Bogotá). Fuente: elaboración propia, basada en información
de Entes Gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).
Figura 16. Evolución del incremento de la tarifa al usuario en precios corrientes para el Sistema de Megabus (AM Centro Occidente). Fuente: elaboración propia, basada en información de Entes
Ggestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).
Valo
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suar
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pre
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de
2016
Tarifa (COP) vs Variación % IPC
Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de inflación anual para TransMilenio
Varia
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% ta
rifa
usua
rio re
spec
to a
l IPC
-6%
-4%
-8%
-2%
0
2%
4%
6%2.500
2.000
1.500
1.000
500
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
0
Valo
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io a
pre
cios
de
2016
Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de inflación anual para MegaBus (AM Centro Occidente)
0200400600800
100012001400160018002000
Varia
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% ta
rifa
usua
rio re
spec
to a
l IPC
-6%
-4%
-8%
-2%
0
2%
4%
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2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Tarifa (COP) vs Variación % IPC
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Figura 17. Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para MetroCali (Cali). Fuente: elaboración propia, basada en información de Entes
Gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).
Figura 18. Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para Metrolínea (AM Bucaramanga). Fuente: elaboración propia, basada en infor-
mación de entes gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).
Figura 19. Incremento de la tarifa al usuario en términos reales frente al incremento del costo de inflación anual para Transmetro (AM Barranquilla). Fuente: elaboración propia, basada en
información de entes gestores (Financiera Desarrollo Nacional, 2017).
Valo
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2016
Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de inflación anual para MetroCali (Cali)
Varia
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% ta
rifa
usua
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spec
to a
l IPC
-4%
-3%
-2%
-5%
-1%
0
2%
1%
3%
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5%1.850
1.800
1.750
1.700
1.650
1.600
1.550
1.500
1.450
1.400
1.350
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Tarifa (COP) vs Variación % IPC
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2016
Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de inflación anual para Metrolínea (AM Bucaramanga)
Varia
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usua
rio re
spec
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l IPC
-2%
0
-4%
4%
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2.000
1.500
1.000
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Tarifa (COP) vs Variación % IPC
Valo
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de
2016
Incremento de la tarifa al usuario frente al incremento del costo de inflación anual para Transmetro (AM Barranquilla)
Varia
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% ta
rifa
usua
rio re
spec
to a
l IPC
-2%
-1%
0
-4%
-3%
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2%
1%
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Tarifa (COP) vs Variación % IPC2.500
2.000
1.500
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¿Se cubren los costos?
Figura 20. Estructuras tarifarias de los SITM (AM Centro Occidente, AM Bucaramanga, Cartagena, Cali y Barranquilla). Fuente: elaboración propia, basada en información de entes gestores, MT,
MHCP y DNP (Financiera Desarrollo Nacional, 2017)
2 Índice de Precios al Consumidor que mide la evolución del costo promedio de una canasta de bienes y servicios representativa del consumo final de los hogares, expresado en relación con un período base. La variación porcentual del IPC entre dos periodos de tiempo representa la inflación observada en dicho lapso. El cálculo del IPC para Colombia se hace mensualmente en el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE)
Además, la variación anual de la tarifa en términos reales,
determina en qué forma los aumentos nominales de la mis-
ma, cubren el aumento de los precios (IPC)2 cada año. Para
los proyectos de Metrolínea, TransMilenio y TransMetro, en
promedio, durante los periodos analizados, los ajustes tari-
farios estuvieron por encima de la inflación anual registrada.
Por su parte, para los proyectos de Megabus y MetroCali, los
aumentos tarifarios no lograron superar los aumentos anua-
les de IPC.
Como se observa en las figuras anteriores en la mayoría de
los proyectos SITM, particularmente en los sistemas de Me-
gabus y MetroCali (MIO), se presentan momentos donde la
tarifa no alcanza a cubrir la corrección monetaria y, por el
contrario, decrece en términos reales. Esta situación tiene
especial importancia ya que al interior de las estructura-
ciones financieras de los contratos de operación se planteó
el aumento constante de la tarifa en términos reales, como
determinante del equilibrio financiero de los proyectos.
Así mismo, en la Figura 20, se identifican estructuras ta-
rifarias desequilibradas en términos de asignación de re-
cursos frente a la responsabilidad de inversión y gasto. Por
ejemplo, en el Área Metropolitana de Bucaramanga y Cali
los operadores reciben alrededor del 68% y 70% de la tarifa
al usuario, respectivamente. Así mismo, se evidencia el es-
fuerzo hecho alrededor de la estructura tarifaria de Trans-
caribe en Cartagena, donde a los operadores de transporte
les corresponde el 87,6% de los recursos de la tarifa.
Por su parte, los SETP de Santa Marta, Sincelejo y Montería
no han iniciado operaciones y los resultados de las estruc-
turaciones financieras no han permitido definir un cierre fi-
nanciero de los proyectos. En este sentido, es preciso revisar
las responsabilidades y cargas que se están asignando a la
tarifa o definir fuentes de recursos alternativas, que cubran
los desequilibrios que se presenten en estos proyectos.
Ahora bien, los recursos provenientes de la banca comercial se
han considerado como una fuente complementaria y adicional
por parte los entes gestores y los operadores para el funciona-
miento de los sistemas como se verá a continuación.
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Ente gestor, operadores de transporte, recaudo, fiduciario, chatarrización, otros
AM Centro Occidente Cartagena Cali Bucaramanga Barranquilla
Estructuras tarifarias de los SITM(AM Centro Occidente, AM Bucaramanga, Cartagena, Cali y Barranquilla)
20%
40%
60%
80%
100%
120%
10,7%
79,3%
9,9%0,2% 0,04%
4,0% 7,6% 6,85% 5%
80%
8%7%
68%
13,5%
11,75%
70%
16%6%
87,6%
8,4%
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CARTERA CON LA BANCA COMERCIAL
3 Fuente: Carta de Asobancaria dirigida al Ministerio de Transporte de noviembre de 2015
La cartera de los operadores de transporte urbano con la ban-
ca comercial, registraba a diciembre de 2015, un valor cercano
a los $3.2 billones. El 75% de ella se encontraba en cabeza de
Bancolombia (33%), seguida por el Grupo Aval (29%) y Davi-
vienda (13%)3 (Figura 21)
En términos de distribución por ciudades, el 82.7% de la car-
tera se concentra alrededor de los Sistemas de Transporte Ur-
bano de Bogotá y Cali (Figura 22). Las dificultades que tiene
esta cartera están en el deterioro registrado en los indicadores
crediticios, donde la porción de cartera riesgosa sobre cartera
total (ICM) ha pasado del 1.7% en 2014 al 2.9% en el 2016
(Steer Davies and Gleave; KPMG; Posse Herrera Ruiz, 2017).
Por su parte, la razón entre la cartera vencida y la cartera
total (ICR), registra un cambio entre los años 2014 y 2016 del
9.7% al 16.4 % (Steer Davies and Gleave; KPMG; Posse He-
rrera Ruiz, 2017).
Esta situación, aunada a los grandes volúmenes de recursos
colocados en los diferentes agentes del sector transporte, ge-
neran una percepción de mayor riesgo al colocar créditos en
este sector. También es importante mencionar que en la ac-
tualidad no hay disposición para nuevos créditos destinados
para los distintos Sistemas de Transporte Urbano.
A manera de conclusión para este apartado y teniendo en
cuenta los aspectos anteriormente expuestos, es preciso te-
ner en cuenta que para el desarrollo de los componentes de
infraestructura y la operación de los SITM y los SETP, es ne-
cesario de una combinación de fuentes de pago. Al respecto,
y reconociendo las dificultades financieras de los sistemas,
el gobierno nacional, mediante el Plan Nacional de Desarro-
llo 2014-2018, eliminó el principio de auto-sostenibilidad,
autorizando a las entidades territoriales para que definieran
nuevos recursos de pago como se expondrá en el Capítulo 4
del presente documento. Esto permite la utilización de más
alternativas por parte de las ciudades para buscar o generar
recursos a favor del sostenimiento del transporte público.
La siguiente tabla presenta los aspectos expuestos en lo refe-
rente a las fuentes de pago que usualmente se han considera-
do para respaldar la operación de los sistemas.
Tabla 6. Fuentes tradicionales de financiamiento y de pagos, que respaldan la fase de operación de los proyectos de transporte. Fuente: elaboración propia.
FUENTE CARACTERÍSTICAS
Fuente de Pago:
Tarifa a usuarios
• Esta fuente ha resultado insuficiente para cubrir los costos de capital de buses, los de los sistemas de recaudo y de los costos operativos
• En algunos casos, a la tarifa se le han incorporado cargos adicionales:
- Costos del ente gestor
- Chatarrización de flota existente
- Construcción de patios y talleres
- De manera gradual se han desmontado estos costos porque la demanda de pasajeros ha sido inferior a la esperada
• Algunos factores que han afectado las demandas estimadas para los sistemas han sido:
- Lar competencia de moto taxis y otros servicios informales, con los sistemas aquí estudiados
- La demora en el desmonte del transporte colectivo tradicional
Fuente de
Financiamiento:
Endeudamiento
Banca Comercial
Dadas las diferencias entre las condiciones estimadas en el diseño y estructuración de los sistemas, y la dinámica real en su implementación, las fuentes de
financiamiento de la banca comercial experimentaron:
• Los operadores privados se han caracterizado por reprogramar los empréstitos, afectando el cumplimiento de las expectativas del sector bancario.
• La banca comercial, a través de Asobancaria, ha manifestado su decisión de no seguir prestando recursos para privados vinculados para este tipo de
proyectos (a partir del primer semestre de 2016), lo que complica la entrada en operación de los SETP.
• La restricción de empréstitos de la banca comercial a los operadores de los sistemas privilegia a los operadores tradicionales como primeros llamados a
prestar el servicio de transporte.
• Los operadores tradicionales suelen agrupar a pequeños propietarios sin un músculo financiero, por lo que no es viable que las inversiones iniciales se
adelanten exclusivamente con aportes de capital (equity) o endeudamiento directo de los socios (con garantías colaterales separadas del giro del negocio)
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Figura 21. Participación por Entidad en el Total de la Cartera Comercial Colocada por los Bancos. Fuente: Elaborado a partir de información de Asobancaria, 2015.
Figura 22. Distribución de cartera con banca comercial por ciudades (diciembre de 2015). Fuente: Financiera Desarrollo Nacional, 2017.
Participación por Entidad en el Total de la Cartera Comercial Colocada por los Bancos
29Grupo Aval
33Bancolombia
13 Davivienda
7 Banco BBVAColombia
6BancoCorpbanca
5 Otros
3 Banco Agrario
4 Colpatria
Distribución de cartera con banca comercial por ciudades (diciembre de 2015)
63%2.010.000
Bogotá
20%626.192Cali
5% 159.322 Bucaramanga
0% 7.066 Montería
7% 209.917 Barranquilla
1% 41.925 Pereira
4% 123.066 Medellín
0% 12.562 Cartagena
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Figura 23. Representación esquemática y de órdenes de magnitud de las fuentes y destinos de fondos de los SITM de Cali, AM Barranquilla, Cartagena, AM Bucaramanga y AM Centro Occidente.
Los valores se presentan en miles de millones de COP. Fuente: elaboración por Despacio.org a partir de datos de Financiera de Desarrollo Nacional (2017).
Figura 24. Representación esquemática y de órdenes de magnitud de las fuentes y destinos de fondos de los SITP de Bogotá y de AM de Medellín (Metroplus, Metro, Tranvía Cable Aéreo) . Los
valores se presentan en miles de millones de COP. Fuente: elaboración por Despacio.org a partir de datos de Financiera de Desarrollo Nacional (2017).
Fuentes y destinos de fondos de los SITMCali, AM Barranquilla, Cartagena, AM Bucaramanga y AM Centro Occidente
Inversión Pública
Inversión Privada
Cali
AM. Barranquilla
Cartagena
AM Bucaramanga
AM. Centro Occidente
4.706
1.638
2.137
830
762
318
660
695
337
395
105
105
Fuentes y destinos de fondos de los SITPBogotá y de AM de Medellín (Metroplus, Metro, Tranvía Cable Aéreo)
Inversión Pública
Inversión Privada
16.599
1.280
8.600
6.663
410
926
700
580
Bogota Transmilenio
Bogota SITPMetroplus
Metro de Medellín(Metro - Tranvía - Cable)
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¿Se cubren los costos?
Figura 25. Representación esquemática y de órdenes de magnitud de las fuentes y destinos de fondos de los SETP de Santa Marta, Montería y Sincelejo*. Los valores se presentan en miles de
millones de COP. Fuente: elaboración por Despacio.org a partir de datos de Financiera de Desarrollo Nacional (2017). *Esta figura representa las fuentes y flujos de los recursos públicos y privados
para tres SETP del país.
¿ALCANZAN A FINANCIARSE?
Como se ha señalado anteriormente, los SITM y los SETP tie-
nen una serie de necesidades financieras que se pueden agru-
par en dos tipos: los correspondientes a los elementos de in-
fraestructura, a cargo del sector público, y los referentes a la
operación, principalmente de responsabilidad de los agentes
privados que sustentan sus ingresos con la tarifa. Al respecto,
se puede destacar los siguientes casos:
• Bogotá tienen necesidades en infraestructura del orden
de 6.2 Billones correspondientes a nuevas troncales y
patios para el SITP. Adicionalmente, $580.000 millones
del año 2016 fueron el diferencial entre costos operativos
e ingresos por tarifa (Tabla 7).
• Ciudades como Pereira, Barranquilla, Cartagena, Cali,
Santa Marta y Montería tienen inversiones identificadas en
infraestructura del orden de $435 mil millones, que están
en el rango de los $17 mil y 220 mil millones de pesos de
las ciudades analizadas en este estudio (ver Tabla 7).
• Montería y Sincelejo tienen faltantes promedios de la ope-
ración de los SETP de $11 mil millones de pesos y los SITM
de Cali, el Área Metropolitana de Bucaramanga, el Área Me-
tropolitana de Pereira y Barranquilla son de $40.000 millo-
nes y están entre el rango de los $9 mil y 100 mil millones
de pesos por año de las ciudades analizadas (Tabla 7).
• En el caso del financiamiento del plan rector de expansión
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Fuentes y destinos de fondos de los SETPSanta Marta, Montería y Sincelejo
Inversión Pública
Inversión Privada
Santa Marta
Montería
Sincelejo
893
267
407
296
190
186
49
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del Metro de Medellín, se tienen estimaciones de nece-
sidades de inversión que está entre $3.9 y 4.4 billones
de pesos. Sin embargo, se debe tener en cuenta que estas
estimaciones están calculadas en un nivel preliminar y
fueron realizadas para dimensionar sus necesidades de
financiamiento.
• Para el caso de los SETP, los déficits relacionados con la
operación de los proyectos son estimaciones establecidas
4 El análisis de las estructuraciones técnicas, legales y financieras y de los supuestos de estimación de demanda está fuera del alcance de este estudio. En principio las estimaciones se basan en estudios de origen-destino proyectados con escenarios de crecimiento de población y actividad económica. Las mayores variaciones observadas corresponden a cambios en la propiedad vehicular, especialmente de motocicletas; así como el crecimiento de transporte informal (mototaxismo).
en las Estructuraciones Técnicas, Legales y Financieras
(ETLF), que se basan en escenarios planteados a partir de
soportes y supuestos técnicos, que podrían diferir en la
implementación de los mismos.
La siguiente tabla resume las necesidades y faltantes que tie-
nen los sistemas de las ciudades mencionadas, tanto en su
operación como en la infraestructura.
Tabla 7. Recursos faltantes para Infraestructura y operación de los SITP y SETP en ocho ciudades de Colombia. Fuente: elaboración propia a partir de información suministrada por los Entes Gestores, MT, MHCP y DNP.
CIUDAD Y SISTEMA FALTANTES PARA INFRAESTRUCTURA* FALTANTES PARA OPERACIÓN** OBSERVACIONES
Bogotá: Transmilenio - SITP Zonal$6.241.600 millones (Patios Terminales SITP
– Troncales)$580.000 millones (2016)
Déficit operacional puede cambiar con
cambio de Flota Fases I y II
Pereira: Megabús$220.000 millones
(troncales, vías complementarias)
$13.000 millones por año
(sólo faltante demanda Megabús)
No incluye cambio en déficit por expansión
a sistema integrado
Barranquilla: Transmetro $125.000 millones (Fase 2) $23.633 por año (2011-2015)
Fase 2 depende de sistema integrado
(Fondo de Estabilización Tarifario
implementado)
Cartagena: Transcaribe No hay estimado Hasta la fecha está balanceada En Implementación
Cali: MIO $50.000 millones (longitudinal de oriente) $100.000 millones
En planes de reestructuración con
operadores locales (Acción conjunta de la
Alcaldía y las Entidades Financieras
Santa Marta: SETP $17.000 millones $9.268 (centro de control)Dificultades del cierre financiero de los
operadores locales.
Montería: Amable SETP $22.616 millones Cambio de Flota $13.000 millones por año
Sincelejo: Metro Sabanas Patio (monto indeterminado) $12.000 millones Flota. $5.000 - $10.000 millones por año
* El valor de Infraestructura no incluye el costo anual de mantenimiento ni rehabilitación periódica**Se presenta déficit anual; este valor puede cambiar dependiendo de las decisiones de tarifa que adopten las autoridades locales, así como la introducción de mejoras operacionales y de mecanismos de gestión de la demanda.
Para el caso de los SETP, los déficits relacionados con la ope-
ración de los proyectos son estimaciones establecidas en las
Estructuraciones Técnicas, Legales y Financieras, que se ba-
san en escenarios planteados a partir de soportes y supuestos
técnicos, y que podrían diferir en la implementación de los
mismos4.
Por último, en términos generales, el mantenimiento de las
obras de infraestructura construidas, no presentan meca-
nismos de respaldo puntuales para su financiamiento, lo
que ha generado en ciertos casos el deterioro de estas y la
manifestación de inconformidades por parte de los opera-
dores privados.
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¿Se cubren los costos?
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¿A qué fuentes de pago se puede recurrir?
INSTRUMENTOS DISPONIBLES
1 El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, en su artículo 33 contempla: “Otras fuentes de financiación para los sistemas de transporte. Con el objeto de contribuir a la sostenibilidad de los sistemas de transporte y contar con mecanismos de gestión de la demanda, las entidades territoriales podrán determinar, definir y establecer nue-vos recursos de financiación públicos y/o privados que permitan lograr la sostenibilidad económica, ambiental, social e institucional de los sistemas SITM, SETP, SITP y SITR (…)”(DNP, 2015).
Dentro de las fuentes públicas tradicionales que han respaldado la construcción de
la infraestructura de los proyectos, se destaca principalmente el uso de sobretasa
a los combustibles en el nivel local y los recursos de crédito por parte de la banca
multilateral en el nivel nacional. No obstante, el desarrollo de los componentes de
infraestructura y operación de los SITM y los SETP, requieren de una combinación
de fuentes de pago. El Plan Nacional de Desarrollo de 2014-20181, estableció una
serie de instrumentos que es necesario seguir considerando actualmente. Estos son
los que se describen a continuación.
¿A QUÉ FUENTES DE PAGO SE PUEDE RECURRIR?
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Figura 26. Posibles fuentes de financiación identificadas. Fuente: elaboración de Despacio.org
CONTRIBUCIÓN POR EL SERVICIO DE GARAJES O ZONAS DE ESTACIONAMIENTO DE USO PÚBLICO
2 En el marco de la Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo (2014-2018) se establece que “… () Serán sujetos pasivos los usuarios del servicio en predios de personas naturales o jurídicas que ofrezcan a título oneroso el estacionamiento de vehículos ()…() El factor adicional se calculará así: La base gravable será el valor promedio de dos (2) pasajes del servicio en el Municipio o Distrito; este valor promedio se multiplicará por factores inferiores a uno (1) en función de los criterios de oferta de transporte público en la zona, uso del servicio en horas pico y estrato del predio. El valor final del factor en ningún caso podrá superar el de dos pasajes en promedio y se cobrará en forma adicional al total del valor al usuario por parte del prestador del servicio, quién tendrá la condición de agente retenedor. Los alcaldes fijarán el valor final y definirán los procedimientos de recaudo y liquidación de acuerdo con las condiciones señaladas en el presente artículo y con los acuerdos que los concejos municipales o distritales expidan al crear el factor…()” (Departamento Nacional de Planeación, 2014).
Los alcaldes de las ciudades, con sistemas de transporte ma-
sivo, estratégico o regional, tienen la potestad de regular el
cobro por el servicio de garajes o zonas de estacionamiento de
uso público, incluyendo estacionamiento en vía. Esto se hará
bajo el visto bueno y conforme a las competencias de los Con-
cejos Municipales o Distritales, los cuales permitirán incor-
porar en las tarifas de los estacionamientos estos cobros como
una contribución que incentive la utilización de los sistemas
de transporte público y desincentivo directo al uso de vehícu-
los particulares como el automóvil y la motocicleta2. Además,
esta contribución puede ser usada para gestionar la demanda
de transporte. Sin embargo, el costo de transacción para su
implementación es moderado a medio, ya que requieren que
sean aprobados por los Concejos Municipales o locales.
Posibles fuentes de financiación identificadas
Parqueo
Cobro en vía (plan Dllo art 33)
Sobretasa a garajes (plan Dllo art 33)
Contribución a garajes fuera de vía
Uso en vía
Cobro congestión y contaminación (Decreto nacional 2883 de 2013)
Peajes de acceso (BID, 2013)
Cobro por siniestralidad (Litman, 2012)
Cobro por circular en pico y placa
Generales
Valorización (p.ej. Ley 388 de 1997)
APP (Ley 1508 de 2012)
Subsidio a operación
“Preparación” vehículo
Sobretasa a gasolina (Ley 1015 de 1993)
Impuesto al combustible (GIZ, 2014)
Compra vehículo
Cargos a la compra
Subasta de titulación
Subasta de placa (BID, 2013)
Uso de transporte
público
Tarifa de sistema de transporte público
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¿A qué fuentes de pago se puede recurrir?
COBRO POR ESTACIONAMIENTO EN VÍA PÚBLICAEstos cobros regulan y racionalizan la ocupación del espacio
público para generar condiciones que faciliten la movilidad
del peatón. Se prevé que los conductores cancelen previa-
mente la tarifa de uso y aquel vehículo que no se encuentre
debidamente validado será objeto de una infracción. A nivel
nacional, Medellín han implementado las Zonas de Estacio-
namiento Restringido (ZER), cuyo objetivo principal es regu-
lar, administrar y organizar el estacionamiento en vía pública,
propendiendo por una adecuada condición de la movilidad y
garantizando mayor seguridad para los diferentes actores de
la vía. Este sistema, platea tarifas diferenciales por zonas y los
ingresos provenientes de esta fuente se destinarán a financiar
los programas de inversión relacionados con la construcción,
operación y mantenimiento de intercambiadores modales.
