políticas públicas sociales y territoriales
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Políticas Públicas Sociales y Territoriales: reflexiones teóricas y estudios de caso
Carmen Jimena HolguínEditora y compiladora
Universidad Autónoma de Occidente
Dirección de Investigaciones y Desarrollo Tecnológico
Facultad de Humanidades
Políticas Públicas Sociales y Territoriales: reflexiones teóricas y estudios de caso
Adriana Anacona MuñozBairon Otálvaro Marín
Carmen Jimena Holguín Camilia Gómez Cotta
Comité editoral
Santiago de Cali, 2014
Políticas Públicas Sociales y Territoriales: reflexiones teóricas y estudios de caso
ISBN 978-958-8713-58-8Primera edición, 2014
Editora y compiladora© Carmen Jimena Holguín
Comité editorialAdriana Anacona MuñozBairon Otálvaro Marín Carmen Jimena Holguín Camilia Gómez Cotta
Gestión editorialDirección de Investigaciones y Desarrollo Tecnológico
Dirección Programa EditorialJorge Enrique Salazar Ferrojesalazar@uao.edu.co
Coordinación EditorialClaudia Lorena González Gonzálezclgonzalez@uao.edu.co
Correción de EstiloJuliana Caicedo Durán
DiagramaciónTatiana Rodríguez Morales
Fotografía de portadaAry Rolando Campo Chicangana
ImpresiónCarvajal Soluciones de Comunicación S.A.S.
© Universidad Autónoma de OccidenteKm. 2 vía Cali-Jamundí, A.A. 2790, Cali, Valle del Cauca, Colombia
El contenido de esta publicación no compromete el pensamiento de la Institución, es responsabilidad absoluta de su autor.
Este libro no podrá ser reproducido por ningún medio impreso o de reproducción sin permiso escrito de las titulares del Copyright.
Impreso en ColombiaPrinted in Colombia
TABLA DE CONTENIDO
Introducción: ¡del primer coloquio al sexto! 13André-Noël Roth Deubel
Presentación 21Adriana Anacona MuñozBairon Otálvaro MarínCamilia Gómez CottaCarmen Jimena HolguínComité Editorial
Parte I: Reflexiones Teóricas
1. El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto. 37André-Noël Roth Deubel
2. Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares. 55Andrea Peroni
3. Implementación: el reencuentro de la Política Pública con la Administración Pública. 87Luis Fernando Aguilar
4. La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico. 139Jorge Iván Cuervo Restrepo
Parte II: Estudios de Caso
Política Social e Inclusión
5. Ancestralidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas. 165Camilia Gómez Cotta
6. Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latinoamericanos. 193Adriana Anacona Muñoz
7. El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia. 225Bairon Otálvaro Marín
8. La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social. 259Julián Francisco Bautista Rosero
9. Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006-2010. 283Diego Armando Sánchez Valencia
10. El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüística. 305Ángela Marcela Fajardo Aristizabal
Geovani Adrés Melendres Guerrero
11. La Política Social en la construcción del Desarrollo Humano y social. 327José Guadalupe Vargas Hernández.
Territorialidad y Servicios Públicos
12. Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali. 353Germán Ayala Osorio
Hernando Uribe Castro
Carmen Jimena Holguín
13. Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados. 401Claudia María González
Lina María Saldarriaga Escobar
14. Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia. 423Jair Alexander Gutiérrez Ossa
15. Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales. 447Jonathan Alejandro Murcia
James Gilberto Granada Vahos
16. El papel de la Universidad de Antioquia en la implementación de la Política Pública de emprendimiento e innovación en Medellín, 2004-2011. 471Ana Victoria Vásquez Cárdenas
Olga Lucía Zapata Cortés
17. Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización. 495Liliana Marcela Navarrete Peñuela
18. La política de seguridad ciudadana. 519David Fernando Ramírez Figueroa
19. Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG. 545Carlos Armando Rodríguez
Alejandra María Agudelo
Angélica María Sánchez
20. Panorama Institucional e Impacto Fiscal Territorial Creadas al Amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico. 573Jefferson Carmona Maldonado
Gleidy Alexandra Urruego Estrada
21. Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas. 595Claudia Lorena Rincón Grajales
Jahir Alexander Gutiérrez Ossa
13
André-Noël Roth Deubel
Introducción
¡Del primer coloquio al sexto!André-Noël Roth Deubel1
Cuando en el año 2007, junto con algunos estudian-
tes de pregrado de ciencia política y jóvenes graduados
vinculados2 al Departamento de Ciencia Política de la
Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la
Universidad Nacional de Colombia, reunidos bajo mi di-
rección en torno al Grupo de investigación “Análisis de
las Políticas Públicas y de la Gestión Pública”-APPGP- nos
propusimos organizar un evento sobre Políticas Públicas,
estuvimos lejos de imaginar que suscitaría tanto interés.
En esta ocasión, habíamos considerado que un evento
sobre el tema se justificaba por el aumento significativo
de la oferta de cursos sobre políticas públicas en el país.
Pensamos entonces que era necesario crear un espacio
de intercambio y de difusión de experiencias entre los
principales actores del análisis y la evaluación de Políti-
1 Doctor en Ciencias Económicas y Sociales, mención Ciencias Políticas de la Universidad de Ginebra (Suiza). Profesor Investigador Asociado del Departamen-to de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Di-rector del Grupo de Investigación Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (APPGP).2 Merecen particular mención por su apoyo incondicional en esta ocasión, las polí-tólogas de la Universidad Nacional de Colombia Claudia Patricia Guerrero Pantoja y Diana Hernández Leal.
14
Introducción
cas Públicas en el país. El Primer Coloquio Internacional
sobre Políticas Públicas, titulado Análisis y evaluación de
las políticas públicas en Colombia: experiencias, teorías
y métodos en debate, tuvo lugar los días 5 y 6 de diciem-
bre del 2007, en la sede de Bogotá de la Universidad Na-
cional de Colombia. En este Coloquio se pretendió de-
batir sobre las experiencias de investigación, las teorías y
los métodos utilizados para analizar y evaluar los Progra-
mas y Políticas Públicas en Colombia, así como facilitar la
socialización de los enfoques teóricos y metodológicos
que se desarrollan en los ámbitos especializados de la
disciplina a nivel académico internacional. Desde ese
primer evento, se consideró importante disponer de un
espacio abierto y gratuito tanto a académicos como a
funcionarios públicos y otros profesionales interesados en
intercambiar puntos de vista y experiencias sin mayores
prerrequisitos. A nivel internacional, pudimos contar con
la participación valiosa de Pascale Laborier, entonces
directora del importante Centro Marc Bloch de Berlin, y
la presencia de Jacques Mérat, reconocido actor de la
cooperación suiza (Interteam) en Colombia. Además de
las dos conferencias magistrales de los invitados interna-
cionales, se presentaron unas 34 ponencias por parte de
profesores provenientes de las principales universidades
del país, y de varios funcionarios vinculados a entidades
territoriales y de nivel nacional3. El éxito de ese primer
evento nos sorprendió al mismo tiempo que nos alegró.
3 Una selección de las ponencias del Primer Coloquio están publicadas en Roth (2009).
15
André-Noël Roth Deubel
Llegaron tantas ponencias que, a pesar de descartar un
buen número de éstas, resolvimos extender la duración
del Coloquio unas horas y aumentar los salones para
poder realizar mesas paralelas. Asimismo quedamos sor-
prendidos con la importante participación de un público
interesado por los temas presentados, Razón por la cual
la decisión de organizar anualmente un evento se hizo
obvia.
Consideramos pertinente reducir el ámbito de aten-
ción a temas más específicos. Así, el Segundo Coloquio
se organizó el 4 de septiembre 2008 en la UNAL de Bo-
gotá, sobre una temática más precisa: las Políticas Pú-
blicas de las diversidades. Identidades y emancipación.
En esta ocasión, el grupo APPGP se alió con el grupo
de investigación “Migraciones y desplazamiento” de la
UNAL, liderado por el profesor M. Wagbou. Esta vez los in-
vitados internacionales fueron Mbuyi Kabunda, profesor
de Relaciones Internacionales y Estudios Africanos de la
Universidad de Basilea (Suiza) y de la Universidad Autó-
noma de Madrid (España), y Lorena Parini, profesora y
directora de los Estudios de género de la Universidad de
Ginebra (Suiza)4. Para el año siguiente, 2009, decidimos
hacer coincidir el tema del Tercer Coloquio (16, 17 y 18
de septiembre) con la conmemoración de los 15 años de
la ambiciosa política ambiental de Colombia (Ley 99 de
1994). El evento se realizó con el grupo de investigación
4 Ver compilación de ponencias y conferencias del Segundo Coloquio en Roth y Wagbou (2009).
16
Introducción
“Derecho y política ambiental”. A pesar de unos incon-
venientes con los invitados inicialmente programados, el
evento, que resultó esta vez “nacional”, contó con unas
conferencias inaugurales a cargo de los líderes de dicha
política y reconocidos ambientalistas en el país: Julio
Carrizosa Umaña y Manuel Rodríguez Becerra, así como
con el análisis crítico del senador Jorge Enrique Robledo.
Dado las dificultades de colaboración que surgieron
en la organización del Tercer Coloquio, el grupo de in-
vestigación APPGP decidió realizar nuevamente de for-
ma independiente el Cuarto Coloquio Internacional,
enfocándolo ya no tanto sobre un tema sectorial espe-
cífico, sino sobre una fase del ciclo de política que tomó
gran importancia en la agenda pública: la evaluación.
Esta edición del Coloquio se desarrolló los días 27 y 28
de octubre 2010 bajo el título: ¿Sirven el análisis y la eva-
luación de las políticas? El Coloquio se inició con las in-
tervenciones de distinguidos especialistas nacionales e
internacionales de la evaluación, y de actores de ésta,
como el Dr. Diego Dorado, entonces director de Evalua-
ción de Políticas Públicas del Departamento Nacional de
Planeación de Colombia; el Dr. Cesar Ferrari, ex director
técnico del Instituto Nacional de Planificación del Perú y
profesor de la Facultad de Economía de la PUJ; la Dra.
Nuria Cunill Grau, profesora de la Universidad de Chile y
asesora especial del CLAD; el Dr. Yuri Suarez Dillon Soares,
funcionario de la EVO del Banco Interamericano de De-
sarrollo en Washington, además de la participación va-
17
André-Noël Roth Deubel
liosa del Dr. Antanas Mockus, ex Alcalde de Bogotá. En
esta oportunidad se presentaron unas 20 ponencias que
abordaron el tema tanto desde una perspectiva teórica
y crítica como con estudios de casos nacionales e inter-
nacionales, ya que esta edición contó con una destaca-
da participación brasilera (Roth, 2013).
Durante todas estas ediciones, el Coloquio contó con
participantes asiduos, en particular provenientes de las
ciudades de Cali y Medellín. Es así como se consideró
con mucha alegría las solicitudes hechas por colegas de
estas ciudades para llevar el Coloquio en estas ciudades
de gran importancia para Colombia, al mismo tiempo
que a reconocidos centros universitarios. Es así como la
Quinta edición del Coloquio Internacional sobre Políticas
Públicas se realizó en Medellín los días 20 y 21 de sep-
tiembre 2011, en las instalaciones de la Universidad Na-
cional de Colombia y en las de la Universidad EAFIT, a
través de la Red Antioqueña de Políticas Públicas (RAPP)
liderada por Juan Guillermo Vieira, que agrupa a cole-
gas de las diversas universidades con sede en Medellín
(Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín, EA-
FIT, Universidad de Antioquia, Universidad Pontificia Bo-
livariana y Universidad Autónoma Latinoamericana);
también el grupo de investigación “Gestión y Políticas
Públicas Territoriales” (GPPT) del Departamento de Cien-
cia Política de la Universidad Nacional de Colombia,
liderado por el Profesor Juan Antonio Zornoza. En esta
ocasión, el tema tratado fue “Gobernanza, Políticas Pú-
18
Introducción
blicas y Territorio”, que se dividió en cuatro subtemas: 1)
Enfoques para el análisis y la evaluación de Políticas Pú-
blicas, 2) Gobernanza, desarrollo local y ordenamiento
territorial, 3) ¿Descentralización en crisis? Las relaciones
entre niveles de Gobierno en Colombia, y 4) Participa-
ción de los actores locales, nacionales e internacionales,
en la formación de las Políticas Públicas Territoriales. Ade-
más de las numerosas ponencias presentadas, se tuvo la
suerte de presenciar como conferencistas internaciona-
les invitados de esa edición, al profesor Guillaume Fon-
taine de Flacso-Ecuador, y al profesor José del Tronco de
Flacso-México.
Tal como fue anunciado, la Sexta edición del Co-
loquio se realizó en la ciudad de Santiago de Cali, los
días 8, 9 y 10 de noviembre 2012 en las instalaciones
de las Universidades Santiago de Cali, Universidad del
Valle y Universidad Autónoma de Occidente. En esta
edición, es preciso destacar las labores realizadas por
los profesores Víctor Manuel Quintero, de la Maestría
en Gestión Pública de la Universidad Santiago de Cali;
de los profesores Édgar Varela, director del Instituto de
Prospectiva, Innovación y Gestión del Conocimiento y
del profesor Bairon Otálvaro, de la Maestría en Ges-
tión Pública, los dos de la Universidad del Valle, jun-
to con la de la profesora Carmen Jimena Holguín del
Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad
Autónoma de Occidente. Esta edición se centró en el
tema crucial de La implementación de las Políticas Pú-
19
André-Noël Roth Deubel
blicas, y logró la presencia invaluable del profesor Luis
Fernando Aguilar de México, pionero del análisis de las
políticas en América latina, y, como conferencista na-
cional, del destacado docente Jorge Ivan Cuervo de
la Universidad Externado de Colombia. El presente li-
bro recoge una selección de los trabajos investigativos
presentados en esta ocasión.
BIBLIOGRAFÍA
• Roth Deubel, A.-N. (dir.) (2009). Análisis y Evalua-
ción de políticas públicas: debates y experiencias
en Colombia. APPGP, Universidad Nacional de Co-
lombia, Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y
Sociales, Bogotá.
• Roth Deubel, A.-N. & Wabgou, M. (Comp. y Eds).
(2009). Las políticas públicas de las diversidades:
identidades y emancipación. APPGP - M&D, Uni-
versidad Nacional de Colombia, Facultad de De-
recho, Ciencias Políticas y Sociales, Bogotá
• Roth Deubel A.-N. (Ed.). (2013). El análisis y la eva-
luación de las políticas públicas en la era de la par-
ticipación. APPGP, Unijus, Universidad Nacional de
Colombia, Bogotá.
21
Adriana Anacona Muñoz, Bairon Otálvaro Marín, Camilia Gómez Cotta, Carme Jimena Holguín
Presentación Adriana Anacona Muñoz, Bairon Otálvaro Marín,
Camilia Gómez Cotta, Carmen Jimena Holguín5
Es usual escuchar en la crítica literaria el término poli-
fonía, para expresar la capacidad de un autor a la hora
de incorporar la voz de sus personajes, más allá del na-
rrador omnisciente que narra desde su perspectiva el clí-
max, los diálogos, el ambiente o el estado de ánimo de
quienes hacen parte de la obra, etc. Si bien este tipo de
expresiones son frecuentes en el campo literario, no lo
son tanto para el de las Políticas Públicas, donde se re-
clama un distanciamiento que apunta a la construcción
objetiva de problemáticas, sujetos de intervención, ac-
tores estratégicos y modelos de Políticas Públicas, entre
otros aspectos. El libro que presentamos titulado “Políti-
cas Públicas Sociales y Territoriales: reflexiones teóricas y
estudios de caso”, rompe en alguna medida con dicho
esquema, al incluir el diálogo de múltiples voces que se
encontraron en el Sexto Coloquio Internacional sobre
Políticas Públicas realizado en la ciudad de Santiago de
Cali, Colombia, durante los días 7, 8 y 9 de noviembre de
2012 en las Universidades Santiago de Cali, Universidad
5 Los autores de la presentación del libro, fungieron en todo el proceso como in-tegrantes del Comité Editorial, y hacen parte de la Universidad Santiago de Cali, Universidad del Valle y Universidad Autónoma de Occidente.
22
Presentación
del Valle y Univesidad Autónoma de Occidente. Este es-
pacio permitió, además de la articulación de las Univer-
sidades en mención, la participación de investigadores
jóvenes, en conversación con pensadores expertos de
amplia trayectoria nacional e internacional.
La polifonía incluyó además, la incorporación en
la discusión de la arista menos abordada hasta el mo-
mento en el campo de las Políticas Públicas: la fase de
implementación. Desde esta dimensión, las voces se di-
versificaron aún más: las múltiples otredades que hacen
parte (o no), cuando se diseñan los modelos de interven-
ción: el sordo como otro, las universidades y el papel en
las Políticas Públicas; las minorías étnico-culturales, para
mencionar sólo algunos ejemplos en este sentido, o las
temáticas: el emprendimiento, las relaciones clientelares
a nivel barrial; atlas arqueológico para la conservación
de patrimonio y escenarios de participación, entre otras
preocupaciones, apuntan a reconocer una vez más que
en países tan diversos como los latinoamericanos, las Po-
líticas Públicas deben trascender la linealidad en los mo-
delos, y que los investigadores, docentes, estudiantes y
actores de las mismas, deben partir de las latitudes hu-
manas: aquellas voces reales, capaces de propiciar los
cambios y sin las cuales la implementación de cualquier
política es inviable.
El Sexto Coloquio Internacional de Políticas Públicas
fue un esfuerzo académico de encuentro y debate de
23
Adriana Anacona Muñoz, Bairon Otálvaro Marín, Camilia Gómez Cotta, Carme Jimena Holguín
los interesados en este campo de estudio; espacio que
debe su existencia a la Universidad Nacional de Co-
lombia en cabeza del profesor André Nöe Roth Deubel,
quien es el gestor de esta iniciativa y quien luego de cua-
tro años consecutivos del evento en la ciudad de Bo-
gotá, decidió abrir el espectro de participación a otras
regiones del país. De este modo, y gracias a la articula-
ción institucional de las tres universidades anfitrionas en
la ciudad de Cali, fue posible reunir un grupo destacado
de participantes de distintas regiones de Colombia, pero
también de diversos lugares de América Latina. A todos
ellos, nuestro reconocimiento y admiración por los apor-
tes realizados en el Sexto Coloquio en pro de avanzar en
las discusiones epistemológicas y prácticas de la fase de
implementación de las Políticas Públicas.
Este libro condensa un total de 21 textos, producto de
un ejercicio riguroso de evaluación por parte del Comi-
té Editorial, quien se dio a la tarea de pre seleccionar
trabajos presentados en el evento del 2012 que fueran
fruto de investigaciones culminadas o en proceso. Así,
luego de todo el proceso de arbitraje, se estructuró el
texto en dos grandes capítulos: uno teórico y otro prác-
tico. En la Parte I: reflexiones teóricas, se presentan cua-
tro textos de reputados académicos de América Latina:
(I) El desafío de la implementación: repensar la acción
pública en su contexto, de André Nöe Roth; Deubel (II)
Implementación de Programas Sociales en Argentina a
nivel local, una mirada a las relaciones clientelares, de
24
Presentación
Andrea Peroni; (III) Implementación: el reencuentro de
la Política Pública con la Administración Pública, de Luis
Fernando Aguilar, y (IV) La implementación de Políticas
Públicas: un problema conceptual y metodológico, de
Jorge Iván Cuervo Restrepo. Estos cuatro primero textos
aportan pistas claves para el debate teórico del campo
de las Políticas Públicas, tanto por la originalidad de las
ideas expuestas por los cuatro académicos, como por
la incorporación de las ideas de autores clásicos de este
campo de estudio.
La segunda parte del texto, presenta un total de 17 es-
tudios de caso de autoría de académicos y profesiona-
les de Colombia y otras regiones de América Latina. Es-
tas reflexiones se condensaron en dos grandes vertientes
de análisis: (I) Política Social e inclusión y (II) Territorialidad
y servicios públicos.
De la primera vertiente de análisis sobre Política Social
e inclusión, se incluyeron un total de siete textos: (I) An-
cestralidad, territorialidad y prácticas culturales: retos per-
manentes en la implementación de Políticas Públicas, de
Camilia Gómez Cotta; (II) Brechas y exclusión: la consulta
previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos
indígenas latinoamericanos, de Adriana Anacona Mu-
ñoz; (III) El problema y los retos de la implementación de
Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y exclusión
social en Colombia, de Bairon Otálvaro Marín; (IV) La im-
plementación de la Política Social como forma de regu-
25
Adriana Anacona Muñoz, Bairon Otálvaro Marín, Camilia Gómez Cotta, Carme Jimena Holguín
lación y control social, de Julián Francisco Bautista Rosero;
(V) Implementación de la Política Pública sobre el des-
plazamiento forzado en San Calos Antioquia 2006-2010,
de Diego Armando Sánchez Valencia; (VI) El sordo como
otro. Reflexiones sobre la Política Pública en relación con
las personas sordas y sus derechos como comunidad lin-
güística, de Ángela Marcela Fajardo Aristizabal y Geova-
ni Andrés Melendres Guerrero; (VII) La Política Social en
la construcción del Desarrollo Humano y social, de José
Guadalupe Vargas Hernández. El aporte de este conjunto
de textos, consiste en ampliar las reflexiones sobre las di-
versas perspectivas de discusión de las denominadas Po-
líticas Sociales y su correlato con los procesos de inclusión
a los cuales deben aportar, en tanto la fase de implemen-
tación realmente apunta a dar cuenta de la efectividad
y el impacto que las Políticas Públicas pueden tener, para
reducir factores de exclusión y de afectación de grupos
sociales vulnerables (por ejemplo los desplazados y los de-
nominados pobres y excluidos).
La segunda vertiente de análisis sobre territorialidad y
servicios públicos, compendia un total de diez escritos,
encaminados a visibilizar la necesaria conexión que en los
análisis de la implementación de Políticas Públicas, debe
hacerse con dimensiones de análisis como gobernabili-
dad, instituciones, actores sociales y globalización: (I) Po-
líticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a
las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamien-
tos Humanos de Desarrollo Incompleto en el municipio de
26
Presentación
Santiago de Cali, por Germán Ayala Osorio, Hernando Uri-
be Castro y Carmen Jimena Holguín; (II) Planeación local
y presupuesto participativo, condicionante al ejercicio de
poder, en los escenarios de participación implementados,
de Claudia María González y Lina María Saldarriaga Es-
cobar; (III) Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las
instituciones centrales y territoriales en Colombia, de Jair
Alexander Gutiérrez Ossa; (IV) Implementación de Polí-
ticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y
oportunidades en escenarios institucionales, de Jhonatan
Murcia y James Gilberto Granada Vahos; (V) El papel de la
Universidad de Antioquia en la implementación de la Po-
lítica Pública de emprendimiento o innovación en Mede-
llín, 2004-2011, de Ana Victoria Vásquez Cárdenas y Olga
Lucía Zapata Cortés; (VI) Las políticas de sustentabilidad
en el contexto de la globalización, de Liliana Marcela Na-
varrete Peñuela; (VII) La política de seguridad ciudada-
na, de David Fernando Ramírez Figueroa; (VIII) Proyecto
Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la
Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a
través de un Sistema de Información Geográfica SIG, de
Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo Y
Angélica María Sánchez; (IX) Panorama Institucional e Im-
pacto Fiscal Territorial Creadas al Amparo de la Ley 617 de
2000. Restricciones y Limitaciones para el Desarrollo Socio
Económico, de Jefferson Carmona Maldonado y Gleidy
Alexandra Orruego Estrada; (X) Gobernabilidad demo-
crática territorial y políticas públicas, de Claudia Lorena
Rincón Grajales y Jahir Alexander Gutiérrez Ossa.
27
Adriana Anacona Muñoz, Bairon Otálvaro Marín, Camilia Gómez Cotta, Carme Jimena Holguín
La totalidad de los textos presentados aportan, sin lugar
a dudas, al debate teórico de la fase de implementación
de las Políticas Públicas; en este sentido, todos ellos apun-
tan a una serie de desafíos teóricos, entre ellos recono-
cer que una Política Pública no termina con la definición
o la aprobación de la misma, sino por el contrario en el
Policy Cycle, y tal como lo refiere Wayne Parson (2007),
"la implementación es la continuación de la formulación
de las Políticas Públicas por otros medios (parasfrasean-
do a Clausewitz en su idea sobre la guerra). Sin embargo,
tradicionalmente hemos tendido a ver el sistema político
de una manera que refuerza el problema, estableciendo
una línea de separación entre las Políticas Públicas y la
Administración” (2007, p. 482).
Sumado a que es reciente el análisis que involucra la
interacción entre “políticos, administradores y proveedo-
res de servicios”, y más reciente, la inclusión de otros ac-
tores como la sociedad civil, el sector público y el tercer
sector, pretendiendo ser “un tema olvidado por el análi-
sis y la investigación: un “eslabón perdido” en el proceso
de Políticas Públicas”, resulta pertinente reconocer que
en el campo de la gestión pública y producto de la de-
mocratización del Estado, es posible abordar el análisis
de lo que ocurre con la implementación de las Políticas
Públicas, en tanto que existe “un proceso de mediación
social, en la medida en que el objeto de una política
pública es tomar a su cargo los desajustes que puedan
ocurrir entre un actor y otros sectores, o aún entre un
28
Presentación
sector y la sociedad global(…). Se llama mediadores a
los agentes que realizan la construcción del referencial
de una política (…), ocupan una posición estratégica
en el sistema de decisión, en la medida que son quie-
nes formulan el marco intelectual dentro del cual se de-
sarrollan las negociaciones, los conflictos o las alianzas
que conducen a la decisión” (Muller, 2006, 48 y 89) situa-
ción de medicación y acción que logra ser de interés
para analizar la forma cómo a través de las instituciones
Estatales, se generan o no espacios y procesos de toma
de decisión conjunta con la sociedad y otros actores.
De esta forma, se suma a los retos comprender cómo
se relaciona el proceso de decisión con el proceso de la
implementación, en donde nuevamente se toman de-
cisiones y aparecen tramas de actores involucrados de
distinto orden y estructura, que trasciende la instancia
administrativa.
Para el caso colombiano, las Políticas Públicas parten
de un modelo de gerencia de lo público, reconocido
en la literatura como el enfoque de la Nueva Gerencia
Pública, que promueve como principio la descentraliza-
ción del poder, criterios de transparencia, eficiencia y efi-
cacia en la aplicación de los recursos y presentación de
los resultados. Este enfoque de gestión, por resultados,
exige nuevos modelos de análisis y evaluación de los
resultados de las políticas y exige reconocer con mayor
peso a los sujetos que en ellas participan.
29
Adriana Anacona Muñoz, Bairon Otálvaro Marín, Camilia Gómez Cotta, Carme Jimena Holguín
Reconociendo el aporte fundamental que este enfo-
que proporciona en torno a las estrategias de disminución
de costos y aumento de beneficios, y partiendo de los
procesos de democratización en los Estados latinoameri-
canos, se considera como reto que este enfoque, a pesar
que logra dar cuenta de eficiencia técnica y financiera
de los gobiernos, no facilita el análisis de la suficiencia del
Estado con relación a los procesos de concertación social
(Aguilar, 1993a, 1993b), que se desarrollan en la fase de
implementación de las Políticas Públicas.
En este sentido, quienes desarrollamos análisis de Po-
líticas Públicas, entramos a considerar las categorías de
libertad e igualdad, en la medida que constituyen un ar-
gumento de acción política de aquellos que participan
en el desarrollo local, exigiendo a los gobiernos mejores
valores éticos, políticos, sociales y de convivencia social,
la configuración de sinergias entre diferentes actores
(públicos, privados, comunitarios o sociales), los cuales
entran a participar de la gestión pública en un método
denominado ‘la gobernanza’.
De esta manera, se pone en cuestión la tradición dis-
ciplinar de analizar las Políticas Públicas desde el actor
estatal y revisar las voces de los distintos actores que en
ellas participan; esto implica para los analistas de Políti-
cas Públicas, una ampliación y renovación de los enfo-
ques y metodologías de análisis en respuesta a un invo-
lucramiento de nuevos actores en la construcción de la
30
Presentación
agenda pública, los cuales demandan cada vez mayo-
res espacios y escenarios de participación en la decisión
y consulta en las acciones públicas.
Así, en el análisis de la implementación de las Políticas
Públicas, entran a considerarse aspectos como la inclu-
sión, la cooperación, los aprendizajes de los actores invo-
lucrados, los enfoques organizacionales que promueven
las políticas, los centros y lógicas de poder de los actores
y entre los actores de gobierno y de la misma sociedad.
En este sentido, hace parte de los retos teóricos para
el análisis, reconocer dos tipos de fallas: I) las fallas admi-
nistrativas y II) las fallas políticas.
Las primeras, referidas a asuntos como por ejemplo, la
existencia de una organización pública inapropiada, el
desconocimiento o la no definición de protocolos de las
Políticas Públicas, la escasa disposición de recursos fisca-
les que favorezcan la implementación de estas políticas;
la existencia de réplica de Políticas Públicas, es decir, co-
pia de un nivel a otro, desconociendo las características
propias de cada contexto demandante; entre otras.
Y fallas políticas, como por ejemplo la indisposición de
los actores para aceptar los contenidos de las Políticas
Públicas, sus resultados, controles, estrategias, etc, o la
creciente no idoneidad entre las relaciones de los distin-
tos niveles de gobierno; la poca claridad en las compe-
31
Adriana Anacona Muñoz, Bairon Otálvaro Marín, Camilia Gómez Cotta, Carme Jimena Holguín
tencias y en los criterios de ejecución según cada nivel de
gobierno; las tensiones entre los gobiernos y la sociedad;
las transgresiones por corrupción; la franca ilegalidad y
violación de los derechos humanos; la misma instrumen-
talización del uso indiscriminado del término Política Pú-
blica en todos los escenarios públicos. Todas estas pue-
den considerarse como situaciones que inciden en el no
cumplimiento de los objetivos de las Políticas Públicas, y
por tanto, fallas en su implementación.
Estas fallas son sin duda asuntos que un analista de
Políticas Públicas debe observar en detalle, identificar
aprendizajes y estrategias o formas de resolver este tipo
de problemas. Por tanto, implica reconocer que algunos
de los problemas de implementación de las Políticas Pú-
blicas, se debe a que los ejecutores por poca reflexión
o acatamiento, aceptaron o siguen aceptando que la
única forma de administración pública es de arriba ha-
cia abajo, pero con un discurso contrario de abajo ha-
cia arriba; que han aceptado la estructura jerárquica y
burocrática, donde es sólo la Administración la que ase-
gura la eficiencia o eficacia de las Políticas Públicas, des-
conociendo las múltiples posibilidades de examinar otros
procesos y actores que determinan la implementación
de las Políticas Públicas.
Así mismo, el conjunto de reflexiones teóricas y prácticas
plantean enormes desafíos en el campo de la implemen-
tación de las Políticas Públicas, los cuales podrían describir-
32
Presentación
se de la siguiente manera: la necesaria adaptabilidad de
las acciones públicas; la congruencia entre la decisión y la
acción de las políticas; la eficacia de los marcos concep-
tuales en la orientación práctica de los actores sociales e
institucionales que las ejecutan, así como las limitaciones
técnicas, burocráticas, políticas y tecno - científicas de los
aparatos institucionales, sociales y comunitarios, encarga-
dos de ejecutar las decisiones planteadas a partir de un
instrumento de Política Pública.
Con las reflexiones aquí presentadas, se apuesta a for-
talecer diálogos críticos y reflexivos particularmente en
Colombia, sobre los conocimientos que tienen los analis-
tas de Políticas Públicas respecto a este momento de la
acción pública. Los casos de investigación aquí presen-
tados debaten sobre la importancia de la complejidad
de los problemas sociales, y las repuestas que le brinda
el Estado, el mercado y la sociedad para atenderlos. Lo
que se observa es una fuerte tensión entre aquella polí-
tica que es diseñada por los expertos (Think tanks, ofici-
nas de planeación, funcionarios de la banca multilate-
ral, agentes de la Cooperación Internacional), y aquella
que es ejecutada por inexpertos que intentan adaptar
las políticas a una realidad que demanda como res-
puesta, la garantía de los derechos, la autonomía y la
diversidad de los sujetos.
El problema de la implementación de las Políticas Públi-
cas según los diversos autores vinculados en la construc-
33
Adriana Anacona Muñoz, Bairon Otálvaro Marín, Camilia Gómez Cotta, Carme Jimena Holguín
ción de este libro, está relacionado con las expectativas,
oportunidades, intereses y demandas que se generan
al momento de construir y poner en marcha una Políti-
ca Pública. Por ello, la importancia de estas reflexiones
obedece a la búsqueda de caminos que nos ayuden a
mejorar el entendimiento sobre aquello que pueden y
no pueden hacer nuestros gobernantes y sociedades en
la búsqueda de mayores niveles de desarrollo humano,
social y sostenible.
Para cerrar esta presentación, el Comité Editorial
agradece a todas las personas que de manera direc-
ta e indirecta aportaron en este sueño de contar con
un texto que sin duda cierra preguntas, pero también
apuntala una serie de derroteros para futuros eventos
académicos y para futuros textos sobre el campo de las
Políticas Públicas. De manera especial agradecemos al
Programa Editorial de la Universidad Autónoma de Oc-
cidente, por haber creído desde el primer momento de
discusión de la propuesta, que un texto como el que
estamos presentado a ustedes, es un aporte invaluable
a la comunidad académica, al sector público y a todos
aquellos que en los últimos años, han venido mostrando
interés por este campo de estudio.
BIBLIOGRAFÍA
• Aguilar, Luis Fernando. (1993a). La hechura de las
políticas. Miguel Ángel Porrúa, México.
34
Presentación
• Aguilar, Luis Fernando (1993b). La implementación
de las políticas. Miguel Ángel Porrúa, México.
• Muller, Pierre (2006). Las políticas públicas. (2 ed.).
Bogotá: Universidad Externado de Colombia.
• Parsons, Wayne. (2007). Capítulo 4. Análisis de la
implementación, la evaluación, el cambio y el im-
pacto. En: Políticas Públicas, una introducción a la
teoría y la práctica del análisis de las políticas pú-
blicas. Traducción de Atenea Acevedo. México:
Flacso, Sede Académica de México. p. 477 - 632.
PARTE I: REFLEXIONES TEÓRICAS
37
André-Noël Roth Deubel
1El desafío de la implementación:
repensar la acción pública en su contexto
André-Noël Roth Deubel6
1. EL DESAFÍO DE LA IMPLEMENTACIÓN
El tema central de esta Sexta edición del Coloquio, se
refiere a la fase más crucial de las Políticas Públicas: la
fase de la puesta en marcha o de la implementación de
las decisiones tomadas. Y, a pesar que se reconoce como
tal dicha fase, es sin embargo, y de forma paradójica,
probablemente la menos estudiada y analizada de
manera sistemática, considerando comúnmente que la
implementación depende de la voluntad política de los
gobernantes. Esta explicación no puede ser suficiente,
ya que remite frecuentemente a una lógica caudillista:
la del dictador benevolente. Es preciso ir más allá, ¿qué
es lo que condiciona, determina o explica esa voluntad
política? ¿Será que no importan el diseño y el contexto
institucional, las normas jurídicas y la concepción admi-
6 Doctor en Ciencias Económicas y Sociales, mención Ciencias Políticas de la Univer-sidad de Ginebra (Suiza). Profesor Investigador Asociado del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá. Director del Grupo de Investigación Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (APPGP).
38
El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto
nistrativa que sustentan las políticas?, ¿o la formación, la
cultura de los funcionarios y el papel de la ciudadanía,
del sector privado, etc., respecto a la acción pública?
Es por esto que nos pareció importante centrar esta
edición del Coloquio en este tema, luego de varias dé-
cadas en donde, en el marco de la introducción de
principios de ‘nueva gestión pública’ y su énfasis en la
eficiencia, se solicitó a los gobiernos y a sus administra-
ciones públicas que definieran más claramente sus po-
líticas, programas, planes y proyectos, exigiéndoles a
su vez cuantificar sus metas y construir todo un sistema
de indicadores para permitir un seguimiento y una eva-
luación de su gestión, lo que implicó una adaptación
y transformación institucional; aún poco se sabe es por
qué algunas políticas o programas son o no exitosos. Las
evaluaciones de las políticas suelen decirnos que unas
políticas fueron exitosas, mientras que otras no. Sin em-
bargo, por lo general quedan mudas sobre las razones
de estos éxitos o fracasos. La implementación sigue sien-
do una caja negra a explorar.
Frente a los déficits de implementación, lo que está en
juego es la legitimidad misma del Estado como instan-
cia capaz de regular la sociedad para que haya mayor
bienestar colectivo e individual. En América Latina, este
déficit es sin duda una de las causas de la baja confian-
za existente en las instituciones políticas por parte de la
ciudadanía (en Colombia la confianza en la administra-
39
André-Noël Roth Deubel
ción pública es de 20% en 2000). Sin duda, estos déficits
alimentan la brecha entre Estado formal y Estado real;
disminuye también la confianza de la ciudadanía en la
política e, in fine, es la creencia misma en los valores de-
mocráticos que está peligrando.
Quisiera hoy, entonces, mostrar tres concepciones de
la lógica de implementación que se distinguen por sus
procesos como por sus estructuras de implementación,
que deberían incitarnos a estudiar este momento clave
de la acción pública.
Obviamente, la reflexión sobre la implementación de
las políticas no es nueva en la disciplina del análisis de las
Políticas Públicas. Después de haberse centrado en los
años cincuenta y sesenta sobre el problema de la deci-
sión, y en particular, sobre las condiciones de la decisión
racional, o sea de la “buena” decisión, la atención del
análisis de políticas se desplazó en los años posteriores,
cuando se mostró que el problema no era en la deci-
sión sino en las fases anteriores. Se consideró entonces
como los determinantes de las decisiones, la definición
de los problemas, la puesta en agenda y la formulación
de las posibles respuestas políticas a estos problemas. La
decisión siendo un momento más, tiende a coronar un
proceso anterior a ésta. Allí están los estudios de Cobb y
Elder a principios de los años setenta.
40
El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto
Hasta allí, el problema o déficit de la implementación,
solo estaba considerado como un problema de deficien-
cia o incapacidad administrativa. La implementación
correspondía así a un “simple” problema de organiza-
ción y técnica administrativa, que debía permitir la eje-
cución perfecta de las decisiones según la planeación
definida, sin ira y sin pasión, como decía Max Weber al
caracterizar la burocracia moderna. El modo organiza-
tivo definido por la teoría clásica de la administración,
- basada en la especialización, la jerarquía y la coordi-
nación- (es decir el modelo de Taylor), complementado
con los aportes de la teoría de las relaciones humanas
(Elton Mayo), y ajustado al derecho público y administra-
tivo, debía ser suficiente para permitir una ejecución efi-
caz y eficiente de las decisiones públicas. Según la doc-
trina administrativa de Fayol, la administración consiste
en una sucesión de operaciones:
1. Formular un programa general de acción,
2. Constituir el cuerpo social,
3. Coordinar los esfuerzos y
4. Armonizar los actos.
Este modelo organizativo, como primera concepción
del proceso administrativo en mi exposición, correspon-
de al modelo de la organización industrial que ha per-
mitido el desarrollo de la fabricación y el consumo de
masa; y también a la idea de una democracia de igual-
dad formal, donde la ciudadanía es homogénea y dócil
41
André-Noël Roth Deubel
ante un poder público omnisciente y omnipotente. De
un lado, los procesos de implementación son entonces
concebidos como una intervención lineal, ordenada y
lógica de la racionalidad pública, representada por el
Estado que buscaba modificar y homogeneizar los com-
portamientos de los ciudadanos mediante una acción
pública en pro de la construcción y el desarrollo del Es-
tado nación. Por su lado, las estructuras de implementa-
ción están diseñadas sobre una lógica top down, es de-
cir jerárquica, de arriba hacia abajo, y del centro hacia
la periferia. La expansión de las intervenciones públicas
en el espacio social, implicó la dilatación del accionar
administrativo sobre este modelo durante las décadas
cincuenta, sesenta y setenta, considerado como cohe-
rente con la racionalidad y por ende, con la ciencia mis-
ma. Este esquema general tiende a perdurar hasta hoy,
a pesar que desde los años cincuenta, Herbert Simon
había ya demostrado que los principios administrativos
de la ciencia administrativa clásica no eran sino meros
proverbios, acuñando la famosa expresión de racionali-
dad limitada, y mostrando que la decisión administrativa
no podía ser óptima sino solamente subóptima -o satis-
factoria- debido a las limitaciones inherentes a la acción
humana. En otras palabras, que la acción administrativa
no podía garantizar las mejores decisiones de manera
certera, sino decisiones que cumplen solo satisfactoria-
mente con unos criterios razonables. La administración
actúa no de forma racional, sino de forma razonable;
es decir, mediante una mezcla de racionalidad y de in-
42
El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto
tuición. En particular, la selección de las soluciones (que
desemboca frecuentemente en contratos) poco tiene
que ver con procesos racionales o científicos en el sen-
tido estricto. Eso es particularmente visible hacia finales
de año, cuando se trata de ‘gastar’ el presupuesto en
poco tiempo.
En esta perspectiva dominante de la ciencia adminis-
trativa, los problemas de implementación se perciben
como disfuncionamientos de los modos de organización
administrativa, déficits de control jerárquico y coordina-
ción, o como subdesarrollo administrativo. La respuesta
dada a estos problemas consistió entonces en aumentar
el control y la especialización funcional, lo que significó
un proceso de hipertrofización administrativa. Este pro-
ceso bien descrito y analizado por Michel Crozier en su
libro El fenómeno burocrático, donde la necesidad de
control sobre los subordinados genera una multiplicación
de las reglas escritas que, a su vez, implica nuevas tareas
de control y así sucesivamente, alimentando el llamado
círculo vicioso burocrático. En América Latina, este cír-
culo vicioso está aún agravado por el clientelismo. En
nuestro contexto, tenemos una administración pública
que funciona según principios informales premodernos
(clientelismo, favores, etc.) sobre el cual se superpone
una estructura formal rígida basada en la modernidad
industrial de principios de siglo XX.
43
André-Noël Roth Deubel
La Política Pública, en este modelo general, consiste
entonces en un ejercicio clásico de definición de
problema, formulación de soluciones y decisión de
política, que implica un importante trabajo administrati-
vo de planeación a cargo de una entidad centralizada
(Departamento Nacional de Planeación) y de una re-
glamentación administrativa a lo largo de la cadena je-
rárquica. Se trata entonces de que para implementar la
decisión, hay que imaginar el mejor modelo teórico po-
sible y preparar los dispositivos de ejecución, para que,
una vez estén listos, se busque el diseño perfecto.
Identificar el problema – formular soluciones – decidir – planear – implementar
Este modelo de implementación de políticas considera
que existe una sola manera válida, mejor que cualquier otra,
para lograr los objetivos. Esta manera está definida por el
saber administrativo y debe imponerse a la sociedad.
Sin embargo, los fracasos y la resistencia de la socie-
dad a diversos procesos de implementación de políti-
cas, percibidos inicialmente como disfuncionamientos,
generaron desde los años setenta una serie de inves-
tigaciones, que mostrarán que los procesos de imple-
mentación son procesos que ponen en juego distintos
intereses, y que las estrategias de los actores sociales
pueden interferir en el desarrollo de la política. Es de-
cir, se muestra que los actores no son pasivos ante los
44
El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto
intentos de modificar el juego de interacciones existen-
tes. A partir de la investigación de Wildavsky y Pressman
(Cómo grandes expectativas concebidas a Washington
se frustran en Oakland), la implementación empieza a
ser percibida como un proceso de adaptación, ajustes,
y/o negociación e interacción entre los diversos actores
que hacen uso de una variedad de recursos para hacer
prevalecer su punto de vista; siendo de esta manera la
implementación entendida como un proceso de refor-
mulación de la política, debido a que la manera de ver
y entender los problemas puede ser distinta en función
del lugar, interés, objetivos y cultura desde donde se
mira la acción pública, lo que conllevará a señalar que
la implementación perfecta, es decir, en adecuación
perfecta a lo planeado, es perfectamente imposible. El
descubrimiento de la capacidad de los actores locales
a impedir, subvertir o desviar las políticas a su ventaja,
generará la construcción de una perspectiva inversa:
una perspectiva bottom up. Si es difícil resolver los pro-
blemas de arriba hacia abajo (top down), es preciso
intentar resolverlos primero donde se producen, en el
territorio mismo, -de allí la idea de descentralización-
con los actores locales. De estas dos perspectivas de
implementación, nacerá la idea de que existen criterios
o factores cruciales para la implementación exitosa en-
tre estos dos modelos extremos teóricos tratando de re-
coger lo mejor de las dos perspectivas. Recuerdo aquí
la conocida propuesta de Sabatier y Mazmanian rela-
tiva a las condiciones de éxito de las políticas: política
45
André-Noël Roth Deubel
bien diseñada (hipótesis creíble y normas), funcionarios
comprometidos, recursos suficientes, apoyos políticos,
apoyos de los grupos involucrados, ambiente político
ideológico general favorable.
Esto es particularmente relevante en el contexto ac-
tual de Colombia, como por ejemplo en la política de
reparación a las víctimas y restitución de tierras. ¿En qué
medida una decisión tomada en el “centro” puede ser
aplicada en las regiones en donde los actores van a usar
todos los medios posibles para impedir su aplicación?
¿Podrá realmente el Estado implementar top down esas
medidas?, o ¿se quedará como una política altamente
simbólica? Es una pregunta también válida a la hora de
un proceso de paz que se negocia con actores “centra-
les”, a pesar que la guerra tiene como escenario princi-
pal territorios y unos actores situados en los confines de
la geografía física y social nacional. ¿Logrará el Estado,
como actor central, modificar (o mejor en qué sentido
y con qué resultados) el orden establecido por años de
conflicto en las distintas regiones del país?
Hay varias maneras de explicar esa famosa brecha
entre formulación de políticas e implementación (reto-
mando aquí a Majone y Wildavski, 1979). Una, la más
común y difundida, consiste en considerar que faltó pla-
neación y control. De modo que se trata de considerar
esta fase del proceso como una función de producción.
Si no resulta, significa que hay errores en la planeación;
46
El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto
es decir, en las metas establecidas, en los planes deta-
llados, en los controles (Taylor) y en los incentivos y el
adoctrinamiento (R.H. Mayo). Es una concepción inge-
nieril o relojera -fordista- de la implementación: esta es
una extensión del diseño organizacional. Esta forma de
planeación heroica de las políticas (formulación e imple-
mentación), tiende a ocultar, a minimizar las restricciones
existentes: se trata de realizar el diseño perfecto para un
mundo perfecto -es el ideal de una programación para
un robot-. Si no funciona, es porque la sociedad en la
cual se aplica es estúpida, o subdesarrollada.
Otra manera de explicar la brecha, es decir, el fraca-
so de la política, consiste en considerar que la formula-
ción no es más que una colección de palabras o exhor-
taciones, minimizando así la importancia de los planes.
Máximo son unos puntos de partida para entablar ne-
gociaciones entre implementadores. A través de esta
fase, se busca obtener un consenso sobre las metas y
los procesos. En esta perspectiva, la lucha de intereses
y la interacción entre involucrados genera un proceso y
una estructura de implementación particular. Es decir, en
esta explicación las fuerzas sociales capturan y corrom-
pen este proceso de de la política. En este caso, “la im-
plementación es la continuación de la política por otros
medios” (Majone y Wildavski, 1979:278).
Por otro lado, hay que considerar que la implemen-
tación misma altera las políticas. De forma continua,
47
André-Noël Roth Deubel
sus operaciones afectan objetivos, recursos, priorida-
des; aparecen restricciones no planeadas; otras po-
líticas o eventos imprevistos que alteran también el
proceso, etc.
Sin embargo, si la administración pública encuentra difi-
cultades para resolver o regular los problemas tradiciona-
les, está aún más desamparada ante problemas nuevos,
tal como ocurrió en los años setenta ante la emergencia
de problemas como energía, medio ambiente, migracio-
nes y diversidad cultural, entre otras. Las dificultades de
aprehensión administrativa generadas por problemas
nuevos, son particularmente relevantes para Colombia
y América Latina en general. En efecto, ¿cómo abordar
institucionalmente temas como el conflicto armado y la
construcción de la paz, el desplazamiento forzado? De
esta problemática nace la idea de considerar las admi-
nistraciones como estructuras de aprendizaje. Estos nue-
vos problemas obligan a salir de las soluciones tipo “llave
en mano” derivadas de los principios administrativos clási-
cos. Esta problemática obliga a las administraciones a in-
tegrar una variable adicional: el entorno. En efecto, ya no
es posible construir el mejor modelo administrativo para
la implementación per se, válido universalmente. Debe
adaptarse y aprender del entorno; hay que pasar del
prêt-à-porter de la industria de masa, a la sastrería fina, a
la alta costura, al sur mesure.
48
El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto
Así, y es la segunda concepción de la implementa-
ción, las administraciones deben conocer su entorno y
construir procesos y estructuras para esta fase en función
de la situación de su entorno pertinente. Esta perspecti-
va, que se abre paso al mismo tiempo que los Estados
encuentran dificultades para financiarse (años ochen-
ta), va a facilitar el desarrollo e imposición con los mode-
los de políticas neoliberales y neoinstitucionales, lo que
se conoce como la nueva gestión pública. La idea es pri-
vilegiar, bajo un criterio central de eficiencia económica,
una descentralización y luego terciarización y privatiza-
ción de las intervenciones públicas. Considerando que el
sector privado es más eficiente y menos sujeto al círculo
vicioso burocrático, las actividades públicas pasan a ser
ampliamente externalizadas. Este modo de hacer, aco-
plado a la descentralización, va a permitir generar un
gran desarrollo cuantitativo de Políticas Públicas locales,
focalizadas sobre poblaciones y problemas particulares
que se intentan tratar a ese nivel. Esta nueva estrategia
va a ampliar el número de actores de las Políticas Pú-
blicas. Las ONGs y las empresas privadas, van a consi-
derarse también como actores y hacedores de Políticas
Públicas. La frontera entre lo público y lo privado, cons-
titutiva del Estado de derecho moderno, se hace más
borrosa. Hoy, dos o tres décadas después del inicio de
esta estrategia, es posible indicar algunas de sus con-
secuencias. Si no se pueden negar ciertos avances en
la eficiencia y transparencia de la gestión pública, me
gustaría centrarme en una de sus consecuencias que
49
André-Noël Roth Deubel
parece haber llegado a sus límites y se constituye en un
problema actualmente: la fragmentación de las políti-
cas y la dificultad de coordinación entre ellas. En efecto,
la lógica contractual que se instauró (delegación, con-
cesión, licitación, concurso, etc.) generó que la ejecu-
ción de las Políticas Públicas se repartieran entre varios
contratistas, perdiéndose así la unidad y coherencia
de la acción administrativa. Un caso paradigmático de
esto lo constituye tal vez el sistema de transporte masivo
Transmilenio de Bogotá, en donde las operaciones de las
distintas rutas fueron confiadas a distintos operadores, lo
que significa, por ahora, que es necesario disponer de
varios tipos de pasajes para movilizarse en la ciudad, y
que la integración del sistema de pago y de transporte
(no hay estaciones conjuntas para el trasbordo de una
ruta a otra) en uno solo, demorará varios meses o años.
La clave es entonces considerar la implementación
como un proceso de aprendizaje. Los problemas siempre
son específicos, y las soluciones generales y universales no
existen. Cada estructura debe aprender -o sea, la eva-
luación es parte de este proceso - para lograr tanto los
objetivos del programa, como sus propios. Y allí entonces
importa también el tipo de organización que realiza tal
tarea. Si son organizaciones privadas, públicas o asocia-
tivas, tiene su importancia para el proceso mismo de im-
plementación. Las primeras van a buscar generar una ga-
nancia máxima y aceptan la desigualdad. Allí importan
más los resultados que los procesos. Las segundas buscan
50
El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto
mantener el orden social y su posición de autoridad jerár-
quica, por lo que allí importan más los procesos que los
resultados. El ejemplo de la política de salud ilustra eso: la
búsqueda de la ganancia mediante la competición que
domina el sistema actual, ha mostrado el poco interés
que hay para la atención en salud. El paciente es visto
como una fuente de ganancia; al contrario, en el siste-
ma público, importan más los procedimientos jerárquicos
y burocráticos y su mantenimiento, que la eficiencia en el
servicio de salud: el paciente es visto como un perturba-
dor posible del orden y las jerarquías sociales. De modo
que no se va a aprender lo mismo en cada caso, ya que
los objetivos de cada organización de implementación
van a ser distintos.
Si bien estas dos concepciones de la implementación
tienen lógicas distintas en sus procesos y estructuras, una
basada en la lógica burocrática y la eficacia y la otra
en la lógica privada de la competición y la eficiencia
económica, las dos comparten una perspectiva similar
en cuanto a la consideración del entorno en el cual
intervienen: las dos hacen como si el entorno fuera pre-
visible, estable y certero. En efecto, tanto la perspectiva
burocrática como la privada, actúan como si una vez
conocidos el problema y el entorno, éstos van a seguir
similares durante el tiempo en que se desarrolle la im-
plementación. Tanto la ‘nueva gestión pública’ como la
administración pública tradicional, tienden a pensar que
una vez definido el problema, y establecidos los objetivos
51
André-Noël Roth Deubel
y procesos, hay que esforzarse sólo en implementarlos.
Resulta probabale que el tiempo transcurrido entre una
fase y otra haya significado un cambio en el problema
mismo, y que las soluciones ya no correspondan a éste o
que los objetivos no sean deseados por los actores mis-
mos. El mundo al cual se enfrenta el implementador, no
es el que estaba planeado en la reglamentación. ¿Qué
hay que hacer entonces?, ¿abandonar todo y reiniciar
el proceso, o adaptarse sobre la marcha?
De hecho, es preciso considerar esta fase como un
proceso de adaptación mutua y evolutiva, e incluso, ex-
ploratorio. La implementación es siempre una reformu-
lación de los objetivos y procesos en el mundo real de
una política. Un mundo imprevisible y cambiante, exige
que la administración pública sea capaz de integrar el
cambio en sus procesos. De allí la necesidad de la eva-
luación no como simple contabilidad de resultados, sino
como aprendizaje sobre procesos. Para ello, la adminis-
tración pública debe abrirse mucho más a su entorno;
democratizarse en sus procesos. Inventar nuevas formas
de participación, es decir, innovar para superar el mode-
lo industrial de administración.
2. CONCLUSIONES
Es preciso entonces considerar esta fase como un pro-
ceso de adaptación mutua y evolutiva, e incluso, explo-
ratorio. La implementación es siempre una reformulación
de los objetivos y procesos en el mundo real de una po-
52
El desafío de la implementación: repensar la acción pública en su contexto
lítica. Un mundo imprevisible y cambiante, exige que la
administración pública sea capaz de integrar el cambio
en sus procesos. De allí la necesidad de la evaluación
no como simple contabilidad de resultados, sino como
aprendizaje sobre procesos. Para ello, la administración
pública debe abrirse mucho más a su entorno; demo-
cratizarse en sus procesos. Inventar nuevas formas de
participación, es decir, innovar para superar el modelo
industrial de administración.
BIBLIOGRAFIA
• Cobb, Roger W., Elder, Charles D., 1972 [1983]. Par-ticipation in American Politics: The Dynamics of Agenda-Building, Johns Hopkins University Press, Baltimore.
• Crozier, Michel, 1969. El fenómeno burocrático, Vol.
II, Amorrortu, Buenos Aires.
• Mayo, Elton, 2003 [1933], The Human Problems of
an Industrial Civilization, Routledge, London.
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mentación. Cómo grandes expectativas concebi-
das en Washington se frustran en Oakland, (trad.
de la 3ra edición de 1984) FCE, México.
• Sabatier, Paul A., Mazmanian, Daniel, 1979. “The
Conditions of Effective Implementation: A Guide to
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Accomplishing Policy Objectives” en Policy Analy-
sis, 5, pp. 481-504.
• Taylor, Frederick W., 1991. Principios de la adminis-
tración científica, Herrero Hermanos, México.
• Weber, Max, 1987. Economía y Sociedad, FCE,
México.
55
Andrea Peroni
2Implementación de programas
sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las
relaciones clientelares Andrea Peroni7
Resumen
El presente artículo abordará el tema del clientelismo
en la implementación de cuatro tipos de programas so-
ciales en la localidad de Altos de San Lorenzo de la ciu-
dad de La Plata, Argentina. Preguntas como ¿cuál es la
racionalidad tras el acto clientelar?, o ¿qué roles cum-
plen los intermediarios y beneficiarios durante la imple-
mentación de los programas?, son algunas de las cues-
tiones que guían este estudio. Dentro de los hallazgos se
encuentra una clara diferenciación de visiones, según la
naturaleza de la tarea que organiza a los programas so-
ciales y su nivel de interacción con los usuarios, así como
la existencia de diferentes tipos de capital social inter-
mediado por distintos actores claves.
7 Andrea Peroni es Académica del Departamento de Sociología de la Universidad de Chile y Doctora © en Estudios Americanos, especialidad Estudios Sociales y Políticos de la Universidad de Santiago de Chile. Correo: aperoni@u.uchile.cl.
56
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
Palabras clave: implementación, programas sociales,
relaciones clientelares, clientelismo, Argentina.
1. INTRODUCCIÓN
El clientelismo como relación de dominación entre el
patrón y el cliente ha sido abordado de una manera clási-
ca en Argentina en contextos democráticos, generando
efectos negativos para la transparencia y participación,
ligado a prácticas tradicionales del partido peronista y
radical. En ese sentido, esta práctica se ha adaptado a
distintos contextos sociales y ha tomado nuevas formas
que permiten comprender el porqué de la perdurabili-
dad de la misma, casi inherente a la participación políti-
ca en determinados contextos de la administración na-
cional, y que incluso asume cierta legitimidad cotidiana.
En el presente trabajo se intenta abordar el tema del
clientelismo desde la perspectiva de los beneficiarios de
programas sociales en la ciudad de La Plata, Argentina.
Para esto, en un primer momento se planteará una pro-
puesta de análisis del clientelismo acorde a la manera
en que se está estudiando el tema en el contexto de-
mocrático actual. Luego se presentará la propuesta de
clasificación de programas sociales de Roberto Martínez
Nogueira, la cual permitirá clasificar los programas en es-
tudio a partir de dos variables: la naturaleza de las tareas
que se desarrollan en los programas, y la interacción en-
tre los actores que participan de la implementación.
57
Andrea Peroni
Una vez teniendo estos elementos, se procederá a
realizar el análisis de las visiones de los beneficiarios de
los programas, en donde se compararán sus perspecti-
vas a partir de las experiencias que han tenido con el
clientelismo.
A continuación se presentan las categorías teóricas
que guiarán el análisis, con relación a la discusión con-
ceptual y a los tipos de programas sociales donde se
efectúa la investigación.
1.1 ¿Cómo entender el clientelismo?: propuesta de aná-lisis teórico
Se presenta a continuación la propuesta de análisis
que permitirá comprender las relaciones clientelares en
la implementación de los programas sociales a nivel lo-
cal, en la provincia de Buenos Aires. Esto se abordará
desde la perspectiva de Barozet, quien enfatiza que el
clientelismo se ha adaptado a los nuevos regímenes po-
líticos, y es cuestionado porque afecta la democracia.
Asimismo, señala cinco temas fundamentales a la hora
de entender el fenómeno en la actualidad: I) el papel
del Estado respecto a la estructura en torno a la cual se
articula el clientelismo; II) el tipo de intermediación po-
lítica existente (respecto al rol de los intermediarios y su
participación en la estructura de poder); III) el esquema
de intermediación política, es decir, las redes existentes
a nivel local; IV) la diferencia entre la política social y la
política clientelar (ya que el clientelismo no necesaria-
58
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
mente va dirigido a los sectores más vulnerables); V) el
grado de institucionalización de los intermediarios y su
vinculación con los partidos políticos (Barozet, 2006).
Tomando en cuenta lo anterior, es posible obtener una
mirada explicativa considerando los siguientes elementos:
i. Grado de desigualdad entre cliente y patrón: la
posición que ocupe cada uno en la estructura,
va a determinar el grado de dependencia de la
relación clientelar.
ii. Grado de personalización o individuación del vín-culo: en donde temas como el afecto y el com-
promiso por parte de los clientes, puede hacer
más eficiente el desarrollo del clientelismo.
iii. Grado de legitimidad de los modos de vinculación con lo político: esta categoría tiene que ver con
el grado de aceptación del clientelismo por parte
de la comunidad.
iv. Grado de obligatoriedad de la retribución: lo cual
se relaciona con el grado de dependencia de la
relación y la afectividad que provoca ésta.
v. Grado de integración de las agencias estatales: es decir, cómo se vincula la política en los distintos
niveles, que en el caso argentino es nacional, pro-
vincial y local o comunal.
59
Andrea Peroni
vi. Grado de hegemonía sobre las redes sociales y el control por parte de la oposición: mientras más
hegemonía posea un partido político, más per-
manente será su estadía en el poder.
Las categorías que serán utilizadas para esta investi-
gación, serán la personalización o individuación del vín-
culo y la obligatoriedad de la retribución, las cuales se-
rán vistas a partir del relato de las entrevistas realizadas.
No serán analizadas en función de grados debido a que
la modalidad de producir la información fue cualitati-
va, por lo que la mayor presencia o ausencia de estas
características del clientelismo, serán observadas como
énfasis distintos y no como grados diferenciados de ma-
nera cuantitativa. Las otras categorías no serán asumi-
das, o mejor, éstas no son asumidas porque ameritaban
una manera más cuantitativa de ahondar en la relación
entre cliente y patrón, lo que puede dejarse para futuros
análisis del clientelismo en el proceso de implementa-
ción de programas sociales.
1.2 Distintos programas, distintas características: tipolo-gía de los programas sociales analizados
Las características distintivas de los programas seleccio-
nados se enmarcan en la tipología elaborada por Martí-
nez Nogueira, quien plantea que la implementación de
la Política Social posee dos dimensiones: por un lado, una
dimensión simbólica de quienes toman las decisiones, pla-
60
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
nificadores y productores de conocimiento; y por otro, una
dimensión social, en la cual aparecen las realidades socia-
les y las necesidades que impulsan la generación de las
políticas, así como también los conflictos, las resistencias y
los valores de los actores sociales. La primera dimensión se
refiere a la naturaleza de las tareas de la implementación,
mientras que la segunda hace alusión a la interacción con
los usuarios en el desarrollo de la misma. Ambas dimensio-
nes están directamente relacionadas, “cuanto mayor es la
amplitud de los comportamientos individuales, grupales o
comunitarios a impactar, de las actitudes a modificar, de
los valores a establecer o de las condiciones de vida a
transformar, mayor es la interacción necesaria entre la po-
blación objetivo y los operadores. De igual manera, cuan-
to mayor es la interacción requerida para el suministro del
servicio o la entrega de la prestación, mayor es la necesi-
dad de generar mecanismos para la participación de la
población con adaptaciones en las metodologías de pro-
gramación, seguimiento y evaluación” (Martínez Nogueira,
2007, p. 82). Según esto, de la naturaleza de la tarea se
desprenden dos situaciones: la homogeneidad y la hetero-
geneidad; mientras que en la interacción con los usuarios,
es posible encontrar una nula o baja y una media o alta.
Tomando en consideración las dimensiones de la im-
plementación con sus variaciones, Martínez Nogueira
presenta la siguiente tipología de clasificación de los
programas sociales:
61
Andrea Peroni
Tabla 1. Clasificación de programas sociales según Martínez Nogueira
Homogeneidad de la tarea
Heterogeneidad de la tarea
Interacción nula o baja
Transferencia de recursos y bienes.
Prestaciones asistenciales y de emergencia.
Interacción media o alta
Servicios sociales profesionales.
Servicios “humanos”, desarrollo de capacid-ades e inserción social.
Fuente: (Martínez, 2007).
En primer lugar, la transferencia de bienes y recursos se
refiere a aquellas prestaciones de baja complejidad en
cuanto a su diseño e implementación. Son programas
dirigidos a individuos o comunidades en los cuales se en-
trega un bien tangible (dinero, alimentos, agua potable)
que no implica una alta participación o involucramien-
to de los beneficiarios, sino que opera desde la oferta.
La eficiencia de estos programas suele ser alta y dentro
de las desviaciones que es posible encontrar, están las
ambigüedades en los focos de distribución, y prácticas
clientelares, entre otras.
Cuando existe homogeneidad en las tareas de imple-
mentación y a la vez una interacción media o alta con
los beneficiarios, se encuentran los servicios sociales pro-
fesionales. Estos programas se caracterizan por “limitarse
a atender necesidades o problemas ordinarios, prede-
cibles, con tratamientos e intervenciones respaldados
62
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
por conocimientos codificados, prácticas, acuerdos y
consensos profesionales; rutinas organizacionales o ma-
nuales de operaciones” (Martínez Nogueira, 2007, p. 91).
Ejemplos de este segundo tipo son las atenciones en sa-
lud y educación en sus distintos niveles.
El tercer tipo de programa se refiere a los servicios hu-
manos de desarrollo de capacidades e inserción social,
los cuales en la arena de la implementación, se carac-
terizan por una interacción media o alta con los usuarios
y por una heterogeneidad en las tareas de gestión. El
objetivo de este tipo de programas es transformar al re-
ceptor en cuanto a su desarrollo personal, social, o en
materias de gestión comunitaria. La participación de los
beneficiarios en esta tarea es fundamental para el logro
de este tipo de programas.
Finalmente, un cuarto tipo de programas son las presta-
ciones asistenciales y de emergencia. Estas prestaciones
poseen heterogeneidad en la tarea en tanto no se rigen
por un diseño ni metas claras en su implementación, sino
que se desarrollan en situaciones de crisis política, eco-
nómica, desastres naturales, así como en emergencias
individuales que presente la población. “Generalmente
estos programas se manejan con escasa precisión con
respecto a sus beneficiarios; no tienen criterios de focali-
zación definidos, y hay una alta discrecionalidad política
en su gestión para controlar la propensión al clientelismo
y la arbitrariedad” (Martínez Nogueira, 2007, p. 94).
63
Andrea Peroni
De esta manera, y tomando en consideración lo ex-
puesto anteriormente, las dos grandes dimensiones de
análisis de los programas, son: la naturaleza de la ta-
rea y la interacción con los usuarios, mediante el aná-
lisis de los beneficiarios de los siguientes programas so-
ciales seleccionados:
Tabla 2. Programas sociales de Altos de San Lorenzo, según tipología de Martínez Nogueira
Homogeneidad de la tarea Heterogeneidad de la tarea
Interacción nula
o baja
-Asignación Universal por Hijo.
-Plan Más Vida.
-Emergencia alimentaria.
-Emergencia habitacional.
Interacción media o alta
- Programa Jóvenes por Más y Mejor Trabajo.
- Programa MaBe (Mamá y Bebé Sanos).
- Presupuesto participativo.
- Cooperativas.
Fuente: elaboración propia.
2. METODOLOGÍA
La metodología que se utilizó fue principalmente cualita-
tiva, basado en la Teoría Fundada, mediante codificación
en el software NVivo. El análisis de contenido se realizó con
base en la información de las entrevistas semiestructuradas
efectuadas a 16 beneficiarios de los ochos programas en
estudio, quienes aportaron su visión sobre cómo se juega
en la arena de la implementación, a nivel local. Además,
se realizó observación durante la implementación de de-
64
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
terminados programas y revisión bibliográfica, entre otras
tareas de contextualización y caracterización. El trabajo
de campo se llevó a cabo durante todo el año 2011.
3. RESULTADOS. EL CLIENTELISMO SEGÚN LOS TIPOS DE PROGRAMAS SOCIALES: DESDE LO INVISIBLE HASTA LO EVIDENTE
A continuación se presentan los hallazgos vinculados
al análisis del clientelismo según las categorías descripti-
vas y las condiciones de implementación de los progra-
mas sociales, de acuerdo con la tipología antes descrita:
transferencias, servicios profesionales, desarrollo de ca-
pacidades y emergencias.
Gráfico 1. El estudio del clientelismo en la implementación de pro-gramas sociales. Altos de San Lorenzo, Argentina
Fuente: elaboración propia.
65
Andrea Peroni
• Transferencia de bienes y recursos8: una racionali-
dad gestora
Los grupos que se benefician de las transferencias otor-
gadas por el Estado podrían estar propensos a prácticas
clientelares como condicionamiento para recibir un de-
terminado bien tangible, resolviendo una necesidad bá-
sica. Sin embargo, el clientelismo en esta categoría de
programas se encuentra invisibilizado; es decir, se habla
sobre las prácticas clientelares, pero se omite el término.
Lo anterior si bien puede deberse a las connotaciones
negativas que posee el concepto o a la no necesidad
de los entrevistados por asumir una postura clara al res-
pecto, la explicación se encuentra en las condiciones
de operación del programa: por un lado, la implemen-
tación de la Asignación Universal por Hijo se realiza de
manera homogénea en el servicio público a cargo de la
Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES),
mediante chequeo de las condiciones mínimas en una
base de datos de alcance nacional; ello sin duda limita
la posibilidad de intermediar la entrega del subsidio. La
entrega de la AUH es directa y con mínimo contacto con
el beneficiario; prima la racionalidad gestora (sin inter-
mediación), en tanto apropiación directa del beneficio.
