primeras jornadas latinoamericanas de políticas e inversiones en agua y alcantarillado

Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado

Subsidios cruzados, tarifa social y subsidios explícitos, niveles de

eficiencia, condicionantes políticos y técnicos

Salta, 28 al 30 Septiembre de 2005

Ventura BengoecheaBanco Mundial

Primeras Jornadas Latinoamericanas de Políticas e Inversiones en Agua y Alcantarillado

“Como llevar servicios a los Pobres”

Muchos de esos pobres tienen servicio de electricidad, de teléfono, de Cable TV…

Cómo es posible que carezcan de servicios tan esenciales como son agua y saneamiento?

AgravantesLos servicios de agua le llevan cientos o miles de años de adelanto a los otros servicios

Las cloacas (como las conocemos hoy) empezaron hace mas de dos siglos

Hemos organizado “Décadas del Agua”, Días Mundiales del Agua, Metas de Desarrollo del Milenio…

Hemos dedicado $$$$$ a Subsidios

La falta de servicios tiene un alto costo (salud, pérdida de productividad, educación)

¿Qué ha pasado - o está pasando?

La “perversidad” del agua Es un bien económico pero también es un bien social (lo uno

sin lo otro no funciona) Peleamos sobre quién debe dar los servicios (ej.

público/privado) y nos olvidamos de cuál es el objetivo de los servicios (que sean de calidad y que lleguen a todos)

Hablamos de tarifas y nos olvidamos de los costos del agua (alguien los está pagando)

Requiere visión/inversiones/retornos a largo plazo y estamos en una sociedad corto-placista (tanto el estado como la empresa)

El deterioro es lento (el problema será de otro…) En definitiva, es un bien político. En vez de tratar de

“blindarlo” contra la intervención, debemos reconocer esa característica y tenerla en cuenta en los diseños.

Subsidios: objetivo y resultados

El Sector Agua y Saneamiento tiene una larga tradición histórica en el uso de subsidios que suele representar un gasto fiscal importante para muchos países. Su uso se justifica siempre para mantener las tarifas asequibles a la población de menores recursos. Sin embargo hay abundante evidencia empírica que demuestra que en la mayor parte de los casos estos subsidios no llegan a la población mas pobre que no tiene acceso a los servicios de agua y saneamiento.

Fuente: Vivien Foster (2001)

¿Qué y cómo se subsidia?Empresa de Agua (presupuesto/deuda)

Provisión de los servicios (consumo) Subsidios cruzados

A nivel empresa A nivel provincia/estado/país

Subsidios directos A nivel empresa A nivel municipio/provincia/estado/país

Acceso a los servicios (red 2ª/conexión) Subsidios cruzados (de quienes tienen

servicio) Subsidios directos (gobierno

provincial/nacional)

Empresa de Agua

Axioma No. 1 Una empresa convencional de servicios

de agua y saneamiento siempre está en equilibrio económico-financiero

O&MO&M

ExpansiónExpansión

(subsidioscruzados

de “ricos”a “pobres”)

Año 0

Costos Ingresos

Situación Inicial – En Equilibrio

Ingresos = Costos Tarifas

O&MO&M(aumentan)(aumentan)

ExpansiónExpansión(mas $/cnx)(mas $/cnx)

Tarifas

Costos Ingresos

Ingresos < Costos

Un poco de tiempo después…

Desequilibrio

Gerente de empresallama a ministro de

turno --- SOS

Año “t1”

O&MO&M

ExpansiónExpansión

Tarifas(no cambian)

Subsidios

Costos Ingresos

Ingresos = Gastos

Gobierno responde perocon un pequeño subsidio

Expansión mucho menorpor falta de recursos

y por mayor $/cnx

Año “t1”

Reequilibrio – Escenario típico

O&MO&M(aumentan)(aumentan)

ExpansiónExpansión(mas $/cnx)(mas $/cnx)

Costos Ingresos

Ingresos < Costos

Otro poco de tiempo después…

Desequilibrio

Gerente de empresallama a ministro de

turno --- SOS

Año “t2 >t1”

Tarifas(siguen igual

o peor…)

O&MO&M

ExpansiónExpansión

Tarifas(no cambian)

Subsidios

Costos Ingresos

Ingresos = Gastos

Gobierno responde perocon subsidio insuficiente

Expansión insignificantepor falta de recursos

y por mayor $/cnx

Reequilibrio – Escenario posible

Año “t2 >t1”