COBROS POR CONGESTIÓN O CONTAMINACIÓNLos municipios o distritos mayores a 300.000 habitantes, en
concordancia con las competencias de los concejos munici-
pales o distritales, podrán establecer tasas, diferentes a los
peajes establecidos en la Ley 105 de 1993, por el acceso a
áreas de alta congestión y de infraestructura construida para
evitar la congestión urbana. Este cobro también se podrá im-
plementar por contaminación de los automotores, con base
en la reglamentación que el gobierno nacional que expida
para estos efectos.
ASOCIACIONES PÚBLICO PRIVADAS (APP)Las Asociaciones Público Privadas (APP) son un mecanismo a
través del cual actores públicos y privados trabajan manco-
munadamente para la provisión de bienes y servicios públi-
cos. Las APP parten del principio de que el privado transfiere
su conocimiento, capacidad técnica y experiencia para el logro
de los resultados previstos. El esquema supone una eficiente
asignación de riesgos entre el sector público y el sector pri-
vado, quien se puede hacer cargo del diseño, implementación,
operación y mantenimiento de una infraestructura, o de un
servicio público.
Bajo un esquema APP el sector privado puede encargarse de las
actividades necesarias para la provisión de una infraestructu-
ra o servicio público y encargarse de la gestión y manteni-
miento de la infraestructura durante la vigencia del contrato.
En este sentido, el sector público mantiene la responsabilidad
de proveer el servicio y garantiza que el privado obtenga la re-
muneración por sus servicios, ya sea con recursos públicos o
con los generados por el proyecto; siempre y cuando la calidad
del servicio cumpla con lo establecido en el contrato.
En Colombia, una de las principales características de las APP,
es que el privado tiene derecho a su remuneración única y ex-
clusivamente a partir del resultado obtenido. Esto implica que el
privado es remunerado siempre y cuando la infraestructura esté
disponible para su utilización, con los estándares de desempeño
y nivel de servicio contratado y requerido por el público.
En términos de asignación de riesgos, las APP parten del
principio de que éstos se deben asignar a quien tenga la ma-
yor capacidad para gestionarlos, controlarlos, administrarlos
y mitigarlos. En la mayoría de casos el sector público trans-
fiere al sector privado los riesgos relacionados con el diseño,
construcción, operación, mantenimiento y financiación de la
infraestructura y/o servicio público.
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Es importante destacar que el concepto de APP en la pres-
tación de bienes y servicios públicos recoge entre otras las
siguientes ventajas:
• Implementar proyectos que generen “Valor por Dinero”.
• Aceleración en la realización de los proyectos.
• Innovaciones que benefician a la ciudadanía por el
dinamismo y la creatividad privada.
• Aproximación al costo global y de largo plazo de un
servicio público.
• Una forma de repartir el riesgo de manera adecuada entre
el sector privado y el sector público.
• Transparencia y predictibilidad del gasto público a través
del tiempo.
• De igual forma, las APP colaboran de manera directa a
solucionar problemas como la insuficiencia de fondos
públicos para realizar inversiones, la falta de planeación
para plantear y seleccionar proyectos, las ineficiencias del
sector público en la prestación de servicios, y la ausencia
de una política de mantenimiento y de perspectivas de
inversión a largo plazo.
Las principales experiencias de APP en Colombia son alre-
dedor de la infraestructura para la movilidad, especialmente
implementados desde el orden Nacional a través de la Agencia
Nacional de Infraestructura (ANI). Las experiencias más exi-
tosas se relacionan con proyectos de vías financiados princi-
palmente por el recaudo de peajes.
En lo que respecta a los SITM y los SETP, la Nación y sus
entidades descentralizadas, por servicios podrán cofinanciar
proyectos de APP para el desarrollo de sistemas de servicio
público urbano de transporte de pasajeros o de algunos de sus
componentes o unidades funcionales, con aportes de capital,
en dinero o en especie. La cofinanciación de la Nación podrá
ser hasta el 70% del menor valor entre los desembolsos de los
recursos públicos solicitados para la ejecución del proyecto y
el valor estimado del costo, y la financiación de las activida-
des de diseño, pre-construcción y construcción del proyecto.
Ahora bien, es importante tener en cuenta que las APP di-
rigidas al desarrollo inmobiliario son atractivas al estar re-
lacionadas con sistemas de transporte masivo, pero resultan
inciertas y complejas como fuentes de pago por el periodo de
maduración y los costos de transacción que implican. Las APP
inmobiliarias pueden ser aprovechadas para componentes es-
pecíficos de los sistemas de transporte, como el desarrollo de
intercambiadores o puntos de integración de servicios, como
evidencian los ejemplos de El Pedregal y la Avenida Primero
de Mayo en Bogotá. Estos son proyectos, con espacios que
hacen parte de proyectos inmobiliarios o comerciales en don-
de se concentrarán altos volúmenes de personas. Al mismo
tiempo, con recursos del sector privado se construye infraes-
tructura para el sistema de transporte de la ciudad.
Además, actualmente, se ha considerado el uso de las APP
en el desarrollo conjunto de estaciones de Metro de Bogotá
con usos comerciales. Sin embargo, los bancos no recomien-
dan usar las APP inmobiliarias como fuente de pago de deuda
por infraestructura de los sistemas de transporte público. En
cambio, estas son útiles en sí mismas como un mecanismo
de captura de valor futuro en predios aledaños al sistema de
propiedad pública, como se prevé en el desarrollo de Estación
Central en Bogotá y son una oportunidad de mayor recaudo
de impuesto predial.
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¿A qué fuentes de pago se puede recurrir?
VALORIZACIÓNEsta es una herramienta de captación de recursos para la
construcción de obras públicas, o infraestructura específica
y parte del principio de que una actuación, obra, o inversión
pública ocasiona unos beneficios sobre los inmuebles parti-
culares, sin que sus propietarios hayan realizado una acción
directa para recibir dicho beneficio. Los recursos que se re-
caudan en el marco de un riegue de valorización se destinan
exclusivamente a la financiación total o parcial de la obra o
las obras que originan el cobro.
En suma, y manera de conclusión de este numeral, los SITM
y los SETP generan múltiples ventajas en mejoras de acceso
y reducción de externalidades negativas, pero su costo finan-
ciero es mayor a los ingresos con los niveles actuales de tarifa.
Esto es normal en sistemas de transporte público en países
desarrollados, donde el Estado cubre total o parcialmente los
equipos y subsidia faltantes de la operación. Hay razones eco-
nómicas para ello: mayor eficiencia urbana y efectos redistri-
butivos en la medida en que los usuarios son de los grupos de
ingresos medios y bajos . Sin embargo, para cubrir los faltan-
tes los municipios y distritos pueden optar por cubrirlos con
su propio presupuesto, pero usualmente este ya se encuentra
comprometido en inversión social y de infraestructura gene-
ral. Por ello es necesario acudir a nuevas fuentes de pago o de
obtención de recursos alternativos. En este sentido, es rele-
vante considerar las experiencias internacionales de manera
que se puedan plantear nuevas fuentes viables tanto para la
capital del país, como para otras ciudades de Colombia, como
se verá en la siguiente sección.
IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE PAGO: EXPERIENCIA INTERNACIONAL
IMPUESTO A LOS COMBUSTIBLESEste tipo de impuestos es una herramienta que se ha utiliza-
do a nivel internacional como nacional. En el caso de Colom-
bia, el valor del impuesto a los combustibles es intermedio
en comparación con el contexto internacional (Figura 27).
Incluso, otros países en América Latina y Asia en desarro-
llo tienen impuestos más altos (véase Campodónico, 2009).
Ahora bien, este impuesto requiere de un ajuste necesario
que debe darse en la normatividad nacional de Colombia
para incrementar su proporción, de manera que les permita
a las ciudades tener mayores recursos, como se verá más
adelante. Esto porque Colombia ya cuenta con una sobretasa
al combustible que funciona a manera de instrumento de
financiación de los costos capitales de los sistemas de trans-
porte público del país, pero actualmente está con un nivel de
18,5% para los niveles municipales y distritales, del 6,5% en
el departamental y del 25% para el Distrito Capital, sobre el
precio original según la ley 788 de 2002
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Figura 27. Comparación de precios de combustibles por país (GIZ 2017). Elaboración propia a partir de datos de GIZ Transport Policy Advisory Services
LA CONTRIBUCIÓN DE GARAJES, ESTACIONAMIENTOS Y SU ADMINISTRACIÓN FUERA DE LA VÍA• Uso de tecnología para verificar el registro de pago de
parqueo (Amsterdam)
• Asociaciones público-privadas para la administración de
estacionamientos (Antwerp, Estocolomo)
• Ingresos de parquímetros destinados a sistemas de bici-
cletas públicas (Barcelona)
• Tarifas de estacionamiento basadas en emisiones de CO2
(Londres)
• Provisión de estacionamientos basados en la distancia y el
acceso al transporte público (Estrasburgo)
• Sistema electrónico con precios dinámicos de San Francis-
co, SFPark
• Parquímetros cuyo recaudo se destina a la mejora de
espacios públicos en Ciudad de México.
COBRO POR CONGESTIÓNSi bien este tipo de cobros existen en la literatura de economía
de transporte desde la década de 1950, aún hay pocas aplica-
ciones. Algunos ejemplos se han aplicado en ciudades como
Singapur (1975); Riga, Latvia (2003); Znojmo, República Checa
(2007); Valletta, Malta (2007); Londres (2008), Milán (2012),
y Durham en Inglaterra (2012). Este cobro si bien es una es-
trategia muy útil en gestión de la demanda (véase Broaddus,
Litman, & Menon, 2009; Litman, 2006), también puede tener
altos costos de transacción en su aceptación política por parte
de los concejos locales de las ciudades (Zeng, 2013).
Cen
tavo
USD
/litro
de
com
bust
ible
Comparación de precios de gasolina y diésel, 2016
0
20
40
60
80
100
160
140
120
180
Venezuela
Libia
Arabia Sa
udita
Kuwait
Irán
Egipto
Qatar
Emira
tos Á
rabes U
nidos
Ecuador
Iraq
ColombiaBo
livia
Estados U
nidos de A
mérica
México
Panamá
Georgia
Guatemala
Canadá
El Sa
lvador
Ucrania
Nicaragua
Yemen
Sudán
Costa Rica
Honduras
Perú
Brasil
Chile
Para
guay
Bosn
ia-Herze
govina
República D
ominicana
Polonia
Argentina
Jord
ania
Macedonia
Montenegro
Austria
España
Irlanda
Francia
Alemania
Suecia
Bélgica
Finlandia
Suiza
Reino Unido
Uruguay
(con Fr
anja de Gaza
)
Portu
gal
DinamarcaIta
lia
Holanda
Islandia
NOruega
111
40 4040
49 61
61 6871 71
7374
76 79 81 83 8391 92 95 98 98 99
104107 116
120
142145146
169
139145
155
0
11
24
12
3531
2215
38
52
29
70 64
55
6572
61
7465
73 70 73 75 76
61
79 8088 95
6574
9991
64
88
130
110104104 102102
115115 113113
129129120120 120120
142142
132132134134
146146149149
136136141141
130135135
144144
134134
163163 163163
100100102102 103103 104 105105 107107116
126126
137137 139 139139143143145
150150154154154154 155
161161168168
178178
110 110110 111111
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PEAJES DE ACCESOLos peajes son comunes para la financiación de infraes-
tructura, pero no es común el cobro adicional para gene-
rar recursos a usos distintos a la infraestructura propia de
la vía. Existen casos en los cuales se cobran tarifas dife-
renci ales por congestión, o descuento para vehículos de
alta ocupación.
COBRO POR CONTAMINACIÓNExisten algunos ejemplos de cobro del impuesto a la pro-
piedad de vehículos asociado al nivel de contaminación. Por
ejemplo, el sistema de impuestos del Reino Unido se basa en
el tamaño del motor, el tipo de combustible y las emisiones de
CO2, y dependen de la fecha de registro del vehículo. Las tasas
se distribuyen en bandas, entre menores son las emisiones,
menor es el impuesto de vehículos (United Kingdom, 2017).
Estos mecanismos son ahora comunes en países de la OECD.
COBRO DE SINIESTRALIDADEl sistema de seguros de los Estados Unidos, por ejemplo, usa
el perfil del conductor, el tipo de vehículo y la experiencia del
conductor, para definir el cobro de las primas de seguros. Esto
se basa en estudios actuariales y permite redistribuir el cobro
de los siniestros entre la población objetivo, con mayores co-
bros a los usuarios y vehículos de mayor riesgo. Recientemen-
te se introdujo también el cobro por distancia que permite el
cargo correspondiente con la exposición al riesgo (Todd, 2012).
IDENTIFICACIÓN NUEVAS FUENTES DE PAGO PARA BOGOTÁ
Para el caso de Bogotá, la Tabla 8 muestra un dimensiona-
miento preliminar y un análisis de las fuentes potenciales que
pueden contribuir a cubrir los déficits operativos y, en dado
caso, las expansiones de la infraestructura operacional del
sistema. Además, en esta tabla se presenta un valor potencial
estimado de ingresos a partir de una evaluación preliminar de
la Secretaría Distrital de Movilidad de la capital y se determi-
na si estas fuentes requieren de una aprobación mediante una
ley o un acuerdo del Concejo de la ciudad. Así mismo, esta ta-
bla también presenta una valoración de la dificultad de apro-
bación la fuente, una valoración de la dificultad en la gestión
del recaudo y unos supuestos básicos para su estimación.
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Tabla 8. Fuentes potenciales para Transporte Público en Bogotá. Fuente: Estudio de Sostenibilidad SITP, Secretaría de Movilidad, 2016, y estimaciones propias
FUENTE DE PAGO POTENCIALMILLONES POR AÑO
LEY / ACUERDO APROBACIÓN GESTIÓN DE RECAUDO SUPUESTO
Sobretasa Gasolina 73.000 Ley Muy Difícil Muy Fácil +5%
Contribución garajes
y estacionamientos 100.000 Acuerdo Difícil Difícil Entre $136-$3,300 por hora
Cobro por Congestión 80.000 Acuerdo Difícil Difícil(Steer Davies Gleave; Akiris;
Posse Herrera Ruiz., 2014)
Peajes de Acceso 27.500 Acuerdo Intermedia Intermedia 10% de Ingresos
Cobro por Contaminación
386.000* Ley Muy Difícil Fácil Plan Decenal de
Descontaminación
(Secretaría Distrital de
Ambiente, 2010)433.511 Acuerdo Difícil Muy Difícil
Estacionamiento en vía 80.000 Acuerdo Fácil Difícil
Acuerdo ya fue aprobado,
estudios en elaboración
SDM
Cobro por circulación en
pico y placa324.000 Acuerdo Fácil Intermedia
Pago 3 millones por año,
por 14% de carros (771,500)
Cobro Siniestralidad* 1.320.000 Ley Muy Difícil Fácil Una Vida $3.040 millones
* No se encuentran contemplados en legislación actual, valorados de acuerdo con el costo estadístico de la vida
SOBRETASA A LA GASOLINAEn Bogotá, en el 2015 se recaudaron $365.853 millones por
Sobretasa a la Gasolina, y $33.856 millones por sobretasa al
ACPM, de acuerdo con el informe consolidado de ingresos de
la Secretaría de Hacienda (Secretaría de Hacienda Distrital,
2015a). De acuerdo con lo anterior un aumento de 5% en la
sobretasa a combustibles, sin aumento o disminución de con-
sumo respecto al 2015 generaría $73.170 millones (Secretaría
de Hacienda Distrital, 2015b).
CONTRIBUCIÓN POR ESTACIONAMIENTOS.De acuerdo con estudios realizados internamente por la Secre-
taría Distrital de Movilidad, Bogotá tiene un potencial de in-
gresos por $50.000 millones (primer año) y $100.000 millones
anuales en adelante. El valor máximo es dos veces el pasaje de
transporte público afectado por factores de estrato y localiza-
ción. La tarifa estaría entre $136 (estrato 1 con baja disponibi-
lidad de transporte público) a $3.300 (estrato 6 con alta dispo-
nibilidad de transporte público) como se indica en la Tabla 9.
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Tabla 9. Tarifas Sugeridas para Contribución por Estacionamientos (2015). Fuente: Exposición de Motivos Proyecto de Acuerdo Sobretasa a Estacionamientos 2015
ESTRATO CRITERIO ESTRATO OFERTA DE TRANSPORTE PÚBLICO EN LA ZONA
ALTA MEDIA BAJAEstrato 1 0,14 $ 453 $ 227 $ 136
Estrato 2 0,23 $ 757 $ 378 $ 227
Estrato 3 0,32 $ 1.049 $ 524 $ 315
Estrato 4 0,40 $ 1.322 $ 661 $ 397
Estrato 5 0,61 $ 2.027 $ 1.014 $ 608
Estrato 6 1,00 $ 3.300 $ 1.650 $ 990
COBRO POR CONGESTIÓNDe acuerdo con cálculos de la Secretaría Distrital de Movili-
dad basados en estudios contratados con la firma Steer Da-
vis Gleave, la ciudad tiene un potencial neto entre $40.000 y
85.000 millones por año (Steer Davies Gleave; Akiris; Posse
Herrera Ruiz., 2014)
Tabla 10. Ingresos y Costos estimados Cobro por Congestión (2015). Fuente: Secretaría Distrital de Movilidad (2015)
ÍTEM 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022Ingresos del sistema con descuentos (Ingreso SDM) 0 55.928 109.546 110.515 111.569 112.707 113.927
Ingreso por multas esperadas cobradas 0 29.651 58.077 58.591 59.150 59.753 60.400
Costos de inversión, operación y mantenimiento
(Ingreso para el operador)0 44.669 89.338 89.338 89.338 89.338 89.338
Gastos Pre-operativos 8.419 382 0 0 0 0 0
Recaudo Neto Secretaría Distrital de Movilidad -8.419 40.528 78.285 79.768 81.381 83.122 84.989
Foto por Burak K, Pexels.com
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PEAJES DE ACCESOEl total de pago por salidas de Bogotá por automóviles es
del orden de 275.000 millones (Tabla 11). Si se establecieran
peajes de acceso equivalentes, un 10% sería una contribu-
ción de $27.500 millones.
Tabla 11. Ingreso por Peajes en Salidas de Bogotá. Fuente: Financiera de Desarrollo Nacional (2017)
VEHÍCULOS/ DÍA PARTICIPACIÓN PEAJE AUTOMÓVILES RECAUDO ANUAL POR PEAJE AUTOMÓVILESAutonorte – Chía 32.592 33% 7.100 80.991
Salida Villavicencio 10.315 10% 10.400 37.547
Calle 13 - Rio Bogotá 19.997 20% 7.100 49.693
Calle 80 –Siberia 13.927 382 8.300 40.458
Autosur – Chusacá 17.709 14% 9.200 57.023
Vía a La Calera 3.728 18% 7.100 9.264
Total 98.268 4% 7.995 274.975
COBRO POR CONTAMINACIÓNEl potencial neto de esta fuente es de $433 mil millones, des-
contado costo de transacción. En este sentido, la estimación
de los factores contaminantes se realiza de acuerdo con el
Plan Decenal de Descontaminación, usando los factores por
kilómetro y por viaje que se presentan en la Tabla 12.
Tabla 12. Estimación de Tarifas y Recaudo Cobro por Contaminación. Fuente: Plan Decenal de Contaminación del Aire, 2010 (Secretaría Distrital de Ambiente, 2010). Viajes según encuesta de movilidad de 2015 (Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, 2015).
EMISIONES PM GMS/ KM
VIAJES PERSONA/ DÍA
OCUPACIÓNVIAJES
VEHÍCULO/ DÍAFACTOR TARIFA/ VIAJE RECAUDO/ AÑO
Motocicletas 0,0977 819.135 1,0 819.135 0,1124 906 222.757
Automóviles 0,0030 1.298.031 1,7 763.548 0,0035 28 6.375
Camionetas y Camperos 0,0161 553.448 1,7 325.558 0,0185 149 14.596
Taxi 0,0030 719.202 1,0 719.202 0,0035 28 6.005
Camión C1 0,8690 51.626 1,0000 8.062 124.864
Camión C2 0,8450 65.990 0,9724 7.839 155.198
Camión C3 0,3110 140.895 0,3579 2.885 121.957
Camión C4 0,0510 89.817 0,0587 473 12.749
Camión C5, C6 0,5100 37.168 0,5869 4.732 52.758
Camión C7 0,0300 62.970 0,0345 278 5.258
Recorrido camiones: 31,025 km/año, 300 días/año
Recorrido vehículos: 10 km/viaje
Camiones clasificados según Plan Decenal de Descontaminación del Aire, 2010
Viajes según Encuesta de Movilidad SDM 2015
Total 722.518
Costo de Recaudo 40% 289.007
Recudo Neto 433.511
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COBRO POR SINIESTRALIDADEl potencial de esta fuente es de 1.3 billones por año, consi-
derando un valor estadístico de la vida de $3.040 millones por
persona (Tabla 13).
Tabla 13. Estimación de Ingresos por Cobro por Siniestralidad (Incidentes de Tráfico). Fuente: Cálculos propios basados en flota, incidentes de tráfico 2014 y valor estadístico de la vida
TIPO VEHÍCULO CANTIDAD MUERTES CAUSADAS MUERTES POR VEHÍCULO PAGO ANUAL RECAUDO ANUAL (MM)
Moto 421.978 144 24% 0,0003413 $ 1.037.364 $437.745
Auto 1.467.578 279 46% 0,0001899 $577.415 $847.401
Taxi 52.630 11 2% 0,0002109 $641.133 $ 33.743
Total 606 030 $1.318.889
Foto por Lê Minh, Pexels.com
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IDENTIFICACIÓN DE NUEVAS FUENTES DE PAGO PARA LAS CIUDADES COLOMBIANAS
A partir de las experiencias internacionales, es posible identi-
ficar cuáles de las alternativas anteriormente expuestas pue-
den ser más atractivas para las ciudades del país, así como su
viabilidad. En este sentido, en primer lugar, la Tabla 14 mues-
tra la estimación de ingresos para las ciudades de Bogotá, el
Área Metropolitana de Barranquilla, el Pereira -Área Metro-
politana Centro Occidente, Montería, Santa Marta, Sincelejo,
Cali y Medellín-Valle de Aburrá.
Tabla 14. Estimación de Ingresos para cada una de las fuentes de pago (millones de pesos por año). Fuente: Elaboración Propia.