8 Los programas analizados fueron el Programa Más Vida y la Asignación Universal por Hijo. El Plan Más Vida es de carácter provincial; se orienta a mejorar las condicio-nes nutricionales de madres y niños en situación de vulnerabilidad socioeconómica en la Provincia de Buenos Aires; mientras que la Asignación Universal por Hijo es un subsidio entregado por el Ministerio de Desarrollo Social Nacional, que consiste en un monto fijo de dinero que se entrega a las familias (sin empleo formal) por cada hijo/a menor de 18 años. Está focalizado en las familias más pobres de la Argentina y nace como repuesta a la necesidad de disminuir la pobreza por ingreso.
66
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
A pesar de esta invisibilización del término “clientelis-
mo”, es posible encontrar elementos en el discurso que
dan cuenta de las prácticas, como por ejemplo la in-
formación que manejan los beneficiarios y la necesidad
de organización y participación para conseguir los be-
neficios: “me había enterado acá no había [ropa para
recién nacidos], es depende que se manejan de una
manera que, viste… Por ahí se organizan […], y no entra
nada, como te digo han dado ropa ajuar para chicos
ya nacidos. Yo tengo una amiga que se anotó y tenía
mellizos y le dieron por uno no más por un embarazo y
eran gemelas, […] por eso te digo que […] puede ser
por el cambio político” (Beneficiaria Asignación Universal
por Hijo, referido a la entrega de ajuar del Plan Más Vida,
2011). Si bien la entrevistada da cuenta de la entrega de
beneficios, ella no ha accedido a ellos, lo presencia de
forma pasiva. La racionalidad que prima es gestora, con
intermediación, donde se busca un beneficio concreto
más allá del municipio o gobierno, ya que la acción de
la comadre, reemplazaría la labor de la institucionalidad.
La personalización o individuación del vínculo entre
cliente y patrón no se observa en este grupo; quizás se
pueda entender como parte de este ocultamiento de la
práctica, o porque simplemente no se generan afectos
o compromisos en los beneficiarios con el poder político.
De hecho la relación que se estable entre la comadre y
la beneficiaria es de corta duración. Respecto a la legi-
timidad del clientelismo, si bien no hay una postura ex-
67
Andrea Peroni
plícita en los entrevistados, es posible visualizar un interés
de participar de la relación. Este interés sería en función
de la obtención del beneficio directo (entrega de mer-
cadería, materiales, etc.) y no por generar un compromi-
so político con el proveedor de los recursos.
La racionalidad que prima en esta tipología es ges-
tora; de manera directa -sin intermediación, como en el
caso de la Asignación Universal por Hijo-, y con interme-
diación institucionalizada, en el caso del Plan Más Vida.
Se puede vincular con la racionalidad señalada, ya que
viene a reemplazar (o complementar) el rol del Estado
en cuanto a la entrega de bienes.
En relación a los niveles de manifestación de la rela-
ción clientelar, es posible señalar que la personalización
o individuación del vínculo es nulo en el caso de la AUH,
transferencia de recursos, ya que no requiere mediación
el acceso al programa; su gestión se ha tecnologizado.
Y en el Plan Más Vida, la entrega de bienes es persona-
lizada, pero es baja la relación con la intermedia institu-
cionalizada. La obligatoriedad de la retribución es nula
en la AUH por el anonimato en la gestión del programa,
como en el Plan Más Vida, ya que la entrega del ajuar
depende más bien de la disponibilidad de los mismos en
los stock estatales y el orden en los registros municipa-
les de distribución -aspecto absolutamente contrario al
orden en los registros de la Administradora Nacional de
Seguridad Social (ANSES)-; por ende refieren a un grado
68
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
bajo de dependencia en la relación tanto con el Estado
como con los posibles intermediarios, y con nula o baja
relación de afectividad.
• Servicios profesionales9: una visión crítica hacia
la política y la racionalidad social, ¿paradoja del
clientelismo en democracia?
En la segunda tipología es posible encontrar -a dife-
rencia de la anterior-, un relato explícito sobre el cliente-
lismo por parte de las entrevistadas. Si bien, por un lado
hay una aceptación de esta forma de intercambiar los
bienes (existiendo mayor legitimidad de la práctica clien-
telar), también existe una crítica hacia los políticos y el
Gobierno por no hacerse cargo de las necesidades que
posee la población. Es en este contexto donde se en-
cuentra una identidad de tipo relacional hacia el clien-
telismo, la que sin embargo contrasta con la visión crítica
hacia los políticos, es decir, la aceptación del beneficio
es una estrategia de parte de los beneficiarios para suplir
sus necesidades, pero no hay elementos identitarios que
los pudiesen relacionar con la dominación. La estrategia
en este caso es clara: recibir y luego dar, lo cual pone a
los políticos en una situación diferente a la que tenían an-
9 Los programas analizados fueron el Programa Jóvenes por Más y Mejor Trabajo y el Programa Mamá y Bebé Sanos. El de Jóvenes por Más y Mejor Trabajo es un programa de carácter nacional; se orienta a generar oportunidades de inclusión social a través de facilitar y fomentar el acceso a capacitación y empleo de calidad. Por su parte, el programa MaBe es un programa de salud municipal, focalizado en embarazadas, puérperas y lactantes. El programa integra la oferta nacional, pro-vincial y municipal de salud y nutrición para este grupo objetivo, distribuye la oferta y monitorea el efectivo acceso a ésta.
69
Andrea Peroni
taño. Una de las características del clientelismo en esta
tipología sería entonces las exigencias del cliente, quien
condiciona su apoyo político a la retribución otorgada:
“Pero qué pasa, la gente ahora, recién ahora se está
avivando. Porque la gente era muy, como muy criatura
¿me entendés? La gente le decía, “no, mirá me va a dar
esto, sí voy a votarlo”, pero después cuando llegaban las
elecciones, cuando ganaban las elecciones, a la gente
que le hacían promesas, nunca llegaban... Entonces la
gente ahora se está avivando, vos primero dame las co-
sas que me vas a dar, y yo te voy a votar” (Beneficiaria
del programa Mamá y Bebé Sanos, 2011).
El grado de personalización o individuación del vínculo
por parte de los beneficiarios asume características par-
ticulares: si bien se apoya a un candidato, esto se hace
en función del beneficio. Se encuentra en este caso un
alto apoyo y participación, pero sin embargo limitada a
la obtención del recurso. Cabe preguntarse por la moti-
vación a la hora de participar, ¿es sólo por la obtención
del beneficio?; no se acepta la política partidaria, pero
a la vez se apoya a un político, entonces, ¿dónde está
la malversación?
En este sentido, la alta participación que se presenta
hace más eficiente al clientelismo, porque el involucra-
miento y compromiso es mayor. No obstante, la negación
de lo político sigue presente, lo cual refleja que a pesar
70
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
de la práctica propiamente tal y del reconocimiento de
ésta, sigue persistiendo una connotación negativa hacia
el clientelismo:
“Yo no soy ninguna política ni nada, pero yo hablo con
ellos, viste “¿quieren tener beneficio?, colabora”-[…]“,
yo si les tengo que cubrir el día lo voy a hacer cubrir,
hablo como una política más, no lo soy, pero sí le tengo
que cubrir el día a un compañero para que nos acom-
pañe a un acto” (Beneficiaria Jóvenes por Más y Mejor
Trabajo, 2011).
Otro aspecto a destacar es a quién buscan los políti-
cos para llevar a cabo prácticas clientelares, ¿buscan
a los más necesitados?, ¿qué sucede una vez que lle-
gan al poder? En este sentido el discurso es claro: “los
políticos se olvidan de la gente”, lo que demuestra que
las prácticas clientelares no son permanentes y, una
vez conseguidos los votos, es posible dejar de llevarlas
a cabo, al estar “arriba” en el escalafón de la política.
Lo efímero de esta práctica puede dar cuenta que en
algunos casos no se logre generar mayor identidad polí-
tica o compromiso político en los beneficiarios, y que su
mayor o menor participación dependa de los beneficios
que pueda recibir.
“Ellos (los políticos) ven al alcance de sus ojos, porque
hay gente que en verdad no lo necesita, porque no lo
necesita. Y hay gente que en verdad lo necesita, […] na-
71
Andrea Peroni
die ve eso, nadie ve eso, […] mirá, tu pueblo te dio esto,
y tú te olvidaste de tu pueblo. Porque verdaderamente
los políticos se olvidan de la gente, que es cuando suben
arriba” (Beneficiaria Mamá y Bebé Sano, 2011). Sin duda
la racionalidad que prima es estratégica y antipolítica,
donde se reconoce la obligatoriedad de la retribución
desde el cliente al intermediario, pero también desde
el intermediario al cliente; ello significa que la persona-
lización del vínculo se enmarca en el derecho a la retri-
bución, más que a la constitución identitaria, afectiva
(como puede ser en la tipología I).
• Desarrollo de capacidades10: legitimación y estra-
tegia, ¿todos nos beneficiamos del clientelismo?
En este estudio, el conocimiento de las estrategias
clientelares es claramente sabida por los entrevistados y
es posible, a partir de eso, encontrar dos visiones: por un
lado la que practica, legitima y “naturaliza” las prácti-
cas, y por otro, quien conoce las prácticas pero no tiene
la necesidad de llevarlas a cabo, porque al conocer la
estrategia no necesita del clientelismo para conseguir el
10 Los programas de formación de capacidades analizados, fueron: Argentina Traba-ja, Cooperativas de Trabajo y el Presupuesto Participativo. Argentina Trabaja es un programa orientado a generar empleo, a través de la organización en Cooperativas de trabajo que funcionan como proveedoras de servicios públicos, en las cuales los beneficiarios tiene acceso a tres tipos de prestaciones: empleo, ingreso y capacitación. Las Cooperativas de Trabajo La Plata, es un programa orientado a generar empleo mediante la organización de los trabajadores desocupados en cooperativas de trabajo, las cuales proveen de mano de obra tanto al municipio como al sector privado. El Presupuesto Participativo es un programa que permite a la comunidad involucrarse activamente en la formulación de proyectos de desarrollo local tanto de infraestructura como de acción social, y la asignación presupuestaria para su financiamiento, a partir de mecanismos de participación directa implementados en el municipio.
72
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
beneficio. Desde dichos caminos se presenta entonces
una racionalidad política y una racionalidad gestora en
relación a las prácticas clientelares, en el desarrollo de
capacidades.
En el primer caso, quienes legitiman las prácticas co-
nocen cómo se realiza el proceso “desde arriba”, es
decir, cómo baja el beneficio para que llegue a la po-
blación en búsqueda de votantes y apoyo político. En
ese sentido aparece la figura del puntero político quien,
para el caso argentino, cumple el rol de referente polí-
tico. “En cada candidatura a ellos le dan determinada
plata para que hagan su publicidad y esas cosas, enton-
ces, desde ahí, de eso tan sencillo, que ponen carteles
por todos lados en épocas electorales… […]… también
lo bajan, y ellos se lo reparten a los punteros políticos”.
(Beneficiario Presupuesto Participativo, 2011).
Asimismo aparece un grado de obligatoriedad de la
retribución: en la medida que se participe de las movili-
zaciones, serán entregados los recursos. La responsabi-
lidad recae directamente al beneficiario, ya que debe
asegurar su compromiso en la dinámica; “y el que no
vaya, […], bueno, pasa podés faltar tres, cuatro, cinco
veces pues ya, si no vayas te dan de baja” (Beneficiario
Cooperativa La Plata, 2011).
La última característica respecto al clientelismo en la
primera visión de los programas que desarrollan capaci-
73
Andrea Peroni
dades, es el carácter estratégico que asume la práctica,
“depende del candidato lo que le va ofreciendo, y con
quien se alía. Entonces, eso depende del mejor postor,
digamos. Y muchos van cambiando constantemente”
(Beneficiario Presupuesto Participativo, 2011). La posi-
bilidad de rotación entre los candidatos depende del
ofrecimiento que se realice a la población, lo cual abre
la competencia entre los políticos para captar partici-
pación política, haciendo de la práctica clientelar una
dinámica más atractiva para los clientes; aumentando
sus ganancias a cambio de apoyo político con la posi-
bilidad de cambiarse en la medida en que aparezcan
nuevos y mejores oferentes. La legitimidad que asume el
clientelismo en este caso es alta.
La segunda visión que aparece en la tipología, es la
que, al conocer el modo de funcionamiento del cliente-
lismo, no necesita ejercerlo para conseguir un beneficio:
adapta la estrategia para conseguir el beneficio, sin ne-
cesidad de pasar por el político. Esto se dio en el caso
del presupuesto participativo en Altos de San Lorenzo,
en La Plata, ya que luego de postular por cinco años al
beneficio y ser rechazado todas las ocasiones, el entre-
vistado decide impulsar la estrategia de captación de
apoyo entre sus mismos vecinos:
“Entonces eso fue, yo fui a cada vecino, y les digo “bue-no, cada uno de ustedes tiene que juntarme diez perso-nas, si juntamos diez personas, somos cuarenta casitas que estamos pidiendo gas, somos cuatrocientas, si lo-gramos que cuatrocientas personas vayan a votar, ga-
74
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
namos el Presupuesto Participativo”, y si sacamos dosci-entos cuarenta y dos votos, más noventa llamados de mensaje de texto, duplicamos al delegado municipal” (Beneficiario Presupuesto Participativo, 2011).
Es de esta manera que en la segunda visión encon-
trada dentro de esta tipología se juega “limpio” entre los
vecinos, y se ofrece un beneficio comunitario, en este
caso el gas para la villa. Esta jugada si bien demoró años
en poder ser realizable, demuestra que el conocimiento
y empoderamiento por parte de los beneficiarios pue-
de jugarle en contra al clientelismo, ya que se puede
acceder al beneficio sin la necesidad de pasar por la
cooptación política. Ahora bien, en este caso particular,
la diferencia con el delegado municipal se encontraba
en la detección de la necesidad de la villa, ya que para
el beneficiario era el tema del gas, pero para el político
era algo más llamativo (el gas es subterráneo). La pro-
yección política se encuentra en identificar lo que más
necesita la gente “te digo, ‘disculpame, yo te estoy tra-
yendo un proyecto, es para el futuro!´, es una proyec-
ción política pero infernal, porque si vos ponés el gas, la
proyección política que vos podés llegar a tener en el
barrio es infernal” (Beneficiario Presupuesto Participativo,
2011).
En resumen, en el desarrollo de capacidades la legi-
timidad de la práctica clientelar aparece mucho más
que en las tipologías anteriores. En un primer caso, reco-
noce la personalización o individuación del vínculo, en
75
Andrea Peroni
donde temas como el afecto y el compromiso por parte
de los clientes, pueden hacer más eficiente el desarro-
llo del clientelismo y la obligatoriedad de la retribución,
siendo una expresión de la racionaldiad política. Por su
parte la personalización del vínculo se da de manera
más independiente en los beneficios, ya que conocen
mejor la estrategia y pueden aprovecharse de ella. En el
segundo caso se desvinculan de manera consciente de
la personalización o individualización del vínculo y de la
obligatoriedad de la retribución, presentándose a través
de un tipo de racionalidad gestora. Estas dos miradas
establecen el reconocimiento del clientelismo, pero a su
vez por el objetivo de estos programas sociales, se esta-
blece una condición de empoderamiento que permite
reconocer y elegir moverse dentro o no de las prácticas
clientelares.
• Emergencias11: el dilema entre participar o no en
prácticas clientelares.
Por las características que toman las ayudas sociales
de la última tipología, se podría pensar que hay una ma-
yor tendencia hacia el clientelismo. La entrega puntual
de un bien o servicio podría conllevar la necesidad de
generar lazos más estables con los referentes o punte-
ros políticos, para así asegurar la pronta solución a pro-
blemas básicos, vinculados a alimentación y vivienda.
11 Los programas analizados para el caso de emergencia, fueron el programa de comedores y el de vivienda. Ambos no son programas propiamente como tales, sino que son ayudas sociales que se activan en situaciones puntuales de emergencia.
76
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
Además, como las ayudas de emergencia se otorgan en
casos puntuales, hay menos conocimiento de parte de
los beneficiarios de cómo se implementa un programa so-
cial, y por ende la necesidad de buscar un apoyo extra a
la política social se puede volver casi indispensable. El gra-
do de personalización del vínculo -al igual que la transfe-
rencia de recursos y bienes- no aparece en esta tipología,
mientras que la legitimidad de los modos de vinculación
con lo político aparecen en la medida que se pueda ac-
ceder al beneficio. De esta forma la obligatoriedad de la
retribución es parte de la urgencia que conlleva el trato.
“Hay que ir a movilización, que si no vas, ellos te sacan, es todo por interés. Entonces como yo tenía a mis nenés y a veces me tenía que ir a una movilización a las doce de mediodía, allá en Buenos Aires, hasta la noche, yo no podía dejar a mis hijos todo, de las doce del mediodía o a la mañana hasta la noche” (Beneficiaria, Emergencia Habitacional, 2011)
La racionalidad que se mueve en esta tipología se vin-
cula a la estratégica, en tanto la búsqueda de la solu-
ción inmediata requiere contactos eficaces y también
un vínculo afectivo que permita recurrir de manera pres-
ta. No se desconoce la racionalidad clientelar política,
no se pelea contra ella, como en la tipología tres, ni se
asienta en la racionalidad gestora de manera directa,
porque los beneficiarios están en una posición de vulne-
rabilidad extrema. La personalización del vínculo es la ta-
bla de salvación para resolver la emergencia.
77
Andrea Peroni
4. CONCLUSIONES
El estudiar un tema tan tratado por la literatura de una
forma diferente, tiene la ventaja de proyectar el estudio
del clientelismo en otro tipo de relaciones, como las que
se dan durante la implementación de los programas so-
ciales, observando las dinámicas que se dan en el pro-
ceso y las consecuencias que tiene en los beneficiarios.
De este modo, según las categorías analizadas, la perso-
nalización o individuación del vínculo, en donde temas
como el afecto y el compromiso por parte de los clientes
puede hacer más eficiente el desarrollo del clientelismo;
la obligatoriedad de la retribución; el posicionamiento
en las redes y el tipo de capital social asociado, así como
la racionalidad imperante en el beneficiario (política,
estrategia o gestora), no indican que la presencia del
clientelismo asume características diferentes según sean
las condiciones de implementación, correspondiendo a
la naturaleza -organización- de la tarea y al nivel de inte-
racción entre los actores. A saber,
I) Programas de entrega de bienes y recursos directos,
donde la tarea es homogénea, estandarizada, y la inte-
racción con los usuarios es baja; el clientelismo se invisibi-
liza por la baja necesidad de intermediación, como en
el caso de la Asignación Universal por Hijo. Ahora bien,
en programas con un nivel de organización de la tarea,
si bien homogéneo pero no riguroso, el clientelismo asu-
me el rostro del “gestor”, “como líder comunitario que
78
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
tiene conocimientos de la burocracia y de los partidos
políticos, que gestiona trámites y proyectos para sus se-
guidores” (Durston, 2005, p. 20), siendo el caso de las be-
neficiarias del Plan Más Vida.
II) Programas de entrega de servicios profesionales,
como son los del área clásica de la política social no asis-
tencial; aquellos de salud y educacion. Se caracterizan
por una organización de la tarea homogénea, donde
la interaccion con los usuarios es media. En dicha tipolo-
gía, al clientelismo se lereconoce como un tipo de rela-
ción evidente. La visibilización de tales prácticas, permi-
te tambien tener una visión crítica sobre dicho estilo de
vinculación política. El intercambio que se genera en la
práctica clientelar es de tipo político, y la racionalidad
que lo sostiene es la estratégica.
III) Programas cuyo objetivo es el desarrollo de ca-
pacidades. Se caracterizan por tener un estilo de or-
ganización de la tarea heterogéneo y un alto nivel de
interacción con los usuarios. Considerando que dichos
programas tienen por objetivo el empoderamiento, la
participacion y la autogestion, requieren un tipo de be-
neficiario con motivación o capacidades en esa línea,
por consiguiente no es de extrañar que se presente aquí
un tipo de relación clientelar de reconocimiento, acep-
tación y superación, generando estrategias propias.
79
Andrea Peroni
IV) Programas de emergencia, tanto habitacional
como de alimentos: se caracterizan por un tipo de orga-
nización heterogénea según la necesidad, y por la baja
interacción con sus usuarios. Las relaciones clientelares
están presentes, ya que son el recurso humano que inter-
media en la resolución de la precariedad. En este caso,
el tipo clientelar se asemeja a varios rostros de interde-
pendencia, subtipos de broker; desde el puntero, el ges-
tor, hasta el altruista.
De este modo, cuando la interacción es baja o nula
(siguiendo las categorías de Martínez Nogueira), los be-
neficiarios tienden a invisiabilizar el clientelismo o a verlo
como una forma efectiva para suplir sus necesidades. Sin
embargo, las relaciones que se establecen entre cliente/
patrón van a depender de la retribución que se otorgue,
sin generar lazos identitarios ni mayores compromisos po-
líticos entre quienes desean participar en la práctica.
Cuando la interacción es media o alta, es posible
observar mayores características clientelares en los be-
neficiarios; se visibiliza la práctica, se la denosta, se la
valora, se la supera. Aparece un mayor conocimiento
sobre las estrategias utilizadas en la captación de vo-
tos y recursos, y es posible encontrar redefiniciones de
las prácticas en los mismos beneficiarios al ser capaces
de generar iniciativas propias para la obtención de los
recursos.
80
Implementación de programas sociales en Argentina a nivel local, una mirada a las relaciones clientelares
Finalmente, el presente estudio abre la mirada a las
múltiples posibilidades de desarrollar y reconocer las
prácticas clientelares, en este caso alejadas de la con-
cepción solamente política, y más bien observadas des-
de la arena de la implementación de los programas
sociales. Volvemos a reiterar que el vínculo clientelar es
variopinto y traspasa la mirada clásica del mismo; es un
vínculo complejo ya que se refiere a un conjunto de in-
tercambios, tanto políticos como sociales o afectivos,
y muchas veces invisibles a los ojos de la teoría política
(Barozet, 2006).
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Luis Fernando Aguilar Villanueva
3Implementación: el reencuentro
de la Política Pública con la Administración PúblicaLuis Fernando Aguilar Villanueva12
Resumen:
El artículo argumenta la necesidad de articular la Po-
lítica Pública y la administración pública, que quedaron
inconexas desde el nacimiento de la disciplina de las
Políticas Públicas, la cual consideró que el proceso de
decisión de las políticas es el factor clave de la eficacia
directiva del gobierno en vez de la administración. Los
estudios de la implementación de las políticas mostraron
empero las varias fallas del diseño de la política pública
al momento de ser llevada a cabo y, en consecuencia,
propusieron un objeto de conocimiento más amplio de
la disciplina, un concepto más preciso de eficacia gu-
bernamental y, sobre todo, un concepto alternativo de
Política Pública, concebida más como un proceso de
acción que como un plan racional de acción, supues-
tamente correcto en su causalidad y en sus previsiones,
12 Instituto de Investigación en Política Pública y Gobierno. Universidad de Guadalajara.
88
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
por lo que simplemente debe ser ejecutado por los ad-
ministradores. En el nuevo concepto, la política es un es-
quema o pauta de acción vinculante para sus operado-
res políticos, sociales y administrativos, pero abierto a la
reelaboración, a la adaptación, a la evolución. En esta
perspectiva, la decisión y la administración, el diseño y la
implementación de políticas, se vinculan e incrementan
la eficacia de la acción gubernamental.
Palabras clave: gobierno, política pública, administra-
ción pública, gobernanza, eficacia pública, implemen-
tación, decisión
1. INTRODUCCIÓN
Debido a las fallas analíticas, decisionales, financieras,
administrativas y hasta institucionales de numerosos go-
biernos democráticos (de los nuevos y los antiguos, de los
más sociales o los más liberales) que se entreveran con
las fallas de ciudadanía de numerosos sectores de ciu-
dadanos, la cuestión de la capacidad y eficacia direc-
tiva de los gobiernos se ha colocado en el centro de las
disciplinas que estudian el Gobierno y, sobre todo, en el
centro de la preocupación ciudadana. No es objeto de
cuestionamiento el triunfo y la superioridad del Gobierno
democrático sobre los regímenes autoritarios en el terreno
de los valores humanistas y políticos, pero sí es blanco de
críticas, interrogantes y dudas en el campo de los resulta-
dos sociales. Es notoria la insatisfacción que muestran los
ciudadanos de numerosos países frente a las limitaciones
89
Luis Fernando Aguilar Villanueva
y el bajo desempeño del Gobierno en asuntos económi-
cos y sociales que revisten la máxima importancia para
sus vidas y que, en consecuencia, suscitan preguntas
acerca de si los gobiernos tienen aún la capacidad de
dirigir a sus sociedades; de definir y realizar los objetivos
de la preferencia social y conducir sus sociedades hacia
lugares de valía, o si en cambio sus capacidades directi-
vas son limitadas y han quedado rebasadas por la nueva
configuración de la sociedad nacional e internacional,
de modo que hay que tratar de perfilar y realizar un modo
o proceso nuevo de gobernar que restaure, asegure e in-
cremente el desempeño directivo del Gobierno.
A la cuestión de capacidad y eficacia directiva del
Gobierno, quiso responder el Programa de las Ciencias o
el Análisis de las Políticas Públicas desde su nacimiento en
los años cincuenta del siglo pasado, programa que tuvo
su recepción creativa en nuestros países de América Lati-
na a fines de los años ochenta y principios de los noventa.
Desde su origen, la disciplina de Política Pública ha tenido
como objeto de conocimiento la decisión directiva del
gobierno -su estudio-, y como objetivo, asegurar y mejo-
rar su eficacia; lograr que el Gobierno sea efectivamente
una agencia apreciable de dirección de la sociedad.
Mi exposición será de naturaleza conceptual y tendrá
tres apartados. En el primer apartado, que deliberada-
mente será expuesto de manera sucinta, abordaré el na-
cimiento de la disciplina en los Estados Unidos a mitad de
90
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
los años cincuenta, señalando sus implicaciones y conse-
cuencias para la disciplina y para la acción de Gobierno;
y describiré los principales aspectos de la recepción de la
disciplina en nuestros países latinoamericanos, a fines de
los años ochenta o principios de los noventa del siglo pa-
sado. En el segundo apartado, expondré los motivos por
los cuales emerge el problema de la implementación de
las políticas, las varias concepciones que se han tenido del
problema y sus respuestas y el impacto que los estudios de
la implementación han tenido en el concepto mismo de
Política Pública, ofreciendo también algunos comentarios
y posiciones personales. En el tercer apartado, a partir
de las consideraciones hechas anteriormente, ofreceré
algunos señalamientos sobre la necesidad imperiosa de
acoplar el análisis y el diseño de las Políticas Públicas con
el proceso de gobernar y con la administración pública,
pero en el entendido de y con la propuesta de que la
gobernanza y la administración pública pueden y deben
tomar diversas formas en la sociedad contemporánea y no
reproducir al infinito la misma práctica gubernamentalista
del gobernar, y el mismo arreglo y comportamiento buro-
crático de la administración pública.
2. NACIMIENTO Y RECEPCIÓN DE LA DISCIPLINA DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Es sabido que al comienzo de los años cincuenta, bajo
el impulso de Harold D. Lasswell, toma forma un proyecto
multi e interdisciplinario innovador, que tiene como obje-
to de conocimiento el proceso de elaboración de las de-
91
Luis Fernando Aguilar Villanueva
cisiones de Políticas Públicas (the policy decisión-making
process), que en esos años no era estudiado por la cien-
cia jurídica ni por la ciencia política ni por la administra-
ción pública, y cuyo objetivo tanto cognoscitivo como
práctico ha sido crear, consolidar y mejorar la calidad y
eficacia de la decisión directiva de los gobiernos, a partir
del conocimiento o con base en el conocimiento.
En el diagnóstico norteamericano inicial, la cuestión
acerca de la eficacia de las acciones de gobierno del
Gobierno no es de naturaleza institucional; no se ubica
en las instituciones políticas que enmarcan la decisión y
la actuación del Gobierno (ya que los gobernantes de
los regímenes democráticos, como los norteamericanos,
son legítimos en su cargo, legales en su actuación, contro-
lados por los otros poderes públicos y responsables ante
esos poderes y los ciudadanos). Tampoco es un problema
administrativo; no se ubica en la estructura y/o el funcio-
namiento de la administración pública, que es razonable-
mente una organización burocrática en sentido propio,
integrada por personas expertas y competentes en su
campo, obedientes de las leyes y sujetas a las instruccio-
nes de su autoridad superior. Ni es tampoco un proble-
ma fiscal a pesar de la insuficiencia de la recaudación y
la magnitud de las demandas de los contribuyentes por
bienes y servicios, pues se dispone de modelos de equi-
librio ingreso y gasto. El problema es fundamentalmente
un problema directivo, concierne al proceso de decisión
de las acciones mediante las cuales el gobierno dirige a
92
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
la sociedad, y, específicamente, al proceso mediante el
cual son decididas las Políticas Púbicas, que son las ac-
ciones mediante las cuales el Gobierno junto con las leyes
dirige a la sociedad: resuelve problemas, zanja conflictos,
alcanza objetivos de interés general, genera futuros so-
ciales de mayor alcance y calidad, abre oportunidades.
Se está entonces frente a un problema grave, pues no
se tiene conocimiento probado de cuáles son los facto-
res que hacen posible que las decisiones de gobierno
del gobierno sean eficaces y tengan la capacidad de
realizar los objetivos sociales preferidos. Por consiguien-
te, es necesario y urgente un programa de investigación
centrado en el conocimiento, en el “knowledge of” y
en el “knowledge in”: en el conocimiento del proceso
como el gobierno decide las Políticas Públicas (conocer
cómo se realiza actualmente la decisión, y cómo se ha
realizado en el pasado, su historia de decisiones y con
cuáles resultados) y, sobre todo, lograr que los resultados
del conocimiento influyan e incidan en el proceso de-
cisional para favorecer que las decisiones de Gobierno
produzcan el mayor beneficio social.
El enfoque fundacional de Política Pública (PP) merece
un par de comentarios. El primero tiene que ver con su
foco de interés, centrado en la eficacia de la decisión
directiva del gobierno y no en su institucionalidad, que
se supone es un asunto resuelto (en el Gobierno de los
EUA), razón por la cual no es necesario o importante pre-
93
Luis Fernando Aguilar Villanueva
guntarse si los gobiernos toman sus decisiones conforme
a las leyes y los procedimientos de un estado de derecho
democrático. Lo que realmente importa es saber cómo
los gobiernos toman realmente sus decisiones directivas,
sus decisiones de Gobierno –bajo cuáles supuestos, cuá-
les consideraciones y procedimientos, con cuál interac-
ción entre los actores participantes en la elaboración y
decisión de la política– y, sobre todo, saber si toman las
decisiones con base en el conocimiento, en datos, aná-
lisis y cálculos racionales, o las adoptan con otros criterios
que limitan la eficacia. Dicho de otro modo, la disciplina
surge con el objetivo de conocer si el conocimiento guía
la deliberación decisoria y con el fin de que la guíe. El
supuesto teórico es correcto, dado que eficacia signifi-
ca causalidad y el descubrimiento y la validación de las
relaciones causa–efecto, es el objetivo y campo propio
del conocimiento científico. A ellos se debe que el traba-
jo cognoscitivo del proceso como se elaboran y deciden
las políticas mediante las cuales el Gobierno dirige a su
sociedad fuera entendido como ciencia, y que su nom-
bre inicial fuera Policy Sciences, Ciencias de Políticas13.
13 Un segundo atributo fue pensar que el conocimiento puede ser referencia básica de la eficacia de la política, solo si es multi e interdisciplinario, pues los objetivos y problemas públicos son complejos en sus dimensiones y causas, por lo que su aten-ción requiere el aporte cognoscitivo de varias disciplinas, y la capacidad de integrar sus aportes conceptuales y explicativos tanto en la definición del problema público a atender, como en la decisión de las acciones para resolverlo. A esta correcta consi-deración de que los problemas sociales de interés público son complejos en número y tipo de sus componentes y causas, se debe a que el programa de conocimiento se haya constituido en multi-interdisciplinario, una tarea de síntesis cognoscitiva que no es espontánea sino que requiere un líder con autoridad intelectual que, a través de un método dialógico, acerca los enunciados de las diversas disciplinas que tienen algo relevante que decir respecto a algunos componentes y causas del problema.
94
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
El segundo punto del enfoque fundacional nortea-
mericano a destacar, es su concepto de PP, la cual es
entendida específicamente como proceso y producto
de una decisión (policy-decision, making process), y por
ende, posee la estructura que es propia de la decisión,
compuesta por un componente intencional valorativo
(los fines y objetivos) y un componente empírico causal
(las acciones que transforman los fines en efectos, las
declaraciones de propósitos, en hechos sociales). Des-
de esta perspectiva, la disciplina se enfoca específica y
programáticamente en el componente factual más que
en el valorativo o institucional; en las acciones e instru-
mentos que realizarán los objetivos preferidos más que
en los fines u objetivos (en el cómo más que en el qué),
que son establecidos desde las prescripciones constitu-
cionales y legales y que resultan del proceso político de
interlocución e intercambio entre los poderes públicos,
los gobiernos, los partidos políticos y las organizaciones
ciudadanas.
Este concepto fundacional de PP tiene tres implicacio-
nes que condicionan el análisis, el diseño y la realización
de las PP: la importancia de la razón técnica, la exclusión
de la razón dialógica, la inconexión con la administra-
ción pública. Si el propósito distintivo de la disciplina es la
eficacia de la decisión directiva del Gobierno, es lógico
otorgar la preminencia a la razón técnica o razón instru-
mental, en tanto ésta identifica y prescribe las acciones
causalmente idóneas para realizar las situaciones formu-
95
Luis Fernando Aguilar Villanueva
ladas por la razón sustantiva (valorativa, política) que es-
tablece los fines o metas preferidas, legalmente exigibles
y humana o ciudadanamente argumentables como vá-
lidas. Asimismo, es lógico dejar de lado la razón dialógica
de la argumentación, mediante la cual los gobernantes
explican, justifican y defienden sus decisiones a otros po-
deres públicos, gobiernos y ciudadanos. La argumenta-
ción, en la opinión dominante de la disciplina de Polí-
tica Pública estándar, puede ofrecer información sobre
las razones que llevaron a los decisores a considerar que
la decisión adoptada es eficaz para atender el asunto
público en cuestión, pero no la hace eficaz. La efica-
cia pertenece a la razón empírica, técnica, instrumental.
Por último, si la PP es básicamente proceso y producto
de una decisión, la cuestión de la implementación, eje-
cución o efectuación de la decisión adoptada es otro
asunto, un asunto posterior y dependiente, del que se
encarga la Administración Pública (AP) o el conjunto de
organizaciones, programas activos y personal del que
dispone el gobierno para llevar a cabo sus decisiones de
interés público. En términos estrictos, la implementación
de la política es una cuestión de Administración Pública
(AP) y no de PP; una cuestión acerca de cómo llevar a
cabo la ejecución de la decisión tomada y cómo admi-
nistrar o gestionar el proceso.
Es comprensible y explicable este supuesto, dado que
desde su nacimiento, la disciplina de PP se distinguió y
deslindó de la AP, frecuentemente con tonos polémicos
96
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
y de superioridad, al afirmar que lo realmente comple-
jo y crucial para la eficacia de gobernar, es el proce-
so de decisión de las políticas, que para poder ser tal,
deben sustentarse en información, análisis y cálculo: en
información objetiva y actualizada sobre las situaciones
que se consideran problemáticas por los daños sociales
que ocasionan, o de las situaciones sociales considera-
das deseables por sus beneficios públicos; en el análisis
de la composición, dinámica y causas de las situaciones
sociales problemáticas o aspiracionales; en el cálculo
de las consecuencias y costos que implican las accio-
nes decididas para resolver los problemas y alcanzar los
futuros sociales deseados. En cambio, la formulación de
los procesos, procedimientos operativos y estándares
de trabajo del personal público para llevar a efecto la
decisión tomada, son decisiones y tareas organizativas,
gerenciales y operativas de menor complejidad intelec-
tual, en tanto la decisión de la política les ofrece de an-
temano las coordenadas de su actuación (objetivos y
metas, directrices de acción, instrumentos y recursos…)
y un mapa de navegación, tareas que son además re-
lativamente fáciles de realizar, pues el gobierno dispone
de un aparato profesional competente y subordinado a
su mando y control. Estos supuestos serán cuestionados
a raíz de los problemas que se presentan en el proceso
de implementación de las políticas, uno de cuyos méri-
tos cognoscitivos será obligar a replantear en términos
nuevos y más finos, la cuestión de la relación entre la
decisión y la implementación de la PP, y, en conexión, la
97
Luis Fernando Aguilar Villanueva
relación entre la PP y la AP como disciplinas y actividad
profesional.
En lo que respecta a la recepción latinoamericana, se
puede afirmar que comparte el énfasis norteamericano
en la eficacia de la PP a decidir, pero lo complementa y
perfecciona con el énfasis en su institucionalidad, en la
reivindicación y aseguramiento de la naturaleza pública
de la PP, que no es una realidad que se da por supues-
ta o asegurada, sino una realidad a construir, consolidar,
asegurar en el régimen o sistema político de las demo-
cracias recientes de la mayor parte de los países latinoa-
mericanos. En este sentido, a diferencia de su nacimiento
en los EUA, la recepción latinoamericana de las PP, con
sus diversas variaciones según las circunstancias políticas
e intelectuales de los países, se caracterizó por enlazar
desde el inicio la dimensión institucional y la científico-
técnica de la decisión gubernativa; exigir naturaleza pú-
blica a la política y las políticas y a la vez, eficacia direc-
tiva al gobierno; valorar la razón técnica pero también la
razón dialógica necesaria para consolidar la democra-
cia, por lo que se promueven o se exigen políticas en las
que el gobierno mantiene un diálogo con la ciudadanía,
para conocer su opinión y propuestas, para informar, ex-
plicar, justificar sus decisiones de política y rendir cuentas
de los costos y resultados de sus decisiones.
Las características de la recepción latinoamericana
de la disciplina se deben a que su aparición tiene lugar
98
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
en los años ochenta y noventa, en el marco y ambien-
te de la política de ajuste y la transición democrática,
que han sido la respuesta necesaria a la crisis fiscal y a
la crisis política de los gobiernos desarrolladores de régi-
men autoritario, militares o civiles, con su negra historia
de ilegalidad, arbitrariedad, atropello de derechos, y a
la quiebra financiera de su hacienda pública, debido en
gran medida al agotamiento del modelo de desarrollo
industrializador (“cepalino”, “sustitutivo de importacio-
nes”, nacionalmente referido y estatalmente protegido)
y a las decisiones equivocadas de política económica y
social de los gobiernos, que se agravaron por la irracio-
nalidad en la asignación y ejercicio de recursos debido
a hechos de corrupción, incompetencia técnica y politi-
zación clientelar del gasto.
En el contexto de la transición democrática, lo valioso
de nuestra disciplina, además de haber contribuido a re-
valorar el imperativo público al que deben someterse las
acciones de Gobierno, es haber centrado su atención
en el momento gubernativo más que en el electoral de
la democracia; en la democracia como Gobierno y no
solo como proceso electoral (característica dominante
de la transición en muchos países) o, dicho más genéri-
camente, en la construcción de la democracia no solo
como forma de Gobierno, sino como forma con capa-
cidad superior de Gobierno. En el contexto de la política
de ajuste, con su doble denotación de ajuste de las fi-
nanzas públicas (ingreso–gasto) del Gobierno y de ajuste
99
Luis Fernando Aguilar Villanueva
estructural de la economía política mediante una nueva
relación entre el estado y el mercado, nuestra disciplina
ha tenido contribuciones significativas en las dos dimen-
siones del ajuste.
En la dimensión financiera, nuestra disciplina contribuye
a restablecer el equilibrio de la hacienda pública al exigir,
en muchos casos de manera enfática y hasta categóri-
ca, que las E (economía, eficacia, eficiencia) sean el prin-
cipio básico del diseño e implementación de las políticas
y, por consiguiente, exigir un diseño de políticas que siga
rigurosamente el criterio de la asignación costo-eficien-
te de recursos y favorezca las políticas, que pueden ser
comparativamente consideradas como las de menores
costos y mayores beneficios en la realización de los ob-
jetivos sociales deseados. En este punto, la disciplina de
PP anticipa el movimiento de la Nueva Gestión Pública,
con su énfasis en la costo-eficiencia de los organismos y
programas de la AP, o se articula con él, aunque en térmi-
nos disciplinarios, mantuvimos la desarticulación entre el
análisis de PP y la organización de la AP, (aun si en modo
gerencial). En la dimensión de la nueva economía políti-
ca de estructura neoliberal, la disciplina ha tenido tam-
bién aportes relevantes al exhortar o demandar que las
políticas incorporaran instrumentos de mercado o casi-
mercado, tales como la externalización/terciarización de
la realización de determinadas funciones públicas; la po-
sibilidad de que los ciudadanos elijan entre servicios; la
focalización de los subsidios, el establecimiento de incen-
100
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
tivos económicos diferenciados en la remuneración del
personal público conforme a la cantidad y calidad de su
desempeño; la corresponsabilización de la población ob-
jetivo beneficiaria o de los consumidores de ciertos bienes
y servicios…. Todas estas medidas que la PP introdujo en
estos años, han tenido el efecto de mostrar que puede
ser o es socialmente productiva la interdependencia y la
complementariedad entre las acciones del estado y las
del mercado, en contraposición a nuestra larga tradición
maniquea que enfrenta como mutuamente excluyentes
al estado y al mercado. No obstante estas importantes
contribuciones, el desarrollo latinoamericano de nuestra
disciplina comparte con el enfoque norteamericano su
desvinculación con la AP, situación que en nuestro caso
tiene implicaciones más graves por los defectos institu-
cionales, cognoscitivos y técnicos tradicionales de varios
sectores de nuestro aparato Administrativo Público, que
agudizarán las fallas de implementación de las políticas.
En recapitulación, el proyecto cognoscitivo y profesio-
nal de las PP en nuestro continente fue, por un lado, una
denuncia de las distorsiones públicas del régimen autori-
tario y una contribución a la construcción del modo pro-
pio de gobernar de las democracias; por otro lado, ha
contribuido a que la democracia no sea solo régimen
político sino gobierno; una agencia directiva performati-
va, efectiva, capaz de conducir y coordinar la variedad
de las acciones de la sociedad, aunque su contribución
ha sido inferior a la deseada, por mantener su desarticu-
101
Luis Fernando Aguilar Villanueva
lación con la AP. En efecto, aun si son correctas las PP en
su contenido, son insuficientes si la estructura y los proce-
sos de la AP no tienen la capacidad o la disposición para
hacerse cargo de su realización social.
3. LOS PROBLEMAS DE LA IMPLEMENTACIÓN
Desde su origen, la PP consideró que el factor clave
de la eficacia directiva del Gobierno se encuentra en la
decisión, en la corrección causal de la decisión (entre los
fines a lograr y las acciones a ejecutar para realizarlos),
y no en la ejecución o gestión de la decisión, que al ser
justamente actividades de ejecución y gestión de una
decisión tomada, están determinadas y enmarcadas
por el contenido de la decisión. Este supuesto fue tan
aceptado y arraigado que hizo que la disciplina, desde
su nacimiento, se deslindara de la administración públi-
ca, a la que otorgó un rol secundario en la solución de
la cuestión de la eficacia directiva del gobierno y a la
que consideró una organización corporativa, subordina-
da al alto gobierno, maleable, modificable bajo el man-
do y control jerárquico, además de una organización
técnicamente confiable, puesto que está integrada por
personal experto y especializado, disciplinado a la línea
de autoridad y obediente de las leyes y los reglamentos.
Una idea hermosa de la AP, pero de segundo rango.
Se puede documentar que la disciplina y el ejercicio
profesional de la PP no entendió cabalmente las caracte-
rísticas de la AP, su normatividad, su estructura (distribución
102
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
de la autoridad y división del trabajo), su diferenciación
entre diversas entidades; tampoco registró la compleji-
dad de las relaciones intergubernamentales ni la de las
relaciones inter-organizacionales en el ámbito de un mis-
mo Gobierno y hasta de una misma entidad de Gobierno
(ministerio, secretaría, empresa, organización). Si no igno-
ró, no tomó en gran consideración la relación problemá-
tica que tiene lugar entre el agente y el principal en las
organizaciones jerárquicas, la coexistencia de la organi-
zación formal con la organización informal al interior de la
AP, la característica que las organizaciones públicas son
sistemas abiertos al entorno social, por lo que su funciona-
miento eficiente, eficaz y de calidad, no depende sólo del
interno de la organización (normas, procesos, recursos…),
sino también de los recursos del entorno del sistema políti-
co-administrativo y del entorno económico-social y de las
relaciones capaz de establecer con las agencias de su
entorno; y puede ser estable o dinámico, cooperativo o
adverso, inercial o abierto a la innovación, etc.
Los estudios sobre “la implementación de las políticas”
que aparecieron y proliferaron a fines de los años sesen-
ta, evidenciaron que las políticas decididas tenían pobres
o nulos resultados, particularmente en el campo de las
políticas sociales y, en consecuencia, cuestionaron con
mayor o menor solidez el supuesto fundacional de la dis-
ciplina, y se preguntaron si en verdad el problema de la
ineficacia del gobierno se ubica única o principalmente
en el proceso decisorio y, por tanto, si la disciplina debe
103
Luis Fernando Aguilar Villanueva
recluirse en el análisis y mejora de las operaciones intelec-
tuales y políticas que integran el proceso decisorio, o si, en
cambio y precisamente por razones de eficacia, debe ex-
tenderse al análisis y la mejora de los momentos postdeci-
sionales, particularmente a las actividades de implemen-
tación de las acciones que la decisión de la PP implica (y
para otros autores, a las actividades de comunicación y
argumentación de las decisiones tomadas a los ciudada-
nos para describirlas, explicarlas y justificarlas).
Los resultados críticos de los estudios de la imple-
mentación de las políticas no fueron aceptados por
las corrientes más ortodoxas de la disciplina (epistemo-
lógicamente neopositivistas), que consideraron que los
defectos de la implementación, aun si era importante
identificarlos, conocerlos y controlarlos, no tenían por
qué ser considerados objeto de estudio de la discipli-
na de PP, en tanto señalan asuntos que pertenecen al
objeto y método de estudio de la AP y/o de la ciencia
política más que al objeto de estudio y métodos ana-
líticos de la disciplina de la PP. Esta posición fue com-
partida tanto por los autores duros que pensaban que
lo distintivo y transcendente de la disciplina era su con-
centración en el proceso decisorio de la PP y, por tan-
to, debía enfocarse en sus momentos pre-decisionales
(la formación de los temas o problemas de la agenda,
la definición de los problemas, la deliberación sobre
la idoneidad de las opciones de acción…), como por
aquellos autores más moderados que aceptaban que
104
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
la PP era un proceso, un ciclo que comprendía ac-
ciones pre y post-decisionales que se vinculaban en
muchos puntos, pero sin embargo, tendían a afirmar
que las fallas de la implementación eran de índole ad-
ministrativa o política.
En resumen, los dos enfoques compartían la obser-
vación de que la implementación de la política es
esencialmente un proceso de carácter organizacio-
nal–administrativo, y por tanto, una realidad a estudiar
por los modelos y métodos de la teoría de las organi-
zaciones, y en el caso de que intereses y juegos polí-
ticos intervengan en el proceso de implementación y
lo alteren, es una realidad a estudiar también por la
ciencia política. La conclusión fue rotunda: no se de-
ben mezclar objetos de estudio distintos que tienen sus
métodos propios de construcción y validación cognos-
citiva y objetivos cognoscitivos y prácticos diferentes.
Hubo otra corriente alternativa que, no obstante la
debilidad de su argumentación14, señaló críticamen-
te que si el interés y el objeto de conocimiento de la
disciplina de PP es la eficacia directiva del Gobierno,
es erróneo entonces considerar que la eficacia gu-
bernamental se asegura sólo mediante una decisión
eventualmente correcta sin tomar en consideración
y sin justipreciar el modo como se implementan o lle-
14 La tesis de los autores primeros de la literatura sobre la implementación de las políticas (J. Pressman y A. Wildavsky, en su libro Implementation, 1968) y demás seguidores es expuesta aquí de manera más clara, precisa y robusta.
105
Luis Fernando Aguilar Villanueva
van a cabo las acciones decididas, que son las que
convierten la idea y el plan de la PP en un hecho
social observable. Eficacia deriva su denotación de
efecto, y remite a los efectos de las acciones que se
decidieron llevar a cabo para realizar, para efectuar
los objetivos públicos deseados y/o remover los pro-
blemas públicos indeseados. En este sentido, la efi-
cacia es el atributo o propiedad que caracteriza o
se otorga a las acciones ejecutadas en razón de sus
efectos, si cuando los atributos de sus efectos ocurri-
dos son semejantes a los de los fines u objetivos de las
acciones decididas.
La decisión de la PP, aun si es causalmente apropiada,
es solo la condición inicial o de arranque de la eficacia
gubernamental, indudablemente fundamental, primor-
dial y hasta determinante, pero no única ni completa ni
concluyente. La eficacia refiere directamente a la ca-
lidad del efecto final de la ejecución de las acciones
decididas, y no al plan de acción decidido, que sería
el contenido de la PP. La decisión de una acción es un
proyecto o una prescripción de acción, no un efecto de
acción, pues obviamente no se han realizado aún las ac-
ciones decididas (que, por cierto, son vinculantes para
las organizaciones de las AP involucradas). En este senti-
do, la decisión no es eficaz ni ineficaz; es simplemente la
probabilidad (la potencialidad) de ser eficaz o ineficaz
según que las acciones decididas produzcan o no las
situaciones que, por su valor, son los fines u objetivos de
106
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
la acción. En suma, la decisión de la PP es sin duda una
condición necesaria de la eficacia gubernamental15,
pero no condición suficiente; requiere de la ejecución
de las acciones, de su efectuación para que la eficacia
ocurra o se pueda hablar propiamente de eficacia, para
que existan efectos sociales empíricamente registrables
y socialmente valorados.
Este concepto básico de la eficacia, no tematizado
por los fundadores de la disciplina, ni tampoco por los
primeros autores de la implementación y sus seguidores
(por lo menos no con claridad y buena argumentación),
profundiza y precisa en un modo más explícito y claro el
concepto de PP, que ahora incluye de manera conjunta
e interdependiente, la decisión y la acción: PP es decisión
y efectuación de acciones, o, expresado de otro modo,
PP es la acción de interés público decidida y efectuada.
Es algo correcto, puesto que toda decisión contiene un
elemento intencional valorativo, el objetivo o el fin que se
desea realizar, y un elemento empírico causal, las accio-
nes que se consideran idóneas para realizar el fin desea-
do. La decisión contiene una propuesta o prescripción
de acción que es real en el momento que se ejecuta o
lleva a cabo, que se efectúa y produce efectos.
15 Es condición absolutamente necesaria por dos razones: no habrá eficacia si no existen acciones, y para la existencia de acciones del gobierno, se requiere que la autoridad gubernamental legítima decida las acciones a llevar a cabo. Tampoco ha-brá eficacia si las acciones elegidas son causalmente inapropiadas y no producen los efectos esperados y deseados.
107
Luis Fernando Aguilar Villanueva
En consecuencia, la implementación es un elemento
constitutivo de la PP, no una actividad extrínseca y acce-
soria a la política. Sin acción y sin los efectos de la acción
no existe la PP, la cual se reduciría entonces al hecho men-
tal de un plan de acción concebido, de una veleidad ra-
zonable, de una aspiración realizable, pero no de un plan
de acción en acción, una acción real en movimiento con
efectos reales. En suma, la PP no puede reducirse a ser un
plan de acción, a las acciones ideadas, planeadas y de-
cididas por el Gobierno para realizar sus funciones, com-
promisos, deseos. Reducida la PP a esto, sería solo un pro-
yecto, un boceto, una expresión aspiracional. En contraste
y en complementación a esta forma parcial de entender-
la, la PP es un hecho real, una acción performativa, una
acción de Gobierno, un conjunto de acciones realmente
existentes, que se ejecutan y suceden y que tienen con-
secuencias, efectos, resultados, hechos sociales a la vista
que son observables y mensurables, y que pueden o no
corresponder a los objetivos deseados y esperados. Estas
observaciones son también otra vía y motivo para afirmar
que las PP no son decisiones o solo decisiones. En resumen,
la primera contribución de la cuestión y la literatura de la
implementación, fue redescubrir o explicitar o acentuar
que la PP es decisión – acción: la acción en curso a la luz
de la acción decidida y los efectos de la acción en curso.
Las otras contribuciones de la literatura de la implemen-
tación son más específicas, y aportan varios descubrimien-
tos de utilidad heurística y práctica. Más allá de haber
108
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
registrado o redescubierto que muchos de los defectos de-
vastadores de la política se ubican en la fase postdecisio-
nal de su operación y gestión (que arruinan los análisis más
fundamentados y las decisiones más razonadas y respon-
sables), procedo a mencionar algunos de los aportes más
relevantes de la literatura de la implementación de las PP:
1. El primer aporte es el redescubrimiento que la polí-
tica y la administración, las actividades e intereses polí-
ticos y las circunstancias organizativas y operativas de
la administración pública, no desaparecen por el hecho
que se ha tomado la decisión que supuestamente pone
fin a la deliberación, el debate y el diálogo, sino que per-
manecen vivas y reaparecen después de la decisión,
en el momento de su implementación. Las realidades
administrativas (organizaciones, normas, procesos, pro-
cedimientos, personal, recursos…) que no fueron toma-
das suficientemente en cuenta al momento de formular
y decidir la política, muestran después su importancia,
ya que la existencia de la política depende de los pro-
cesos administrativos, que es el modo como las accio-
nes decididas se ejecutan y tienen efectos. Gracias a
las actividades de la administración, las PP dejan de ser
brillantes declaraciones de políticos o planes de reme-
dios sociales. Asimismo, a lo largo de la implementación
reaparecen intereses y juegos políticos de los interesa-
dos en la política y de los opositores quienes, aun en el
caso de que hayan sido escuchados en la fase de la
formulación, persisten en considerar que la política deci-
109
Luis Fernando Aguilar Villanueva
dida no recoge sus demandas ni incluye su información,
preocupación y propuestas, y estiman que carece de
la estructura apropiada para dar una respuesta acep-
table al problema en cuestión. Se puede decir metafóri-
camente que los asuntos administrativos y políticos, al ser
dejados de lado, ser insuficientemente incorporados, o
abiertamente marginados en el proceso decisional, re-
gresan y toman revancha durante el proceso de imple-
mentación, reelaborando los objetivos y las acciones de
la política para bien, para asegurar y hasta incrementar
su eficacia, o para mal, entrampándola o desviándola.
Los asuntos administrativos refieren a la situación or-
ganizacional, normativa, gerencial y operativa de la
administración pública, al perfil institucional y técnico
de sus directivos y operadores, y a sus pautas estable-
cidas de actuación; al tipo y monto de recursos que
disponen; al arreglo de las relaciones intergubernamen-
tales e intra-gubernamentales existentes... y ponen al
descubierto que se proyectaron y decidieron políticas
sin conocer apropiadamente los reglamentos y proce-
dimientos administrativos, o sin registrar sus defectos or-
ganizativos; sin conocer la distribución de la autoridad,
el sistema de trabajo y el patrón directivo de las enti-
dades encargadas de ejecutar y sus defectos endé-
micos, y tampoco sin saber si en la(s) organización(es)
pública(s) que será(n) responsable(s) de efectuar la po-
lítica, existían las capacidades, los recursos, los están-
dares de trabajo (insumo-actividad-resultado) que or-
110
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
denaran la ejecución de las acciones y aseguraran una
implementación correcta de la PP. Por el lado político,
los componentes políticos de la implementación son los
diversos comportamientos abiertos o encubiertos de los
opositores, y la simulación o el real involucramiento de
los miembros de la(s) organización(es) administrativa(s)
pública(s) responsable(s) de llevar a cabo la PP, así
como de los partidos políticos, los gobiernos locales,
los organismos internacionales, las asociaciones civiles
interesadas en la PP, las organizaciones de los poten-
cialmente beneficiarios (cada uno de ellos con sus inte-
reses y urgencias, visiones del problema, expectativas,
propuestas sobre el modo como se deben hacer las
cosas), todos factores que impactan el desarrollo de la
política, impulsándola o descarrilándola, favoreciéndo-
la o, por el contrario, elevando sus costos hasta el punto
de hacerla improcedente.
En resumen, el riesgo de que existan problemas en la
implementación que perjudiquen la eficacia de la políti-
ca, podrá ser controlado si se establece antes y después
de la decisión una mayor comunicación (“razón dialógi-
ca”) de los decisores con los administradores, con el muy
probable resultado de adaptar el formato y contenido
de la política a las reales circunstancias administrativas,
lo que muy probablemente los modificará. Se requerirá
asimismo una mayor comunicación de los decisores con
los actores políticos interesados en la política, que inter-
vienen antes y después de la decisión, y que obligará
111
Luis Fernando Aguilar Villanueva
a diálogos, negociaciones y ajustes mutuos (“razón dia-
lógica”) del formato, contenido y plazos de la política,
a fin de que pueda desarrollarse, avanzar y producir los
mejores resultados posibles.
2. Otro segundo aporte fue redescubrir o recordar que
la implementación de la PP no es sin más un proceso
causal lineal; una secuencia de acciones causales que
se mueven tersamente por una misma dirección hacia su
efecto final, como si la política fuera o pudiera ser un plan
maestro de acción que ha previsto todas las contingen-
cias de su efectuación y cuyos operadores son actores
subordinados a la autoridad que tomó la decisión, siguen
sus instrucciones y dejan de lado sus intereses particulares.
No hay tal cosa. Los problemas que emergen a lo largo
del proceso de implementación, son la prueba de que es
imposible intelectualmente anticipar todas las situaciones
en las que la política va a operar, o pronosticar todas las
contingencias que podrán presentarse durante la imple-
mentación, así como es imposible definir de antemano
el tipo de acciones que habrán de llevarse a cabo para
controlar esas contingencias amenazadoras y manejar-
las en grado satisfactorio. También se descubre que una
pluralidad de actores con diversos estatus, posiciones y
actitudes interviene en la ejecución de la ejecución de la
política, actores que no son iguales en conocimientos, ac-
titudes, estatus o disposición a que la política sea exitosa,
y cuyas acciones facilitan u obstaculizan la realización de
la política, la refuerzan y validan o la desvían.
112
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
Las observaciones de estos autores cuestionan un
concepto hiperracionalista de política y se oponen al su-
puesto o a la exigencia de que la PP sea o siga siendo un
plan de acción de causalidad estricta y lineal. Recono-
cen en cambio “la complejidad de la acción conjunta”
por la intervención de múltiples actores en su ejecución
–complejidad que debe ser simplificada mediante un
diseño de políticas que reduzca el número de los acto-
res participantes en la implementación y disminuya los
puntos de decisión conjunta o colegiada (como reco-
miendan en su trabajo los multicitados Pressman y Wil-
davsky)–, razón por la cual demandan que la implemen-
tación incentive la cooperación multi-actor y multi-nivel
como condición fundamental para que la política sea
eficaz en la producción de sus objetivos, aunque no for-
mulen propuestas específicas acerca de cómo incenti-
var la cooperación, o propongan otros que el programa
de implementación de la política favorezca la descen-
tralización de las decisiones según sean las situaciones
sociales, organizativas y acaso políticas.
Más allá de estas conclusiones en favor de una AP
descentralizada, interorganizacional y cooperativa, la
contribución más importante de la primera generación
de estudiosos de la implementación, es haber logrado
que se planteara o replanteara la cuestión sobre el con-
cepto mismo de la PP: ¿qué es realmente la PP, en qué
consiste? Esta pregunta fundamental obligó a reflexionar
sobre el modo como se relacionan e integran en la polí-
113
Luis Fernando Aguilar Villanueva
tica su proceso de decisión y de realización o implemen-
tación. Este problema merece una consideración espe-
cial por su importancia.
En opinión de algunos autores, cuya opinión comparto
en lo general16, los resultados de los estudios de la imple-
mentación han llevado a replantearse la cuestión sobre
la relación que hay o debe haber en la política entre la
idea y la acción o, dicho más específicamente, entre el
proceso de análisis, deliberación y decisión de la PP, y el
proceso de su implementación o puesta en práctica. Hay
que preguntarse y determinar en primer lugar si son activi-
dades diferentes entre sí o no lo son, y si son diferentes, en
qué sentido lo son; en segundo lugar, hay que preguntar-
se y determinar cuál de las dos es la actividad que deter-
mina lo que la política es esencialmente. Considero que
es una cuestión cognoscitiva crucial, aun si para algunos
pueda parecerles incorrectamente bizantina. La manera
como se resuelva la cuestión produce un concepto de-
terminado de PP, el cual tiene implicaciones tanto para el
diseño de la política como para su implementación.
Los estudios de implementación han tenido el mérito
de poner de manifiesto que en la disciplina conviven dos
maneras de entender la PP, de las que se desprende una
manera de entender el proceso, los problemas de la im-
16 Hago referencia particular a dos autores fundamentales, G. Majone y A. Wilda-vski, en su artículo “Implementation as Evolution”, 1979, aunque sin parafrasearlos o resumirlos. Su agudo artículo es un estímulo que motiva a la reflexión y el desa-rrollo intelectual más que a la repetición.
114
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
plementación de la política y un tipo de propuestas para
conducir el proceso y resolver los eventuales problemas.
Por un lado, la política es entendida como plan de ac-
ción, y por tanto, por ser plan, se exige el control de la su-
perioridad durante su proceso de implementación, a fin
de que éste se lleve a cabo conforme a las directrices
del plan; dicho de otro modo, la implementación es en-
tendida y manejada como un proceso de acción plani-
ficado, sujeto a normas y controles, con eventuales san-
ciones e incentivos para su cumplimiento. Por otro lado,
la política es entendida como inter-acción, interlocución,
negociación, entendimiento y acuerdo entre los varios
actores políticos y administrativos a los que les importa
realmente la política y que pueden ser actores con di-
versos propósitos, posiciones e intereses. En este enfoque
conceptual, se exige que la política sea un esquema o
modelo o pauta de acción intencional–causal (que se-
ñala los objetivos deseados y las acciones idóneas para
realizarlos); también vinculante, con referencia al cual o
a cuya luz los actores interesados en la política y también
los opuestos a ella reelaboran, especifican, ajustan, mo-
dulan los objetivos y las acciones de la política-arquetipo
según las circunstancias sociales, y según las relaciones
que tienen o configuran entre ellos a través de la discu-
sión, el intercambio de opiniones, los argumentos, las ne-
gociaciones y los acuerdos a los que llegan. Dicho de
otro modo, la implementación es entendida y manejada
como un proceso de acción abierto sujeto a reelabora-
ción, a cambio y evolución (no contradictorio), median-
115
Luis Fernando Aguilar Villanueva
te el diálogo racional entre los ejecutores, la población
objetivo beneficiaria y las partes interesadas.
Las dos posiciones pegan de lleno en el modo de en-
tender la Política Pública. En la primera posición, la PP es
esencialmente ni más ni menos que el plan o el programa
de implementación, el plan que define el conjunto de
las acciones que se llevarán a cabo y el modo como
habrán de llevarse a cabo para realizar los objetivos de-
seados. Esto quiere decir que la PP que se idea y deci-
de, es justamente el plan de acción mediante el cual se
realizarán los objetivos deseados, en el entendido que se
asume que el diseño del plan de acción es causalmente
correcto e idóneo para realizar los objetivos. En lo que
concierne a su contenido, no hay distinción o separa-
ción entre PP e implementación, son lo mismo. El conte-
nido de la PP es esencialmente el plan ideado de acción
para hacer real su intención, y la implementación es el
plan de acción en acción, en ejecución; la idea en reali-
zación, en proceso de materializarse empíricamente.
El supuesto en que se asienta este concepto de polí-
tica es el de racionalidad estricta más que el de racio-
nalidad limitada, en tanto se supone que la PP formula o
ha de formular un plan de acción estructurado, preciso y
completo, que prevee todas las contingencias que pue-
den ocurrir a lo largo del proceso de implementación y las
restricciones que pudieran presentarse en la efectuación
del plan, de modo que no hay factor que pueda impedir
116
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
que el plan se vuelva realidad. Con este concepto, basta
que exista una instancia de dirección o gerencia que se
encargue de que el plan maestro se lleve a cabo confor-
me a sus especificaciones. La implementación no repre-
sentaría problema alguno y no fracasaría si se aseguran
los controles gerenciales de su desarrollo, que en varios
momentos ha de incluir normas rígidas de conducta, san-
ciones y coacciones. En esta perspectiva los problemas
son de ejecución, no de ideación o diseño de la política,
y los problemas son básicamente transgresiones del plan
de acción y de ningún modo limitaciones o errores de
concepción y planificación. La acción es la expresión em-
pírica de la idea y del análisis, supuestamente correcto.
Esta concepción puede ser rebatida, mostrando que no
es racionalmente posible tal capacidad de pronóstico y
control en la mayor parte de las políticas. No hay tal cosa
como un agente directivo omnisciente y omnipotente,
que puede pronosticar todo y controlar a todos, particu-
larmente en los gobiernos democráticos de sociedades
complejas, con actores inteligentes y autónomos tanto en
política como en administración. Se puede añadir que en
un buen número de asuntos los gobiernos no cuentan con
los modelos causales (o hipótesis causales) y tecnologías
probadas, para estar enteramente confiado que el plan
de acción es correcto, válido.
A partir de las vicisitudes de la implementación de las
políticas, emergió otra idea de PP, alternativa y opuesta
a esta concepción de plan racional que reúne todos los
117
Luis Fernando Aguilar Villanueva
requisitos para ser realizado, y que concibe la implemen-
tación como simple ejecución o despliegue real de un
plan. Lo que el proceso de la implementación pone de
manifiesto, es que en la ejecución interviene una multipli-
cidad de actores que son diferentes en intereses, modos
de pensar, motivos, recursos, autonomía; que actúan en
situaciones sociales que son diferentes y que están ade-
más sujetos a presiones de varios tipos por parte de otros
actores (sus superiores, otras autoridades y funcionarios
con derecho a intervenir, sus socios corresponsables en la
operación, los interesados externos en la política, la po-
blación objetivo). El proceso de implementación hace
también evidente que es un proceso contingente, varia-
ble según las circunstancias y dinámicas sociales que en-
frenta la política; y que son imprevisibles, incontrolables
o controlables con costos excesivos (que van desde pro-
blemas de trato con otros actores, a críticas y conflictos,
a nuevas demandas y expectativas); que obliga a los
implementadores, si son sensatos y responsables, a hacer
ajustes, reinterpretaciones, correcciones de las normas
y directrices, aplazamientos y hasta excepciones… y no
para eludir responsabilidades o incumplir tareas prescri-
tas, sino justamente para poder llevarlas a cabo.
No existen elementos para probar que la implemen-
tación es el proceso mediante el cual se transforma un
plan de acción ideado o prescrito en hechos sociales,
y que consiste simplemente en la efectuación cuida-
dosa de las acciones contempladas por el plan deci-
118
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
dido y consideradas correctas y apropiadas. Al contra-
rio, la implementación es un conjunto de interacciones
entre los actores involucrados en la política; entre los
operadores de la administración pública, la población
objetivo, las organizaciones interesadas en la política u
opuestas a ella. Estos actores, con referencia al marco
de los objetivos y acciones de la política (al arquetipo,
a la pauta de acción) a través de sus varias interac-
ciones, tratan de responder a demandas sociales, dife-
rentes en contenido y fuerza, y a condiciones sociales
que son distintas y cambiantes (no programadas, no
previstas), y que con frecuencia son idiosincrásicas, sin-
gulares, de ningún modo casos particulares de un plan
o visión general. En esta visión es más probable que la
política fracase si se la concibe como ejecución de un
plan inalterable, en vez de concebirla como un marco
de referencia (vinculante, prescriptivo) para que los ac-
tores de la política ideen y decidan los reales planes de
acción, particulares, según las características del en-
torno social en que se opera. El problema o el reto de
la implementación no reside en ajustarse a un plan de
acción previo decidido, en acatar las normas y están-
dares prescritos y en emplear los instrumentos prescritos
para ejecutarlo correctamente contra viento y marea
(a pesar de los defectos de la AP y de las oposiciones
o simulaciones políticas). Al contrario, el reto consiste
en que, a la luz de o con referencia a la PP –entendida
ahora como la declaración oral o escrita de Gobierno y
la sociedad acerca de las acciones que emprenderán
119
Luis Fernando Aguilar Villanueva
y los recursos que movilizarán para resolver determina-
dos problemas y producir determinados resultados de
interés público– los actores participantes alcancen res-
ponsablemente acuerdos a través de su interlocución
y debate (que aporta nuevos datos, argumentos, cál-
culos), que definen las metas que son posible lograr sin
contradecir los objetivos sociales buscados, las accio-
nes concretas que son posibles de llevar a cabo y que
son compatibles con las directrices, y el tipo de resulta-
dos que se deben alcanzar dentro de las restricciones
que enfrentan en su entorno social de acción.