O&MO&M

Tarifas(no cambian)

Subsidios

Costos Ingresos

Ingresos = Gastos

Gobierno responde:LO SIENTO…

Se corta la expansiónSe reducen los gastos

de O&M “posponiendo”el Mantenimiento

Reequilibrio – Escenario probable

Año “t2 >t1”

O&MO&M(aumentan)(aumentan)

Costos Ingresos

Ingresos < Costos

Otro poco de tiempo después…

Desequilibrio

Gerente de empresallama a ministro de

turno --- SOS

Año “t3 >t2”

Tarifas(siguen igual

o peor…)

O&MO&M

Ingresos(Bajan!!!)

Subsidios

Costos Ingresos

Ingresos = Gastos

Gobierno responde:no tengo para subsidio

pero autorizo“Rebalanceo Tarifario”

Se “pospone mas”el Mantenimiento

Servicios empeoranGente no paga

Reequilibrio – Escenario final…

Año “t3 >t2”

(Parece que no se

tuvo en cuentala elasticidad)

SOS – Falló lo del Equilibrio

Gerente llama al Ministro: Las bombas no funcionan y el

representante no me fía mas La gente no me paga porque dice que le

damos un servicio pésimo Usted no me ha dado la asignación que

me prometió y las tarifas no las quiere tocar

No solo tengo problemas con lo existente sino que necesito mas capacidad

Que hace ahora el ministro?

Llama urgentementeal BM que financia un diagnóstico por parte de unos expertos

Diagnóstico de los expertos

Source: Foster 2001

POLITICOS

EMPLEADOSEMPRESADE AGUA

POBLACIONSERVIDA

Subsidios OperacionalesNombramiento de amigos

Favores a los políticos

Tarifas insuficientes y la gente no paga

Serviciomuydeficiente

Demasiado personal

POBLACION SINSERVICIO

Pagan mucho mas y son los pobres

CONTRATISTAS

Contratos no competitivos

Conclusión: Hay que Reformar el Sector y Separar Funciones

Regulador

Ente Rector

Operador

O&MO&M

ExpansiónExpansión

Costos Ingresos

Ingresos = Costos

Tarifas

ImpuestosImpuestos

GananciasGanancias

Expectativas de la Reforma

Regulador

Ente Rector

Concesión $$

Inv. PrivadaInv. Privada

GIC

Financiam.Financiam.

O&MO&M(aumentan)(aumentan)

ExpansiónExpansión(mas $/cnx)(mas $/cnx)

Tarifas

Costos Ingresos

Ingresos < Costos

Un poco después

Desequilibrio

Empresa solicita revisión de tarifas

al Regulador

Regulador

O&MO&M

ExpansiónExpansión

Tarifas(originales)

IncrementoTarifario

Regulador

Costos Ingresos

Ingresos = Gastos

Regulador responde deinmediato, aplica las

Formulas y da aumento

Expansión continuaSe mejora la eficiencia

Reequilibrio – con regulador*

* Tal vez en Chile y poco mas…

Público Privado

Público Privado

Resultado

Tiempo

$ Inversión Inversión

Desinversión

Evidencia empírica:La empresa pública no ha sido eficienteSe han alternado periodos de inversión con periodos de “desinversión” (se echan a perder los activos existentes)El sector privado mejoró la eficiencia en muchos casos, pero en casi ninguno cumplió con las expectativas (y obligaciones contractuales)

Es preciso mejorar la eficiencia de la empresa (bien sea pública o privada) y que el Estado provea fondos para la expansión (a los pobres) si se quiere mejorar y cumplir con los MGD

Reducción de Costos Unitarios

Costos de Costos de O&MO&M

Expansión Expansión y otrosy otrosCostosCostos

CapitalesCapitales

CostosActuales

CostosOptimizados

OpexOpex

CapexCapex

Tecnología adecuada

Niveles de Servicio

Gradualidad Tratamiento

Eficiencia Licitaciones

Otras…Eficiencia en la prestación

Benchmarking

Publicación de “ranking” de eficiencia

Incentivos financieros

PosiblesInstrumentos

Incrementar Recursos

GeneraciónGeneraciónInterna deInterna deCaja (GIC)Caja (GIC)(eficiencia,(eficiencia,

Tarifas)Tarifas)