FUENTE DE PAGO BOGOTÁ BARRANQUILLA CARTAGENA CALI** PEREIRA MONTERÍA SANTA MARTA SINCELEJO MEDELLÍN
Sobretasa Gasolina* 73.000 7.695 5.754 22.000 3.355 2.267 2.313 1.413 21.196
Contribución garajes y
estacionamientos100.000 6.988 5.703 40.595 4.186 2.830 2.876 1.763 17.792
Cobro por Congestión 80.000 2.795 2.281 0 837 566 575 353 25327
Peajes de Acceso 27.500 1.922 1.568 0 1.151 778 791 485
Cobro por Contaminación
(propuesto)*386.000 26.975 22.015 0 16.158 10.922 11.100 6.807
Cobro por Contaminación
(autorizado)433.511 30.296 26.460 0 19.421 13.127 13.341 8.181 44.968
Estacionamiento en vía 80.000 5.591 4.563 32.000 3.349 2.264 2.300 1.411 48.108
Cobro circulación en pico y
placa324.000 22.642 18.479 35.000 13.563 9.168 9.317 5.714 113.390
Cobro Siniestralidad* 1.320.000 92.247 75.284 0 55.256 37.350 37.957 23.278
Total 2.824.011 197.151 162.107 129.595 117.276 79.272 80.570 49.405 270.781
Estas estimaciones se basan en las metodologías de cálculo usadas en Bogotá para la determinación del potencial de los cobros por congestión, garajes y parqueos, estacionamiento en vía y cobro para circular en pico y placa. Se realiza una proporcionalidad basada en el parque vehicular registrado en cada ciudad, con ajustes. Se sugiere realizar un cálculo con estudios detallados en cada ciudad una vez se confirme el interés de avanzar en alguna(s) categoría(s). (1) Sobretasa de Presupuestos Municipales (se estima potencial de incremento de 5% en el valor de la sobretasa); (2) En el caso de cobro por congestión se estiman potenciales de 50% en Barranquilla y Cartagena; 25% en Pereira, Montería, Santa Marta y Sincelejo con respecto a Bogotá. (3) Recaudo y Estimaciones de las Secretaría de Hacienda y Planeación de Cali (4) Estimaciones a partir de estudio “Potenciales Fuentes de Financiamiento del Plan Rector de
Expansión del Metro de Medellín” (Lat Global; Steer Davies Gleave, s/f)
SOBRETASA A LOS COMBUSTIBLESEsta es la fuente de recursos que podría ser más atractiva
para las ciudades por su fácil gestión de recaudo y porque
no requiere de una aprobación por parte de los Concejos
Municipales de las ciudades. Sin embargo, para aumentar el
porcentaje de recaudo que los entes territoriales pueden ob-
tener de este, requiere de la modificación normativa de una
ley nacional (Ley 788 de 2002). Si bien se planteó en el PND
de 2014-2018 un impuesto verde para los combustibles, su
reglamentación quedó pendiente y no fue gestionada en la
reforma tributaria aprobada en diciembre de 2016.
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¿A qué fuentes de pago se puede recurrir?
CONTRIBUCIÓN DE GARAJES Y ESTACIONAMIENTOS
3 La tarifa anual que se cobrará en Cali será de $ 2.578.680; el Municipio espera recaudar $38.000 millones (Diario El País, 2016)
Desde el punto de vista práctico, es atractivo avanzar en esta
contribución. Su realización implica una aprobación de los
Concejos Municipales, pero la gestión de su cobro puede ser
fácil a través de los registros de industria y comercio, y el
número limitado de establecimientos de este tipo.
COBROS POR CONGESTIÓNEstos son más útiles como medida de gestión de la demanda
que como fuente de ingresos, dado que requieren de estudios
detallados y su gestión de cobro es compleja. Para las ciu-
dades puede ser mejor optar por cobros de contaminación,
ya sea con un nuevo mecanismo de cobro por impacto que
requiera una nueva Ley o con la norma existente, aunque la
gestión de cobro es compleja.
COBROS POR ESTACIONAMIENTO EN VÍALas ciudades también tienen la oportunidad de aprovechar el
estacionamiento en vía, ya que el espacio público está dispo-
nible, existe demanda con el crecimiento del parque vehicular
tanto de carros como de motos y los ingresos potenciales que
produce son interesantes, debido a que pueden recaudarse en
conjunto con la contribución de garajes y estacionamientos
fuera de la vía.
COBRO POR CIRCULAR EN “PICO Y PLACA” (RESTRICCIONES POR NÚMERO DE PLACA)Una nueva fuente de pago, ideada por Bogotá y también apro-
bada por el Concejo Municipal en Cali3, es el cobro por circular
cuando los vehículos tienen restricción por placa. Este consis-
te en aprovechar la disponibilidad de pagar de los propietarios
de vehículos privados, sin embargo, ellos pueden comprar un
segundo vehículo y evitar de esta forma la restricción. Si bien
en el corto plazo esta estrategia puede llevar a que haya un
mayor volumen de tráfico (más vehículos en la vía), en el
mediano plazo implica un menor número de vehículos totales
circulando. Así mismo, su control puede ser complejo. Varias
ciudades del país ya cuentan con restricción pico y placa, con
excepción (por ejemplo) de Sincelejo.
PEAJES DE ACCESOLos peajes son de impacto limitado como fuente de pago para
transporte público; se consideran útiles para el desarrollo de
infraestructura, que puede incluir la construcción de carriles
de buses, como se está planteando en las APP de autopistas
urbanas en Bogotá. Sin embargo, la necesidad de que estas
iniciativas sean aprobados por el Ministerio de Transporte, lo
convierte en una alternativa difícil de implementar.
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COBRO POR SINIESTRALIDADEl cobro aquí propuesto consiste en incorporar al seguro obli-
gatorio un valor equivalente al impacto social de las muertes
por incidentes de tráfico (en otras ocasiones llamado “pay as
you drive” – pague por lo que conduce” (Litman, 2011; Victo-
ria Transport Policy Institute, 2012)). Si bien el recaudo puede
ser interesante, esta propuesta requiere aprobación mediante
una Ley nacional, lo cual hace de esta estrategia compleja de
realizarse y puede considerarse improbable.
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¿A qué fuentes de pago se puede recurrir?
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¿Cómo se puede implementar?
¿CÓMO SE PUEDE IMPLEMENTAR?
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Entendiendo la importancia de plantear un plan de acción que genere acciones concre-
tas para varias de las dificultades y situaciones que se están presentando alrededor de
los proyectos de transporte urbano, como la falta de recursos para los fondos de con-
tingencia, los problemas de adquisición de flota, los desequilibrios operacionales, los
problemas de cobertura, la calidad de servicio, entre otros, a continuación, se señalan
tres líneas de estrategias y de acciones para atender estas necesidades de los sistemas:
• Acciones para impulsar modificaciones normativas y de política pública.
• Estructuración de fuentes de pago
• Programas puntuales de mejoramiento
ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA
La implementación de nuevas fuentes para el financiamiento de los sistemas y de las
estrategias de movilidad requieren de una serie de modificaciones normativas y de
política pública. A continuación, se identifican algunos aspectos que pueden ser desa-
rrollados en el marco de un nuevo ordenamiento legal o de política pública y que pue-
den ser tenidos en cuenta para alcanzar este objetivo. Así mismo, estas acciones de
política pública plantean la necesidad de revisar aspectos institucionales necesarios
para la formalización de cualquier plan de acción en el desarrollo de los proyectos.
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ASPECTOS A CONSIDERAR PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y MARCOS NORMATIVOS
1 DNP - Steer Davies Gleave - AKIRIS (2014) “Revisar las estructuras tarifarias del sector transporte público urbano de pasajeros (no individual), y dar lineamientos para su formulación, en un marco de eficiencia operacional, calidad del servicio, costeabilidad de la tarifa por parte del usuario, y sostenibilidad fi-nanciera de la operación”
FINANCIACIÓN DEL CAPEX DE OPERACIÓN La Nación está haciendo grandes inversiones en infraestruc-
tura de transporte, sin embargo, el uso de esta para la ope-
ración no es eficiente, en la medida en que no se cuenta con
la flota prevista en las estructuraciones de los proyectos para
atender la demanda estimada en condiciones de calidad para
el usuario. Conforme a ello, es importante que las estrategias
normativas y de política pública tengan en cuenta este aspec-
to, dado que los principales problemas que están asociados a
la sostenibilidad y cubrimiento de los costos operacionales de
los sistemas tienen relación con el Capex (flota y tecnología),
puesto que resulta ser uno de los principales elementos que
impacta la canasta de costos de la tarifa.
Por ejemplo, en una ciudad como Barranquilla la inversión
en flota representa el 18 % de la canasta de costos de un bus
articulado y es el segundo objeto de gasto más importante
después de los gastos del personal operativo, que representa
el 36% de la canasta de costos (DNP; Steer Davies Gleave;
AKIRIS, 20141). Otro ejemplo a considerar, resulta en el mar-
co del SETP de Sincelejo, donde los requerimientos de flota
ascienden a $12.000 millones, mientras que los costos finan-
cieros previstos en el Conpes de financiamiento del proyecto
ascienden a $25.856 millones. De otra parte, es importante
tener en cuenta que, en proyectos como el Metro de Medellín
y el Metro de Bogotá, se considera el Capex como elemento
elegible dentro de la cofinanciación que realiza el gobierno
nacional, particularmente en la inversión de material rodante
(vagones y trenes). El financiamiento de material rodante de
los sistemas de transporte urbano en Colombia, debería tener
un tratamiento similar al que se da a los sistemas Metro, toda
vez que, está resultando fundamental para el equilibrio finan-
ciero de los proyectos poder alivianar este cargo en la tarifa.
Por otra parte, si se desea implementar una política ambien-
talmente sostenible en el tema de flota y evaluar la imple-
mentación tecnologías limpias, se debe tener la claridad des-
de lo público de cómo se va a financiar y con qué fuentes,
toda vez que con las tarifas actuales sería muy difícil lograr
sostenibilidad financiera de los sistemas.
Finalmente, alrededor de un potencial financiamiento del ma-
terial rodante, es necesario determinar la capacidad del privado
para operar y gestionar la operación del sistema.
La Nación está haciendo grandes inversiones en infraestructura de transporte, sin embargo, el uso de esta para la operación no es eficiente, en la medida en que no se cuenta con la flota prevista en las estructuraciones de los proyectos para atender la demanda estimada en condiciones de calidad para el usuario.
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¿Cómo se puede implementar?
CONTROL DE ILEGALIDAD E INFORMALIDAD EN EL TRANSPORTEEl uso de modos informales o ilegales de transporte, responde
a una necesidad de desplazamiento que no es atendida por el
transporte público formal o que no se presta acorde con las
necesidades del usuario (frecuencias, recorridos, tiempos). En
gran medida, el crecimiento de la informalidad alrededor de
los SITM obedece a la falta de servicios que complementen
2 Información recopilada de los informes de “Ciudades Como Vamos”
o alimenten los corredores principales o troncales sobre los
cuales existe buena oferta. Un claro ejemplo de ello sucede en
los alrededores de las troncales del Sistema TransMilenio, en
donde hay una prestación de servicio organizada a través de
bici taxis, taxis compartidos, y vehículos particulares. Incluso
existiendo rutas complementarias que hacen parte del siste-
ma, se observa este fenómeno, puesto que la frecuencia de la
ruta es muy baja y no responde a la demanda de servicio. En
ciudades como Cartagena, Barranquilla y el Área Metropolita-
na de Bucaramanga, el transporte informal, como el mototaxi
y el bicitaxi, supera o es igual al número de viajes no moto-
rizados (a pie, bicicleta), en proporciones del 9% y 9%, 7% y
5%, 7% y 5%, respectivamente 2.
En este contexto, el fenómeno de la ilegalidad y la informa-
lidad está generando perjuicios a la prestación del servicio
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El uso de modos informales o ilegales de transporte, responde a una necesidad de desplazamiento que no es atendida por el transporte público formal o que no se presta acorde con las necesidades del usuario.
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de transporte en varias ciudades. Es claro que las adminis-
traciones territoriales, a pesar de contar con instrumentos
normativos, no adoptan políticas o no consiguen el respaldo
necesario para soportar medidas frente a estos fenómenos.
Un ejemplo de integración de estos modos informales a la
prestación de servicio de transporte público, sucede en Mon-
tería, en donde los operadores de transporte público colectivo
han logrado trabajar de la mano con los prestadores de ser-
vicio informal, lo cual ha generado efectos positivos alrede-
dor de la cobertura, seguridad, e inclusión socioeconómica de
zonas marginadas y desatendidas por el transporte formal. La
prestación del servicio informal se da en zonas específicas en
donde no existe suficiente infraestructura para que circulen
vehículos de mediana capacidad, los usuarios son conducidos
a puntos en donde pueden trasbordar a rutas que son aten-
didas por operadores autorizados para la operación de trans-
porte público. Incluso han implementado el uso de herra-
mientas tecnológicas que permiten controlar el recorrido de
los vehículos informales para garantizar que no se preste este
servicio en otras zonas de la ciudad. En este escenario, es ne-
cesario entonces que desde el gobierno nacional se fortalezca
la reglamentación para combatir la informalidad e ilegalidad
o para reglamentar los modos informales que puedan com-
plementar la operación de los sistemas de transporte público,
especialmente en la última milla, o zonas sin infraestructura
para la circulación de otras tipologías de vehículos. Así mis-
mo, es importante considerar que no se puede desconocer la
realidad de nuestras ciudades, si no se cuenta con la flota
suficiente y con la infraestructura para garantizar la cobertura
del servicio de transporte público en las ciudades del país, ya
que las autoridades locales deben hacer el esfuerzo de buscar
alternativas para que se atiendan las necesidades de despla-
zamiento del usuario.
3 Decreto 947 de 2014, por el cual se crea la Comisión de Regulación de Infraestructura y Transporte
AJUSTE DE TARIFAS Y SUBSIDIOSActualmente la definición de la tarifa a cobrar por la presta-
ción de servicio público y las decisiones sobre el incremento
de estas está en manos de los alcaldes y, por ende, sujetas a
consideraciones políticas. La definición de la tarifa debe ser
un tema técnico y no político. Existen ejemplos como el caso
de TranSantiago, donde la actualización tarifaria se adopta-
da por el mandatario local, una vez es validada por un panel
de expertos. Conforme a lo anterior, es fundamental que se
cuente con una comisión de regulación nacional o se le de es-
tas funciones a la Comisión de Regulación de Infraestructura
y Transporte – CRIT del Ministerio de Transporte, que dentro
de sus funciones tiene la de establecer las fórmulas y criterios
para la fijación de las tarifas de servicio público de transpor-
te y servicios conexos que son competencia de las entidades
territoriales3.
La estimación y validación de la tarifa por parte de estos ór-
ganos, debe determinar la capacidad de pago de la población
objeto de la prestación de servicio e identificar los desequili-
brios entre la tarifa técnica y la capacidad pago. En la mayoría
de los sistemas de transporte a nivel mundial este diferen-
cial es subsidiado por el Gobierno. Por ejemplo, en ciudades
como Santiago de Chile estos subsidios llegan a ser del 40%
del costo operacional del sistema. Así mismo, otras ciudades
como Berlín y Londres llegan a más del 50% y Praga tiene un
Es necesario que desde el gobierno nacional se fortalezca la reglamentación para combatir la informalidad e ilegalidad o para reglamentar los modos informales que puedan complementar la operación de los sistemas de transporte público.
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¿Cómo se puede implementar?
subsidio del 70% (European Transport Metropolitan Autho-
rities, 2015)
Por otra parte, esta comisión debe establecer cuáles son los
elementos que deben hacer parte de la canasta de costos
de los sistemas de transporte, para así definir la tarifa al
usuario. Aquí es importante tener en cuenta que en los SITM
se cargaron a la tarifa algunos costos de la infraestructura
(como los patios), o los relacionados con la operación, como
la chatarrización, y el funcionamiento de los entes gestores.
En este sentido, estos elementos no son propios de la opera-
ción de transporte, pero sin lugar a dudas, deben financiarse
a través de otra fuente de pago, independiente de la tarifa
que paga el usuario.
Es importante considerar que la experiencia en los siste-
mas de transporte urbano en Colombia, ha demostrado que
el ingreso por tarifa al usuario no es suficiente para cubrir
los costos de operación de un sistema eficiente, con calidad
y confiable. Es por ello que la estrategia para formalizar las
fuentes alternativas de financiamiento de los sistemas, re-
sulta fundamental para establecer el equilibrio económico y
técnico de los proyectos.
Finalmente, es necesario tener presente que las subvencio-
nes a la tarifa deben ser coherentes con la capacidad de pago,
asociadas a una fuente estable y congruentes con el contexto
económico local.
DEFINICIÓN DE CRITERIOS PARA ACCEDER A RECURSOS DE COFINANCIACIÓNLa Nación debe definir criterios mínimos para la presentación
de un proyecto de transporte urbano ante el Gobierno Nacio-
nal el cual se espera cofinanciar con recursos de la Nación.
Sin duda alguna, proyectos que apunten a utilizar mejores
tecnologías de transporte generan mayores beneficios en tér-
minos ambientales, que proyectos que tan solo se orienten a
reorganizar la prestación del servicio de transporte público
utilizando la flota con la que actualmente se cuenta en deter-
minada ciudad; así mismo, utilizar un único medio de pago
que permita controlar los ingresos que percibe el sistema es
más eficiente que mantener un esquema de recaudo a través
de efectivo manejado por los conductores de los vehículos. Sin
embargo, ¿es este el modelo que debe implementarse en todas
las ciudades del país? Más aún cuando el costo de migrar la
totalidad de flota a buses de mayor capacidad o de tecnologías
más limpias e implantar sistemas de recaudo altamente tec-
nificados, incrementa la diferencia entre la tarifa que puede
pagar el usuario y la tarita técnica que refleja los costos de la
operación. Lo anterior puede llevar a las ciudades a vincular
cada proyecto de manera integrada al Sistema de Transporte
de la ciudad, de manera que mejore la calidad del servicio y
optimice los costos de operación.
Conforme a lo anterior, en primer lugar, deben existir estu-
dios que contengan una propuesta con un claro alcance del
proyecto, y que dicho alcance se ajuste a las necesidades rea-
les de las ciudades. Sin embargo, las ciudades deben apuntar
a metas que realmente puedan sostener y no solo concebir la
construcción del proyecto; que definan claramente las fuen-
tes que garantizarán la sostenibilidad del mismo durante la
operación.
En segundo lugar, la documentación mínima a presentar a la
Nación por parte de los entes territoriales que desean imple-
mentar estos sistemas y acceder a recursos, debería ser:
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La experiencia ha demostrado que el ingreso por tarifa al usuario no es suficiente para cubrir los costos de operación de un sistema eficiente, con calidad y confiable. La estrategia para formalizar las fuentes alternativas de financiamiento de los sistemas, resulta fundamental para establecer el equilibrio económico y técnico de los proyectos.
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a. Estudio de demanda soportado en una robusta toma de
información de campo que refleje con un buen nivel de
confiabilidad las condiciones de los viajes realizados en la
ciudad. Como insumo para dicho estudio, las secretarías
de tránsito o la autoridad de transporte correspondiente
deben entregar un inventario certificado de las rutas
autorizadas y de la flota vinculada por cada empresa.
b. Estudio de prefactibilidad técnica, legal y financiera,
basado en los resultados del estudio de demanda.
c. Análisis de fuentes de pago del municipio, Gobernación
y demás entidades cofinanciadoras del proyecto.
d. Análisis de fuente de pago para financiación de la
operación, su bancabilidad y su potencial de ingresos.
e. Diseñar estrategias para combatir la ilegalidad e
informalidad y planes para su implementación.
En tercer lugar, los territorios deben presentar el esquema
institucional definido para ejecutar el proyecto en su etapa
de planeación, construcción, implementación y operación. Si
bien hoy se exige la creación de entes gestores encargados
de la administración de los recursos de los convenios de co-
financiación y de la contratación de los estudios y las obras
requeridas para operación de los SITM y SETP, no existen
condiciones en materia de seguimiento a la operación.
En el numeral 4.1.2 se desarrolla con mayor detalle la pro-
puesta en materia de institucionalidad.
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¿Cómo se puede implementar?
IMPLEMENTAR PROYECTOS ACORDES CON LA REALIDAD LOCALEs importante que los proyectos se diseñen para las carac-
terísticas de cada ciudad en lugar de utilizar un “modelo”
que es aparentemente exitoso en una ciudad esperando que
se presenten resultados iguales en urbes que tienen condi-
ciones geográficas, o socioculturales diferentes. El compor-
tamiento de las personas y sus patrones de viajes obedece
a las condiciones propias del territorio y es por eso por lo
que los estudios y modelos de transporte deben realizarse
evaluando las características de cada lugar. Estos también
deben reflejar las particularidades del contexto sobre el cual
se realizan los estudios.
Un claro ejemplo del uso de estos “modelos” es el esquema
del SETP bajo el cual se aprobaron recursos de financiación
con base a los resultados que fueron muy conceptuales y
planteaban un modelo similar para las ciudades con pobla-
ciones entre los 200.000 y 600.000 habitantes. En este con-
texto se previeron esquemas similares para ciudades como
Sincelejo, en donde no existían prácticamente buses para
prestar el servicio público (más del 90% de la flota superaba
los 25 años), y en ciudades como Armenia, donde los trans-
portadores se han organizado en no más de tres empresas
que tienen sistema de caja única, y prestan un mejor servi-
cio al usuario. En ambos casos, los estudios iniciales consi-
deraban altas inversiones en tecnología, para ciudades que
con aplicaciones básicas pueden hacer un adecuado control
de flota y manejar un recaudo más confiable. Luego de rea-
lizar estudios más detallados, las tarifas al usuario están
muy por debajo de la tarifa técnica y las mismas ciudades
solicitan que se reduzca el alcance de estos componentes ya
que estas inversiones encarecen la operación y estas ciuda-
des no requieren sistemas tan robustos como los utilizados
en ciudades como Bogotá, Cali, Barranquilla, entre otras.
De forma similar, para la ciudad de Montería, se previeron
grandes obras de infraestructura, como intersecciones a des-
nivel, en sitios en que la misma ciudad solicitó no construir,
por no ser necesarios para las condiciones actuales. Otro
ejemplo a subrayar corresponde a que en la mayoría de los
SETP se planearon intercambiadores modales para que los
usuarios de rutas intermunicipales trasbordaran a los buses
del SETP. Sin duda alguna, este planteamiento se hizo con-
siderando que no hubiera modos rivales y competencia en el
sistema, pero sin analizar la afectación al usuario a quien el
tiempo de viaje se incrementaría debido a que actualmente
los recorridos entre diferentes municipios son muy cortos y
no ameritan transbordos, simplemente porque se atraviesa un
límite geográfico.