En consecuencia, la PP real, efectiva, lo que debe
considerarse como PP, es esencialmente este proceso
postdecisional de interacción, llamado proceso de “im-
plementación” en sentido propio – pues no es la “ejecu-
ción” de un plan – en el que las circunstancias sociales
transforman las ideas y las acciones modifican el plan de
acción ideado y decido y al hacerlo, generan las con-
diciones que hacen posible realizar, en un determinado
grado, los efectos deseados y esperados de beneficio
social. PP es un proceso más que un plan; un proceso
performativo más que un plan mental maestro de ac-
ción. Antes de la implementación, la realidad de la PP es
solo un estado mental, ‘una colección de palabras’, un
discurso, el manifiesto de una buena intención o noble
convicción social. La PP no existe sino hasta el momento
en que existe, en que se vuelve acción.
120
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
Entre estas dos posiciones contrarias, con sus puntos
a favor y en contra, considero que hay un punto de en-
cuentro, semejante a la posición que expuse antes al
hablar del concepto de eficacia de la PP, cuando afir-
mé que PP es conjuntamente decisión–acción. Hay que
evitar el extremo racionalista de considerar la PP como
un plan de acción decidido tan perfecto en el tipo y
secuencia de sus acciones, que la implementación no
sea más que su simple ejecución para realizarlo y hacer-
lo real, pero también hay que evitar el extremo de que la
PP sea solo el conjunto de acciones e interacciones que
llevan a cabo múltiples actores: los responsables y los in-
teresados en que el discurso de las autoridades públicas,
se vuelva una realidad social beneficiosa.
Sin entrar en más detalles, se puede aceptar la idea
de que la PP es un plan de acción para realizar deter-
minados objetivos de valor público, pero no el supues-
to de que puede o debe ser un plan de tal calidad y
validez racional que ha previsto todas las situaciones
(administrativas, políticas, sociales) que su realización im-
plica, pretensión muy difícil o imposible de alcanzarse,
particularmente cuando se trata de Políticas Públicas de
escala (nacionales) y de naturaleza social (antipobreza,
bienestar, inclusión, seguridad social universal) que se
dirigen a grandes números de población que viven
circunstancias sociales particulares, diferentes, que
resultan de combinaciones particulares de aspectos
estructurales y comportamientos personales. Justamente
121
Luis Fernando Aguilar Villanueva
por estas condiciones contingentes que están presentes
en el momento en que la política ingresa a la realidad
de la sociedad, al momento de implementarse, pode-
mos compartir la idea de que la PP es o debe ser un plan
de acción adaptativo, cuyos objetivos y acciones de-
ben ser vinculantes pero generales, que se deben des-
agregar, especificar y a veces hasta particularizarse, en
respuesta a las situaciones que viven los implementado-
res; ajustarse a los perfiles y circunstancias de los grupos
interesados en la política y de la población objetivo, en
el entendido de que los implementadores mantienen un
compromiso con los objetivos a realizar y con las accio-
nes institucionalmente apropiadas (no transgresiones de
la ley), y técnicamente apropiadas (no sin información y
conjetura causal, lejanas de caprichos, ocurrencias).
En consecuencia, se deben aceptar como acciones
válidas y no como transgresiones indebidas, la manera
como los implementadores entienden los objetivos de la
política, y la manera como eligen las acciones para rea-
lizarlos según las circunstancias o situaciones sociales en
las que actúan, pero en el entendido de que se acepta
el principio que las adaptaciones necesarias y justifica-
bles de la política durante su implementación particular,
no deben ser contradictorias o incompatibles con los ob-
jetivos y los lineamientos de acción de la PP decidida. En
este sentido la PP decidida constituye el marco de refe-
rencia y criterio de la implementación, en tanto define los
objetivos–metas de beneficio social que deben ser reali-
122
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
zados; las normas de actuación que deben ser observa-
das, la variedad de instrumentos permitidos, el monto de
recursos disponibles, el modelo o la conjetura causal, el
perfil de los beneficiarios, los estándares de evaluación
(más que indicadores precisos y generales)… Pero, por
su parte, las acciones situadas que se llevan cabo según
la especificidad de los contextos reelaboran o corrigen
la información, la definición del problema, los supuestos
causales de su solución, los atributos de los objetivos a
alcanzar, la lista de instrumentos, los estándares de ope-
ración y los indicadores de desempeño, que contenía la
PP decidida. En consecuencia, la implementación reela-
bora la PP: la depura y ajusta, la corrige, la hace más efi-
caz, la hace evolucionar mejorando su calidad técnica y
esto lo hace normalmente estableciendo objetivos más
realizables y expectativas más racionales sobre lo que
la PP debe perseguir, y señalando las acciones posibles
con eficacia suficientemente satisfactoria o aceptable
(satisficing) en la producción de los resultados de valor
social deseados.
3. Un tercer descubrimiento remite específicamente
al arreglo de la AP, en tanto numerosos problemas de
implementación se deben en mayor o menor medida,
en muchos casos, al hecho que los analistas y diseña-
dores de la PP, por desconocimiento de las condiciones
organizativas y operativas de la AP, o por acatamiento
de la organización gubernamental vigente, aceptaron
que la agencia de implementación fuera una o algu-
123
Luis Fernando Aguilar Villanueva
nas de las entidades que integran la Administración
Pública. En consecuencia, aceptaron deliberada o
indeliberadamente la estructura jerárquico – burocrática
de la AP, y por ende, aceptaron que el proceso se lleva-
ra a cabo en el formato de una dirección central, una
línea de autoridad y con procedimientos de mando y
control, sin ponderar otras configuraciones organizativas
o procesos administrativos que podrían ser más idóneos
para efectuar las políticas de manera eficaz.
En contraste con esta posición, son numerosos los es-
tudios que hicieron observaciones críticas a la estructu-
ra vertical (top–down) de la implementación guberna-
mental y destacaron el rol clave que para el éxito de la
política, particularmente de la política social, juegan los
operadores de la AP que prestan los servicios de salud,
educación, asistencia, etc.; son el personal de contac-
to con los ciudadanos y actúan en situaciones diversas y
cambiantes frente a ciudadanos realmente necesitados
o aprovechados, informados o desinformados, dispuestos
a seguir reglamentos o al soborno, responsables o negli-
gentes en sus obligaciones personales. Estos estudios pro-
pusieron lógicamente que el proceso de implementación
de la política se diseñara y llevara a cabo según un for-
mato operativo alternativo al de la AP establecida, y se
procediera más bien de abajo hacia arriba (bottom-up)
o de adelante hacia atrás (backward mapping), es de-
cir, diseñando el proceso de implementación a partir del
punto final de la prestación del servicio y a partir de las
124
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
condiciones de trabajo del personal público en comuni-
cación directa con la población objetivo de ciudadanos,
y desde ahí recorrer hacia atrás paso a paso revisando
la cadena de acciones y la de los diversos mandos me-
dios hasta llegar al punto superior de decisión. El diseño
de la política, particularmente el de las Políticas Sociales
de asistencia y bienestar, debía conocer la situación que
caracteriza el punto final de la prestación del servicio,
definir la situación deseada de un servicio público de ex-
celencia, y orientar todo el aparato administrativo y sus
actividades hacia el logro de esa situación deseada. “La
inversión del organigrama”, en términos de gestión de ca-
lidad, debería ser el criterio y la estructura del proceso de
implementación, con lo que los problemas disminuirían y
se mejoraría la producción de los resultados deseados.
En esa misma línea hubo otros autores que propusie-
ron distinguir entre la micro-implementación y la ma-
cro-implementación de la política. Por un lado, está
la estructura y el proceso de la política decidida, que
contiene su base legal, los atributos de los objetivos o
los resultados sociales a alcanzar; los lineamientos o es-
tándares de acción a seguir en su realización, los costos
a respetar y la cobertura y la calidad de la política. Es
la macro-implementación, que enuncia y resalta la es-
tructura teleológica–causal constitutiva de la política (los
fines a lograr y las acciones a efectuar) que debe respe-
tarse en cualquier tiempo y lugar, a fin de que se pueda
hablar sobre la implementación de una Política Pública
125
Luis Fernando Aguilar Villanueva
(educativa, de salud, comercial…): la política decidida
por una autoridad pública legítima, en respuesta a de-
mandas del público ciudadano. Por otro lado, la PP se
lleva a cabo en condiciones diferentes y cambiantes de
localidad social, población objetivo y entorno político –
no hay tal cosa como uniformidad o universalidad en las
Políticas Sociales–, razón por la cual es lógico y justificado
que los responsables e interesados en el éxito de la polí-
tica, en su producción de beneficios sociales relevantes,
procedan a hacer los ajustes necesarios e idóneos para
responder a las condiciones existentes, sin incompatibi-
lidad con la estructura teológica-causal de la PP. Es la
microimplementación, concepto empleado para reco-
nocer la descentralización de las decisiones, el empode-
ramiento de los actores clave de la conducción y efec-
tuación de la política y la necesidad o conveniencia de
otorgarles grados de autonomía decisoria y operativa, a
fin de que la política alcance sus objetivos de beneficio
social en la situación específica de una localidad o de
un sector de población. Una “política situada”, no abs-
tracta. Considero que la distinción, la interdependencia
y la congruencia entre los aspectos micro y macro de
la implementación son justificados, y la eficacia de este
procedimiento tiene evidencia a su favor.
Sin embargo, es de señalar que los investigadores que
hicieron estas propuestas alternativas, adelantándose a
las propuestas y reformas de la Nueva Gestión Pública
de los años ochenta –con sus tesis de descentralización
126
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
y empoderamiento de los mandos medios y operadores
de la AP, de ‘gobiernos cercanos a la gente’, de procesos
orientados directamente a la satisfacción de las expec-
tativas de los ciudadanos–, argumentaron y defendieron
la corrección de sus propuestas con base en estudios es-
pecíficos de caso y carecieron de una teoría mayor de
respaldo, relacionada con los principios y modelos de la
Teoría de la Organización, que parecen no conocer o
apreciar y que, paradójicamente en los años setenta, era
una teoría que se caracterizaba por su potente e innova-
dora producción sobre organización y gestión.
Por ejemplo, muchas de las observaciones críticas y
propuestas reformadoras de los autores hubieran sido
más precisas y robustas, si hubieran arraigado en los nue-
vos enfoques organizacionales y gerenciales como los
de “la contingencia de las organizaciones”, en el que
el organizarse es más decisivo que la organización y el
entorno cuenta como el interno de la organización, o los
de “clusterización corporativa”, que señalan los proce-
dimientos que hacen posible y mejoran una administra-
ción inter-organizacional, o los de “la gestión de calidad
y del desempeño” (pensar en “la reingeniería de proce-
sos”) que serían fundamentales justamente para la im-
plementación de la política de servicios en el formato no
jerárquico de abajo hacia arriba, o en los recientes con-
troles de gestión integrada (tipo Balanced Score Card). Y
para concluir esta observación, pienso específicamente
en las cinco configuraciones que pueden tomar las or-
127
Luis Fernando Aguilar Villanueva
ganizaciones, señaladas por H. Mintzberg en sus libros,
y que pueden representar referencias para organizar la
implementación de acuerdo a las condiciones internas
de la AP y a las condiciones externas de la sociedad,
buscando ajustes y adaptaciones productivas.
Dicho al margen, siempre me ha llamado la atención
que los estudios de la implementación en sus diagnósti-
cos y propuestas, hayan sido esfuerzos personales de in-
vestigadores dotados de aguda inteligencia, y no hayan
aprovechado el repertorio de teorías y tecnologías con-
temporáneas de organización y gerencia, que estaban a
su disposición. A esta desvinculación se debe que la litera-
tura de la implementación de entonces se haya plantea-
do más problemas que los que podía resolver basándose
solo en sus estudios de caso y en sus análisis comparados
de casos, y haya formulado propuestas más débiles en su
justificación, aplicación real y replicabilidad. Sus proble-
mas y propuestas tendrían mayor viabilidad cognosciti-
va y práctica con un procesamiento adaptativo de las
teorías de organización y gerencia que son pertinentes y
productivas para los estudios de implementación y otros,
como el diseño de políticas bajo el criterio de su factibi-
lidad administrativa. El desencuentro y desaprovecha-
miento se debe en mucho a la epistemología positivista
norteamericana, que divide disciplinas según sus objetos
de estudio y desincentiva la transferencia de conocimien-
tos y métodos entre disciplinas, de modo que la disciplina
de Política Pública (Public Policy) no puede ni debe ser
128
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
teoría de organizaciones y gerencia, que se han desarro-
llado en el mundo privado y en el terreno de la Política de
Negocios (Business Policy).
Por último, se debe recordar que la PP y con mayor
razón su implementación, son acciones que son instru-
mentos directivos de Gobierno y forman parte de un pa-
trón específico de gobierno, un patrón de “gobernanza”
o de dirección de la sociedad, con específicas relacio-
nes políticas entre el Gobierno y las organizaciones eco-
nómicas y civiles de la sociedad, y, más a fondo, con
específicas instituciones que establecen y regulan esas
relaciones. La mayor parte de los estudios de la imple-
mentación hacen referencia a un patrón de gobernan-
za predominantemente gubernamental y jerárquico (“la
gobernanza por gobierno, jerárquica”), que correspon-
día a los tiempos pasados de la postguerra que se carac-
terizaban por la gran autonomía decisoria del Gobierno,
el alineamiento político de las organizaciones del capital
y del trabajo, una extensa dependencia gubernamen-
tal de la sociedad debido a sus varias y generalizadas
carencias, debilidades e incapacidades. La situación
ha ido cambiando progresivamente desde hace treinta
años y se ha ido configurando un esquema postguber-
namental de Gobierno; un patrón de gobernanza que
suele llamarse “gobernanza por cogobierno, asociada
en red”, que se caracteriza por el hecho que el Gobier-
no en varios asuntos públicos, particularmente los rela-
cionados con el crecimiento económico y el desarrollo
129
Luis Fernando Aguilar Villanueva
social, depende de empresas económicas (financieras,
productivas, comerciales) ahora globalizadas, de orga-
nizaciones independientes de la sociedad civil y de las
organizaciones de la sociedad de la información y del
conocimiento, para estar en aptitud de abordarlos en
modo suficiente. Dicho al margen, fue la disciplina de PP
la que desde los años setenta señaló que el Gobierno
gobernaba a su sociedad y decidía sus PP a través de
redes (llamadas ‘redes de políticas’, ‘redes de asuntos’,
‘redes de servicios’), o mediante terceros (delegación,
‘terciarización’, ‘externalización’), o a través de formas
de “elaboración inter-organizacional”, aludiendo a que
las decisiones e implementaciones de las PP eran cre-
cientemente obra conjunta de varios gobiernos o de go-
biernos en unión con organizaciones sociales. En suma, la
disciplina fue la primera en registrar el cambio de modo
de Gobierno, de practicarlo y sostenerlo.
El nuevo modo de decidir y llevar a cabo las PP en
modo de coproducción, codecisión y corresponsabili-
dad conforme a la nueva gobernanza actual, no can-
cela los problemas sino que plantea problemas nuevos
que remiten principalmente al imperativo de asegurar la
naturaleza pública de la política (evitando que el go-
bierno sea capturado por poderosos grupos de interés
que privatizan el interés público, o que el Gobierno sea
‘el déspota benevolente’ u ‘ogro filantrópico’, siempre
dispuesto a hacerse cargo de los problemas de todo el
mundo y complacer a sectores ciudadanos que termi-
130
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
nan astutamente por volverse dependientes del Gobier-
no en la atención de sus problemas y preferir soluciones
paternalistas o populistas), y al imperativo de asegurar
una dirección o gerencia eficaz del conjunto de asocia-
ciones públicas y privadas que intervienen en el proceso
de elaboración de las políticas y su programa de imple-
mentación. En este segundo tema, es previsible que se
incrementen los problemas de implementación de las
políticas porque sus operadores responsables ya no se-
rán solo los servidores públicos, subordinados a sus supe-
riores del gobierno; sino también organizaciones econó-
micas y civiles, que son políticamente independientes.
Se puede celebrar esta asociación y corresponsabilidad
gubernamental–social/público–privada, en tanto garan-
tizaría en principio mayor eficacia empírica, legitimidad
política y aceptación social de las políticas decididas,
pero no se debe abandonar candorosamente el realis-
mo administrativo y político que de antemano vaticina
que sin formas de cooperación y coordinación entre los
participantes, sustentadas en confianza recíproca, la
probabilidad de fracaso de las políticas se incrementa.
En estas condiciones de gobernanza, va de la mano
que el mando y control para asegurar un proceso de
implementación apropiado deja de ser útil y probable-
mente agravará los problemas, pero se deberán inven-
tar y validar formas de interlocución, codecisión y corres-
ponsabilidad (con ‘reglas de juego’ compartidas) que
preserven la naturaleza pública y acrediten ser superio-
131
Luis Fernando Aguilar Villanueva
res en eficacia a la vieja gobernanza. Comienzan a rea-
lizarse los primeros estudios sobre los pro y contra de la
gobernanza por redes y de la gestión de redes (algo so-
bre lo que todos hablan pero pocos conocen sus vicisitu-
des y esquemas de solución de problemas), con estudios
empíricos descriptivos, explicativos y evaluativos sobre el
presupuesto participativo, las asociaciones público-pri-
vadas en proyectos de infraestructura o de investigación
y desarrollo, las redes gubernamental y sociales para la
prestación de servicios públicos; la contraloría y fiscaliza-
ción social del gasto público, los observatorios sociales
de evaluación de políticas, etc. Sin entrar en detalles, mi
posición personal es optimista respecto del futuro de la
PP en modo de nueva gobernanza, sin cerrar los ojos a
que existirán problemas pero de otro tipo, y no necesa-
riamente reeditarán los viejos problemas17.
4. EL REENCUENTRO CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Uno de los aportes de los estudios de implementación,
ha sido redescubrir la importancia de la AP y criticar la
desarticulación de la PP respecto a la AP como una de
las principales causas de los problemas, fallas e incumpli-
mientos de las políticas decididas. Como se afirmó antes,
un concepto propio y pleno de eficacia gubernamen-
tal o eficacia pública implica, además de la decisión di-
rectiva del alto Gobierno; las decisiones operativas y las
17 Remito a tres productos míos: Gobernanza y Gestión Pública (2011, 4ª ed.), Fondo de Cultura Económica, México. Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar (2011), Fundación Friedrich Naumann, México. Public Governance for Results: A Conceptual and Operational Framework (2011), UN – CEPA, New York.
132
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
formas de organización, gestión y operación que, para
llevar a efecto la política decidida, practican el personal
del Gobierno por sí solos o en asociación con organiza-
ciones externas al Gobierno o mediante delegación a
terceros bajo su seguimiento. Dejar de lado en la deci-
sión de la política el arreglo y las capacidades de las AP
que son fundamentales para su efectuación ha sido, de
entrada, condenar la política a ser solo una noble inten-
ción, con frecuencia una declaración demagógica, y
no un conjunto de acciones reales que causan efectos
sociales, empíricamente constatables.
La desvinculación ha tenido en los últimos años conse-
cuencias más graves debido al modo como se practica el
análisis de la PP. Su diseño y evaluación, que han contribuido
perjudicialmente a fragmentar la unidad directiva del Go-
bierno y la unidad operativa de la AP (que sigue siendo aún
en gran medida el aparato mediante el cual el gobierno
cumple sus funciones públicas), presta los servicios públicos,
realiza sus programas públicos. En este momento, la inefi-
cacia actual de los gobiernos se debe en gran medida al
hecho de que sus PP están desarticuladas entre sí y en sí mis-
mas. Las PP de un Gobierno suelen estar disociadas entre sí,
así como suelen ser inconexos y segmentados los varios pro-
gramas o proyectos específicos que en su conjunto cons-
tituyen o conforman una política (la de educación, salud,
ambiental…), hasta llegar al extremo en algunos gobiernos
que algunos programas se contraponen a otros, perjudi-
cando su operación y resultados. Se ha perdido visión de
133
Luis Fernando Aguilar Villanueva
estado y visión integral de Gobierno al momento de analizar
y diseñar las políticas cada vez más particulares, singulares
y hasta anodinas, si se examinan sus objetivos minúsculos.
Lo usual en la práctica académica y profesional, es que los
problemas públicos se definan y traten de modo separado
-autocontenido-, y que su solución sea vista como un fin en
sí mismo y no como un fin intermedio que es importante al-
canzar, porque crea las condiciones para resolver otros pro-
blemas públicos presentes o para avanzar hacia la solución
de problemas de mayor escala o de mayor complejidad en
su composición y causalidad.
El acento en la especificidad y hasta en la singularidad
de los problemas públicos y del análisis de políticas, en
contraposición a la afición de los años pasados por planes
globales de desarrollo nacional, y la tendencia actual de
las evaluaciones y la presupuestación o financiamiento
que tienen como bandera “los resultados” (presupuesto
por resultados, gobernanza y gestión por resultados, eva-
luación de resultados), han tenido consecuencias deba-
tibles. Han obligado a que las políticas–programas obten-
gan resultados en el corto plazo (anualmente) y de modo
eficiente; han propiciado que los analistas y decisores des-
agreguen cada vez más las políticas en programas y pro-
yectos particulares, y los orienten a la atención de asun-
tos especiales, singulares y micro, a fin de poder acreditar
desempeño eficiente y resultados medibles. Más aún, el
análisis de PP no sólo se ha singularizado sino que se ha
segmentado, pues los problemas públicos, abreviados,
134
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
reducidos, empequeñecidos, son estudiados en modo
fragmentado. Un problema público se define y analiza sin
tomar en consideración el análisis de los otros problemas;
sin averiguar si el problema en estudio sea componente o
efecto de otra situación social considerada también pro-
blema, o si los problemas sean interdependientes en su
aparición y agravamiento. Se diseña asimismo la política
o un programa específico de una política sin referencia al
diseño o a la configuración de otras políticas, con el resul-
tado de que puede haber incoherencias y contraposicio-
nes entre sus objetivos e instrumentos y que los resultados
de una política tiren por tierra las realizaciones alcanza-
das por la otra política. Sobran evidencias de estas dis-
crepancias y conflictos mutuos tanto entre los programas
que integran una política, como entre las varias políticas
de un Gobierno.
Los ejercicios segmentados de análisis y evaluación de
PP que se interesan sólo en atender el asunto particular
de interés, o en medir el desempeño particular de un pro-
grama, han dejado de contribuir a la unidad de acción
directiva del Gobierno, justamente en un tiempo en el
que se cuestiona agriamente al estado contemporáneo
por su desarticulación, fragmentación, pulverización y
aún contradicción interna entre los cientos o miles de sus
organismos, leyes, programas, proyectos que no forman
una unidad, que se mueven en diversas y hasta opuestas
direcciones y que, por ende, restan al Gobierno capaci-
dad y eficacia de conducción social. Es lógico entonces
135
Luis Fernando Aguilar Villanueva
que exista hoy, en reacción, la tendencia a superar la dis-
persión de la PP y a reintegrarla en la acción de gobierno
como un componente esencial de la gobernanza o del
proceso de gobernar y a reintegrarla dentro de la AP, que
es la actividad mediante la cual el Gobierno lleva a cabo
sus actividades de dirección y coordinación social. La re-
ubicación de la PP en el proceso de gobernar y en su sis-
tema político-administrativo, golpea la actual tendencia
a autonomizar el diseño de la PP y contribuye a mejorar
la idoneidad de su formulación e implementación, incre-
mentando su aporte a la eficacia directiva del gobierno.
El reencuentro de la PP con la AP, consiste en articular
el diseño y la implementación de la PP en los términos ex-
puestos anteriormente sobre la interdependencia entre
decisión y efectuación, pero específicamente el reen-
cuentro consiste, en primer lugar, en la exigencia de que
la PP diseñada señale con claridad cuáles son los valores
políticos que los objetivos y las acciones de la política
quieren y deben preservar, y, en consecuencia, cuáles
son las propiedades o atributos fundamentales que de-
berán caracterizar a las situaciones sociales deseadas
que se quieren producir (los objetivos de la política) y los
principios o directrices de acción que los operadores ad-
ministrativos deberán respetar en su empeño por reali-
zarlas. La estructura intencional-causal de la política (los
objetivos a alcanzar y las acciones a realizar para alcan-
zarlos) es una referencia vinculante tanto para la activi-
dad administrativa de estructura jerárquico-burocrática,
136
Implementación: el reencuentro de la Política Pública con Administración Pública
como para la actividad administrativa de tipo gerencial,
descentralizada o asociada, y en red con las organiza-
ciones extragubernamentales de los ciudadanos o, di-
cho de otro modo, es una referencia vinculante tanto
para las decisiones que se toman para ejecutar riguro-
samente el plan de acción de la política, como para las
decisiones que hay que tomar para ajustar y reelaborar
el plan de acción conforme a las particularidades y con-
tingencias del entorno social. Cualquier defecto de la
política en claridad y coherencia en su estructura o cual-
quier contradicción entre la estructura de la PP y la ope-
ración administrativa, significa una PP destinada a fallas,
a gasto irracional de recursos, a ineficacias y pérdida de
la confianza social.
En segundo lugar, el reencuentro consiste en cono-
cer bien el arreglo de la AP: su normatividad, estructura,
procesos, activos y capacidades, entendiendo que su
formato dependerá del tipo de gobernanza en curso,
que puede ser estrictamente gubernamental, en modo
jerárquico-burocrático, o post-gubernamental: descen-
tralizado, asociado, colegiado, en el que el Gobierno
se desempeña como coordinador, facilitador y susten-
tador del esfuerzo de varios actores públicos, privados
y sociales. Es clave tener claro y aceptar que la AP con-
temporánea puede tener dos formatos posibles en las
condiciones de la gobernanza actual. Puede ser Admi-
nistración Pública solo gubernamental, o también guber-
namental-social, siendo ambas válidamente públicas y
137
Luis Fernando Aguilar Villanueva
susceptibles de ser validadas y organizadas por el dere-
cho administrativo público.
Por consiguiente, el diseño actual de la PP deberá
plantearse la pregunta acerca de cuál de los dos arreglos
administrativos públicos favorece la implementación exi-
tosa de la política, y encontrará la respuesta después de
examinar la naturaleza y magnitud del asunto público, el
tipo de relaciones políticas existentes entre el Gobierno y
la sociedad (entre el sistema político y el sistema social) y
el grado existente de organización, capacidad y respon-
sabilidad social. La implementación exitosa no puede
atarse en todos los asuntos públicos a la administración
burocrática vertical (aun con un impecable sistema de
funcionarios de carrera), como tampoco atarse en todos
los asuntos de interés público a formas de administración
postgubernamental, relacionales y horizontales. Se trata
entonces de tomar en consideración y valorar la adminis-
tración pública al momento de formular la PP, y de deci-
dir el tipo de estructura y comportamiento administrativo
que la PP implica y exige para ser efectuada en modo
eficaz y poder producir los beneficios sociales esperados.
139
José Iván Cuervo Restrepo
4La implementación de
Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
Jorge Iván Cuervo Restrepo18
Resumen
La implementación de Políticas Públicas es el mo-
mento de la política donde se materializan las decisio-
nes adoptadas que resolverán el problema tal y cómo
fue caracterizado. Inicialmente, se aceptó que la im-
plementación se daría de manera natural como resulta-
do de los engranajes de la administración pública, pero
ante los deficientes resultados obtenidos en las políticas
de lucha contra la pobreza en los años 60 en los Estados
Unidos, se aceptó que esta fase tenía una complejidad
que no había sido abordada con la seriedad requerida.
La brecha entre la decisión y su materialización per-
siste, aún más en el contexto de las reformas al Estado
que lograron debilitar la maquinaria estatal en cuanto a
18 Abogado, Magíster en Políticas Públicas, Especialista en Política Social, Es-pecialista en Derecho Público, Doctorando en Derecho. Docente–Investigador de la facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia.
140
La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
su capacidad para traducir esos contenidos de política
en logros efectivos. De un escenario donde la implemen-
tación se daba por sentada, a uno donde se incorpo-
ró al proceso de formación, en este artículo se propone
una nueva vuelta de tuerca en el sentido de considerar
que la implementación de una Política Pública, dada la
cantidad de variables exógenas al diseño que la condi-
cionan, está por fuera del proceso de formación de la
política.
Palabras clave: política pública, implementación,
conceptual, metodológico
1. INTRODUCCIÓN
Los textos clásicos de Políticas Públicas, se refieren a la
implementación de las Políticas Públicas como una fase
más del ciclo de la política.
Si bien este enfoque ha sido muy criticado por autores
como Sabatier, Pressman y Wildavsky, lo cierto es que la
implementación de las Políticas Públicas es aquello que
está por fuera de la Política Pública, y ésta es la idea que
defenderé en este escrito, más con un ánimo de interro-
gación y de invitación a la investigación que como una
hipótesis probada y confirmada. Para ello me baso en mi
doble condición de investigador y docente en Políticas
Públicas y de consultor de entidades públicas en el diseño,
implementación y evaluación de Políticas Públicas.
141
José Iván Cuervo Restrepo
Ahora, decir que la implementación está por fue-
ra de la Política Pública, no equivale a decir que no es
un problema de Política Pública ni que deba resolverse
desde el Análisis de Política Pública. Seguramente esta
consideración alude a la famosa dicotomía señalada
por Bardach entre el problema de la implementación,
definido como un problema de control y dirección de
una organización en torno al logro de unos objetivos de
política previamente definidos, y el proceso de imple-
mentación, entendido como el proceso de ensambla-
je o articulación coherente de los distintos factores que
deben converger para la implementación de la política,
tales como los recursos financieros, los proceso adminis-
trativos y contractuales, la intervención de actores pri-
vados, la actitud de los beneficiarios y afectados por la
política, la opinión pública, entre otros. De suerte que los
problemas de implementación están a mitad de camino
entre los problemas del diseño de las Políticas Públicas, y
los problemas de la gestión pública en el contexto de un
deterioro del Estado y la función gubernamental.
Lo que queremos sostener en esta reflexión, es que los
problemas de implementación de las Políticas Públicas
se originan en las asimetrías de información que se dan
en la fase del diseño de la política, las cuales no se re-
suelven ni con voluntarismo gubernamental (teorías top
down) ni con participación ciudadana (teorías bottom
up), pues obedecen generalmente a una mala confi-
guración del problema y a un inadecuado proceso de
142
La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
selección de alternativas de solución; lo que se imple-
menta generalmente está más cerca de la racionalidad
legal y del desarrollo de las competencias de las autori-
dades, que a un verdadero plan estratégico de articula-
ción de actores y de movilización de recursos, que es el
escenario en el que realmente se implementan las políti-
cas. La mayoría de las veces “lo que se implementa” no
son más que programas o proyectos que tienen alguna
relación con la idea general de la Política Pública, más
en sentido simbólico, lo cual generalmente se pierde en
el entramado institucional.
Si nos basamos en la idea general de implementación
propuesta por Van Metter y Van Horn (2000), según la cual
la implementación supone aquellas acciones efectuadas
por individuos en el contexto de unas instituciones sobre
unas reglas de juego establecidas con miras a la reali-
zación de objetivos previamente definidos en el sistema
político y el Gobierno, la premisa que subyace a esa pre-
misa generalmente no se cumple, tal y como lo demos-
traron los estudios sobre implementación adelantados por
Pressman y Wildavsky. Dicha premisa dice que “una vez
una política ha sido adoptada por un Gobierno, ésta será
llevada a cabo y sus resultados coincidirán en gran me-
dida con las expectativas de quienes elaboraron la políti-
ca” (Smith, citado por Van Meter y Van Horn, 2000, p. 102).
Una hipótesis plausible que explica esta brecha entre
el diseño y la implementación, es la adopción del llama-
143
José Iván Cuervo Restrepo
do modelo de Presupuesto Planificado por Programas,
conocido por sus siglas en inglés PPBS, Planning Progra-
ming Budgeting System, el cual fue adoptado en la ma-
yoría de las administraciones públicas del mundo. La ló-
gica subyacente a este modelo de presupuestación es
la de costo - beneficio y, como señalan Van Meter y Van
Horn, “la presupuestación por programas concentraba
la atención en la selección de los métodos más ade-
cuados para lograr los objetivos y metas previamente
establecidos, poniendo el énfasis en las decisiones de la
cúpula del Gobierno” (2000, p. 103) es decir, mostrar re-
sultados sin darle suficiente importancia a los procesos de
formación de políticas que generalmente son de media-
no plazo y que trascienden dos o más gobiernos como
pudo demostrarlo el modelo de Sabatier del Advocacy
Coalition Framework19, en el cual se puede evidenciar
que para hablar de una Política Pública con vocación
de permanencia y continuidad, sobre la base de las
coaliciones establecidas en torno de ello, generalmente
son superiores a una década y doce años, lo que en
Colombia equivaldría al menos a tres gobiernos, bien
sea del nivel nacional o del nivel territorial.
En el caso colombiano, la lógica de planificación ha re-
forzado este sistema de presupuestación por programas y
ha impedido que se desarrolle una dinámica institucional
19 Rubio Serrano, Rocío & Rosero Vera, Alfredo. (2010). El Advocacy Coalition Framework, de Paul A. Sabatier: Un marco de análisis de política pública basado en coaliciones promotoras. En, Enfoques para el análisis de Políticas Públicas. Andre- Noel Roth Deubel, editor. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
144
La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
de Políticas Públicas en el ejercicio gubernamental, donde
lo que predomina es la elaboración de planes de desarro-
llo de cuatro años y proyectos de inversión atados a vigen-
cias fiscales de un año, es decir, escenarios de corto plazo y
de materialización de ideales políticos de un Gobierno que
no alcanza a cristalizar en Políticas Públicas. Por ello, hablar
de implementación de Políticas Públicas en el contexto
institucional colombiano es más que un eufemismo.
Para decirlo de una manera más categórica, los
problemas de implementación de Políticas Públicas
empiezan porque no existe claridad conceptual sobre lo
que se va a implementar, y esta “fase” de la Política Públi-
ca termina confundiéndose con los procesos de gestión
pública y de ejecución de programas y en especial, de
los programas de los planes de desarrollo y de los pro-
yectos de inversión establecidos en los planes operativos
de inversión de las entidades con vigencia de un año.
En Colombia no se ha podido definir una interfase, un
vínculo claro entre los planes de desarrollo, los proyec-
tos de inversión y las Políticas Públicas, razón por la cual
cuando se habla de implementación de Políticas Públi-
cas, en la práctica estamos hablando de ejecución de
proyectos de inversión porque la unidad de acción por
excelencia en el sector público colombiano es el pro-
yecto de inversión y no la Política Pública, que es más
una retórica institucional que otra cosa.
145
José Iván Cuervo Restrepo
Esto implica que la supuesta superación de los proble-
mas de implementación de la teoría general no han sido
superados, y lo que es peor, en Colombia ni siquiera han
empezado a ser discutidos. Como bien lo señala Revuel-
ta: “no hay certeza de si la política que se implementa es
una decisión administrativa hecha por el ejecutivo, o por
uno de los ministros bajo la forma de un plan o programa;
si se trata de un instrumento más formal, como un decreto
administrativo expedido por el ejecutivo (o un documento
Conpes, como en el caso colombiano); o incluso, si se re-
fiere a una ley que requirió formalmente la aprobación del
legislativo” (2007, p. 140). La confusión entonces empieza
allí mismo en el punto en que no tenemos claro qué es una
Política Pública y cuáles son los elementos constitutivos que
la diferencian de otras actuaciones de los gobiernos.
2. DEBATE INICIAL SOBRE IMPLEMENTACIÓN
Los llamados primera generación de estudios sobre im-
plementación que se dieron en la década de los sesenta
del siglo pasado, se basaron en las grandes expectativas
sobre las grandes políticas diseñadas en los Estados Unidos
para luchar contra la pobreza y la exclusión racial y los esca-
sos resultados obtenidos. La primera respuesta se atribuyó a
malos diseños de las políticas o a inadecuadas definiciones
de los problemas públicos, pero fue hasta bien entrada la
década los setenta que se estableció que el problema es-
taba en la implementación de las políticas, en la falta de
capacidad de los aparatos gubernamentales para hacer
realidad los objetivos planteados en la fase del diseño, bá-
146
La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
sicamente por la idea de creer que la implementación de
la política se reducía a una línea de montaje (transmisión
belt) donde el implementador simplemente cumplía con
las instrucciones de montaje definidas en la fase política de
la Política Pública20. En el centro de esta discusión está la
clásica dicotomía entre administración y Política Pública,
que supone un ámbito en la administración pública lo sufi-
cientemente capacitado para hacer realidad los objetivos
trazados en la Política Pública21.
Muy pronto se pudo evidenciar que los incentivos y
objetivos entre quienes diseñaban la política y la imple-
mentaban, distaban mucho de una continuidad.
3. EL APORTE DE PRESSMAN Y WILDASKY Y LOS MODELOS TOP DOWN
En su clásico texto de 1973, Jeffrey L. Pressman y Aaron
Wildavsky, Implementación, cómo grandes expectativas
concebidas en Washington se frustran en Oakland, in-
troducen la variable de la complejidad para entender
los problemas de implementación de Políticas Públicas,
y refuerzan la idea según la cual la falta de continuidad
entre el diseño y la implementación, está en la base del
problema. Señalan entonces los siguientes presupuestos:
20 Peña, Víctor S. (2011). Apuntes teóricos sobre la implementación de políticas públicas. En, Encrucijada. Revista Electrónica del Centro de Estudios en Adminis-tración Pública, Universidad Autónoma de México, noveno número.21 Aguilar Villanueva, Luis Fernando. (2000). Estudio Introductorio. En, La imple-mentación de las políticas. Luis Fernando Aguilar Villanueva, editor. Miguel Ángel Porrúa, México.
147
José Iván Cuervo Restrepo
• El encadenamiento entre decisión e implementa-
ción rara vez se observa.
• Si existiere encadenamiento, éste es de naturale-
za más multinlineal que unilineal, lo que supone la
aparición de una compleja red de actores y de fa-
ses difíciles de integrar en una sola dinámica.
• Debe establecerse una coherencia entre la fase
del diseño y la fase de la implementación.
El trabajo de Pressman y Wildavsky se inscribe en la
llamada generación de estudios top down, donde se
trata de identificar cuáles son esas precondiciones ne-
cesarias para asegurar una buena implementación de
Políticas Públicas como el resultado de una suerte de
inteligencia administrativa que era necesario desarrollar
en cada organización.
I. La tercera generación de estudios. Los modelos bottom up y la nueva gobernanza.
Ante las limitaciones de los estudios denominados top
down, donde los problemas de la implementación se-
rían superados con organizaciones más inteligentes, au-
tores como Elmore llamaron la atención sobre: “el más
serio problema del levantamiento hacia adelante, es su
implícita y no cuestionada suposición de que los crea-
dores de la política controlan los procesos organizacio-
nales, políticos y tecnológicos que afectan la implemen-
tación”, (citado por Revuelta. 2007, p. 145). El objeto de
148
La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
análisis entonces es la relación existente entre los llama-
dos burócratas de primer piso (quienes en realidad son
los encargados de velar por el cumplimiento de los obje-
tivos de la política en su labor cotidiana) y las estructuras
jerárquicas de la organización que se suponen descifran
los anhelos de la política definidos en el sistema político.
En el caso colombiano, estos funcionarios de primer piso
en muchas entidades son contratistas de corto plazo que
no están articulados a la lógica de la organización y tienen
objetivos e incentivos diferentes, lo que hace aún más com-
plicado esa coordinación que supone este modelo que ob-
serva la implementación de políticas como un proceso de
abajo hacia arriba, entendiendo por arriba la cúpula de la
organización, y el abajo, los llamados funcionarios rasos.
Posteriormente, la pregunta por la implementación
salió de la organización para empezar a mirar todo el
entorno político e institucional en el cual ésta se desen-
vuelve, por lo cual empieza a hablarse de estructura de
implementación, como un espacio en el cual coinciden
distintos actores, institucionales y no institucionales, y la
necesidad de identificar una forma; y empieza a ha-
blarse de gobernanza como el paradigma que permite
identificar una interfase entre el Estado y la sociedad.
Lo cierto es que estos enfoques plantearon la discu-
sión sobre la implementación, en los siguientes términos:
149
José Iván Cuervo Restrepo
• La implementación es una fase más de la Políti-
ca Pública, sobre lo cual en el diseño no se define
cómo resolver los problemas de coordinación en-
tre los distintos actores que terminan por lograr que
los objetivos propuestos no se logren.
• La implementación es una consecuencia ló-
gica de la Política Pública, y mientras estén
bien definidos los objetivos, las organizaciones
públicas no encuentran mayores obstáculos para
conseguirlos con sus propios recursos humanos,
técnicos y financieros, sumando en ese proceso a
otros actores no institucionales.
Mi reflexión para la discusión es que la implementación
está por fuera de la Política Pública, toda vez que ésta
termina con la selección de las alternativas, razón por la
cual el instrumento del ciclo de Jones no es suficiente para
entender y resolver los problemas de implementación, y
si bien los modelos del ACF de Sabatier y otros modelos
emergentes como el modelo de Redes22 ayudan a en-
tender los ámbitos en los cuales se define la implementa-
ción, éste sigue siendo un tema sobre el cual la investiga-
ción y la teoría tienen mucho que decir.
Los comentarios siguientes trazados a mano alzada
sugieren algunas líneas de reflexión e investigación para
seguir pensando los temas de implementación como un
22 Zornoza Bonilla, Juan Antonio. (2010). Enfoque de redes de política. Instrumento explicativo, analítico e investigativo. En: Enfoques para el análisis de Políticas públi-cas. Andre- Noel Roth Deubel, editor. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
150
La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
momento -más que una fase- fundamental de la Política
Pública.
• El diseño de las Políticas Públicas no incluye el ámbito
de factibilidad de la acción gubernamental; es
una variable impredecible y no controlable desde
el diseño.
• El alcance del concepto de la Política Pública es
una declaración general de intenciones, que ge-
neralmente no define el marco de implementa-
ción. Pasar de lo abstracto no medible a lo concre-
to medible, entraña una gran dificultad.
• En Colombia se suele confundir implementar con
ejecutar presupuesto. La ejecución de presupues-
to obedece a un cumplimiento de metas de corto
plazo, sin estar atado a objetivos estratégicos de
mediano plazo que trascienda gobiernos.
• No están claro los pasos técnicos que son necesa-
rios desarrollar para pasar de la hipótesis inicial a
la situación deseada. Hay un déficit de causalidad
que inicia generalmente en una mala definición
del problema.
• El corto plazo de los tiempos gubernamentales im-
pide el largo plazo que implican los consensos so-
bre Políticas Públicas.
• Asimetrías de información entre la hipótesis inicial y
los pasos que son necesarios desarrollar para lograr
los objetivos planteados, se convierten en el princi-
pal obstáculo de la Política Pública.
151
José Iván Cuervo Restrepo
• Los paradigmas teóricos que se basan en el debili-
tamiento del Estado, limitan el alcance de la imple-
mentación de políticas.
• La tercerización del servicio público, la precarie-
dad laboral y la falta de continuidad del recurso
humano, son factores que afectan la línea de con-
tinuidad que debe haber entre el diseño de la polí-
tica y su implementación.
• Hace falta una sociología de la administración pú-
blica y una cartografía social para entender mejor
los procesos de de diseño y ejecución de las políti-
cas.
• Hay una relación entre los objetivos y las metas pro-
puestas, los instrumentos elegidos y la implementa-
ción de la política, que deben estar definidos des-
de el diseño mismo.
• Hoy poco o nada sabemos del Estado, de su re-
curso humano. El Estado es una entidad opaca e
inaccesible al público. Los procesos de implemen-
tación son lejanos para el ciudadano, y a medida
que se reduce el espacio local, estas restricciones
son más significativas.
• Existe muy poca investigación sobre el Estado, so-
bre su actual diseño institucional.
• El ciclo del plan de desarrollo y de los proyectos
de inversión con las herramientas de planificación
presupuestal, hace difícil que se pueda hablar de
implementación de Políticas Públicas.
152
La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
En una perspectiva de agenda de investigación, Lewis
Gunn (1998), (citado por Buendía)23, nos propone lo que
él llama precondiciones para una buena implementa-
ción de Política Púbica, sobre lo cual debemos empezar
a desarrollar teorías y marcos analíticos:
a. Evitar que las circunstancias externas a la es-
tructura de implementación no imponga restric-
ciones perturbadoras, especialmente en las llama-
das variables no normativas que condicionan la
implementación ajenas a los procesos de imple-
mentación, tales como las condiciones socio-eco-
nómicas, la atención de los medios de comunica-
ción al problema, el apoyo de la opinión pública,
las actitudes de los ciudadanos, el apoyo de otras
autoridades, la calidad del liderazgo de los acto-
res políticos.
b. Disponer de recursos a lo largo de todo el proceso
de implementación, lo cual en el sistema de presupu-
estación y planeación colombiana es bastante difícil.
Es necesario pensar en una reforma estructural a los
procesos de planificación y presupuestación que
hoy limitan el diseño y la implementación de Políticas
Públicas.
23 Buendía, Alejandro V. (1998). Estudio Introductorio. En, Pressman Jeffrey L & Wildavsky Aaron. Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland. Fondo de Cultura Económica, México.
153
José Iván Cuervo Restrepo
c. Que exista una teoría válida de causa y efecto en-
tre el problema definido y los instrumentos de la Políti-
ca Pública24.
d. Que la relación entre la causa y el efecto sea di-
recta, y que si existen varios eslabones en el proceso,
el número de ellos sea mínimo y no se pierda el efecto
encadenamiento.
e. Que exista una sola unidad instrumentadora que
no necesite de otras para lograr su objetivo, o que
si necesita de otras, las interrelaciones entre ambas
sean mínimas, tanto en número como en importan-
cia. En el caso colombiano, muchas políticas, como
la de atención al desplazamiento forzado, deben ser
implementadas en coordinación entre el nivel nacio-
nal y los niveles territoriales sin que se haya podido
lograr un escenario eficiente, tal y como lo señaló la
Corte en el Auto 383 de 2010.
f. Que exista un completo entendimiento y acuerdo
sobre los objetivos que deban alcanzarse, y que estas
condiciones persistan a lo largo de todo el proceso
de instrumentación. Los cambios de Gobierno y con
ello los cambios de enfoque y de estilo de trabajo,
impiden que esta condición se logre.
24 Sabatier, Paul A. & Mazmanian Daniel A. (2000). La implementación de la po-lítica pública, un marco de análisis. En: La implementación de las políticas. Luis Fernando Aguilar Villanueva, editor. Miguel Ángel Porrúa, México.
154
La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
g. Que en la búsqueda de los objetivos acordados,
sea posible especificar con todo detalle y con una
secuencia perfecta las tareas o labores que deba re-
alizar cada participante. Como cada Gobierno trae
su equipo de trabajo, cada gobierno replantea los
objetivos y los instrumentos de la política afectando
la continuidad.
h. Que exista una perfecta comunicación y coordi-
nación entre los varios elementos (humanos y mate-
riales) implicados en el programa por instrumentar. Los
problemas de coordinación interinstitucional en el Es-
tado colombiano constituyen un gran obstáculo para
la implementación de Políticas Públicas. La variable de
complejidad que identificaron Pressman y Wildavsky
son especialmente agudos en el Estado colombiano, y
se constituye en un obstáculo poco estudiado.
i. Que quienes ejercen autoridad tengan control so-
bre los procedimientos y los resultados, lo cual es difícil
en un escenario institucional donde no existe la cul-
tura de la evaluación.
El análisis de Política Pública sigue siendo un
pensamiento emergente en Colombia. Los modelos
conceptuales aplicados son los mismos desarrollados
treinta años atrás y en contextos políticos, institucionales
y culturales diferentes, sin embargo, muchos de los pro-
blemas que los investigadores encontraron en países
155
José Iván Cuervo Restrepo
como Estados Unidos y algunos países europeos, se re-
producen en nuestras realidades de América Latina.
Los problemas de implementación están en el cora-
zón del problema del alcance de las Políticas Públicas
como instrumento de un mejor Gobierno y de una mejor
articulación entre la sociedad y el Estado, que está en el
trasfondo de la Política Pública. De suerte que superar los
problemas de implementación no sólo es un problema
técnico asociado a un mejor recurso humano, tecnológi-
co y capacidad institucional, sino también la necesidad
de superar la brecha entre actores institucionales, políti-
cos y sociales, que es la variable determinante en las limi-
taciones de un modelo que se ha venido construyendo
más desde la lógica de la racionalidad burocrática del
Estado de Derecho, que desde la del pluralismo social.
4. CONCLUSIONES
El análisis de Política Pública sigue siendo un
pensamiento emergente en Colombia. Los modelos
conceptuales aplicados son los mismos desarrollados
treinta años atrás y en contextos políticos, institucionales
y culturales diferentes, sin embargo, muchos de los pro-
blemas que los investigadores encontraron en países
como Estados Unidos y algunos países europeos, se re-
producen en nuestras realidades de América Latina.
Los problemas de implementación están en el cora-
zón del problema del alcance de las Políticas Públicas
156
La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
como instrumento de un mejor Gobierno y de una mejor
articulación entre la sociedad y el Estado, que está en el
trasfondo de la Política Pública. De suerte que superar los
problemas de implementación no sólo es un problema
técnico asociado a un mejor recurso humano, tecnoló-
gico y capacidad institucional, sino también la necesi-
dad de superar la brecha entre actores institucionales,
políticos y sociales, que es la variable determinante en
las limitaciones de un modelo que se ha venido constru-
yendo más desde la lógica de la racionalidad burocrá-
tica del Estado de Derecho, que desde la del pluralismo
social.
En Colombia se habla de formular Políticas Públicas
con una ambigüedad conceptual y metodológica que
impiden ver en la práctica un proceso de formación de
Políticas Públicas como lo exige el modelo clásico de las
fases de Jones. Como se dijo, cuando se habla de formu-
lar políticas generalmente se hace referencia a la ejecu-
ción de los programas y proyectos contenidos en los pla-
nes de desarrollo, con periodos de un año supeditados a
la disponibilidad de recursos presupuestales y muy con-
dicionadas a los proceso de contratación. La implemen-
tación como un escenario estratégico de sostenibilidad
y de consolidación institucional de las decisiones adop-
tadas que trascienda los gobiernos y establezca vínculo
entre el lenguaje institucional y el lenguaje social, está
lejos de ser una realidad.
157
José Iván Cuervo Restrepo
Es necesario entonces volver a pensar la función gu-
bernamental como unidad de análisis por excelencia
de la implementación de las políticas, tanto en las fun-
ciones de las distintas entidades estatales y guberna-
mentales, el recurso humano, la forma de vinculación
y permanencia en el servicio público, los procesos de
formalización de las decisiones, y la articulación que
existe entre los procesos políticos y los procesos técni-
cos donde se deciden qué problemas serán incorpo-
rados en la agenda y bajo qué enfoque serán carac-
terizados para identificar las alternativas de decisión,
con el propósito de ajustar la congruencia que debe
existir entre las demandas sociales y las exigencias nor-
mativas y jurisprudenciales de políticas y los resultados
efectivos.
Hoy, implementar es ejecutar presupuesto y contra-
tar, dos de las funciones que hacen parte de la imple-
mentación pero que debe ser entendida en una vi-
sión más amplia, y si se quiere más estratégico, como
el escenario institucional que permite dotar de mayor
legitimidad y sostenibilidad las decisiones políticas que
fueron adoptadas y técnicamente estructuradas. En
ese orden de ideas, la implementación de las Políticas
Públicas es la verdadera cara visible del Estado que re-
suelve los problemas de los ciudadanos.
158
La implementación de Políticas Públicas: un problema conceptual y metodológico
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Universidad Nacional de Colombia, Bogotá.
PARTE II: ESTUDIOS DE CASO
POLÍTICA SOCIAL E INCLUSIÓN
165
Camilia Gómez Cotta
5Ancestralidad, territorialidad
y prácticas culturales: retos permanentes en la
implementación de Políticas Públicas
Camilia Gómez Cotta25
“La memoria es una entidad en constante mutación,que nos permite modificar nuestro propio pasado”
Leopoldo Brizuela
Resumen
Entre los retos en la fase de implementación, segui-
miento y medición de impactos de las Políticas Públicas,
PP, están los de incorporar procesos identitarios, prácti-
cas culturales y derivaciones de la vivencia del territorio
en grupos específicos; por ejemplo, de colectivos que
se reconocen como afroidentitarios. El artículo presenta
una versión resumida de la investigación Identidades y
políticas culturales en Esmeraldas y Cali. Estudio de casos
sobre organizaciones afro, producción cultural y raza,
25 Candidata a Doctora en Estudios Culturales Latinoamericanos de la Universidad Andina Simón Bolívar, sede Ecuador – Quito. Docente de la Facultad de Comunica-ción y Publicidad, en la Universidad Santiago de Cali, miembro de la Red de Ges-tores Culturales del Valle del Cauca. Miembro del Grupo de Investigación Gicompu. Correo: camilia.gomez00@usc.edu.co.
166
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
contribuyendo a la reflexión en torno a algunas tensio-
nes que se presentan en la implementación de las PP,
cuando se comprende la cultura como campo de ba-
talla (Wallerstein, 2000).
Palabras clave: políticas públicas y culturales, ances-
tralidad, territorialidad, afroidentidad, cali
1. INTRODUCCIÓN
¿Cuáles son los desafíos que los grupos afro plantean
en torno a las Políticas Culturales y su relación con proce-
sos identitarios en Cali? ¿De qué manera redimensionan
las prácticas socioculturales y las PP en esta ciudad?26 Un
aporte a estas inquietudes, lo proporcionan actores cla-
ves en la implementación de las Políticas Públicas: los
colectivos afrocaleños. El abordaje se propone en cuatro
momentos: 1) Exposición de la metodología empleada;
26 Señala textualmente el “ANÁLISIS REGIONAL DE LOS PRINICIPALES INDI-CADORES SOCIODEMOGRÁFICOS DE LA COMUNIDAD AFROCOLOMBIANA E INDÍGENA, A PARTIR DE LA INFOMACIÓN DEL CENSO GENERAL 2005” que, “de los 2.075.380 de habitantes que fueron censados en el municipio de Cali, el 0,5% se auto-reconocieron como indígenas; como afrodescendientes/negros, el 26,2% y finalmente el 73,0% hace parte de la población sin pertenencia étnica, en su mayor parte blanca/mestiza. Fuente: http://www.dane.gov.co/files/censo2005/etnia/sys/Afro_indicadores_sociodemograficos_censo2005.pdf, consultado 01/10/2012.
En esta línea, el 06 de octubre de 2012, el diario de regional El País (versión di-gital) realizó un informe comparando cifras del DANE, respecto a otras fuentes de información municipal, que señala lo siguiente frente a la población afrocaleña: “mientras el Dane señala que el 26,4% de los caleños se reconoce de raza negra, un estudio de la Alcaldía dice que en la ciudad esta población llega al 60%. El 40% de ella es desempleada. De cada cien jóvenes que termina el bachillerato, sólo uno se gradúa en la universidad. Cali alberga cerca de 2 millones 69 mil personas… El Distrito de Aguablanca es el sitio donde más se congrega la población afro con más de 800.000 habitantes. Fuente: http://historico.elpais.com.co/paisonline/calionline/notas/Febrero062007/blanco.html. Consultado 06/10/2012.
167
Camilia Gómez Cotta
2) Relación de procesos y contribuciones históricas de la
población negra en Cali; 3) La exploración desde la pers-
pectiva de modernidad/colonialidad27 de elementos teó-
rico-analíticos para la comprensión de la agencia-otra, y
4) A manera de conclusión se abordan los retos en la im-
plementación de Políticas Públicas en una ciudad como
Cali, desde estos actores y sus agencias.
2. METODOLOGÍA
La investigación de enfoque cualitativo, se desarrolló
empleando técnicas propias de la etnografía; haciendo
uso del diario de campo, la observación participante y
la no participante. De manera paralela se generaron en-
trevistas en profundidad, y grupos focales con líderes y/o
representantes de los colectivos afros con los cuales se
desarrolló la investigación. Los resultados se trabajaron
desde el análisis hermenéutico en tanto
Se trata de dar una interpretación global a un hecho, de comprenderlo, de darle el sentido que tiene para el grupo que está comprometido en esa praxis social. Pero el fundamento ya no es predominantemente analítico, en el sentido de tratar de desbaratar un sistema y dejarlo separado para poderlo ver claro. La historia y la hermenéutica tratan precisamente de re-construir todas esas piezas aisladas que aparecen en la
27 Hago referencia al análisis que en el 2003 realizó Arturo Escobar en el artículo “Mundos y conocimientos de otro modo”, en la revista Tabula Rasa, No. 1. Págs. 51-86. Enero-diciembre 2003, en el que el autor “presenta y examina críticamente el trabajo de un grupo de investigadores en Latinoamérica y en los Estados Unidos que están elaborando una novedosa interpretación de modernidad, globalidad y diferencia. Escobar expone cómo ha denominado este grupo como “el programa de investigación de modernidad (Escobar 2003: 51).
168
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
diversas interpretaciones de los hechos, en los diversos textos, en las diversas versiones, para recapturar todo el sentido (Ávila, 2010, p. 37).
Como resultado del empleo de fuentes primarias con
documentos históricos, se arrojó la propuesta analítica
que se verá en los acápites siguientes y conducirá a
aportar elementos en la implementación de Políticas Pú-
blicas, teniendo en cuenta elementos de agencia afroi-
dentitaria y territorialidad en Cali.
3. LA (DES) ORGANIZACIÓN DE LA HISTORIA CULTURAL AFRO EN CALI
La sultana del Valle está ubicada en el valle interandi-
no que forma la Cordillera de los Andes entre las cade-
nas montañosas occidental y central del país. El impulso
económico y el auge modernizador data sólo del siglo
XX, en tanto…
Durante cuatro siglos, la aldea de Santiago de Cali vivió el tiempo lento de la tradición y el reducido espacio de la cuadrícula colonial. Desde las postrimerías del si-glo XIX una nueva mentalidad -mezcla de apego a las viejas formas sociales y aspiración a las novedades- co-mienza a animar la lucha por el progreso material de Cali y la región vallecaucana. El aislamiento regional que impedía la inserción en las corrientes agro-exporta-doras y el acceso al mercado del interior del país, era el principal obstáculo… Al iniciarse el siglo XX comienza un arduo despegue hacia la modernización (Vásquez, 2001, p. 3-4).
169
Camilia Gómez Cotta
¿Cuál ha sido el tránsito de los afropobladores desde su arribo hasta la contemporaneidad en los procesos de modernidad/colonialidad vividos? En gran parte de la
historia colonial y republicana de la ciudad, los afropo-
bladores vivieron de actividades como la minería, la pes-
ca, el pancoger; luego, grosso modo, se articularon a las
producciones artesanales de la ciudad y, paulatinamen-
te, transitaron bajo el gran denominador de “pueblo”,
hacia la vida republicana.
El cruce de caminos, expresión que acompañó la re-
presentación de Cali en los cronistas españoles durante
la colonia, la señalaban como un lugar a media vía en-
tre Popayán, la salida al mar del sur y Cartago, lugares
significativamente más importantes durante la colonia
que la hidalga ciudad de Cali28. Geográficamente ha
estado anclada a los procesos de modernidad/colo-
nialidad sucedidos a partir de la conquista territorial es-
pañola y la pacificación católica entre el valle interan-
dino del río Cauca y el río que adoptó el nombre de la
ciudad y que fijó un lindero natural entre los primeros
“nobles” vecinos españoles y comunidades indígenas
que vivían en la otra orilla de la corriente. Pese a la es-
casez poblacional vivida entre finales del siglo XVI y me-
diados del siglo XVIII (Colmenares, [1976] 1997, p. xviii),
opuesta a la disponibilidad de tierras para la explota-
ción latifundista, Cali,
28 Otra expresión de los cronistas durante la colonia.
170
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
…como todas las aldeas españolas desparramadas en América que usaban este título ostentoso, concentraba en torno a la plaza mayor no sólo los símbolos de la vida civil y religiosa y algunos almacenes de comerciantes, sino también las casas ‘altas’ de sus hijos privilegiados. Prolon-gando este pequeño núcleo de ocho o diez manzanas, se extendían los barrios (Colmenares, [1976] 1997, p. 103).
Los españoles obtuvieron la mano de obra en un pri-
mer momento de los indígenas, a través de la encomien-
da; luego de afrodescendientes con la trata de perso-
nas inicialmente provenientes de África, a quienes se les
denominaba “bozales” y, paulatinamente, de los “crio-
llos”, designación otorgada a los esclavos nacidos en la
ciudad o las haciendas29. Las labores estaban ligadas a
la ganadería extensiva en el latifundio durante los siglos
XVI y XVII, y a las propias de la hacienda proveedoras de
los enclaves mineros en el siglo XVIII.
El ejercicio del poder y la dominación ejercido por es-
pañoles y criollos sobre los recursos naturales y los gru-
pos étnicos diferentes como los indígenas y la población
esclavizada, no se redujo al factor de producción; tam-
bién evidenció para el caso de los vecinos de Cali, la
clara relación entre explotación étnico-social y explota-
ción natural. Los vecinos nobles de Cali eran propieta-
rios de extensos territorios en haciendas y/o minas, y la
otredad, representada en mestizos, indígenas y como
29 No debe dejarse de mencionar el aporte que en mano de obra se obtuvo de los “mestizos” en la región, de acuerdo, entre otros estudios, a los realizados por Colmenares, ver Terratenientes, mineros y comerciantes, siglo XVIII. TM Editores-Universidad del Valle-Banco de la República-Colciencias. 1997.
171
Camilia Gómez Cotta
último, escaño negros, la cara oculta de la opulencia,
el latifundio y la acumulación de riqueza con plusvalía
social. Por fuera de la hacienda y las minas, los esclavi-
zados también eran usados como mercancía y fetiche,
es decir, objetos suntuarios que connotaban el poderío
y abolengo, de acuerdo a la cantidad de esclavos que
los vecinos tuviesen “ociosos” en la ciudad. A diferen-
cia de las plantaciones, inscritas en lógicas comerciales
y mercados a gran escala, la producción y dueños de
haciendas30 en el Valle del Cauca, requerían de la acti-
vidad minera para su preservación económica y social,
garantizando un mercado local, en la ausencia de uno
externo. En cuanto a la vida y acontecimientos de los
pobladores esclavizados en esta región, la dominación
ejercida sobre los cuerpos de los primeros pobladores
de la diáspora africana, también se dio sobre las formas
de comunicación. Se desplegó la hegemonía y domi-
nación española centrada en “el control de la subjetivi-
dad, de la cultura, y en especial del conocimiento, de
la producción de conocimiento” (Quijano, 2005, p. 225).
Una de las formas de resistencia cultural fueron las ex-
presiones corporales y musicales, que hoy reconocemos
en las danzas folclóricas.
Históricamente en Cali podemos hablar de expresiones culturales afro desde tiempos ancestrales, siendo carac-terísticos de la zona del Pacífico, más que de Cali pro-
30 “…explotada con trabajo dependiente, con un empleo escaso de capital y que produce para un mercado a pequeña escala” según de Eric Wolf y Sydney Mintz, retomada por Colmenares, pié de página. Pág. 21.
172
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
piamente, danzas como el Currulao, que es la danza patrón del occidente colombiano, el Abozao, La Moña, El Bunde, La Caderona, la Mazurca, etc. Todas estas danzas tienen una amplia connotación afro, transmiti-das de generación en generación….31
4. LA AGENCIA-OTRA, TERRITORIALIDAD, IDENTIDADES Y NARRATIVAS PROPIAS
… lejos de estar eternamente fijas en un pasado esencial, las identidades se hallan sujetas al ‘juego’
continuo de la historia, la cultura y el poder.Stuart Hall
Catherine Walsh (2005) problematiza el trazado tradicio-
nal que sobre las identidades han favorecido las ciencias
sociales, incorporando la comprensión de patrones propios
de la dominación colonial; revaluando y contextualizando
los estereotipos sobre los negros. Tomando este aporte,
propongo incorporar en Cali, el tránsito de sujetos socia-
les entre diferentes lugares geográficos, o lo que Barbary y
Hoffmann denominan sistema de lugares, para vislumbrar
las dinámicas identitarias y territoriales en la construcción
de Políticas Culturales en movimientos sociales de base. In-
tegrar las experiencias silenciadas y ancestrales desde las
cuales los movimientos sociales generan en la contempo-
raneidad sus propias Políticas Culturales, y por tanto, desde
donde evalúan la implementación de las Políticas Públi-
cas que les atañen de manera directa. Para el caso de los
movimientos afrocaleños, apenas se empieza a contar sus
historias y memorias locales. De aquí que propongo deno-
31 Entrevista realizada a Arlex Gómez. Cali, julio 07 de 2006.
173
Camilia Gómez Cotta
minar agencia-otra32, como la posibilidad narrativa desde
la diferencia cultural33, donde las prácticas silenciadas lle-
vadas a cabo por los sujetos sociales históricamente sub-
alternizados en los procesos de modernidad/colonialidad
re-existen (Albán, 2006) desde el mismo momento del trans-
plante y la esclavización en América.
Esta agencia-otra devela la matriz colonial, la natura-
lización de la discriminación racial/étnica y cultural (No-
boa, 2005), así como la producción discursiva de subje-
tividades dominadas/dominantes y proporciona, desde
la experiencia política, el desciframiento de prácticas
de re-existencia identitaria, política y cultural. Al explorar
los aportes de las agencias-otras en Cali, articulado al sis-
tema de lugares, la implementación de Políticas Públicas
debe incorporar el elemento intercultural, en tanto
El hecho de que la interculturalidad emerja como una de-manda de la sociedad, desplaza la posibilidad de su gestión pública hacia el campo de la política, porque la construc-ción de escenarios públicos interculturales conlleva el cues-tionamiento al patrón de dominación colonial en el que se sustenta el Estado nacional… (Torres-Dávila, 2010, p. 15).
32 Me baso en el paradigma otro propuesto por Mignolo, como “la diversidad (y diversalidad) de formas críticas de pensamiento analítico y de proyectos futuros asentados sobre las historias y experiencias marcadas por la colonialidad más que por aquellas dominantes hasta ahora, asentadas sobre las historias y experiencias de la modernidad” (Mignolo como se citó en Albán, 2005, p. 48).33 Para comprender mejor la tenacidad de los seres esclavizados, en permanente con-dición de represión, se hace necesaria la (re)creación de la memoria histórica, empresa que excede en objetivos y condiciones, la posibilidad real del presente artículo. Interesa sí, enfatizar una ruta posible para continuar el camino de la diáspora en el valle interan-dino del Cauca, en un ámbito y análisis diferente al realizado hasta el momento en el Pacífico colombiano, desde una mirada y análisis de modernidad/colonialidad. Articular lugar-memoria histórica se hace vital a la luz de quien escribe para (des)cifrar la diferen-cia cultural (Mignolo; 1999) de la agencia-otra de la diáspora en el Valle del Cauca.
174
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
El lugar, la vivencia territorial, es vital en los procesos
actuales de globalización; (re)escribir la historia del lugar
en tanto “es central al tema del desarrollo, la cultura y
el medio ambiente, y es igualmente esencial, por el otro
para imaginar otros contextos para pensar acerca de la
construcción de la política, el conocimiento y la identi-
dad” (Escobar; [2003] 2005, p. 131). En este sentido, hay
aún mucha historia por re-pensar para Cali,
… como la experiencia de una localidad específica con algún grado de enraizamiento, linderos y conexión con la vida diaria (aunque su identidad sea construida y nunca fija)- continúa siendo importante en la vida de la mayoría de las personas, quizás para todas (Escobar; 2003/2005, p 115).
Este es un aporte de las Políticas Culturales que emer-
gen de los movimientos sociales, a la implementación de
Políticas Públicas, en tanto la vivencia del lugar trascien-
de las tradicionales maneras de analizar recursos, ciclos
de protesta, etc. de los movimientos sociales, y contri-
buye a re-pensar el sentido de la gobernanza desde las
bases sociales hacia donde apunta, para el caso de los
grupos afroidentitarios, Políticas Públicas de juventudes,
grupos artísticos, culturales, barriales, etc. en Cali.
El lugar, entonces, permite interpretar la cultura y los
diferentes sujetos históricos cohabitantes de un territo-
rio. Estas relaciones deben ser explicadas, dando cuen-
ta no sólo de la circulación del capital y del aislamiento
175
Camilia Gómez Cotta
parcial con los centros de poder, sino también y sobre
todo, con la forma de circulación de la experiencia lo-
cal, de los múltiples vínculos entre identidad, lugar y po-
der, para no caer en la “naturalización” de los sujetos
y las relaciones entre estos, así como tampoco en la
“esencialización” y/o folclorización de los seres huma-
nos que han participado de ella y configuran en la ac-
tualidad un espacio cultural para entender lo que Esco-
bar denomina lugar/poder/identidad. La comprensión
de los sujetos históricos que, al tiempo de ser forjados
por la dominación, subjetivados por el poder, re-signifi-
can el lugar, las relaciones de poder y despliegan estra-
tegias culturales en el tiempo.
El tránsito de “lo negro” a “lo afro”, como la compren-
sión que trasciende los etnónimos y permite descifrar las
relaciones de los sujetos sociales con la ciudad y la re-
gión (interandina y Pacífica), (re)descubriendo también
el sentido político del sujeto y el lugar, tal como lo expre-
só un miembro del GAUV:
Los negros son otra cosa; sí, porque (de) nosotros hay muchas y muchos… entonces ‘lo afro’ como concepto político… ya viene con todo un concepto político de reivindicación; se hace necesario hacer una historia donde los negros seamos más que un invento que viene por la colonialidad34
34 Entrevista realizada con Vladimir Angulo Valencia, economista, Vladimir Cara-balí Hinostroza, estudiante de economía, Jhon Henri Arboleda, licenciado en cien-cias sociales, Luis Ernesto Valencia, licenciado en historia, José Caicedo, Oscar Larrahondo, miembros del GAUV. Octubre 05 de 2005
176
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
La construcción identitaria en el caso afrocaleño, se
convierte en un desafío para la implementación de Po-
líticas Públicas que incorporen elementos culturales des-
de la mirada modernidad/colonialidad. Si bien como lo
plantean Walsh, Restrepo y León, “las identidades juegan
un rol clave en los procesos de la política cultural de los
movimientos sociales” (Walsh, Restrepo & León, 2005, p.