IncentivarIncentivarCoparticipCoparticip

Estado, ProvEstado, ProvMunicipioMunicipioOperadorOperador

CostosActuales

CostosOptimizados

Ingresos deIngresos deO&M O&M

SostenibleSostenible

ExpansiónExpansión

Establecimiento de un fondo Fiduciario que incentive la eficiencia y la coparticipación

Subsidios a la expansión de los Pobres

Bonos y financiamiento privado

Eficiencia en la operación y gestión comercial

Tarifas adecuadas

Medición

PosiblesInstrumentos

Condicionantes

PolíticosEl agua es un bien políticoDificultad de ajustar tarifasIndependencia del reguladorRol del Gobierno Central y Gobiernos LocalesNo se puede “subsidiar al privado”Niveles de serviciosDonde voy a colocar a la gente que tengo en la empresa?

Posible Mitigación?Separación entre las tarifas de sostenibilidad y la de expansión“Automatización” de la tarifa de sostenibilidad ( ej. Ajuste automático para costos O&M eficientes)“Politización” de la tarifa de expansión Mejorar capacidad (entrenamiento y profesionalización del funcionarioAumentar la transparencia (participación de la Sociedad civil)Visión estratégica única y coparticipación en las inversionesEncontrar mecanismos de subsidios a los pobres servidos por operadores privadosPreguntar a la gente que nivel de servicio quiereAyudar a crear microempresas para dar servicios a donde no llegan

Condicionantes

TécnicosInformación limitada y desactualizada de quienes son pobresCostos administrativos altosMediciónInformación limitada de los sistemas de A&SCapacidad de ejecución limitada

Posible Mitigación?Trabajar con otras instituciones socialesEducación pública sobre las ventajas de la mediciónEstructuras tarifarias que fomenten la mediciónPlanear a largo plazo e implementar a corto plazoNo crear agencias de ejecución sino ejecutar a través de las existentes pero de forma eficiente

Condicionantes

Económico/financierosCapacidad fiscal limitadaCapacidad de pago de los usuariosCapacidad de pago de los no servidos (se suele olvidar) Limitación de la inversión privadaInsuficientes entidades financierasFalta de inversores locales

Posible mitigación?Optimización del uso de recursos fiscalesNo exceder la capacidad de pago pero tampoco regalarSubsidios cruzados de los servidos a los no servidos (justicia histórica)No pedir (o prometer) inversiones “irrealistas”Establecimiento de micro-empresas de servicios y de mercados de bonos locales con incentivos adecuados

Conclusiones

Se necesita una visión estratégica a nivel nacional con la consiguiente política de financiamiento que lo acompañeDependiendo de los estatutos y constitución de cada país, esa estrategia habrá que llevarla adelante en coordinación con provincias, estados, departamentos, municipios, etc. (a la medida de cada país) La asignación de recursos debe fomentar la eficiencia en la prestación de los servicios y la coparticipación de los gobiernos locales, empresas, inversionistas, agentes financierosNo se puede subsidiar la ineficiencia ni “regalar los servicios o las obras”

Mayor necesidad de subsidiar el acceso al servicio que la provisión de serviciosNo hay una receta única para subsidiar, pero tiene que ser sencilla y transparente y que llegue a quienes se intenta llegar (la empresa no es la beneficiaria de los subsidios sino la gente)Necesidad de educar a la gente sobre los costos del servicio y que se conciencien que “alguien” los está pagando (y a veces no tienen servicio!!)Tarifas siguen siendo la mejor forma de asignar los costos entre los consumidores, pero no la única los subsidios eficientes son bienvenidosLas tarifas (incluyendo las sociales) deberán estar en lo posible basadas en un consumo medido

Conclusiones (2)

Participación ciudadana para saber que quiere la gente (niveles de servicio y tecnologías adecuadas) y para garantizar mayor transparencia y para dar los serviciosEmpujemos todos para el mismo lado Públicos y privados Combinemos eficiencia y subsidios No nos olvidemos de lo social pero sin

descuidar lo económico El agua es un bien político y el político siempre va a tener la decisión final sobre Si se paga a través de subsidios o tarifas Si lo pagamos ahora o lo pagan nuestros hijos..

Conclusiones (y 3)

Publico Privado

Paremos el

pendulo

Gracias

No podemos perder otro siglo, esto no llega a nuestros hijos