En resumen, los proyectos de transporte urbano deben res-
ponder a las necesidades locales y deben considerar las va-
riables y condiciones específicas de su contexto. Ahora bien,
no por migrar a un esquema de prestación del servicio de
transporte público radicalmente diferente se logran mayores
beneficios y cambios significativos, inmediatos y bajo el es-
quema actual de la política pública. Por lo tanto, se requieren
medidas que fortalezcan la implementación de los proyectos
acordes a las necesidades de las ciudades y a las capacidades
de las instituciones estatales locales.
CONDICIONAR LA CONTINUIDAD DE LA PARTICIPACIÓN DE LA NACIÓN EN LA FINANCIACIÓN DE LOS SISTEMAS DE TRANSPORTE PÚBLICO A ACCIONES DEL TERRITORIO EN BENEFICIO DE LA OPERACIÓN.Como ya se ha expuesto, las inversiones en infraestructura
de transporte no se han visto reflejadas en las condiciones de
prestación de servicio de los sistemas. Parte de los problemas
que hoy afrontan los SITM obedecen a que no se alcanzan
las demandas previstas en los estudios. En este sentido, las
estructuraciones técnicas prevén la salida gradual de las rutas
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del transporte público colectivo una vez inicia la operación de
los SITM. Sin embargo, en la mayoría de los casos las admi-
nistraciones territoriales no han desmontado las rutas exis-
tentes del TPC como se previó en los estudios, lo cual impacta
negativamente los sistemas debido a que se genera compe-
tencia de otros operadores que no hacen parte del Sistema
Integrado, disminuyendo la demanda y por ende los ingresos.
En algunos casos, se ha identificado la existencia de flota
que opera de forma ilegal, al no estar vinculada a ninguna
de las empresas habilitadas. Así mismo tampoco se eviden-
cian operativos de control por parte de la administración te-
rritorial sobre este transporte ilegal, a pesar de contar con
información detallada de las zonas en donde se presentan
estas situaciones. Por ejemplo, en la ciudad de Barranquilla
se realizó el proceso de chatarrización, pero no se disminuyó
la capacidad transportadora de las empresas del TPC quienes
repusieron la flota y hoy compiten con el SITM. En Cali, en
el año 2015 se renegociaron las condiciones de los contratos
con los operadores del MIO, quienes se comprometieron a
poner a punto la flota vinculada y cumplir con la progra-
mación diaria de despachos, y la Alcaldía acordó desmontar
gradualmente las rutas del TPC. Sin embargo, la salida de
las rutas del TPC no se dio de la manera como se esperaba,
por lo cual dos de los operadores empezaron a incumplir la
programación de los servicios, bajo el argumento de que la
administración no podía exigirles si ella misma no cumplía
los acuerdos pactados.
En suma, por la falta de control a la ilegalidad e informalidad,
que también se ha llevado parte de la demanda prevista en los
estudios, tenemos sistemas cuyos ingresos son insuficientes
para cubrir los gastos en los que han incurrido los operado-
res de los SITM. En este orden de ideas, las competencias de
las autoridades de transporte son claras en la reglamentación
existente en lo que respecta al desmonte o reorganización de
las rutas de TPC, así como en las medidas para combatir la
ilegalidad e informalidad, que están en cabeza de las auto-
ridades territoriales. Sin embargo, bajo los convenios de co-
financiación que financian los sistemas de transporte y no la
construcción de infraestructura, como se ha entendido, podría
condicionarse el desembolso de los recursos, a la realización
de medidas que aporten a la puesta en marcha de los sistemas
de la forma prevista en los estudios por parte de los entes
territoriales.
CONSOLIDACIÓN DE FUENTES DE RECURSOS ESTABLES PARA APOYAR EL TRANSPORTE PÚBLICO Es preciso identificar fuentes alternativas que se apliquen a
las operaciones de los sistemas y no exclusivamente a la in-
fraestructura. Un ejemplo son las APP, donde los potenciales
recursos que estas generan sólo pueden ser orientados a la
operación, en un monto equivalente a la participación terri-
torial en el convenio de cofinanciación; esta alternativa puede
usarse dado que los recursos provenientes de los aportes del
orden nacional solo pueden destinarse a la infraestructura.
De igual forma, se debe garantizar que, al momento de imple-
mentar una fuente para cubrir los déficits operacionales, ésta
quede asignada directamente a los sistemas. En el numeral
4.2 de este documento se plantean los potenciales pasos a
seguir para la implementación de las fuentes de pago que son
consideradas por la FDN como ágiles en su implementación.
Así mismo, es importante considerar que los entes territoria-
les podrían comprometer las vigencias futuras atadas a una
fuente que genere renta, y no solo a los ingresos de libre des-
tinación, para asegurar el respaldo financiero de estos pro-
yectos en el largo plazo.
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¿Cómo se puede implementar?
IMPLEMENTAR SISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE PÚBLICO - SITP La implementación de los SITP y los SITM plantean la inte-
gración completa del transporte público urbano teniendo en
cuenta que se lleven a cabo las siguientes características:
• Comprenden la vinculación de los diferentes modos que se
puedan presentar en una ciudad, de manera que permitan
generar condiciones eficaces de la movilidad territorial. Estos
no necesariamente implican la integración de un modelo
tronco-alimentado como el SITP de Bogotá.
• Por condiciones técnicas y económicas, se requiere manejar
el 100% de la cobertura del territorio donde operan.
• Los esquemas paralelos y desintegrados no son eficientes,
destruyen valor, y generan desequilibrios financieros en
todos los sistemas (SITP, SITM y SETP).
• Se caracterizan por centralizar el manejo de los ingresos. De
esta manera se permite una eficiente asignación de recursos.
• Estos sistemas promueven la integración modal y mejoran el
servicio al usuario al optimizarse sus frecuencias y cobertu-
ras.
• Sus inversiones y el alcance de estos proyectos deben guar-
dar coherencia con las condiciones económicas locales.
• La planeación de la implementación debe hacerse bajo los
criterios de progresividad en las inversiones.
• Las características, experiencias, y condiciones de los
operadores tradicionales del TPC deben integrarse en estos
proyectos.
FORTALECIMIENTO INSTITUCIONALUno de los aspectos cruciales para el mejoramiento de los sis-
temas que están en marcha, así como de los que están en
proceso de desarrollo, es el fortalecimiento institucional. Este
se plantea desde tres perspectivas. La primera, es el forta-
lecimiento institucional de las entidades del orden nacional
para atender los requerimientos de los proyectos. La segunda,
comprende el fortalecimiento de las instituciones del orden
territorial de cara a la implementación y operación de los sis-
temas y la tercera, es la necesidad de implementar políticas
de gobierno corporativo.
INSTITUCIONALIDAD DEL ORDEN NACIONAL En primer lugar, el programa de transporte urbano cuenta con
la participación tres entidades del orden nacional: el Departa-
mento Nacional de Planeación, como organismo que lidera la
planeación a mediano y largo plazo y define en qué ciudades
y bajo qué alcance se desarrollan proyectos de transporte ur-
bano financiados con recursos del gobierno nacional; el Mi-
nisterio de Hacienda y Crédito Público quien da el aval fiscal a
la cofinanciación y establece el flujo de vigencias futuras para
cada sistema, dentro del marco fiscal de mediano plazo, y el
Ministerio de Transporte quien define las políticas en materia
de transporte.
Como parte del Ministerio de Transporte, y como único es-
tamento encargado de hacer seguimiento de los Sistemas a
nivel nacional, se encuentra la Unidad de Movilidad Urbana
Sostenible – UMUS. Esta unidad fue creada como ejecuto-
ra de los créditos que la banca multilateral ha otorgado en
el marco del financiamiento de los sistemas. Sin embargo,
presenta fuertes limitaciones para garantizar un personal
permanente y, por ende, un seguimiento eficaz de los pro-
yectos. Además, afronta el agravante que cada año se en-
frenta a restricciones al interior del Ministerio, para que se
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le asigne cupo fiscal que le permita contar con personal y
contratar estudios y demás actividades necesarias alrede-
dor del seguimiento de los Sistemas. De igual forma, no se
identifica de manera clara y organizada una articulación de
las diferentes entidades del orden nacional que están rela-
cionadas con los Sistemas.
En segundo lugar, otro aspecto central del fortalecimiento
institucional es la falta de documentación y memoria insti-
tucional. Actualmente no hay publicaciones en lo referente
a la cofinanciación, implementación, operación y gestión de
los proyectos. El conocimiento en torno a estos temas ha sido
“tradición oral” y no se han generado memorias instituciona-
les de los principales temas alrededor de los proyectos. Igual-
mente, la alta rotación del personal ha impedido consolidar
un equipo técnico que apoye de manera directa los diferentes
temas que afrontan los proyectos.
En tercer lugar, la forma como se distribuyeron los recursos
para los sistemas no respondió a las capacidades reales de
ejecución de las ciudades o a programas de inversión pla-
nificados. En principio, para los SITM los recursos fueron
programados acorde con el espacio fiscal de la Nación. Las
ciudades no respondieron de manera eficiente con la eje-
cución de las obras lo que llevó a tener grandes sumas de
los aportes estancadas en los encargos fiduciarios de cada
proyecto. Estos recursos inoficiosos en las fiducias hubiesen
podido ser asignados a ciudades que también presentaron
proyectos para implementar SETP y no pudieron acceder a la
cofinanciación de la nación.
En cuarto lugar, para contrarrestar la ineficiencia en la eje-
cución de los recursos, desde la Nación se han hecho repro-
gramaciones disminuyendo los montos anuales de inversión,
ampliando el plazo para estos desembolsos, más allá de los
10 años previstos inicialmente. Aunque con estas reprogra-
maciones se han financiado las obras de infraestructura, que
en un principio estaban asociadas a la tarifa en ciudades
como Cali, Cartagena y Barranquilla, se han podido ampliar
los alcances del proyecto como ocurrió en el Municipio de
Soacha. Sin embargo, la realidad de las inversiones del pro-
grama de transporte urbano, es que se dejan de desembolsar
recursos de la Nación por la falta de ejecución de los orga-
nismos territoriales. Por ejemplo, durante las vigencias 2013
a 2015, no se desembolsaron alrededor de 150.000 millones
al año, lo que obligó a una reprogramación de los convenios
de cofinanciación de los proyectos.
Finalmente, a pesar de haberse invertido casi $15 billones en
recursos, hoy los sistemas no responden a las necesidades de
los usuarios, no han finalizado la construcción de infraestruc-
tura, la banca comercial no tiene interés en seguir apoyando a
los operadores de transporte y las ciudades tienen dificultades
fiscales para conseguir los recursos faltantes para cubrir las
diferencias entre la tarifa técnica y la tarifa al usuario.
Lo anterior permite concluir que debe replantearse el progra-
ma de transporte urbano, más cuando aún hay disponibles,
en el marco fiscal de mediano plazo para los SITM y SETP,
$2.1 billones de la Nación para ser desembolsados entre 2019
y 2028. Para una mejor ejecución de dichos recursos, la Na-
ción debe garantizar la permanencia de un equipo técnico que
pueda estar disponible a acompañar, desde la óptica financie-
ra, jurídica, tecnológica y técnica operacional, las necesidades
y retos que enfrentan los proyectos, especialmente durante su
puesta en marcha y operación.
Debe replantearse el programa de transporte urbano, más cuando aún hay disponibles, en el marco fiscal de mediano plazo para los SITM y SETP, $2.1 billones de la Nación para ser desembolsados entre 2019 y 2028.
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¿Cómo se puede implementar?
INSTITUCIONALIDAD DEL ORDEN TERRITORIALEn lo que respecta a la institucionalidad local, se identifica
una marcada debilidad en las entidades del orden territorial
y en las empresas operadoras del transporte público urbano,
especialmente a partir de:
• Falta definición de funciones y coordinación interinstitu-
cional.
• No se están consiguiendo especialistas que ayuden a las
ciudades en los temas operacionales especialmente por los
bajos salarios y la falta de incentivos.
• Predominan los temas políticos sobre los técnicos
• Falta de capacidades en formación y gestión empresarial.
Conforme a lo anterior, con relación a la coordinación inte-
rinstitucional, es necesario definir los roles de cada entidad
en los territorios. Por un lado, se tienen los entes gestores,
encargados de la planeación de los sistemas, la ejecución de
las obras y la administración de los recursos vía convenio de
cofinanciación. Por otro, las secretarías de tránsito, en algu-
nos casos el Área Metropolitana, y finalmente las secretarías
de planeación y hacienda de los municipios. Todas las enti-
dades están a cargo de la Administración Distrital, pero en el
marco de sus funciones no manejan la misma prioridad y no
tienen la misma línea respecto a las políticas y definiciones
para la implementación de los proyectos de transporte. Los
entes gestores contratan la estructuración de los proyectos
y se ven en enormes dificultades a la hora de conseguir la
información de rutas autorizadas, empresas habilitadas, flota
vinculada, entre otros. De otra parte, adelantan las estructu-
raciones técnicas, financieras y legales de los proyectos bajo
supuestos y premisas que luego no son puestas en marcha o
adoptadas por la administración, o por la autoridad de trans-
porte competente. Por esto es claro que debe existir un orga-
nismo que, desde la cabeza de la Administración Territorial,
articule el proyecto de transporte entre las entidades invo-
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Debe existir un organismo que, desde la cabeza de la Administración Territorial, articule el proyecto de transporte entre las entidades involucradas y que también coordine la integración de los demás proyectos de importancia para el municipio.
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lucradas y que también coordine la integración de los demás
proyectos de importancia para el municipio e incluso con los
municipios vecinos.
A nivel empresarial, en el caso de la operación, hoy existen
empresas habilitadas para la operación de una o más rutas
de transporte. Las condiciones de prestación del servicio son
disimiles en una misma ciudad, pasando, de empresas neta-
mente afiladoras que “venden el cupo” para que el dueño del
vehículo circule por la ruta autorizada sin importar el estado
del vehículo y el estricto cumplimento de los despachos pro-
gramados, hasta estructuras formales organizadas con indi-
cadores de gestión y mantenimiento de los buses
Un logro a resaltar con la planeación y preparación de la
implementación de los SETP, son los avances significati-
vos por iniciativa misma de los transportadores, quienes se
están organizado y preparando para asumir otro esquema
de prestación del servicio y de estructura empresarial. Ellos
comparten la visión de que un mejor servicio (en relación
con estándares de cumplimiento, estado de los buses, profe-
sionalización de conductores), garantiza un mayor número
de usuarios del servicio y por supuesto mayores ingresos.
Hay casos tan ilustrativos como el de Pasto, en donde los
transportadores se unieron y contrataron un equipo técni-
co, que además de preparar los instrumentos jurídicos para la
conformación de una empresa que reúne a la mayoría de las
empresas transportadoras que existían en la ciudad, revisó la
estructuración realizada por el ente gestor, enriqueciendo y
contribuyendo desde su experiencia en la generación de una
propuesta técnica que refleja mejor el comportamiento de los
usuarios de transporte público de la ciudad. Otro ejemplo es
Armenia, en donde también varias empresas lograron agru-
parse en tres grandes organizaciones que recogen a todos los
transportadores de la ciudad, y han dado pasos en materia de
recaudo unificado mediante caja única.
Sin embargo, no en todas las ciudades se cuenta con operado-
res con experiencia o en la disposición para trabajar de mane-
ra colaborativa con los otros transportadores que hoy son su
competencia. Varios de ellos simplemente no cuentan con los
recursos para contratar un equipo que les diseñe y oriente en
la creación e implementación de un esquema de organización
empresarial. Para estos casos, la administración territorial,
además de planificar un sistema de transporte, debería buscar
la forma de apoyar y capacitar a los pequeños propietarios
para que puedan asumir los cambios en la prestación del ser-
vicio, enfatizando en las implicaciones en materia financiera
que esto conlleva. Además, debería preparar esquemas de re-
conversión laboral para aquellos propietarios que definitiva-
mente no tienen capacidad para aportar el capital requerido
para la prestación del servicio de transporte. En este marco,
los entes gestores también deben preparar a sus empresarios
de transporte para migrar a esquemas administrativos más
organizados.
En materia de capacidad técnica de los entes gestores, aun-
que los equipos se han enfocado en desarrollar las obras,
estas no se han construido en su totalidad, ni en los tiempos
previstos, y son muy débiles en temas de gestión y operación
de los proyectos.
Si se revisan los Conpes, todas las ciudades preveían la ejecu-
ción de infraestructura en la mitad el tiempo que ha tomado,
lo que refleja que no estaban preparadas para asumir el nivel
de inversiones que se definió en los estudios. Esta situación
es aún más crítica para las SETP, en donde a pesar de haber
Debería preparar esquemas de reconversión laboral para aquellos propietarios que definitivamente no tienen capacidad para aportar el capital requerido para la prestación del servicio de transporte.
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¿Cómo se puede implementar?
considerado recursos para que las ciudades se endeudaran y
construyeran más rápidamente la infraestructura, las obras se
han desplazado en el tiempo, sin llegar a utilizar en la mayoría
de los casos los recursos destinados para costos financieros.
En materia de operación, la situación es más crítica. Las
ciudades contrataron la estructuración técnica de los siste-
mas con empresas de experiencia y reconocidas en el mer-
cado, lo cual brindaba confiabilidad en los modelos. Sin em-
bargo, no se adelantó la capacitación del personal que estas
requirieron, particularmente ante la especialización de te-
mas concernientes a la modelación de transporte o en temas
de tecnología, por ejemplo, ante la necesidad de cambiar
los servicios y analizar los escenarios de qué sucedería si se
dejan de atender ciertas rutas en la ciudad, o si era necesa-
rio rediseñarlas. Tampoco se previeron escenarios en donde
se estimaría el personal necesario para hacer seguimiento
a la operación de recaudo y verificar la confiabilidad de la
información de validaciones o entradas y salidas al sistema.
En síntesis, los entes gestores deben disponer de recursos
para contratar personal técnico calificado y garantizar su
continuidad.
GOBIERNO CORPORATIVO Algunas de las medidas de gobernanza que incorporan con-
troles a la administración y control que deben desarrollarse
en los entes gestores se presentan en esta sección. En su
mayoría, estas recomendaciones hacen parte de un diseño
institucional moderno y transparente que se ha implemen-
tado nacional e internacionalmente y que se ha recomendado
como un conjunto de mecanismos efectivos para proteger los
recursos públicos.
El propósito de estas recomendaciones es asegurar que los
órganos directivos de los entes gestores actúen de mane-
ra consistente con el interés público, de manera que estén
orientados al cumplimiento de los objetivos de largo plazo
de la Empresa. Además, estas recomendaciones se dirigen a
habilitar las rendiciones de cuentas, así como la interacción
activa de la comunidad y de las demás partes interesadas en
cada uno de los sistemas. Estas tienen tres ejes principales:
1. Fortalecer el rol de las juntas directivas.
2. Incorporar mecanismos anticorrupción.
3. Incorporar mecanismos que mejoren la
rendición de cuentas.
A continuación, se presentan sus aspectos más relevantes.
Fortalecimiento del rol de las Juntas Directivas de los Entes GestoresLas juntas directivas de las empresas estatales deben contar
con mecanismos que garanticen una política transparen-
te de decisiones, formal en el manejo de la información, y
autónoma frente a intereses que difieran de los objetivos
institucionales.
Dentro de los mecanismos que existen para garantizar estos
objetivos están dotar de independencia a la junta directi-
va, de manera que algunos de sus miembros no provengan
de los accionistas, o incorporar métodos de evaluación de
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En materia de capacidad técnica de los entes gestores, aunque los equipos se han enfocado en desarrollar las obras, estas no se han construido en su totalidad, ni en los tiempos previstos, y son muy débiles en temas de gestión y operación de los proyectos.
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desempeño y control de los miembros de junta directiva y
del gerente general, entre otros. Mecanismos como estos
permiten, entre otras, aminorar la posibilidad de ocurrencia
de riesgos como que la entidad se politice, o que sea foco de
actos de corrupción.
Así las cosas, la doctrina internacional ha recomendado que
en las empresas públicas es conveniente fortalecer el rol de
la junta directiva. Para ello se identificaron tres mecanis-
mos concretos:
• Independencia e idoneidad de los miembros de la junta
directiva: para lograr independencia en la junta directiva
es necesario garantizar: (i) independencia en el proceso
de nominación y elección de los miembros independientes
de la junta directiva, (ii) independencia en el ejercicio del
cargo, (iii) independencia en la reelección y remoción de
miembros independientes (iv) idoneidad y (v) inexistencia
de conflictos de interés.
• Nominación escalonada de los miembros independientes
de la junta directiva: un aspecto que se debe considerar
cardinal para la administración de las empresas en las
que Estado tiene participación accionaria mayoritaria, es
garantizar que algunos de los miembros independientes de
las juntas directivas no puedan ser removidos en cualquier
momento. Un mecanismo que ha probado ser efectivo
para tratar este problema es la existencia de miembros
independientes de la junta directiva y el nombramiento
escalonado de los mismos. El nombramiento escalonado
compromete a los miembros de junta directiva a funcionar
a largo plazo, ya no solo limitando sus intereses a los del
actor político de turno. Adicionalmente, crea un canal di-
námico de transmisión del conocimiento sobre la empresa
creando memoria institucional.
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¿Cómo se puede implementar?
• Buena remuneración de los miembros de la junta directiva:
una política de buena remuneración de los miembros de
las juntas directivas de las empresas públicas es una he-
rramienta para crear incentivos económicos que mejoren
el desempeño de los órganos de administración y control
de las compañías. Tener miembros de junta directiva bien
remunerados hace que estas posiciones sean más atracti-
vas para funcionarios y particulares con alto perfil, y ade-
más es un aliciente que quienes fungen como miembros
de junta directiva proyecten sus labores a largo plazo.
Mecanismos anticorrupción Distribuir las funciones de poder al interior de las empresas
públicas es fundamental para reducir las situaciones de co-
rrupción al interior de las mismas.
Por todo lo anterior, se recomienda la inclusión de dos meca-
nismos anticorrupción:
• Un mecanismo confidencial de denuncia (Whistleblowing):
cuando se trata de identificar casos de corrupción, malver-
sación de fondos y casos graves de mala conducta por par-
te de los integrantes de los máximos órganos sociales de la
empresa. La mejor fuente de información son los emplea-
dos de la empresa y los contratistas que tienen proximidad
con el día a día de las operaciones. Los mecanismos de
Whistleblowing protegen a las personas que presenten una
denuncia, limitando los desincentivos para reportar que
tienen los empleados y contratistas que encuentran co-
rrupción en las operaciones de la empresa. Los sistemas de
Whistleblowing reducen su campo de aplicación a emplea-
dos, consultores externos y contratistas. Estos se limitan a
los asuntos que pueden ser reportados por medio del sis-
tema para poder atender los casos de mayor importancia
con eficiencia, sin poner en riesgo el buen funcionamiento
de la empresa, como resultado de denuncias falsas o de un
gran número de denuncias sobre infracciones menores,
que reduzcan la confianza al interior de la empresa.