5); éstas para la afroidentidad en Cali, se diluyen en la re-
presentación que el sujeto y discurso dominador diseñó
para la barbarie, la masa, la muchedumbre, la clase ar-
tesanal, el campesinado incivilizado a quienes tendrían
que conducir la élites civilizadas criollas de la república
decimonónica o el Estado moderno del siglo XX, por el
camino del progreso y el desarrollo.
Frente a la posesión territorial de la élite, primero espa-
ñola y luego criolla, una posible táctica subalterna pudo
haber sido el cambio de residencia (y re-existencia) de los
afrocaleños, quienes en lugares relativamente cercanos
a la ciudad, desarrollaron tradiciones que se conversan
hoy, como la celebración de la natividad en Quinamayó,
a unos cuantos kilómetros de Cali; la pesca en Paso la
Bolsa, caserío adyacente al río Cauca, límite actual con
el departamento del Cauca, así como la incorporación
de la pelea de gallos, re-significando culturalmente esta
práctica a lo largo de los siglos subsiguientes hasta la con-
temporaneidad; las tradiciones gastronómicas desarrolla-
das en veredas cercanas a la ciudad, que perviven hoy
177
Camilia Gómez Cotta
en tradiciones como los manjares y dulces35 de la región,
que eventualmente hicieron parte de la vida caleña du-
rante este periodo en los barrios periféricos o centrales, en
tanto, como lo expone Germán Colmenares,
En la ciudad de Cali no parece haber existido un con-finamiento racial, aunque en algunos barrios la presencia de negros, mulatos libres e indígenas fuera más numerosa que en otros. El hecho que existiera buen número de es-clavos negros domésticos debía hacer nugatorio cualqui-er tipo de confinamiento. Además, gente de color pardo poseía casas y solares en El Vallano, Santa Rosa y aún en El Empedrado36 (Colmenares, [1976] 1986, p. 107).
Otro lugar donde es posible escuchar voces negras
subalternizadas, es en las mismas leyes promulgadas
por el temor de la élite civilizada criolla. Promulgada
la Ley de la Vagancia en 1843, ocho años antes de la
abolición de la esclavitud, se hace válido reflexionar
en torno a la cantidad de libertos deambulando por
la ciudad, la posibilidad de transitar la ciudad, no sólo
a hurtadillas en busca de enclaves libertarios como los
palenques, sino también al interior de las calles, de las
casas, en calidad posiblemente de artesanos, manda-
35 Dado el excedente de los trapiches, así como la gama de variedad frutal de la región y el encierro de la economía en ella misma, la conserva de alimentos, espe-cialmente los dulces y postres, hacen parte de la tradición culinaria presentes en la actualidad en tradiciones como el regalo de macetas -dulces caseros- para los ahijados en las fiestas de San Pedro en julio.36 Los barrios eran la prolongación de la concentración en torno a la plaza mayor donde residían las casas altas y los privilegiados españoles. El Vallano era el más po-pular, construido en terrenos ejidales dispuestos para el usufructo colectivo del cual se apoderarían también los terratenientes, constituyéndose aún hoy en un recurso en manos de pocas familias, entre las que se encuentran apellidos como Caicedo y Meléndez, dueños, entre otros, de inmobiliarias y constructoras de prestigio nacional.
178
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
deros, domésticos, carniceros, incluso, como lo eviden-
cia Colmenares, como dueños de casas y solares. Res-
catar la historia republicana del negro en Cali desde la
diferencia colonial, tal cual es la invitación de Walter
Mignolo, es una deuda necesaria de ser saldada para
comprender la dinámica de los movimientos afroidenti-
tarios en esta ciudad y región.
De acuerdo a Cristina Rojas, la construcción del Es-
tado-Nación decimonónico, tuvo en las élites criollas a
los portadores de violencia simbólica, discursiva y efec-
tiva sobre la otredad, representada por mujeres, indios,
criollos y los últimos otros: los negros. Para Rojas, la élite
criolla colombiana se encontró en una encrucijada lue-
go de la independencia, en tanto se mostraba como
portadora del proyecto civilizador que había expulsa-
do al antiguo régimen; las identidades empezaban a
desdibujarse, así como las instituciones coloniales. Para
esta autora,
… con la Independencia desapareció la diferenciación entre lo externo y lo interno. ‘Civilizados’ y ‘bárbaros’ se encontraron dentro del mismo espacio territorial. Per-dida esta diferenciación, ¿cómo proceder? ¿Cómo im-plementar la civilización? (Rojas, 2001, p. 86).
El deseo civilizador de las élites conservadoras y libe-
rales, imponía a las otredades identidades y caracteres
que tenían matices de acuerdo a la región en la que
se encontrasen. En el caso del Valle del Cauca, el ne-
179
Camilia Gómez Cotta
gro era temido y necesitado. Temido por la ferocidad
mostrada en los palenques, y necesitado en la conquis-
ta por nuevas tierras, donde la relación de dominación
pasaba de la esclavitud al terraje o concertaje37.
La ciudad, que hasta la llegada de la vía férrea vi-
vía un aletargamiento social, económicamente expe-
rimentaba un relativo aislamiento tanto de los centros
del poder nacional (lo que no impidió para nada una
cruenta guerra entre liberales y conservadores de la re-
gión por el poder local), así como los económicos de
ultramar. La transición entre el modelo feudal y la emer-
gente modernización de la ciudad hizo de los afropo-
bladores, así como de los otros seres subalternizados,
parte de los cinturones de miseria que rodeaban, des-
de los cerros tutelares, la ciudad de los pocos dueños y
su comercio.
Los procesos de modernidad/colonialidad que signa-
ron la práctica identitaria en los afrocaleños desde la es-
clavitud hasta la contemporaneidad, se ha nutrido del
patrón de poder comprensible desde la matriz colonial
(Noboa, 2005), tanto en la constitución de subjetividades
funcionales al poder hegemónico y colonizador, como
en los niveles de significación que normalizaron la domi-
nación y discriminación racial haciendo del mestizaje un
ejercicio de limpieza racial, que impidió (y aún impide)
37 Estas formas de tenencia de tierra le otorgaban al antiguo esclavo una porción de tierra para el pancoger, a cambio de fuerza de trabajo.
180
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
re-conocer la diferencia colonial que en la ciudad de
Cali, ha vivido la diáspora afrodescendiente, sus relatos,
historia, identidad y cultura.
La historia identitaria de la población negra en casi
quinientos años desde la llegada española a esta ciu-
dad, se distingue del proceso socio histórico de otras
áreas de la actual Colombia, por varios aspectos: 1) El
mestizaje como proceso permanente desde la colonia
llevado hasta el límite posible en Cali; esto es como “el
soporte de una discriminación indirecta, cobijada en la
ideología del mestizaje” (Barbery & Urrea, 2004, p. 57), a
diferencia de una más reciente práctica en el Pacífico
colombiano, por ejemplo 2) los regímenes de naturale-
za (Escobar, [2003] 2005) diferenciados, proporcionando
para los pobladores del Pacífico, apropiaciones de terri-
torialidad y reconocimiento jurídico en geografías racia-
lizadas y, para otros -caleños-, “narrativas dominantes de
la modernidad” (Coronil, 2005, p. 89), 3), donde la natu-
raleza connotaba, al igual que los afrodescendientes, la
barbarie por conquistar, dominar y civilizar. 4) El proce-
so identitario que, para el caso de Cali, debe tener en
cuenta no sólo la discriminación racial, sino también las
categorías de clase, la división del trabajo38, y 5) el cons-
38 Hacia finales del siglo XIX, esta población se había transformado, en su gran mayoría, en un campesinado y un artesanado negro-mulato urbano (Aprile-Gniset 1994). Posteriormente, con las profundas transformaciones demográficas y so-cioeconómicas de la sociedad colombiana durante el siglo XX, la gente negra ha conformado un importante grupo poblacional de nuestra sociedad, que comprende hoy en día desde zonas rurales en donde históricamente había alcanzado la mayor concentración, hasta asentamientos urbanos en las grandes ciudades del país al igual que en las ciudades intermedias (Barbery & Urrea, 2004, p. 52).
181
Camilia Gómez Cotta
tante diálogo cultural que realizan en la contemporanei-
dad los pobladores afrodescendientes de otras regiones
de Colombia con los habitantes urbanos y viceversa. El
cruce de caminos sigue vigente en la actualidad para
los moradores, generando lo que Barbary y Hoffmann
denominan un sistema de lugares39 entre la costa Pací-
fica y Cali, o “la aventura y el enigma de lo desconoci-
do” (Albán, 1999, p. 26) para el caso de afropatianos,
proporcionado por los procesos de modernización que
tuvieron lugar desde la segunda mitad del siglo XX, en la
cual pobladores patianos, entre muchos otros afrodes-
cendientes, migran y se adaptan (adaptando a su vez)
culturalmente la ciudad, tal vez abandonada por sus an-
cestros en el cimarronaje hacia el palenque “el castigo”,
siglos atrás.
5. IMPLEMENTACIÓN DE PP, EN DIÁLOGO CON LAS POLÍTICAS CULTURALES
Ubicados en la época actual, luego de una mirada pa-
norámica en torno a la historia de los afrodescendientes en
una ciudad como Cali, podemos observar cómo el discurso
39 Los autores hacen alusión a la “intensificación y la complejización de la mo-vilidad (que) permiten que se relacion (en) allí, de una nueva manera, diferentes tipos de lugares urbanos y rurales, transformando sus poblaciones y estructuras demográficas, económicas y espaciales. Resumiendo, la región Pacífica, habitada desde la Colonia por una población negra en condición de esclavitud y manumi-sión, vive desde hace unos treinta años un éxodo rural permanente. Pero, a partir de comienzos de los años noventa, su rápida integración al espacio económico nacional e internacional ha tenido por corolario la intensificación y diversificación de flujos migratorios cuyos motores son éxogenos” (Barbary & Hoffman, 2004, p. 113).
182
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
racial oficial transitó en cuatro décadas40 hacia la preocu-
pación en torno a la dimensión administrativa de la cultura
por parte de los Estados-naciones modernos. Los proble-
mas identitarios, abordados de manera tangencial por los
países centrales y los organismos internacionales antes de
la II guerra mundial, se constituyeron en objetivos centra-
les de la agenda cultural, desde la comprensión étnica de
los pueblos y países del Tercer Mundo. El caso colombiano,
de acuerdo a la postura del maestro Olivella en torno a la
Constituyente previa a la nueva constitución nacional en
1991, sintetizaría parte de lo expuesto, en tanto
… se reconoce que Colombia es multiétnica y pluricul-tural. Pero no se dice cuáles son las etnias y culturas. No se mencionan los aborígenes colombianos; a los descen-dientes africanos, o los españoles. Tomada la definición de la UNESCO, que eludía la alusión a razas -vocablo que se convirtió en tabú desde el nazismo-, se determinó que Colombia, al igual que el resto del mundo, era mul-tiétnica y pluricultural. Los constituyentes aterrizaron esa definición, afirmando que en Colombia existen minorías
40 La cultura como ámbito de intervención estatal, controlable, administrable, medi-ble y utilizable como herramienta para el modelo liberal y eurocéntrico de desarrollo y progreso, emerge en el contexto de la segunda posguerra mundial. De manera implícita, la acepción oficial de Políticas Culturales alude a organizaciones, norma-tividades e inversiones económicas, pero no incluye debates de los actores socio-históricos que han promovido y alimentado las diversas expresiones culturales a lo largo de la historia de los países andinos o Latinoamericanos. La designación tampoco incluye las múltiples vivencias y transformaciones de los lugares/ciuda-des, lugares/regiones, lugares/poblados y las Políticas Culturales que aún sin esta denominación, han agenciado los diversos actores sociales que las han alimenta-do, gestado, luchado y transfigurado. Para el caso colombiano en general, y del lugar/ciudad de Cali, particularmente, la normatividad existente desde la creación de Colcultura, hasta la del Ministerio de Colombia, no da cuenta de la relación raza-cultura presente en la historia de la ciudad desde la colonia hasta nuestros días. Las expresiones silenciadas de los afropobladores arrojan el acervo social, política e histórica de la diáspora en esta ciudad hacia una invisibilidad simbólica, hacia una invisibilidad cultural. De igual forma, contribuyen en el silenciamiento del mestizaje como práctica y política cultural de la élite dominante para acallar el tema racial.
183
Camilia Gómez Cotta
negras, con lo cual desconocen la africanidad del ne-gro colombiano41.
5.1 POLÍTICAS CULTURALES
Investigadores culturales latinoamericanos como Nés-
tor García Canclini, acuñarían la expresión políticas cultu-
rales para designar prácticas y estructuras administrativas
propias de los Estados-nacionales, realizadas a través de
instituciones oficiales o privadas especialistas en temas cul-
turales, creadas para tal fin. A partir de esta instituciona-
lidad, se promoverían eventos, encuentros o actividades
desde una visión de cultura estática y sin contradicciones
sociales, o éticas. De esta manera, las Políticas Culturales
podrían entenderse como la gestión de recursos exentas
de los nudos y redes del poder económico, social y políti-
co, que sí contribuirían a normalizar y canalizar los recursos
culturales de las comunidades y localidades en nombre
del desarrollo y el progreso. De fondo estaría nuevamente
el deseo civilizador globalizado, con un discurso renova-
do, incluyente, globalizante, colonial.
García-Canclini, asesor cultural para la Unesco en dife-
rentes periodos, propuso entender las Políticas Culturales
para América Latina como “el conjunto de intervenciones
realizadas por el Estado, las instituciones civiles y los grupos
comunitarios organizados, a fin de orientar el desarrollo
41 Entrevista realizada al maestro, médico, escritor y afro activista, Manuel Zapata Olivella, por Aiden Salgado, en el marco del I Encuentro del Fortalecimiento de Juventudes Afros. Buenaventura, octubre 2004.
184
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
simbólico, satisfacer las necesidades culturales de la po-
blación y obtener consenso para un tipo de orden o de
transformación social” (García-Canclini, 1987, p. 26). Esta
definición ubica en un mismo horizonte discursivo a institu-
ciones civiles y grupos comunitarios con el Estado; el interés
central es el desarrollo de estrategias que democraticen
los bienes simbólicos encontrando las demandas culturales
tradicionales y populares, para alcanzar cambios estructu-
rales de/en las sociedades latinoamericanas. El fondo del
escenario, no mencionado explícitamente, es el mercado
cultural; la inmersión de los Estados y la administración de
la cultura como recurso (Yúdice, 2002), en la lógica de la
economía global. En el esquema analítico propuesto por
García-Canclini en torno a la transformación de las Políti-
cas Culturales, ubica al Estado y no a las naciones (a la
constitución y luchas simbólicas y por tanto culturales y po-
líticas), como el ente rector y administrador de las mismas.
Si bien existe una real preocupación por las manifes-
taciones culturales subalternas y su connotación política,
el análisis descrito enfatiza en luchas de clases, sectores
populares, iniciativas populares y movimientos populistas,
que pese a ser necesarias como categorías de análisis en
las ciudades contemporáneas, no dan cuenta de pro-
cesos de largo aliento como los abordados para el caso
afroidentiario en ciudades como Cali. Otra preocupación
no explícita del autor tiene que ver con el abordaje de la
administración cultural en el modelo neoliberal, en tanto
185
Camilia Gómez Cotta
La última etapa de fortalecimiento de la acción cultural de los Estados, fue durante la década de los sesenta, y en ciertos países a principios de los setenta, cuando América Latina alcanzó un desarrollo más sostenido y diversificado; crecieron la producción y el mercado in-terno, y se amplió el consumo a nuevas capas sociales.
Esa incorporación de sectores antes excluidos se manifestó también en el campo cultural: el cambio básico fue el acel-erado crecimiento en el ingreso a la educación superior… Hubo asimismo un vertiginoso desarrollo de las ciencias sociales y las vanguardias artísticas; nuevas tecnologías modernizaron la producción y difusión cultural (expansión de la tv, uso de materiales y procedimientos avanzados en el diseño industrial y la creación artística). Aunque no fueron eliminadas las desigualdades entre las clases con el acceso a la cultura, se extendió su circulación y se democ-ratizaron sus contenidos. Algunos Estados contribuyeron a este proceso creando nuevos organismos para promover el arte y la educación, e iniciaron una política institucional sistemática en el área cultural, como ocurrió en Brasil, Perú, Venezuela y Colombia (García-Canclini, 1987, p. 38-39).
Desde esta perspectiva, se evidencia que para Gar-
cía-Canclini las Políticas Culturales se resuelven en un
mercado cultural donde la democratización estaría re-
presentada por la libre circulación de los bienes simbó-
licos de la alta cultura, disponibles a sectores populares
desde la educación formal, que también debería pro-
porcionar los recursos para apreciarlos e incorporarlos.
En el trabajo sobre Políticas Culturales en Colombia, de-
sarrollado por Úrsula Mena Lozano y Ana Rosa Herrera
Campillo, se expone que
186
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
Apoyados en diversos estudios históricos, el recuento de épocas referidas a la institucionalización de la cultura en Colombia tiene como punto de partida la presencia milenaria de nuestras diversas comunidades indígenas en los ámbitos geográficos del país. Con distintos gra-dos de estructuración, unas eran verdaderas naciones, y otras, agrupaciones tribales; todas tenían sus particu-lares patrones sociales y religiosos, estatus político, siste-mas de producción agrícola y artesanal, sistemas de creencias y valores, y reconocidos conocimientos cientí-ficos (Mena & Herrera, 1994, p. 101).
El fragmento expuesto permite observar varias aris-
tas de la visión oficial en torno a las Políticas Culturales.
De un lado, el carácter antiguo otorgado a las comu-
nidades indígenas, que sólo como escenario de fondo
y milenario, tienen cabida en la institucionalización de
las Políticas Culturales estatales. De otro lado: el desco-
nocimiento sobrelos afrodescendientes, sus poblaciones,
sus lugares, sus formas de ser y existir en nuestro país.La
fórmula discursiva para la evasión al tema racial, es la
omisión de las Políticas Culturales desde el paradigma
de la indianidad en una perspectiva tan milenaria, que
parecería incluir toda la polifonía cultural de las voces
subalternas en la actual Colombia. Se continúan eviden-
ciando las experiencias afro silenciadas, además de la
necesidad de expertos intérpretes (antropólogos, etnó-
logos) para la comprensión del antiquísimo saber.
La igualdad discursiva otorgada a “los pobladores blan-
cos y negros”, obvia la esclavización a la que fueron some-
tidos los afrodescendientes tanto en la conquista como en
187
Camilia Gómez Cotta
la colonia y en parte de la república colombiana. De igual
manera, niega la dominación ejercida por los españoles
a su otredad indígena o negra, así como al continente, su
territorio y cultura. Por último, invisibiliza el problema racial,
calificando el tema político como cuestión de diversidad
étnica y cultural. La diferencia cultural presente aún en las
diversas expresiones subalternas barriales, expresan la diná-
mica conflictividad en el ámbito cultural. El reconocimien-
to de la historia, de la construcción política de los sujetos
sociales, es vital para re-conocer, en las Políticas Culturales,
mucho más de lo propuesto por García-Canclini. Una vía
alterna para comprender las Políticas Culturales, es la pro-
puesta por Escobar et al, como
El proceso que se desata cuando entran en conflicto conjuntos de actores sociales que a la vez que encar-nan diferentes significados y prácticas culturales, han sido moldeados por ellos. En esta definición se pre-supone que significados y prácticas (especialmente aquellos que en virtud de la teoría, se han considera-dos marginales, de oposición, minoritarios, residuales, emergentes, alternativos, disidentes y similares, todos en relación con un orden cultural predominantemente determinado), pueden originar procesos cuyo carácter político debe necesariamente ser aceptado. El hecho de que raramente se aceptan como políticos es más un reflejo de definiciones arraigadas y ancladas en culturas políticas dominantes, que un indicador de la fuerza so-cial, la eficacia política o la relevancia epistemológica de la política cultural (1998, p. 20).
Desde esta perspectiva, el ejercicio político hace par-
te intrínseca de las propuestas culturales de colectivos
188
Ancestraslidad, territorialidad y prácticas culturales: retos permanentes en la implementación de Políticas Públicas
afros y viceversa, tanto en la forma de comprensión de
la problemática identitaria, como en las maneras en las
cuales tienen lugar construcciones y visiones del territorio
(barrios, calles, colegios, esquinas, sitios de diversión), y
por tanto, la re-significación de la ciudad.
Los sistemas de lugares (Barbary & Hoffmann, 2004), las
territorialidades, las localidades heterogéneas, superpues-
tas, deben incorporarse no como contexto o introducción
en la generación de Políticas Públicas, sino en su fase de
implementación. Deben posibilitar un permanente diálo-
go de saberes que trascienda la mirada “administravista”
tradicional, logrando, además de la aplicación de ac-
ciones, producción de efectos, impacto sobre el terreno,
reacciones a la acción, etc.; una (re) apropiación de la
ciudad, desde un ejercicio político que parta del recono-
cimiento de la diferencia cultural, combinando lugares y
lógicas para una vivencia de lo público que trascienda
las formalidades y permita ver que en el siglo XXI, ciuda-
des colombianas como Cali, son escenarios donde lo cul-
tural y las tensiones políticas se despliegan; el lugar en el
que se instalan narrativas y actores sociales, entrelazan-
do y disputando significados y prácticas barriales, locales,
colectivas… Lugares donde se re-escribe la implementa-
ción de las Políticas Públicas. Lo contrario podría significar
seguir diseñando lo público en el vacío. Podría también
significar “un trámite” más que el real contraste de lo pla-
neado con lo hallado para construir, desde la diferencia,
equidad social, territorial e identitaria.
189
Camilia Gómez Cotta
BIBLIOGRAFÍA
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193
Adriana Anacona Muñoz
6Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos
Humanos en los pueblos indígenas latinoamericanos
Adriana Anacona Muñoz42
Resumen
Este artículo se construye con los aportes de 27 líderes
indígenas latinoamericanos, quienes desde una meto-
dología participativa, discutieron la situación de los pue-
blos indígenas originarios desde México hasta Chile con
relación a los Derechos Propios y su relación con el Dere-
cho Ordinario, como parte del Diplomado de Derechos
Indígenas del Fondo Indígena43.
Incluye los resultados de la discusión sobre ¿Qué ha
pasado con la Consulta Previa en los pueblos indígenas
latinoamericanos?, y la también expuesta en el Diálogo
42 Mujer indígena integrante del Cabildo Indígena Yanacona de Santiago de Cali; socióloga y magíster en Políticas Públicas. Docente Universitaria. Hace parte del Grupo de Investigación Gicompu de la Universidad Santiago de Cali. Correo: adrianacona@gmail.com.43 El Fondo Indígena es un organismo multilateral de cooperación internacional, creado desde 1992 en el marco de la II Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno.
194
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
Social realizado por la FAO, denominado “Los pueblos
indígenas y la FAO, construyendo una agenda común”,
espacio llevado a cabo con la participación de autori-
dades indígenas de distintas organizaciones y represen-
tantes del foro permanente para los pueblos indígenas.
Para ello se hace una referencia al ejercicio metodo-
lógico; se describe qué es la Consulta Previa y el Con-
sentimiento Previo, libre e informado; cuáles son las limi-
taciones y por qué es un asunto de derechos humanos;
finalmente se presentan los retos y las conclusiones plan-
teadas en relación con una Declaración Pública de Pue-
blos Indígenas Latinoamericanos.
Palabras clave: consulta previa, convenio OIT 169 de
1989, declaración de naciones unidas para pueblos indí-
genas, indígenas, derechos humanos, exclusión, autode-
terminación, latinoamérica, resistencia política.
1. INTRODUCCIÓN
Este escrito tiene que ver con la participación en el
Diplomado de Derechos Indígenas del Fondo Indígena,
el cual tuvo como sede la Universidad de la Academia
del Humanismo Cristiano en Santiago de Chile en alian-
za con la Universidad Indígena Intercultural (UII). En el di-
plomado compartieron saberes 27 líderes indígenas de
Latinoamérica de distintas organizaciones desde México
hasta Chile.
195
Adriana Anacona Muñoz
En este escenario, surtieron distintas discusiones alrede-
dor de la situación compleja de violación de derechos
humanos y de todo nivel de los pueblos indígenas latinoa-
mericanos. En una lógica de problematización de Políti-
cas Sociales resultó muy importante cuestionar la noción y
existencia del Estado Nación vs Estados Plurinacionales; las
lógicas de dominación y sometimiento que con sus parti-
cularidades se ha dado en los distintos países, siempre en
un sentido de subalternidad y represión y movilizadas por
una noción de desarrollo neoliberal que con su discurso
de “progreso”, legitima la destrucción y la pobreza que
con la inversión del capital, la realización de megapro-
yectos y la implementación de Políticas Sociales Libera-
les44, se llevan a cabo en el marco de desplazamientos
masivos, asesinatos físicos y culturales, la pérdida de la
lengua como efecto de la violencia física y simbólica, la
pérdida de memoria histórica, la destrucción de los hábi-
tats biológicos, forestales, sociales, económicos y cultura-
les, propios de los pueblos indígenas y del campesinado.
Utilizando el enfoque de la Investigación Acción Par-
ticipativa, es decir, desde el reconocimiento del otro
como sujeto capaz de transformar su realidad, se realizó
44 En enfoque liberal ha restringido la posibilidad del ejercicio de un ciudadano pleno, porque ha estado supeditado a la existencia de la propiedad privada o el reconocimiento de derechos que en distintas épocas han sido violentados, desco-nocidos o arrebatados a millones de personas indígenas en este continente. Este enfoque le da prioridad al capital contrario a la persistencia y equilibrio; ha sido el que tiene al planeta en una fase de destrucción total y en exterminio de especies de flora y fauna, como también de poblaciones enteras, entre ellos los pueblos indígenas, pero que lamentablemente es donde se sustentan los actuales Estados modernos y altamente competitivos, y es sobre el cual cada vez somos más los que cuestionamos su modelo de desarrollo, que para nada es sostenible.
196
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
un ejercicio de línea de tiempo para entender y ampliar
el porqué de la existencia y persistencia de un marco jurí-
dico internacional de salvaguarda de los pueblos indíge-
nas45, que debe trascender a Políticas Públicas en cada
país firmante y que por pretensiones diferenciadas, no lo
ha realizado ni generado retrocesos normativos. Esto nos
llevó a la necesidad de analizar, ¿qué ha pasado con la
consulta previa en los pueblos indígenas latinoamerica-
nos?, reconociendo que su existencia tiene el primer an-
tecedente en el Convenio 169 de la Organización Inter-
nacional del Trabajo (OIT, en adelante) establecido en
1989 con ratificación y ampliación en la Declaración de
las Naciones Unidades sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas promulgada en el 2007; ambas han sido rati-
ficadas de distinta manera (en Ley, Acuerdo, Estatuto,
Norma, Programa o Proyecto) en los países latinoame-
ricanos, y sólo Chile no la ha ratificado, pero la instru-
mentaliza en programas sociales dirigidos a la población
indígena. Sin embargo en los países que se ha ratificado
no ha sido garantía de restitución de derechos por parte
del Estado- Gobierno.
45 Expedidas por el sistema de las Naciones Unidas: Convenio 169 de la OIT; los pronunciamientos de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Reco-mendaciones de la OIT (CEACR); la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (Declaración de los Pueblos Indígenas), adop-tada por la Asamblea General de las Naciones Unidas; el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); los pronunciamientos emitidos por el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Comité de Derechos Humanos); el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CEDR); el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CDESC); el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Pueblos Indígenas, y las recomendaciones del Foro Permanente para Cuestio-nes Indígenas de las Naciones Unidas (Foro Permanente).
197
Adriana Anacona Muñoz
Es esta compleja situación la que llevó a escribir el
contenido de este artículo pues, como resultado de in-
vestigación, se constituye en una denuncia sobre lo que
le ocurre a los pueblos indígenas latinoamericanos.
Como artículo, el texto está estructurado primero en
breve referencia a la metodología implementada, se-
guido de una descripción sobre la Consulta Previa y el
Consentimiento Previo, libre e informado; luego se seña-
lan cuáles son las limitaciones y por qué es un asunto de
derechos humanos. Finalmente se presentan los retos y
las conclusiones planteadas con relación a una Decla-
ración Pública de Pueblos Indígenas Latinoamericanos,
formulada por los participantes de este diplomado.
Se debe decir que esta discusión fue expuesta en
el Diálogo Social realizado por la Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricul-
tura (FAO, por sus siglas en inglés), denominado “Los
pueblos indígenas y la FAO, construyendo una agenda
común”, espacio llevado a cabo con la participación
de autoridades indígenas de distintas organizaciones y
representantes del Foro Permanente para los Pueblos
Indígenas; además fue presentado en la discusión del
VI Coloquio Internacional de Políticas Públicas, organi-
zado entre la Universidad Nacional de Colombia, Uni-
versidad Santiago de Cali, Universidad Autónoma de
Occidente y la Universidad del Valle, ambos eventos
realizados en el 2012.
198
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
2. METODOLOGÍA
El ejercicio de investigación desarrollado durante el
diplomado se hace desde un enfoque interpretativo y
comprensivo de la realidad social, teniendo como prin-
cipio básico la participación activa de cada uno de los
27 líderes indígenas y de los docentes que hicieron las
veces de orientadores de la discusión. En este sentido,
lo comprensivo es entendido como aquello que permi-
te hacer una lectura holística de la realidad que es ob-
servada y que al tiempo se interviene; es un modo de
buscar y documentar lo que ocurre en Latinoamérica
alrededor de los procesos de Consulta Previa frente al
ejercicio de derechos colectivos de los pueblos indíge-
nas. Para lograr construir una línea de tiempo, se actuó
con base en características básicas de la Investigación
Acción, esto es, la participación de las personas desde
el mismo momento de problematización de la temática,
en este caso, preguntarse sobre los distintos procesos de
Consulta Previa como parte del proceso de implemen-
tación del Convenio 169 de la OIT. Cada uno de los in-
sumos de discusión fue producto del consenso, al igual
que la elaboración de las conclusiones.
199
Adriana Anacona Muñoz
Imagen 1. Registro de actividades
Fuente: Anacona, A. 2012.
La construcción de la línea de tiempo permitió revisar
en términos de implementación de Políticas Públicas, el
proceso político organizativo del movimiento indígena
latinoamericano que facilitó la definición de la Consul-
ta Previa y el derecho a la libre autodeterminación de
los pueblos indígenas como un convenio internacional;
a su vez, identificar los aspectos críticos que han incidido
según cada país en la ratificación del Convenios 169 de
la OIT, así como de la declaración de derechos para los
pueblos indígenas de 2007.
200
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
3. RESULTADOS
3.1 ¿Por qué hablar de Consulta Previa como asunto de derechos?
En términos cercanos (geográficamente), en Colom-
bia la Universidad de los Andes publicó un documento
de balance sobre la Consulta Previa, que está dispues-
to en la red46. Este texto remite a algunos elementos de
este documento, pero toma como referencia datos y
expresiones de los 27 líderes indígenas, recogidas en la
sesiones de discusión en el diplomado y, desde allí, los
argumentos presentados por Mirna Cunningham47, Nan-
cy Yañez48 y otros catedráticos que estuvieron en este
espacio y que son reconocidos como expertos a nivel
internacional.
“La Consulta Previa está definida de manera dispersa
por normas y jurisprudencia internacional (…) Además
46 Este documento, además de describir en detalle el marco normativo internacional, describe normas regionales como los pronunciamientos y sentencias de la Comisión In-teramericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y el Proyecto de Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de Estados Americanos (Proyecto de la OEA). También da cuenta de los lineamientos de los organismos multilaterales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, “porque a pesar de no ser vinculantes para los Estados por su carácter de derecho voluntario, emiten pronunciamientos que fijan algunos es-tándares sobre Consulta Previa, que influyen en la decisión de otorgar préstamos a los Estados”. Y aborda distintos “documentos sobre responsabilidad empresarial, que se pronuncian sobre la necesidad de realizar consultas previas y algunos procedimientos adecuados para lograrlas, referenciando que estos documentos no vinculan ni a las empresas ni a los Estados” (Rodríguez, César, et al. 2010, p. 16).47 Maestra indígena experta y coordinadora de Cátedra Indígena Itinerante de La-tinoamérica; doctora honoris causa de la Universidad Autónoma de México. En el 2011 fue presidenta del Foro Permanente para los Pueblos Indígenas.48 Abogada con maestría en derechos humanos y Ph. D. en Derechos; es coordi-nadora del Observatorio de Derechos de los Pueblos Indígenas.
201
Adriana Anacona Muñoz
de la dispersión normativa, la Consulta Previa está defini-
da con parámetros muy generales, aunque los detalles
procedimentales no han sido desarrollados por las nor-
mas jurídicas internacionales ni nacionales” (Rodríguez &
Orduz, 2012, p. 16).
La Consulta Previa es “un mecanismo de salvaguarda
para el ejercicio de derechos colectivos en la puesta en
práctica del Consentimiento Previo, libre e informado,
en el ejercicio de la libre autodeterminación; si los Esta-
dos cumplieran con su responsabilidad de garantizar de-
rechos y cumplieran con el sentido de la participación
democrática, la Consulta Previa debería ser el último
recurso” (Relatoría: Cátedra Indígena, Chile, octubre
2012), pero como la situación es contraria, es decir, un
Estado que desconoce las relaciones de protección del
territorio físico y espiritual de los pueblos indígenas, ante-
poniendo sus lógicas de desarrollo de mercado ante la
participación y el sentido de las comunidades, la Consul-
ta Previa se presenta como posibilidad y medio de de-
fensa frente a distintos niveles de afectación respecto a
medidas o acciones legislativas, administrativas, de co-
mercialización y/o asuntos de bienes no renovables que
promuevan los gobiernos, sectores de empresa privada
y particulares.
Por esta razón los pueblos indígenas refieren la Consul-
ta Previa como un mecanismo de salvaguardar-prote-
ger sus culturas y para hacer cumplir a los Gobiernos, la
202
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
empresa privada y otros actores, las normas y procedi-
mientos legislativos que existen a nivel nacional, regional
y local que nos reconoce.
Esto hace que para los pueblos indígenas la Consulta
Previa sea un asunto de derecho fundamental, en la
medida que favorece el reconocimiento de la libre au-
todeterminación como autonomía y autogobierno en
el ejercicio legítimo del Derecho Propio, el cual debe
estar como fundamento ante cualquier normatividad
estatal; es decir, la Consulta facilita la integración de
los distintos niveles de normas sobre las cuales los pue-
blos indígenas nos regimos, relación representada en la
siguiente Figura 1.
Figura 1. Relación de Derechos
Fuente: Anacona, A. 2012.
203
Adriana Anacona Muñoz
La consulta Previa y el Consentimiento Previo, libre
e informado, es producto de más de 20 años de ne-
gociación entre los pueblos indígenas, gobernantes
y distintas instancias representadas en Naciones Uni-
das. En este sentido, el Convenio 169 de la OIT (1989)
y la Declaración de Naciones Unidas sobre los Pue-
blos Indígenas deben ser consideradas como Políticas
Públicas de construcción de amplio acuerdo, ambas
vinculantes, las cuales reconocen la libre autodeter-
minación como fundamento central, expuesto en sus
diferentes artículos (Figura 2. Autodeterminación en
las dos normas vinculantes). Se debe resaltar que el
Artículo 3 es el alma de la Declaración de Naciones
Unidas para los Pueblos Indígenas, y en el Artículo 19
de esta misma se relaciona la vigencia permanente y
obligatoriedad de los gobiernos en los países firmantes
que para América Latina son todos, a pesar de la ne-
gación que han tenido algunos gobiernos como Chile
en su ratificación, pero que evidencia el compromiso
de los gobiernos de Colombia, Bolivia, Ecuador, Mé-
xico, Nicaragua, Guatemala, Panamá, Honduras; Ar-
gentina en su ratificación, y el evidente retroceso en el
Brasil; esto no desconoce la violencia que ejercen los
Estados y distintos actores cuando los pueblos indíge-
nas exigimos el cumplimiento de esta norma.
204
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
Figura 2. Autodeterminación en las dos Normas vinculantes
Fuente: Anacona, A. 2012.
En toda Latinoamérica, a pesar de este reconocimien-
to normativo, la garantía y restitución de derechos no
ha sido posible, ni mucho menos ha logrado superar que
cuando el indígena contemporáneo reclama sus dere-
chos, sea visto como atrasado, rebelde, subversivo o ro-
mántico subjetivo (quizás como me ven ustedes); este
tipo de violencia física y simbólica constituye una exigen-
cia permanente del Movimiento Indígena Latinoameri-
cano, la cual llevamos a distintos espacios académicos,
políticos y económicos de todo nivel; es una cuestión
de Derechos Fundamentales para que la sociedad en
general no interpreten al Movimiento Indígena Latino-
americano como un grupo de rebeldes o subversivos y
legitimen desde su desconocimiento la criminalización,
marginalidad, violencia y exclusión a la que los gobier-
205
Adriana Anacona Muñoz
nos nos someten desde el norte al sur de Latinoamérica,
incluso gobiernos progresistas como Bolivia y Brasil.
3.2 ¿Qué se encuentra como Balance de la Consulta Previa en América Latina? Voces de líderes y lideresas
“Nuestro continente, el Abya Yala y en particular las
regiones Andina, Amazonía y Pacífico, alberga la mayor
biodiversidad y las más importantes fuentes de agua del
mundo. Por ello es el centro de las disputas por los bie-
nes naturales estratégicos que están en los territorios in-
dígenas: petróleo, minerales, bosques, reservas de agua
y de vida que permitirán la continuidad de la especie
humana. En consecuencia, es un escenario de conflictos
ambientales y sociales; de vulneración de derechos, de
criminalización de la protesta y de militarización” (Benito
Calixto Guzmán, Subcoordinador General CAOI, Diálo-
go “Los pueblos indígenas y la FAO, construyendo una
agenda común”, Chile, Octubre 2012).
Esto no desconoce que los pueblos que habitan en el
centro y más al sur del continente enfrenten situaciones
complejas de violación de derechos. Por ejemplo, debo
mencionar que en el mes de octubre de este año, en
Guatemala sumaban ocho asesinatos de líderes indíge-
nas del pueblo Maya Quiche (Toto Nicapan), y en Chile
se protestaba por la judicialización injustificada de nue-
ve líderes Mapuche, quienes al cierre de este documen-
to, llevaban 22 días en huelga de hambre; ambos casos
por defender su territorio y demandar la garantía de de-
206
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
rechos donde el Gobierno vigente es el responsable de
esta violación: no garante.
La investigación ha demostrado que diversos conoci-
mientos y prácticas culturales mantienen o realzan la bio-
diversidad, y la preservación de estas culturas y lenguas
está estrechamente relacionada con la conservación
de la biodiversidad. Figura 3: diversidad vegetal y distri-
bución lingüística (“language”: lengua; “plant diversity”:
diversidad vegetal; “very low”: muy baja; “low”: baja;
“medium”: media; “high”: alta y “very high”: muy alta49).
Figura 3. Diversidad vegetal y distribución lingüística
Fuente: Stepp, J.R. et ál., 2004, basado en parte en los datos de Barthlott, W. et ál., 1999.
Sin embargo, el modelo económico neoliberal es apli-
cado por igual por los gobiernos abiertamente neolibe-
49 En la Figura 3 las lenguas están indicadas por puntos negros, y las zonas más oscuras representan una gran diversidad lingüístico-cultural.
207
Adriana Anacona Muñoz
rales y los llamados “progresistas”. Los conflictos sociales
se multiplican como resultado de la vulneración de los
derechos de los pueblos indígenas de forma diferencia-
da en cada país, pero no menos importante para la re-
sistencia y pervivencia de todas y todos (Plenaria Diálo-
go “Los pueblos indígenas y la FAO, construyendo una
agenda común”, Chile, octubre 2012).
En este sentido, en América Latina la Consulta Previa
y el Consentimiento Previo, libre e informado como de-
rechos en sí mismos y como mecanismos de garantía del
ejercicio de los demás derechos, ocupa un lugar central
en la agenda (Plenaria Diálogo “Los pueblos indígenas y
la FAO, construyendo una agenda común”, Chile, octu-
bre 2012), es decir, constituye un “tema fundamental en
los debates y las políticas sobre los pueblos indígenas, las
comunidades afrodescendientes y otros grupos étnicos
que han visto en ella una herramienta para contrarrestar
el avance del legado de discriminación del que son víc-
timas” (Rodríguez & Orduz, 2012, p. 11).
La Consulta Previa es sustento directo del Sistema
de Derechos que establece Naciones Unidas desde la
Comisión Interamericana de Derechos y la Corte In-
teramericana de Derechos Humanos, hasta los órga-
nos como la OIT, el Consejo de Derechos Humanos, el
Consejo de Asuntos Económicos y Sociales (Ecosop),
el Consejo de Mujeres, la Comisión de Derechos de
Infancia, el Observatorio de Discriminación, el Relator
208
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
de Derechos Humanos; todos trabajan el derecho a la
consulta.
A pesar de los avances normativos, tanto líderes como
académicos coinciden en que es necesario sistematizar
los estándares y procedimientos existentes en los distin-
tos niveles: nacional, regional y local, de tal modo que
se pueda hacer un uso apropiado de los recursos nor-
mativos y podamos reconocer los procedimientos: antes
(preparatorio a la consulta), durante (ejercicio de con-
sulta) y después (seguimiento de la consulta). Frente a
esto se argumenta que “la falta de sistematización de los
estándares existentes puede ir en detrimento de la pro-
tección eficaz de los derechos de las poblaciones prote-
gidas” (Rodríguez & Orduz, 2012, p. 17).
Otra limitación importante sobre la cual hay coinci-
dencia, es que “la tendencia de los analistas, jueces y
gobiernos, a tratar el problema como si fuese un todo,
es decir, como si el dilema consistiera sólo en hacer o no
hacer una consulta. Lo que esta perspectiva pierde de
vista, es el hecho que la consulta consiste en un procedi-
miento con varios pasos y dilemas (desde la publicidad
de los pormenores de un proyecto económico que se
planea ejecutar en territorio indígena, hasta los partici-
pantes y la duración de la consulta), en cuyos detalles se
juega el nivel de protección a los derechos de los pue-
blos y las comunidades resguardadas (Garavito R, Morris,
M. Orduz S., Buriticá, P, 2010, p. 12).
209
Adriana Anacona Muñoz
Los Estados-Nación no están asumiendo su compro-
miso de ratificación y ejercicio del Convenio 169 OIT y
de la Declaración de Naciones Unidas para los Pueblos
Indígenas de 2007. La función de “presentar consultas
de cooperación de “buena fe”, a través de instancias
representativas y mecanismos apropiados frente a medi-
das legislativas o administrativas que los afecte a fin de
conseguir sus consentimiento libre, previo e informado”
como se establece (Convenio 169 OIT Artículo 6, Decla-
ración ONU Artículo 15 y 19), están siendo violentadas;
porque los gobiernos “no actúan de “buena fe”, insisti-
mos, dado que se encuentran asociados a intereses fi-
nancieros y promoviendo un modelo de desarrollo neo-
liberal que va en contra de cualquier sentido de buen
vivir de los pueblos indígenas”50.
“En el caso de las Consultas Previas, los Gobiernos no
brindan igual papel ni reconocimiento a los pueblos in-
dígenas; siguen subestimando nuestras capacidades de
compresión y discusión de asuntos complejos. En térmi-
nos de representatividad gubernamental, en los proce-
sos de consulta generalmente son funcionarios públicos
que poco o nada tienen injerencia en la toma de deci-
sión”. Esta situación genera mayor tensión cuando existe
la posibilidad de negociación, pero también da cuenta
de este sentido de subestimar nuestras preocupaciones
por parte de gobernantes, empresarios y otros actores.
50 En este apartado de la ponencia todos los textos que aparecen en cursiva ha-cen referencia a las voces de consenso de líderes y lideresas que participaron del Diplomado y en el Diálogo realizado con la FAO.
210
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
“ Los mecanismos y escenarios de concertación que
proponen los gobiernos no son apropiados y se repre-
sentan como un ejercicio de simulación”. Afirmar esto
no desconoce las experiencias exitosas de consulta que
existen en México, Colombia, Ecuador y Bolivia, pero sí
da cuenta del nivel de participación y ejercicio ciuda-
dano que estamos realizando los pueblos indígenas; por
ejemplo en Guatemala se tiene constancia de 62 con-
sultas, pero no se tiene claridad si el balance es positivo,
porque se desconoce cuál ha sido el impacto, es decir,
la participación que se presume es básica y no de toma
de decisión conjunta, se subestiman las comunidades.
En el caso de Colombia, el año anterior (2011) se publicó
un documento que recoge la experiencia en términos
de lecciones aprendidas sobre Consultas Previas (ONIC,
2011), el cual pretende orientar la participación de las
organizaciones y comunidades indígenas en los proce-
sos de Consulta Previa y Consentimiento Previo, libre e
informado.
Existe desconfianza de las comunidades y los pueblos
indígenas frente a la acción de los gobiernos; expresa-
mos que el sentido de la buena fe no existe, se apro-
vechan de la confianza que se genera; de igual forma
ocurre cuando quienes nos representan en las institu-
ciones públicas asumen e instrumentalizan la represen-
tación que hacen nuestros pueblos; nos engañan o se
dejan cooptar en la estructuras estatales.
211
Adriana Anacona Muñoz
Comunmente se manifiesta que por parte de las instan-
cias responsables del Estado para negociar, y en represen-
tación de los ejecutivos quienes redactan los documentos
resultados de las consultas, por lo general no incluyen to-
dos los elementos del acuerdo, o se hace en un lenguaje
técnico y nada accesible al resto de la población. De igual
forma son escasos los estudios apropiados con dimensión
en los niveles de afectación social, cultural e identitario, o
se realizan en lenguajes poco claros para nuestros pueblos.
Los Estados rara vez toman medidas de cooperación, y
además delegan en otros las responsabilidades de liderar
los programas en donde es escasa la representatividad
de nuestra gente. En la mayoría de casos, son las agen-
cias de Naciones Unidas las responsables de orientar o li-
derar las acciones dirigidas a nuestros pueblos, o en su
defecto ONG’s internacionales, nacionales o locales, ar-
ticuladas a los procesos de Estado que demuestran poca
intención de incluir la Consulta Previa y el Consentimiento
Previo, libre e informado, como política institucional.
En este sentido se encuentra que las Organizaciones de
Naciones Unidas (ONU) deben contribuir con la plena apli-
cación de las disposiciones y normas establecidas (Conve-
nio 169 OIT Artículo 33 y 42, Declaración ONU Artículo 41 y
42), pero manifestando que la ONU tendrá el Foro perma-
nente desde donde se proveerá el respeto y la aplicación
a disposiciones legales o administrativas. A su vez facilitará
con apoyos financieros y asistencia técnica.
212
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
Las agencias de cooperación de la ONU intervienen y
algunas, sus principios institucionales reconocen la Con-
sulta como aspecto básico para la intervención; sin em-
bargo, existe un nivel de desconfianza desde las comu-
nidades hacia este tipo de organización, pues se siente
que éstas han sacado ventaja de las circunstancias de
los pueblos, situación que nos hace sentir como objetos
de estudio, más no como sujetos de derechos. Frente a
esto surge la pregunta sobre qué tanto estas organiza-
ciones ayudan a reconocer nuestros modelos propios de
relación, de producción; modelos alternativos que per-
mite el buen vivir (Plenaria, Diálogo FAO, octubre 2012).
Consideramos que No sabemos hasta dónde las agen-cias de cooperación de la ONU, así como las ONG´s nacionales e internacionales, han instrumentalizado el discurso de la defensa de derechos indígenas para mantener su financiación o su mirada altruista o de compensación.
Necesitamos que desde estas organizaciones se legiti-men los modelos propios, y esto incluye el manejo de discursos propios, expresiones como ‘buen vivir’, sober-anía alimentaria; referirse a nosotros como pueblos les cuesta en sus discursos o documentación, pero siguen manifestando que nos reconocen.
Desde un sentido crítico también nos miramos para re-visar qué ha pasado con nuestra titularidad de derechos, y notamos que nosotros debemos “participar de forma activa durante todo el proceso: pre consulta, consulta y post consulta, lo que también implica participar ac-
213
Adriana Anacona Muñoz
tivamente, es decir, con Voz y Voto frente al diseño, la implementación y evaluación de aquellos programas, proyectos o políticas que nos afecte; éstas pueden ser desde el ámbito legislativo o administrativo en cualquier nivel: nacional, departamental y local” (Convenio 169 OIT, Artículo 7 y 12 - Discusión en sesión clase diplomado).
En común se observa que a pesar del esfuerzo de for-
mación y titulación profesional en nuestros pueblos, son
pocos los profesionales indígenas que apoyan a las co-
munidades. Nuestras comunidades se enfrentan a un ni-
vel de desconocimiento de derechos colectivos que es
alto en proporción a las fuertes presiones que recibimos
en la invasión de nuestros territorios.
Paradójicamente -pero también como parte de es-
tas lógicas perversas de corrupción- se nota que la co-
munidad como pueblo indígena debe tener vocería, y
en ocasiones son nuestros mismos profesionales los que
contribuyen a subestimar nuestro nivel de comprensión
sobre los asuntos que nos afectan, la forma como de-
bemos abordarlo. Frente a esto la comunidad es tímida
en sus aportes; es posible que se desconozca cuál debe
ser su papel en la toma de decisión conjunta, sumado
a que pocas veces se participa en los tres niveles que
incluye un programa, proyecto o política: diseño, imple-
mentación y evaluación.
Se desconocen los resultados de estudios técnicos y, a
pesar de los esfuerzos, pero también sumado a la repre-
214
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
sión, poseemos pocos medios para la difusión de informa-
ción y no hacemos provecho de medios masivos como
Internet y las redes sociales, que debería servirnos para
visibilizar lo que nos pasa o afecta en cada territorio.
Con relación a la responsabilidad de la empresa pri-
vada o mercado, no aparece un artículo que exprese
de forma específica; es un asunto ambiguo, es decir,
aparece la referencia a “otro sector”. Sin embargo se
observa que son pocas las empresas que se comprome-
te de buena fe, y ellos no aparecen en la norma directa-
mente; esta ambigüedad, o referirse a la maquinaria del
mercado como ‘otro sector’, deja la sensación como si
el mercado no pudiera tener control.
El modelo de desarrollo basado en la competitividad
y devastación, invasión y violencia con nuestros pueblos,
sumado a las alianzas de corrupción o a su financiación
con grupos armados, generan fuertes lógicas de violen-
cia que inciden en la violación de derechos fundamen-
tales como la vida. Nuestros territorios ancestrales no
tienen valor ni simbólico, pero sí comercial como apro-
piación de recursos que finalmente no son de ellos, son
de la humanidad y que defenderemos como lo hicieron
nuestros abuelos: como principio de autodeterminación
y resistencia política, social y cultural.
Son muchos los retos con los sectores privados, más
cuando la mega minería es una de los problemas mun-
215
Adriana Anacona Muñoz
diales; están escavando las entrañas de la pacha mama
y no reconocen que ese modelo de desarrollo es errado
y está generando el desgaste general. (Plenaria Diálo-
go (2012). “Los pueblos indígenas y la FAO, construyendo
una agenda común”, Chile).
4. CONCLUSIONES
4.1 ¿Cuáles son los retos y conclusiones?
Con relación a las brechas y exclusión, es evidente que
la Convención 169 de la OIT, promulgada en 1989, busca
que la Consulta Previa sea un mecanismo para facilitar
los acuerdos de “desarrollo capitalista” en los territorios
indígenas, reconociendo que como pueblos indígenas
tenemos derecho a decidir sobre todos los asuntos que
nos afecta física51, moral y culturalmente, como ejercicio
pleno de derechos.
La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Pue-
blos Indígenas promulgada en el 2007, se crea como un
instrumento necesario frente al incumplimiento de dere-
chos por parte de los Estados y sus gobiernos; por eso el
sentido de esta Declaración es orientar la acción estatal
y otros sectores acerca de cómo se deben respetar y
garantizar los derechos humanos, sociales, económicos,
políticos y culturales de los pueblos indígenas y tribales.
51 Lo físico incluye todos los aspectos materiales, entre ellos los asuntos económicos.
216
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
Por lo tanto, esta declaración no crea derechos nue-
vos, sino que apela a la defensa y el respeto a la auto-
determinación cultural, social, económica, política y de
territorio; exige la participación plena de nuestros pue-
blos; exige que los garantes de derechos de los Estados y
sus gobiernos52, deban respetar y asegurar recursos para
que se garanticen nuestros derechos.
La existencia del derecho a la participación, la Con-
sulta Previa y el Consentimiento libre e informado (Artícu-
lo 6 y 7) en el Convenio 169 de la OIT, implica el recono-
cimiento de toma de decisiones y control de los recursos
naturales que poseen los pueblos indígenas, y esto no es
más que el reconocimiento del autogobierno.
Es necesario comprender que estas dos normas,
como resultado de demanda y acuerdo ampliado,
son vinculantes y se constituyen en una Política Pública
transnacional, que obliga a los Estados y sus gobiernos a
garantizar todos los derechos de los pueblos indígenas
originarios en el Abya Yala.
Esto demanda reconocer que la Consulta Previa y el
Consentimiento Previo, libre e informado, están definidos
en un marco amplio de normatividad que exige como
mecanismo de defensa sistematizar los procedimientos
antes, durante y después de la consulta y el consenti-
52 El Estado está compuesto por los tres poderes en estas estructuras democráticas, y los gobiernos rotan en cada período de ejercicio administrativo a nivel nacional, departamental-regional y local; por eso siempre hablamos de Estados y gobiernos.
217
Adriana Anacona Muñoz
miento, desarrollados en cada país según los distintos
casos vivenciados.
Es necesario que los Estados establezcan presupuestos
suficientes y adecuados que respondan a las grandes
demandas para la garantía de los derechos fundamen-
tales, colectivos e integrales indígenas, en donde la con-
sulta previa debe posibilitar el ejercicio de consentimien-
to previo, libre e informado.
La consulta es un proceso; es una construcción social,
que tiene los tiempos que requiera el proceso, no los que
exija el gobierno o los otros sectores interesados en su
afán de explotar. Si existen reglamentos de tiempos, se
está violentando este proceso, porque no requiere estos
afanes, sino la comprensión. En este sentido, las comu-
nidades y los pueblos indígenas debemos entender que
no nos podemos someter a estos criterios de dominación.
Es urgente encontrar equilibrio entre los intereses le-
gítimos del Estado, la sociedad y los pueblos indígenas.
Cuando decimos legítimos, está asociado a la garantía
de derechos, no hacia la lógica del mercado capitalista.
En la actualidad, a pesar de los avances normativos in-
ternacionales, regionales y locales, el modelo de Estado-
Nación nos sigue desconociendo bajo una mirada ex-
cluyente de ciudadanía; esto demanda un cambio de
paradigma que nos reconozca desde el derecho mayor.
218
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
Por esta razón, contrario a lo que pretenden los Estados,
los pueblos indígenas luchamos por los derechos colecti-
vos, esto es, gozar de derechos plenos.
A pesar del marco jurídico y los distintos marcos constitu-
cionales, en ningún país hemos podido cambiar el mode-
lo de Estado-Nación; sólo Ecuador y Bolivia han avanzado
hacía un Estado Plurinacional (con bastantes críticas).
Mucho menos cuando el desarrollo neoliberal se presume
como una nueva forma de discriminación y exclusión.
Esta situación hace que el Movimiento Indígena Lati-
noamericano se deba fortalecer, porque los años veni-
deros serán aún más complejos, sumado a que la pacha
mama está compensando al capitalismo en su salvaje
relación de desarrollo.
Las labores de consulta se deben implementar en to-
dos los asuntos legislativos, administrativos y que afecten
a los pueblos indígenas, incluso en aquellos programas
que los beneficien. En este sentido, la consulta se debe
ejecutar previo al otorgamiento de concesiones priva-
das que realiza el Estado, incluso previo a la realización
de estudios de impacto; si no se da esta condición, es
demandable lo avanzado en la intervención.
En caso contrario, es decir, una vez iniciada la interven-
ción, siempre existe la posibilidad de acudir al recurso de
la consulta y del consentimiento previo, libre e informa-
219
Adriana Anacona Muñoz
do, a pesar que se haya intervenido; es un mecanismo
legítimo53.
Los gobiernos y otros sectores han instrumentalizado y
apropiado conceptos propios del Movimiento Indígena La-
tinoamericano, como el multiculturalismo e inclusive el de
la consulta previa, el consentimiento; los conceptos los asu-
men a su favor, y para ello los han vaciado de contenido y
los han resignificado con una visión neoliberal ultranza que
nos pone en mayor riesgo; por eso quienes diseñen, imple-
menten o ejecuten políticas, deben reconocer este ejerci-
cio instrumental y superar dicha restricción y exclusión.
La superación del conflicto armado interno mediante
el diálogo y la concertación de acuerdos es urgente, da-
das las condiciones de violación de derechos por parte
del Estado y otros actores. Aquí se observa que la “buena
fe que debe tener el Estado” es una aplicación restrictiva
del convenio, amparada en argumentos de proyectos de
inversión económica; por tanto se trata de consultas limi-
tadas en la mayor parte de los países latinoamericanos.
Es necesario establecer mecanismos expeditos para
la articulación institucional y la acción conjunta en la im-
plementación de las Políticas Públicas orientadas a los
pueblos indígenas, esto es, avanzar en la garantía efec-
tiva del derecho a la autonomía político-administrativa
de los pueblos indígenas en sus territorios.
53 Se puede consultar el caso de Sarayaku en Ecuador.
220
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
Existen múltiples discursos de reivindicación promovidos
inclusive por agencias de Naciones Unidas, pero sabemos
que hasta el momento ningún Gobierno o agencia ha re-
cogido la forma modelo de desarrollo propio de los pue-
blos indígenas; por ejemplo nadie ha recogido la forma
de manejo de los sistemas agrícolas, mucho menos lo ha-
cen los académicos y poco menos se enseña en las aca-
demias universitarias. A pesar de los avances y ejercicios
de consulta previa, existe resistencia para hablar de ‘so-
beranía alimentaria’ como principio de vida y resistencia
de los pueblos indígenas, a pesar de que la FAO misma lo
mencione en su política; tendríamos que revisar experien-
cias concretas para verificar como hecho real.
Mucho menos han acogido los modelos de justicia pro-
pia; incluso las universidades indígenas son vistas como
distintas, como aquellas que no cumplen los criterios de
acreditación. Esta situación también restringe la posibili-
dad de ser reconocidos, y se violenta la consulta porque
también tenemos derecho a la educación propia.
La religión también es preocupante y actúa en los pro-
cesos de consulta previa, porque especialmente la Igle-
sia católica y la Iglesia protestante (sus modalidades),
han servido como instrumento de dominación al sistema
neoliberal, haciendo de las comunidades indígenas es-
cenarios pasivos y de negación de nuestras tradiciones
culturales, en donde ponerse de acuerdo y actuar bajo
la autoridad espiritual que representan los mayores y ma-
221
Adriana Anacona Muñoz
yoras, es pilar fundamental en la organización social y
política de todos los pueblos indígenas.
Es importante manifestar que es preocupante para los
pueblos indígenas latinoamericanos que Brasil esté re-
trocediendo en su normatividad; que en Argentina sean
restringidos los derechos, y que en Chile se violente y se
instrumentalice la consulta previa y los otros derechos54;
que en Uruguay se insista en que no existen indígenas;
todo esto porque dichos países presumen ser modelos
de desarrollo, y si está situación ocurre en los “modelos”,
es doblemente complejo para los otros países, inclusive
en Colombia que se manifiesta el mayor desarrollo nor-
mativo y de reivindicación de derechos55.
Por tanto, se reconoce que los pueblos indígenas se
enfrentan a un argumento geopolítico: argumento de
“bien común de desarrollo”, que va a insistir en pisotear
los territorios ancestrales y propios. Por eso no basta con
el derecho a la consulta previa; es necesario otros me-
canismos en donde sea reconocido como tema funda-
mental los derechos humanos y, por tanto, el derecho
al consentimiento previo, libre e informado. Los pueblos
indígenas, sus organizaciones y el Movimiento Indígena
Latinoamericano, deben hacer seguimiento a los cum-
54 Habría solo que leer la carta que escribió el Presidente Piñeras hacia el Re-conocimiento de los Derechos de los Pueblos Originarios, publicada en el Diario Mercurio el día 12 de octubre de 2012.55 Hay que recordar que sólo desde el 18 de julio del 2013 al cierre de entrega de este texto, en Colombia se registraban 24 asesinatos del Pueblo Nasa, mencionan-do que han sido ellos quien durante el mes de julio exigieron la salida de la fuerza pública y de los actores armados de su territorio.
222
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
plimientos y garantías; para ello exigir que toda Políti-
ca Pública tenga como fundamento de salvaguarda
central, la cultura.
4.2 Todos los Estados tienen una deuda histórica con los pueblos indígenas que deberán esforzarse para su repa-ración y garantía
Se manifiesta que la consulta previa y el consentimien-
to previo, libre e informado, tiene como escenario la
violencia, la desigualdad y la desinformación, en don-
de empresarios legales e ilegales y otros actores que en
ocasiones son funcionarios del Estado o miembros de la
fuerza pública, intentan cooptar nuestras organizaciones
de distinta manera.
Esto reconoce que las relaciones de poder y la co-
rrupción política son cada vez más visibles, lo que exige
una serie de mecanismos de contrapeso que mitiguen
o eliminen las diferencias de poder en los procesos de
consulta.
BIBLIOGRAFÍA
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cismo, indígena en América Latina. Conferencia
realizada en el marco del Diplomado de Derechos
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nismo Cristiano.
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Adriana Anacona Muñoz
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(2012). La consulta previa: dilemas y soluciones:
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creto de reparación y restitución de tierras para
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Colombia.
Fuente Principal:
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sesiones y conferencias del Diplomado de Dere-
chos Indígenas del Fondo Indígena, sede la Univer-
sidad de la Academia del Humanismo Cristiano en
Santiago de Chile en alianza con la Universidad In-
dígena Intercultural (UII).
224
Brechas y exclusión: la consulta previa, un asunto de Derechos Humanos en los pueblos indígenas latonoamericanos
• Plenaria Diálogo (2012). “Los pueblos indígenas y la
FAO, construyendo una agenda común”, Chile.
225
Bairon Otálvaro Marín
7El problema y los retos de la implementación de Politicas
Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusion social
en ColombiaBairon Otálvaro Marín56
Resumen
En el presente artículo57 se reflexiona sobre los proce-
sos de implementación de las Políticas Públicas Sociales
en Colombia, que contribuyen a la intervención de la
pobreza y la exclusión social, analizando la brecha entre
las demandas sociales y las respuestas oficiales. El susten-
to teórico y empírico de este documento, lo constituyen
algunos resultados de investigación e intervención social
realizados en las ciudades de Santiago de Cali y el Dis-
trito Especial de Buenaventura, en el departamento del
Valle del Cauca – Colombia, con la ejecución del ma-
croproyecto de investigación social titulado: “Pobreza,
56 Trabajador Social. Magíster en Políticas Públicas de la Universidad del Valle. Docente e investigador de la Universidad del Valle. Coordinador de la línea de investigación en Políticas Públicas Sociales del Grupo de Investigación Gestión y Políticas Públicas. Correo: bairon.otalvaro@correounivalle.edu.co.57 Contiene algunas reflexiones presentadas en el formato de ponencia presentado en el Congreso Latinoamericano de Administración Pública (CLAD), en el año 2012.
226
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
exclusión social y políticas de inclusión social para el Va-
lle del Cauca”, financiado por la Vicerrectoría de Investi-
gaciones de la Universidad del Valle 2012.
En el documento se reflexiona sobre una diversidad
de fenómenos sociales, políticos, económicos, cultura-
les y ambientales que están asociados a la pobreza y
la exclusión social que padecen amplios grupos sociales
y poblacionales en los territorios, los cuales son interve-
nidos mediante acciones de focalización del gasto so-
cial, mostrando cómo se han privatizado y mercantiliza-
do bienes públicos y servicios sociales (como la salud, la
educación y la seguridad social), y cómo ello ha contri-
buido a la construcción de nuevas formas de incidencia
política y social (actores públicos y sociedad civil), para
presionar por la garantía de los derechos de los ciudada-
nos en las Políticas Sociales.
Palabras clave: pobreza, exclusión social, inclusión
social y políticas públicas, Cali, Buenaventura, Valle del
Cauca.
1. INTRODUCCIÓN
El problema de la pobreza y la exclusión social en Co-
lombia requiere de estrategias sostenibles de investiga-
ción e intervención social, que aborden de manera siste-
mática este asunto complejo por su dimensión, magnitud
y persistencia. Frente a este problema central del país, se
ofrece este documento como un ejercicio exploratorio
227
Bairon Otálvaro Marín
de construcción de conocimiento colectivo, a partir de
la realización de un macroproyecto de investigación e
intervención social financiado por la Universidad del Va-
lle, en el que participan seis grupos de investigación de
diversas facultades y dependencias de esta institución58,
instituciones públicas y ONG’s que trabajan en procesos
de investigación e intervención social en el departamen-
to del Valle del Cauca. El propósito central de esta investi-
gación consiste en la búsqueda de caminos innovadores
para repensar el problema de la medición, el análisis y la
intervención de la pobreza y la exclusión social en contex-
tos específicos, como alternativa que permite la construc-
ción de miradas regionales, integrales y específicas sobre
un asunto central de la agenda política y social del país.
Repensar los problemas de medición, análisis e inter-
vención de la pobreza y la exclusión social en Colombia,
implica conocer cuáles son los nuevos desafíos episte-
mológicos, teóricos y técnicos a los que se enfrenta la
comunidad académica nacional e internacional en el
tema. Este proyecto avanza en este desafío con el diag-
nóstico y conocimiento de la problemática de la pobre-
za y la exclusión social, como alternativa para la identi-
ficación de propuestas de inclusión e integración social
de mediano y largo plazo de aquellos grupos y sectores
de población que por sus condiciones de desventaja so-
cial, han padecido las dificultades de un sistema subsi-
58 Contiene algunas reflexiones presentadas en el formato de ponencia presentado en el Congreso Latinoamericano de Administración Pública (CLAD), en el año 2012.
228
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
diario de política mercantil que busca la ampliación de
coberturas y la universalización de las Políticas Sociales
en detrimento de los derechos fundamentales de los ciu-
dadanos (Varela, 2005).
Particularmente en el tema de la medición de la po-
breza en Colombia, las cifras más recientes sobre este
fenómeno son alentadoras, dado que se muestra una
paulatina reducción del problema en términos del nú-
mero de personas que se encuentran en condición de
vulnerabilidad, impotencia y privación (Grynspan, 2008).
En Colombia con relación a la medición de este fenóme-
no, se tienen dos metodologías de medición: la pobreza
monetaria y la pobreza multidimensional. En la primera
forma de medición, la unidad de análisis se construye
a partir del cálculo de ingresos monetarios de los hoga-
res y en la segunda, se realiza un cálculo mediante la
evaluación de cinco variables59 que miden las condicio-
nes de privación de los hogares (DANE, 2012), según el
análisis de pobreza monetaria realizado por el Departa-
mento Nacional de Estadísticas de Colombia. El porcen-
taje de personas en situación de pobreza para el año
2011 representa el 34.1%, y en extrema pobreza, el 10,6%.
Según los indicadores que aparecen en la Gráfica 1,
la pobreza monetaria entre los años 2010 y 2011 se re-
dujo en 3.1%. Este balance a primera vista es positivo
59 Las variables a tener en cuenta con el índice de pobreza multidimensional, son: condiciones educativas del hogar, condiciones de la niñez y la juventud, trabajo, salud, servicios públicos y condiciones de la vivienda.
229
Bairon Otálvaro Marín
aunque las cifras de pobreza sigan siendo elevadas en
el país, evidenciando las dificultades institucionales, so-
ciales, culturales, y políticas para solucionar un problema
estructural que conjuga varios factores; una crisis del mo-
delo de desarrollo económico imperante; el fracaso en
materia de cumplimiento de los objetivos de Desarrollo
del Milenio en Colombia, y la desarticulación de las Polí-
ticas Sociales como agenda prioritaria nacional, orienta-
da a promover una vida digna, saludable, con equidad
y democracia en el país (Corredor, 2010).
Gráfica 1. Pobreza Monetaria - Total Nacional
Fuente: DANE (2012).