• La constitución de una Junta Asesora externa: en el con-
texto del régimen legal colombiano, la responsabilidad que
puede imputársele a los administradores de una entidad
pública es muy alta, se ha planteado la posibilidad de vin-
cular profesionales exitosos del sector privado mediante un
esquema en el que provean su consejo asesor sin que ello
implique responsabilidades públicas sujetas de ser discipli-
nables o fiscalizables por las autoridades de control. Esto se
haría mediante una Junta Asesora para los Entes Gestores
la cual se aconseja a la entidad en la toma de decisiones
que tienen un gran impacto en la ejecución de los recursos
públicos. Los miembros de la Junta Asesora no intervienen
en ningún trámite administrativo, no administran recursos
públicos, ni toman decisiones vinculantes. Ningún trámite
de la empresa está sujeto a su aprobación o decisión y no
existe obligación de parte de sus miembros a pronunciarse
sobre algún tema en particular. El ejercicio de las funciones
de la Junta Asesora es completamente discrecional y sus
recomendaciones no son en ningún caso vinculantes.
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Mecanismos de rendición de cuentasEl deber de rendir cuentas aumenta el control y la supervisión
sobre los órganos administrativos porque hace posible el su-
ministro de información directa por parte del sujeto contro-
lado al respectivo supervisor. Esto tiene como consecuencia el
aumento de la transparencia en los órganos administrativos
tanto antes como después de la rendición de cuentas.
Para establecer una política robusta de rendición de cuentas
que permita que la ciudadanía pueda hacer control político de
los administradores del Ente Gestor, se recomienda la incor-
poración de dos mecanismos:
• Evaluación externa y periódica del gobierno corporativo:
la evaluación del gobierno corporativo, asegura que sus
políticas tengan estabilidad, pues fija como criterios de
evaluación mecanismos concretos y obliga a la empresa
a mantenerlos para no perder los beneficios financieros
que resultan de la evaluación. De esta manera, las eva-
luaciones de buen gobierno corporativo garantizan a las
empresas un abaratamiento en los créditos que obtienen
de entidades financieras, pues un criterio para determinar
los intereses de sus préstamos es la calidad de esta forma
de gobernanza en la empresa. Por tanto, la evaluación de
las prácticas de buen gobierno de la compañía, por parte
de una entidad independiente, contribuirá a mantener la
disciplina y facilitará el control político.
• Constitución de un comité de auditoría interno que de-
penda de la junta directiva: el acceso a la información es
un insumo fundamental para las funciones de control y
administración estratégica de la junta directiva. Debido a
que los miembros de junta directiva no están en contacto
directo con el día a día en las operaciones de la empresa,
el medio por el cual consiguen información es a través del
Gerente General. Sin embargo, ellos no tienen los medios
para verificar la integridad y veracidad de esta información
lo cual implica un riesgo de monitoreo y control ineficaz
sobre el Gerente General. Es por ello que se sugiere la
creación de una Secretaría Técnica, compuesta por una
persona natural o jurídica, que responda únicamente a la
Junta Directiva y tenga como función servir como la base
del conocimiento institucional de la empresa para la Junta
Directiva. La Secretaría Técnica, tiene acceso directo a toda
la información de la empresa y se encarga de solicitar,
clasificar y editar la información de acuerdo con las nece-
sidades de la Junta Directiva presentándole la información
relevante de manera simpe, clara y eficiente.
RUTA DE IMPLEMENTACIÓNA continuación, se presentan los pasos de una ruta de imple-
mentación de los nuevos elementos que se plantean incorpo-
rar en un nuevo ordenamiento legal (ver Figura 28).
1. Realizar una socialización de los planteamientos con las
entidades del orden nacional, vinculadas en los sistemas
de transporte urbano, y contextualizar la necesidad de
los lineamientos de política que se plantean. Esto implica
revisar las acciones que se están realizando al interior de
las entidades, y validar la oportunidad y pertinencia de las
propuestas.
2. La segunda actividad planteada corresponde a funda-
mentar técnica y jurídicamente las propuestas de política,
que puedan ser la base de la exposición de motivos de una
nueva reglamentación o la fundamentación de una política
pública.
3. Generar acciones para que los planteamientos reali-
zados sean incorporados en el próximo Plan Nacional de
Desarrollo y/o se promuevan los ajustes normativos o de
política pública necesarios.
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¿Cómo se puede implementar?
ESTRUCTURACIÓN DE ESTRATEGIAS ALTERNATIVAS
De las fuentes de pago identificadas en el capítulo 3, se pro-
pone trabajar inicialmente en la estructuración e implemen-
tación de las siguientes, teniendo en cuenta que su imple-
mentación, no exige tramites complejos, pero exige contar
con suficientes estudios y estructuraciones adecuadas, para
que sea aprobado por las instancias respectivas:
a. Cobro por circular en pico y placa
b. Política de estacionamientos (contribución
de garajes y estacionamiento en vía)
c. Cobros por contaminación
Adicionalmente, se propone trabajar en el incremento al por-
centaje de sobretasa para los municipios y distritos.
Así mismo, las ciudades necesitan apoyo técnico para avanzar
en la identificación, evaluación y aprobación de nuevas fuen-
tes de pago que permitan cubrir los déficits operativos de los
sistemas. Es fundamental que se sigan generando espacios y
oportunidades tanto por la nación, la banca multilateral y la
comercial, para impulsar este fortalecimiento.
Ahora bien, a continuación, se presentan los pasos para po-
ner en marcha las tres estrategias sugeridas, como también
para otras fuentes de pago, para las ciudades y la definición
de fuentes alternativas dirigidas a los sistemas de transporte.
COBRO POR CIRCULAR EN PICO Y PLACAConsiste en aprovechar la disponibilidad a pagar de los pro-
pietarios de vehículos privados, quienes pueden comprar un
segundo vehículo y evitar de esta forma la restricción cuando
los vehículos tienen restricción por placa.
Los pasos para avanzar en el desarrollo de esta fuente incluyen:
1. Evaluación de la disponibilidad de pago: sobre la base
del incremento de registro de vehículos y la realización de
encuestas de valoración contingente, determinar rangos de
cobro que desincentiven la compra de un segundo vehícu-
lo.
2. Preparación y presentación de Proyecto de Acuerdo al
Concejo Municipal, para aprobación del cobro: este cobro
puede ser autorizado por los concejos municipales en el
marco de la legislación vigente.
3. Diseño del mecanismo de recaudo y control: la mayor
dificultad puede estar en el control efectivo, el cual puede
ser realizado desde un simple certificado (por ejemplo, una
calcomanía), hasta medios electrónicos (cámaras o radio
frecuencia).
4. Puesta en marcha y pedagogía: publicidad y gestión
comunitaria y pruebas de implantación por parte de las
autoridades locales.
Para aumentar el impacto de la medida, la implementación de
este cobro puede estar acompañada de un incremento de la res-
tricción del uso de los modos particulares de transporte. Por
ejemplo, se puede eliminar la exención a vehículos blindados o
aumentar el número de dígitos o el horario de restricción.
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Figura 28. Pasos para el desarrollo del cobro por circular en “Pico y Placa”. Fuente: elaboración propia.
POLÍTICA DE ESTACIONAMIENTOS (CONTRIBUCIÓN DE GARAJES Y ESTACIONAMIENTO EN VÍA)Consiste en cobrar una contribución al servicio de estaciona-
mientos o garajes públicos de la ciudad para recaudar presu-
puesto destinado a mejorar el transporte público de la ciudad.
La implementación de estas fuentes de pago debe estar enmarca-
da y alineada bajo el marco de una política integral de manejo de
estacionamientos a nivel local, la cual no requiere de autorizacio-
nes adicionales por parte del Gobierno Nacional o el Congreso de
la República. Los pasos para avanzar en esta política son:
1. Identificación de la oferta y la demanda de estaciona-
miento. Para ello es preciso desarrollar el levantamiento
detallado de las condiciones de estacionamiento formal e
informal por sectores de la ciudad.
2. Determinar la elasticidad del precio de la tarifa de esta-
cionamiento o disponibilidad a pagar a través de estudios
econométricos (valoración contingente o selección discreta).
3. Definición de niveles óptimos de estacionamiento, por
ejemplo, a través de indicadores como el número disponi-
ble de estacionamientos libres. En este aspecto se sugieren
rangos entre el 20-25%.
4. Establecimiento de los rangos de tarifa que, de acuerdo
con el Plan de Desarrollo 2014-2018, deben tener en cuenta
el estrato socioeconómico y el acceso a transporte público
en el caso de los garajes. Para estacionamientos fuera de
la vía se sugiere liberar las tarifas globales, ya que es una
transacción entre privados.
5. Preparación y presentación de Proyecto de Acuerdo al
Concejo Municipal con estos aspectos.
6. Definición de los mecanismos de recaudo y control.
Una alternativa para el desarrollo de los estacionamien-
tos en vía es la estructuración de una APP que contemple
e implemente los equipos de control (parquímetros), la
realización de la señalización e información, la adminis-
tración del cobro. Un caso a tener en cuenta y a mejorar
es el de las zonas azules, actualmente en operación en
Pereira. Para la contribución de garajes fuera de la vía, se
puede hacer una vinculación a los mecanismos de recaudo
y control de Industria y Comercio.
Pasos para el desarrollo del cobro por circular en “Pico y Placa”
Estudios de preparación3-6 meses
Presentación y discusión
concejo3-6 meses
Puesta en marcha, pedagogía2-4 meses
Diseño e implantación de mecanismo de
recaudo y control4-8 meses
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Figura 29. Pasos para desarrollo del cobro por garajes, estacionamientos y parqueo en la vía. Fuente: elaboración propia
Finalmente, es importante subrayar que la política de estacio-
namientos va más allá del desarrollo de estas fuentes de pago.
La estrategia aquí sugerida debe ser parte de la política global
de movilidad como instrumento de gestión de la demanda y
del ordenamiento urbano, ésta última definida de acuerdo con
los usos de suelo de las distintas zonas de las ciudades que
busquen implementarla.
COBROS POR CONTAMINACIÓNEs un impuesto que grava la contaminación del ambiente
producida por vehículos motorizados de transporte terrestre.
Para el desarrollo de esta fuente es importante visibilizar el
impacto en salud pública de los crecientes niveles de con-
taminación del aire en ciudades colombianas. Si bien ac-
tualmente las ciudades cumplen o están cerca de cumplir
las normas nacionales de concentración de contaminantes
del aire, correspondiente a un material particulado menor
a 10 micras PM10 y menor a 2.5 micras PM2.5, estas están
aún lejos de cumplir las recomendaciones de la Organiza-
ción Mundial de la Salud.
Para desarrollar esta fuente hay dos alternativas: una nueva
ley para el impuesto a los vehículos, que incluya los costos
que genera la contaminación sobre la sociedad, o la utiliza-
ción de la autorización existente en el Plan Nacional de Desa-
rrollo. Para esto último se recomienda:
1. Revisar los inventarios de contaminantes a partir de las
redes de calidad del aire e información complementaria:
determinar los niveles de crisis.
2. Preparar un diagnóstico del impacto social al im-
plementar las medidas de cobro por contaminación. Se
requiere definir la elasticidad de uso de automotores al
cobro por contaminación, y modelar el impacto de re-
ducción de niveles de contaminación en
la salud (mortalidad y morbilidad, especialmente por
enfermedades respiratorias en niños y ancianos).
3. Determinar los niveles de cobro de acuerdo con los
lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.
4. Preparar y presentar los estudios y Proyecto de Acuerdo
ante el Concejo Municipal.
5. Establecer el mecanismo de recaudo y control (similar
al del pago por circular en pico y placa).
Pasos para desarrollo del cobro por garajes, estacionamientos y parqueo en la vía
Diagnóstico, oferta y demanda, elasticidad de la tarifa y disponibilidad a pagar4-6 meses
Estructuración e implantación de sistema de recaudo y control (incluye estacionamiento en vía)4-8 meses
Diseño y propuesta de sistema de cobro 2-3 meses
Preparación y presentación al Concejo3-6 meses
01 02 03 04Diagnóstico Diseño Preparación Estructuración
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Figura 30. Pasos para el desarrollo del cobro por contaminación. Fuente: elaboración propia. Nota: Puede Iniciarse en la segunda etapa con información secundaria (corresponde al mecanismo
autorizado en la Ley del Plan Nacional de Desarrollo)
SOBRETASA A LOS COMBUSTIBLESLa sobretasa a la gasolina es una contribución de carácter
municipal y departamental, que se genera con el consumo
de gasolina motor extra y corriente, nacional o importada. Se
propone incrementar en 5% la tarifa de sobretasa, la cual se
podría implementar por dos caminos:
Mediante la ley Plan Nacional de Desarrollo: Análisis de opor-
tunidad y conveniencia; Preparación bases del Plan Nacional
de Desarrollo; Exposición de motivos.
En la ley de presupuesto: Estudio de oportunidad y conve-
niencia; Presentación al Ministerio de Hacienda (esta inicia-
tiva debería ser propuesta por una entidad de orden nacional
como el Ministerio de Transporte).
OTRAS FUENTES DE OBTENCIÓN DE RECURSOSEn lo que respecta al desarrollo de otras fuentes para la ob-
tención de recursos, a continuación, se recomienda el si-
guiente procedimiento estándar, que debería considerarse
para su puesta en marcha:
1. Realizar un estudio de las condiciones de la ciudad que
formule una línea base, la elasticidad del precio de la de-
manda y el potencial de generación de recursos.
2. Adelantar la preparación técnica, legal y financiera del
mecanismo de pago.
3. Presentar ante el organismo de legislativo que co-
rresponda, según su nivel territorial, la aprobación de
un proyecto de ley o de acuerdo para la realización de
alguna de estas estrategias. Por ejemplo, para los casos
del incremento de la sobretasa a los combustibles, el
mecanismo alternativo de pago de contaminación por
tipo de vehículo y el pago por siniestralidad requerirá un
Proyecto de Ley ante el Congreso de la República. Para el
cobro por congestión, este se deberá tramitar
mediante un Proyecto de Acuerdo en los Concejos Muni-
cipales.
4. Preparar e implantar el mecanismo de cobro y de con-
trol de pago
5. Considerar los tiempos de preparación e implantación
de estas estrategias ya que son variables que influyen en
ellas dependiendo de la complejidad del cobro (poco tiem-
po para sobretasa a los combustibles o cobro por contami-
nación asociado al impuesto de vehículos, tiempo extenso
para cobro por congestión).
Pasos para el desarrollo del cobro por contaminación
Estructuración e implantación de
sistema de recaudo y control
4-8 meses
Preparación y presentación
al concejo3-6 meses
Determinación de impactos por tipo de
vehículo y eslasticidad de uso de vehículo a la tarifa
4-6 meses
Diagnóstico calidad del aire e inventario de fuentes, impactos
en salud pública8-12 meses
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Figura 31. Pasos para el desarrollo de otras fuentes de recursos. Fuente: elaboración propia
ESTRUCTURACIÓN DE PROGRAMAS PUNTUALES DE MEJORAMIENTO
La tercera estrategia se dirige a proponer el diseño y plantea-
miento de un conjunto de programas particulares sobre temas
específicos que requieran una acción correctiva o la reorgani-
zación técnica, jurídica o financiera de algún aspecto que esté
afectando la gestión adecuada del sistema de transporte.
Dentro de los diferentes tipos de programas se podría tener:
• Planes de financiamiento de material rodante.
• Programas de saneamiento financiero de los operadores y
recaudadores. Puede ser por fases y por líneas puntuales en
busca de generar nuevamente la confianza y el compromiso
del sector financiero.
• Fondo de cobertura para desvincular pequeños transporta-
dores.
• Planes de selección y fortalecimiento institucional, basados
en caza talentos y políticas de incentivos.
• Constitución de líneas directas de subsidios, para equilibrar
las diferencias entre las tarifas usuario y técnica.
• Implementación de programas de reconversión empresarial
de los operadores del transporte urbano.
• Esquemas tecnológicos para la gestión y control de flota y/o
recaudo y/o sistemas de información al usuario.
• Otros que se presenten de manera particular en cada siste-
ma, y propendan por mejorar el servicio, logar el equilibrio
financiero de alguno de los agentes del proyecto y/o redun-
de en la calidad y eficiencia en la prestación del servicio.
Para tal fin se proponen las siguientes actividades:
1. Realizar un diagnóstico que permita realizar un “di-
mensionamiento real de las necesidades”. Esto implica
validar la pertinencia, oportunidad, el alcance y la con-
veniencia de la necesidad a resolver. Se prevé que esta
actividad esté en cabeza del ente territorial, con un equipo
consultor que ayude a determinar las dimensiones reales
de lo que se requiere. Entre los elementos del diagnóstico
se pueden contemplar aspectos como: Pertinencia de las
inversiones; Dimensionamiento acorde con las necesidades
de material rodante, actividades operacionales, implemen-
tación de tecnologías, etc.; Identificación de recursos dis-
ponibles; Identificación de estudios que se requieren para
atender un aspecto específico; Contexto normativo.
Pasos para el desarrollo de otras fuentes de recursos
Línea base, elasticidad al
precio, potencial de recursos2-6 meses
Preparación y presentación a
instancia de aprobación3-6 meses
Estructuración e implantación de sistema de
recaudo y control1-8 meses
Preparación técnica, legal y financiera2-6 meses
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2. Estructuración y definición de las fuentes alternativas
de recursos que servirán de fuente de pago o financia-
miento del plan de acción. En el marco de esta actividad se
propone realizar la estructuración técnica, legal y finan-
ciera de la fuente. Se prevé que las acciones necesarias
para la implementación de la fuente estén en cabeza del
ente territorial y un equipo Consultor.
3. Desarrollo de la estructuración técnica, legal y finan-
ciera del fondo de estabilización, o del esquema de rees-
tructuración operacional o la compra de flota, dependiendo
del caso. Esta actividad debe ser implementada por el ente
territorial y un equipo consultor. En esta actividad, es
importante promover programas o acciones “piloto” que
puedan, reactivar confianzas, por ejemplo, con la banca
comercial, el diseño de un plan de pagos específico.
4. Vinculación de entidades como la FDN, entidades fi-
nancieras, etc., para formular esquemas de financiamiento
o coberturas en el marco del plan de acción que se pro-
ponga y estructure. El objetivo es tener como subyacente
la fuente de pago o de financiamiento estructurada en la
segunda actividad.
Se propone que la implementación de cada plan de acción
cuente con condiciones permanentes, tales como:
• La constitución de un vehículo de propósito especial para
la administración de los recursos que, de manera exclusi-
va, se encargue de administrar los recursos y verifique que
estos sean utilizados en las acciones planteadas.
• Implementación de políticas de gobierno corporativo, tales
como: La selección apropiada de miembros de junta direc-
tiva que garanticen independencia y generen valor; Manejo
de información actualizada; Esquemas eficientes de toma
de decisiones; Evaluación de gestión de los equipos direc-
tivos; Remuneraciones competitivas.
• Equipos al interior de los entes territoriales con compe-
tencias mínimas que deben permanece durante toda la
ejecución del plan de acción. Esta puede ser una condición
que se exija al momento de formalizar la participación del
gobierno nacional, o al autorizarse por parte de las autori-
dades locales, o al asignarse un financiamiento especifico.
(e.g: Como las condiciones de equipo técnicos y/o unida-
des de gestión, de los órganos multilaterales para aprobar
operaciones de financiamiento de proyectos).
• Juntas directivas que funciones de manera eficiente.
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¿Cómo se puede implementar?
Figura 32. Plan de Acción para la Estructuración de Programas Puntuales de Mejoramiento Fuente: elaboración propia
RECOMENDACIONES PARA EL ACCESO A LAS FUENTES DE LA BANCA COMERCIALDe acuerdo con la banca comercial, es preciso que se sigan
una serie de recomendaciones que les permitan asignar re-
cursos y financiar las actividades de los operadores de trans-
porte, como también a los agentes tecnológicos (Steer Davies
and Gleave; KPMG; Posse Herrera Ruiz, 2017). Estas son:
• Seguir el proceso de un cierre financiero típico de un
“Project Finance”, el cual implica la realización completa
de una debida diligencia y que vincule agentes, tales como
un ingeniero independiente que valide la consistencia
técnica del proyecto, así como auditores que revisen los
modelos financieros e interventores.
• Diseñar que el endeudamiento financiero sea máximo el
70% para las necesidades de financiamiento del proyecto.
• Buscar que el aporte Equity esté a la vista, o respaldado
con garantías liquidas.
• Tener certidumbre de los flujos de efectivos.
• Buscar que los flujos positivos del proyecto estén máximo
a los 2 años de iniciado la operación.
• Validar por parte de los accionistas las capacidades como
desarrollares de proyectos de transporte.
• Establecer seguros y coberturas adicionales.
• Definir los contratos y sus tiempos de modo que sean
previsibles de cierres financieros más largos. Permitir la
posibilidad de que la flota de los operadores sea prenda
para los financiadores
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Plan de Acción para la Estructuración de Programas Puntuales de Mejoramiento
1Diagnóstico y
acuerdo de
“dimensionamiento
real de necesidades”
Ente territorial
-consultor
2Estructuración de
fuentes alternativas
(sobretasa
estacionamiento,
estacionamiento en
vía, etc.)
Ente territorial-
consultor
3.1ETLF del fondo de
estabilización de
operadores
Ente territorial
-consultor
3.2Reestructuración
operacional y/o
compra de flota Ente
territorial -consultor
4Préstamos o
coberturas
financieras
subyacente: vigencia
futura o pignoración
de fuentes (nuevas o
actuales)
FDN
5Implementación y
seguimiento
Entidades del orden
nacional- ente
territorial- FDN
Condiciones de implementación (contrapartida):
Vehículo de propósito especial
Juntas directivas operantes
Gobierno Corporativo
Entes gestores con equipos con competencias mínimas “tipo banca multilateral”
4-8 meses3-6 meses2-4 meses 4-6 meses Tiempo de la operación
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Conclusiones y consideraciones finales
CONCLUSIONES Y CONSIDERACIONES FINALES
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06Desde el año 2016, la Financiera de Desarrollo Nacional ha realizado análisis de
diferentes Sistemas de Transporte Urbano a nivel nacional con el objeto de generar
diagnósticos especializados que permitan estructurar planes de acción para mejo-
rar la situación existente. Se entiende que, ante las actuales restricciones fiscales,
la evolución del precepto de auto-sostenibilidad de los Sistemas, y los “defaults”
generalizados frente a la banca comercial, se requiere identificar y generar nuevas
fuentes de pago y financiamiento, diferentes a la tarifa.