Según el DANE (2012), el coeficiente Gini para el año
2011 fue del 54,8%, un cálculo que muestra el alto grado de
desigualdad en la distribución del ingreso en las principales
zonas urbanas y rurales del país. Este tipo de indicadores
socioeconómicos son la evidencia del funcionamiento de
230
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
una sociedad caracterizada por la inequidad y la desigual-
dad entre los ciudadanos que conviven en un mismo lugar,
territorio y sociedad. Estos indicadores son determinantes
en la ampliación de las condiciones de desventaja de cier-
tos grupos sociales sobre otros en nuestra sociedad. El uso
de este tipo de indicadores económicos y sociales para
medir la pobreza y la exclusión social (Raya, 2005), obede-
cen a un mundo valorativo centrado en aspectos materia-
les y de ingreso socioeconómico de los ciudadanos que se
fundamentan en el aumento y la concentración del capi-
tal, pero estos indicadores a su vez impiden mostrar, delibe-
rar y construir sobre unos parámetros propios, orientados al
bienestar, la inclusión, la integración y el desarrollo humano
de los sujetos en sus contextos.
Las limitaciones que existen para realizar un adecua-
do análisis del problema de la pobreza y la exclusión so-
cial en Colombia y su articulación con las políticas eco-
nómicas y sociales, están relacionadas con la utilización
instrumental, técnica y maniquea de las nociones de po-
breza y exclusión social ajenas a los contextos y sujetos
que las padecen y vivencian a diario. Esta situación se
debe a la vieja idea de ver el problema de la pobreza
como un asunto de necesidades, carencias y ausencias
que conduce a centrar la mirada en las necesidades y
en la asistencia social, impidiendo identificar las causas
generadoras de la pobreza y formular Políticas Públicas
orientadas al restablecimiento y garantía de los derechos
de los sujetos (Corredor, 2010).
231
Bairon Otálvaro Marín
Los nuevos análisis sobre la crisis de las Políticas Públi-
cas Sociales en Colombia, se basan en fuertes críticas a
los vacíos y limitaciones de las acciones de mercantiliza-
ción de la política social (Otálvaro & Obando, 2011), en
la ausencia de políticas de inclusión que faciliten el lide-
razgo estatal en la solución de los conflictos que afectan
la calidad de vida de amplios grupos y sectores sociales
excluidos del desarrollo humano y sostenible; en el esca-
so control político y social sobre el gasto público social
por parte de la ciudadanía, y en la carencia de estrate-
gias y agendas sostenibles de política pública que per-
mitan equiparar las condiciones iniciales de inequidad y
desigualdad de sujetos que son plenos de derecho.
En el análisis del problema de la pobreza y la exclusión
social en Colombia existe una gran preocupación por
el trasfondo mercantil de las repuestas estatales de las
últimas décadas, dado que las Políticas Sociales se han
puesto al servicio del mercado, afectando los derechos
de los sujetos quienes han pasado de ser ciudadanos
con derechos, a ser clientes y beneficiarios del accionar
del Estado, el mercado y la sociedad. Según Montaño
(2003), los cambios ocurridos en el proceso de liberaliza-
ción comercial traen consigo una pérdida de derechos
de la ciudadanía en términos del aumento de servicios
asistenciales y la precarización y focalización de los siste-
mas de seguridad social, los cuales terminan afectando
tanto a los sectores con más carencias, como al conjun-
to de ciudadanos.
232
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
En relación con la intervención de los diversos fenóme-
nos de la pobreza y la exclusión social en Colombia, se
identifican algunas debilidades relacionadas con aspec-
tos de orden conceptual, político y técnico, que limitan
la puesta en marcha de las llamadas Políticas Sociales en
los territorios. El primer aspecto consiste en las dificultades
para integrar, articular y garantizar la perspectiva de los
derechos fundamentales de los ciudadanos consagrada
en la Constitución Política de 1991. Asistimos como socie-
dad a una retórica de los derechos humanos consignados
en los planes de desarrollo nacional, regional y local, así
como en las ordenanzas departamentales y en los acuer-
dos municipales. Estos cambios de orientación concep-
tual basados en el respeto y la garantía de los derechos
humanos han ganado espacio en la formulación de Polí-
ticas Públicas Sociales, pero sus limitaciones consisten en
su escasa deliberación y efectividad al momento de ser
aplicados en la realidad. Las demandas de la población
con relación a estos enfoques, están relacionadas con la
persistencia de situaciones de inequidad e injusticia que
reflejan la precariedad del Estado para ser garante de
unas condiciones de vida digna en sociedad.
El segundo aspecto está relacionado con la imple-
mentación de Políticas Sociales verticales y lineales que
impiden la deliberación, participación y protagonismo
de los sujetos, en la identificación de posibles alternati-
vas. Se identifica la puesta en marcha de acciones de
Política Pública que dejan de lado la dimensión política
233
Bairon Otálvaro Marín
(conflicto de intereses) de los sujetos involucrados o
afectados en el proceso de implementación de Polí-
tica Pública (Roth, 2004). Olvidar que las decisiones de
Política Pública están orientadas a incidir en problemas
concretos de los agentes (comunidades, administrado-
res, parlamentarios, empresarios, académicos, etc.), im-
plica, como se ha venido realizando hasta el momen-
to, la búsqueda de estrategias que intentan atenuar los
problemas de la privación, la vulnerabilidad y la caren-
cia de capacidades, e insistir en soluciones remediales a
problemas que tienen un trasfondo complejo en el país.
El tercer aspecto obedece a las dificultades técnicas
para articular los modelos de gestión e intervención de
las Políticas Públicas Sociales. Según Carballeda (2007),
las diversas modalidades de intervención en lo social de-
muestran un proceso de transición en donde convive lo
viejo con lo nuevo, lo local con lo global, la participación
de las empresas en la intervención de lo social (privatiza-
ción), y el aumento de los espacios de incetidumbre insti-
tucional. Algunos factores que limitan la eficacia técnica
de las Políticas Sociales en la actualidad, están relacio-
nados con debilidades de formación de la burocracia
pública para atender los problemas sociales; la falta de
procesos de articulación institucional que apunten a ob-
jetivos comunes, y el aumento de fenómenos asociados
al clientelismo y la corrupción política que deterioran los
débiles presupuestos públicos destinados a cumplir con
las demandas sociales de la población.
234
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
Algunos ejemplos de lo anteriormente relatado, se
pueden evidenciar en el diseño e implementación de
Políticas Públicas que promueven lógicas institucionales
que se aferran a prácticas asistenciales, paternalistas y
de voluntariado social. Los casos que revelan esta pre-
ocupación lo constituyen “Colombia humanitaria”, res-
puesta institucional creada a finales del 2010 para en-
frentar la crisis ambiental de los últimos años en el país,
alternativa que convoca a la solidaridad de los ciuda-
danos y centraliza las decisiones y acciones estatales en
un modelo de gerencia, construido para resolver con
prioridad los problemas de la infraestructura vial destrui-
da por los fenómenos del cambio climático. Los impac-
tos sociales de este problema ambiental en las distintas
regiones del país fueron antendidos mediante acciones
de asistencia social, pasajera, momentánea y coyuntu-
ral, sin entender que los problemas ambientales están ar-
ticulados a fenomenos sociales que los detonan.
El segundo ejemplo lo constituye la intensificación de
las operaciones militares de la guerrilla de las FARC y
la fuerza pública en los cascos urbanos y rurales de los
ocho municipios del norte del departamento del Cau-
ca, región en donde ancestralmente habitan los pueblos
Nasa, comunidades indígenas que son víctimas de la in-
tensificación de una guerra territorial producto del au-
mento desbordado de la presencia militar para controlar
el orden público afectado por los enfrentamientos arma-
dos entre actores en conflicto. Según Vargas (2012) esta
235
Bairon Otálvaro Marín
región del país tiene una larga historia de conflictos so-
ciales y armados, que por momentos pueden entremez-
clarse y justificaficar decisiones de Estado más reactivas
que proactivas; situación que presiona la construcción
de una agenda gubermental orientada a resolver por la
vía militar y la fuerza, problemas que poseen profundas
bases hístoricas y sociales relacionadas con la pobreza,
la exclusión social y el olvido gubernamental.
En esta coyuntura política y social del país, vale la
pena repensar la pregunta sobre ¿Qué tanto interesan
los problemas de pobreza y exclusión social en nuestra
realidad? Y si estos problemas son tan significativos para
la sociedad, ¿por qué no apostar por estrategias soste-
nidas y sostenibles que prioricen el desarrollo humano,
social y sostenible como alternativa para enfrentar estos
dramas sociales?
2. METODOLOGÍA
Investigar e intervenir en la temática de pobreza, ex-
clusión e inclusión social, implica reflexionar sobre el en-
trelazamiento de estas categorías conceptuales desde
una perspectiva multidimensional en la que intervienen
diversos factores, circunstancias y situaciones sociales que
afectan a individuos y colectivos sociales, impidiéndoles
superar sus condiciones de partida y las posibilidades de
constituirse como actores estratégicos en el desarrollo hu-
mano, sostenible y social en contextos específicos.
236
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
La estrategia utilizada en este macroproyecto de
investigación social, para estudiar e intervenir la po-
breza y la exclusión social como problema central del
país, posee dos elementos centrales de investigación
y acción: que se entiendan como dos componentes
de diverso orden metodológico, pero ligados entre sí.
El primer componente está referido a la investigación
y el análisis de la realidad regional y local, en el que
se impulsan procesos sistemáticos para el estudio de
la pobreza, la exclusión social y las Políticas Públicas
de inclusión social en el orden regional, sub-regional y
local. Este componente es una respuesta a la ausencia
de sistemas de información social actualizados, diná-
micos y participativos para la toma de decisiones de
política pública en contextos regionales como el Valle
del Cauca. El segundo componente se denomina de
intervención social situada en los territorios, mediante
el desarrollo de acciones de formación y movilización
social situada en los territorios (Cali y Buenaventura).
Las acciones tanto de investigación como de interven-
ción se orientan a optimizar, articular y potencializar las
respuestas de inclusión social que son construidas por
diversos actores y agentes en la región, con el fin de
fortalecer los procesos de respeto por las diferencias de
género, étnicas, territoriales, culturales y políticas pro-
pias de los habitantes del departamento del Valle del
Cauca (Documento propuesta de macroproyecto de
investigación, 2012).
237
Bairon Otálvaro Marín
A continuación se muestra la línea de tiempo construida
en el proceso de formulación y puesta en marcha de este
macroproyecto de intervención e investigación social.
Figura 1: Fases del Proyecto de Investigación
Fuente: elaboración propia.
3. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN
En este apartado del documento se presentan algu-
nas reflexiones relacionadas con la necesidad de repen-
sar e institucionalizar los procesos de deliberación públi-
ca sobre los conceptos de pobreza, exclusión social e
inclusión social, como un asunto central de la agenda
política y social colombiana, el cual debe ser analizado
desde diversas miradas y enfoques como un problema
político y técnico (Vargas, 2001; Majone, 2005). Es impor-
tante reconocer en este sentido que en el campo de las
llamadas Políticas Sociales, las apuestas gubernamenta-
238
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
les tienen un marcado énfasis en los asuntos técnicos. Un
ejemplo de lo anterior lo constituye la construcción de
sistemas de información y conocimiento del problema
con refinados mecanismos administrativos que van des-
de un cambio en los sistemas de medición de la pobreza
(ver Gráfica 2), hasta la formulación de Políticas Públicas
sociales orientadas a la solución de este problema en
planes de desarrollo nacional, regional y local.
Figura 2. Dimensiones y variables de medición de pobreza multidimensional
Fuente: DANE (2012). Ponderación de variables de pobreza multidimensional.
Como se puede observar en la Gráfica 2, los cálculos
de medición de la pobreza por parte del DANE (2012),
evidencian la combinación de variables para medir la
pobreza en el país (nueva metodología) con cinco di-
mensiones y quince variables, el cual pasó del año 2002
de un 49,7%, a un 34,1% en el 2011. Estas cifras revelan
239
Bairon Otálvaro Marín
una lenta reducción de pobreza en el país, asunto que
plantea el reto de construir sistemas de información social
con diversas matrices epistemológicas y teóricas para un
mayor entendimiento de este problema desde el punto
de vista técnico, además de una materialización de las
decisiones de política social con participación de acto-
res sociales y políticos en los territorios.
La tendencia en la formulación de Políticas Públicas
Sociales de lucha contra la pobreza y la exclusión social
en los últimos planes de desarrollo nacional, se orienta a
incorporar lógicas de acción más técnicas que políticas.
Las agendas sociales de los planes: “Hacia un Estado co-
munitario” (2002 – 2006), “Estado comunitario, desarro-
llo para todos” (2006 -2010), y “Prosperidad para todos”
(2010-2014), han puesto énfasis en objetivos estratégicos
orientados a construir soluciones remediales al problema
de la pobreza, con enfoques que promueven la equi-
dad social y la igualdad de oportunidades de los ciuda-
danos. Un breve balance de la Política Social formulada
e implementada en los dos períodos de gobierno del
presidente Álvaro Uribe Vélez, lo realiza la plataforma de
derechos humanos, democracia y desarrollo (2009), or-
ganismo que plantea que la Política Social durante estos
dos períodos, se caracteriza por un marcado aumento
de la focalización individual del gasto social y el debili-
tamiento del sistema de seguridad social en Colombia,
producto de la mercantilización de las Políticas Sociales
y del aumento de acciones de corrección del sistema
240
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
sobre la base de decretos de emergencia social. A estos
aspectos se suma la observancia de lógicas de favoritis-
mo y fidelidad al gobierno mediante programas sociales
como ‘Familias en acción’, y la repartición de favores
políticos en los llamados consejos comunales.
Según el documento del Plan Nacional de Desarro-
llo “Prosperidad para todos” 2010-2014, Colombia debe
avanzar en la articulación de las políticas económicas
y sociales para hacer frente al problema de los más po-
bres y vulnerables. El diagnóstico del Plan en mención se
basa en un enfoque multidimensional que prioriza cuatro
aspectos: una alta incidencia de la desigual distribución
del ingreso en la sociedad, la desigualdad de oportuni-
dades para el acceso a bienes y servicios, las brechas
urbano-rurales y la relación entre urbanización y creci-
miento de circuitos de pobreza en algunas ciudades del
país. La principal estrategia del gobierno de Juan Manuel
Santos para la superación de la pobreza extrema se de-
nomina Red – Unidos; es una acción de Política Pública
que se dirige a resolver el problema de un millón y medio
de familias pobres en el país (DNP, 2010). Los principales
problemas de este tipo de estrategias de lucha contra la
pobreza durante este período, están relacionados con
la escasa legitimidad del Gobierno para implementar sus
políticas en los territorios, las contradicciones del modelo
económico que impiden la garantía de los derechos de
los ciudadanos, y el aumento de lógicas de solidaridad
voluntaria que privilegian el asistencialismo, el paternalis-
241
Bairon Otálvaro Marín
mo y la inmovilización de los ciudadanos frente a estos
problemas de orden político.
La incidencia política de la sociedad civil en las Polí-
ticas Sociales de lucha contra la pobreza y la exclusión
social en los últimos programas de gobierno nacional, ha
sido relativamente funcional al modelo de gestión e in-
tervención que las orienta. Se observa la existencia de
reiteradas demandas de la población que son desaten-
didas, que se concentran en la discusión de los precarios
recursos o en la agitación de intereses dispersos, factor
que impide la construcción de estrategias y mecanismos
sociales que faciliten la construcción de respuestas cer-
teras a los problemas de la sociedad. Entender que la
pobreza no es solamente un asunto técnico, de expertos
o de estrategias formales de solucionar un problema, im-
plica realizar una tarea relacionada con la producción
de argumentos y evidencias que caractericen el proble-
ma de la pobreza y la exclusión social como un asunto
político; como un factor asociado a la lucha de intereses
de los actores, sujetos que requieren mayor democracia
y participación en la construcción de apuestas en don-
de se permita incorporar efectivamente las demandas
sociales de los ciudadanos.
Desde el punto de vista político, la pobreza en Colom-
bia está relacionada con el fenómeno de la exclusión so-
cial. La importancia de analizar los problemas de la deno-
minada “cuestión social colombiana”, implica un mayor
242
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
conocimiento e identificación de algunas problemáticas
que acentúan la exclusión social, como: el declive de las
instituciones de socialización política; el aumento del des-
empleo; el subempleo y la precarización laboral; la crisis
del modelo neoliberal en salud, vivienda y educación; la
debilidad de los presupuestos públicos y las burocracias
que gestionan los ejes humano y social para atender las
crecientes demandas sociales; el aumento de fenóme-
nos de discriminación social por raza, sexo e identidad, y
la persistencia de un conflicto armado interno que deja
como saldo escasas opciones de negociación y salida a
este conflicto, así como una creciente desintegración del
tejido social en los lugares donde más se acentúa. Según
Casas (2009), estos diversos aspectos económicos, políti-
cos, sociales y culturales de la exclusión social en Colom-
bia, expresan una serie de privaciones, rupturas y recha-
zos que son comunes a ciertos grupos sociales, y que les
impide participar en sociedad.
Esta imbricada trama de problemas y retos hacen que
la denominada “cuestión social colombiana” esté rela-
cionada con la vieja idea de hacer de las diferencias
una forma de desigualdad, pobreza y exclusión social
(Carballeda, 2008). Ante estas realidades, es necesario
reconocer la existencia de múltiples formas de exclusión
social, observables en: la pérdida de solidaridad, la frag-
mentación social, el desplazamiento forzado, la migra-
ción, el aumento del crimen y el delito organizado, la
violencia juvenil, el aumento de fenómenos asociados
243
Bairon Otálvaro Marín
al racismo y la discriminación sexual como para citar al-
gunos de los casos más destacados. Caracterizar la ex-
clusión social en el contexto colombiano es un asunto
complejo porque intervienen factores de orden político,
social y económico, como la pérdida y negación de los
derechos por parte del Estado hacia los ciudadanos; el
aumento de fenómenos de discriminación y rechazo so-
cial, y el desigual acceso a las oportunidades e ingresos
en la sociedad.
El problema de la pobreza y la exclusión social en Co-
lombia como un asunto de orden político, no se resuelve
con el aumento de los ingresos de las familias y de los su-
jetos; tampoco se mejora con acciones administrativas
que reparen la pérdida paulatina de los derechos funda-
mentales de los ciudadanos en un modelo económico
neoliberal. En mi opinión, este es un problema de Estado
que no ha logrado ser abordado como estrategia de
país, con acciones descentralizadas. Hasta el momen-
to, la acción estatal en materia de Políticas Sociales se
caracteriza por una marcada tendencia coyuntural que
pretende llevar estos problemas sociales a una situación
manejable (Vargas, 2001). Lo que se avizora es una ma-
yor participación del mercado y de la sociedad ante el
fracaso de las soluciones planteadas por la institucionali-
dad pública, bajo la lógica de que ante la complejidad
de la pobreza y la exclusión social, se deben buscar solu-
ciones con todos los agentes posibles.
244
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
En este sentido, es pertinente destacar que ante la
complejidad de este fenómeno, las investigaciones de
pobreza y exclusión en la era de la globalización y la
post industrialización recurren cada vez a reflexionar so-
bre este problema como un desafío que debe ser en-
tendido desde una perspectiva política, técnica y multi-
dimensional (Ziccardi, 2002; Raya, 2005; Grynspan, 2008;
PNUD, 2008; Casas, 2009). Los estudios de relación causa-
efecto, orientados a ver este asunto como un problema
material, reduccionista y susceptible de ser cuantificable,
son cada vez más escasos dado que se reconoce que
“la pobreza es un fenómeno social multifacético, fácil de
percibir, pero difícil de definir y más aún, de medir ade-
cuadamente” (Grynspan, 2008, p.72). En perspectiva, lo
que se requiere es la construcción de estudios que pue-
dan proponer alternativas de desarrollo humano y social
de orden territorial, basados en las potencialidades y no
en las carencias de los sujetos (Corredor, 2010).
Desde una perspectiva regional se viene realizado por
parte de la Universidad del Valle, estudios sobre la pobre-
za y la exclusión social, investigaciones que han produ-
cido conocimiento para el abordaje de esta temática
desde una región en particular. Uno de los estudios des-
tacados en este tema, centra el análisis en las condicio-
nes socio-demográficas de los habitantes del Valle del
Cauca. El estudio fue realizado con base en la encues-
ta de Calidad de Vida del año 2003. De este informe
surgen valiosos conocimientos y conclusiones para en-
245
Bairon Otálvaro Marín
tender este fenómeno social en el ámbito regional, que
consisten en la observancia de cambios en la estructura
familiar (familias más pequeñas o nucleares); una menor
brecha social entre las personas pobres de los centros
urbanos y rurales de este territorio, y una percepción so-
cial sobre el fenómeno de la pobreza muy interesante en
donde “son los no pobres quienes se sienten más pobres”
(Urrea, Ulloa, Correa & Escobar; 2004, p. 113).
Para finalizar, es necesario señalar la importancia de
construir esfuerzos compartidos entre los diversos actores
que participan de las soluciones a los problemas de po-
breza y exclusión social en el país. La intervención social
de estos actores desde una perspectiva política, debe
convocar la construcción de procesos de deliberación
permanente basados en la ampliación de capacida-
des de los agentes involucrados; el fortalecimiento de la
democracia, y la consolidación de una institucionalidad
pública que garantice los derechos fundamentales de
los ciudadanos en los territorios.
3.1 Avances, limitaciones y retos de las agendas de in-clusión social en el Valle del Cauca
En el análisis documental realizado hasta el momen-
to, se evidencia que los principales progresos de las es-
trategias de inclusión social del departamento del Valle
del Cauca, se deben al posicionamiento de varios ejer-
cicios de prospectiva regional y local que incorporan
la problemática social como un asunto prioritario en la
246
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
agenda política regional. En el caso del Valle del Cauca,
las agendas de inclusión social han sido el resultado de
intereses diversos y dispersos bajo la responsabilidad de
gobiernos departamentales o de alianzas de coopera-
ción interinstitucional, que han logrado consensos en la
formulación de las apuestas, con escasos resultados en
la implementación de las agendas construidas.
En el departamento del Valle del Cauca, las estrate-
gias de inclusión social se han orientado a caracterizar y
proponer alternativas para enfrentar los problemas de la
pobreza y la exclusión social, como un asunto central de
la problemática regional. Los propósitos de los ejercicios
prospectivos como el denominado “Plan maestro de de-
sarrollo regional 2013 – 2015” realizado por la Universidad
del Valle, se basan en la realización de un diagnóstico y
en la construcción de alternativas para incidir positiva-
mente en las principales problemáticas del eje social de
la región, las cuales consisten en una marcada exclusión
social que impide la formación de capacidades y restrin-
ge el desarrollo humano de sus habitantes. Algunas al-
ternativas de inclusión social contempladas en este Plan
Maestro de desarrollo regional, consisten en “avanzar
en la construcción de una sociedad vallecaucana inclu-
yente, a partir del reconocimiento y la visibilización de la
diferencia, la promoción de la tolerancia, la pluralidad,
el derecho a la ciudadanía plena y el disfrute de los be-
neficios del desarrollo” (PNUD, 2008, p. 20).
247
Bairon Otálvaro Marín
Un segundo ejercicio de prospectiva regional en mate-
ria de inclusión social, es el informe de desarrollo humano
titulado: “Hacia un Valle del Cauca incluyente y pacífico
(PNUD-2008)”. Este informe plantea la existencia de una
fuerte tensión entre exclusión e inclusión social en el depar-
tamento, reconociendo que esta es una de las regiones
con mejores indicadores sociales del país. Para este infor-
me, la exclusión social que padecen los jóvenes, las muje-
res, los discapacitados, los pobres, los desplazados, los afro-
colombianos, los indígenas y los campesinos en esta región
del país, está asociada con fenómenos de inequidad y
disparidad de ingresos y oportunidades de amplios grupos
sociales en el territorio (PNUD, 2008). Una de las principales
recomendaciones de este informe de desarrollo humano,
consiste en asegurar y orientar las políticas, los planes y pro-
yectos, hacia la construcción de una sociedad incluyente
con acciones como una planificación enfocada al desa-
rrollo humano, el desarrollo de acciones que prioricen la
inclusión social, y una mejora en la participación de la ciu-
dadanía interesada en los asuntos públicos.
El tercer ejercicio de prospectiva regional que pro-
mueve una noción de inclusión social, lo constituye el
“Plan estratégico regional de ciencia, tecnología e inno-
vación para el Valle del Cauca”, documento donde se
plantea que uno de los principales problemas del Valle
del Cauca, obedecen a “la desigualdad de oportunida-
des de desarrollo humano para amplios sectores socia-
les, de género y territoriales” (Colciencias, Gobernación
248
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
del Valle del Cauca, CNP & Universidad del Valle, 2011,
p. 200). El cuarto ejercicio lo constituye la adopción de
una “ordenanza departamental de Políticas Públicas So-
ciales sostenibles” (Ordenanza No. 3, 30 de agosto de
2011), cuyo propósito central se inscribe en promover
un conjunto de orientaciones, directrices y lineamientos
para avanzar en la inclusión social y el desarrollo huma-
no en el departamento del Valle del Cauca, instrumento
legal que posee como debilidad la precariedad de las
fuentes de financiamiento público para poner en mar-
cha estas acciones de Política Pública.
El quinto ejercicio de prospectiva regional y local en
el tema de inclusión social, se relaciona con el proceso
de formulación de una Política Pública de inclusión socio
territorial, que apostó a la generación de un sistema
de indicadores de inclusión social para el municipio de
Santiago de Cali. Esta estrategia municipal se orientó a
resolver uno de los más graves problemas de la gestión
pública del municipio: la usencia de sistemas de informa-
ción confiables, que permitan la toma de decisión con
base en estudios actualizados e información pertinen-
te que favorezca decisiones fundamentadas y legítimas
para los ciudadanos (Alcaldía de Santiago de Cali, 2009).
Como puede observarse, la dimensión social ha es-
tado presente en varios de los ejercicios de identifica-
ción de alternativas de desarrollo humano para esta re-
gión. Sin embargo las limitaciones del contexto político,
249
Bairon Otálvaro Marín
económico, social e institucional, evidencian algunos
factores que profundizan los dramas humanos en este
territorio, los cuales están asociados a causas estructura-
les poco o parcialmente intervenidas por el Estado y la
sociedad, como: una alta concentración de la riqueza
y la tierra en pocas manos; el aumento de la desindus-
trialización y tercerización del mercado laboral; fuertes
disparidades entre las subregiones y las poblaciones al
interior del departamento; ausencia de proyectos colec-
tivos de sociedad que fortalezcan el tejido social, y una
débil institucionalidad pública que afecta la eficiencia y
eficacia de las Políticas Sociales en esta región.
La Gráfica 3 evidencia que el indicador de Necesi-
dades Básicas Insatisfechas (NBI) del departamento del
Valle del Cauca, es menor que el estimado nacional;
como se observa, se ratifican las dificultades regionales
para modificar unas cifras que se caracterizan por una
baja variación en la última década (2000 – 2010). En esta
Gráfica se muestran las limitaciones de la institucionali-
dad pública regional y local para construir estrategias y
acciones de inclusión social, que modifiquen problemas
centrales de la región como la pobreza y la exclusión
social. Esta debilidad institucional para enfrentar estos
nudos críticos del problema regional, se deben a los es-
casos presupuestos públicos para atender las Políticas
Sociales con énfasis en lo local, la baja gobernabilidad
política resultado de la desconfianza de la población
hacia su dirigencia política, y las serias dificultades para
250
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
garantizar los derechos fundamentales de los ciudada-
nos que hoy son excluidos del desarrollo en este territorio.
Gráfica 2. NBI Departamental
Fuente: Gobernación del Valle del Cauca (2012).
Los principales retos que se han valorado y construido
como apuestas concretas de inclusión social en el de-
partamento del Valle del Cauca, por parte del equipo
de investigadores y profesores de la Universidad del Valle,
quienes participan de la secretaría técnica del Bloque Re-
gional Parlamentario del Valle del Cauca que formó parte
como asesor en los temas de Política Pública Social en el
período 2012, se orientan a: en primer lugar, fortalecer el
desarrollo de agendas de integración e inclusión social lo-
cal en aquellas áreas y sectores que se encuentran en si-
tuaciones de desventaja, escenarios donde se presentan
251
Bairon Otálvaro Marín
los indicadores sociales más dramáticos de este territorio,
y en donde se requiere especial prioridad en casos como
la ciudad de Buenaventura en el Pacífico vallecaucano,
la sub-región del norte del Valle del Cauca, y el sector ru-
ral del departamento; en segundo lugar, a avanzar en la
construcción de Políticas Sociales y agendas de inclusión
social de largo plazo con énfasis en el desarrollo humano;
la superación de la pobreza y la exclusión social. Para ello
se requiere poner en marcha instrumentos ya construidos
en la región como la Ordenanza No 330 de 2011, relacio-
nada con la adopción de Políticas Sociales sostenibles
para el departamento; finalmente, se requiere fortalecer
las capacidades de producción, acceso y aplicación de
las ciencias, tecnología e innovación, para la transforma-
ción productiva con equidad, al conjunto de la pobla-
ción que habita en este territorio.
El reto académico en este contexto, consiste en cons-
truir conocimientos que aporten, desde una perspectiva
regional y local, a la identificación de los determinantes
de la exclusión social y la pobreza de forma rigurosa y
sistemática, así como a la búsqueda de posibles alter-
nativas que contribuyan a incidir positivamente en este
fenómeno que afecta e impacta al conjunto de la so-
ciedad, y que bloquea las posibilidades de profundizar
en modelos de desarrollo democráticos, incluyentes y
solidarios en la región. Según Quiceno (2011), para cons-
truir alternativas de inclusión social en el departamento
del Valle del Cauca, se debe partir de una noción de
252
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
inclusión referida a las personas y no a los objetos y mer-
cancías. Esto implica generar estrategias y planes de ac-
ción que se orienten a incluir a los sujetos segregados,
violentados y vulnerados por la sociedad; también fo-
mentar una cultura de la inclusión social entre las comu-
nidades, y garantizar por parte del Estado los derechos
fundamentales de los ciudadanos.
4. CONCLUSIONES
Las principales conclusiones están relacionadas con
la necesidad de fortalecer miradas y análisis sobre dos
asuntos de especial prioridad para la sociedad colom-
biana: la pobreza y la exclusión social. Es preciso, en este
sentido, abordar estos fenómenos sociales como asun-
tos en donde convergen elementos de orden político y
técnico para la formulación y puesta en marcha de so-
luciones. En este sentido, es conveniente como proyec-
to de sociedad, trabajar en la construcción de Políticas
Públicas Sociales de lucha y erradicación de la pobreza,
basadas en la deliberación, concertación y mediacion
social, así como en la creación de sistemas de informa-
ción social que permitan analizar esta problemática con
cifras y datos confiables para los procesos de toma de
decisión.
Igualmente, es importante resaltar la observancia de
un fuerte viraje de las Políticas Sociales en Colombia
hacia las necesidades económicas y materiales de los
sujetos mediante subsidios a la demanda, acciones de
253
Bairon Otálvaro Marín
asistencia social y aumento de prácticas de voluntaria-
do social, construidas con renovados mecanismos de
gerencia privada como es el caso de “Colombia huma-
nitaria”. La crisis de las políticas de protección social en
Colombia, está relacionada con el aumento de proce-
sos de mercantilización de lo social en campos como
la educación, la salud y la vivienda, claro efecto de la
subordinación de los derechos sociales a las cuestiones
de orden económico (Montaño, 2003). Este problema
de las Políticas Sociales orientadas bajo el modelo eco-
nómico neoliberal, es uno de los principales problemas
de la construcción de respuestas estatales de inclusión
social, al verse obligado el Estado a responder por las in-
equidades estructurales desde lógicas que se sustentan
en la competencia del mercado, el asistencialismo y la
caridad a los más necesitados.
En perspectiva, se requiere de numerosos procesos de
investigación e intervencion social orientados en la bús-
queda de estrategias de inclusion social con un marca-
do énfasis en la garantía de derechos, la inclusion pro-
ductiva, la autonomía de los sujetos y la participación
de diversos actores en apuestas de desarrollo regional
y local. Acciones que promuevan el compromiso social
de todos los agentes de una región o localidad en la
búsqueda de políticas, programas y proyectos que mo-
difiquen la situación de pobreza y exclusión social de
amplios sectores poblacionales, que son afectados por
las falencias de modelos económicos y Políticas Sociales
254
El problema y los retos de la implementación de Políticas Públicas de lucha contra la pobreza y la exclusión social en Colombia
que no buscan la potenciación de las capacidades de
los sujetos, ni la sostenibilidad de algunos logros sociales
construidos por la sociedad en su conjunto.
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259
Julián Francisco Bautista Rosero
8La implementación de la
Política Social como forma de regulación y control social
Julián Francisco Bautista Rosero60
Resumen
Este documento tiene como objetivo presentar una
discusión sobre el lugar estratégico del proceso de im-
plementación de las Políticas Sociales, en procura de
tratar de entender el funcionamiento de algunas rela-
ciones de poder en este ciclo, mostrando su dimensión
como mecanismo regulador de los comportamientos
sociales, fruto de sistemas políticos que administran,
controlan y reproducen un orden social específico. En
tal sentido, el proceso de implementación se consi-
dera más que un mecanismo técnico del ciclo de las
políticas. Para ello se realiza una aproximación teóri-
ca y contextual desde la perspectiva genealógica
de análisis, con una breve descripción de los acerca-
60 Sociólogo UN; Magíster en Ciencias Políticas Universidad Externado; Especia-lista en Gobierno y Políticas Públicas Universidad de los Andes y Estudiante Doc-torado en Ciencias Sociales y Humanas Pontificia Universidad Javeriana. Profesor-Investigador del Departamento de Economía de la Universidad Central (Bogotá). Correo: jbautistar@ucentral.edu.co.
260
La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social
mientos teóricos clásicos del proceso de implementa-
ción, y finalmente se exponen los argumentos sobre
las implicaciones de este ciclo en la regulación y el
control social, utilizando para ello algunos supuestos y
planteamientos generales del programa para la lucha
contra la pobreza extrema de “Familias en Acción”
(FA). Este documento hace parte de la investigación
de tesis doctoral del autor.
Palabras clave: política social, regulación, control so-
cial, familias en acción.
1. INTRODUCCIÓN
¿Qué es lo que se observa cuando se implementa
una Política Pública? ¿Qué es lo que puede analizarse
o estudiarse del proceso de implementación de la Políti-
ca Pública? Con frecuencia se ha considerado que uno
de los ciclos menos estudiados desde el punto de vista
teórico, es el proceso de implementación de la Política
Pública, debido tal vez a su alto contenido técnico y de
campo que exige la forma práctica de poner en mar-
cha las ideas, los diseños y las concepciones mismas de
la política. Sin embargo este ciclo es más que un pro-
cedimiento técnico, ya que las acciones de implemen-
tación tienen como estrategia interiorizar cierto tipo de
normas y conductas que se valoran como adecuadas y
deseables, y que permiten garantizar la aceptación o la
resistencia al orden social propuesto.
261
Julián Francisco Bautista Rosero
Esta dinámica de implementación de la Política Social
contiene una racionalidad explícita (es decir, intervenir
comportamientos, contextos o capacidades de ciertos
sectores de la población), e implícita (hacer prevalen-
te ciertas relaciones de poder manifiestas en sistemas y
grupos políticos), que en su análisis podría permitir ob-
servar la dirección de estas formas de intervención o im-
plementación, que como se sustentará, son formas de
regulación social, más que estrategias de redistribución
o superación de las condiciones de marginamiento, ex-
clusión o pobreza.
Para exponer esta aproximación analítica, el docu-
mento se apoya en la idea presentada por Judith Butler
sobre la fuerte influencia que tienen las acciones subje-
tivas de poder en la constitución de los sujetos, específi-
camente cuando afirma que:
[…] si se puede demostrar que el sujeto persigue o sustenta su estatuto subordinado, entonces la respon-sabilidad última de su subordinación quizás resida en él mismo. Por encima y en contra de esta visión, yo ar-gumentaría que el apego al sometimiento es producto de los manejos del poder, y que el funcionamiento del poder se transparenta parcialmente en este efecto psíquico, el cual constituye una de sus producciones más insidiosas (Butler, 2010, p. 17).
Desde lo anterior, se puede decir que el proceso de im-
plementación de las Políticas Sociales tiene como objetivo
adecuar, cambiar o afectar las conductas, los contextos
262
La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social
o las motivaciones de la población, en procura de gene-
rar un orden que permita superar una condición desfavo-
rable, carente o que vaya en contra de lo que la socie-
dad considera como digno o, simplemente, de mantener
una serie de acuerdos de bienestar o calidad de vida.
En este sentido, la idea de progreso social se relaciona
con la intervención de condiciones desfavorables de la
población que no puede tener rendimientos positivos en
el mercado, y con permitir que quienes sí lo puedan ha-
cer, lo realicen con las garantías suficientes; de allí que
progresar se entienda como la capacidad de acceder a
bienes y servicios, sobre un conjunto de derechos y reco-
nocimientos enmarcados en dicha capacidad.
La hipótesis que seguirá este documento es que la
implementación de Políticas Públicas, dirigidas hacia la
población clasificada como pobre, vulnerable o exclui-
da, trae consigo una estrategia de regulación y control
social, que se manifiesta en las formas en que el sujeto
de esta política debe interiorizar los valores que acom-
pañan dicha implementación, inaugurando así una for-
ma particular de verse en el presente y que le permitiría
saber el camino para, en un futuro, superar su condición
de marginamiento social. Estas estrategias, que involu-
cran el poder que se ejerce en la implementación de la
política, se reiteran mediante la actualización de las con-
diciones de subordinación de este sujeto, “[…] pasando
de ser algo que está actuando sobre nosotros desde fue-
ra y desde el principio, a convertirse en lo que confiere
263
Julián Francisco Bautista Rosero
sentido de la potencia a nuestros actos presentes y al
alcance futurario de sus efectos” (Butler, 2010, p. 27).
¿De qué se trata? En la política social, de corregir y
equilibrar vía equidad los desajustes sociales causados
fundamentalmente por la carencia de ingreso, pero en
la maniobra de poder, se trata de regular y generar un
control social para la sostenibilidad de una estrategia
política de Gobierno.
Para contrastar lo anterior se expondrán algunos prin-
cipios y técnicas de la Política Social, tomando como re-
ferencia elementos del programa “Familias en Acción”61,
en procura de observar esta forma de regulación social
en la cual se normaliza y se constituye un sujeto que res-
ponde a esta lógica y gramática de la pobreza, la exclu-
sión y el marginamiento.
2. ASPECTOS METODOLÓGICOS
La indagación y reflexión se desarrolla mediante la
recolección y sistematización documental de datos, in-
formes y documentos técnicos, y para el análisis se re-
curren a algunos instrumentos genealógicos y arqueoló-
61 A raíz de la crisis y recesión económica que sufre Colombia a finales de los años noventa, se implementa un programa denominado Familias en Acción para hacer frente a estos efectos, y pone “en marcha una Red de Apoyo Social (RAS) que incluyó entre sus componentes al programa Familias en Acción. Con una inversión total estimada de US$ 230 millones para un perodo de tres años, este Programa se propuso mitigar los efectos de la crisis económica en la población más pobre, a través de un nuevo esquema de subsidios de salud, educación y nutrición, que condiciona la entrega a la realización periódica de controles de talla, peso y asistencia escolar de los niños” (Departamento Nacional de Planeación, 2004, p. 12).
264
La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social
gicos, basados en las prácticas discursivas, propuestas
por Michel Foucault.
De esta manera, primero se realiza una aproximación
teórica y contextual desde la perspectiva genealógica
de análisis; luego se hace una breve descripción de los
acercamientos teóricos clásicos del proceso de imple-
mentación, seguido de la exposición de argumentos
sobre las implicaciones de este ciclo en la regulación
y el control social sobre algunos supuestos y dinámicas
del programa para la lucha contra la pobreza extrema
de “Familias en Acción”, y finalmente se presentan las
conclusiones.
La aproximación analítica que se realiza en este docu-
mento hace parte del marco teórico de la investigación
doctoral denominada “Políticas de bienestar en Colom-
bia (1990-2009)”, que se encuentra en ejecución por el
autor de este artículo.
3. RESULTADOS
3.1 La biopolítica y la constitución de sujetos del bienestar
El bienestar social es considerado como una de las me-
tas de la política social, y una de las bases fundamentales
del desarrollo y de los acuerdos entre la sociedad y el Esta-
do. Sin embargo, su concepción y puesta en marcha res-
ponde más a una lógica en donde se desarrollan técnicas
265
Julián Francisco Bautista Rosero
de Gobierno62 para administrar las condiciones, compor-
tamientos y expectativas de la población, para este caso,
identificada como pobre, vulnerable o excluida.
La forma administrativa de la implementación
de la Política Pública se toma aquí como parte
determinante del proceso al que Foucault denominó
“gubernamentalización del Estado”, en el que opera un
conjunto constituido por instituciones, procedimientos de
intervención, discursos, análisis y cálculos que permiten
ejercer unas relaciones de poder que tienen “[…] por
blanco principal la población, por forma mayor de saber
la economía política, y por instrumento técnico esencial
los dispositivos de seguridad” (Foucault , 2006, p. 136).
Dichas formas afectan e interiorizan unas prácticas que
normalizan la intervención social hacia los pobres, a partir
de discursos que permiten hacer saber que si las pobla-
ciones carentes pueden realizar un consumo mínimo o
básico de bienes y servicios, superarían dicha condición
de carencia y pobreza, asimilando y normalizando es-
tas acciones de política a medidas adecuadas y social-
mente justas, pero sin tocar el status quo ni la estructura
estratificada de la sociedad, de donde emerge buena
parte de las causas de la desigualdad.
Así la política establece relaciones de poder, basadas
primero en el establecimiento y reconocimiento “cien-
62 Se apela al concepto que establece que las tecnologías de Gobierno son prácticas que tienen como objetivo dirigir eficazmente la conducta de las personas, mediante unos medios técnicos y objetivos previamente establecidos (Foucault, 1991).
266
La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social
tífico” de la población carente, mediante toda una in-
fraestructura de saberes avalados y articulados por una
comunidad académica, a veces lejana de las condicio-
nes reales de esta misma carencia; segundo, en la forma
adecuada para enfrentar la condición de pobreza me-
diante la provisión y producción de un bienestar basa-
do en el acceso a bienes, servicios e ingresos, y tercero,
prometiendo que con una estructura de derechos y ca-
pacidades establecidas, ocurrirá un escenario suficiente
para enfrentar dicha desventaja social. Este tipo de “po-
der” no solo se manifiesta en acciones represivas o explí-
citas, sino que opera también sobre las posibilidades de
acción que puedan tener los sujetos; se considera enton-
ces, como lo ha dicho Foucault, que tal poder es “una
manera de actuar sobre un sujeto o sujetos actuantes en
virtud de su acción o capacidad de acción” (Foucault
, 1991, p. 85). Esto, creo, es uno de los fundamentos que
en el proceso de implementación del programa “Fami-
lias en Acción” se busca con los incentivos, para que la
población beneficiaria acepte las condiciones correcti-
vas impuestas por esta Política Pública, que busca com-
batir la pobreza extrema en Colombia.
Entonces, esta forma singular y digamos biopolítica63
de intervenir a la población, se constituye en un campo
estratégico de correlación de fuerzas para gestionar las
necesidades, carencias y “aspiraciones” de la población
63 La biopolítica es aquella tecnología encargada de mantener a las personas en diferentes formas de existencia (Foucault, 2001).
267
Julián Francisco Bautista Rosero
signada como pobre, entendiendo la justicia como una
redistribución de los beneficios económicos (no sociales
de estatus), “[…] a través de servicios -estatales o priva-
dos- de salud, educación, bienestar, seguridad social
y servicios públicos” (Saldarriaga, 1997, p. 195), y para
ello, entonces el Estado colombiano pone en marcha un
campo «reglamentado» como el Programa “Familias en
Acción”, para generar las condiciones básicas de sub-
sistencia en un pacto de reciprocidad (subsidios como
transferencias condicionadas) para regular y controlar a
esta población, más que para permitirle superar dicha
condición, sustentada en las diferencias estratificadas
de la sociedad.
La desventaja que se considera más notoria de la ca-
rencia en este contexto, es la vulnerabilidad a los riesgos
que se producen por el estado de pobreza, razón por
la cual la intervención debe mitigar, controlar o regular
dichos riesgos en procura de “normalizar” a la población
que puede constituirse en una carga o en un potencial
foco de resistencia o conflicto social.
Para implementar esta estrategia de normalización,
primero la política hace saber por ciertas condiciones y
mediante la estrategia de focalización, quiénes son po-
bres, pero además, qué lugar ocupan en esta denomi-
nación, y segundo, hace saber que quienes por regla
técnica estén más lejanos del umbral del mínimo de
bienestar, serán los primeros que se “beneficiarán” de la
268
La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social
implementación de la política, mediante los subsidios.
Así, esta norma es entendida como un mecanismo o una
condición de equidad, pero solo entre pobres; esto quie-
re decir que alguien “menos pobre” consideraría justo
esperar o no ser beneficiario, antes que otro que esté en
peores condiciones.
Bajo esta forma de intervención se institucionaliza una
relación de mutua dependencia entre quien define los
conceptos, quien aplica las medidas y quien se beneficia
de ellas, determinando las relaciones de poder que man-
tienen, regulan y reproducen un orden social, basado en la
jerarquización del estatus. Aquí solo se afecta la condición
de los pobres, y no se incluye a los no pobres que también
tienen responsabilidad en este estado de la situación.
3.2 Contexto teórico de los análisis del proceso de implementación
En el libro ya clásico sobre Políticas Públicas de Meny
& Thoening, se presenta una visión general de las consi-
deraciones de lo que significa y caracteriza al proceso
de implementación, junto con la importancia estratégi-
ca del mismo en el cambio social al cual apunta la polí-
tica, sobre la base de un sistema de acción enmarcado
por mandatos normativos hacia el inducir, el suscitar o
el solicitar a los sujetos, a los contextos o a los compor-
tamientos, ciertos ajustes para el equilibrio general de la
sociedad (Meny & Thoening, 1992).
269
Julián Francisco Bautista Rosero
Para estos autores, el proceso de implementación se
da por una serie de medidas prescriptivas emanadas de
una autoridad pública, caracterizadas “por un conjunto
de actividades individuales u organizativas que transfor-
man conductas” (1992, p. 168), actividades que se eje-
cutan en dos fases: la primera, mediante una orienta-
ción normativa que involucra una estrategia de cambio
social, es decir, un proyecto social al que debe llegarse
como ideal; y la segunda, un sistema de acción en el
que participan múltiples actores.
Desde lo anterior, la implementación de la Política Pública
es el escenario donde se comprueba la agudeza del diseño
y de las decisiones tomadas por los políticos y los empresarios
sociales, sobre los subordinados en su capacidad de
generar cambios o mantener ciertos equilibrios sociales. Es
aquí, mencionan Meny & Thoening, en donde se prueba
realmente el efecto de poder de injerencia de la política,
mediante la verdadera “capacidad de los implementadores
para apropiarse de las prescripciones y actuar sobre los
interesados” (Meny & Thoening, p. 169).
Es importante, desde el análisis, develar la intención o
la orientación o el sentido en el que se enuncia el cam-
bio social, lo cual ocurre desde las acciones mismas ge-
neradas por la implementación y los ejecutores en don-
de se pueden traducir dichas intenciones. Debido a que
quienes implementan la política no son neutrales, sino
que además responden a varias instancias de decisión
270
La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social
por el carácter sistémico mismo de la Política Pública,
se convierten en parte sustancial tanto del proceso de
cambio, como del sistema de acción que acompaña la
implementación de la política.
De ahí que se produzcan algunos efectos colaterales
adversos relacionados con fallas en los procedimientos
de focalización y clasificación de los beneficiarios, o
cuando actúa el clientelismo que se desata en épocas
electorales por parte de las empresas políticas para ase-
gurar votos a favor, siendo las políticas redistributivas64 las
más vulnerables a este tipo de fenómenos.
La mayor cantidad de recursos teóricos existentes pro-
vienen de los estudios sistematizados a partir de la finali-
zación de la segunda guerra y el comienzo de lo que se
conoce como el Estado de Bienestar, fruto de la pues-
ta en marcha de las políticas keynesianas. Veamos una
breve síntesis de sus planteamientos.
El lugar estratégico del proceso de implementación
puede verse en varios puntos, así: el primero es el rela-
cionado con la intensa injerencia de este proceso en el
ajuste de las decisiones diseñadas, es decir, que la Política
Pública continua efectuándose cuando se deben tomar
decisiones inesperadas ya que “la mayor parte de los
64 Se refiere a aquella política que “consiste en que el poder público dicta criterios que dan acceso a ventajas, y este acceso no se otorga a casos o sujetos desig-nados especialmente, sino a clases de casos o sujetos” (Meny & Thoening, 1992, p. 100); este tipo de política es de corte compensatorio, tal como opera la política social en el contexto colombiano.
271
Julián Francisco Bautista Rosero
actos administrativos o quizá todos ellos, hacen política
y cambian la política al intentar implementarla” (Aguilar,
2003, p. 34), mostrando que en este ciclo se sucede una
injerencia sofisticada de regulación en la conciencia de
los sujetos objetivo, tal como también lo propone el mo-
delo causal de Pressman y Wildavsky, en el que la política
genera unas condiciones iniciales para que se produzcan
y tengan “[…] como consecuencia o efecto del aconte-
cimiento terminal previsto y preferido (Aguilar, 2003, p. 45).
La intencionalidad y la práctica que implícitamente
lleva este proceso de implementación en la regulación y
control social, y el efecto que se requiere producir en la
psique de la población afectada, es el punto clave de
análisis en este ciclo de la política.
En cuanto a la formación o injerencia en las subjetivi-
dades de los actores involucrados en este ciclo de im-
plementación, el segundo punto considera que como
mínimo se enfrentaría un escenario conflictivo, debido a
la difícil tarea de sincronizar “el imperativo legal de cum-
plir con la exigencia legislativa; el imperativo racional
burocrático de realizar lo que sea defendible en térmi-
nos racionales, y el imperativo consensual de facilitar el
acuerdo entre las partes contendientes interesadas en el
resultado y con posibilidades de ejercer influencia” (Rein,
p. 149), lo que muestra el complejo camino al que se en-
frenta este proceso y los intereses en juego.
272
La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social
La implementación, tal como se concibe, es una inter-
vención con cálculos más detallados desde el proceso
mismo de diseño de la política, en donde el escenario
de fuerzas y el nivel de profesionalización que exista en el
contexto político y administrativo, entre muchos otros es-
cenarios posibles, determinan las formas de negociación
y resistencia en los sectores políticos y en las poblaciones
beneficiarias.
Análisis como los de Elmore muestran que en este ciclo
debe privilegiarse más el uso de modelos retrospectivos,
(basados en la descentralización y dispersión de las de-
cisiones) que dejan mayores niveles de discrecionalidad
al funcionario o burócrata que implementa, ya que éste
tiene un contacto directo con los beneficiarios (Elmore,
2003), así como también aquellos modelos que conside-
ran que las modificaciones que se quieren suscitar de-
ben ser en función de la imagen o normas de referencia
que se hacen los actores implicados de sus condiciones
(Müller, 2002).
Como tercer punto, existen otras perspectivas teóricas
como las de Paul Sabatier y Daniel Mazmanian, que defi-
nen la implementación como el cumplimiento de una de-
cisión política que identifica, establece y estructura el pro-
blema para su intervención (Sabatier & Mazmanian, 2003).
Esta perspectiva analítica otorga un lugar estratégico
a los incentivos para que la política funcione sin retrasos
273
Julián Francisco Bautista Rosero
o para resolver mejor las resistencias, sobre todo cuan-
do en condiciones de exclusión y de profunda pobreza,
se puede generar la aceptación, el apoyo y la depen-
dencia del Programa, implementando y legitimando
sistemas políticos basados en dichos incentivos, consti-
tuyéndose sin duda en un lastre para la generación de
mecanismos de movilidad social efectivos.
En general, puede decirse que el proceso de imple-
mentación es una red compleja de relaciones, escena-
rios y actores involucrados sobre los cuales recae una
serie de concepciones e ideas relacionadas con formas,
a veces preestablecidas, para la superación de proble-
mas “en donde la decisión de acatar una norma está
en función de la detección, persecución y sanción de la
desobediencia, del grado de legitimidad de las reglas y
de lo que puede costar el hacer acatar estas reglas por
parte de los beneficiarios, es decir, en los estímulos e in-
centivos a ofrecer a cambio de este cumplimiento” (Sa-
batier & Mazmanian, p. 360), tal como puede verse en
los controles de peso y talla o en los accesos a otro tipo
de beneficios ofrecidos a mujeres cabeza de familia, de
ciertos grupos minoritarios y/o étnicos, entre otros, lo cual
demuestra no solo las formas de transacción, sino de re-
gulación social que se ponen en marcha en programas
como los de Familias en Acción.
Desde estas teorías de análisis, y con respecto a la
hipótesis planteada en este documento, se puede de-
274
La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social
cir que tanto desde los enfoques de arriba-abajo (top-
down), como los de abajo-arriba (bottom up), y debido
a los efectos que causa el ciclo de la implementación
en los contextos, conductas o comportamientos de las
poblaciones objetivo, así mismo se afecta también la
conciencia y las rutinas de comportamiento de los dise-
ñadores e implementadores de la política, generándose
un efecto sistémico de correlación y de relaciones de
poder.
3.3 La Política Social y sus principios de regulación y control
La Política Social65 de las últimas dos décadas en Co-
lombia, ha ido acompañada de una serie de ajustes más
que de reformas, dado, entre muchas singularidades y
detalles, a la tecnificación del proceso de focalización
utilizado para localizar la población “pobre” en procura
de transferirle subsidios para generar condiciones de ac-
ceso a bienes, servicios e ingreso monetario. Este proce-
so es desarrollado mediante el instrumento del Sistema
de Identificación de Beneficiarios –Sisben–66, y se inscribe
65 Entendida como aquella que “ […] se ocupa de muchos aspectos del bienestar social, incluyendo salud, vivienda, educación e ingresos; también se utiliza para satisfacer las necesidades de grupos de personas como niños, personas mayores, madres solteras y personas con discapacidad. Las Políticas Sociales también ope-ran a través del sistema fiscal para dirigir los recursos hacia determinados grupos de personas”. (Midgley, 2009, p. 24).66 “El Sistema de Selección de Beneficiarios (Sisben), es el instrumento utilizado por la Política Social para la focalización. El Conpes Social # 055 ordenó un mejoramiento del Sisben con el fin de corregir problemas de baja y heterogénea cobertura, manipulación del instrumento e ineficacia de los mecanismos de control y vigilancia. La reforma del Sisben pondrá en marcha un sistema transparente de control de calidad y monitoreo; actualizará el algoritmo para capturar diferencias regionales, y fortalecerá la adminis-tración, la gestión y la supervisión del instrumento en el nivel local” (Conpes, 2001).
275
Julián Francisco Bautista Rosero
en las Políticas Sociales de tercera generación67 donde
además el objetivo fundamental es la formación de ca-
pital humano y la formación de un ciudadano sujeto de
derechos y deberes, con la responsabilidad de cuidarse
a sí mismo.
Para lo anterior, y en el actual gobierno de Santos,
la Red Unidos (antigua Red Juntos) es la estrategia
que reúne el conjunto de Políticas Públicas orientadas
a disminuir la pobreza extrema, mediante un “nuevo
modelo” de gestión de la Política Social, basada en la
sinergia institucional.
Entendida la Política Social de esta manera, vemos
que el ámbito de mayor influencia de la estrategia opera
bajo los supuestos del “Manejo Social del Riesgo” (MSR),
estrategia general que actúa desde la noción de pre-
vención de riesgos o el enfrentamiento de ellos con ca-
pacidades suficientes, explicando la pobreza desde una
perspectiva de vulnerabilidad, pasando de un enfoque
de redes de protección social al de creación de opor-
tunidades, seguridad y empoderamiento de los pobres
(Bautista & Niño, 2011).
67 Este modelo se basa en el aprovechamiento y la sinergia en el uso de los recur-sos para atender la pobreza extrema, gestión que se realiza, por ejemplo, mediante la implementación de redes y gobierno en línea, en la aplicación de criterios de eficiencia y reestructuración del gasto social, políticas enmarcadas en acciones multisectoriales e integrales, en donde también se integran nuevos actores y pobla-ciones como mujeres, niños, etnias, etc. (Arriagada, 2006, p. 12).
276
La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social
El MSR desarrollado por el Banco Mundial, a manera de
“sugerencia” para esta estrategia de la Política Social, es-
tablece un marco de acción “para guiar a las autoridades
en sus intentos por mejorar las condiciones sociales mínimas
de las personas […] que debiera permitir un mejor diseño
de Programas de Protección Social como un componente
de una estrategia revisada de reducción de la pobreza”
(Holzmann & Jorgensen, 2000, p. 2). Desde esta perspec-
tiva se oficializa la atención no a los pobres, sino a los más
pobres, mediante el desarrollo de capacidades para en-
frentar los potenciales riesgos que genera la pobreza.
El concepto de capacidad se extrae de la propuesta
de Amartya Sen, junto con los roles que cumplen los fun-
cionamientos y las libertades individuales, para que cada
persona tenga la posibilidad real de decidir sobre la vida
que más valora y que considera debe y merece vivir (Sen,
2000), empoderando a los sujetos del bienestar, mediante
el generar logros económicos, políticos y sociales.
La nueva versión del Sisben68 toma en consideración
dichos supuestos de la teoría de las capacidades indi-
68 Explica el DNP que “el Sisben III conserva el enfoque conceptual de la segunda versión, que responde a una visión multidimensional de la pobreza fundamentada en la perspectiva de Sen. Se adopta una medida de estándar de vida a partir de un conjunto de variables (bienes y servicios) que en un momento del tiempo, la socie-dad considera valiosos y que informan sobre el tipo de vida que llevan o pueden llevar las personas (funcionamiento y capacidades). El índice provee información que permite realizar comparaciones interpersonales, puesto que se conforma un patrón común frente al cual se evalúan las condiciones de vida de los hogares. Sobre esta base es posible fundamentar la Política Social, porque la justicia distri-butiva (comparaciones entre individuos) no queda atada a la posesión de bienes o ingreso como ocurría en el caso de un índice de recursos (means test), o un índice aproximado de éstos (proxy means test)” (DNP, 2008, p. 9).
277
Julián Francisco Bautista Rosero
viduales de una persona para lograr o alcanzar funcio-
namientos, y el factor de riesgo se analiza cuando se
convierten bienes y servicios en estados y acciones que
dependen de las características personales o del am-
biente social o natural (llamadas diferencias paramétri-
cas) de estas mismas personas y de su potencial vulnera-
bilidad a sufrir riesgos (DNP, 2008).
Esto podría mostrar cómo esta política de focalización
intenta afectar a los pobres solo en una proporción bási-
ca o mínimamente “justa”. Aquí finalmente no se observa
una acción dirigida a reducir la brecha entre ricos y po-
bres mediante una redistribución de los ingresos y la rique-
za, sino que basados en el criterio de pobreza absoluta,
sólo se interviene el umbral sobre el cual se puede ase-
gurar una capacidad de consumo suficiente para que se
puedan evitar los potenciales riesgos de la pobreza.
4. CONCLUSIONES
Primero, este análisis presenta una perspectiva genea-
lógica que muestra una probable ruta comprensiva del
ciclo de la implementación de la Política Social, particu-
larmente la desarrollada en el programa Familias en Ac-
ción, que se constituye en una técnica de gobierno que
administra una condición social denominada pobreza
extrema, mediante la regulación, o mejor, mitigación de
los efectos generados por la carencia de ingresos y el
acceso a bienes y servicios.
278
La implementación de la Política Social como forma de regulación y control social
Segundo, los diferentes modelos teóricos clásicos
para el análisis del proceso o el ciclo de la implemen-
tación de la Política Pública, evidencian el rol tan de-
terminante de los ejecutores como parte integral de
esta dinámica que afectan y son afectados por todas
las variables que se ponen en juego en este proceso.
Lo que se demuestra es que la implementación, más
allá de poner en marcha las decisiones políticas, lo que
hace es reproducir un esquema de poder caracteriza-
do por una serie de relaciones: de interacciones sobre
el uso de los recursos, y la capacidad de cambio que
puedan producir los incentivos, develando así las inten-
cionalidades y prácticas que implícitamente lleva este
proceso en el cual se afecta la subjetividad en esa sutil
configuración del sujeto diseñador, pasando por los su-
jetos ejecutores hasta los beneficiarios, producto -todos
ellos- de las relaciones de poder e influencia causadas
por esta implementación de las Políticas Sociales, en
este caso, aquellas dirigidas hacia la pobreza y pobre-
za extrema en Colombia.
Tercero, la estrategia de “Manejo Social del Riesgo”
presenta una de las formas más sofisticadas de la Po-
lítica Social para intervenir e implementar las políticas
contra la pobreza extrema, mediante el instrumento de
focalización y desarrollada por la estrategia unificada
en la Red Juntos, en donde se llega solo a quienes se
encuentran en una situación clasificada como de po-
breza extrema, interviniendo las consecuencias y no las
279
Julián Francisco Bautista Rosero
causas de la desigualdad, el marginamiento social y el
histórico esquema rígido de estratificación social que re-
gula y mantiene la fuerte brecha entre ricos y pobres,
sin considerar elementos tan vitales como el valor de la
solidaridad y la inclusión, y no el de la deferencia hacia
el “anormal”, designado como pobre.
Finalmente, en la implementación de la política se jue-
ga no solo la puesta en marcha de las decisiones, sino
una serie de nociones de orden, regulación y normali-
dad social en la cual se constituye un sujeto de interven-
ción con subsidios y condicionamientos, pero también
con mecanismos psíquicos que naturalizan y normalizan
una política racional y una técnica de gobierno para
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283
Diego Armando Sánchez Valencia
9Implementación de la Política Pública
sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia,
2006 - 201069
Diego Armando Sánchez Valencia70
Resumen
Esta investigación tiene como objetivo describir la im-
plementación de la Política Pública frente al Desplaza-
miento Forzado en San Carlos, Antioquia, entre 2006 y
2010 en materia de restablecimiento. Para ello se reali-
zaron entrevistas a funcionarios públicos de la Goberna-
ción de Antioquia, la Alcaldía de San Carlos, la Alcaldía
de Medellín y demás instituciones y dependencias involu-
cradas en el proceso. Asimismo, se desarrollaron sondeos
a la población desplazada para obtener informaciones
de quiénes han sido, y en algunos casos, continúan sien-
do víctimas del desplazamiento forzado.
69 Los resultados de esta investigación corresponden a la tesis realizada en el 2011 con el fin de optar al título de periodista en la Facultad de Comunicaciones de la Uni-versidad de Antioquia, el cual fue asesorado por el profesor James Granada Vahos, del Instituto de Estudios Políticos de la misma Universidad, y aprobado en el 2012.70 Periodista egresado de la Universidad de Antioquia. Integrante del Grupo de Inves-tigación de Historia Moderna y Contemporánea de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad de Antioquia. Correo: sanchezvalenciad@gmail.com.
284
Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010
Realizadas las pesquisas sobre los derechos a la edu-
cación, la atención psicosocial, la vivienda y la genera-
ción de ingresos, puede concluirse que los resultados en
materia de restablecimiento aún son insipientes debido
al desinterés institucional, la escasez de recursos técni-
cos, humanos y financieros, y al masivo porcentaje de
Población Desplazada “PD” y retornada a San Carlos.
De igual manera, afirmar que desde hace algunos años
se han ejecutado diferentes propuestas intersectoriales e
interinstitucionales con el fin de mejorar las condiciones
de vida, como la Alianza Medellín-San Carlos, pero que
todavía son insuficientes con relación a la grave crisis hu-
manitaria de la población.
Palabras clave: políticas públicas, desplazamiento for-
zado, restablecimiento de derechos, san carlos, antioquia.
1. INTRODUCCIÓN
El conflicto armado en Colombia se ha constituido en
uno de los tantos fenómenos que han determinado la po-
lítica, la economía y las relaciones de grandes y peque-
ñas comunidades. En Antioquia, y más concretamente
en el oriente del Departamento, los enfrentamientos en-
tre diferentes actores armados en la región -Autodefen-
sas Unidas de Colombia “AUC”, Ejército de Liberación
Nacional “ELN”, Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia “FARC” y Fuerzas Militares-, han derivado en
asesinatos, masacres, desplazamientos y secuestros de
la población civil y de los integrantes de cada una de las
285
Diego Armando Sánchez Valencia
partes en conflicto; uno de los municipios más afectados
por estas situaciones ha sido San Carlos71.
Según el Departamento para la Prosperidad Social
(2011), la cantidad de personas y hogares desplazados
de San Carlos, Antioquia, entre 2001 y 2011, fue de 23
028 y 5 771, respectivamente. Este municipio tiene como
particularidades la declaratoria de crisis de retorno por
parte de la Administración Municipal, y la petición de
ésta al gobierno nacional para una mayor orientación y
ejecución de acciones en el territorio, producto del ma-
sivo retorno de más de 3 500 familias entre 2006 y 2008, y
la creciente magnitud de demandas ciudadanas72.
Por lo anterior, los objetivos de la investigación fueron
describir la implementación de la Política Pública fren-
te al Desplazamiento Forzado en San Carlos, Antioquia,
entre 2006 y 2010, en materia de restablecimiento; iden-
tificar los planes, programas y proyectos implementados
para restablecer los derechos a la educación, la aten-
ción psicosocial, la vivienda y la generación de ingresos;
identificar la cobertura de los planes, programas y pro-
yectos implementados frente a los derechos objetos de
estudio; identificar los responsables de implementar los
71 En el oriente de Antioquia han hecho presencia cuatro frentes guerrilleros y tres estructuras de las autodefensas (Observatorio del Programa Presidencial de De-rechos Humanos y DIH, 2004). Entre 2002 y 2003 hubo desplazamientos forzados en 62 de sus 73 veredas (Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, 2004).72 Según el coordinador de la Oficina de Atención y Orientación de Población Des-plazada de San Carlos, “estaríamos hablando de unos 19 mil a 20 mil desplazados entre 1998 y 2008, porque hubo gente que fue amenazada si denunciaba el despla-zamiento”, citado por el Instituto Popular de Capacitación “IPC”, (2008).
286
Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010
planes, programas y proyectos; identificar el presupues-
to invertido para restablecer los derechos, y estudiar el
contexto del desplazamiento forzado en San Carlos, An-
tioquia, entre 2006 y 2010.
2. METODOLOGÍA
La recolección bibliográfica, la observación no parti-
cipante, la entrevista individual estructurada y la entre-
vista individual en profundidad, fueron los instrumentos
empleados (Ander-Egg, 2003, p. 101). La información
obtenida sirvió para contextualizar la situación del des-
plazamiento forzado en San Carlos; identificar los actores
y espacios que participan en los procesos de restableci-
miento, las estrategias de interacción; dialogar con ex-
pertos académicos, autoridades municipales, represen-
tantes de Organizaciones No Gubernamentales, algunos
líderes comunitarios, funcionarios del Departamento
para la Prosperidad Social, y representantes de institu-
ciones y colectividades involucradas.
Cada una de las técnicas utilizadas en este proceso
investigativo, hace parte del enfoque analítico de la in-
vestigación cualitativa propuesto por Roberto Hernández
Sampieri en Metodología de la investigación. Según el
autor, “la investigación cualitativa se basa ante todo en
el proceso mismo de recolección y análisis. Recordemos
que es interpretativa, ya que el investigador hace su pro-
pia descripción y valoración de los datos. El planteamien-
to se va enfocando en ciertos temas de acuerdo con la
287
Diego Armando Sánchez Valencia
información recabada” (2008, p. 527). Asimismo, se abor-
dó desde una posición “integradora”, la cual sugiere de-
tectar los conceptos clave que no habíamos pensado;
nutrirnos de ideas en cuanto a métodos de recolección
de datos y análisis respecto a cómo les han servido a
otros; tener en mente los errores que otros han cometido
anteriormente y conocer las diferentes maneras de pen-
sar y abordar el planteamiento (Hernández, 2008).
3. RESULTADOS DE LA IMPLEMENTACIÓN 2006-201073
3.1 Restablecimiento del derecho a la educación
En cuanto al mayor acceso y permanencia de la
Personas Desplazadas en el sistema educativo, “puede
afirmase que buena parte del cambio se debió más a
políticas educativas generales que beneficiaron a la po-
blación desplazada no inscrita, que a las políticas especí-
ficamente dirigidas a mejorar el acceso de la población
desplazada inscrita en el Registro Único de Población
Desplazada -Rupd-” (Consultoría para los Derechos Hu-
manos y el Desplazamiento “Codhes”, 2010, p. 107).
• Planes, programas y proyectos
En San Carlos, las primeras medidas fueron adoptadas
por la Gobernación de Antioquia con la implementa-
ción del programa En Antioquia, cada escuela una zona
73 En Antioquia, la adopción de la Política Pública sobre Desplazamiento fue a través de la Ordenanza 06 de 2006 de la Asamblea Departamental.
288
Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010
franca de paz (Gobernación de Antioquia, 2000, p.1).
El proyecto tuvo como objetivos posibilitar el acceso, la
integración y la adaptación de la población escolar al
sistema educativo a través de procesos psicopedagógi-
cos, y la capacitación docente en estrategias psicope-
dagógicas para abordar a la PD.