Este documento presenta el contexto sobre la ejecución de los proyectos de los SITM y
SETP de varias ciudades del país, en el marco de la política pública, indicando los fac-
tores más relevantes que han impactado su implementación, con un enfoque especial
en los mecanismos de financiación y de obtención de recursos. En él se explican los
procesos de desarrollo de los sistemas, se identifican sus características institucionales
y regulatorias, se revisan los aspectos faltantes de la operación e infraestructura de los
proyectos, como también se plantean sugerencias para implementar mecanismos que
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pueden ser considerados por el gobierno nacional y las ciuda-
des para cubrir las necesidades de los sistemas de transporte.
Así mismo, el documento procura ser una guía para avanzar en
la implementación y gestión de estos sistemas, como también
en la búsqueda de mecanismos de pago y en la generación de
fuentes de recursos alternativos. En este sentido, la FDN pre-
senta una serie de estrategias y acciones de política pública que
buscan impulsar una nueva dinámica alrededor de los sistemas
de transporte urbano del país, para que se fortalezca la con-
1 Actualmente, las ciudades que tiene SITM son Barranquilla, Bucaramanga, Cali, Cartagena, Medellín y Pereira. Bogotá es un caso especial pues es una de las ciudades que ha avanzado dando los pasos para la puesta en marcha de un Sistema Integrado de Transporte Público, el cual integra los modos masivos como Transmilenio, con modos complementarios a través de rutas que operan en cuencas o zonas de transporte definidas. Las ciudades que tienen SETP son Armenia, Montería, Neiva, Pasto, Popayán, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar2 Debe anotarse que este fenómeno no es exclusivo de Colombia y a subestimación de costos y sobre estimación de demanda ha sido documentada extensamente por Flyjberg en distintos proyectos de infraestructura del mundo (Flyvbjerg, Flyvbjerg, Bruzelius, & Rothengatter, 2003).
fianza de los diferentes actores que participan en el desarrollo
de estos proyectos y para que las ciudades continúen su proceso
de modernización y fortalezcan los procesos de desarrollo ur-
bano, inversión y mejoramiento de la calidad de vida, a través
de las mejoras del transporte público organizado. Este capítulo
destaca las principales consideraciones y conclusiones centrales
expuestas a lo largo de este documento, organizadas según as-
pectos generales, con respecto a los sistemas, las nuevas fuen-
tes identificadas y las lecciones aprendidas.
ASPECTOS GENERALES
La implementación de los sistemas organizados de transporte
público en las principales ciudades colombianas, ha generado
procesos de cambio empresarial, institucional y, en general,
impactos socioeconómicos positivos. El apoyo del gobierno
nacional inició con el transporte masivo para las ciudades de
Bogotá, Pereira y Cali, y posteriormente avanzó a las grandes
ciudades, las de más de 600 mil habitantes, donde se implan-
taron los Sistemas Integrados de Transporte Masivo (SITM)
y continuó a ciudades intermedias, con poblaciones entre los
250 mil a 600 mil habitantes, mediante los Sistemas Estraté-
gicos de Transporte Público (SETP). Actualmente, en el país
hay siete Sistemas Integrados de Transporte Masivo y ocho
Sistemas Estratégicos de Transporte Público.1
Si bien en el país se han dado grandes avances con el desarro-
llo de estos sistemas de transporte, estos han tenido proble-
mas que se han venido superando conforme ha evolucionado
el diseño e implementación de estos proyectos, como también
se ha aprendido a responder a las dificultades que han expe-
rimentado, tanto a nivel nacional como en las ciudades en las
que se están poniendo en marcha. Entre estas dificultades, se
ha destacado que las expectativas de costo, tiempo de imple-
mentación y demanda, tuvieron estimaciones optimistas, con
excepción (y tal vez como consecuencia) del desempeño en las
troncales de Transmilenio en Bogotá. Además, los costos de
infraestructura han excedido las estimaciones iniciales, junto
con los tiempos de implementación.2 Sumado a lo anterior, el
principal impacto viene de la atracción de la demanda por el
vehículo particular, especialmente las motos, y el crecimiento
del uso de la bicicleta en el caso de Bogotá. En Barranquilla
y Pereira se mantiene una alta competencia del transporte
público colectivo tradicional; en Bogotá una fracción del SITP
sigue sin implementarse.
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Conclusiones y consideraciones finales
Además, los sistemas implantados tienen faltantes financie-
ros crecientes. El déficit operacional en el caso de Bogotá es
alto, pues en el año 2016 se estimó en $580.000 millones de
pesos y creció desde 2013 con la implementación del SITP,
entre otras razones por la baja eficiencia operativa. Otras ciu-
dades tienen faltantes estimados entre $9.000 y $13.000 mi-
llones de pesos por año.
Para tratar de mantener el equilibrio financiero, se ha sacri-
ficado la calidad de servicio a los usuarios. Los bajos ingresos
por menor demanda a la esperada han generado problemas
financieros a los operadores y, en algunos casos, los han lle-
vado a la quiebra (p.ej. Bogotá, Cali, Área Metropolitana de
Bucaramanga). También, existen faltantes identificados en la
infraestructura de los sistemas de las ciudades. Con excep-
ción de Bogotá con el Metro y las troncales de alimentación,
no se prevé apoyo nacional para nueva infraestructura de
transporte público en las otras ciudades. Este es un aspecto
clave a reconsiderar en el mediano y largo plazo.
En lo que respecta a los SETP, hasta la fecha, no han com-
pletado el proceso de implantación. En cambio, han experi-
mentado dificultades en su estructuración y problemas para
avanzar en las etapas de implementación. En el inicio de su
puesta en marcha, los ingresos por tarifa fueron y han sido
insuficientes, y ha existido resistencia al cambio por parte
de operadores locales, en especial por de la entrega de los
3 De hecho, el Concejo de Bogotá D.C. ha rechazado en tres ocasiones el cobro por congestión y en tres ocasiones el cobro de garajes y estacionamientos.
sistemas de recaudo a un tercero.
Ahora bien, después de 16 años de operación de Transmile-
nio, luego de la implementación de los SITM en varias ciu-
dades del país, del Sistema Integrado de Transporte Público
(SITP) en Bogotá y de los procesos de estructuración de los
SETP, existe un acuerdo generalizado con respecto a que la
formalización del transporte público trae costos adicionales
sustanciales frente al transporte colectivo tradicional. En este
sentido es difícil establecer tarifas que cubran todos esos cos-
tos. En algunas ciudades se incluyeron costos adicionales a
la tarifa, como la chatarrización de buses viejos y el apoyo
de algunas infraestructuras, generando así problemas en la
sostenibilidad de los sistemas.
En este contexto, el principio de “auto sostenibilidad”, esta-
blecido en legislación nacional de transporte y sobre la cual
se estructuraron los proyectos, no se ha podido cumplir por
completo. Una modificación legal, gracias al Plan de Desa-
rrollo Nacional 2014-2018, eliminó esta condición para la
fijación de las tarifas de los sistemas. Sin embargo, se man-
tiene la responsabilidad de la definición de las tarifas y el
cubrimiento de los faltantes operacionales exclusivamente
en los alcaldes municipales o distritales. Si bien las autori-
dades locales están facultadas para generar nuevos recursos,
como los cobros por congestión, el de garajes y estaciona-
mientos, así como el de contaminación por viaje, la apro-
bación de los mismos está en manos de los Concejos Mu-
nicipales y Distritales; siendo esta una tarea compleja.3 En
este escenario, el gobierno nacional podría explorar nuevas
fuentes que no requieran de la aprobación de los Concejos
como, por ejemplo, un impuesto de siniestralidad asociada
a los impactos económicos basado en el valor estadístico de
la vida, o impuestos de contaminación por tipo de vehículo,
asociados al impuesto vehicular.
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Después de 16 años de operación de Transmilenio, la posterior
implementación de los SITM y SITP en Bogotá, además de los procesos de
estructuración de los SETP, existe acuerdo con que la formalización del transporte
público trae costos adicionales frente al transporte colectivo tradicional.
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ACERCA DE LOS SISTEMAS CONSIDERADOS
Existen diferencias sustanciales entre los sistemas, de
acuerdo con el tamaño de la ciudad y la oportunidad de de-
sarrollo. Para el caso del SITM-SITP de Bogotá, el cual tiene
consolidado el componente troncal, tiene debilidades im-
portantes en la operación de rutas zonales (SITP). El SITM
de Pereira, por su parte, alcanzó un nivel muy cercano a
las metas estimadas, sin embargo, no logró consolidar un
crecimiento en el tiempo y la demanda viene disminuyendo
en los últimos años. Con la salida de uno de sus operadores,
se implementó un esquema eficiente de coordinación con el
Transporte Público Colectivo, con mirar a avanzar hacia un
SITP en el futuro.
El SITM de Barranquilla está afrontando una situación simi-
lar, con demanda baja y limitada participación en el mercado,
con faltantes crecientes y con el objetivo de avanzar hacia el
modelo del SITP en el futuro cercano. Por su parte el SITM de
Cartagena inició operación al final de 2015 y está en proceso
de consolidación, pero puede enfrentar dificultades por com-
petencia con el TPC que no se ha desmontado, y por el auge
del mototaxismo. Así mismo, al convertirse el ente gestor en
operador de transporte, enfrenta el reto de buscar financia-
miento para su flota.
En suma, el SITP de Bogotá y los SITM del país, presentan
dificultades que son superables bajo la coordinación y arti-
culación del sector público y el privado. Requieren distintos
tipos de intervenciones para hacerlos sostenibles y lograr ni-
veles de calidad satisfactorios que mantengan el transporte
público como el principal modo de transporte en las ciudades
colombianas. Por su parte, es importante darle una especial
atención a los SETP, pues no se han puesto en marcha en las
condiciones previstas en que se estructuraron los proyectos.
Si bien se han realizado inversiones en infraestructura ur-
bana con apoyo del gobierno nacional, no se ha logrado la
transición esperada hacia a sistemas más organizados. Los
SETP afrontan el reto significativo de vincular los operadores
actuales en un contexto donde, la banca comercial no está
financiando el transporte Urbano, y los operadores del trans-
porte público colectivo adolecen de estructuras administrati-
vas y esquemas operacionales muy débiles. En consecuencia,
el avance de los sistemas SITM y SETP requiere de una com-
binación de decisión política, fortalecimiento técnico de las
autoridades locales y la definición y formalización de fuentes
de recursos diferentes a la tarifa para financiamiento de acti-
vidades constructivas y operacionales.
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Conclusiones y consideraciones finales
NUEVAS FUENTES DE PAGO
En general, las fuentes de financiación de la infraestructura
y la operación han sido sólidas, como los aportes del gobier-
no nacional, la sobretasa a los combustibles y la tarifa a los
usuarios. Sin embargo, estos han sido insuficientes para los
requerimientos identificados de infraestructura y operación a
lo largo de este documento. Otras fuentes adicionales como la
publicidad y las explotaciones comerciales son limitadas en el
monto que pueden aportar a los sistemas y pueden tener altos
costos de transacción.
Ante este escenario, el gobierno nacional autorizó nuevas
fuentes para apoyar la operación de los sistemas de trans-
porte público, como los cargos de garajes y estacionamien-
tos, los cobros por congestión y contaminación, y los cargos
de estacionamiento en vía.
Aunque las ciudades son conscientes de la necesidad de apo-
yar la operación con recursos distintos a la tarifa, todavía no
han generado los instrumentos para hacerlo. Con excepción
de Bogotá, ninguna ciudad ha presentado Proyectos de Acuer-
do para implementar el cobro por congestión o cobro de es-
tacionamiento. En este caso, en Bogotá, el Concejo ha negado
los Proyectos de Acuerdo tres veces cada vez que se ha puesto
en consideración en esta instancia. No obstante, Bogotá y Cali
han propuesto una nueva fuente el cobro por circulación en
el pico y placa, el cual no parece una medida positiva en la
mejora de las condiciones de movilidad en el corto plazo, pero
aprovecha la capacidad de pago de los propietarios de vehí-
culos particulares que de otra forma adquieren un segundo
automóvil o motocicleta.
Por otra parte, las fuentes alternativas más atractivas para
las ciudades son el cobro por circulación en pico y placa,
como el caso de Cali, los cobros de estacionamiento, así
como el de contribución de garajes y estacionamiento en vía,
y los cobros por contaminación. Por el contrario, no apare-
cen atractivo el avanzar hacia el desarrollo de los cobros por
congestión en ciudades intermedias. Por su parte, el gobier-
no nacional podría aumentar el porcentaje de sobretasa a los
combustibles con destino a los entes territoriales y crear un
cobro por siniestralidad.
Para ello, el avance de las nuevas fuentes de recursos requie-
re de tres elementos. El primero corresponde a identificar el
potencial específico en cada ciudad, como la elasticidad del
precio de las tarifas que se establezcan, la definición de me-
canismos de recaudo y control, entre otros. En segundo lugar,
se debe adelantar la preparación y presentación de Proyectos
de Acuerdo ante los Concejos Municipales. En tercer lugar, es
preciso que la contratación y gestión de mecanismos de cobro
pueda ser cubierta o incluida, por ejemplo, mediante esque-
mas de APP para la gestión de estacionamiento en vía, o a
través de sistema de control para circulación en pico y placa,
como también con el cobro de contaminación.
En síntesis, se recomienda avanzar con las ciudades en la
gestión de fuentes adicionales, el fortalecimiento de su capa-
cidad de gestión y coordinación interinstitucional, así como
en el apoyo en la reestructuración de los sistemas. En el pla-
no del nivel nacional se recomienda avanzar con normas para
el transporte público consistentes con los avances en gestión
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En general, las fuentes de financiación de la infraestructura y la operación han sido sólidas, como los aportes del gobierno nacional, la sobretasa a los combustibles y la tarifa a los usuarios. Sin embargo, estos han sido insuficientes para los requerimientos identificados de infraestructura y operación
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empresarial y necesidad de garantizar niveles mínimos de
calidad de servicio. Es conveniente revisar la regulación para
separar la definición de temas políticos, como también revi-
sar la oportunidad de asignar recursos para hacer sostenibles
los sistemas organizados (SITM, SITP, SETP), conforme al
esfuerzo fiscal local.
ACCIONES DE POLÍTICA PÚBLICA
La implementación de nuevas fuentes para el financiamiento
de los sistemas y de las estrategias de movilidad requieren
modificaciones normativas y de política pública.
A pesar de haberse invertido casi 15 billones en recursos,
hoy los sistemas no responden a todas las necesidades de
los usuarios, no se ha finalizado la construcción de infraes-
tructura en varias ciudades del país y la banca comercial no
tiene interés en seguir apoyando a los operadores de trans-
porte. Además, los gobiernos locales tienen dificultades fis-
cales para conseguir los recursos para cubrir las diferencias
entre la tarifa técnica y la tarifa al usuario. Debe replantearse
el programa de transporte urbano, más aún cuando sólo hay
disponibles 2,1 billones de pesos de la Nación para ser des-
embolsados entre 2019 y 2028 para los SITM y SETP, corres-
pondientes al marco fiscal de mediano plazo.
Para poder implantar cambios es preciso fortalecer las enti-
dades del orden nacional para atender los requerimientos de
los proyectos. También, es fundamental fortalecer las ins-
tituciones del orden territorial de cara a la implementación
y operación de los sistemas. Complementariamente, deben
implementarse políticas de gobierno corporativo en los entes
gestores quienes planean, construyen y operan los sistemas.
Respecto a la actual política pública, desde el gobierno Na-
cional deben plantearse cambios que van desde la forma de
concebir los proyectos hasta la generación de normatividad
que permita la implementación de otras fuentes de pago, y la
legalización de modos que hoy son informales pero que res-
ponden a necesidades de transporte en donde hoy no existe
infraestructura para la prestación del servicio.
Se identificó la necesidad de contar con una comisión de re-
gulación de tarifas de transporte público de orden nacional
que establezca las fórmulas y criterios para la fijación de las
tarifas de servicio público de transporte y defina cuáles son
los elementos que deben hacer parte de la canasta de costos
de los sistemas de transporte.
Como medidas de corto plazo, se propone analizar para cada
sistema el diseño conceptual del proyecto y ajustarlo a las ne-
cesidades de transporte locales y condiciones particulares de
cada ciudad. Posteriormente se debería realizar la estructura-
ción y definición de las fuentes alternativas de recursos que
servirán de fuente de pago o financiamiento del plan definido
para cada sistema, y la estructuración de los fondos de estabi-
lización tarifaria o del esquema de reestructuración operacio-
nal o la compra de flota, dependiendo del caso. Se propone la
vinculación de entidades como la FDN, entidades financieras,
etc., para formular esquemas de financiamiento o coberturas
en el marco del plan de acción que se proponga y estructure.
Para poder implantar cambios en la ejecución de los sistemas es preciso fortalecer las entidades del orden nacional para atender los requerimientos de los proyectos.
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LECCIONES PARA FUTURAS ESTRUCTURACIONES
Para futuras estructuraciones de los proyectos de los siste-
mas de transporte organizados, es necesario basar su de-
finición técnica en objetivos de cubrimiento y calidad de
servicio, especialmente dirigido a resolver las necesidades y
contexto local. En este sentido, los proyectos deben plantear
un plan de inversiones que sea coherente con la capacidad de
pago y el contexto socioeconómico local. En consecuencia,
es importante no perder de vista que cada sistema es un es-
quema operacional particular y como tal, la implementación
debe seguir esta ruta.
En este orden de ideas, es fundamental definir la tipolo-
gía de flota de acuerdo con las condiciones de demanda.
Incorporar vehículos de mayor tamaño, ya sea articulados
o biarticulados, sólo si las condiciones de la demanda lo
ameritan. De ese mismo modo, es preciso facilitar la co-
nectividad de última milla de los sistemas, considerando
la utilización de servicios flexibles, ya sea por demanda o
con rutas variables, en zonas de baja densidad, usando ve-
hículos pequeños, como motocarros, bici-taxis y bicicletas
públicas, como parte de los sistemas si las condiciones de
demanda así lo ameritan.
Además, es fundamental regular los servicios competiti-
vos, como las rutas del transporte público tradicional, que
en principio deben ser reemplazadas por nuevos servicios de
SITM, SETP o SITP, y buscar mecanismos para controlar la
informalidad, especialmente el mototaxismo. Para estos úl-
timos, se debe considerar la reubicación laboral, y proyectos
productivos alternativos para los propietarios y conductores.
Finalmente, se recomienda al gobierno nacional acompañar
la estructuración financiera de los proyectos con la identifi-
cación y avance de mecanismos alternativos de financiación
de la operación de los sistemas, en la medida de lo posible.
En esa misma vía, es importante apoyar a los gobiernos lo-
cales para que empiecen por identificar, de manera tempra-
na, oportunidades de desarrollo conjunto de finca raíz, como
terminales, portales, estaciones, y estructurar estos proyec-
tos como fuentes de recursos potenciales. Sin embargo, es
importante no condicionar las infraestructuras del sistema a
este tipo de proyectos.
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Anexos
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ANEXO 1: CARACTERÍSTICAS Y CONTEXTO DE LOS PROYECTOS DE TRANSPORTE ANALIZADOSSISTEMAS INTEGRADOS DE TRANSPORTE MASIVO
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ÁREA METROPOLITANA DEL CENTRO OCCIDENTE – PEREIRA – DOSQUEBRADAS
Ente Gestor: • Megabús S.A. Sociedad Anónima por acciones constituida entre entidades públicas, de la especie de las anónimas,
vinculada al Municipio de Pereira y regida por las disposiciones aplicables a las Empresas Industriales y Comercia-
les del Estado.
Agentes del Sistema:• 2 Operadores de Transporte: Integra S.A; Promasivo S.A (caducado feb 2016); Operadores del TPC alimentación
Cuba
• 1 Recaudador: Recaudos Integrados S.A.
• 1 Agente Fiduciario: Fidubogotá
• 1 Ente Gestor
El Área Metropolitana de Centro Occidente AMCO (Pereira -
Dos Quebradas - La Virginia) fue la primera ciudad benefi-
ciada con la política de transporte urbano que promovió la
construcción de sistemas de transporte masivo (SITM) en
siete ciudades colombianas (Bogotá había iniciado operación
en 2000; recibió apoyo antes de la formulación de la políti-
ca pública nacional). El AMCO lideró el proceso de planea-
ción. El proyecto permitió la introducción de nuevos servicios
(troncales y alimentadores), en infraestructura especializada
(troncales y terminales), renovación y de espacios públicos en
áreas centrales de la ciudad, así como la creación de operado-
res con vocación empresarial.
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Figura 33. Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana del Centro Occidente – Pereira, Dosquebradas
El sistema no alcanzó los niveles de demanda esperados, y
esto generó dificultades financieras en la operación. Dos fac-
tores afectaron la demanda: (i) crecimiento de uso de la mo-
tocicleta, y (ii) reestructuración de rutas de transporte co-
lectivo que mantuvieron competencia con el servicio masivo
(decisión del Área Metropolitana posterior a la implementa-
ción). Al mismo tiempo, se cargaron a la tarifa los costos de
patios y de chatarrización, aumentando la presión financiera.
En 2015, uno de los dos operadores del sistema (Promasivo)
quebró y su contrato fue liquidado. La operación la asumió el
segundo operador (Integra), quien también tienen interés en
el transporte colectivo tradicional. Pereira se ha planteado
la integración de Megabús con el resto del transporte público
tradicional. El proceso se encuentra en etapa de estudio de
implementación.
Figura 34. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Pereira – AMCO)
0
Millones de 2016
Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana del Centro Occidente – Pereira, Dosquebradas
50
100
150
200Aportes Públicos:$304.806 Millones de 2016
100% de aportes públicos transferidos
100% de la Infraestructura ejecutada
Operando desde agosto de 2006 (2,8 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación)
SITP en estudio de implementac-ión (diciembre de 2016)
176.895 176.894 127.911 142.231
Perfil de aportes Ejecutado (100%) Perfil de aportes Ejecutado (111%)
Territoriales (Pereira / Dosquebradas)Nación
72,5% de la meta
Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Pereira – AMCO)
60.000
40.000
20.000
0
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
70.010
110.63298.869 103.583
142.964
Página 107
Anexos
Oportunidades de Mejoramiento• Se requiere mayor coordinación con la Secretaría de
Tránsito para mejorar el nivel de respeto de los carriles
exclusivos, dadas permanentes invasiones por motocicletas
y vehículos particulares, en algunos casos generando
choques y atropellos.
• Se considera oportuno continuar el proceso de
estructuración del sistema integrado, incorporando
servicios integrados en un nuevo esquema de operación.
Servicios piloto, como el implantado a la Universidad
Tecnológica de Pereira, con buses del transporte colectivo
han resultado en mejoras de servicio a los usuarios.
• Se considera necesario avanzar con la evaluación de
fuentes alternativas: Cobros por circulación y rentas de
gestión de estacionamiento (cargos a garajes y parqueos
y estacionamiento en vía).
• Reforzar la distribución de responsabilidades
institucionales entre el Área Metropolitana y el Ente
Gestor en el marco del desarrollo del Sistema Integrado de
Transporte Público.
• Revisar las necesidades de inversión en infraestructura,
incluyendo las propuestas de cable aéreo, y estructurar los
proyectos (contingente en eventual apoyo del Gobierno
Nacional). Se requiere en especial la culminación de la
Avenida San Mateo que conecta 30 de Agosto y Cuba.
• Avanzar en la implantación del sistema integrado.
• Optimizar la operación y hacer el reemplazo de flota
(2023). Se puede considerar un cambio de tipología para
aprovechar operación dual (con buses padrones de puertas
en ambos lados) y de esta forma reducir el trasbordo.
• Implantar nuevas fuentes de obtención de recursos.
Figura 35. Análisis Semáforo SITM Pereira (AMCO) Fuente: elaboración propia
01
02
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05
06
Análisis Semáforo SITM Pereira (AMCO)
• Agotados recursos de cofinanciación. Pendiente etapa II Fase III Av. San Mateo, Conexión Fases I – II (gestión $23.700 millones)
• SITP en estudios (recursos territoriales). Por concretar financiación de su implementación
• Continuidad equipo técnico • Tribunales de arbitramento a favor
• Promasivo S.A. caducado.
• Flota pendiente (16 articulados)• Transportadores con capacidad de gestión
• Experiencia en la integración del TPC• Desarrollo de tecnología in house
• Entrega de infraestructura a los municipios para su mantenimiento
• Distribución de responsabilidades AMCO / MEGABUS – implementación del SITP
• Sector Transporte en la agenda política: Construcción del Cable sin cofinanciación
Ente Gestor Operación Territoriales
Página 108
SITM – SITP TRANSMILENIO
Ente Gestor: • Empresa de Transporte de Tercer Milenio, TRANSMILENIO S.A., dada el 13 de octubre de 1999 como sociedad por
acciones, bajo la forma de sociedad anónima de carácter comercial con aportes públicos.
• Entidad encargada de coordinar los diferentes actores, planear, gestionar y controlar la prestación del servicio
público de transporte masivo urbano de pasajeros, y tiene la responsabilidad de la prestación eficiente y
permanente del servicio.
Agentes previstos del Sistema:• Operadores Troncales Fase 1 y 2
• Operadores de Servicios zonales /urbanos, complementarios, especiales y de alimentación)
• Operador tecnológico (recaudo, control de flota, información a usuarios)
• Agente Fiduciario
• Construcción y mantenimiento de Infraestructura, Instituto de Desarrollo Urbano IDU
Bogotá avanzó en la implementación del sistema de trans-
porte organizado, en dos etapas: (i) Implementación y ex-
pansión de TransMilenio; (ii) implementación del Sistema
Integrado de Transporte Público SITP. TransMilenio se de-
sarrolló en tres fases entre 1998-2013; cuenta con 112 km de
corredores troncales y cuencas de alimentación integradas,
que transportan 2,4 millones de pasajeros por día. Los ingre-
sos y costos del sistema se mantuvieron a la par hasta el 2012,
cuando se redujo la tarifa al usuario y entró a operar el SITP.
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Anexos
01
02
03
04
05
06
Figura 36. Ejecución de aportes para el SITM – SITP Transmilenio
El SITP busca reorganizar la totalidad de los servicios de trans-
porte público urbano. Los servicios zonales del SITP se contra-
taron en 2010, e iniciaron implementación en 2012. El proceso
no se ha completado. Dos operadores, formados por propietarios
transportadores, incumplieron los contratos. El sistema implica
un aporte anual de 700.000 millones de pesos del presupuesto
distrital. El desbalance financiero se debe a:
1. No se diseñó para equilibrio financiero; desde la estruc-
turación se planteó un apoyo público adicional a la tarifa
del orden de 400 mil millones por año.
2. La demanda real es menor a la esperada por cambios
estructurales en patrones de movilidad: crecimiento de uso
de la motocicleta y la bicicleta.
3. Se mantiene competencia del transporte público colecti-
vo TPC tradicional. Si bien se ha regulado, se mantiene au-
torización a buses del TPC, bajo un esquema de transición
denominado SITP Provisional.
4. Mayores costos operativos por aumento de la conges-
tión urbana: se requieren más vehículos y vehículos-km
para atender la demanda. Los servicios no han logrado la
productividad meta de 2.4 pasajeros por bus-km.
5. Pago de rentas a operadores vinculados del TPC. El
mayor costo de la transición del TPC al SITP es el pago de
una compensación (o renta) a los dueños de buses que se
chatarricen. La compensación busca mantener el nivel
de ingresos netos que recibían por la operación. Tiene
el inconveniente de ser permanente por la duración del
contrato (24 años) y no paga ningún bien o servicio del
nuevo sistema. El valor fue establecido en una negociación
directa después de un paro de propietarios en 2009.
0
Millones de 2016
Ejecución de aportes para el SITM – SITP Transmilenio
2.000.000
1.000.000
4.000.000
3.000.000
5.000.000
6.000.000
Aportes Públicos: $8.449.777 Millones de 2016
95% de aportes públicos transferidos
100% de la Infraestructura ejecutada (112 km componente Tronco-Alimentado implementa-dos, de 388 km previstos)
Operando desde diciembre de 2000 (2,5 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación)
Implementación SITP: 2010 - en ejecución (avance 81%)
5.100.728 4.717.905
3.349.049 3.327.299
Perfil de aportes Ejecutado (92%) Perfil de aportes Ejecutado (99%)
DistritoNación
Página 110
Figura 37. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real – SITM TransMilenio Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP
Oportunidades de Mejoramiento• La Administración Distrital ha avanzado en la solución
jurídica de los incumplimientos y en la discusión de alter-
nativas para la solución de la crisis del SITP. A octubre de
2016 no se había definido un curso de acción.
• El Distrito enfrenta la necesidad de reemplazar la flota de
Fase I y Fase II de TransMilenio que ya cumple su vida
útil. La administración aplazó un proceso licitatorio de
reemplazo de flota iniciado en 2015, y se vio abocada a ex-
tender la vida útil de los buses existentes hasta un millón
y medio de kilómetros por unidad (la vida útil inicial era
un millón de kilómetros y ya había sido extendida en 2013
a un millón trescientos mil kilómetros). A octubre de 2016
la renegociación se había completado con dos operadores,
quedando aún pendientes otros.
• Se considera necesario avanzar con la evaluación de fuen-
tes alternativas.
• La solución de los problemas financieros de Bogotá frente
al SITP requiere esfuerzo tanto en la reducción de costos
(mejoras operacionales y de eficiencia) como en la gene-
ración de nuevos recursos para cubrir el faltante operacio-
nal.
• Se espera la implantación del cobro por circulación. Se
sugiere la presentación de Proyectos de Acuerdo para el
cobro por congestión, cobro por garajes y estacionamiento
y estacionamiento en vía (este último proceso se encuen-
tra en estructuración).
75,3% de la meta
Meta pasajeros/día movilizados VS situación real – SITM TransMilenio
2.000.000
1.000.000
0
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
881.9621.366.735 1.554.977
2.056.519
4.219.694
5.600.000
380.707
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Anexos
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05
06
Figura 38. Análisis Semáforo SITM TransMilenio Fuente: elaboración propia
Análisis Semáforo SITM TransMilenio
• Pequeños propietarios sin capital de trabajo. 4 en estado de insolvencia (Tranzit, Masivo Capital, Egobus, Coobus
• Empresas altamente endeudadas (SITP) sin acceso a créditos. Deudas: $2,3 billones
• Incumplimiento en la compra de buses y/o pago de renta de vehículos a pequeños propietarios
• Deficitaria. Menor demanda por motorización, bicicleta, evasión• Competencia del TPC: “SITP Provisional”
• La oferta de buses es menor a la demanda: Percepción de mal servicio (troncales caracas - norte)
• Pago de rentas a operadores vinculados del TPC (compensación chatarrización con carácter permanente)
• Tarifas políticas. No diseñado para equilibrio. Apoyo público estimado en $400.000 mill año. $700.000 mill real
• Reemplazo flota Fase I y Fase II. vida útil extendida 2 veces.• 3.000 buses por vincular (Egobus, Coobus)
• Alrededor de $1 billón en Infraestructura requerido para mejorar operatividad
Esquema Empresarial Operación SITP
Página 112
SITM BARRANQUILLA Y SU ÁREA METROPOLITANA
Ente Gestor: • TRANSMETRO S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas del orden distrital y con acciones del Área Metropolitana.
Agentes del Sistema:• Dos (2) operadores de flota: UT Sistur Transurbanos S.A., Grupo empresarial Metrocaribe S.A..
• Un (1) operador de recaudo: Recaudo SIT Barranquilla S.A.
• Un (1) agente financiero
• Un (1) ente administrador del sistema: Ente Gestor
Figura 39. Ejecución de aportes para el SITM Barranquilla y su Área Metropolitana. Fuente: elaboración propia
0
Millones de 2016
Ejecución de aportes para el SITM Barranquilla y su Área Metropolitana
100.000
300.000
200.000
400.000
500.000
304.619
154.093
Perfil de aportes Ejecutado (51%)
Distrito
492.934 484.542
Perfil de aportes Ejecutado (98%)
Nación
Aportes Públicos: $797.553 Millones de 2016
80% de aportes públicos transferidos
96% de la Infraestructura ejecutada (pendiente entrada en operación Patio-Portal de Barranquillita)
Operando desde abril de 2010 (4,8 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación)
Estudios SITP – Financiera de Desarrollo Nacional
Página 113
Anexos
Barranquilla inició operación del sistema Transmetro en
2009. El sistema combina infraestructura de prioridad con
rutas complementarias. La implementación no se realizó de
forma completa por falta del Patio Norte Barranquillita.
La demanda estimada fue superior a la real generando un
faltante operacional, hasta ahora asumido por operadores
privados (no hay proceso en el momento que permita es-
tablecer que va a aumentar la demanda y llegar a un punto
de equilibrio). La menor demanda obedece a cambio mo-
dal hacia la motocicleta y el mototaxismo, principalmen-
te. Barranquilla explora mecanismos para generar recursos
adicionales a partir de cobro en el sistema de transporte
colectivo.
Los operadores del masivo y colectivo son los mismos, así
que existe interés en avanzar en esta vía. Barranquilla tam-
bién explora la posibilidad de avanzar en un sistema integra-
do para sustituir la totalidad del transporte público colectivo,
para ello vinculó a la Financiera de Desarrollo Nacional.
Figura 40. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Barranquilla)Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP
Oportunidades de Mejoramiento• Finalización de las obras (portal Barranquillita)
• El Ente Gestor avanzó en un acuerdo con operadores
existentes que mejoró las condiciones financieras y generó
un fondo de estabilización de tarifas.
• Se requiere continuar con el proceso de estructuración
del sistema integrado, identificación de necesidades de
infraestructura y oportunidades de desarrollo inmobiliario
conjunto.
• Avanzar con la evaluación de fuentes alternativas.
• Intensificar los operativos para contrarrestar la ilegalidad.
• Se considera necesario avanzar con la implantación
de fuentes alternativas, evaluando la posibilidad de
implantar cobros por circulación y rentas de gestión
de estacionamiento (cargos a garajes y parqueos y
estacionamiento en vía).
• Identificación de necesidades de infraestructura que
optimicen el servicio y oportunidades de desarrollo
inmobiliario conjunto.
01
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62,6% de la meta
Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Barranquilla)
20.000
0
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
140.000
160.000
180.000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
162.500
33.000
93.698 101.725107.014
Página 114
Figura 41. Análisis Semáforo SITM Barranquilla Fuente: elaboración propia
Análisis Semáforo SITM Barranquilla
• Faltante operacional asumido por operadores
• Conpes 3788 – 2013: Adición $187.781millones, para liberar infraestructura con cargo a la tarifa
• Distrito asumió la deuda de Chatarrización, liberándose de la tarifa $162 por pasaje
• Menor demanda obedece a cambio modal hacia la motocicleta y al mototaxismo
• 50% de operadores sometidos a control• Flota operativa 233 vehículos de un total de 284 vehículos 82%
• Se explora SITP: Estructuración Financiera de Desarrollo Nacional.
• Insuficientes controles a ilegalidad en las zonas de influencia del Sistema
• Falta de verificación de reducción de la sobreoferta
• Acuerdo mejoró las condiciones financieras y generó un fondo de estabilización de tarifas (oct 2016)
EstructuraTarifaria Operación Institucional
Página 115
Anexos
SITM DISTRITO DE CARTAGENA
Ente Gestor: • TRANSCARIBE S.A. Sociedad Pública por acciones vinculada al Distrito de Cartagena.
Agentes del Sistema:• Tres (3) operadores de flota: Sotramac S.A.S.; Transcaribe Operador; Transambiental S.A.S.
• Un (1) operador de recaudo y control de flota: Consorcio Colcard.
• Un (1) agente financiero – Alianza Fiduciaria
• Un (1) ente administrador del sistema: Ente Gestor
Cartagena avanza en la implementación inicial del sistema
Transcaribe, el cual busca cubrir la totalidad de los viajes en
transporte público. El proceso tomó más de diez años por di-
ficultades en la construcción de infraestructura, consecución
de predios y demoras en la vinculación de operadores.
La estructura de pago de Cartagena difiere de la de las otras
ciudades; usa el concepto de valor esperado del flujo de caja
por lo cual cambios en la demanda significan cambios en la
duración de los contratos de concesión. Tiene también un
operador público (Transcaribe operador).
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Figura 42. Ejecución de aportes para el SITM Distrito de Cartagena. Fuente: elaboración propia
Figura 43. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Cartagena). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP
21,3% de la meta. Proyecto en fase inicial
Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Cartagena)
50.000
0
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
400.000
450.000
500.000
2016 2017
96.000
450.000
93.698
45.000
107.014
0
Millones de 2016
Ejecución de aportes para el SITM Distrito de Cartagena
100.000
300.000
200.000
400.000
500.000
497.023
344.552281.396
209.393
Perfil de aportes Ejecutado (69%) Perfil de aportes Ejecutado (74%)
DistritoNación
Aportes Públicos: $778.419 Millones de 2016
71% de aportes públicos transferidos
100% de la Infraestructura ejecutada
Operando desde el 27 de marzo de 2016 (12,2 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación).
Licitación de operación (concesión 2) declarada desierta. Ente Gestor asume operación – Transcaribe Operador
Página 117
Anexos
OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO• Se requiere la continuidad de la implantación,
considerando la solución del problema financiero para la
implantación del patio faltante.
• Las condiciones actuales de operación (en crecimiento)
son favorables, pero se requiere permanente monitoreo
para asegurar que se mantenga y mejore el nivel de
servicio a los usuarios.
• Se requiere mayor control de la autoridad del mototaxismo y
otros servicios informales.
• Cartagena puede iniciar la evaluación de fuentes
alternativas, en especial el manejo de estacionamientos
donde se percibe un alto potencial.
Figura 44. Análisis Semáforo SITM Cartagena. Fuente: elaboración propia
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Análisis Semáforo SITM Cartagena
• Dificultades en la entrega del Patio-Portal El Gallo. Problemas financieros construcción patios alternos
• Transcaribe Operador: Crédito por $135.400. En espera cumplimiento de salvaguardas
• CONPES 3823 (2014) determina una inversión adicional de $225.070 Mill para diferentes obras y el Portal el Gallo
• 28% rutas implementadas; 48% para cierre 2017. Déficit operacional. • Necesidad de flota (513 pendientes)
• Revisión alcance contrato de recaudo. Definición de acuerdos para continuidad y cumplimiento de compromisos
• FUDO: Desintegración = $238.700 Mill 2013. Operación = $28.100 Mill 2013. Fondo estabilización TT
• Multa a SOTRAMAC y TRANSAMBIENTAL por retraso en entrada de vehículos e incumplimientos al FUDO
• De los 634 buses a desvincular, se procesaron 469 a jul 2017 (74%). • Expectativa 100% Desintegración
• Control de la autoridad del mototaxismo y otros servicios informales
Ente Gestor Operación Institucional
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SITM PARA SANTIAGO DE CALI
Ente Gestor: • Metro Cali S.A. Empresa Industrial y Comercial del estado, sociedad constituida por acciones de entidades públicas
del orden municipal, sociedad anónima, vinculada al Municipio de Santiago de Cali.
Agentes del Sistema:• 4 operadores de Transporte: GIT Masivo; B&N Masivo; ETM; Unimetro
• 1 recaudador: UT R&T
• 1 concesionario de Patios y Talleres
• 1 fiducia
• 1 Ente Gestor
Cali fue uno de los primeros municipios vinculados al nue-
vo modelo de prestación de servicios de transporte públi-
co. El proyecto permitió la introducción de nuevos servicios
(troncales y alimentadores), en infraestructura especializada
(troncales y terminales), renovación y de espacios públicos
en áreas centrales de la ciudad, así como la consolidación de
operadores con vocación empresarial.
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Anexos
Figura 45. Ejecución de aportes para el SITM de Santiago de Cali. Fuente: elaboración propia
El sistema no ha alcanzado los niveles de demanda espe-
rados. Esto, aunado al no incremento de la tarifa usuario
durante algunas vigencias y los altos niveles de endeuda-
miento, han generado dificultades de cara al sostenimiento
financiero del SITM.
La operación del SITM cuenta actualmente con fuentes adi-
cionales a la tradicional tarifa. Desde noviembre de 2016 el
municipio transfiere recursos al Fondo de Estabilización y
Subsidio a la Demanda del Sistema Integrado de Transpor-
te Masivo de Occidente -MIO- (FESDE) en desarrollo de la
autorización concedida en el artículo 1 del acuerdo 0400 de
2016 (alrededor de $270 pesos por viaje efectivamente rea-
lizado y verificado).
Cabe anotar que el Municipio financió el MIO CABLE, pro-
yecto cuya operación subsidia en alrededor del 90%. Como
fuente de recursos, no solo se cuenta con la sobretasa a la
gasolina, a julio de 2017 se cuenta con la implementación
de la Tasa por Congestión y Multas de Tránsito, siendo el
siguiente paso la materialización de la Contribución por Es-
tacionamiento de Uso Público y la Explotación de Publicidad
al Exterior de los Buses del Sistema.
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Millones de 2016
Ejecución de aportes para el SITM de Santiago de Cali
1.000.000
500.000
1.500.000
2.000.000
1.703.7761.376.582
612.882463.387
Perfil de aportes Ejecutado (81%) Perfil de aportes Ejecutado (76%)
MunicipioNación
Aportes Públicos:$2.316.658 Millones de 2016
79% de aportes públicos transferidos
80% de la Infraestructura ejecutada
Operando desde el 1 de marzo de 2009 (10,5 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación)
Página 120
Figura 46. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Cali). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP
OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO• El Ente Gestor viene adelantando estudios de cara a la
renegociación con los Agentes del Sistema, de manera
que se generen eficiencias y ajustes a la evolución real del
SITM.
• Analisis de integración de modos (ej. Camperos) de cara a
la cobertura del 100% del servicio de transporte.
• Llevar a cabo el retiro progresivo de las rutas del servicio
de transporte colectivo que funcionan en la ciudad y
le hacen paralelismo al sistema, como también a la
realización de controles al transporte no autorizado
(secretaría de Tránsito).
• Auditoria al incumplimiento del PSO por parte de los
operadores
• Fortalecimiento del comité de movilidad
• Avance en la gestión de fuentes adicionales de
financiamiento de cara a la sostenibilidad de la operación
tanto de los corredores establecidos en el documento
Conpes, como del Cable aéreo.
• Integración intermunicipales de Yumbo, Palmira y
Jamundí.
49,7% de la meta
Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Cali)
0
800.000
600.000
400.000
200.000
1.000.000
1.200.000
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
960.000
219.388
478.255 477.626
Página 121
Anexos
Figura 47. Análisis Semáforo SITM Cali. Fuente: elaboración propia
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Análisis Semáforo SITM Cali
• Concesionarios incumpliendo PSO. Faltan buses (101).• Chatarrizar 1.374 buses. 75% de operadores sometidos a control
• Infraestructura pendiente: Patios (2/5); Terminales intermedias (2/4). Vigencias Nación reprogramadas
• Integración de camperos (ladera – 5% operación). Se estudia integración tarifaria y cobertura 100% - vía intermodalidad
• La tarifa no cubre opex y capex. Convenio con la Alcaldía, $21.000 Mill sem (desde nov 2016) - FESDE
• Renegociación Recaudo. (-) mantenimiento y seguridad, (+) ptos de recarga (200 a 1000). Mejorar Centro de Control
• Otro sí contratos de operación. + 6 años + alza min $50 TU) + exigencias técnicas. $42.000 Mill Tasa Compensada
• Efectuar el retiro de rutas del colectivo - paralelismo.• Controles al transporte no autorizado
• Cable Integrado al SITM (sept 2015). Baja demanda pero creciendo. 900 mill mes para subsidiar entre el 88-90%
• Exploración y Explotación de Otros Ingresos conforme con el alcance del PND (líder nacional)
OperaciónBalance
Financiero Institucional
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SITM AREA METROPOLITANA DEL VALLE DE ABURRA
Ente Gestor: • Metroplús S.A., ente gestor que planea y desarrolla la infraestructura del Sistema Integrado de Transporte Masivo
del Valle de Aburrá, y que tiene como misión controlar la operación del modelo operativo e institucional de
transporte público con buses rápidos.
Agentes del Sistema:• 1 operador de Transporte y Recaudador: Metro de Medellín
El esquema de implementación del SITM del Valle de Aburrá
cuenta con características particulares que lo diferencian de
otros proyectos de transporte urbano del país. En este caso,
el Ente Gestor (Metroplús) se encarga exclusivamente de la
implementación de la infraestructura del proyecto y es la em-
presa del Metro de Medellín la se responsabiliza de la opera-
ción de todos los modos de transporte del Valle de Aburrá, in-
cluido Metroplús (aún no se define operador de los corredores
de los municipios de Envigado e Itagüí).
En términos generales, y frente a alcances y responsabilida-
des, el sector público se hace responsable de la construcción
de la infraestructura y de la operación del SITM.