Ya desde el ámbito municipal, el Plan Integral Único
para la atención a población afectada por el despla-
zamiento forzado “PIU”, y el Plan de Desarrollo Munici-
pal 2009-2011, fueron las estrategias utilizadas para ga-
rantizar el derecho a la educación. Los resultados de los
diagnósticos realizados identificaron serias dificultades
en lo relativo a las pocas plazas educativas y la tardanza
de la Secretaría de Educación para la apertura de las
mismas; los altos índices de movilidad y deserción de 9º
en adelante en 2004 debido al reclutamiento de jóve-
nes y adolescentes por parte de los grupos armados al
margen de la ley; la necesidad de cerrar las Instituciones
Educativas (pérdida de plazas) que no proporcionan la
estrategia de retorno; el abandono de más de 50 do-
centes producto del desplazamiento en las veredas, en-
tre otras (Municipio de San Carlos, 2006).
289
Diego Armando Sánchez Valencia
Tabla 1. Población en edad escolar incluida en el sistema educativo
PSD matriculada entre 2006-2011 en San Carlos, Antioquia
Año Cantidad
2006 64
2007 130
2008 158
2009 4834
2010 1028
Total general: 1380
Fuente: Secretaría de Educación para la Cultura, Gobernación de Antio-quia, 201174.
Tabla 2. Presupuesto y responsables
Presupuesto de Antioquia invertido en educación
2007 $ 80 mil millones
2008 $ 60 mil millones
2009 $127.560 millones
2010 $ 24 mil millones
Total: $ 291.560 millones
Fuente: Secretaría de Educación para la Cultura, Gobernación de Antio-quia, 201175.
74 Omitiendo el año 2009, porque no hay cifras sobre el municipio. 75 Según la Secretaría de Educación para la Cultura, la información concerniente a la inversión en 2006 y las cifras del Municipio de San Carlos, Antioquia, no están en sus bases de datos, ya que la anterior Administración Departamental no realizó el empalme debidamente.
290
Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010
Tabla 3. Responsables GED a la educación
Instituciones responsables de garantizar el Goce Efectivo del Derecho “GED” a la educación en Antioquia y sus respectivas funciones
Nivel Entidad Función (es)
NacionalMinisterio de
Educación “MEN”
Garantizar la gratuidad de los costos de matrícula, la calidad del servicio, y es a quien debe reportarse el informe
de matrícula de PD.
Municipal
Administración municipal (a través de las
regalías)
Entrega de uniformes y kits escolares para los estudiantes.
Municipal
Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar “ICBF”
Responsable del restaurante escolar.
Municipal MANA Apoyar a los restaurantes escolares.
Fuente: Secretaría de Educación para la Cultura, Gobernación de Antio-quia, 2010.
3.2 Restablecimiento del derecho a la salud
Según la Comisión de Seguimiento (2010), la atención
psicosocial a la PD ha empeorado. En el 2008, el 4,9% la
solicitó y de éste, el 81,6% la recibió, mientras que en el
2010 el 4,1% la solicitó (1,7% de grupos no inscritos en el
Rupd), y el 79,85% de los grupos familiares inscritos en el
Rupd la recibió (80,1% de los no inscritos).
• Planes, programas y proyectos
La Gobernación de Antioquia desarrolló la Línea de
Intervención Psicosocial a la población en situación de
291
Diego Armando Sánchez Valencia
desplazamiento con el Programa Cuidamos e integramos
a la familia con trato digno, en todo el Departamento,
el cual estuvo orientado a “brindar asesoría y asistencia
técnica a las personas responsables de la interacción e
intervención psicosocial con las víctimas del desplaza-
miento (...); realizar acciones transversales del Plan de In-
tervenciones Colectivas de Salud Pública (…), y brindar
acompañamiento psicosocial a las víctimas del desplaza-
miento forzado durante la reclamación de sus derechos
a la verdad histórica y judicial, la justicia, la lucha contra
la impunidad, la reparación, la indemnización y la rehabi-
litación, y a las garantías de no repetición y medidas de
satisfacción” (Gobernación de Antioquia, 2000).
A nivel municipal, los instrumentos de planeación eje-
cutados para restablecer el derecho a la atención psico-
social fueron la Alianza Medellín-San Carlos, el PIU munici-
pal y el Plan de Desarrollo Municipal 2009-2011 “PDM”. La
Alianza Medellín-San Carlos dispuso de una metodología
enfocada a trabajar el duelo, para que de esta mane-
ra las personas también obtuvieran calidad de vida. En
total fueron realizados cuatro encuentros en cada uno
de los 14 centros zonales del municipio. Por su parte, el
PIU municipal identificó la insuficiente coordinación en-
tre las entidades externas en la atención y prestación
de servicios como el problema más importante. Para la
superación o disminución de las dificultades concernien-
tes a la atención psicosocial, se propusieron aumentar la
coordinación institucional con entidades externas para
292
Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010
la atención y prestación de servicios psicosociales para
la PD. Asimismo el PDM 2009-2011 definió como objeti-
vo garantizar intervenciones colectivas, procedimientos
y actividades complementarias, dirigidas a promover la
salud y la calidad de vida. Sin embargo, no fueron priori-
zados proyectos específicos para la PD.
• Cobertura de la alianza Medellín- San Carlos
De acuerdo con la psicóloga del Programa de Aten-
ción Psicosocial, “el estudio de las familias comenzó en
agosto de 2010 (fueron aproximadamente 300) las cua-
les debían cumplir con ciertos requisitos: que hubieran
sido desplazadas, estuvieran viviendo en Medellín hasta
el 2008, y quisieran retornar o ya hubieran retornado”76.
• Presupuesto y responsables
Después de realizar la búsqueda en los documentos
publicados y en las consultas a los funcionarios responsa-
bles del Programa de Atención Psicosocial de la Alianza
Medellín-San Carlos, las cifras de los recursos destinados
a las asesorías, encuentros y todas las actividades que
comprenden el Programa, no fueron entregadas por
motivos administrativos, según las responsables de eje-
cutarlo en San Carlos. Respecto a los responsables de
implementar las acciones de atención psicosocial, la
76 No obstante, según las cifras oficiales, existen 222 familias adscritas al proyecto debido a que algunas de ellas no cumplían con los requisitos solicitados.
293
Diego Armando Sánchez Valencia
Gobernación de Antioquia, mediante la Secretaría Sec-
cional de Salud y las alcaldías de Medellín y San Carlos,
desarrollaron todas las actividades.
3.3 Restablecimiento del derecho a la vivienda
De acuerdo con la III Encuesta Nacional de Verifica-
ción “ENV”, en 2010 cerca del 10,5% de los hogares tenía
garantizado el derecho a una vivienda digna, represen-
tando cierta mejoría respecto al 5,5% de 2008; y deno-
tó a su vez una preocupante situación, debido a que el
90% de la PD habitaba en viviendas que estaban por de-
bajo de los estándares mínimos de dignidad, o no tenía
vivienda (Codhes, 2010, p.153).
• Planes, programas y proyectos
En lo referido a la Alianza Medellín-San Carlos, el
componente de vivienda pretendió garantizar el acce-
so oportuno de las familias beneficiarias a subsidios de
construcción o mejoramiento de vivienda, ya sea en la
zona rural o urbana. Asimismo, la Empresa de Vivienda
de Antioquia “VIVA” de la Gobernación de Antioquia
implementó proyectos especiales para otorgar subsi-
dios a quienes fueron víctimas del desplazamiento for-
zado, por medio de la construcción, el mejoramiento y
la entrega de viviendas. En el Municipio de San Carlos,
los aportes otorgados a los grupos familiares estuvieron
dirigidos a realizar mejoras en los inmuebles. Por su par-
te, en el PIU municipal y el PDM, la ciudadanía insistió en
294
Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010
que se necesitan incrementar los recursos para el mejo-
ramiento de vivienda y reubicación; crear un programa
para la recuperación de viviendas abandonadas por
población desplazada, programas para legalizar la te-
nencia de predios y bienes de la población; implemen-
tar programas para la adquisición de terrenos y cons-
truir viviendas, entre otras. Si bien no existen programas
de vivienda exclusivos para la PD en el PDM, ésta fue
considerada como población prioritaria en los proce-
sos de mejoramiento y construcción de vivienda en la
Línea Estratégica 1.
Tabla 4. Responsables, presupuestos y cobertura
Alianza Medellín-San Carlos
Responsable Presupuesto Función (es)Cantidad de
familias
Alcaldía de
Medellín$ 3.291.748.249
Nuevas y
mejoramientos
(urbanas y
rurales).
Aporte a demás
actividades.
Acción
social$ 854.742.311
Nuevas y
mejoramientos
(rurales).
Aporte a demás
actividades.
Alcaldía de
San Carlos$ 84.000.000
Nuevas y
mejoramientos
(urbanas y
rurales).
Aporte a demás
actividades.
Corporación
Ayuda
Humanitaria
$ 66.224.583Mejoramientos
(rurales).40
295
Diego Armando Sánchez Valencia
Alianza Medellín-San Carlos
Responsable Presupuesto Función (es)Cantidad de
familias
Corporación
Antioquia
Presente
$ 72.000.000
Nuevas y
mejoramientos
(urbanas).
12 nuevas y 14
mejoramientos.
Grupo
familiar
$300.000
aproximadamenteX X
Empresas
Públicas de
Medellín
“EPM”
$ 1.610.760.000
Proyecto Aldeas
(construcción
de viviendas en
madera).
134
Total: $ 6.279.475.143 X200 familias
beneficiarias77.
Fuente: Alianza Medellín – San Carlos, 2011. 77
Tabla 5. Mejoramientos realizados por la Empresa de Vivienda de Antioquia (VIVA)
Mejoramientos de vivienda en San Carlos 2007-2011 mediante VIVA
Año Familias beneficiarias Presupuesto
2007 93 $ 148500000
2008 25 $ 37500000
2009 27 $ 40500000
2010 50 $ 75000000
Total: 195 $ 30150000
Fuente: Programa Viva-Gobernación de Antioquia.
77 La razón por la cual la Alcaldía de San Carlos, la Alcaldía de Medellín y Acción Social no tienen una cantidad de familias definida, es porque destinaron recursos económicos para apoyar las acciones implementadas por Empresas Públicas de Me-dellín, la Corporación Ayuda Humanitaria y la Corporación Antioquia Presente, y no para hacer mejoramientos y construcciones de vivienda de manera independiente.
296
Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010
3.4 Restablecimiento del derecho a la generación de ingresos
Frente al derecho a la generación de ingresos, la III
ENV afirmó que el 43,3% de la población inscrita en el
Rupd estaba trabajando, lo cual representó una dismi-
nución de personas desplazadas vinculadas al mercado
laboral, puesto que en 2008 esta cifra fue de 46,4%78.
• Planes, programas y proyectos
En la Alianza Medellín-San Carlos, dicho componente
tuvo como principales focos de intervención el acompa-
ñamiento y la asesoría a las familias retornadas en la for-
mulación de proyectos para generar oportunidades, y
lograr autonomía y estabilidad económica. Los servicios
prestados por la alianza fueron asesorías de sembrado,
cuidados y manejos de plantas y alimentos, y la cría de
animales. Para cumplir con los objetivos trazados, la Cor-
poración Colombia Internacional “CCI”, la Alcaldía de
Medellín y la Alcaldía de San Carlos, firmaron un conve-
nio para promover, incubar y dinamizar el sector agríco-
la haciendo más eficientes, rentables y competitivos los
productos79. Por su parte, entre 2006 y 2010 la Goberna-
78 La mayoría de las relaciones laborales eran informales. “Se considera como trabajadores informales, los ocupados que no están afiliados a seguridad social, los asalariados (obreros, empleados y jornaleros) que perciben ingresos laborales inferiores al salario mínimo legal y trabajadores sin remuneración” (Garay y Rodrí-guez, citados en Comisión de Seguimiento, 2010, p.183).79 La implementación de los proyectos productivos en este componente fue planeada a mediano plazo (3 años), aunque las entidades responsables manifestaron la necesidad de fortalecer e incentivar acciones intersectoriales para gestionar recursos con diferentes estamentos, garantizar la sostenibilidad del proceso y vincular nuevas iniciativas.
297
Diego Armando Sánchez Valencia
ción de Antioquia priorizó a San Carlos en dos oportuni-
dades para apoyarlo en proyectos productivos.
Tabla 6. Proyectos productivos, presupuesto y población Gobernación de Antioquia
Año Actividad PresupuestoFamilias
beneficiarias
2007 Ganadera $ 239.037.000 109
2009 Ganadera $ 109.650.000 50
Total: X $ 348.687.000 159
Fuente: Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural. Gobernación de Antio-quia, 2010.
En el PIU municipal y el PDM fueron definidos unos ob-
jetivos para la superación y disminución de las problemá-
ticas laborales, y para estabilizar económicamente a la
PD, el primero mediante la implementación de canales
de comercialización e inserción en cadenas producti-
vas, la gestión de recursos para retorno, reubicaciones y
generación de ingresos para la PD, entre otras acciones.
El segundo no tuvo programas específicos para la PD,
y los objetivos fueron incrementar el porcentaje de pro-
ducción agrícola con asistencia técnica permanente y
con proyección; actualizar el Plan Agropecuario Muni-
cipal para planificar la producción, y elevar el nivel de
vida de sus habitantes con una perspectiva sostenible; la
zonificación y planificación de cultivos, siembra y cose-
cha de acuerdo con la vocación y adaptación ambien-
tal, entre otras.
298
Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010
4. CONCLUSIONES
De acuerdo con la información obtenida, la Política
Pública sobre Desplazamiento Forzado en el Municipio
de San Carlos, Antioquia, presenta todavía problemá-
ticas relativas a los trámites administrativos y a la fal-
ta de recursos humanos, técnicos y financieros. Entre
2006 y 2010 se realizaron importantes avances frente
a los derechos de la PD, pero aún insuficientes debido
a la magnitud del fenómeno. Por ejemplo el estableci-
miento de reglas, la elaboración y transformación de
intereses en Políticas Públicas y hacer cumplir las reglas
como funciones del sistema político, no fueron cumpli-
das en tanto la totalidad de estas acciones no se refle-
jó en los resultados. Las reglas o la legislación son ge-
nerosas en su contenido, pero la transformación de las
problemáticas ha sido lenta y en algunos casos hubo
incumplimiento con lo proferido por la Corte. Pruebas
de lo anterior fueron la relevancia que tomó la Alianza
Medellín-San Carlos aún cuando su cobertura fue de
apenas 300 grupos familiares, y la escasa intervención
de la Gobernación de Antioquia en lo relativo a los
derechos a la atención psicosocial y a la generación
de ingresos.
Si bien las estrategias ejecutadas no fueron suficien-
tes para cubrir todas las necesidades de la PD, cada
una de éstas tuvo como propósito intervenir las pro-
blemáticas desde un enfoque de transversalidad de
299
Diego Armando Sánchez Valencia
los derechos, por cuanto sus acciones evidenciaron la
correlación con lo demás. Frente al derecho a la edu-
cación, fueron implementadas acciones relacionadas
con los derechos a la seguridad alimentaria, la aten-
ción psicosocial y la capacitación docente. Asimismo,
los programas de generación de ingresos buscaron ga-
rantizar la superación de los niveles de indigencia en un
primer momento, y de pobreza posteriormente, por solo
citar dos casos.
En cuanto a los procesos de implementación de la Po-
lítica Pública, pudo evidenciarse el pluralismo de actores
participantes, ya que instituciones públicas y privadas
aportaron desde sus conocimientos recursos y posibilida-
des, especialmente en los componentes de vivienda y
generación de ingresos. En algunas ocasiones el Estado
pudo guiar y dirigir acciones intersectoriales, como fue la
Alianza Medellín-San Carlos, proceso en el que además
de intervenir las alcaldías de los dos municipios, estuvie-
ron ONG’s y empresas privadas.
En cuanto a la intervención de la Corte Constitucional,
ésta fue fundamental ya que antes de la Sentencia T-025
de 2004, la adopción de medidas para la prevención,
atención, protección, consolidación y estabilización
socioeconómica de la PD, habían sido planteadas por
organismos nacionales e internacionales y reconocidas
por la Corte como parte del bloque de constitucionali-
300
Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010
dad80, pero con tal grado de ineficiencia que no equiva-
lían a una Política Pública operante81.
Así, la declaración de un estado de cosas inconstitu-
cional se constituyó en pieza fundamental para la pro-
tección y garantía de derechos, en tanto ha modificado
gradualmente la situación de la PD y el Estado; la Corte
asumió tareas de seguimiento a las acciones realizadas
en el marco de la Política Pública a través de los autos
de seguimientos y las audiencias públicas; dictó órdenes
para fortalecer la política existente, formuló indicadores
y contribuyó al diseño de políticas y programas para sec-
tores poblacionales específicos.
Otro de los principales efectos de la intervención de
la Corte, fue la creación del problema desde dos pun-
tos de vista: a) La visibilización, y b) La definición del
mismo en términos de derechos. En lo referido al prime-
ro, se ha logrado coordinar esfuerzos de los diferentes
actores implicados en el proceso con el fin de recolec-
tar sistemáticamente información sobre el fenómeno,
ya que antes del fallo la brecha entre los datos y la
comprensión de los funcionarios públicos, las ONG’s y
los medios de comunicación sobre el tema era muy
80 En el país, la Ley 387 de 1997 y los documentos Conpes 3057 de 1999 y 3400 de 2005, son los antecedentes normativos más relevantes. Ya en el ámbito interna-cional, la Corte adoptó en 2001 las medidas exigidas por la Organización de las Na-ciones Unidas (ONU), mediante los Principios Rectores del Desplazamiento Interno. 81 Frente a esto, el director del Codhes, afirmó: los procesos de Política Pública preexistentes a la Sentencia T-025 eran absolutamente precarios. […] Casi no hay un programa importante hoy que no sea producto de la Sentencia T-025, por el hecho que antes de esta sentencia, solo había una atención parcial de ayuda hu-manitaria (Rodríguez, Rodríguez, 2010, p.42).
301
Diego Armando Sánchez Valencia
grande. Se había formulado una Política Pública, pero
el subregistro seguía siendo importante. Asimismo se
incluyó el tema del desplazamiento en el centro de
la opinión pública, ya que éste obtuvo mayor y mejor
cobertura mediática, más extensión, y fue ubicado en
las secciones informativas más relevantes de algunos
de los medios más influyentes en el país82. Todas estas
situaciones, desde las exigencias de la Corte al Estado
y la integración de actores externos a estas dos ins-
tituciones, implicaron que tanto las administraciones
municipales y departamentales, así como empresas
del sector privado, fueran involucradas en la Política
Pública sobre Desplazamiento Forzado.
En síntesis, puede afirmarse que las justificaciones en
torno a las problemáticas del proceso de implementa-
ción han sido diversas y constantes. Algunas se refieren a
los factores externos, como: a) la estructura económica,
b) los conflictos entre los grupos de interés, c) la excesi-
va legislación en la materia, d) el entorno político, e) el
conflicto armado. Y otras se refieren a factores internos,
tales como la falta de continuidad de los procesos, la
ausencia de personal calificado y la falta de coordina-
ción entre las instituciones, entre otros.
82 Entre el 2000 y el 2004, el periódico El Tiempo y la Revista Semana, registraron 373 notas de prensa sobre desplazamiento forzado, mientras entre 2005 y 2009, cinco años después de proferida la Sentencia T-025 de 2004, publicaron 566 sobre el mismo asunto (Rodríguez & Rodríguez, 2010).
302
Implementación de la Política Pública sobre el desplazamiento forzado en San Carlos, Antioquia, 2006 - 2010
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305
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero
10El sordo como otro.
Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como
comunidad lingüística83
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal84
Geovani Andrés Melendres Guerrero85
Resumen
El presente documento tiene como propósito reflexio-
nar sobre el proceso en materia de Política Pública con
relación a las personas sordas en Colombia, en vía a con-
siderarlas como miembros de una comunidad lingüística.
Este proceso es particularmente reciente, pues durante
los últimos veinte años y gracias a la promulgación de la
83 Este artículo es un producto del trabajo investigativo realizado por el Instituto Nacional para Sordos, en el marco del proyecto de la investigación socio-lingüística y cultural de la población sorda “Auto-diagnóstico de la cultura sorda en Colombia”, proceso articulado con el Ministerio de Cultura y la Federación de Sordos de Colombia FENASCOL, el cual se presentó como resultado preliminar en el Boletín de la Población Sorda Colombiana (enero de 2013), difundido en la página web institucional www.insor.gov.co. 84 Antropóloga, Universidad Externado de Colombia. Especialista en Gestión Re-gional del Desarrollo, Universidad de Los Andes. Investigadora del Observatorio Social, Subdirección Técnica. Instituto Nacional para Sordos – INSOR. Correo: angela.fajardo@insor.gov.co. 85 Lingüista, Universidad Nacional de Colombia. Persona sorda, investigador; Gru-po de Comunidad, Identidad Cultural y Lingüística, Subdirección Técnica. Instituto Nacional para Sordos - INSOR. Correo: geovani.melendres@insor.gov.co.
306
El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica
Carta Política de 1991, esta trayectoria ha estado mar-
cada por un cambio de perspectiva y de auto-determi-
nación por parte de la comunidad sorda.
Tal trayectoria ha incidido en la forma como los sordos
se ven a sí mismos y a su comunidad, indagando sobre
los procesos de construcción de comunidad y su consti-
tución como minoría lingüística que interactúa frente a
una sociedad mayoritaria que los contiene y determina
en gran medida.
Así, este proceso de auto-determinación y construcción
de otredad ocurre dentro de un marco político que lo faci-
lita y promueve o, por el contrario, lo obstaculiza y dificulta,
donde el espectro de lo diverso y lo étnico se va amplian-
do para contener a aquellos que viven su cotidianidad, y
hacen una construcción del mundo desde la particulari-
dad de su comunidad, de su historia y de su lengua.
Palabras clave: personas sordas, sordos, derechos, co-
munidad lingüística
1. INTRODUCCIÓN
El reconocimiento y la auto-determinación de una
comunidad particular, que se distingue parcial o total-
mente de una sociedad mayoritaria y dominante, por
lo general es el resultado de un proceso social y político
lento y desigual, a lo largo del cual poco a poco se van
configurando aquellos rasgos identitarios que constitu-
307
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero
yen su diferencia, enriqueciendo el restringido espectro
de la diversidad cultural y de lo étnico, para una nación
en particular y la humanidad en general.
Desde esta perspectiva, el presente documento propo-
ne abordar una reflexión sobre la trayectoria que en Co-
lombia ha tenido el proceso político a lo largo del cual las
personas sordas se han ido constituyendo, en su condición
de comunidad lingüística minoritaria, en un ‘otro’ distinto
y diverso, y del respectivo reconocimiento social y político
como parte de la diversidad cultural de la nación. Se revi-
sará cómo la Política Pública referente a la persona y a la
comunidad sorda ha contribuido a la constitución y el re-
conocimiento de la diferencia, y hasta qué punto enrique-
ce el prisma social que determina “lo cultural” y “lo étnico”,
entendiendo estos conceptos como los rasgos característi-
cos e identitarios de una comunidad. Es decir, se hará una
aproximación a la Política Pública que reconoce el ethos
de la comunidad sorda, distinguiendo de este proceso qué
se reconoce como lo propio y legítimo.
El reconocimiento cultural de una agrupación o co-
lectivo humano dentro de una sociedad determinada,
que enriquezca el prisma de lo étnico y de la diversidad,
está condicionado por factores culturales de afirmación
social; esto es, la capacidad de la sociedad para acep-
tar y entender al otro, asumiendo los retos de esta ac-
ción con capacidad de resiliencia al cambio, donde la
afirmación de la diferencia sea un factor positivo y de
308
El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica
enriquecimiento en el proceso de reconocimiento de lo
pluriétnico y multicultural de la nación colombiana.
2. METODOLOGÍA
El presente documento hace parte del ejercicio re-
flexivo que se desarrolla sobre el proceso socio-político
de la comunidad sorda, en el marco del proyecto de la
investigación socio-lingüística y cultural de la población
sorda “Auto-diagnóstico de la cultura sorda en Colom-
bia”, proceso articulado desde el INSOR con el Ministe-
rio de Cultura y la Federación de Sordos de Colombia
- FENASCOL. Para el desarrollo de la primera parte de la
investigación se desarrollaron tres encuentros regionales,
donde se contó con la participación de más de 400 sor-
dos provenientes de diferentes ciudades y municipios de
las regiones del Caribe, Pacífico, Andino y Orinoquía.
Las actividades desarrolladas durante el año 2012,
promovieron un acercamiento institucional hacia la co-
munidad sorda ubicada en las regiones. De esta manera
se logró formalizar convenios y alianzas para el desarro-
llo de éste y futuros proyectos, con el fin de responder
al objetivo general de la investigación, que busca pro-
yectar acciones que contribuyan al fortalecimiento y el
posicionamiento de la comunidad sorda en condiciones
de equidad en educación y otros contextos de la vida
nacional, mediante la implementación de una investiga-
ción cualitativa que indague por la cultura sorda colom-
biana, en aspectos que la constituyen como tal, como la
309
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero
construcción de comunidad, de historia y de manifesta-
ciones culturales propias de esta comunidad.
En consecuencia, la metodología del estudio se cen-
tró en estrategias que permitieran a la población sorda
reflexionar y construir el conocimiento sobre cultura, co-
munidad y lenguaje, con el propósito de elevar el estatus
de la lengua de señas y fortalecer, como consecuencia,
la comunidad sorda, para que paulatinamente asuman
el reto de conocer y transformar su historia y comunidad.
En estos espacios de reflexión se generaron cuestiona-
mientos al proceso de reconocimiento de los sordos como
comunidad, donde se identificaron avances y retrocesos
en el reconocimiento político del sujeto sordo como su-
jeto de cultura y miembro de una comunidad lingüística.
3. RESULTADOS
La trayectoria histórica de la comunidad sorda se ha
caracterizado por ser un proceso complejo y particular-
mente ambiguo, lo cual ha desdibujado procesos identi-
tarios y comunitarios propios de los sordos, trasgrediendo
derechos fundamentales de las personas sordas y su co-
munidad, al verse inmersos en espacios que descono-
cen la riqueza y diversidad cultural de esta población.
Esta ambivalencia se ha dado principalmente desde
los espacios educativos y de salud, donde ha primado
una perspectiva que categoriza a las personas sordas
310
El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica
como “en situación de discapacidad”, como personas
con una “limitación” o “disminuidos”; esto justificado
desde una mirada médica, centrada en la deficiencia
auditiva, o desde la categorización de ser sujetos con
necesidades educativas especiales, el cual dibuja el eje
central de la educación especial. Estos dos enfoques
han permeado fuertemente las relaciones sociales que
la sociedad en su conjunto construyen sobre la persona
sorda, aun cuando el discurso planteado por la Conven-
ción sobre los derechos de las personas con discapaci-
dad, promueva un discurso social en el cual las perso-
nas sordas son reconocidas como sujetos de derechos,
interrelación entre la deficiencia sensorial a largo plazo
con la interrelación de diversas barreras que le impidan
su participación plena y efectiva en la sociedad.
Esta categorización social del sujeto sordo, desde la
rehabilitación e intervención médica y la educación
especial, no ha permitido visibilizar socialmente al suje-
to sordo como un ser humano integral que interactúa
con una comunidad de pares, con la cual libremente
se identifica.
Bajo esta perspectiva, se ha determinado de mane-
ra importante el proceso inclusivo de la persona sorda,
que se consolida entre la comunidad médica y la edu-
cativa; entre la terapia rehabilitadora y la pedagogía
de la educación especial, entre la fonoaudióloga y los
docentes, entre el oralismo y las señas, entre los sordos
311
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero
y los oyentes; sin ofrecer o reconocer para el sordo y su
comunidad espacios propios donde construir una iden-
tidad cultural como persona sorda, en relación a una
comunidad lingüística que le permita un desarrollo inte-
gral y con la oportunidad de acceso a la información
que lo rodea.
En materia de educación, Colombia ha abandera-
do un enfoque que vincula conceptos de integración
e inclusión, donde “se asume la integración como una
inclusión del niño con limitaciones al aula, o como un de-
recho inobjetable a la educación” (Garrido, 1993) (Par-
do, 1999, p. 13), evocando así derechos fundamentales
de igualdad y equidad, y comprendiendo la educación
como un proceso complejo que reconoce la diversidad
social y cultural para el ejercicio pleno de los derechos
entre las personas, y que posibilite un espacio de par-
ticipación y desarrollo (Pardo, 1999), aspectos políticos
contemplados desde 1991 en la Constitución Política de
Colombia. Así, esta aproximación educativa
[…] ha evolucionado hacia la idea de que niñas, niños y jóvenes, tienen derecho a una educación inclusiva que implica equiparación de oportunidades de aprendizaje en diferentes tipos de escuelas, independientemente de sus antecedentes sociales y culturales y de sus diferen-cias en habilidades y capacidades. El énfasis es en la efectiva integración mediante la generación de ambi-entes inclusivos lo cual supone respetar, entender y pro-teger la diversidad (CIE, 2008, p. 11).
312
El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica
Se propone entender
La educación como modo de contribuir a establecer bases sólidas de integración social y cultural, que aborde decididamente la reducción de las enormes brechas de disparidad que mayormente se vinculan a factores culturales, sociales, económicos, de género, etnia y mi-gración (CIE, 2008, p. 5).
Esta propuesta de Política Pública educativa supone
condiciones de equidad y pertinencia, en tanto
responde de manera diferenciada a cada grupo social
y a cada persona individual, mediante un proceso de
participación y democracia. Además, otorga la libertad
de elegir respecto a la pertenencia étnica y a la auto-
determinación como individuo en interacción con y
frente a los otros, es decir, no sólo otorga libertad para
desarrollarse como persona sorda, sino como persona
en comunidad o grupo social, en virtud del carácter di-
verso y complejo que dota al ser humano.
Bajo estos principios, el proceso educativo reconoce
la diversidad y la particularidad individual con el fin de
responder adecuadamente a una situación social alter-
na, que revela al entorno como el agente incapacitan-
te, imponiendo barreras de acceso para el desarrollo hu-
mano. Sin embargo, al observar la realidad local de las
comunidades sordas, sobre todo en las regiones, vemos
en su mayoría que el re-conocimiento existente hace re-
ferencia a la persona sorda por su enfermedad, desco-
nociendo y decidiendo a priori qué es lo más benéfico
313
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero
para la persona sorda sin que exista una preparación
desde el entorno para promover el acceso de forma na-
tural a un código lingüístico, ni atendiendo a sus parti-
cularidades comunicativas y culturales; promoviendo la
adquisición libre e informada de una lengua, bien sea la
lengua de señas, o el castellano como idioma oficial.
En este caso, para acceder a la lengua de señas, la co-
munidad sorda ha tenido que acudir al reconocimiento
de las leyes que a su favor se han proferido, como la Ley
324 de 1996, por la cual se reconoció la lengua de señas,
y la Ley 982 de 2005 que diversifica la comunidad sorda y
sus diferentes modos de comunicación, además de reafir-
mar la lengua de señas como la lengua propia de las per-
sonas sordas. En consecuencia, la comunidad ha aprove-
chado tales avances en la ley, asumiendo los cambios y
las capacidades que genera tal reconocimiento.
La Ley 982 de 2005 amplía el espectro de la diversidad
lingüística de la población sorda, en comparación con
la Ley 324 de 1996. En el Artículo 1º de la reciente Ley
982 se reconocen varios grupos lingüísticos y sociales al
interior de la comunidad sorda, quienes son: el sordo se-
ñante, el sordo hablante, sordo semilingüe, sordo mono-
lingüe, sordo bilingüe, quienes ejercen de manera diver-
sa la experiencia de ser sordo en comunidad, mediante
el uso de diferentes formas comunicativas en diferentes
entornos comunitarios. En consecuencia, se define en el
mismo Artículo en los numerales 3º y 10º:
314
El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica
3. “Comunidad de sordos”. Es el grupo social de personas que se identifican a través de la vivencia de la sordera y el mantenimiento de ciertos valores e intereses comunes, y se produce entre ellos un permanente proceso de inter-cambio mutuo y de solidaridad. Forman parte del patri-monio pluricultural de la nación y que, en tal sentido, son equiparables a los pueblos y comunidades indígenas y deben poseer los derechos conducentes.
10. “Lengua de señas”. Es la lengua natural de una co-munidad de sordos, la cual forma parte de su patrimonio cultural y es tan rica y compleja en gramática y vocabu-lario como cualquier lengua oral. (Ley 982 de 2005).
Luego, la Ley 982 fue demandada por violar el prin-
cipio jurídico de igualdad para con las personas sordas
oralizadas, pues esta ley es susceptible de ser malinter-
pretada, al considerase la atención diferencial de la
persona sorda usuaria de Lengua de Señas Colombiana
- LSC como una atención preferencial y excluyente de
otros sectores de la población sorda, restringiendo el re-
conocimiento de derechos a la variedad de formas de
comunicación, como la lengua oral, las formas de co-
municación de las personas con sordo-ceguera, etc.
En respuesta a esta valiosa crítica, la Ley 982 de 2005
fue ratificada por la sentencia C-605 de 2012 y por cuyo
medio se reconoció la lengua de señas como natural a
la persona sorda, suponiendo esto una reafirmación a la
comunidad lingüística que hace uso de ella.
315
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero
Gracias a estas disposiciones vemos con esperanza
el fortalecimiento de la comunidad sorda que, con el
amparo de la ley, reconoce la lengua de señas como
propia de las personas sordas, sin dejar de lado otras op-
ciones comunicativas a las que se puede acceder gra-
cias a una Política Pública que incluye la diversidad y
la igualdad (Constitución Política de Colombia, 1991);
no obstante, este avance en Políticas Públicas en punto
a la comunidad sorda aún tiene un arduo camino por
recorrer, pues el uso y la permanencia de la lengua de
señas es inherente a una experiencia en comunidad; a
la constante construcción de conocimiento y a la viven-
cia de la cultura sorda, que en ocasiones se ve vulnera-
da por posturas políticas que aún ubican a la persona
sorda como “discapacitado” en algunos contextos de la
vida social y pública del país.
Según los derechos reconocidos desde la Constitución
Política de 1991 y luego en la Ley 324 de 1996, la Ley 982
de 2005 y en la sentencia C-605 de 2012, la comunidad
sorda se fortalece como grupo lingüístico, reconociendo
en el Artículo 2º de la Ley 982 de 2005 la cultura sorda como
patrimonio cultural de la nación y protegiendo la Lengua
de Señas Colombiana, al considerarla necesaria para “el
desarrollo del pensamiento y la inteligencia de la persona,
por lo que debe ser reconocida por el Estado y fortalecida
por la lectura y la escritura del castellano, convirtiéndolos
propositivamente en bilingüales” (2005, Artículo 2).
316
El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica
Pero este reconocimiento no está ampliamente difun-
dido, dado que aún no se logra equipar el estatus de la
Lengua de Señas Colombiana a las demás lenguas ora-
les del país; en consecuencia, se restringe la aplicación
y el desarrollo de la LSC, a veces a espacios solamente
educativos, desconociendo que la vivencia de la cul-
tura sorda desborda el ámbito escolar y la cotidianidad
misma de la persona sorda, pues es una forma de vida,
de percibir y entender el mundo, en interacción con él.
Ahora bien, contraria a esta política de reconocimien-
to de derechos culturales de la comunidad sorda, llama
la atención la Ley 1381 de 2010, conocida como la Ley
de Lenguas, al reconocer, fomentar, proteger, promover,
preservar, fortalecer y promocionar el uso de las lenguas
de los grupos étnicos colombianos y sus derechos lingüís-
ticos. En esta norma se desarrollaron los Artículos 7º, 8º,
10º y 70º de la Constitución Política de 1991, y los Artículos
4º, 5º y 28º de la Ley 21 de 1991, por la cual se acogió el
Convenio 169 de la OIT y se reconocen otras tradiciones
lingüísticas aparte de la lengua oficial.
Estas normas fundamentan la concepción de lo que
debe ser protegido en virtud de su riqueza como diversi-
dad del patrimonio cultural de la nación, pero son ajen
a un proceso de reconocimiento de derechos culturales
alternos a los derechos de las comunidades y los pueblos
históricamente reconocidos como etnias. Es necesario
en este punto, evidenciar nuestra existencia dentro del
317
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero
mundo globalizado, donde emergen otros diferentes y
sujetos de derecho legítimamente merecidos a partir del
reconocimiento de la diversidad. Es lamentable cómo se
restringe el concepto de etnia, aun cuando el Convenio
169 de la OIT de 1989 flexibiliza tal término, definiendo en
el Artículo 1º como pueblos a aquellos
[...] cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad na-cional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial […] (Convenio 169 de la OIT, 1989)
En este sentido se puede ampliar el alcance de cuáles
serán los pueblos beneficiados por la Ley 1381 de 2010,
pero falta un reconocimiento de aquellas comunidades
lingüísticas que existen por fuera de aquellas etnias reco-
nocidas históricamente como comunidades culturales y
legítimos sujetos de derechos culturales y lingüísticos.
A pesar del avance en materia de reconocimiento de
derechos lingüísticos desde la Política Pública hacia los
grupos étnicos ya reconocidos, vemos con preocupación
que la LSC no se contempla en esta estrategia de
protección y fortalecimiento como riqueza patrimonial
que merece hacer parte de la Ley de Lenguas, más aún
cuando ya se reconoció la LSC como lengua natural a
la comunidad sorda en virtud de su cualidad lingüística,
con la expedición de la Ley 324 de 1996 y la 982 de 2005.
318
El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica
En este contexto surgen alternativas de solución co-
herentes a las expectativas, necesidades y motivaciones
de los sordos, como promover una progresiva reflexión
sobre lo que se tiene, quiere y entiende por comunidad
y cultura sorda, encontrando que éstas van más allá del
vínculo por compartir un código lingüístico, pues tam-
bién los une la forma de construir y conocer el mundo y
el pensamiento de una manera común.
Sin embargo, es difícil avanzar en estas reflexiones
cuando históricamente la comunidad sorda se ha visto
determinada y restringida por las barreras impuestas en
su entorno, posturas que se han caracterizado por la dis-
criminación hacia otras formas de comunicación y otros
usos del cuerpo; en consecuencia, el reconocimiento de
una lengua que se fundamenta en un código viso-ges-
tual y espacial, como la LSC, aún no logra el estatus de
las lenguas orales y se desconoce la importancia del ca-
nal visual para los sordos para acceder al conocimiento
y el desarrollo del pensamiento, sentido que sólo se po-
tencializa en la medida que la experiencia y el entorno
lo permitan.
Dentro de este contexto (que aún denota un largo
camino por la titularidad de derechos), al igual que mu-
chos otros sectores de la población, la comunidad sor-
da está descubriendo de las sombras aquellos factores
que la han determinado para por fin auto-determinarse
frente a las oportunidades y necesidades que ofrece el
319
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero
contexto socio – político colombiano de hoy, que ya los
reconoce como comunidad lingüística.
Gracias a esta postura política se empieza a ampliar
el espectro de quienes hacen parte de la diversidad cul-
tural del país y de las necesidades de aquellos que están
incluidos como sujetos de derecho en materia lingüísti-
ca. Sin embargo aún emergen espacios donde tales
derechos lingüísticos no se reconocen y la discriminación
surge y se reafirma de manera sutil y casi imperceptible,
pues aún es muy reducido el espectro que considera
quién es el otro y se desconoce la compleja tarea de
visibilizar y respetar la diversidad.
Como evidencia de esta ambigüedad jurídica, don-
de se reconoce la diversidad étnica y cultural del país
desde el Artículo 7º de la Constitución Política de 1991, el
Artículo 1º de la Ley de Lenguas restringe el concepto de
lo diverso, al determinar como naturaleza y objeto de la
ley, lo siguiente:
Artículo 1°, naturaleza y objeto. La presente ley es de interés público y social, y tiene como objeto garantizar el reconocimiento, la protección y el desarrollo de los derechos lingüísticos, individuales y colectivos de los gru-pos étnicos con tradición lingüística propia, así como la promoción del uso y desarrollo de sus lenguas que se lla-marán de aquí en adelante lenguas nativas. Se entiende por lenguas nativas las actualmente en uso habladas por los grupos étnicos del país, así: las de origen indoameri-cano, habladas por los pueblos indígenas; las lenguas criollas habladas por comunidades afrodescendientes y la lengua romaní, hablada por las comunidades del
320
El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica
pueblo rom o gitano y la lengua hablada por la comuni-dad raizal del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina (Ley 1381 de 2010).
En este sentido, surge con justificación la exigencia de
que la LSC sea afirmada como tradición lingüística de la
nación y considerada lengua nativa del país. Pero, más
allá de llamar la atención sobre este requerimiento, debe
hacerse una reflexión sobre lo que se considera etnia, sin
restringir este término a otra concepción diferente que
a “pueblo”, término que hace referencia a trayectorias
históricas particulares, al uso de otras formas de lengua
en comunidad y de manifestaciones culturales compar-
tidas en virtud de su pertenencia al grupo social, rasgos
que congregan, formando etnia y comunidad, tal como
lo vive la comunidad sorda.
Esto se dará en un contexto que reconoce la diversi-
dad lingüística, mediada por un proceso de conocimien-
to y de tolerancia al otro, promoviendo el desarrollo y la
paz lingüística como condición para una inclusión real
que debe trascender a los ámbitos sociales y culturales
de la nación (Declaración Universal de los Derechos Lin-
güísticos, UNESCO, 2010).
4. CONCLUSIONES
En este punto de la reflexión, surge con fuerza la ne-
cesidad de reconocer la diversidad de una manera más
amplia y, en consecuencia, entender por etnia y étnico
321
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero
a aquellos que viven y construyen el mundo desde una
particularidad ya sea histórica, lingüística o de comuni-
dad, más allá de lo que tradicionalmente se reconoce
como tal, y que hoy se reduce a los pueblos indo-
americanos, afro-descendientes y romanís.
En este sentido se reflexiona sobre la vivencia del sordo
como diferente: como otro frente al otro oyente, donde
la diferencia radica principal, pero no únicamente, en
los modos y medios comunicativos que éste emplea.
Aquí el reconocimiento lingüístico nutre las nociones de
diversidad y riqueza cultural, gracias al particular uso del
cuerpo como vehículo exclusivo de un mensaje comuni-
cativo y estructurado.
A pesar que este proceso lleva hasta hoy un camino
esperanzador desde los ámbitos educativos y para to-
dos aquellos que de alguna manera pertenecen a la
diferencia, ¿hasta cuándo la sociedad estará dispuesta
a reconocer el otro? ¿Qué está dispuesta a reconocer?
¿Cuál será su costo?
A este respecto, nosotros como INSOR y siguiendo la De-
claración Universal de los Derechos Lingüísticos (UNESCO,
1998), hacemos un llamado al alto costo económico y
cultural que estamos asumiendo por no reconocer los de-
rechos lingüísticos de todas las comunidades lingüísticas,
más allá de los espacios normalizados por las instituciones:
322
El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica
• ¿Cuánto cuesta la marginación?
• ¿Cuánto cuesta la pérdida que comporta que
desaparezca esta herramienta de adecuación al
medio, que es el lenguaje?
• ¿Cuánto cuesta la enseñanza que utiliza un código
lingüístico inadecuado al medio?
• ¿Cuánto cuesta un pseudo-aprendizaje de lenguas
dominantes que no capacita para el uso real?
• ¿Cuánto cuesta...? (p. 16)
En esta declaración universal por los derechos lin-
güísticos, se muestra la importancia de reconocer la
diversidad lingüística en todos los ámbitos sociales,
mediada por un proceso de conocimiento y de tole-
rancia al otro sin que prime alguna condición; más por
el contrario, promoviendo el desarrollo y la paz lingüís-
tica como condición para el desarrollo real de la co-
munidad sorda.
Esto ocurrirá conforme a un proceso transformador
que inicia con el reconocimiento del otro sordo y del otro
oyente, de las formas particulares de conocer y abor-
dar el mundo en virtud del uso de otro código lingüístico
(como la LSC), en medio de un entorno común que de-
rrumbe las barreras que impone la situación de discapa-
cidad, reconociendo finalmente
• el derecho a ser reconocido como miembro de
una comunidad lingüística;
323
Ángela Marcela Fajardo Aristizabal, Geovani Andrés Melendres Guerrero
• el derecho al uso de la lengua en privado y en pú-
blico;
• el derecho al uso del propio nombre;
• el derecho a relacionarse y asociarse con otros
miembros de la comunidad lingüística de origen;
• el derecho a mantener y desarrollar la propia cul-
tura (Artículo 3.1).
Adicionalmente, por el derecho al desarrollo del len-
guaje y del pensamiento, mediante el uso y el aprendi-
zaje libre de otras formas de lenguaje tal como la lengua
de señas, como forma propicia de comunicación para
las personas sordas.
Finalmente, esperamos haber suscitado en los lecto-
res y en beneficio de la comunidad y la cultura sorda,
una reafirmación más allá de lo político, que reconozca
la diversidad cultural en virtud del bienestar social que
ésta genera; un cambio que implique una reestructura-
ción de la relación Estado con la comunidad sorda, y
que trascienda de la gestión que hoy se centra en insti-
tuciones como el INSOR a fin de generar un un recono-
cimiento social más amplio e intersectorial del complejo
espectro de la diversidad, reconocida desde la Carta
Constitucional de Colombia de 1991.
324
El sordo como otro. Reflexiones sobre la Política Pública con relación a las personas sordas y sus derechos como comunidad lingüistica
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327
José Guadalupe Vargas Hernández
11La Política Social
en la construcción del Desarrollo Humano y social
José Guadalupe Vargas Hernández86
Resumen
Este trabajo tiene por objetivo explorar, analizar y re-
flexionar sobre una perspectiva teórico-metodológica,
las investigaciones sobre las Políticas Sociales en gene-
ral. Al hacerlo, inevitablemente también considera las
relaciones e implicaciones de la Política Social con el
Estado, las estrategias de atención a la pobreza, los pro-
cesos de la globalización económica, la participación
ciudadana, las metrópolis y el desarrollo urbano y sus im-
plicaciones en la política ambiental. Aunque existe un
consenso entre los actores que reconocen la necesidad
de introducir reformas de la política social aunque desde
diferentes posiciones y direccionamientos, en este traba-
jo se concluye que los procesos de cambio para la cons-
86 Profesor investigador Centro Universitario de Ciencias Económico Adminis-trativas. Universidad de Guadalajara. Departamento de Administración. Peri-férico Norte 799 Edif. G201-7, Núcleo Universitario Los Belenes, CUCEA Za-popan. Jalisco, 45100, México, Tel. +52 (33) 3770 3340. Ext. 5043. Correos: jvargas2006@gmail.com, jgvh0811@yahoo.com, josevargas@cucea.udg.mx.
328
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
trucción del desarrollo humano y social son evidentes e
inevitables.
Palabras clave: desarrollo social, Estado de bienestar,
nueva política social, política social, teorías críticas, po-
breza, globalización, desarrollo urbano.
1. INTRODUCCIÓN
Este trabajo está diseñado para actuar como foro abier-
to para el debate y el análisis de los temas contemporá-
neos centrados en las variables del desarrollo humano y
social de esta línea de investigación centrada en las teo-
rías críticas de la nueva política social, basada en las con-
tribuciones desde diferentes acercamientos disciplinarios
y con referencia contextual a la situación geográfica del
desarrollo social local. Lo anterior da lugar y espacio a una
diversidad de puntos de vista sobre el asunto de las dife-
rentes implicaciones de la Política Social en la actual socie-
dad, de tal forma que también estimulan el intercambio y
el debate de ideas, conclusiones, hallazgos y propuestas
de cada una de las contribuciones. El objetivo fundamen-
tal explícito de las Políticas Sociales, es la mejora de las con-
diciones de vida de los individuos en una sociedad.
Por lo tanto, el noble propósito de analizar los avances
de las investigaciones sobre la Política Social, es un paso
importante para estimular el debate en un asunto tan
controvertido. Con en esto en mente, la investigación
materializa una contribución importante a la generación
329
José Guadalupe Vargas Hernández
del conocimiento científico, a la creación de modelos
teórico-metodológicos para el análisis y a la comunica-
ción y difusión de los principales hallazgos en el contexto
del Estado y la sociedad civil actual.
Los trabajos académicos se despliegan para ofrecer
una crítica reflexiva desde los grandes acercamientos
teórico-metodológicos, así como de las investigaciones
empíricas. Para poner en su exacta dimensión las impor-
tantes contribuciones de los procesos de cambio de la
Política Social en la construcción del desarrollo social, es
conveniente hacer algunas anotaciones teórico-meto-
dológicas a la investigación de las Políticas Sociales.
2. REFLEXIONES TEÓRICO-METODOLÓGICAS A LA INVESTI-GACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES
El papel de la Política Social se relaciona con el de-
sarrollo económico, social y político. La búsqueda de la
coordinación y coherencia de las políticas debe tomar
en cuenta el hecho de que las ideas sobre la Política
Social y su papel en el desarrollo han cambiado con el
tiempo, señalando la dificultad para encontrar claridad
en los acercamientos a la inversión social, el alivio de la
pobreza y la equidad. El resultado de la implementación
de las Políticas Sociales que han transitado por cambios
profundos en su diseño, es alarmante en términos de
profundas desigualdades sociales y del bienestar de los
individuos en la sociedad.
330
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
Las respuestas definitivas al aprovisionamiento social,
la pobreza y la desigualdad, son probables que conti-
núen siendo elusivas y, como tal, es importante sostener
las oportunidades para el debate, la experimentación,
la innovación y el aprendizaje en los acercamientos con-
siderados al desarrollo social. Encontrar las formas para
preservar estas condiciones, así como para alentar las
apreciaciones profundas por los factores contextuales
que dan forma a los resultados del desarrollo, pueden ser
contribuciones importantes, a pesar de ser en sí mismas
contra-intuitivas de las nuevas formas de coherencia y
cooperación internacional.
La naturaleza de la Política Social como tema es por
tanto relevante, no solo para los científicos y académi-
cos de la política, la sociología y la administración pú-
blica, sino también para los estudiosos y practicantes en
las instituciones y organizaciones de los diferentes go-
biernos, negocios y organizaciones no gubernamentales
y de la sociedad civil en general. A pesar que la Política
Social y su impacto en la sociedad han estado sujetos a
un gran debate, con frecuencia de una naturaleza críti-
ca, las evidencias continúan señalando que una mejor
formulación, diseño y ejecución de una adecuada Polí-
tica Social, tiene fundamentalmente un impacto positivo
en el desarrollo social.
La primera razón para querer involucrarse en el de-
bate de la Política Social en periodo de transición, tiene
331
José Guadalupe Vargas Hernández
que ser una respuesta a los clamores hechos por el futuro
del bienestar por los pensadores sociales. No obstante, al
hacer un recuento analítico de los numerosos puntos de
vista sobre las Políticas Sociales que han sido expresadas
en las publicaciones científicas como el Journal Social
Policy, se concluye que tienden a reflejar la posición de
los contribuyentes, y quizás, los puntos de vista de algu-
nos de los editores colectivos, pero la búsqueda por una
simple perspectiva coherente sería una tarea vana.
Las variables de la incertidumbre y la ambigüedad,
son con frecuencia asociadas con algunos acerca-
mientos post-clásicos de la Política Social que parecen
pervertirla. Por otra parte, el riesgo y la evaluación del
riesgo son elementos centrales al estado de bienestar
contemporáneo, como para involucrar tanto a los acer-
camientos críticos, como a los más ortodoxos a la Políti-
ca Social, apuntando a las pensiones que son un buen
ejemplo para ilustrar los elementos de exclusión y las no-
ciones de riesgo basados en los seguros y sus limitaciones
inherentes para muchos de los esquemas de diseño de
las Políticas Sociales. Pero más que alguna contradicción
esencial, se argumenta que es necesario un diálogo más
informado y soberbio para asegurar un intercambio fran-
co de ideas sobre algunas clarificaciones iniciales de los
principales temas de la Política Social.
Las estructuras políticas de los Estados nacionales en-
frentan como mayor reto político-social, el diseño de ins-
332
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
tituciones para la formulación e implementación de una
Política Social que promueva el crecimiento económico
y el desarrollo social, bajo condiciones de restricciones y
exigencias fiscales que limitan los márgenes de maniobra.
El diseño institucional del Estado de Bienestar apoya la
implementación de una Política Social para atenuar los
excesos del capitalismo liberal. El diseño del Estado Bene-
factor, como también se le conoce, es una construcción
ideológica, política y social que se sustenta en la acción
del ejercicio del poder del Estado sobre los procesos de
formulación e instrumentación de las Políticas Sociales.
La Política Social crítica define su propia posición
como opuesta a la derecha radical y consciente de las
inadecuaciones de los modelos Fabián de política so-
cial, como los señalados por Chiara & Di Virgilio (2009)
y de otros modelos ortodoxos. No siempre ha sido fácil
distinguir la posición de la derecha radical, para decirlo
así, de la izquierda radical en algunos temas de la Políti-
ca Social, por lo cual hay sospechas cuando aparecen
publicaciones de trabajos libertarios cuidadosamente
logrados, como por ejemplo la discriminación de las dro-
gas o de la industria sexual. La gran fuerza de la Política
Social Crítica ha sido su diversidad y la amplitud de su
crítica, capaz de analizar las artificiales capas de dife-
rentes formas de opresión, desigualdad y desventajas,
bajo una suerte de acercamiento que tiene clase, géne-
ro, edad, discapacidad, etc., superpuestos unos de los
otros para exigir diferentes formas de bienestar.
333
José Guadalupe Vargas Hernández
Los estudiosos de la Política Social pueden ser avi-
sados simplemente para olvidarse de Foucault (1994,
2007), Braudillard y del post-clasicismo y postmodernismo
(1974). Si se está aterrizado en el empirismo de la Políti-
ca Social, por alguna evidencia que los fundadores del
Estado de Bienestar han sustentado en cualquier perío-
do que se pueda escoger, se mantienen ideas que no
fueron consideradas benignas incluso a los ojos de sus
contemporáneos, al igual que en los tiempos actuales.
Un mal entendimiento del por qué y cómo la Política
Social desarrollada no es asunto de detalle fino, es la tra-
dicional preocupación del recuento de la Política Social
de la persona con sus propios hechos contra los intereses
de los sociólogos y politólogos en el amplio sentido de
eventos o teoría, lo cual no es decir que existe la verdad
en la que todos puedan estar de acuerdo. La historia
de la Política Social es tan contestada como cualquier
otra. Pero si el reclamo es que el desarrollo del bienestar
ilustra las limitaciones del ejercicio modernista, puede ser
de más ayuda reconocer las diversas y diferentes formas
que el bienestar ha tomado. Además, la historia y el de-
sarrollo de la Política Social actualmente ilumina la mo-
dernidad y revela mayor complejidad y ambigüedad de
lo que es con frecuencia pensado.
Los analistas de la Política Social se han movido fuera
del concepto de pobreza hacia el concepto de exclu-
sión social desde los inicios de los noventas, y no es una
334
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
coincidencia que corresponda con el empeoramiento
del clima económico, con más altos perfiles sociales y
demográficos de las necesidades y mayores presiones
fiscales sobre la provisión del bienestar. Si el nuevo enfo-
que de la Política Social ha sido promotor de valores y
responsabilidad personal, las instituciones sociales fuera
del gobierno deben de ser más movilizadas.
Ciertos supuestos subrayan el pensamiento de la Polí-
tica Social en este tiempo, tales como un compromiso al
empleo pleno, las relaciones entre los gobiernos del cen-
tro y los locales para la provisión de bienestar, las aporta-
ciones de las organizaciones filantrópicas y de caridad, la
participación de los ciudadanos y las organizaciones de
la sociedad civil, etc. La forma en que las desigualdades
afectan las vidas de mucha gente es a través de la con-
solidación de áreas de Políticas Públicas, las cuales no son
convencionalmente pensadas como Política Social.
La denominada globalización de los principios de la
administración pública y las prácticas de Política Social,
son parte de un proceso de globalización más amplio,
causado económicamente por el cambio de un modelo
de un mundo de economías nacionales distintas, a una
economía global en la cual la producción es internacio-
nalizada y el capital financiero fluye libremente e instan-
táneamente entre los países. Estos procesos son motiva-
dos por la revolución de la información que ha ayudado
a debilitar las barreras nacionales, de tal forma que in-
335
José Guadalupe Vargas Hernández
cluso los marcos de referencia de las Políticas Sociales
que afectan a los ciudadanos individuales, están llegan-
do a ser más sensibles a las influencias internacionales.
El estudio académico de la Política Social y la admi-
nistración pública, ha respondido a los enormes cambios
económicos y sociales: estudios de desempleo, nuevas
formas de pobreza, el impacto regional de la declina-
ción económica, el estatus de alteridad de las mujeres,
el impacto de las desventajas económicas y sociales en
las minorías étnicas, etc. La economía y la sociedad han
cambiado y también el campo de la Política Social. En
la respuesta de los gobiernos a los inextricables procesos
de globalización económica, se ha dado nueva forma
a un amplio rango de Políticas Sociales, las cuales tie-
nen por objeto tratar no solamente de aliviar la pobre-
za material, sino también otros fenómenos sociales dis-
funcionales como el crimen, la adicción a las drogas, la
emergencia de la familia con padre soltero, y el tema
de cómo los valores son generados y pasados a los hijos,
entre muchos otros asuntos.
La mayoría de los países en Latinoamérica están aho-
ra en camino hacia las economías totalmente competi-
tivas, y en una posición de diseñar y financiar sus Políticas
Sociales. Los procesos de ajuste estructural del Estado
recomendados por los organismos internacionales para
la inserción del modelo económico neoliberal, implica-
ron cambios estratégicos en las estructuras económicas
336
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
para afianzar la economía de libre mercado. A su vez,
la implementación de esta nueva política económica
neoliberal sustenta una nueva Política Social con fuertes
consecuencias en las estructuras sociales y el bienestar
de la sociedad.
Los cambios en el diseño de la nueva Política Social
que se está implementando en los últimos treinta años,
dan respuesta al contexto de los procesos de globali-
zación económica sustentados en propuestas teóricas-
ideológicas de menos Estado asistencial y más merca-
do de Milton Friedman de la Escuela de Chicago (Beyer,
1995). La Política Social en Latinoamérica ha tenido cam-
bios profundos en los últimos tres decenios, orientados
por la reducción de la responsabilidad y participación
del Estado y la consecuente expansión de las activida-
des del mercado en los procesos de formulación e im-
plementación, financiamiento, provisión, administración
y transferencia de servicios sociales y asistenciales.
Por otra parte, se sugiere que la Política Social necesita
ser más reflexiva, más diversa y más sensitiva a las teorías so-
ciales, que si bien no ofrecen soluciones del todo, sí algunos
acercamientos a los problemas sociales contemporáneos.
Además, muchas de las preocupaciones de la Política So-
cial Crítica están siendo ahora compartidas por los deno-
minados comentaristas ortodoxos de las Políticas Sociales,
que han sido en sí mismos más críticas por algún tiempo.
337
José Guadalupe Vargas Hernández
Esto también puede de alguna forma explicar la ne-
gligencia del análisis post-clásico dentro de los círculos
académicos y científicos de la Política Social. El punto
clave aquí, es que el escepticismo de los recuentos post-
clásicos asegura un punto de vista crítico de la Política
Social. Ya sea que aquellos quienes se consideran a sí
mismos como parte de un acercamiento de las Políticas
Sociales Críticas aceptan a los post-clásicos como com-
pañeros viajeros es debatible, pero claramente hay sola-
mente un pequeño paso entre ser escéptico y ser crítico
acerca de los clamores de los ingenieros sociales. En al-
gunos sentidos, al menos cualquier analista relacionado
con la Política Social se ha vuelto crítico y puede quizás
ser clasificado como parte de una creciente crítica de la
modernidad. Así, puede pensarse que la Política Social
en los albores del siglo XXI, encarna el ejercicio moder-
nista y por tanto debe ser condenado.
Una de las más poderosas ideas que informan la do-
minante tradición de la Política Social y la administración
pública, fue la noción de que las Políticas Sociales se pre-
ocupaban por producir integración social. La estabilidad
de la comunidad en la cual las personas viven, tiene un
importante tratamiento de las percepciones del futuro y
en particular, de las implicaciones futuras de las Políticas
Sociales. Sin embargo, está ahora muy pronunciada la
tendencia en el campo de la investigación de las Políti-
cas Sociales que empieza a debilitar la credibilidad de
las estadísticas de las Políticas Sociales y de los aspectos
338
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
de la investigación orientada por las Políticas Sociales en
sí mismas.
Estos son algunos aspectos del debate reciente sobre
las relaciones de las Políticas Sociales, cuyo tratamien-
to inadecuado solo refleja escepticismo y crítica desde
adentro de las Políticas Sociales, a pesar de algunas se-
rias observaciones relacionadas con el tratamiento de los
análisis que son significativos para las Políticas Sociales Crí-
ticas. Desafortunadamente, la tradición del escepticismo
y la crítica dentro de la Política Social no ha sido reconoci-
da por los post-clásicos como por ejemplo, los postmoder-
nistas. Por lo tanto, la crítica al postmodernismo ofrecida
no está en contradicción a la Política Social, pero la defi-
nición del Estado de Bienestar y de Política Social es estre-
cha y las historias que las informan son peculiares, porque
en otros respectos son consideradas categorías unitarias y
comprensivas, por lo que son rechazadas.
Sin embargo, inicialmente puede ser una tentación
para responder. Las Políticas Sociales, sean ortodoxas o
críticas, están ciertamente en un período transicional. La
cuestión crucial es que el diálogo vale la pena y se sugie-
re que es porque cualquier intento debe ser para ir más
allá de los programas de Política Social, diseñados e im-
plementados por gobiernos de izquierda y de derecha, lo
cual requiere ser informado por una apreciación propia
de las críticas que han precedido. La izquierda acepta
con una fe consistentemente crítica la estrategia y la filo-
339
José Guadalupe Vargas Hernández
sofía normativa que informó del acercamiento ortodoxo
a la Política Social. Sin embargo, la tradición socialista so-
bre el Estado de Bienestar confronta una formidable lista
de problemas, lo cual pone en duda si el acercamiento a
las áreas sustantivas de la Política Social es correcto.
Además, se sugiere que el criticismo relacionado con
cualquier posibilidad de la ingeniería social, debe tam-
bién ser informado por una Política Social crítica que ha
sido siempre escéptica. Si hay un sentido general de es-
cepticismo, un sentimiento de que las Políticas Sociales
han fallado, o la creencia de que hay poco que pueda
hacerse para resolver las divisiones sociales, es crucial-
mente importante ser claro acerca de las razones para
tales análisis.
El punto serio que emerge de este sumario de los de-
bates, es que la fe en los formuladores, diseñadores y
ejecutores de las Políticas Sociales se ha sacudido fuer-
temente. Los acercamientos tradicionales a las Políticas
Sociales se perciben cercanos a los políticos, muchas de
las veces sin que se establezcan algún tipo de diálogo
con una amplia población constituyente. A pesar que
hay profundos huecos en muchos de los recuentos de
bienestar usados por los observadores con enfoque tra-
dicional, y un rechazo frustrante para tratar la Política So-
cial con la seriedad que claman para su propio trabajo,
hay aspectos del acercamiento.
340
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
En este sentido, lo tratado abre posibilidades de aná-
lisis considerando la pertinencia del tópico al contexto
local, lo cual abre las puertas para involucrarse con aca-
démicos más familiares con los detalles de las Políticas
Sociales. Esto hace posible aceptar su recuento de los
desarrollos del bienestar, y reconocer los puntos que se
elevan sobre la necesidad de repensar fundamental-
mente contenido y forma de la Política Social. Además,
se muestran las evidencias considerables de que el pro-
ceso de reflexión y debate sobre el futuro del bienestar
y las Políticas Sociales ha estado y seguirá estando bajo
revisión por algún tiempo.
Más allá de ser uniforme, el campo de la Política Social
está compuesto de muchos sub-campos, a pesar que
frecuentemente se encuentran dentro del mismo sistema
de bienestar algunos programas de Política Social. Cada
área de Política Social, de salud, educación, seguridad
social, etc. no solo despliega una estructura diferente,
sino que activan muy diferentes habitus y pueden involu-
crar diferentes intereses, a pesar que dentro del contexto
se presente una estructura similar de dominación. Por lo
tanto, la interface de las diferentes agencias de Políti-
ca Social y beneficiarios también adquieren un carácter
muy diferente con programas de Políticas Sociales uni-
versales, debido a los factores que influencian el esfuer-
zo del bienestar, los mecanismos involucrados, las fuerzas
de trabajo que han sido desarrollados dentro, etc., de-
terminando por qué los programas de Política Social son
341
José Guadalupe Vargas Hernández
más desarrollados en algunos países que en otros y de
una región a otra.
En cada estadio y en cada espacio, la Política So-
cial, incluyendo las leyes que benefician a los pobres,
es crucial en la cambiante lucha de clases con el mie-
do del desorden y la ingobernabilidad de la moviliza-
ción popular, por lo cual éstos se constituyen en los
antecedentes y consecuencias de los sistemas a la ad-
ministración del desarrollo social. Desde esta perspec-
tiva, la tendencia de los análisis de la Política Social
considera que debe ser el sistema de la administración
del desarrollo social crecientemente realizado a través
de los órganos locales. Estos mismos órganos locales
deben ser una expansión de la autorregulación y la
creación de condiciones para el auto desarrollo de su-
jetos de administración.
Consecuentemente, se trata de un mecanismo eco-
nómico en el cual las influencias de control económico
están orientadas directamente hacia las condiciones de
desarrollo social, no necesariamente por métodos de in-
fluencia directa, sino también por indirecta y a través del
discurso. En esta conexión, la determinación del aspecto
subjetivo-sustantivo de la Política Social, las condiciones
de su formulación e implementación y la delimitación
de poderes de los sujetos de la administración pública
de diferentes jerarquías, están también en el debate de
las Políticas Sociales. Por lo tanto, la política social local
342
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
debe ser una actividad integrada basada en las metas
federales y suplementadas por las metas regionales.
El impacto mentiroso de las políticas dañinas y las
estadísticas controladas por los gobiernos, junto a la
privatización de la pobreza a través de las políticas
gubernamentales directas, también parecen haber
tenido un incremento de la interferencia política en
la construcción de la agenda de investigación de la
Política Social. Se sugiere que se necesita promover el
diálogo, pero no es simplemente un caso de Política
Social para escuchar a los teóricos sociales. Por lo tan-
to, hace bien hacer una reflexión y poner un poco más
de atención a los debates desde dentro de la Política
Social, estimulados con la sugerencia de que las Políti-
cas Sociales pueden ser compatibles con los modelos
de desarrollo imperantes.
Sin embargo el diálogo y el debate sobre las Políticas
Públicas necesita ser promovido, y no puede haber tal
cosa como la Política Social que rechaza escuchar otras
voces críticas, ni los post-clásicos continuar descuidando
una Política Social que en todo el espectro político ha
sido crítica y escéptica. Es importante hacer notar que
a la fecha, los comentaristas críticos en la Política Social
han estado más preparados para considerar los traba-
jos sobre los análisis post-clásico de las Políticas Sociales
que viceversa. Por una parte, esto es frustrante ya que el
estudiante de las Políticas Sociales puede también fácil-
343
José Guadalupe Vargas Hernández
mente llegar a ser involucrado en un debate sociológico
rarificado, que se aparta de los temas sustantivos que los
relacionan.
Hasta ahora muchos de los que se identifican con la
Política Social Crítica pueden negarla entusiastamente
a pesar que algunos quieran emplear el reduccionismo
peculiar. Peculiar, porque descansa no tan fácilmente
con un modelo teórico. Reduccionismo porque la idea
de ciertas funciones claves es difícil de sostener a la luz
de varias críticas. Pero dejando esas cuestiones de un
lado, hay más profundos aspectos que provocan distur-
bios en los recuentos de la Política Social.
Si se busca un campo común de análisis de las Po-
líticas Sociales, es importante notar que un elemento
de los acercamientos críticos a la Política Social, es que
han sido consistentemente escépticos de aquellos quie-
nes han clamado que el Estado de Bienestar y el Estado
mínimo de corte neoliberal, están promoviendo la bue-
na sociedad. Cuestionan para quién es buena y el bien
para qué. Han sido el tema de muchas contribuciones a
la Política Social Crítica que cuestionan las medidas de
bienestar que parecen reforzar formas particulares de la
familia, roles de género, productivismo, dependencia y
prejuicios étnicos y raciales. Las contribuciones a la Polí-
tica Social Crítica han sido consistentemente escépticas
de la burocracia del bienestar público y las prácticas
que fallan en el aliento a involucrarse con la experiencia,
344
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
necesidades y puntos de vista de los grupos constituyen-
tes a quienes están dirigidos nominalmente.
Si los analistas post-clásicos de las Políticas Sociales
consideran que éstas son más que estrechamente o
inadecuadamente operantes, esto no detracta de las
implicaciones de sus críticas por una Política Social Críti-
ca. En algunos aspectos el borrarse de las fronteras y las
posiciones epitomiza las incertidumbres asociadas con
la critica a los análisis post-clásicos, en donde las tropas
de varios ejércitos ideológicos saltan las trincheras en
la tierra de nadie, llena de cuerpos y de minas, pero
donde dejan una Política Social Crítica. Primeramente,
hay un tema inicial sobre si la perspectiva de la Política
Social Crítica existe en un sentido diferente que como
una norma de alegar; las publicaciones están vivas y
dan cuenta de que hay una política claramente defi-
nida y una noción de lo que es la Política Social Crítica
aunque sea debatible.
No resulta tan fácil apuntar a una Política Social orto-
doxa, no intentada por los eventos de las pasadas dé-
cadas. Hay quienes consideran el asunto de la Política
Social como foro, e incluso aliado que trata de todas
las preocupaciones además de los temas de identidad,
diferencias, agencia y diversidad, todos ahora cerca-
namente asociados con la iglesia de los enfoques post-
clásicos y de la postmodernidad, los cuales han sido
más debatidos por algún tiempo dentro de los círculos
345
José Guadalupe Vargas Hernández
de las Políticas Sociales. Se puede argumentar que la
Política Social Crítica está de hecho articulada en mu-
chas de las preocupaciones asociadas con la postmo-
dernidad, y para un tiempo considerable, hay y parece
ser una prima facie como caso para sugerir que hay
algunas medidas de acuerdos entre algunos analistas
de la postmodernidad, algunos recuentos de la Política
Social Crítica y un creciente acercamiento crítico orto-
doxo a la Política Social.
Sin embargo, hay aspectos del análisis post tradicio-
nal que requieren mayor atención. Con el argumento
que en tanto la Política Social Crítica como en los acer-
camientos ortodoxos, se han movido más cerca de las
identidades de los ciudadanos, aquellos campos han
llegado a borrase. Por lo tanto, se sugiere que tratar de
definir dos campos dentro de la Política Social, puede ser
de ninguna ayuda e infructuoso. Un recuento ortodoxo
puede llegar a ser más crítico y una tarea difícil que con-
fronta quien quiera tomar un punto de vista en defender
las Políticas Sociales; es como hacer esto sin atraer a los
grupos de ciudadanos tradicionales pero crecientemen-
te fragmentados.
346
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
3. RESULTADOS: LO EVIDENTE E INEVITABLE: LOS PROCESOS DE CAMBIO DE LA POLÍTICA SOCIAL EN LA CONSTRUC-CIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL
Algunos de los cuestionamientos abiertos que se ha-
cen a estos actores responsables de la formulación e im-
plementación de las Políticas Sociales, son los siguientes:
• ¿Cuáles son las tendencias de los procesos de
cambio de la Política Social en la construcción del
desarrollo social?
• ¿Cuáles son las expectativas de los diferentes agentes
de cambio responsables de cambio de la Política So-
cial en la construcción del desarrollo social?
• ¿Cuáles son las expectativas del ser humano para
volver a ser un sujeto de cambio social histórico de
la Política Social?
• ¿Cuáles son las condiciones del entorno económico,
político y social que facilitan la instrumentación de
una Política Social que tienda a niveles de desarro-
llo humano más elevados, mediante la eliminación
de las injusticias y desigualdades sociales al mismo
tiempo que garantice el ejercicio pleno de la liber-
tad individual?
La nueva Política Social emerge de una ideología neoli-
beral, que estrecha la acción del Estado capitalista en ma-
teria de asistencia y bienestar social, solo facultado para
operar los cambios sociales que las estructuras económi-
cas dominantes demandan para beneficio de sus propios
347
José Guadalupe Vargas Hernández
intereses y en perjuicio de la solución de las demandas de
la sociedad en su conjunto. Un Estado con esta configu-
ración capitalista neoliberal, polariza la distribución de la
riqueza con efectos disfuncionales que profundizan la po-
breza, la marginalización y la exclusión social. Un Estado
con esta configuración de capitalismo neoliberal por más
democrático que intente ser, sus contradicciones internas
impiden la promoción de igualdad de oportunidades, ca-
pacidades y derechos de los ciudadanos.
Hay evidencias considerables de que el proceso de re-
flexión y debate sobre el futuro del bienestar y las Políti-
cas Sociales, ha estado bajo revisión y cambio por algún
tiempo. Dada la duración y la intensidad de los debates
dentro de la Política Social sobre el significado e intencio-
nes del Estado, parece remarcable que nadie debería
hacer estos supuestos. Mas importante es, sin duda algu-
na, argumentar que han sido las luchas de aquellos que
confían en el bienestar público las que han hecho mucho
para generar una Política Social más reflexiva pero distin-
ta. Son estas voces analíticas críticas más que los tradicio-
nales grupos de constituyentes de estos nuevos sujetos de
identidades, a los que se debe poner más atención.
Parece aparente, por lo tanto, que hay mucho que
explorar e investigar, y todavía muchas maneras de en-
tender esas exploraciones e investigaciones. El campo
de la investigación relacionado con la Política Social es
un campo abierto a otras disciplinas académicas, que
348
La Política Social en la construcción en la Construcción del Desarrollo Humano y social
si bien no es nuevo, está en pleno desarrollo. La combi-
nación del trabajo de investigación y el análisis de todas
estas contribuciones, mejora y refuerza el intercambio y
discusión de las ideas y hallazgos desde la amplitud inte-
lectual que ofrecen los campos de varias disciplinas, más
que ofrecer un punto de vista estrecho desde el enfoque
de cualquier disciplina en particular.
A pesar que todos los actores y agentes reconocen
la importancia de profundizar las reformas de Política
Social en las que todos están de acuerdo, se presentan
diferentes posiciones con respecto a la dirección que
debe darse a estas reformas. Se concluye que los pro-
cesos de cambio de las Políticas Sociales son evidentes
e inevitables para la construcción del desarrollo huma-
no y social.
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sobre biopolítica, excesos de vida, pp. 187-215.
TERRITORIALIDAD Y SERVICIOS PÚBLICOS
353
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
12Políticas Públicas
¿De Gobierno o Estado? Una revisión a las cuestiones
políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el
Municipio de Santiago de Cali Germán Ayala Osorio87
Carmen Jimena Holguín88
Hernando Uribe Castro89
Resumen
Preguntarse por la respuesta del Estado frente a la di-
námica situación de las familias ubicadas en los deno-
minados Asentamientos Humanos de Desarrollo Incom-
pleto en Cali, resulta de capital importancia a la hora de
pensar sobre los ejercicios de planificación del territorio
87 Comunicador social - periodista y Magíster en Estudios Políticos. Docente-in-vestigador y coordinador del Grupo de Investigación en Estudios Sociopolíticos- GIESP, de la Universidad Autónoma de Occidente. Correo: gayala@uao.edu.co. www.laotratribuna1.blogspot.com. @germanayalaosor.88 Trabajadora Social, Magíster en Política Pública de la Universidad del Valle. Docente e integrante del Grupo de Investigación en Conflictos y Organizaciones, Universidad Autónoma de Occidente. Correo: cjholguin@uao.edu.co. 89 Licenciado en Ciencias Sociales y Magíster en Sociología, Docente y coordina-dor del Grupo de Investigación en Conflictos y Organizaciones, Universidad Autó-noma de Occidente. Correo: huribe@uao.edu.co.
354
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
y los modos como el gobierno local aborda, de tiempo
atrás, una problemática como esta.
Palabras clave: Estado, políticas públicas, asentamien-
tos humanos de desarrollo incompleto, cali, colombia
1. INTRODUCCIÓN
En Colombia es cada vez más recurrente la presencia de
lugares dentro de las grandes ciudades, que son “tomados”
por grupos de familias, que ante la búsqueda de un espa-
cio para vivir, deciden asentarse de manera permanente o
semipermanente en los mismos, en pro de poder establecer
unas condiciones mínimas de vida, no sólo relacionadas con
una vivienda en donde salvaguardarse de las inclemencias
del clima, sino incluso donde poder re-establecer dinámicas
productivas y socioculturales propias de sus contextos de
origen. Situación esta que no es ajena en el municipio de
Santiago de Cali, donde desde finales de la década de los
setenta del siglo XX, se empezaron a identificar una serie de
lugares no planificados, denominados como invasiones, zo-
nas periféricas, asentamientos subnormales y más reciente-
mente, Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto,
según reza en el Decreto 2063 de diciembre 16 de 1997. En
este texto se pretende analizar el papel y la respuesta del
gobierno local ante el crecimiento paulatino de asenta-
mientos de familias que ocupan porciones de territorio de la
ciudad, que incluso podrían convertirse en una oferta am-
biental para la capital del Valle del Cauca.
355
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
Para dar cumplimiento a lo anterior, se propone la si-
guiente idea central como eje central de este artículo: “al
analizar el lugar de la administración del municipio de Cali
en el abordaje de la problemática de los Asentamientos
Humanos de Desarrollo Incompleto, lo que se advierte
es una especie de repertorio de respuestas en la medi-
da en que las acciones parecen repetirse de un período
de gobierno a otro, sin ningún tipo de solución estructural;
muy por el contrario dichos repertorios de respuesta son
acciones aisladas, coyunturales, y muchas de ellas liga-
das a intereses grupales o partidarios que en últimas, en-
tran a desdibujar los procesos de planificación y el tipo
de respuesta que se espera en términos de Política Públi-
ca, al advertirse un distanciamiento entre aquello que se
planifica y aquello que en últimas se ejecuta”. El docu-
mento se estructura así: se plantea la metodología de es-
tudio; luego se muestran tres resultados centrales. Primero,
la relación entre las estructuras urbanas, la planificación
del territorio en Cali y el surgimiento de los asentamientos
informales. En el segundo, se analiza el papel y la respues-
ta de la Administración Municipal frente a este fenóme-
no. Y, finalmente, se realiza una reflexión encaminada a
redimensionar las respuestas frente a este fenómeno, no
como políticas de gobierno, sino como políticas de Esta-
do. Al final del texto se presentan las conclusiones.
2. METODOLOGÍA
La investigación que dio por resultado este producto
como artículo, parte del estudio de dos asentamientos
356
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
informales sobre el jarillón del río Cauca. Los hechos en-
contrados en estos dos casos motivaron a los investiga-
dores a redactar este artículo, para tratar de observar la
relación entre Políticas Públicas y los asentamientos. No
obstante, es necesario precisar los criterios metodológi-
cos que guiaron la investigación macro de los asenta-
mientos. Se optó por un análisis descriptivo inicialmente
relacionado con los procesos de construcción de cada
asentamiento, y luego la elaboración de explicaciones a
partir de las diferentes dimensiones que ese proceso de
construcción generó. Los investigadores combinaron un
conjunto de métodos entre los que se destacan el análisis
documental, las técnicas de la entrevista en profundidad,
la observación directa en el campo. Se aplicaron talleres
de cartografía social para recuperar la memoria histórica
de los lugares desde los propios habitantes. La revisión do-
cumental de documentos estatales y no estatales como
actas de las comunidades, memoriales, oficios enviados
a las autoridades; también actas del Concejo Municipal,
así como decretos o resoluciones de la Alcaldía de Cali,
fueron centrales como fuentes de información.
Por el carácter histórico, social y multidimensional de
las organizaciones comprometidas, confluyen aborda-
jes propios de la investigación histórica de la indagación
documental y etnográfica. Si bien el marco del estudio
señala 1980 a 2011, el proceso de investigación tuvo que
abordar un proceso más estructural que implicó una mi-
rada a todo el siglo XX hasta el año 2013.
357
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
Para el análisis de los asentamientos, los investigado-
res se sirvieron de los datos provistos directamente por
documentos y textos, así como de aquellos proporcio-
nados por los entrevistados, la mayoría de ellos líderes,
dirigentes o integrantes de las comunidades, así como
informes oficiales y reportes de periódicos, en particular,
la información noticiosa publicada por el diario El País.
También cabe mencionar la necesaria concurrencia a
una buena proporción de bibliografía básica y comple-
mentaria, surgida de investigaciones sobre movimientos
sociales y acciones colectivas por asentamientos urba-
nos desarrolladas en el país.
Así, el reconocimiento del carácter histórico y complejo
de la problemática de investigación implicó, en primer lu-
gar, hacer una revisión exhaustiva de la literatura sobre el
campo temático en el que se inscribe, el cual permitió re-
conocer el estado del arte del tema, así como las diferen-
tes propuestas metodológicas utilizadas en otras experien-
cias para abordar, teórica y metodológicamente y desde
las ciencias sociales, la problemática de los asentamientos
subnormales existentes a lo largo y ancho del dique del río
Cauca. En segundo lugar, construir un horizonte interpreta-
tivo en el confluyen algunos conceptos y enfoques desde
los cuales se aborda la problemática. Asumimos una posi-
ción antidogmática con respecto al método, por lo que las
ciencias sociales permiten un conjunto de estrategias que
posibilitan una mirada más amplia del asunto.
358
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
En rigor, como unidad de análisis de la investigación,
se definieron dos asentamientos ubicados en el sector
del dique: los samanes del Cauca y Navarro. El grupo
investigador estudió específicamente algunas variables
significativas vinculadas con la tesis central según la
cual, en Santiago de Cali, los asentamientos llamados
por el establecimiento como ilegales y reconocidos por
las propias autoridades como Asentamientos Humanos
de Desarrollo Incompleto, son expresiones de luchas ur-
banas lideradas por comunidades que fungen como
fuerzas sociales, que buscan acceder a un conjunto de
beneficios (como vivienda y servicios básicos) de los que
han sido marginados, o que por sus condiciones de pre-
cariedad, no pueden acceder a ellos a través de me-
dios legales. Con el análisis de los asentamientos y sus
procesos (que precisamente por su densidad no se abor-
dan en este artículo), se dio paso a la pregunta por las
respuestas del Estado en términos de Políticas Públicas
no solo para el caso de los asentamientos estudiados de
modo particular, sino para el conjunto de asentamiento
humanos existentes en la ciudad.
3. RESULTADOS
a. Estructuras urbanas, planificación del territorio y surgimiento de los asentamientos informales en Cali
Al estudiar el fenómeno de los asentamientos informa-
les en Cali, es necesario analizar no sólo el modo como
en las últimas décadas se ha venido configurando la ciu-
359
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
dad en términos de sus procesos de planificación, sino
también el lugar de esta en el contexto de producción
de la ciudad colombiana.
Santiago de Cali es un ejemplo de ciudad colombia-
na, en la medida en que en ella es posible apreciar la
confluencia de diversas dinámicas que, en su conjunto,
permiten la configuración de cuatro estructuras que se
han construido a lo largo de su historia. Cada estructura
urbana es resultado de momentos históricos precisos que
influyeron en la vida social cotidiana de los habitantes
que asumieron, vivieron y ayudaron a producirla y poner-
la en movimiento. El resultado se ve hoy a simple vista: una
ciudad que como Cali, se presenta como una colcha de
retazos, resultante de las distintas formas de planeación,
construcción, apropiación y ocupación del espacio:
a) Una estructura urbana que viene como legado
colonial y republicano y que se transforma hacia
mediados del siglo XX.
b) Durante la segunda parte del siglo XX, se combina
la ciudad tradicional con la ciudad (informal) que
surge resultado de los procesos migratorios, industria-
les, de mercado legal e ilegal del suelo, entre otros.
c) La más reciente estructura urbana, impulsada por
los desafíos neoliberales para las ciudades colom-
bianas y que van a tener desarrollos importantes
en ciudades como Cali.
360
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
Esquema 1. Acoplamiento de las estructuras urbanas en Cali
Fuente: los autores, septiembre de 2012.
Cali expresa, entonces, todos estos rasgos que se
combinan en el paisaje urbano actual, desde los ele-
mentos coloniales y republicanos que caracterizaron
la ciudad del pasado, con formas de procesos de ur-
banización neoliberal del presente. En este sentido, el
crecimiento urbano de Cali obedeció a múltiples deter-
minantes, entre ellos, transición sociodemográfica, in-
dustrialización-urbanización, conflicto armado y social,
violencia política, ideales de progreso, inyección de
capitales en el campo y la ciudad, dados de manera
especial desde mediados del siglo XX hasta el presente
(Uribe, 2007).
361
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
Un crecimiento urbano que hinchó la ciudad hacia el
oriente -sobre áreas que habían hecho parte de la zona
de inundación del río Cauca y fueron recuperadas con
la construcción de un conjunto de infraestructuras entre
ellas un dique (jarillón)-, y que también la alargó hacia
el sur -zonas consideradas ricas en nutrientes, paisaje y
condiciones ambientales-. Pero este crecimiento se lle-
vó a cabo en un contexto social y político caótico, de
bajo control institucional y con desinstitucionalización
de las entidades encargadas del bienestar social, de
crisis social y económica, de una creciente especula-
ción en el mercado del suelo y de agencias del Estado
atrapadas por el clientelismo y la corrupción política
(Uribe & Holguín, 2012).
Actualmente, el direccionamiento del ordenamien-
to urbano y la claridad de su expansión son aspectos
que se encuentran en incertidumbre para la ciudad,
que se manifiestan no sólo en ese proceso de expansión
descontrolado, sino que se puede ver también en las
transformaciones internas de la ciudad y en las modifi-
caciones en los usos del suelo en varios de sus barrios y
comunas. Para las corporaciones del mercado del suelo
es claro que se le debe apostar a las tierras del sur y del
occidente de la ciudad, por su alta valorización y cali-
dad ambiental. Y de hecho, los proyectos liderados por
las compañías urbanizadoras vienen extendiendo la ur-
banización, de moderado y alto costo, hacia estos sec-
tores de la ciudad donde los valores de una vivienda se
362
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
encuentran por encima de los 75 millones de pesos y sin
tope alguno.
Para el Estado, son las tierras del oriente las que se re-
quieren para los proyectos de vivienda para gente po-
bre. Se lideran programas de vivienda y venta de lotes
de interés social sobre estas áreas a costos entre los 30 y
75 millones en áreas desde 40 a 60 metros cuadrados. El
programa actual de las ‘Cien mil viviendas gratis’ del Pro-
grama Presidencial del gobierno de Juan Manuel San-
tos, de las cuales diez mil son para Cali, serán localizadas
sobre el sector del oriente de la ciudad, en donde ya
se elevan voces de protesta de ciudadanos que sienten
amenazados sus entornos por la llegada de ‘gente pobre
o más pobre’, que afectará, entre otros asuntos, la segu-
ridad, la convivencia y la valorización de las viviendas.
¿No es esto acaso perpetuar la segregación urbana que
se caracteriza por asentar los ricos en las mejores tierras
y a las familias humildes y de más bajos recursos en las
tierras de amenaza y alta vulnerabilidad? ¿No es acaso
esto una decisión de las leyes del mercado, más que de
un Estado responsable socialmente? ¿Quién controla el
mercado de tierras en la ciudad?
Como lo expresa el teórico David Harvey (1977), el
mercado del suelo en el contexto de la economía mun-
do capitalista obedece a las dinámicas impuestas por
el capital como único mecanismo para acceder a la
propiedad del suelo, y en este sentido, los pobres tienen
363
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
pocas alternativas: a) quedarse por fuera del mercado
de tierras, b) endeudarse con entidades bancarias a 15
ó 20 años (casi toda una vida) para acceder a una pro-
piedad, c) tomar por sus propias fuerzas tierras margi-
nales en áreas periféricas. Esta última práctica conlleva
a que en ciudades como Cali, sean evidentes procesos
de desborde de la ciudad a partir de un fenómeno que
poco a poco se han venido institucionalizando como
Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto.
Frente a ello no existe una Política Pública clara que
asuma la situación, así como tampoco se vislumbra una
que se encuentre en proceso de construcción. Muy por
el contrario lo que se evidencia son respuestas aisladas,
que responden más a las coyunturas de la ciudad en
cada sucesiva administración, como cuando se pre-
sentan oleadas invernales, como las de los últimos años.
Lo interesante de este asunto es que para el caso parti-
cular de la ciudad de Cali, contrario a lo que se piensa
en cuanto a que la gente invade tierras para no salir
nunca, existe evidencia que, incluso, algunos de estos
asentamientos marginales fueron promovidos desde los
mismos agentes del Estado. Un ejemplo de ello, es lo que
se ha encontrado en el sector Los Samanes del Cauca,
donde existen pruebas de contratos para arrendar es-
tas tierras, firmados por varios moradores además de la
Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca,
CVC. O los asentamientos en Navarro, lugar histórico de
la ciudad.
364
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
b. El papel y la respuesta de la Administración Mu-nicipal de Cali frente a los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto
El tema de los asentamientos informales en Colombia
no es un fenómeno nuevo, dado que desde el siglo pa-
sado los procesos de toma de tierras, como consecuen-
cia de eventos como el desplazamiento forzado, los
procesos migratorios campo-ciudad, e incluso los oca-
sionados por los desastres naturales, se han constituido
en una práctica que genera dinámicas complejas en las
ciudades y demanda del Estado acciones de política
encaminadas a mitigar y/o resolver de manera definitiva
este tipo de prácticas (Uribe & Holguín, 2012). La anterior
situación no ha sido un fenómeno ajeno al municipio de
Santiago de Cali, donde desde finales de la década de
los setenta del siglo pasado, se emprendieron una serie
de procesos de poblamiento en sectores de la ciudad
considerados “no aptos” para vivir, y que por sus condi-
ciones de habitabilidad fueron denominados invasiones,
zonas periféricas, asentamientos subnormales y más re-
cientemente, Asentamientos Humanos de Desarrollo in-
completo, según reza en el Decreto 2063 de diciembre
16 de 1997.
En los últimos años, particularmente en ciudades ca-
pitales como Cali, Bogotá y Medellín, lugares estratégi-
cos para la consolidación y expansión del fenómeno y
otras ciudades intermedias, es cada vez más frecuente
365
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
la proliferación de los asentamientos ilegales y la con-
secuente demanda de sus habitantes de acciones por
parte de las administraciones municipales, en pro de
contar con unas condiciones mínimas de subsistencia,
en especial, en lo relacionado con infraestructura bá-
sica, servicios públicos domiciliarios e incluso acciones
de contención para atenuar la creciente afectación
de dichas zonas por la incidencia de fenómenos cli-
máticos con “La niña”. Ante la ocurrencia reiterada de
inundaciones en zonas no aptas para el asentamiento
de grupos humanos y la consecuente movilización de
actores públicos y privados frente al drama humanita-
rio y social que enfrentan las personas, una pregunta
que surge a propósito de estas coyunturas es aquella
que cuestiona el papel del Estado e interroga sobre las
medidas que deberían haberse tomado para contra-
rrestar los efectos que han salido a la luz pública por los
constantes desbordamientos de ríos y afluentes hídricos
en zonas que deberían estar restringidas para el esta-
blecimiento de grupos humanos (Uribe & Holguín, 2012).
A pesar de ser zonas restringidas para el estableci-
miento de familias, muchas de ellas, ante la falta de
oportunidades para acceder a una vivienda digna,
han emprendido una serie de acciones colectivas en-
caminadas a ganar visibilidad ante el gobierno mu-
nicipal, quien actuando en concordancia con su lu-
gar como administrador del territorio, ha tratado de
responder a través de acciones judiciales de desalojo,
366
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
usando la fuerza pública o tratando de llegar a acuer-
dos mediante procesos de negociación e incluso,
generando acciones de legitimación al convertir en
barrios legales algunos de ellos, incorporándolos a la
cartografía de la ciudad. Usualmente, para legitimar
sus acciones, la Administración Municipal se ha visto
abocada a lo largo de los años, a construir una serie
de inventarios sobre los asentamientos, lo que permite
analizar que sus respuestas han sido cíclicas, en la me-
dida en que antes de reducir su aparición, lo que se
advierte es un crecimiento descontrolado de los mis-
mos, a lo largo del territorio del municipio. Según da-
tos de la Secretaría de Vivienda Social- Fondo Especial
de Vivienda del Municipio de Cali, de mayo de 2010,
existen asentamientos con una antigüedad que oscila
entre los 30 y 50 años como la Playita, Brisas del Cau-
ca, Las Vegas, Venecia y el Jarillón de Floralia. Según
esta fuente, existen 78 asentamientos de los cuales 60
corresponden a la zona urbana y 18 a la zona rural de
Cali, con un total de 14.013 viviendas.
Ahora bien, considerando la magnitud de la proble-
mática de los Asentamientos Humanos de Desarrollo In-
completo en la ciudad de Cali, la respuesta de la Admi-
nistración Municipal a lo largo de las distintas décadas
puede caracterizarse de la siguiente manera:
- Durante el primer periodo de ocupación entre 1980
y 1986 no se evidenció una reacción decidida de la Ad-
367
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
ministración Municipal, sino que ésta provino del Instituto
de Crédito Territorial -ICT- que llamaba la atención sobre
las deficiencias técnicas de los diques, y por la presen-
cia de cercas, construcciones y animales. De todas ma-
neras, las acciones de este ente no se verán sino hasta
1987, cuando el ICT desarrolló una acción jurídica que
comprometió e hizo intervenir a la Administración Muni-
cipal en ese momento.
- Durante un segundo periodo, de 1986 a 1990, de
confrontación entre la comunidad y las autoridades, la
respuesta de la Administración Municipal frente al fe-
nómeno no fue clara, pues fue la Administración la que
puso los términos y promovió mediante un mecanismo
legal, el desalojo de los habitantes en 1986, aunque
éste nunca se llevó a cabo. Esto demuestra claramente
la influencia política y la permeabilidad de este organis-
mo como representación del Estado ante las dinámicas
de un clientelismo que no sólo le quita sentido a la polí-
tica, sino que pone en crisis el concepto de lo público.
La respuesta de la Administración Municipal ante la ac-
ción judicial de 1987, fue “suspender cualquier acción
judicial por parte del Instituto para el desalojo de estas
familias”. Esto significaba permitir la presencia de los
grupos de familias en el sector, aun enfrentando la de-
cisión del Instituto de Crédito Territorial de llevar a cabo
el desalojo. Cuando la situación se tornó compleja por
la acción judicial, la intervención policial y el desalojo
instaurado por el ICT, se emite un oficio del secretario
368
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
General de la Alcaldía en el que se exige al Instituto de
Crédito Territorial detener el proceso judicial. Este he-
cho, sin duda, no obedecía a la buena voluntad del
ente administrador, sino a la necesidad de ganar elec-
tores para las próximas alcaldías que se celebrarían por
votación popular.
- Durante el tercer periodo, que va desde finales de
la década de los noventa del siglo XX hasta el presen-
te, se evidencia el repertorio de acción colectiva de la
sostenibilidad de la comunidad, y como respuesta de la
Administración Municipal, la institucionalización de la de-
manda. Esto es hacer de algunos de estos asentamientos
ilegales, barrios reconocidos y legales. Este periodo de
legitimación de algunos sectores se compone de cuatro
momentos cruciales:
Momento 1. Los planes estratégicos del año 2000: a
pesar que las acciones de la Administración Municipal
aparentan tomar un rumbo más decidido en cuanto a
enfrentar la situación de ocupación en los últimos años,
ya desde el año 2000, este ente más otras instituciones
oficiales como el Departamento Administrativo de Ges-
tión Ambiental (DAGMA) y la Corporación Autónoma
Regional del Valle (C.V.C), habían desarrollado un ‘Plan
estratégico para la recuperación y conservación del jari-
llón del Río Cauca’. El Plan Estratégico del 2000 pretendía
dar solución integral al problema de ocupación. El docu-
mento se sustentó en un censo de viviendas y hogares (1
369
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
717 encuestas) distribuidas a lo largo del dique. Se realizó
un diagnóstico y se plantearon dos planes básicos: Plan
de Gestión Comunitaria para el reasentamiento de los
hogares, y Plan Financiero para la recuperación y con-
servación. La conclusión a la que llega el grupo de or-
ganizaciones participantes del Plan Estratégico es que si
solo se utilizan recursos estatales, éste presentaría desde
los inicios de su implementación, déficit acumulativo que
se acrecentará hasta la terminación. Muy seguramente
esta pudo ser uno de las razones por las cuales el Plan
Estratégico no se llevó a cabo. La cuestión es que el Plan
del 2000 daba cuenta de un problema que involucraba
aproximadamente 11 000 mil personas.
Un año después, en el 2001, el viernes 23 de marzo
se registra una nota bajo el título Meterán mano al jari-
llón del Cauca (sic). El antetítulo reza así: Holanda ofre-
ce expertos en barreras hídricas (sic). En el lead de la
nota se lee: “El alcalde, John Maro Rodríguez, hará una
solicitud formal al gobierno holandés para que envíe a
Cali tres técnicos expertos en el manejo de aguas, a fin
de que ayuden a mejorar las condiciones del jarillón del
río Cauca”90. Pero esto sólo se materializará en 2012, 11
años después del anuncio cuando se hace efectiva la
visita y construcción del informe por parte de un equipo
de investigadores traídos de Holanda.
90 “Meterán mano al jarillón del Cauca”. En: Diario El País, viernes 23 de marzo de 2001. p. C 3.
370
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
Momento 2. Las acciones de la Administración Munici-pal en el 2005: la Administración Municipal por presiones
de expertos, opinión pública y del sector de oposición, se
vio obligada a desarrollar acciones encaminadas a institu-
cionalizar la situación debido al fuerte temporal de lluvias.
La situación del Huracán Katrina y los efectos en Nueva Or-
leans debido a la ruptura del dique y la inundación de la
ciudad, fueron traslapadas por la opinión pública al caso
de los diques en Cali. Las primeras declaraciones del man-
datario de turno frente la problema, eran las de una ac-
ción directa y rígida91. La estrategia de la Administración
no pudo ejecutarse, y se pensó en formas de negociación
y planeación creando estrategias a largo, mediano y cor-
to plazo, pero también pensando en ampliar el fenómeno
como una calamidad pública de interés nacional, para lo
cual la adquisición de recursos más allá del ámbito local,
como Departamental o Nacional, se convirtió en una prio-
ridad, sobre todo cuando ya se había tenido la experien-
cia de un primer Plan Estratégico fallido.
El entonces alcalde, Apolinar Salcedo Caicedo, como
representante de la Administración Municipal en ese mo-
mento, se apegó no sólo al sector público sino también
al privado, sobre todo a aquellos organismos más rela-
cionados con programas de vivienda y asistencia social.
91 Expresaba uno de los ex-alcaldes de Cali al periódico El País, el 29 de marzo de 2006: “no nos va a temblar la mano si en algún momento hay que plantear un desalojo por la fuerza. Es un recurso extremo, pero si nos toca, hay que hacerlo”. Esta postura despertó críticas en algunos sectores sociales y grupos políticos, que usaron la situación para demostrarle a la comunidad caleña la ineficiencia, falta de estrategia y negligencia de la Administración Municipal de turno.
371
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
Aparecen alianzas y convenios con entidades privadas
como La Caja de Compensación Familiar del Valle del
Cauca -COMFANDI-. Así, la Administración presentó a la
ciudadanía el Programa de resolución de la problemá-
tica del dique, estableciendo tres tipos de estrategias: a
corto plazo (ejecución del censo), mediano plazo (reubi-
cación de pobladores, áreas de poblamiento reciente)
y largo plazo (reubicación de pobladores más consoli-
dados e institucionalizados) (Uribe, 2007).
Estas estrategias si bien se plasmaron como acciones
de la Administración Municipal del alcalde Apolinar Salce-
do, la mayor parte se quedó en el papel; lo anterior pudo
obedecer desde nuestra perspectiva, a cuatro razones:
(I) Era un plan que comprometía por lo menos a cuatro
administraciones futuras, sin tener la certeza de que los
sucesivos administradores de turno, le concedieran la mis-
ma importancia. (II) La destitución del Alcalde por parte
de los organismos de control del Estado. (II) Los procesos
de reubicación se clientelizaron y cayeron en redes buro-
cráticas y de oportunistas políticos. (IV) No se previó ni se
garantizaron las partidas presupuestales necesarias para
el desarrollo de este plan. Como resultado material de
este plan, se encuentra la construcción del barrio Potre-
ro Grande, donde se reubicaron las familias de lo que se
había conocido como asentamiento ‘Villamoscas’. Ac-
tualmente, este sector se caracteriza por altos índices de-
lincuenciales y criminales, olvido estatal y condiciones de
precariedad en el tejido social y económico.
372
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
Momento 3. “La intervención profunda”: 30 años des-
pués de estar ocupado el dique del río Cauca, se evi-
denciaba que los planes anteriores solo habían alcan-
zado resultados parciales, entre ellos la construcción del
barrio Potrero Grande donde se ubicaron varias familias
localizadas en el asentamiento Villamoscas en el 2007. El
gobierno trató de llevar a cabo el Plan Cauca Verde92,
que consistió en la recuperación ambiental por tramos
del jarillón. El proceso proponía desalojos, limpieza del
área, refuerzo del dique y proyectos ecológicos de pro-
tección como reforestación.
Momento 4. El paquete de los 1.3 billones del gobierno de Guerrero: el 25 de agosto de 2012, los medios locales
anunciaron que la Alcaldía de Cali y el Fondo Nacional
de Adaptación (que maneja los recursos para ejecutar
las obras de la ola invernal 2010-2011) firmaron un conve-
nio con el cual se asegura recursos por valor de $1,3 bi-
llones para realizar obras de reforzamiento del jarillón del
río Cauca. El Fondo de Adaptación colocará $823.000
millones; la CVC $12.921 millones, y la Alcaldía de Cali y
Emcali pondrán los $287.079 millones restantes. Los me-
dios también mencionan que la directora del Fondo Na-
cional de Adaptación, Cecilia Álvarez, indicó que “este
convenio permitirá definir las intervenciones necesarias
92 “El Alcalde de Cali, Jorge Iván Ospina Gómez, propuso que con una inversión inicial de 4.000 mil millones de pesos procedentes de la sobretasa ambiental de la vigencia 2010, que deberá desembolsar la CVC a las arcas del Municipio de San-tiago de Cali, se inicie en los próximos días la primera fase de la Operación Cauca Verde, que busca la recuperación del jarillón del río Cauca a la altura del oriente de la capital vallecaucana”. Alcaldía de Cali, Relaciones públicas y protocolo. http://www.cali.gov.co/administrativo/publicaciones.php?id=37560.
373
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
para reducir el riesgo de fracturas del jarillón del río Cau-
ca y adicionalmente definir un plan de gestión social con
las familias que invadieron el dique”. Frente a anuncios
como éste, de que las familias son invasoras, se demues-
tra de modo claro que las decisiones que se toman con
respecto a estas comunidades son desde el escritorio y
no por el contrario obedecen a un trabajo de campo
con las comunidades. Se desconoce por tanto, como ya
se mencionó líneas atrás, que no todas las familias que
se encuentran asentadas sobre el jarillón del río Cauca
son invasoras, en la medida en que en casos como el del
Asentamiento Los Samanes del Cauca, algunas de ellas
contaron con la anuencia de funcionarios de la Corpo-
ración Autónoma Regional del Valle del Cauca, CVC.
Considerando las distintas estrategias de acción por
parte de las autoridades locales, para enfrentar el fe-
nómeno de ocupación del dique, es posible afirmar, si-
guiendo la tesis central de este escrito, la existencia de
un repertorio de acciones colectivas que se han soste-
nido a lo largo de las últimas décadas como parte de
las estrategias realizadas por las comunidades que en la
lógica del administrador de turno, le han permitido no
resolver el problema, sino llevarlo a niveles manejables.
En este sentido se destacan acciones, como:
- La institucionalización de la problemática de posesión
de tierras, como un mecanismo de visibilización de la
acción pública.
374
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
- Dotación a las comunidades de servicios públicos do-
miciliarios amparados en la Ley 142 de 1994, como un
mecanismo a través del cual la empresa de Servicios
Públicos EMCALI, puede minimizar las pérdidas por las
conexiones fraudulentas que se generan en este tipo
de espacios de la ciudad.
- Incentivo a los procesos de organización social como
elemento determinante para la institucionalización
del problema y como eje clave para la negociación
(el Estado al dotar de servicios públicos a un grupo
social, lo hace apelando a la idea de la organización
de actores sociales como grupo).
- Uso de mecanismos de acción política represiva (ac-
ciones policiales), haciendo uso de la lógica de mano
dura versus mecanismos de acción política dialógi-
cas, desde una perspectiva de mano blanda.
- Estimación del fenómeno como un asunto público
que traspasa las dinámicas y el contexto de la ciudad,
para ser asumido como un asunto de orden nacional
asociado a las dinámicas de coyuntura y estructura
social. Amparado en esto, en épocas de mayor visibi-
lidad del fenómeno (como la actual oleada invernal)
se hacen entregas de subsidios temporales a las fa-
milias para pago de arrendamientos en otros sectores
de la ciudad.
- Generación de alianzas estratégicas con actores
privados (mercado), quienes cobijados en la idea
375
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
de la responsabilidad social corporativa, le apues-
tan a generar inversiones en este tipo de sectores de
la ciudad.
Para la Administración de Guerrero Velasco, el proble-
ma de los asentamientos humanos en la ciudad se ha
incrementado a tal punto que hoy día, se estima que son
más de 15.000 viviendas las que deben ser reubicadas.
Uno de los cuestionamientos realizados a las sucesivas
administraciones del Municipio de Santiago de Cali, es
precisamente su falta de autoridad y respuesta al fe-
nómeno de los asentamientos. Ha sido recurrente que
cada administración culpabilice a la anterior por la falta
y/o ausencia de medidas oportunas para contrarrestar
el fenómeno. Es así como en la actual administración del
alcalde Rodrigo Guerrero Velasco, su secretario de Go-
bierno, Carlos José Holguín, advierte que antes que ser
un problema actual, es un asunto heredado de las an-
teriores administraciones. Si bien esto es cierto, este tipo
de discursos se repiten de un período de gobierno a otro,
desconociendo que el administrador de turno es quien
debe asumir no sólo el ejercicio de gobernabilidad, sino
también la asunción de todas las problemáticas de la
ciudad que decidió por voluntad propia administrar, con
lo que se compromete a garantizar niveles óptimos de
gobernanza.
376
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
c. ¿Políticas de Gobierno o Políticas de Estado?: a propósito del fenómeno de los Asentamiento Humanos de Desarrollo Incompleto
- La Administración Municipal vista desde el campo
de estudio de las Políticas Públicas
Según lo expresado por Palmer David & otros, del Pro-
grama de las Naciones Unidas para los Asentamientos
Humanos,
“los asentamientos informales -ya se llamen tugurios, shantytowns, bidonvilles, gecondu, favelas o de otra forma- han sido definidos por la ausencia de una o más de las siguientes cinco condiciones: acceso al agua, acceso a saneamiento, seguridad de la tenencia, una vivienda resistente y espacio suficiente para vivir. De acuerdo con Naciones Unidas-Hábitat, unos 900 mil-lones de personas viven en asentamientos irregulares. Si no se emprenden importantes reformas en el ámbito de las políticas, se espera que esta cifra pueda aumentar hasta 1 400 millones en 2020, y hasta 2 000 millones en 2030. Con estas cifras, el ODM de mejorar las vidas de 100 millones de habitantes de tugurios para 2020, puede parecer más bien modesto (2009, p. 50).
Ante el incremento paulatino de los Asentamientos
Humanos de Desarrollo Incompleto no sólo en Colombia,
sino incluso en otras regiones del mundo, la pregunta
que surge es sobre el lugar de las Políticas Públicas como
mecanismo de respuesta de la Administración Municipal
para enfrentar esta problemática. Para dar respuesta a
377
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
lo anterior, a continuación se presentará una breve re-
flexión sobre este campo de estudio, para luego analizar
el lugar de la administración del Municipio de Cali en el
abordaje del fenómeno en referencia.
Al referirnos a las Políticas Públicas (PP), nos enfrenta-
mos a una noción polisémica, en la medida en que desde
el idioma anglosajón se identifican tres significados que
la precisan. Una primera acepción hace referencia a la
política como el ámbito del gobierno de las sociedades
humanas, polity en inglés; una segunda, asume la política
como la actividad de organización y lucha por el control
del poder, politics en inglés; y, finalmente, una tercera la
asume como la designación de los propósitos y progra-
mas de las autoridades públicas, policy en inglés. Partien-
do del carácter heterogéneo que atraviesa el concepto
de Políticas Públicas, en el presente escrito se hará refe-
rencia a la Política Pública -Public Policy en inglés-, como
el campo de acción en que las autoridades públicas ha-
cen presencia. Siguiendo a Gómez y Holguín, la primera
dimensión, la polity, “hace referencia a una estructuración
macro de la política, en la medida en que se asume ésta
como el ámbito de gobierno de las sociedades humanas;
en ese espacio es donde se estructuran los poderes públi-
cos de las sociedades” (2012, p. 22).
La segunda dimensión, la politics, “hace referencia a
un espacio meso de la política; aquí la política se asume
como una actividad de lucha por el control del poder
378
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
político. En nuestro contexto, esta actividad fundamen-
talmente la adelantan los partidos y movimientos políti-
cos, los movimientos sociales y grupos de interés. Actores
que a través de canales institucionales (elecciones), no
institucionales (lo no electoral) y no convencionales (ac-
ciones que desafían el orden), participan en la lucha por
el control del poder político” (2012, p. 23).
Finalmente la dimensión del policy, siguiendo a es-
tos autores, es “la dimensión de las Políticas Públicas…;
a través de ésta se ubica a la política como cursos de
acción gubernamental que atienden o intentan por lo
menos atender situaciones social o políticamente pro-
blematizadas” (2012, p. 23).
Distintos son los autores que han centrado su atención
en la definición del concepto de Política Pública -PP-; es
así como Jean-Claude Thoenig y Yves-Meny (1992) con-
sideran que una Política Pública es “el resultado de la
actividad de una autoridad investida de poder público
y de legitimidad gubernamental… es decir, de los actos
y de los “no actos comprometidos” de una autoridad
pública frente a un problema o en un sector relevan-
te de su competencia” (Vargas, 2001, p. 56). La acción
de las autoridades públicas se orienta hacia aquellas
situaciones que son de su competencia o ámbito de
trabajo. Según Hogwood, “para que una política pue-
da ser considerada una Política Pública, es preciso que
en cierto grado haya sido producida o por lo menos
379
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
tratada al interior de un marco de procedimientos, de
influencias, y de organizaciones gubernamentales”
(Roth, 2003, p. 26). La puesta en marcha de una Polí-
tica Pública requiere, además de la acción de las au-
toridades públicas, la participación de actores sociales
-incluso no estatales-, quienes pueden participar en el
proceso de discusión y definición de la misma. Acción
esta última que ha estado casi que asunte de las me-
didas locales que se han agenciado para atender el
fenómeno de los asentamientos informales.
Alejo Vargas, por su parte, entiende que la PP es el
“conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y accio-
nes del régimen político frente a situaciones socialmente
problemáticas que buscan la resolución de las mismas, o
llevarlas a niveles manejables” (2001, p. 56). Desde esta
perspectiva, cabría anotar que no necesariamente la
acción de las autoridades públicas tiende a la resolución
de situaciones problemáticas, pues las mismas pueden
ser modificadas en parte de su dinámica y no en su to-
talidad. Por tal motivo, el proceso de intervención de un
régimen político se encuentra atravesado, ciertamente,
por un carácter incierto y contingente (Holguín, 2010).
Las PP se estructuran mediante una serie de momen-
tos o ciclos interrelacionados, que dan cuenta del pro-
ceso global de conformación de la misma. Este proceso
ha sido designado por Charles O. Jones (1970) como el
policy cycle, desde el cual comprende la PP de forma
380
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
desagregada, en una serie de secuencias o de etapas.
Jones describió cinco fases como: identificación del pro-
blema, formulación de soluciones, toma de decisión, im-
plementación y evaluación (Roth, 2003, p. 49).
En la fase I, una situación es percibida como proble-
ma por un conjunto de actores políticos y sociales; se
solicita, entonces, una acción pública a fin de que el
problema se incluya en la agenda del sistema político
y en los debates del mismo (agenda setting). En la fase
II, una vez adscrito el problema a la agenda guberna-
mental, la Administración intenta esclarecer las causas,
orígenes y consecuencias, entre otros aspectos refe-
ridos al problema, y propone una o varias soluciones
(policy formulation). En la fase III, los actores e institu-
ciones autorizadas para tomar decisiones, examinan las
soluciones posibles y dan respuesta. Durante la fase IV y
después de tomar determinadas decisiones, se inicia la
implementación práctica de dicha decisión, o incluso
su no implementación. En la fase V la respuesta dada
al problema y los impactos provocados son evaluados
por el conjunto de actores sociales y políticos (policy
evaluation), lo que puede dar pie al reinicio del ciclo,
ya sea para reajustar las respuestas o reprimir la política
(program termination).
Es importante también destacar que toda PP encie-
rra una serie de componentes, a saber: (I) Institucio-
nal: es el sustento organizacional que moviliza recursos
381
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
humanos, técnicos e institucionales, indispensables en
todo el ciclo de la PP. (II) Legal: se relaciona con el
sustento normativo en sus distintos ámbitos territoria-
les -contexto internacional, nacional, regional y local-.
(III) Operativo: son las intervenciones concretas que se
agenciarán desde organismos públicos o privados, a
fin de resolver las situaciones socialmente problemáti-
cas o llevarlas a niveles manejables; en este caso, en-
tiéndase los planes, programas o proyectos que han
sido diseñados para favorecer los distintos grupos de
interés de la PP. Nótese cómo lo anterior implica que
las PP deben privilegiar soluciones tripartitas que inclu-
yan los intereses de la sociedad, el Estado y el mer-
cado, siendo necesario reconocer la necesaria exis-
tencia de intereses diversos y contradictorios (Holguín,
2010). Ahora, luego de este breve esbozo, para com-
prender el campo de estudio de las Políticas Públicas,
la pregunta que surge es sobre el lugar que éstas han
tenido en el contexto del diseño de las respuestas de la
Administración Municipal para atender el fenómeno de
los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto.
En este contexto, es válido afirmar la existencia de un
escenario político para las Políticas Públicas, que se cons-
truye sobre el imaginario colectivo que subsiste sobre el
Estado, la fortaleza de las instituciones, la consecuente
institucionalidad y los índices de gobernanza que la mis-
ma administración de lo público exhibe históricamente.
382
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
Para el caso colombiano, y en específico, para la si-
tuación de los Asentamientos Humanos de Desarrollo In-
completo de Cali, ese escenario político para la imple-
mentación de Políticas Públicas permite que hoy existan
Políticas Públicas de gobierno y no de Estado, así como
legalización y legitimación de prácticas clientelistas y
asistencialistas que desdibujan no sólo la efectividad y
eficiencia de esas respuestas encaminadas a solucionar
problemas sentidos de disímiles grupos sociales, sino el
sentido con el que son concebidas determinadas Polí-
ticas Públicas. Una política de gobierno se caracteriza
porque tiene y ofrece un carácter coyuntural, que bien
puede exhibir contradicciones con otras iniciativas,
soluciones o propuestas del mismo gobierno o de
anteriores administraciones, en torno a un mismo proble-
ma o demanda social. Es decir, una política de gobierno
gravita entre la necesidad de responder a una deman-
da sentida de unas comunidades, o la acción política
de un gobernante que de acuerdo con consideraciones
ideológicas de previos compromisos electorales contraí-
dos con sectores populares, vulnerables o en riesgo, de-
sea a toda costa, por ejemplo, evitar, el uso de la fuerza.
Cuando un gobierno implementa Políticas Públicas
coyunturales, corre el riesgo de afectar otras decisiones,
anteriores políticas o conjunto de iniciativas que buscan
el mismo objetivo: atender una demanda sentida de
una comunidad. Se está ante una acción asistémica
del propio Estado local, que se ve superado por un
383
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
problema social que viene incubándose de tiempo atrás
y que es responsabilidad de varias administraciones.
Los asentamientos subnormales en zonas del extenso
jarrillón del río Cauca son la expresión o el resultado
de acciones públicas coyunturales que evidencian
problemas de planeación urbana, de control estatal
sobre sus fronteras internas y recursos naturales; des-
articulación institucional, informalidad de funcionarios
públicos que actúan en terreno no siempre en conso-
nancia con una política oficial de la institución que re-
presentan, así como de una confusa idea de lo público
y de las responsabilidades que tiene el Estado como or-
den social, político, económico y cultural.
La histórica labilidad del Estado-Nación colombiano
es una circunstancia que de forma natural se opone a la
consolidación de Políticas Públicas que requieren no sólo
la confluencia de factores técnicos, políticos, culturales
y de consenso social, sino de una institucionalidad
que las haga, sino perennes, por lo menos capaces
de solucionar problemas y demandas sentidas de las
comunidades y generar confianza en el ciudadano
alrededor del papel del Estado. Los intereses políticos
y económicos (presupuestales) de grupos de interés
que buscan afanosamente hacerse con el Estado para
asegurar privilegios de clase y pagar favores político-
electorales, vuelven las Políticas Públicas instrumentos de
gobierno y de administraciones que necesitan responder
a específicas demandas sociales, bien porque quedaron
384
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
así expuestas en un programa de gobierno o como pro-
mesas electorales, o porque con la ejecución de dichas
Políticas Públicas responden, con alta eficiencia política,
a los grupos económicos, núcleos familiares o individuos
en particular, que apoyaron una campaña presidencial,
a la gobernación o una alcaldía.
De allí que se asegure que el propio Estado, guiado
por intereses políticos que nacen de coyunturas electo-
rales, es incapaz de pensarse hacia el futuro a través de
un ejercicio político controlado por parte de los partidos
o movimientos políticos que alcanzaron en elecciones
el poder. Esto quiere decir que no hay pensamiento de
Estado en los partidos políticos (la sociedad política) en
aras de concebir un orden legítimo, democrático y ajus-
tado a las obligaciones que tiene como Estado Social
de Derecho. De igual manera, no hay un pensamiento
de Estado en instancias de la sociedad civil, por cuanto
sus actores y agentes actúan de tiempo atrás de forma
desarticulada, lo que hace que sus demandas al Estado
se hagan desde el interés de actores sociales, políticos
y económicos que han alcanzado notoriedad y poder
frente a otros.
La naturaleza del Estado, su evolución y papel hoy, en
un proceso globalizador y globalizante; no se están pen-
sando desde una racionalidad prospectiva que permita
identificar necesidades o problemas futuros, de nuevo
cuño, con el claro propósito de que como orden social,
385
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
político, económico y cultural, él mismo sea un referen-
te ético y moral frente a lo público. Por el contrario, el
Estado-Nación moderno colombiano enfrenta graves
problemas en su concepción, operación y permanencia
hacia el futuro, por cuanto sus actuaciones políticas, en
formas de Políticas Públicas (PP), expresan un carácter
cortoplacista, asistémico y asistencialista, en medio de
una condición que le impide cumplir con responsabilida-
des modernas: es un Estado privatizado.
Estamos, entonces, ante la necesidad de pensar,
diseñar e implementar Políticas Públicas resultado de
complejos ejercicios de análisis histórico, coyuntural y
prospectivos en los que las circunstancias del contexto
nacional y mundial, permitan darle un rumbo y asegurar
respuestas y acciones públicas (estatales) con altos
índices de gobernanza, en donde se mantengan
elementos como la viabilidad, un carácter perenne e
identitario con el que se reconozca la biodiversidad
natural y la condición de un país pluriétnico y multicultural.
La inexistencia de programas y políticas de largo plazo,
sostenidas en ejercicios serios de prospectiva, sumen
al país en la búsqueda de soluciones coyunturales, de
gobierno, lo que impide mirar asuntos estructurales aún
no resueltos. El diseño de Políticas Públicas debe estar
por encima de los intereses particulares y partidistas, e
incluso, por encima de los intereses de una Administra-
ción en particular.
386
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
La ilegitimidad del Estado colombiano se empieza a
vislumbrar en la incapacidad de las unidades de planea-
ción de pensar y diseñar Políticas Públicas de largo plazo,
que permitan, en amplias materias y asuntos, acercar al
país a un desarrollo económico y a una apertura social
y política que le dé respetabilidad, consistencia y venta-
jas comparativas y estratégicas en este azaroso mundo
globalizado.
Cuando comprendamos y aceptemos que el asun-
to de la gobernabilidad, de la legitimidad del Estado y
de la gobernanza de su función pública está en la ca-
lidad técnica, en la comprensión de las circunstancias
socioculturales y en el sentido de la oportunidad de las
Políticas Públicas, quizás visualicemos el daño que le
hace a la gestión pública el clientelismo y la extensión
de programas asistencialistas a los que, a través de un
marco legal, se les da un carácter de Política Pública que
erosiona el sentido que debe tener cuando se piensa dar
solución a una demanda social a través de los múltiples
mecanismos, elementos, marcos legales, acciones
colectivas y la toma de decisiones, entre otras, que
conforman una Política Pública. Ejemplo de lo anterior
fue la conversión del programa Familias en Acción, del
Plan Colombia, en una ley con alcances de política de
Estado, lo que expone una circunstancia política que
de forma clara impide la discusión de Políticas Públicas
por fuera de los intereses electorales y políticos con los
cuales se aprobó la Ley 220 de 2011. Así las cosas, los
387
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
grupos de poder que acceden al gobierno, en lugar de
hacer ejercicios serios de planeación, análisis histórico,
coyuntural, de prospectiva y de diseño de Políticas Públi-
cas, resultado de un análisis sistémico y holístico, lo que
hacen es responder de un lado, de manera coyuntural,
con claros visos electorales y clientelares, y del otro lado,
dar vida a políticas de Estado que no sólo vienen con
un ropaje clientelista, sino que aparecen desarticuladas
de otras políticas que suelen ser complementarias y que
resultan básicas para poder asegurar la presencia y la
viabilidad de otras.
- El caso del jarillón sobre el río Cauca
Los asentamientos informales, legales e ilegales que
aparecen a lo largo y ancho del jarillón del río Cauca,
que moja el oriente de la ciudad de Cali, son, sin duda,
consecuencia no sólo de la ausencia de autoridad y de
los vacíos de poder que deja un Estado débil y precario,
sino de la falta de planeación y análisis sistémico y holístico
alrededor del tipo de urbe que se desea, en sectores de
poder privado y en el propio Estado local. El poblamiento
de estas barreras artificiales con las cuales se desea
controlar y someter el cauce del estratégico afluente, se
da, además, por la desarticulación de diversas Políticas Pú-
blicas que de manera anómica aparecen en el escenario
público urbano, lo que podría evidenciar también el
inexistente diálogo que se esperar entre las instituciones
estatales; por ejemplo, Políticas Públicas de vivienda con
388
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
las que se busca atacar una aparente realidad social y
económica: el déficit de vivienda. Con cierta asiduidad,
los medios de comunicación registran los anuncios del go-
bierno local para enfrentar un supuesto déficit de vivien-
da popular, que bien parece surgir y darse por los intereses
económicos de empresas constructoras privadas en con-
junción con los objetivos político electorales de alcaldes
que buscan no sólo cumplir con una promesa de cam-
paña, sino enfrentar económicamente circunstancias de
desaceleración de la economía.
¿Existe una idea de ciudad, que sea recogida en varias
Políticas Públicas que tienen que ver con el devenir de lo
urbano y de la ciudad misma? O más bien, ¿lo que hay
es una ausencia de diálogo y discusión alrededor de lo
que gente, la población y los sectores de poder y de
interés piensan que es lo mejor para la ciudad de Cali,
de acuerdo con circunstancias geográficas (límites),
de medio ambiente (protección de zonas y recursos de
especial valor ambiental) y sobre todo, aquellas que
tienen que ver con el goce visual (estética urbana) y el
derecho a un ambiente sano?
En esa ausencia de diálogo interinstitucional y comu-
nitario, aparecen políticas ambientales manejadas por
instancias de poder que suelen trabajar de manera inde-
pendiente. El caso de la CVC y del DAGMA, órganos con
incidencia ambiental en el departamento y en la ciudad
de Cali, cuyas acciones desarticuladas, por ejemplo, per-
389
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
miten que no haya claridad alrededor de los usos urba-
nos del río Cauca, recurso que es de total responsabilidad
de la entidad regional. Así las cosas, al no existir políticas
claras alrededor del manejo del medio ambiente urbano,
en relación con zonas geográficas y recursos de espectro
regional, el manejo administrativo sujeto a límites geográ-
ficos e institucionales, genera la llegada de pobladores
en zonas que deberían servir para recuperar la masa bos-
cosa perdida en las márgenes del río Cauca, en una con-
cepción estética y ambientalmente responsable.
Las políticas de ordenamiento territorial de la ciudad
son fruto de una desarticulada acción estatal, a la que
suma las actuaciones interesadas de agentes económi-
cos de la sociedad civil, en especial aquellos que al ac-
tuar en el mercado inmobiliario, de construcción (cons-
tructoras y ferreterías) y de tierras, aprovechan los vacíos
de poder, la debilidad estatal y el manejo clientelista de
lo público, así como la inexistencia de movimientos so-
ciales preocupados por la calidad de vida en la ciudad,
para imponerse y lograr así beneficios económicos. Pero
los procesos de poblamiento del jarillón del río Cauca, en
la ciudad de Cali, no son homogéneos, a pesar que en
todos es clara la ausencia del Estado. De allí la búsque-
da de soluciones a unos asentamientos que claramente
debieron evitarse, y que aun los que existen hoy, no sólo
resultan inviables, inaceptables e inconvenientes desde
lo técnico, estético y urbanístico, sino que son política,
económica y socialmente excluyentes.
390
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
Es decir, el diseño de eventuales Políticas Públicas de
vivienda, de recuperación ambiental, de manejo de
fuentes superficiales de agua, así como de aquellas que
busquen la integración de acciones responsables a par-
tir del reconocimiento de la dicotomía rural-urbano y la
construcción y mantenimiento de zonas verdes (espa-
cio público) para la ciudad, deben no sólo pensarse de
manera articulada y sistémica, sino que deben ser fruto
del reconocimiento de los procesos colectivos de pobla-
miento, las prácticas sociales, económicas y culturales
de los pobladores, muchos de ellos migrantes internos de
sectores rurales, que buscan a toda costa replicar mo-
delos anteriores de vida, en las zonas ocupadas, legal
(informal) e ilegalmente.
El sector de Los Samanes del Cauca, al suroriente
de la ciudad de Cali, tiene unas condiciones sui gene-
ris que ameritan, la discusión de Políticas Públicas con
un carácter holístico y comunitario que reconozca, por
ejemplo, esas circunstancias culturales rurales que los ha-
bitantes de Los Samanes del Cauca han traído y repro-
ducido en los asentamientos, en aras de establecer un
diálogo respetuoso entre los actores que le proponen al
Estado local la recuperación de esa zona ocupada del
jarillón del río Cauca por consideraciones de seguridad
(inseguridad), de estética urbana asociada a un modelo
único de lo que debe ser la vivienda en una ciudad, la
contaminación del afluente por el manejo de pozos sép-
ticos y la explotación de aguas subterráneas a través de
391
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
la construcción de aljibes, así como por los eventuales
riesgos por inundación en las épocas en que aumenta el
caudal por el incremento de los niveles de pluviosidad.
Los asentamientos en el jarillón del río Cauca resultan
ser enclaves de tipos variados de marginalidad social,
económica, cultural y política no homogénea, que di-
ficultan el diseño y el planteamiento de iniciativas de
traslado de las comunidades que viven en un espacio
geográfico que explica la tormentosa relación esta-
blecida entre el ser humano y el afluente. Así las co-
sas, resulta claro que para el caso de los Asentamientos
Humanos de Desarrollo Incompleto, las soluciones que
la Administración actual y las futuras deben pensarse,
pasa necesariamente por medidas estructurales que
permita ver el fenómeno de los asentamientos desde
todas las aristas que lo componen. El problema de las
familias asentadas sobre el jarillón del río Cauca, no es
sólo un asunto de reubicación en otras zonas de la ciu-
dad que aparentemente estén excluidas de riesgos de
inundación. El asunto pasa por pensarse necesariamen-
te medidas de largo plazo que recojan los procesos so-
cio- históricos de las familias y sus voces, pues particular-
mente éstas han estado casi que ausentes de cualquier
medida política adoptada en los más de 30 años en los
que se ha agudizado el fenómeno, por lo menos en el
municipio de Cali. Medidas de largo plazo que deben
ponderar entre otros asuntos:
392
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
- Una vivienda digna que garantice unas condiciones
mínimas de habitabilidad para grupos de familias que
distan mucho de ser la típica familia nuclear de la so-
ciedad actual. Lo que se evidencia en el caso del
Asentamiento Samanes del Cauca, es una tipología
de familia extensa que recoge varias generaciones
de integrantes. Por ello soluciones de 37 m2 como el
caso de Potrero Grande en el Municipio de Cali, más
que una solución, podría asumirse como un “elefante
blanco” que se edificó como una alternativa coyun-
tural en pasadas administraciones, pero sin posibili-
dad de sostenibilidad futura.
- Una vivienda que posibilite el desarrollo de propues-
tas productivas que permitan a las familias allí asenta-
das, garantizar unos ingresos mínimos para solventar
sus necesidades básicas.
- Posibilidades de inserción social de sus habitantes a
programas educativos, de salud, recreación y de em-
pleo en condiciones dignos.
Así las cosas, y atendiendo que el fenómeno de las
familias asentadas a lo largo del jarillón del río Cauca,
antes que decrecer ha ido en aumento en los últimos
años, lo que se requiere entonces son Políticas Públicas
que desde el Estado central agencien soluciones de
largo plazo para las familias asentadas en los territorios
ocupados. Esto permitiría garantizar soluciones que
trasciendan los gobiernos de turno, despolitizando y des-
393
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
clientelizando las alternativas que se vislumbren como
como parte de las soluciones integrales que requiere una
problemática como la aquí analizada. De este modo,
pensarse Políticas Públicas de Estado demanda que
el gobierno central recoja la experiencia que distintos
gobernantes en un ámbito territorial concreto han tenido
a lo largo de los años, para así trascender la mirada de
un territorio para erigirlo como un asunto de Estado que
debe comprometer recursos humanos, técnicos y econó-
micos, y una gran voluntad política. Siguiendo a Cuervo
(2007), pensar entonces en políticas de Estado, implica
entenderlas como aquellas que “desarrollan y materia-
lizan principios constitucionales; (…) en algún momento
empezaron como una política gubernamental, y en la
medida en que fueron ganando consenso, legitimidad,
apoyos políticos e internalización institucional, se queda-
ron en la agenda pública. Más aún, podemos postular
que cuando un tema ingresa en la agenda públicamen-
te, difícilmente vuelve a salir de ella y lo que hacen los
gobiernos son ajustes marginales (LINDBLOM) de acuer-
do con los cambios del entorno y las preferencias de los
electores” (2007, p. 84).
Lograr el tránsito de Políticas Públicas de gobierno
-cuando existen- a Políticas Públicas de Estado, para el
tratamiento de los Asentamientos Humanos de Desarrollo
Incompleto, permitía entonces la continuidad y
sostenibilidad de las respuestas para atender el fenómeno.
En esta medida, se estaría transitando a superar lo que
394
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
muy bien ha denotado Cuervo: “buena parte del déficit
de Políticas Públicas, en el caso colombiano, está en la
constante renovación del instrumental del gobierno, de
los objetivos y las metas, lo que hace que grandes temas
como el de la seguridad, la desigualdad y la pobreza,
no terminen nunca de resolverse por falta de acciones
estratégicas de mediano y largo plazo con alto nivel de
consenso, por falta de políticas de Estado” (2007, p. 84).
4. CONCLUSIONES
Al respecto, es válido plantear cómo las respuestas
dadas por la autoridad local frente al fenómeno de
los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto,
no han sido ni sistemáticas ni sostenibles a lo largo del
tiempo, en la medida en que al hacer una revisión del
tratamiento que las sucesivas administraciones públicas
les han dado al fenómeno, lo que se evidencia es una
suerte de acciones repetitivas, lo que deja en entredi-
cho la posibilidad real de que a través de éstas se pueda
avanzar en una salida estructural al fenómeno. Dentro
de estas acciones, se destacan:
1. Acciones policiales que han sido características
como un medio para contrarrestar las demandas
de los pobladores cuando estos han intentando o
invadir un territorio, o enfrentado a la fuerza públi-
ca en una acción de resistencia.
2. Creación de comités interinstitucionales para aten-
der las demandas de la población, a partir de la vin-
395
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
culación de distintos actores públicos y privados que
de manera directa o indirecta pueden tener una in-
cidencia en el tratamiento de la problemática.
3. Desalojo voluntario a cambio de subsidios de arren-
damiento: esta ha sido una de las formas de res-
puesta de la Administración Municipal más visible a
lo largo de los años, pues ello ha permitido generar
acciones alternativas coyunturales para los pobla-
dores, con la consecuente promesa del administra-
dor de turno de brindar una alternativa definitiva
vía la construcción de soluciones definitivas como
ha sido el caso de Potrero Grande.
4. Reubicación en otros sectores de la ciudad: la re-
ubicación definitiva de los pobladores ha sido una
de las acciones de política más frecuentes para
la Administración Municipal, dado que ello les ha
permitido extender el fenómeno en el tiempo y en
muchos casos trasladar el fenómeno a la siguiente
Administración. Aunque para el caso del Municipio
de Cali, soluciones como Potrero Grande han sur-
gido como una respuesta con participación tanto
del sector público como privado, en la práctica y
con el paso de los años, este tipo de salidas han
sido suficientemente cuestionadas por carecer de
una visión de conjunto del fenómeno, y por ende,
de una respuesta estructural. Tal es el caso de las
familias que si bien les fue adjudicada una solución
de vivienda, ésta ha carecido de las condiciones
mínimas de habitabilidad, dado que muchas de
396
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
ellas escasamente cuentan con 40m2 para alber-
gar familias numerosas; sumado a lo anterior, no se
han considerado soluciones productivas que les
permita a las familias allí asentadas contar con po-
sibilidades de ingresos reales para la satisfacción
de las necesidades básicas.
5. Amenaza de judicialización a las familias invasoras:
la amenaza ha jugado un papel importante como
una de las acciones intimidatorias para las familias
que han decidido ocupar de manera ilegal un te-
rritorio. En este sentido, lo que se puede observar es
la poca efectividad de esta acción, en la medida
en que para el caso del Municipio de Cali, antes
que disminuir el número de asentamientos, éstos
han aumentado con el paso de los años.
Tras haber realizado una revisión y un seguimiento del
papel de la administración local frente al fenómeno de
los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto, sal-
ta a la vista su incapacidad para una atención y solución
integral a este fenómeno. Las sucesivas respuestas no han
sido más que acciones coyunturales ligadas a intereses
y necesidades del mandatario de turno, pero sin una in-
cidencia real en la problemática. El mejor ejemplo para
sustentar lo anterior ha sido el incremento paulatino de las
estadísticas de personas y número de familias que habitan
los denominados asentamientos, y los cuantiosos esfuer-
zos presupuestales con los cuales se han pagado estudios
y revisiones al jarillón, obras de adecuación y mitigación
397
Germán Ayala Osorio, Hernando Uribe Castro, Carmen Jimena Holguín
de riesgos, que muy seguramente se ejecutaron con crite-
rios clientelistas, dejando de lado, entonces, el estudio mi-
nucioso y diferenciado de los procesos de ocupación del
jarillón del río Cauca y el diseño de soluciones definitivas al
fenómeno de poblamiento dado en ese lugar.
Así las cosas, y trayendo a colación la tesis central que
sustentó la presente reflexión, queda expuesta la idea
de la cual partimos: “al analizar el lugar de la adminis-
tración del municipio de Cali en el abordaje de la pro-
blemática de los Asentamientos Humanos de Desarrollo
Incompleto, lo que se advierte es una especie de reper-
torio de respuestas en la medida en que las acciones
parecen repetirse de un período de gobierno a otro, sin
ningún tipo de solución estructural; muy por el contrario,
dichos repertorios de respuesta son acciones aisladas,
coyunturales y muchas de ellas ligadas a intereses gru-
pales o partidarios, que en últimas, entran a desdibujar
los procesos de planificación y el tipo de respuesta que
se espera en términos de Política Pública, al advertirse un
distanciamiento entre aquello que se planifica y aquello
que en últimas se ejecuta”.
Finalmente, si las acciones han sido inefectivas, con-
sideramos oportuno que el tema de los Asentamientos
Humanos de Desarrollo Incompleto deje de ser un asunto
de una administración particular, para que empiece a
gravitar como un tema de Estado, en la medida en que
dada la magnitud y gravedad de esta problemática,
398
Políticas Públicas ¿De Gobierno o de Estado? Una revisión a las cuestiones políticas relacionadas con los Asentamientos Humanos de Desarrollo Incompleto en el Municipio de Santiago de Cali
lo que se demanda hoy son más que Políticas Públicas
ligadas a un gobierno, Políticas Públicas de Estado, que
posibiliten pensarse en una dimensión temporal de largo
aliento, soluciones integrales -no unidimensionales, en
la medida en que la cuestión no es sólo garantizar una
vivienda-, recursos económicos y una atención perma-
nente y no sólo coyuntural como ha venido sucediendo
en los dos últimos años, cuando la afectación propia de
las oleadas invernales, ha puesto el tema en las agen-
das coyunturales de las administraciones locales. Todo
lo anterior concuerda con la idea que expone Arroya-
ve cuando afirma: “hay que tener claro que la política
debe ser integral y articulada con otras políticas, para
poder garantizar una atención global a la problemática
y sus consecuencias. Pero si por el contrario la política
tiene una orientación sectorial, difícilmente los proble-
mas serán solucionados” (2010, p. 108).
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401
Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar
13Planeación local y presupuesto participativo, condicionantes al
ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados 93
Claudia María González94
Lina María Saldarriaga Escobar95
Resumen
El municipio de Medellín, configura su Sistema Munici-
pal de Planeación, en 1996, mediante el Decreto 043 de
2007; se articula a éste, el Programa de Planeación Local
y Presupuesto Participativo -PLYPP-. Desde allí se abren
nuevas posibilidades para que los sujetos partícipes del
desarrollo local, tengan injerencia en la priorización e in-
versión de proyectos para sus territorios.