Metroplús, encargado del desarrollo de la infraestructura del
Sistema ha evidenciado la insuficiencia del presupuesto ac-
tual para la finalización de las obras descritas en el Conpes
3573. Esto, según el gestor, a razón de diseños a detalle con
Página 123
Anexos
presupuestos que sobrepasaron considerablemente lo pro-
yectado, en parte porque corresponden a infraestructura más
robusta a la inicialmente planteada.
Se estima que el desfinanciamiento es de alrede-
dor de $376.000 millones (según Convenio de Cofi-
nanciación, los mayores costos del proyecto deben ser
cubiertos por los municipios). En este sentido, ha venido
trabajando en una propuesta de intervención con los recur-
sos disponibles, a fin de que se logre una operatividad del
sistema.
Figura 48. Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana del Valle de Aburra. Fuente: elaboración propia
La operación se encuentra a cargo de la Empresa Metro de
Medellín. La Secretaria de Movilidad, definió el sustento
jurídico para otorgar a través de convenio de cooperación
empresarial la operación de las cuencas (donde no opera el
transporte masivo en la ciudad de Medellín), a los trans-
portadores actuales bajo el esquema de reorganización del
transporte colectivo. Queda pendiente la definición del ope-
rador de los corredores de los otros municipios del área me-
tropolitana (Envigado e Itagüí).
Figura 49. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Valle de Aburrá). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP
44,1% de la meta
Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Valle de Aburrá)
0
250.000
200.000
100.000
150.000
50.000
300.000
350.000
2011 2012 2013 2014 2015 2016
320.000
38.326
129.125141.400
01
02
03
04
05
06
0
Millones de 2016
Ejecución de aportes para el SITM Área Metropolitana del Valle de Aburra
300.000
100.000
200.000
400.000
600.000
500.000
527.162
398.518364.917 347.591
Perfil de aportes Ejecutado (76%) Perfil de aportes Ejecutado (95%)
MunicipioNación
Aportes Públicos: $892.079 Millones de 2016
84% de aportes públicos transferidos
65% de la Infraestructura ejecutada
Operando desde el 28 de octubre de 2013 - rutas alimentadoras del SITM (9,9 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación)
Página 124
OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO• Finalización de obras de infraestructura - Troncales de
Envigado e Itagüí, Pretroncal Medellín línea 2
• Evaluación e implementación de fuentes alternativas
• Coordinación – Definición de el/los operadores de los
corredores fuera de la jurisdicción de Medellín.
• Entrega de las obras a las Alcaldías para su mantenimiento
• Gestión de financiamiento para las obras que, por
incremento en su presupuesto, o limitación en la
disponibilidad de recursos, no han podido desarrollarse
• Inicio operación otros Municipios del Valle de Aburra –
Armonización operadores
• Implantar nuevas fuentes de obtención de recursos.
Figura 50. Análisis Semáforo SITM Vallé de Aburrá. Fuente: elaboración propia
Análisis Semáforo SITM Vallé de Aburrá
• Diseños con presupuestos por encima de lo proyectado en el Conpes. Se estima desfinanciamiento de $370.079 Mill
• Avance lento en la ejecución de obras. Dificultades con licencias, predios, contratistas, etc.
• Propuesta de intervención con los recursos disponibles, a fin de que se logre una operatividad
• Definición Operador corredores de los municipios del área metropolitana (Envigado e Itagüí)
• Otorgar a los transportadores a través de convenio de cooperación empresarial las cuencas donde no opera el SITM
• Entrada en operación tramos Envigado e Itagui – Armonización de operadores
• Si se requiere endeudamiento adicional, se generarían + costos financieros que disminuirían presupuesto obras
• Los aportes adicionales están a cargo de los Entes Territoriales. Itagui no puede asumir mayores costos (limite deuda)
• Evaluación e implementación de fuentes alternativas
Infraestructura Operación Institucional
Página 125
Anexos
SITM AREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA Y SU ÁREA METROPOLITANA
Ente Gestor: • Metrolínea S.A. Sociedad por Acciones entre entidades públicas, y regida por las disposiciones legales a las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado, cuyo objeto social es la titularidad del Sistema de Servicio Público
Urbano de Transporte Masivo de Bucaramanga y su Área Metropolitana.
Agentes del Sistema:• 2 operadores de Transporte: Metrocinco Plus S.A; Movilizamos S.A.
• 1 recaudador: Transporte Inteligente S.A. – TISA
• 1 agente Fiduciario – Corficolombiana
• 1 ente Gestor – Metrolínea S.A.
• 1 AMB (desmontado como agente)
Metrolínea es el sistema que vincula a más entidades: La Na-
ción, 5 Entes Territoriales (Bucaramanga, Floridablanca, Girón,
Piedecuesta, Gobernación de Santander), y 1 Área Metropolitana.
El desarrollo de infraestructura en materia de portales-patio ta-
lleres, no ha evolucionado favorablemente. Aún no se cuenta
con ninguno de estos terminales, uno de los cuales (PQP), con
cargo a la tarifa, fue suspendido en un avance del 47%, tras el
fallo en contra de un tribunal de arbitramento, interponiendo
multa por $167.800 Millones. La correspondiente obra del mu-
nicipio de Girón fue contratada. El presupuesto de los portales
de Piedecuesta y Norte superó la disponibilidad de recursos, por
lo que se adelantaron rediseños para ajustarlos a los recursos
existentes.
Dada la dinámica de avance de las obras de infraestructura, se
han reporgramado algunos recursos de la Nación, con el fin de
que no resulten ociosos en la fiducia del proyecto.
01
02
03
04
05
06
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Figura 51. Ejecución de aportes del SITM del Área Metropolitana De Bucaramanga. Fuente: elaboración propia
La demanda no ha alcanzado los niveles esperados, en parte,
impactada por la tardía entrada al Norte y al Municipio de
Girón, por la disminución de las validaciones (-10,63%) dado
el incremento del 13,51% ($250) de la tarifa entre los años
2015 y 2016, por el transporte ilegal e informal, problemas de
movilidad, crecimiento del parque automotor, y paralelismo.
La bolsa recaudada no ha sido suficiente para pagar la totali-
dad de km, lo que impacta los niveles de servicio. Se ha hecho
necesario adelantar planes de cara a la reducción del déficit
operacional, que se considera, deben contar con estudios in-
tegrales que soporten la redefinición de los servicios.
Figura 52. Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana). Fuente: elaboración propia a partir de información compilada por MT, MHCP y DNP
0
Millones de 2016
Ejecución de aportes del SITM del Área Metropolitana De Bucaramanga
200.000
100.000
300.000
500.000
400.000
469.343408.221
189.680 167.368
Perfil de aportes Ejecutado (87%) Perfil de aportes Ejecutado (88%)
Entes TerritorialesNación
Aportes Públicos: $659.023 Millones de 2016
87% de aportes públicos transferidos
84% de la Infraestructura ejecutada
Operando desde el 22 de diciembre de 2009 - Operación comercial desde el 28 de febrero de 2010 (4,3 años después de la firma del Convenio de Cofinanciación
29% de la meta
Meta pasajeros/día movilizados VS situación real (SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana)
50.000
0
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
350.000
400.000
450.000
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
382.000
47.02867.550
141.564 111.027
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Anexos
OPORTUNIDADES DE MEJORAMIENTO• Contratación de las obras del Portal de Floridablanca.
En 2016 se adelantó el contrato de optimización y ajuste
funcional de los diseños de PQP
• Construcción de los portales de Piedecuesta y el Norte
• Replanteamiento esquema de Negocio: Déficit financiero
desde el inicio. Necesidad de evaluar la composición del
negocio - reestructuración técnica, legal y financiera del
proyecto
• Vinculado al POA recursos para la actualización de
la matriz origen – destino y un estudio que apoye la
reestructuración de los contratos
• Integración: Con propuesta Transportadores, se puso
en marcha una prueba piloto para integrar una ruta del
Transporte Colectivo con el Masivo. De los resultados de
este mecanismo se espera contar con herramientas para
definir el camino para cubrir el 100% del servicio
• Ajustes operacionales para mejorar servicio.
• Estudio operacional que defina el modelo de servicios en
toda el AMB
• Finalización de las obras de infraestructura del SITM
según alcance establecido en el documento Conpes
• Renegociación de los contratos con los diferentes agentes
del Sistema
• Gestión e Implementación de nuevas fuentes de obtención
de recursos
Figura 53. Análisis Semáforo SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana. Fuente: elaboración propia
01
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04
05
06
Análisis Semáforo SITM Bucaramanga y su Área Metropolitana
• Construcción de Portales (3/4 pendientes), obras rediseñadas dado que el presupuesto superó los recursos disponibles
• Metrolínea afronta procesos judiciales por cerca de $128.00 mill, y fallos en contra por $182.000 mill (sólo pagados $6.676)
• Plan de Trabajo con ajustes operacionales. En trámite estudio operacional que defina el modelo de servicios
• Baja demanda: Incremento TU ($250), transporte ilegal, crecimiento parque automotor, paralelismo. Faltan buses (137)
• Baja cobertura por demora en la llegada al Norte de Bucaramanga y Girón • 100% operadores sometidos a control
• Propuesta Transportadores integración de una ruta del TPC con el Masivo (piloto Norte)
• Recaudo insuficiente para pagar km. Déficit crónico. Necesidad de revaluar la composición del negocio - ETLF
• PQP cargado a la tarifa. Liberado el % (laudo arbitral). Recursos en trámite con Floridablanca y la Gobernación (44.000 Mill)
• Infraestructura provisional (Patio Piedecuesta), funcional
InfraestructuraBalance
FinancieroOperacional
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SISTEMAS ESTRATÉGICOS DE TRANSPORTE PÚBLICO (SETP)
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Anexos
DISTRITO TURISTICO, CULTURAL E HISTORICO DE SANTA MARTA
Ente Gestor: • SETP Santa Marta S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas del orden distrital, adscrita al despacho del alcalde.
Agentes previstos del Sistema:• Un Operador de Transporte
• Un Agente Tecnológico
• Un Agente Financiero (Fiducia)
Un Ente Administrador del Sistema (Ente Gestor) Santa Marta
ha avanzado con el componente de infraestructura, mientras
la operación sigue pendiente. A Octubre de 2016 el estudio de
estructuración seguía sin ser aceptado por el ente gestor, frente
a observaciones sobre responsabilidades de algunos compo-
nentes y observaciones operativas (uso de flota de mayor ta-
maño, reducción de recorridos, aumento de caminata, espera
y trasbordo).
Los operadores organizaron una asociación que les permite dis-
tribuir responsabilidades en la ciudad; avanzaron en el concepto
de caja única y racionalizaron la flota (bajaron de más de 900
vehículos a 700 reemplazando dos vehículos viejos por uno nue-
vo). Un punto crítico es la cesión del sistema de recaudo a un
tercero. Existe un nivel moderado de informalidad (mototaxis-
mo) aunque se mantiene un nivel básico de servicio público con
ocupaciones de flota mayores a 300 pasajeros por día por bus.
01
02
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04
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06
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Figura 54. Ejecución de aportes del SETP del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. Fuente: elaboración propia
En Santa Marta existe alta incertidumbre sobre la implanta-
ción del SETP en la medida que no se han cerrado los estudios
de estructuración. Los transportadores locales se han organi-
zado para avanzar en el proceso, sin embargo, hay debilidad
institucional y necesidad de apoyo externo a la ciudad.
Un punto importante para ser aclarado se refiere a la me-
jor manera de manejar el recaudo. En la medida que es
un sistema relativamente pequeño, el costo de desarro-
llo de un sistema de recaudo electrónico centralizado es
proporcionalmente alto. En este sentido pueden mane-
jarse alternativas como un sistema de cámara de com-
pensación, o desarrollo conjunto con otras ciudades para
compartir costos.
En cualquier caso, según lo informado por los estructurado-
res, el sistema requiere fondo de compensación tarifario con
recursos externos y por tanto se sugiere avanzar en la iden-
tificación y desarrollo de fuentes alternativas, en especial el
manejo de estacionamientos (en vía y cargo para garajes y
parqueos fuera de la vía).
0
Millones de 2016
Ejecución de aportes del SETP del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta
100.000
150.000
50.000
200.000
300.000
250.000
262.298
73.846
127.40638.194
Perfil de aportes Ejecutado (28%) Perfil de aportes Ejecutado (30%)
DistritoNación
Aportes Públicos: $389.674 Millones de 2016
En proceso de construcción de infraestructura. Estructuración Técnica Legal y Financiera elaborada. Aún no inicia operación
29% de aportes públicos transferidos
32% de la Infraestructura ejecutada
Inicio estimado de Operación – Conpes: 2 sem 2011(ETLF cerrada)
Cobertura 100%
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Anexos
Figura 55. Análisis Semáforo SETP Santa Marta. Fuente: elaboración propia
01
02
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06
Análisis Semáforo SETP Santa Marta
• Definir aporte en especie. Reprogramación recursos Nación por baja ejecución o incumplimiento aportes locales
• POAI parcialmente desfinanciado. Analizar esquemas alternativos de financiación (APP para grandes estaciones)
• Estudio de otras fuentes a partir de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo
• Definición de la entrada en operación. Licitación /Reestructuración
• Empresas afiliadoras. Dificultades de bancabilidad del proyecto
• Recaudo: Dimensionamiento del alcance y esquema del negocio
• Definir y reglamentar la inclusión de modalidades de transporte No Motorizado
• Coordinación institucional SETP – Secretaría de Transito y Transporte
• Mesas de trabajo con operadores
Ente Gestor InstitucionalidadOperación
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SETP MUNICIPIO DE MONTERIA
Ente Gestor: • SETP Montería Ciudad Amable S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas.
Agentes previstos del Sistema:• Dos Operadores de Transporte
• Un Recaudador e Integrador Tecnológico (SRC y SGCF)
• Un Administrador Financiero (Fiducia)
• Un Ente Gestor
Un Secretaria de Tránsito y Transporte. Montería ha avanzado
de manera satisfactoria en la adecuación de infraestructura
urbana. La puesta en marcha del SETP sigue pendiente.
La estructuración exige un cambio que no ha sido asumido
por las autoridades y operadores locales. Montería cuenta con
dos grupos operadores, uno local y otro apoyado por inver-
sionistas nacionales (Grupo Fanalca). Este último ha esta-
blecido un sistema de alimentación con motocarros (triciclos
motorizados) que le ha permitido aumentar la demanda de
viajes. Como en Santa Marta, la implementación requiere un
acuerdo básico sobre el manejo tarifario. Los operadores pre-
fieren continuar con el manejo del dinero. Una alternativa es
el cambio hacia una cámara de compensación, más que un
operador separado de recaudo.
Página 133
Anexos
Figura 56. Ejecución de aportes para el SETP del Municipio de Montería. Fuente: elaboración propia
Montería tiene la ventaja de contar con un operador con so-
lidez financiera e iniciativa para desarrollo de conceptos de
innovación, como lo ha sido el sistema de alimentación con
motocarros manejados por madres cabeza de familia. Antes
que continuar con una transformación vía SETP licitado, pue-
de explorar acuerdos con los operadores existentes, definien-
do mínimos de calidad (cubrimiento, ocupación máxima, fre-
cuencia mínima), y acordar mecanismos de supervisión.
Como las otras ciudades intermedias requiere fortalecimien-
to de la capacidad institucional para gestionar el sistema de
transporte.
Figura 57. Análisis Semáforo SETP Montería. Fuente: elaboración propia
01
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06
0
Millones de 2016
Ejecución de aportes para el SETP del Municipio de Montería
50.000
100.000
200.000
150.000
197.580
126.17086.773
65.688
Perfil de aportes Ejecutado (64%) Perfil de aportes Ejecutado (76%)
MunicipioNación
Aportes Públicos: $284.353 Millones de 2016
En proceso de construcción de infraestructura. Estructuración Técnica Legal y Financiera elaborada. Aún no inicia la operación del SETP
67% de aportes públicos transferidos
86% de la Infraestructura ejecutada
Inicio estimado de Operación – Conpes: 4 trim 2011 (ETLF cerrada)
Cobertura 100%
Demanda estimada (pax/día): 77.000
Análisis Semáforo SETP Montería
• El Municipio finalizó sus aportes. $19.000 millones (aprox) pendiente validación aportes en especie
• Los transportadores quieren adelantar las tareas de recaudo. Dimensionamiento del esquema de negocio
• Continuidad equipo técnico
• El sistema requiere de un fondo de compensación tarifario con recursos externos ($13.000 Mill año)
• Problemas de bancabilidad a pesar de que las empresas son propietarias de flota
• Transportadores organizados. Avance en el concepto de caja única y en racionalización de flota (200 buses)
• Regulación Mototaxismo. Definir y reglamentar la inclusión de transporte No Motorizado
• Estudio de otras fuentes a partir de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.
• Mantener medidas de cara al control del mototaxismo, por su impacto en la demanda
Ente Gestor InstitucionalidadOperación
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SETP MUNICIPIO DE SINCELEJO
Ente Gestor: • METRO SABANAS S.A.S. Sociedad por acciones simplificadas.
Agentes previstos del Sistema:• Un Agente Operador de Transporte (En un escenario proyectado se le da la posibilidad que sea igualmente el encargado del
recaudo).
• Un Agente Tecnológico o de Recaudo (SGCF y SRC)
• Un Administrador Financiero.
• Un Ente Gestor
En Sincelejo el transporte público colectivo se redujo de ma-
nera drástica con el incremento del mototaxismo (menos del
10% de los viajes diarios en transporte público). La imple-
mentación del SETP, aún pendiente, significa la recuperación
del servicio básico de transporte. La recomendación de los
consultores de la estructuración (Steer Davies Gleave) era de
apoyo para la consolidación, en la medida que no resultaba
viable con recursos de tarifa. La consecución de recursos adi-
cionales y apoyo público parecen necesarios para restablecer
la oportunidad de servicios frecuentes y confiables de trans-
porte público en Sincelejo.
Página 135
Anexos
Figura 58. Ejecución de aportes del SETP Municipio de Sincelejo. Fuente: elaboración propia
Figura 59. Análisis Semáforo SETP Sincelejo. Fuente: elaboración propia
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05
06
0
Millones de 2016
Ejecución de aportes del SETP Municipio de Sincelejo
30.000
60.000
90.000
150.000
120.000
124.769
50.822 59.70425.215
Perfil de aportes Ejecutado (41%) Perfil de aportes Ejecutado (42%)
MunicipioNación
Aportes Públicos: $184.473 Millones de 2016
En proceso de construcción de infraestructura. Estructuración Técnica Legal y Financiera elaborada. Aún no inicia operación.
41% de aportes públicos transferidos
63% de la Infraestructura ejecutada
Inicio de Operación estimado – Conpes: 4 trim 2011 (ETLF cerrada). El 8 de agosto de 2016 inició la operación de SIBUS (50 buses nuevos, 35 usados). Licitación TPC con parámetros SETP)
Cobertura 100%
Análisis Semáforo SETP Sincelejo
• Definición validación aporte en especie
• Estudio de otras fuentes a partir del PND
• Apuesta APP construcción, operación y mantenimiento de la Estación de Transferencias
• SIBUS: Atraso en la adquisición de flota. 2016, se declara incumplimiento parcial
• Problemas de bancabilidad. Plan de mejoramiento permite de manera temporal incorporar buses usados
• El Municipio adoptó mediante Acuerdo No.135 de 2014 la creación de un fondo de estabilización tarifaria
• Regulación Mototaxismo
• Definir y reglamentar la inclusión de modalidades de transporte No Motorizado
• Medidas favorables Prohibición de parrillero hombre en el Centro Amable, día sin moto (15 y 30 del mes).
Ente Gestor InstitucionalidadOperación
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ANEXO 2: ANÁLISIS DEL ORDENAMIENTO LEGAL
Tabla 15. Análisis y principales argumentos del ordenamiento legal de los sistemas
DIMENSIÓN OBSERVACIONES
Capacidad de Instituciones Locales
- Capacidad de gestión concentrada en infraestructura: se crearon entes gestores, cuya labor principal se enfocó a la ejecución de obras
públicas relacionadas con los sistemas, dejando de lado la operación eficiente de los mismos
- Débil coordinación con autoridad de transporte: se mantuvo una dualidad entre los entes gestores y las autoridades de transporte (Áreas
Metropolitanas; Secretarías, Departamentos o Unidades de Tránsito y Transporte o Movilidad). En muchos casos esta dualidad derivó en
competencia entre el transporte masivo organizado y el transporte colectivo tradicional, debilitando los SITM (ejemplo Pereira).
Capacidad de los Operadores Privados
- Diferentes niveles de maduración: Al priorizar la evolución de operadores y propietarios locales en los procesos de licitación se generaron
avances diversos. En algunos casos, el acompañamiento de inversionistas permitió el crecimiento empresarial; en otros, los operadores no
lograron gobierno corporativo y financiamiento y terminaron incumpliendo contratos (casos de Pereira y Bogotá con operadores originados
en propietarios transportadores).
- Débiles desde el punto de vista financiero: más que la experiencia y la capacidad financiera se priorizó la conversión de empresas afiliadoras
y propietarios de vehículos en nuevas empresas. En varios casos, las nuevas empresas creadas tuvieron dificultadas en consecución de capital
(equity) y financiación (deuda).
Oportunidad de Obtener Recursos
Adicionales
- Nuevas autorizaciones (Plan de Desarrollo 2014-2018): El Gobierno Nacional reconoció las dificultades generadas por el principio de
“autososteniblidad” (tarifa equilibrada con costos de capital y operación de buses) y autorizó la posibilidad de definir tarifas por debajo
del costo técnico; al mismo tiempo autorizó a los organismos locales instrumentos de financiación: cobro por congestión, cobro de
estacionamiento.
- Poco interés (economía política): Por falta de conocimiento de los procesos y por tratarse de nuevos cargos a los usuarios, en principio
impopulares, ninguna ciudad ha avanzado en la puesta en marcha de los nuevos mecanismos de financiación. En el caso de Bogotá, el
Concejo Distrital ha rechazado los cobros en tres oportunidades.
Riesgo Financiero
- Costos operacionales mayores a ingresos por tarifa: Las mejoras en productividad generadas por infraestructura prioritaria y control
operacional han resultado insuficientes para cubrir los costos adicionales de formalización: mayor número de trabajadores para cumplir
normas laborales, pago de impuestos, costos administrativos, mantenimiento oportuno. En algunos casos se cargaron a la tarifa costos de
infraestructura (patios) y chatarrización, presionando aún más las dificultades financieras.
- Baja confianza del sistema financiero: Ante las dificultades financieras de los operadores y las dificultades de continuar con financiamiento
a partir de proyectos (project finance), los bancos comerciales han cerrado crédito adicional a los operadores de sistemas de transporte
organizado. Los operadores han recurrido a crédito con respaldo de activos distintos a los del negocio.
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