93 El presente artículo de reflexión se construye a partir del proyecto de investiga-ción “Lógicas de poder en el orden comunitario, suscitadas a partir de la implemen-tación de la estrategia de planeación local y presupuesto participativo. Ciudad de Medellín, comunas 11 Laureles -Estadio y 80 San Antonio de Prado”, inscrito en el Grupo de Investigación en Estudios sobre Desarrollo Local y Gestión Territorial. Fa-cultad de Ciencias Sociales. Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia.94 Magíster en Ciencia Política. Docente Facultad de Ciencias Sociales Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia. Medellín, Colombia. Correos: cmghclau-dia@gmail.com, investigacionfcs@colmayor.edu.co.95 Magíster en estudios Urbano Regionales, Docente Facultad de Ciencias So-ciales Institución Universitaria Colegio Mayor de Antioquia. Medellín, Colombia. Correo: lina.saldarriaga@colmayor.edu.co.
402
Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados
El diseño institucional del Programa y los referentes
normativos que lo fundamentan, otorgan a los sujetos
partícipes desde los escenarios creados como arqui-
tectura operativa y estandarizada del mismo, un poder
de incidencia frente a la gestión de los procesos de pla-
neación participativa local; con ello se organizan, con-
dicionan o suscitan lógicas de poder en escenarios de
decisión local.
El texto que se presenta a continuación, se ocupa
de reconocer desde los dispositivos implementados
para el desarrollo de la participación, las característi-
cas que comportan las acciones y discursos median-
te los cuales, los sujetos partícipes influencian el curso
de las decisiones que se toman en los escenarios. Esto
se hace desde la perspectiva de los actores involu-
crados en los procesos y mediante la recuperación
de sus experiencias.
A partir de los casos empíricos y sus particularidades,
encontramos dos tipos de dispositivos que dinamizan el
ejercicio del poder en los territorios: los recursos persona-
les que construyen los actores a partir de sus trayectorias
sociales y políticas, y los grupos de interés que se configu-
ran por sectores para capturar beneficios.
Palabras clave: planeación participativa, presupuesto
participativo, Ejercicio de poder, Medellín.
403
Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar
1. INTRODUCCIÓN
Para el caso de Latinoamérica, en los últimos diez años,
dentro de las formas de gestión pública, hace emergen-
cia, bajo el ropaje de Políticas Públicas multiactorales96,
nuevas estrategias como: la Planeación Local y el Presu-
puesto Participativo -PLYPP-, y la Desconcentración Ad-
ministrativa Financiera.
Estas iniciativas de planeación participativa en el con-
texto Colombiano, se erigen en el marco de los procesos
de democratización y modernización del Estado, a raíz
del reordenamiento jurídico que propuso la Constitución
Política de 1991 y que condujo al diseño e implemen-
tación de estrategias de gestión pública participativa.
En el caso que nos ocupa, Medellín implementó el pro-
grama -PLYPP- en la Administración Municipal: Fajardo
Valderrama, 2004-2007 donde en el último año se erige
como Política Pública, mediante el proceso que llevó a
la modificación del Acuerdo 043 de 1996, con el que ya
contaba la ciudad.
La producción investigativa encontrada en lo local se
ocupa de la experiencia de -PLYPP- desde los propósitos
que lo ap alancan. Se evidencia una tendencia en cuan-
to a investigación evaluativa de tipo expost; desde allí, se
enjuician los logros en la experiencia participativa, bajo la
96 Hace referencia a los procesos donde interviene conjuntamente el gobierno y la sociedad civil.
404
Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados
utilización de métodos mixtos o unívocos. Otros estudios
centran su alcance en describir los procesos o caracteri-
zar los mismos. Igualmente, existe alguna producción con
fines de pedagogizar la participación política y ciudada-
na en el marco del proceso; materiales didácticos como
cartillas y manuales, entre otros, son producto de ello. En
menor proporción, se registran estudios explicativos y críti-
cos del -PLYPP-, contextos urbanos y rurales97.
Bajo el supuesto que -PLYPP- en la ciudad de Medellín,
es una apuesta de desconcentración de poder y modi-
ficación de las maneras de relacionamiento: (gobierno
local, sociedad civil, sociedad civil, gobierno local), en la
que conjuntamente estos actores pueden decidir sobre
el 5% del presupuesto público municipal anual de libre
inversión, el presente documento se propone vislumbrar
cómo al interior del Programa, los sujetos de base comu-
nitaria involucrados en el proceso de gestión participati-
va del desarrollo, crean y recrean estrategias de poder
que se supeditan a un diseño institucional, y a la vez le
trascienden en su implementación.
Se toman como objeto los condicionantes establecidos
por la directriz política para el ejercicio de poder, en rela-
ción con las formas de acción e interacción por las cuales
los actores organizan estrategias para incidir en los proce-
97 Al respecto, puede verse; Gómez Esperanza (2007). Investigación y Desarrollo, Vol. 15, No. 01, julio. p. 56-77. Barranquilla. Valencia Agudelo, Germán Darío; Agui-rre Pulgarin, Mary Luz; Flórez Acosta, Jorge Hernán, (2008) Estudios Políticos. No. 32, enero-junio. p. 53-83. Medellín. Restrepo Mesa, Clara Inés, Mercatec (2007.), No. 43, octubre 2007, p. 4-15. Medellín.
405
Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar
sos de planeación y presupuestación pública. Lo que cons-
tituye una dimensión de análisis importante en relación con
la implementación de políticas para la participación, cuya
misión o propósito central sea la delegación de poder ciu-
dadano en la toma de decisiones públicas.
En su estructura, este texto se configura a partir de tó-
picos. El primero esboza la manera en que se hace el es-
tudio, lo que representa la dimensión metodológica del
mismo. De manera seguida los resultados en torno a los
objetivos de conocimiento de la investigación, y por últi-
mo las conclusiones o ideas de cierre a las que se llegan.
2. METODOLOGÍA
Las reflexiones que se presentan a continuación, se
sustentan en el proceso de investigación realizado en
el proyecto “Lógicas de poder en el orden comunitario,
suscitadas a partir de la implementación de la estra-
tegia de planeación local y presupuesto participativo.
Ciudad de Medellín, comunas 11 Laureles -Estadio y 80
San Antonio de Prado”.
El estudio, desde una perspectiva comprensiva, se
centró en reconocer el ejercicio de poder llevado a
cabo por los actores involucrados en los procesos de de-
cisión del presupuesto público, promovidos por la Admi-
nistración Municipal, mediante el Programa de Planea-
ción Local y Presupuesto Participativo -PLYPP-.
406
Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados
En este sentido, la investigación identificó como acto-
res, a las personas con interés de incidir en la definición
de iniciativas, y que cumplieron un rol activo en el direc-
cionamiento de las decisiones en los últimos dos años, en
las dos comunas de estudio: Comuna 11 y 8098.
Desde los actores y sus producciones discursivas, se re-
conocen las acciones, creencias y reglas de juego que
dan sentido y configuran el ejercicio de poder en los es-
cenarios adscritos al -PLYPP-. Para lo anterior, se incorpo-
raron técnicas cualitativas como las entrevistas a profun-
didad, la observación directa y los talleres de discusión.
La información generada en el proceso fue analizada
mediante el software para el análisis cualitativo Atlas.ti,
lo cual permitió la organización, clasificación y categori-
zación en torno a tres ejes de análisis. El primero, la com-
prensión del Programa en relación con los marcos teó-
ricos y conceptuales sobre el poder y la nueva gestión
pública. El segundo, la identificación de los elementos
de contexto y de desarrollo del Programa en cada una
de las comunas de estudio, y por último, los ejercicios de
poder que se despliegan en cada comuna.
A fin de presentar los hallazgos centrales que emergen
de este ejercicio de investigación, éstos se organizan en
relación con los siguientes ítems: 1) Lectura del -PLYPP-
98 En el estudio se interactuó especialmente con los equipos de gestión y miem-bros del Consejo consultivo; en el diálogo con ellos se identificaron los actores claves para el proceso de investigación.
407
Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar
con el propósito de reconocer los sentidos políticos, nor-
mativos y metodológicos, 2) Descripción de cómo desde
la directriz política, se condicionan escenarios y ejerci-
cios de poder, 3) Identificación de las características en
el ejercicio de poder llevado a cabo por los actores en
el proceso de ejecución de la política.
3. RESULTADOS
3.1 Planeación local y presupuesto participativo: senti-dos políticos, normativos y metodológicos
La Planeación Local y el Presupuesto Participativo en
la ciudad de Medellín, se comprende como una decisión
y acción política del gobierno local, en la que confluyen,
como es propio de la acción política, diversos discursos e
intereses, expresados en la práctica, con la apertura de
un proceso participativo de decisión sobre una parte del
presupuesto público, en relación con la priorización de la
inversión en proyectos comunitarios. Así, se inscribe como
un instrumento de gestión participativa en el proceso de
planeación y presupuestación pública para el desarrollo
local, ligado a las políticas de participación ciudadana.
En el acercamiento a los actores académicos, sus re-
flexiones sobre el tema coinciden en reconocer los presu-
puestos participativos como un mecanismo, instrumento o
estrategia de participación directa, vinculado al proyec-
to democrático-participativo que emerge con fuerza en
la década del ochenta en América Latina, en contrapo-
408
Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados
sición con el desgaste de la democracia representativa.
El Presupuesto Participativo es una estrategia exitosa de
ampliación de la participación, entendida no como con-
sulta, sino como poder de decisión, que tiene sus orígenes
en Porto Alegre - Brasil (Montecinos & Egon, 2009), (LLa-
mas Sanchez, 2004), (Esperanza, 2007), (Goldfrank, 2006).
Desde estos discursos, se han reconocido los presupues-
tos participativos como un instrumento para la participa-
ción que amplía la esfera de relación entre los ciudadanos
y el Estado en la construcción colectiva del presupuesto
público, dándoles a los primeros, poderes en la prioriza-
ción de la inversión pública. Éste no es sólo un instrumento
de gestión del presupuesto en el marco de procesos de
planeación, sino también un escenario de debate me-
diante el cual se incide directamente en una parte del
presupuesto público, abierto al conjunto de la población.
En el caso concreto de la ciudad de Medellín, la pre-
supuestación participativa está ligada a la planeación
participativa como un subsistema al interior del sistema
municipal de planeación, en la que la presupuestación
se refiere a la priorización del gasto público en relación
con los ingresos; en este caso se ha dado a las comuni-
dades la posibilidad de priorizar sobre la inversión de una
parte del presupuesto anual de libre inversión. En cuan-
to a la planeación participativa en lo local, involucra la
posibilidad que puede tener el ciudadano en definir ac-
ciones sobre el territorio que contribuyan a su desarrollo.
409
Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar
Por lo tanto -PLYPP- es un instrumento de planeación
de carácter participativo en la esfera local, con el que
se ha pretendido mejorar en la ciudad la gobernabili-
dad, la legitimidad y el manejo transparente de las finan-
zas públicas. Sin embargo, estos procesos en la práctica
y en los discursos presentan disonancias. Los informes, las
cartillas promocionales y los planes de desarrollo, dan
cuenta que no hay una apuesta ideológica y técnica
unificada; esta acción programática no puede leerse
por fuera de los proyectos políticos en los que se inscribe
la ciudad, ni las disputas de intereses que perfilan la ac-
ción gubernamental.
En un primer momento, -PLYPP- emerge como estrate-
gia en el marco de la política de gobierno para atender
los problemas de gobernabilidad de la ciudad; es decir,
se pensaba que si se ampliaban los espacios de deba-
te ciudadano y se acercaba la ciudadanía al gobierno
local, de esta forma mejoraba la confianza en el mismo.
Por ello, en la fase inicial de implementación en la ciu-
dad es una política de gobierno (programa de gobier-
no), que se inscribe en una línea del Plan de desarrollo
municipal de ese momento. El programa de planeación
y presupuesto participativo como uno de los componen-
tes de gobierno de Sergio Fajardo, hace parte integral
de la estrategia de gobernabilidad democrática y de
construcción y defensa de lo público (Secretaría de De-
sarrollo Social, 2004).
410
Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados
La anterior intencionalidad política, está antecedida
por dos acontecimientos en el contexto de la ciudad:
los procesos de planeación participativa zonal que pug-
naban por lograr poder de decisión sobre la acción gu-
bernamental en el territorio, y la búsqueda por mejorar la
gobernabilidad en relación con el control territorial. Esto,
aunado a la construcción de alianzas con ONG´s y or-
ganizaciones sociales que configuraron el partido políti-
co que asume la dirección del gobierno local con una
idea progresista participativa, permiten ver el modelo de
-PLYPP-, como la estrategia más viable de acción política.
Seguidamente, este modelo se institucionaliza me-
diante la creación del acuerdo municipal 043 de 2007,
en el que la intencionalidad política presentada en el
plan de desarrollo, se transforma en una Política Pública
desde la perspectiva de la Administración, como parte
de los procesos de modernización de la gestión en la
que los ciudadanos se reconocen como cogestores de
los procesos públicos.
Con el cambio de administración municipal en el 2008,
el PLYPP se comprende como un instrumento de gestión
de lo público para el cumplimiento de los objetivos de la
Administración, y se reconoce para el momento como:
“El programa es concebido como una estrategia acu-mulativa que le aporta a la construcción de un modelo de gestión pública descentralizada y transparente. Un proyecto organizativo que aporta a la formación de un gobierno municipal democrático y redistributivo, forta-
411
Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar
leciendo el tejido social, las organizaciones sociales y el capital social. Una iniciativa urbana orientada a la redis-tribución del ingreso de la ciudad, a favor de los territo-rios y grupos sociales más vulnerables (2009, p. 9)99.
La lógica de la eficiencia y eficacia administrativa,
anudada a las dificultades para operativizar los proce-
sos, van transformando el discurso político de Planeación
Local y Presupuesto Participativo en preocupación téc-
nica, relacionada con su implementación. Se entiende
el Programa como una herramienta en la gestión parti-
cipativa de los recursos de inversión, asignados a las co-
munas y corregimientos, que hace parte del presupues-
to anual del Municipio (Decreto 1073 de 2009, Artículo 6).
“Desde la operatividad, es un proceso democrático de participación ciudadana, que permite a las y los ha-bitantes de Medellín analizar su presente y su futuro, planear y definir propuestas de desarrollo en el marco de los Planes de Desarrollo local, comunal o corregi-mental según el caso, asignando recursos y decidiendo de forma directa cómo se debe invertir una parte de los recursos públicos en obras y servicios, de acuerdo a las necesidades prioritarias de la comunidad” (Decreto 1073 de 2009, Artículo 6).
Por lo anterior se reconoce que el -PLYPP-, en la lógica de
los procesos democráticos, crea un escenario de debate
público mediante el cual se influencian decisiones en rela-
ción con el desarrollo local, que posibilita la ocurrencia de
99 Consultado en: Periódico Mi Comuna 2: la Voz que nos Une. Edición N. 9, Julio de 2009. Disponible en: http://es.calameo.com/read/001830810457384447815
412
Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados
nuevas voces en el escenario público , y devela el accionar
de los entes administrativos e instancias de representación.
En este sentido, más que delegarse un poder efectivo de
decisión sobre el presupuesto a las comunidades, desde
éste se configura un escenario de tensión que legitima o
deslegitima a quienes tienen la autoridad de determinar
acciones sobre el desarrollo local.
3.2 Procedimientos, actores, escenarios y ejercicio de poder desde la directriz política
Los escenarios de ejercicio de poder que emergen en
la práctica y desarrollo del -PLYPP-, hacen parte del con-
junto de procedimientos por los cuales la Administración
Municipal organiza y pone en funcionamiento uno de su
principales objetivos: lograr el desarrollo integral, partici-
pativo y planeado del territorio, mediante prácticas de-
mocráticas que garanticen una efectiva priorización de
los recursos, en las cuales a cada autoridad e instancia,
le son atribuidas unas funciones que le otorga mayor o
menor poder de decisión.
Atendiendo a los acuerdos y directrices dadas, el pro-
cedimiento se organiza de la siguiente manera: el punto
de partida son las asambleas barriales y veredales, co-
munales y corregimentales, como escenarios deliberati-
vos abiertos al conjunto de la población, cuyo propósito
central es garantizar la pluralidad en la conformación de
los órganos de decisión a fin de disminuir los riesgos en los
acuerdos, al reconocer el conjunto de organizaciones e
413
Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar
intereses de todos los sectores poblaciones presentes en
el territorio. La convocatoria y organización del escena-
rio es responsabilidad de las JAL, las JAC y la Administra-
ción Municipal, siendo estos actores desde la norma, los
llamados a organizar y controlar el escenario.
Desde este primer escenario, se definen los consejos
consultivos, máximos órganos de decisión; se legitima y
adopta el plan de desarrollo local, y se prioriza y aprue-
ban las inversiones del presupuesto participativo. El órga-
no que se conforma, coordina y refrenda sus decisiones,
bajo la potestad dada por el acuerdo a la JAL y los re-
presentantes de la Administración Municipal. El Consejo,
en este orden de ideas, es la instancia mediante la cual
la JAL cumple sus funciones de concertación con la co-
munidad en relación con la planeación y la presupues-
tación, con dirección de la Administración Municipal.
Seguidamente, desde este escenario se crean las co-
misiones temáticas para dar celeridad al proceso y pro-
fundizar sobre los diagnósticos y problemas identificados
en las asambleas, lo cual posibilita una maximización de
la participación en la construcción de alianzas, y el de-
bate para el posicionamiento de intereses.
Los escenarios de participación creados por el -PLYPP-,
pretenden ser representativos, plurales y de carácter
consultivo; su función es deliberar sobre los problemas y
priorizar la inversión; es potestad de las autoridades de
414
Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados
planeación, adoptar o no, lo definido por las instancias.
Por lo tanto, el ejercicio de poder que se pone en ten-
sión mayoritariamente, es la capacidad de evidenciar
problemas prioritarios para la agenda pública, cuyas
soluciones van en la vía del accionar social, político o
comunitario de los actores partícipes. El principal recurso
del que se dispone, es el conocimiento social, técnico,
político y académico, desde el cual se genera la posibi-
lidad de la argumentación del problema.
En conjunto, las directrices establecidas para el fun-
cionamiento del Programa, fijan como contextos para el
ejercicio de poder, los siguientes:
• Estimulan la conformación de un órgano de deci-
sión plural, a partir de la elección de representantes
en cada sector poblacional del territorio; estos es-
cenarios deliberativos permiten integrar y articular
actores en el orden de lo local, que pugnan bajo
diferentes intereses por apuestas para el desarrollo.
Actores estos, que entran en condiciones disímiles,
fijadas según el contexto del que deviene su ins-
cripción en el escenario y su trayectoria personal.
• Las posibilidades de ejercer poder en el escenario
están mediadas por los valores sociales que se han
construido sobre el desarrollo local. En este sentido, la
legitimidad e injerencia está dada por la capacidad
de presentar sus intereses bajo los idearios sociales,
democráticos y de bienestar colectivo construidos.
415
Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar
• Anudando a esto los conocimientos que permiten
construir los mejores argumentos sobre los problemas
socialmente relevantes y las soluciones, de modo tal
que adquiere legitimidad el sujeto que puede osten-
tar ya sea por su formación o experiencia, conoci-
miento sobre el tema y visión sobre el carácter social
del mismo.La comisión temática es el escenario que
expresa con mayor claridad el ejercicio de poder,
en tanto aborda problemas de forma continuada,
posibilita la negociación a través de la influencia re-
cíproca, y pone en tensión las preferencias particu-
lares con los principios democráticos de concertar
acciones en torno al bien común.
3.3 Características que comporta el ejercicio del poder desde los actores comunitarios.
Cada uno de los escenarios de decisión, inherentes al
proceso de Planeación Local y al Presupuesto Participa-
tivo en su dinámica interna, posibilita al conjunto de ac-
tores, unos ejercicios de poder que están cruzados por
sus intereses de influenciar o no las decisiones, su expe-
riencia en el accionar participativo, su conocimiento del
territorio y los procesos de gestión de lo público.
Desde lo formal, podemos hablar de la existencia de
cuatro instancias a partir de las cuales se realiza la re-
presentación de los actores: JAL, JAC, representantes
de organizaciones sociales, líderes barriales y líderes por
grupos poblacionales. Configuración que en el desarro-
416
Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados
llo genera tensiones entre las instancias elegidas en lo
local bajo procesos de representación política, y los ac-
tores miembros de organizaciones que son elegidos en
la asamblea, en tanto los primeros adquieren mayor le-
gitimidad por el carácter representativo de su elección.
Lo observado en la práctica, da cuenta que el ejerci-
cio de poder, si bien se rige por la condición normativa,
depende de la creencia del sujeto sobre la viabilidad de
sus intereses en el escenario y de cómo se inscribe en el
conjunto de las representaciones existentes.
Los actores con mayor interés y capacidad para incidir
en las decisiones, son las personas con trayectoria social
y comunitaria que han logrado desde el proceso mismo,
ganar legitimidad. El conocimiento del proceso les permi-
te saber cómo moverse en cada uno de los períodos de
decisión por los que transita el proceso de participación;
de esta forma, en cada momento se despliegan recursos
distintos, acordes con las características que comportan.
Los recursos que despliegan los actores para lograr inci-
dir en la toma de decisiones al interior del Programa, son la
capacidad de argumentación, el conocimiento, la capa-
cidad de gestión y la trayectoria en procesos de ciudad.
A continuación se describen los recursos que desplie-
gan los actores según comuna de estudio, durante el
período 2010-2011.
417
Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar
• Características. Comuna 11, Laureles – Estadio100
En cuanto a la capacidad de argumentación, ésta
puede contener en su interior el conocimiento de tipo
temático-sectorial, especializado o profesional. En la ar-
gumentación se pone en juego la posibilidad de persua-
dir o disuadir frente a las ideas de proyectos priorizando
iniciativas votadas en PP, así como la elección de de-
legados, la conformación de comisiones temáticas o la
escogencia de coordinadores de las mismas.
El manejo de datos, indicadores, estudios poblaciona-
les, diagnósticos de ciudad y de comuna, así como la par-
ticipación activa en otros espacios de discusión frente a lo
territorial y la planeación del desarrollo, confieren al actor
dominio de las situaciones, e insumos de primera mano
para el ejercicio de deliberación frente al PP, de su comu-
na y de las iniciativas o proyectos que de ello destila.
La gestión como competencia del actor se relaciona
con los contactos que éste tenga en la Alcaldía de la
ciudad, y por fuera de ésta, para lograr sus propósitos
o cometidos en PP; dicho de paso, éstos pueden ser de
tipo colectivo o personal.
La trayectoria del actor, dada por su experiencia pro-
fesional y comunal, participación en espacios de ciudad
100 Comuna donde predomina el estrato medio alto. Su centralidad barrial es Lau-reles, sector histórico y de tradición en los procesos de urbanización de la ciudad de Medellín.
418
Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados
como (mesas de trabajo, comités, juntas, veedurías, en-
tre otras), se religa al prestigio y al buen nombre que el
actor tenga o haya construido al interior de los procesos.
Los recursos de argumentación, conocimiento, ges-
tión y trayectoria, crean sinergías para que el actor del
desarrollo local lleve a cabo su ejercicio de poder en el
contexto de PP. Sin embargo un actor no necesita tener
y desplegar todos los recursos personales para el ejerci-
cio de poder; con uno sólo, puede ser suficiente.
• Características. Comuna 80, San Antonio de Prado101
Como recursos de poder se concede importancia a
la legitimidad y argumentación como uso de la palabra
y argucia, para la conducción de espacios de reunión y
deliberación colectiva.
En cuanto al recurso de legitimidad, está dada por
el conocimiento de las personas del corregimiento y los
procesos comunitarios que en él tienen lugar, así como
por la vinculación activa a diversas actividades o servi-
cios dirigidos a los pobladores del corregimiento (educa-
ción, vivienda, transporte, deporte, cultura, entre otros).
En cuanto a la argumentación, ésta no pasa por un
conocimiento especializado, más sí por la habilidad
101 Comuna donde predomina el estrato medio bajo. Es uno de los cinco corre-gimientos de la ciudad, hace parte de la ruralidad de ésta. En la actualidad es el corregimiento más poblado. Se ha decretado como suelo de expansión urbana.
419
Claudia María González, Lina María Saldarriaga Escobar
de conducción de reuniones y discusiones, así como
por la capacidad de disuadir o persuadir en el marco
de éstas.
4. CONCLUSIONES
La política de Planeación Local y Presupuesto Parti-
cipativo crea en su implementación escenarios de de-
bate público en lo local, contribuyendo a la formación
de vínculos ciudadanos y a la integración de los ciuda-
danos en la gestión de sus territorios; informa y forma a
los ciudadanos en relación con asuntos de la ciudad y
temas públicos, y genera aprendizajes en el ejercicio
de la política al configurar escenarios de confrontación
y ejercicio de poder.
Si bien establece escenarios de tensión y de debate
público, las decisiones del escenario en cuanto al de-
sarrollo local, siguen estando condicionadas a la institu-
cionalidad. En este sentido, más que delegar un poder
efectivo de decisión sobre el presupuesto a las comuni-
dades, desde éste se configura un escenario de tensión
que legitima o deslegitima a quienes tienen la autoridad
de determinar acciones sobre el desarrollo local.
El influenciar el curso de las acciones en los escenarios
de PP, está en relación con la capacidad de argumen-
tar sus intereses, en asocio con las apuestas del desa-
rrollo local y los principios democráticos, la legitimidad
lograda por la trayectoria social y política en el contexto
420
Planeación local y presupuesto participativo condicionante al ejercicio de poder, en los escenarios de participación implementados
comunitario, y las articulaciones con los diferentes gru-
pos sociales partícipes en función de configurar grupos
de interés en torno a temas específicos.
El presente documento ha sido una mirada al proceso
interno de los escenarios de participación implementa-
dos; fuera de estas prácticas internas, se requieren otras
lecturas sobre el poder, entre ellas, la captación que han
tenido los escenarios por parte de fuerzas ilegales en los
territorios y grupos corporativos entre otros, lo cual ame-
rita estudios a nivel de ciudad.
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institucionaliza la Planeación Local y el Presupuesto
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de Planeación Local y Presupuesto Participativo.
Propuesta Básica -documento borrador. Medellín,
Antioquia, Colombia: Municipio de Medellín.
423
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
14Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y
territoriales en Colombia102 Jair Alexander Gutiérrez Ossa103
Resumen
El poder determinar los grados de visibilidad de las
Políticas Públicas frente a las propuestas hechas en la
materia por las instituciones del orden central y territorial
en Colombia, representa el interés del artículo. La conti-
nua referencia hecha por parte de dichas instituciones
a la hora de facultar propuestas, ha confluido para que
terminen siendo encapsuladas por la gestión política y
pública del Estado en Colombia, que no permiten dis-
102 Este artículo es producto del proyecto de investigación: “La gerencia pública territorial frente a los estados de emergencia: calamidad pública, económica, eco-lógica y social”, financiado por la Vicerrectoría de Investigaciones de la Escuela de Administracion Pública -ESAP- Bogotá, ejecutado por el Grupo de Investigación en Política, Derecho y Gestión Pública, registrado en Colciencias en categoría A.103 Economista de la Universidad de Medellín, Colombia, (PhD) en Administración Pública, Atlantic International University (AIU), Honolulú, USA, Magíster en Desa-rrollo, Universidad Pontificia Bolivariana, Medellín, Colombia, Estudios de Especia-lización en Sistemas de Información Geográfica, Universidad San Buenaventura (USB), Medellín, Colombia. Investigador, Facultad de Ciencias Administrativas y Económicas, Universidad CES, Medellín, Colombia. Investigador y líder del Grupo en Gestión Empresarial del CES, en Medellín, y miembro del Grupo de Perdurabi-lidad Empresarial Universidad del Rosario en Bogotá, categoría A1, Colombia; co-rreos: algutierrez@ces.edu.co; jagogutierrez@gmail.com; tel: 4440555, Ext 1411, Dirección: Calle 10 A No 22-04. Bloque Facultad Administración de Empresas.
424
Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia
tinguir entre los intereses de este último, frente al resto
de actores copartícipes de ellas. La aproximación teó-
rica junto con el análisis empírico de las Políticas Públi-
cas funge en calidad de metodología, para explicar si
realmente ésta puede concentrarse en las instituciones
gubernamentales particularmente, para resolver desde
allí diversas dificultades. En esencia, la proliferación de
propuestas emanadas con cargo a ellas, le ha restado
margen de maniobra a las Políticas Públicas; de paso, el
enfrascamiento hecho por los estamentos ha terminado
por trasladar las Políticas Públicas a un asunto de enfo-
ques o perspectivas, y finalmente, es imperante evitar
que las Políticas Públicas sean consumadas y sometidas
a la discreción y exclusividad de una Administración o
gobierno de turno.
Palabras clave: análisis positivo de las decisiones po-
líticas y su ejecución; elección social; institucionalismo;
política pública, Colombia
1. INTRODUCCIÓN
La creciente denotación con la que ha tomado piso
todo hecho involucrado sobre el accionar de las admi-
nistraciones públicas territoriales o de las instituciones en
cada nivel del Estado, agota el sano escrutinio con el
que puede depurarse la existencia y presencia de las
Políticas Públicas. Ha tomado carácter de figura ejem-
plarizante o reemplazante a la hora de llamar de una u
otra forma las derivaciones, que si bien pueden inferir la
425
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
presencia de Políticas Públicas, no necesariamente de-
terminan su vinculación.
Un elemento que se aproxima al cierto patrón de va-
guedad que sirve para llamar a las Políticas Públicas,
aparece cuando éstas son tomadas para reflejar el va-
cío institucional de algún gobierno con respecto a sus
funciones y quehaceres; percepción un tanto antagóni-
ca y fuera de tono, frente a la capacidad que tienen las
políticas para hacerse sentir por encima de las posibles
elucubraciones que podrían darle origen, para lograr
propósitos con la mediación de las Políticas Públicas.
El papel de herramienta de trabajo crecientemente
cumplido por las Políticas Públicas, ha dificultado el in-
terés por ampliar la estructura académica y teórica que
resguarda este campo de conocimiento. Si bien, gran
parte de sus bases se encuentra en las postulaciones
provenientes de diversas disciplinas, en este ejercicio, las
Políticas Públicas definen los productos alcanzados por
cuenta de las acciones institucionales y funciones del
aparato estatal, consumado con la posible generación
de valor que pueda provocar la fluidez de las Políticas
Públicas en sí.
El artículo está constituido por los siguientes apartes: en
primer lugar, de una revisión directa de la estructura me-
todológica en la que están apoyadas y contempladas
las Políticas Públicas. En segundo, de los resultados con-
426
Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia
cernientes a los análisis y la comprensión a las que han
sido sometidas las Políticas Públicas y, finalmente, de una
aproximación a las diferentes propuestas que tienen en
su hacer el abordaje de las Políticas Públicas como herra-
mienta de política. En conclusión, la Política Pública está
sujeta al interés discrecional, y no a su propia naturaleza.
2. METODOLOGÍA
Las Políticas Públicas cuentan con el revestimiento de
diferentes temáticas tras las que se ha procurado mejo-
rar las condiciones de la comunidad y la población en la
sociedad. Disciplinas como el análisis territorial, las cien-
cias políticas, el derecho, la economía, la psicología y
la sociología, amplían el horizonte de elementos sobre
los cuales ellas pretenden contextualizarse. A lo sumo,
el propósito de las Políticas Públicas está configurado
para congraciar al individuo con las instituciones, por
medio del acceso y balance que debe existir entre am-
bos como reproducciones sociales. En ellas se pretende
mostrar la coherencia entre la posición institucional y la
condición individual de quienes comparten el interés por
el bienestar o el estatus. Explica Tamayo:
El valor del enfoque de las Políticas Públicas, radica en su preocupación por la acción del gobierno y sus ad-ministraciones. No se interesa tanto por la estructura y composición del sistema político-administrativo como por su funcionamiento. El análisis de políticas es a la vez un arte y una ciencia. Es un arte porque hace referencia a la labor de los directivos públicos, que intuitivamente reproducen con sus decisiones las fases del proceso
427
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
de las políticas sin dominarlo conceptualmente. Es una ciencia porque aspira a entender el complejo mundo de la acción pública y prescribir, en la medida de lo po-sible, la mejor forma de aproximarse al proceso de las políticas (1997, p. 20).
Uno de los aspectos resaltados para señalar la falta de
identidad teórica de las Políticas Públicas, es explicado
por cuenta de la multipolaridad de sustratos que toma
para contextualizarse o definirse. Aunque no es claro
si esta situación puede catalogarse de dicha manera,
pues por el contrario, puede representar la oportunidad
que tanto se ha esperado para enmarcar un conteni-
do mucho más didáctico de las políticas a través de
la conjugación de diferentes conocimientos, a la es-
pera de que su fundamentación teórica aparezca en
esencia y no se deje al vacío relacional apreciado por
quienes consideran que ésta se encuentra bastamente
constituida. Argumenta Arroyave:
Las Políticas Públicas responden a necesidades complejas que no tienen un origen específico y representan dinámicas que no tienen causales específicas o dinámicas claras. Así, al pretender que este tipo de políticas solucione de manera efectiva anomalías complejas que no tienen una causa particular, a su vez, genera otras problemáticas. Hay que tener claro que la política debe ser integral y articulada con otras políticas, para poder garantizar una atención global a la problemática y a sus consecuencias. Pero si por el contrario, la política tiene una orientación sectorial, difícilmente los problemas serán solucionados (2010, p.108).
428
Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia
Igualmente, ha sido manifestada la concurrencia de
la política como campo de aceptación o dilación para
el desarrollo de las Políticas Públicas. Si bien, para algu-
nos resulta contraproducente ir en contra de las posturas
ideológicas, otros advierten la desaparición o perversión
de las Políticas Públicas cuando es la política consuma-
da como ejercicio influyente, más no coparticipe, quien
trata de influenciar para sacar provecho de cada ma-
nifestación o resultado producto de las estipulaciones
creadas en las Políticas Públicas. De ello no se ha llega-
do a un consenso claro, en cuanto al límite y al trabajo
conjunto que se pudiese desarrollar con ambas. Aporta
de nuevo Tamayo:
El concepto de Política Pública es inseparable de la noción de análisis de políticas; la Política Pública no existe en la realidad, sólo la intervención del analista otorga un sentido a la multitud de decisiones y comportamientos de los administradores y los demás actores sociales involucrados en el proceso. La riqueza del análisis radica en su capacidad para integrar y ordenar lógicamente esas decisiones y comportamientos. El análisis de Políti-cas Públicas es un campo de especialización profesional emergente que está cobrando una gran importancia. El análisis, la evaluación y la investigación aplicada al pro-ceso de formación de las políticas no es un lujo, es una necesidad que habrán de afrontar las organizaciones públicas para asegurar su supervivencia. Sólo mediante políticas eficaces –desde el punto de vista del impacto social que generan y de la eficiencia en la utilización de los recursos– se puede legitimar, efectivamente, la acción de los gobiernos en una democracia pluralista (1997, p. 2).
429
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
Diversos ángulos han servido de disputa para enaltecer
o envilecer el papel de las Políticas Públicas, conforme
es permeada por diferentes disciplinas. Si la economía la
apremia, se asume una posición utilitarista o maniquea; si
es sociológica, se habla de sectorial o sesgada; si se tra-
ta de una perspectiva epistemológica, se habla de una
posición ideológica o preestablecida; si es dogmática
o purista, se asume que tiene visos legales o normativos.
No obstante, son estos reparos los que permiten depurar
el concepto y sentido que se pretende dar a las Políticas
Públicas. Ninguno de los sucesos mencionados es impro-
pio para contemplar su quehacer. Plantea Roth:
En la medida que se reconoce la dificultad, si no la im-posibilidad, de fundamentar científicamente todos los aspectos de las Políticas Públicas, resulta indispensable reconocer el carácter retórico que se encuentra inscrito en una política. Es de anotar que históricamente, la retórica se desarrolla en el contexto de regímenes políticos que comportan alguna forma de institucionalidad democrática y se muere en momentos de regímenes autoritarios. Y es comprensible: la necesidad de convencer mediante la palabra a un auditorio para lograr una de-cisión, incita a desarrollar estrategias de comunicación para tal efecto (2008, p. 87).
Es el estado de ilustración percibido y recibido por par-
te de la estructura de las políticas, lo que engrandece
aún más la posibilidad de definir un panorama acadé-
mico para su propia concepción. Es la gran razón de la
provocación a la que ha sido expuesta la fundamen-
tación de las Políticas Públicas, por cuanto uno de sus
430
Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia
grandes propósitos es contribuir al restablecimiento del
papel institucional como medio, pero más allá de esto,
para devolver la capacidad y complementariedad de
las acciones y funciones entre todos los agentes o sujetos
que colectivamente acceden, mantienen, participan o
reciben algún tipo de impacto con respecto a la exten-
siva labor de volver al Estado visible y legible ante todos
los ciudadanos. Cuestiona Lahera:
¿Qué es una buena Política Pública? Una Política Pública de excelencia, corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la partici-pación de la comunidad y el sector privado. Una Política Pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados (2004, p. 8).
La puesta en práctica de contextos que explícita o im-
plícitamente lleven el sello de Políticas Públicas, según el
orden que se presentan, es codificada inmediatamente
para un área particular, sobre el estado de presunciones.
Precisamente uno de los grandes altibajos que presentan
las Políticas Públicas, es el contenido subjetivo que para
muchos deben contenerse en ellas. Al contrario, la prác-
tica de la razón y la fundamentación con argumentos
claros, son los principios en el que se instalan ellas, pues
de ellos depende el grado de certeza que bajo dicha
percepción e incertidumbre que crea la mirada sosla-
yada de las apreciaciones, debe apurarse a enmendar.
431
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
Advierte Roth:
La evolución señalada en materia epistemológica y de metodología investigativa, y específicamente su impac-to en el campo del análisis de las Políticas Públicas, hoy por hoy ha significado prácticamente una aceptación casi general de un cierto pluralismo metodológico, es decir, de la necesaria “combinación de todas las formas de lucha” en el análisis de las Políticas Públicas, en el sentido que una explicación particular de las políticas es un punto de vista obtenido desde un ángulo particular. Es allí donde reside una de las mayores debilidades del enfoque empiricista: teniendo en cuenta que la política constituye un trabajo permanente sobre los valores, un leve desplazamiento en este ámbito frente a un prob-lema, genera una percepción o un juicio diferente de dicho problema y, por lo tanto, de la adecuación o no de la Política Pública en relación a este problema, lo que dificulta o prácticamente imposibilita, encontrar la política “perfecta” o “científica” válida universalmente. Eso explica también los más o menos frecuentes cambi-os en las Políticas Públicas, ya que corresponden a des-plazamientos de los puntos de vista sobre el problema o sobre la solución dada a este (2007, p. 54).
Las Políticas Públicas constituyen el mecanismo de au-
toevaluación por el cual las instituciones y sujetos que
participan en diversos escenarios cumpliendo labores de
Estado, pero igualmente institucionales, sirven para quie-
nes reciben cualquier tipo de contraprestación no solo
del contenido estricto de estos, sino por una amalgama
de posibilidades que convierten a las políticas como un
ejemplo en el cual las actividades que provienen de los
Estados, igualmente, pueden ser servidas por cualquier
institución que a su vez entienda las razones de Estado,
432
Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia
pero que con su saber, las canalice de forma tal que
puedan ser irradiadas en diferentes contextos.
3. RESULTADOS
3.1 Contexto y perspectiva transversal de las Políticas Públicas institucionales territoriales en colombia
La política pública aún no ha podido desmarcarse de
la focalización propiamente estatal al cual ha sido con-
finada. En general, se cree que estas solo provienen por
cuenta de las iniciativas previstas en el marco de las fun-
ciones del Estado. Si bien, las instituciones estatales co-
participan en dichos procesos, debe quedar claro, que
el concepto público abarca una connotación superior
a la remarcada con la presencia estatal. Una caracte-
rística que debe reiterarse de manera permanente, res-
ponde a la idea relacionada con respecto al discurso
no militante o radical de las políticas públicas, para que
efectivamente tengan asiento en los escenarios en que
se emprenden. Analiza Roth:
El problema central de esta fase de la Política Pública, con-siste en entender los procesos por los cuales una autoridad pública o administrativa está abocada a tratar un tema. ¿Por qué en algún momento, y a través de qué mecanis-mos, un tema se torna problemático y obliga a las auto-ridades públicas o al Estado a intervenir y hacer algo? Se pueden distinguir dos elementos que se articulan: la con-strucción del problema social como problema que necesi-ta intervención pública de una parte, y su inscripción en la agenda política (agenda setting) de otra (2009, p. 57).
433
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
La cosificación de las Políticas Públicas derivativa en
la determinación de un campo o tema de trabajo, posi-
blemente es el eslabón más problemático al que se en-
frenta quien por llamado causal o razón motivacional,
decide conocer sobre los principios y propósitos bajo los
cuales éstas son creadas. Sobre ellas, existen diferentes
acepciones con respecto a los móviles que las hacen vi-
sibles, o las razones manifiestas a las que ellas obedecen
para plasmarse en cualquier aspecto. La cotidianidad
en cuanto al ascenso profesional indica que quien os-
tenta dicha dignidad social, se aleja cada vez más de la
fecundidad de lo que significa entender y estudiar con-
textos que proveen amplias estelas de conocimiento,
como en su defecto recrea el conocer, saber y aplicar
sobre las Políticas Públicas. Considera Hernández:
Actualmente en Colombia es patente la carencia de análisis empírico de la actividad gubernamental, con el objetivo de mejorar nuestra comprensión de esta ac-tividad y sus resultados, a través del prisma denominado Análisis de Políticas Públicas. Ello se explica en gran parte por la ausencia de espacios de formación y de reflexión, destinados a utilizar este marco analítico para estudiar la actividad gubernamental en Colombia (1999, p. 12).
Las Políticas Públicas continúan siendo presentadas
como mecanismos con los cuales pueden ser recupe-
rados los espacios, o resarcidas las funciones que el Es-
tado en su funcionalidad u operatividad, no alcanza a
cubrir o desarrollar. De ahí que es común la evaluación
que se hace sobre ellas para señalar las ausencias de
434
Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia
Estado, o la falta de contundencia en sus actuaciones.
La realidad, es que las Políticas Públicas no están para
convertirse en acervo señalador de los aciertos o des-
aciertos que se cometen dentro y fuera del Estado, por
el contrario están para auspiciar la maximización de los
excedentes sociales que se crean cuando éstas son en-
tendidas como el fortalecimiento de las instituciones y las
acciones vía planeación. Postula Pineda:
Los alcances y limitaciones del concepto de Política Pública y su análisis, pueden entenderse mejor cuando lo ubicamos en un marco más amplio, como la parte o componente de un sistema político-gubernamental. Generalmente, en la teoría y estudios de análisis de Políticas Públicas, este marco no se hace explícito sino que queda sobreentendido como el marco político estadounidense. Al transferir y aplicar los estudios de Política Pública en otros contextos, debe por lo tanto tomarse en cuenta el respectivo marco de la acción pública. Dicho marco corresponde, en términos ge-nerales, al tipo de Estado y régimen político del nuevo contexto (2007, p. 19).
Ha alcanzado cierto repunte la mirada reduccionis-
ta de las Políticas Públicas, pues éstas han tenido por
suerte ser acogidas por diferentes preceptos, sin más
dilación que la capacidad de ilustración que pueda
dar al fenómeno en estudio, para el cual solo basta
mediatizar denotativamente el tema en mención para
contemplar la idea pero en ningún caso profundizar en
ella. Aún continúa siendo una prioridad seguir depuran-
do el proceso de lógica demarcación e ilustración de
435
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
las Políticas Públicas como postura que sí bien es com-
pleja, tiene toda la dimensión para gozar enteramente
de su propia doctrina. Las Políticas Públicas reclaman
una identidad mucho más clara como cuerpo teórico,
pero igualmente cuando se entremezcla con otros li-
neamientos que al hacer uso de ellas, terminan por
aminorarlas. Expresa Feinstein:
La evaluación pragmática de Políticas Públicas no se limita a preconizar la utilización de un solo método o enfoque; rechaza el fundamentalismo metodológico buscando, en cambio, el método adecuado a las cir-cunstancias, alineándose con el principio del rigor apro-piado. También es pragmática porque enfatiza el uso de la evaluación sin darlo por descontado, y adoptando un papel activo para promover la difusión y aplicación de las evaluaciones de Políticas Públicas (2007, p. 29-30).
El episodio ligado a la distinción entre actuaciones
propias del orden institucional estamental, en tanto, al-
caldías y gobernaciones, pasa igualmente por la dimen-
sión que crean en los lugares en los que son emprendi-
das actividades de política pública. Es común, encontrar
confusión en cuanto a las actividades propias del plan
de desarrollo con las complementarias o derivativas
desde las políticas públicas, particularmente, en zonas
apartadas o periféricas. Contrario, a lo que sucede en
poblaciones centrales, en donde la diferencia entre una
y otra es mucho más disiente y medible. Por ende, uno
de los alcances que debe tener la política pública es el
hacerse diferencial y entendible. Sostiene Cuervo:
436
Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia
Cuando se habla de Políticas Públicas, surge la pregun-ta sobre la diferencia entre las políticas de Estado, las políticas de gobierno, las políticas de otras entidades distintas al gobierno, como en el caso colombiano re-specto al Consejo Superior de la Judicatura que tiene que formular la política en justicia, y las políticas de las entidades territoriales o de las corporaciones autónoma regionales. Sobre esta clasificación hay muy poca o nin-guna literatura. En esa medida, es necesario proponer unas líneas de reflexión en ese sentido. La vocación de la gran mayoría de las Políticas Públicas formuladas por los gobiernos, es la de transformarse en políticas de Esta-do para asegurar su continuidad y sostenibilidad. Buena parte del déficit de Políticas Públicas en el caso colom-biano, está en la constante renovación del instrumen-tal del gobierno, de los objetivos y de las metas, lo que hace que grandes temas como el de la inseguridad, la desigualdad y la pobreza, no terminen nunca de resol-verse por falta de acciones estratégicas de mediano y largo plazo con alto nivel de consenso, por falta de políticas de Estado (2007, p. 83-84).
Un buen plan de desarrollo o estratégico o una exce-
lente iniciativa provista por las instituciones, indefectible-
mente, puede terminar en un instrumento de política pú-
blica de manera certera. Para lograrlo, no solo basta la
atención y disposición de los diferentes actores que pue-
den intervenir en las políticas. Al paso cronológico de las
mismas, debe fomentarse la aparición de otras propues-
tas alternas que agreguen o complementen el ejercicio
planteado por las primeras iniciativas. De ahí que, las
políticas públicas también deben responder con el paso
del tiempo al mejoramiento de las expectativas creadas
por ellas, de lo contrario, terminarían siendo políticas asis-
tenciales, que en sí, implicaría la captura estatal de la
437
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
política pública, y que posiblemente pondría en aprietos
su continuidad, por cuenta de las divergencias políticas
y/o económicas estructurales o de momento.
3.2 Alcance y entorno de las políticas públicas frente a los propósitos territoriales
La traza para interpretar el sentido de las Políticas Pú-
blicas es dada por el Estado central, y en cabeza de los
gobiernos de turno, el planteamiento que disponen con
respecto al plan de desarrollo, es la dirección a la que se
debe apostar cuando se trata de conocer e impulsar los
designios estatales hacia la incubación del mismo ciclo
en lo territorial. No obstante, él también se encuentra ex-
pósito para que sus postulaciones y aducciones de polí-
tica tengan pasajes o raíces enmarcadas dentro de las
Políticas Públicas. Expresan Start y Hovland:
Las organizaciones de la sociedad civil reconocen cada vez más la necesidad de participar en procesos de toma de decisiones y creación de políticas más efectivos, ya sea que se trate de representar las nece-sidades de grupos de interés, o bien para asegurarse de que las nuevas políticas estén basadas en sólidas investigaciones y evidencias (2004, p. 5).
El estudio sobre el tema de las Políticas Públicas que
ha sido cubierto por el Estado central e inclusive el
territorial, en cabeza de las gobernaciones y munici-
pios, ha privilegiado la discreción de la política o el
concurso de los partidos políticos para que ésta sea
438
Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia
visible en las localidades, suceso que recrea la deno-
minación de Políticas Públicas de orden estatal, que
por reflejo ante las funciones del Estado, resultan poco
evidentes, paradoja que muestra la transformación
que debe hacer éste para que sus pretensiones en
políticas por ejemplo económicas, no sean contrarias
a los lineamientos de Políticas Públicas que decida
vislumbrar. Explica Klijin:
El enfoque de red de Políticas Públicas, comienza donde acaba el enfoque de proceso. Los problemas, actores y percepciones no son elementos fortuitos en el proceso de políticas, sino que están conectados con la red inter-or-ganizacional en la que esos procesos ocurren (1998, p. 9).
Al respecto, la composición local ha gozado de múlti-
ples privilegios que le ha permitido convertirse en el esce-
nario natural para la germinación de Políticas Públicas.
Sin embargo, su prolífica aparición raya con el manejo
que se hace de carácter evaluativo sobre el quehacer
del Estado, y no como una figura complementaria a las
labores que éste realiza, más aún cuando el conducto
regular que tienen todos los estamentos deben ser en-
tendidos bajo las directrices del plan de desarrollo na-
cional, con observancia en lo local para evitar alguna
dislocación del proceso. Argumenta Boisier:
El enfoque territorial corresponde a la referencia explícita sobre el territorio como un espacio activo en el cual se conciben, se imaginan, se diseñan y se materializan ac-ciones. La territorialidad se manifiesta en la disposición de los asentamientos humanos en la geografía, las redes de
439
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
infraestructura y comunicación, las actividades económi-cas, las redes urbanas y en las redes culturales (2003, p. 11).
Para este caso, se infiere las Políticas Públicas, como la
capacidad de respuesta por encima de las disposiciones
legales o del carácter impositivo que determina las accio-
nes que con respecto a la planeación debe darse desde
las localidades. No obstante, el ejercicio de aplicación es
además de caústico y gaseoso, totalmente diferente en
cada momento en el que se pretende construir, más no
significa que no pueda ser estructurado o continuo. En el
municipio de Apartado está abierto el panorama para
el ejercicio conjunto entre la planeación local y las Polí-
ticas Públicas como esquela de revestimiento entre tan
poderosas intenciones. Sustenta Roth y otros:
Con esto, se puede considerar que en cuanto a la rel-ación entre oferta de formación y evolución del Estado, existe, como se mencionó, una intención por parte de las autoridades públicas de establecer un vínculo entre la formación de los funcionarios y los temas político ad-ministrativos prioritarios establecidos por cada gobierno, a través del diseño de un Plan nacional de formación y capacitación de empleados públicos para el desar-rollo de competencias. Sin embargo, la influencia del Estado en la materia solo se restringe a la limitada oferta de la ESAP. Un análisis superficial de las temáticas abor-dadas en los programas de posgrado de esta institución muestra la incorporación de temas como la descentral-ización, la gobernabilidad, la gerencia pública, la nego-ciación, la concertación y la comunicación política, los mecanismos de participación, la gestión de proyectos y la gestión de conflictos, entre otros (2010, p. 47).
440
Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia
Como ha sido expresado, las Políticas Públicas han
recibido toda suerte de denominaciones que les ha
permitido obtener un contexto amplio que le ha valido
claramente su distinción en variados casos, y en otros,
presenta un amplio desdibujamiento sobre sus propósitos
y quehacer. La base conceptual explicada por diversos
autores de manera ingente, no es equivalente al esfuer-
zo que generalmente se requiere por parte de todos
para atender significativamente las razones y sustentos
que hacen posible la elaboración de iniciativas acom-
pañadas de la premisa de las Políticas Públicas. A saber,
todavía se entiende que es por cuenta de la acción po-
lítica y no de las objeciones públicas la prevalencia de
éstas como campo de trabajo. Postula Vélez:
Los ejercicios de presión al Estado para transformar las Políticas Públicas desde distintos puntos de vista pro-puestos, se ven obstaculizados por su misma estructura para la asignación presupuestal, lo que hace que las prácticas de participación muchas veces se conviertan en diálogos interminables entre la sociedad civil y el Es-tado. Por un lado, el Estado cede un poco de terreno, pero muy pocas veces concreta acciones integrales y complejas dentro del marco pedido por las organizacio-nes civiles. Al final subsisten las interdependencias que definitivamente afectan el ejercicio de toma de deci-siones muchas veces excluyendo a las organizaciones civiles mismas en la formulación, sin generar un acu-erdo amplio, finiquitando el debate con procesos de contratación para la ejecución de programas ya inclui-dos en los planes de desarrollo. Ello ha llevado a la cre-ación de procesos de desarrollo paralelos diferentes a los propuestos en los planes de desarrollo gubernamen-tales (2007, p. 118-119).
441
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
Las propuestas de Políticas Públicas deben contar con
una fuente de abastecimiento donde puedan sacar fru-
to de las manifestaciones que en ellas se establecen. En
ocasiones, no siempre los boyantes recursos hacen posi-
ble el registrar una buena Política Pública; en otros casos,
las limitaciones de recursos pueden ser el punto de parti-
da para convertir una estrategia en un acierto. Por ende,
cada propuesta definida en el tema debe pasar por una
revisión exhaustiva y una operatividad, si se quiere de qui-
rófano, por las sensibilidades que alteran, impulsan y pro-
vocan las Políticas Públicas. Si bien, existen connotadas
ilustraciones de diferentes estamentos que asumen un
papel rector en el tema, no es evidente en el tiempo la
consagración de los postulados de las Políticas Públicas
que abanderan por el matiz de cuidado y complejidad
que en éstas deben estimarse. Reseñan Pliscoff y Monje:
Cuando se habla de gestión pública, se está hablando a la vez de tres tipos de discusiones distintas. Primero, una acerca de la gestión pública como fenómeno empírico, es decir, más allá de cómo se defina, la gestión pública existe y está en nuestros gobiernos. Segundo, la gestión pública es un área de debate profesional, en tanto hay gente que toma decisiones, que actúa y que busca ori-entaciones entre sus pares acerca de la forma en que se gestionan las organizaciones públicas. Finalmente, se señala que la gestión pública se ha transformado en un área de debate académico, que a pesar de no tener la claridad conceptual de la teoría de la burocracia, por ejemplo, es un espacio de cuestionamientos y desar-rollo de investigaciones en distintos centros académicos (2003, p. 2).
442
Visibilidad de las Políticas Públicas frente a las instituciones centrales y territoriales en Colombia
Los criterios con que han sido ilustradas las formas de
representación de las Políticas Públicas, han convertido a
los estamentos e instituciones en el centro de dichas pro-
puestas. Toda vez, que despejada la inquietud respecto
al papel que deben cumplir dichas instancias para con
el logro de los resultados previstos en las Políticas Públicas,
la tarea pasa a verificar qué tanto son evidenciables o
visibles los postulados que se determinan para que sea
resaltada la contundencia de lo en ellas consignado, más
que el sentido institucional que por razones de carácter
político ha tenido como patrón de conducta general.
4. CONCLUSIONES
El alcance al cual ha sido presupuestada la Política
Pública, tiene como foco contribuir para que las mani-
festaciones de orden institucional estatal o poblacional,
tengan asiento como actores directos en las manifesta-
ciones, que tengan como base el apoyar el quehacer
del estado como actor de Políticas Públicas, al igual que
de la ciudadanía como copartícipe de dicha mención,
ajeno al lugar que ocupen frente a la referencia institu-
cional que tengan sobre ellos, deben prevalecer con-
ceptos e ideas claras de lo que significa evidenciar las
Políticas Públicas como parámetro de revisión o funda-
mento para nuevas postulaciones.
Es importante que las Políticas Públicas sean postula-
das como estructura de capacidades, en las que con
cada medida puesta en marcha, se pueda demostrar
443
Jair Alexander Gutiérrez Ossa
que éstas pueden terminar en manos y en dirección de
la población objeto de las políticas, toda vez que uno de
los principios de éstas, es que no solamente gocen con
el acompañamiento de los ciudadanos al momento que
emerge, sino que éstos terminen siendo con el tiempo los
herederos naturales del proceso. Este resultado muestra
además el componente de formación que debe garan-
tizar la Política Pública como principio de gestión para
evitar ser confundida con programas de naturaleza asis-
tencial de las instituciones.
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447
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
15Implementación de Políticas
Públicas territoriales: actores colectivos,
recursos y oportunidades en escenarios institucionales104
Jonathan Alejandro Murcia105
James Gilberto Granada Vahos106
Resumen
En este artículo se hace un acercamiento general al
tema de la implementación de Políticas Públicas Terri-
toriales, enfatizando en elementos conceptuales que
fueron desarrollados en el proyecto de investigación
denominado “Estado del arte sobre la relación acción
colectiva y Políticas Públicas”, finalizado en septiem-
104 Este artículo presenta resultados del proyecto de investigación: “Estado del arte sobre la relación acción colectiva y Políticas Públicas”, dirigido por el profesor James Granada y con la participación de Jonathan Murcia como investigador y Ta-tiana Parra Otálvaro como estudiante en formación, financiado por el Comité para el Desarrollo de la Investigación (CODI) y el Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia (octubre 2011 - septiembre 2012).105 Politólogo. Investigador Asociado al Instituto de Estudios Políticos de la Univer-sidad de Antioquia. Docente del Pregrado en Ciencia Política de la Universidad de Antioquia. Correo: Maquiavelo_184@hotmail.com.106 Trabajador Social, Magíster en Ciencia Política. Profesor e Investigador del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia. Correo: James-granada1@gmail.com.
448
Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales
bre de 2012 y financiado por el Comité para el Desa-
rrollo de la Investigación (CODI) y el Instituto de Estu-
dios Políticos (IEP) de la Universidad de Antioquia. El
texto permite tener una aproximación metodológica
a la forma como se construye el estado del arte de
la articulación conceptual entre: i) Actores y redes de
actores de las Políticas Públicas Territoriales, II) Recur-
sos empleados por aquellos, y III) Oportunidades po-
líticas que se presentan. Seguido se aborda la defini-
ción de Políticas Públicas que este estudio acoge, y
se exponen elementos de los tres conceptos claves;
finalmente, a modo de conclusiones se presentan unos
retos metodológicos que se proponen en el ámbito del
análisis de la implementación de la Políticas Públicas.
Palabras clave: actores colectivos, recursos, oportunida-
des políticas, escenarios institucionales, políticas públicas
territoriales, desplazamiento forzado, Medellín, Colombia
1. INTRODUCCIÓN
Este artículo se presenta en el marco de las reflexiones
sobre la investigación del proceso de implementación
de Políticas Públicas, y de ésta en relación con la “par-
ticipación ciudadana en la implementación de las Polí-
ticas Públicas”. Además, retoma varias áreas temáticas
propuestas para el VI Coloquio Internacional de Políticas
Públicas107, especialmente las relacionadas con Políticas
107 Realizado en la ciudad de Cali, Colombia, los días 8, 9 y 10 de noviembre del 2012.
449
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
Públicas Territoriales y políticas de inclusión social, toman-
do como ejemplo en algunos momentos la Política Públi-
ca Territorial implementada en Medellín sobre desplaza-
miento forzado (2007- 2011).
Se parte de relacionar los siguientes conceptos cla-
ves: Políticas Públicas Territoriales, implementación, ac-
ción de sujetos colectivos contestatarios (que para los
ejemplos trabajados trata de movimientos sociales, or-
ganizaciones y colectivos de desplazados en Medellín),
recursos y oportunidades políticas que se presentan y
se crean en escenarios institucionales de ejecución de
Políticas Públicas Territoriales. Este texto es a la vez re-
sultado del proyecto de investigación “Estado del arte
sobre la relación acción colectiva y Políticas Públicas”
finalizado en septiembre de 2012 y financiado por el
Comité para el Desarrollo de la Investigación (CODI, en
adelante) y el Instituto de Estudios Políticos (IEP) de la
Universidad de Antioquia.
Lo anterior da cuenta de una agenda de investiga-
ción que vincula dos antecedentes, I) La agenda del
Grupo de Investigación Estudios Políticos (GIEP) y de la
Línea de Movilidad, Migración y Desplazamiento Forza-
do (LMMDF) del IEP de la Universidad de Antioquia. II) Los
avances teórico-metodológicos de esos espacios que se
han expresado en “observatorios” del desplazamiento
forzado y de fenómenos socio-políticos.
450
Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales
2. METODOLOGÍA
La ruta metodológica del proyecto de investigación,
se constituye en un ejercicio de construcción de estado
del arte respecto a la relación de la acción colectiva
y las Políticas Públicas. La metodología está delimitada
por la perspectiva de la ciencia política, que a la vez
permite hacer énfasis en ocho conceptos con los que se
trabaja para reforzar la relación entre acción colectiva
y Políticas Públicas: actores, redes, escenarios, recursos,
ciclos, oportunidades, problemas y repertorios-acciones.
Se construyó un sistema categorial y se afinaron matrices
de análisis en las que se cruzaban los conceptos enun-
ciados con variables propias del estado del arte: objeti-
vos, metodologías, enfoques, hipótesis y resultados; ade-
más se consideraron los aspectos temporales, territoriales
y particulares de cada texto. Luego se procedió a ras-
trear información, especialmente en español, y se ficha-
ron 97 unidades de análisis entre libros, capítulos de libro,
trabajos de grado y artículos de revista.
Para delimitar el contenido de este artículo, se hace
una consideración solo sobre tres conceptos básicos:
actores, recursos y oportunidades políticas en las Políti-
cas Públicas Territoriales de Medellín, tomando como
ejemplo la Política Pública de desplazamiento forzado,
aprobada formalmente mediante el acuerdo municipal
049 del año 2007, donde se enuncian aspectos que has-
ta la actualidad no han sido lo suficientemente estudia-
451
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
dos en lo local, especialmente sobre la Política Pública
de desplazamiento forzado en sus diferentes momentos:
agendas pública y gubernamental, diseño y formulación,
implementación y evaluación de las acciones.
Se pretende entonces en este artículo exponer una
breve propuesta conceptual, sobre: I) Los actores y re-
des de actores de las Políticas Públicas Territoriales, II) Los
recursos empleados por aquellos y III) Las oportunidades
políticas que se presentan. Con estos referentes se reto-
ma de forma muy general y sólo a modo de ilustración la
implementación de la Política Pública enunciada. Estas
no son lecturas definitivas sobre dicha política; se trata
de consideraciones parciales que brindan ejemplos y
orientan la investigación mediante el abordaje de varia-
bles presentes en la implementación de Políticas Públicas
Territoriales a la vez que abren perspectivas analíticas.
3. RESULTADOS
3.1 Definición de Política Pública
El estudio desde la Ciencia Política y el Policy Analysis
arroja una variedad de definiciones sobre lo que se pue-
de conceptualizar como una Política Pública; pueden
entenderse dependiendo del enfoque teórico desde el
cual se aborden. Según André Noel Roth, las teorías que
han estudiado las Políticas Públicas pueden dividirse en
tres grupos: teorías de matriz estadocéntrica, teorías
de matriz sociocéntrica y teorías intermedias o mixtas
452
Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales
(Roth, 2004). Cada una aporta diferentes definiciones
dependiendo de su ubicación frente al Estado y a la
sociedad. Para los fines de este artículo se retoma una
definición síntesis ofrecida por Roth, según la cual una
Política Pública, es:
[…] un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos par-cialmente, por una institución u organización guberna-mental, con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática (2002, p. 27).
Desde una perspectiva mixta que da importancia tan-
to al rol del Estado como al de otros actores de la socie-
dad civil en la construcción de las Políticas Públicas, se
entiende que éstas no son solo acciones enmarcadas en
la dinámica y estructura estatal; también son resultado
de procesos de conflicto y negociación permanente en-
tre diversos actores, y además son producto de relacio-
nes que se dan en momentos determinados y con fines
específicos.
Para entender la implementación, hay que recono-
cer que aunque el proceso de de las Políticas Públicas
ha sido entendido como un ciclo de política (policy ci-
cle) dividido por etapas, éstas últimas no corresponden
a secuencias cronológicas exactas. Las fases del ciclo
de Política Pública atienden más bien a una propuesta
453
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
metodológica para su análisis y elaboración. Teniendo en
cuenta esto, es necesario contar con que «en la práctica,
las “etapas” pueden sobreponerse y suponerse las unas a
las otras, condensarse alrededor de una de ellas, antici-
parse o atrasarse, repetirse” (Aguilar, 1996, p. 15).
3.2 Políticas Públicas Territoriales: entre la descentralización, los enfoques territoriales y las oportunidades políticas
El tema de las Políticas Públicas Territoriales supera las
discusiones por la descentralización del Estado y sus insti-
tuciones; cuestiona la idea que las ve como la expresión
de políticas más generales en un territorio local concreto,
específico y mejor delimitado. Se parte de una hipótesis
trabajada por Naranjo y otros, desde la que se afirma
que las Políticas Públicas diseñadas desde la centralidad
“no consideran, ni adecuada ni suficientemente, las
condiciones y características de entidades territoriales de
un nivel distinto al nacional” (Naranjo, 2009, p. 84), lo que
posteriormente se manifiesta negativamente en la imple-
mentación y evaluación de la política, por lo cual “cabría
agregar que estos diseños podrían ser descentralizados y
corresponsables entre la nación y las entidades territoria-
les, los que le darían eficacia decisional y legitimidad de-
mocrática a esa Política Pública” (Naranjo, 2009, p. 84).
Se cuestiona la idea según la cual algunas Políticas
Públicas, a pesar de estar muy bien formuladas y ser muy
garantistas en las consideraciones que hacen sobre la
atención, fallan en el momento de la implementación.
454
Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales
Hay que cuestionar incluso esos diseños y reconstruir los
problemas. Lo anterior permite complejizar el análisis al
encontrar los momentos de la Política Pública: agendas,
diseños, implementación y evaluación en una dinámica
y unos tiempos diferentes en los territorios municipales y
departamentales. Es el caso que sirve aquí de ejemplo:
se encuentran políticas nacionales de desplazamiento
forzado implementándose en Medellín desde el 2007, al
mismo tiempo que en el territorio se estaba (re) progra-
mando el tema, (re) diseñando las acciones y (re) eva-
luando completamente la política.
En los territorios se expresa de forma diferente cada
uno de los momentos de las políticas, y el hecho de no
atender estas particularidades puede dar al traste con
las buenas intenciones y los buenos diseños técnicos.
Para el caso que ocupa este artículo, se tiene que es
precisamente a través de la implementación de Políticas
Públicas Territoriales desde donde se abren nuevamente
las agendas pública y gubernamental en los municipios
y departamentos.
3.3 Conceptos clave en las Políticas Públicas Territoriales
Se tienen tres conceptos o categorías centrales para
la idea que se trata de expresar en este artículo. En pri-
mer lugar, se mencionan los actores y las redes de acto-
res; en segundo, los recursos destinados y presentes en
los diferentes momentos por parte de esos actores; por
último, las oportunidades políticas o ventanas de oportu-
455
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
nidades para las Políticas Territoriales. Estos tres núcleos
conceptuales no son los únicos que se pueden rastrear
y encontrar en la Política Pública. Se han delimitado por
considerarlos fundamentales a la hora de dar cuenta de
aspectos propiamente políticos, además de elementos
necesarios para la delimitación investigativa. Se pasa
entonces a realizar algunas consideraciones básicas so-
bre los elementos mencionados.
3.4 Actores y redes de actores
De acuerdo con Peter Knoepfel, Corinne Larrue, Fré-
déric Varone y Miriam Hinojosa, todos los individuos o
grupos que se encuentran vinculados con el problema
colectivo que origina la Política Pública, deben consi-
derarse actores potenciales de dicho espacio, aún si
inicialmente son incapaces o simplemente no deciden
emprender acciones concretas durante una o varias
fases de la Política Pública (Knoepfel, Larrue, Varone e
Hinojosa, 2007, p. 12).
Según Knoepfel y sus colegas, los actores gozan de
cierto margen de maniobra respecto a las estructuras.
Es decir, para el caso de interés los que se involucran
en el proceso de la Política Pública, pueden explotar
«zonas de incertidumbre» generadas en las estructuras
político-administrativas, en las reglas institucionales y en
las normas sociales, con el fin de promover sus valores,
ideas e intereses (Knoepfel et al., 2007, p. 13). Los ac-
tores pueden considerarse sujetos racionales que se
456
Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales
preocupan por las consecuencias de sus actos y deci-
siones. Sin embargo, atendiendo las recomendaciones
de Knoepfel et al., se considera también que dicha ra-
cionalidad se encuentra limitada por factores de orden
cognitivo, afectivo y cultural inherentes a los actores,
hablándose así de la existencia de una “racionalidad
situada” (Knoepfel et al., 2007, p. 13-14).
Knoepfel et al., proponen una clasificación de los ac-
tores que generalmente intervienen en la elaboración
de una Política Pública. Se encuentran los “actores públi-
cos” pertenecientes a la esfera “político-administrativa”
-o actores institucionales- que tienen responsabilidad
pública frente al problema que motiva la construcción
de la Política Pública y que cuentan con la potestad de
ejercer un control gubernamental sobre el espacio de la
política. En la Política Pública de desplazamiento forza-
do en Medellín es claro el papel de las administraciones
municipal, departamental y nacional; sin embargo estas
responsabilidades varían. Para la implementación es fun-
damental el papel que tomen las administraciones, por-
que esto a la vez repercute en las actitudes que pueden
asumir otros actores.
En segundo lugar se encuentran los llamados “grupos-
objetivo”; son actores individuales y colectivos cuyo com-
portamiento se considera la causa del problema que se
intenta resolver (Knoepfel et al., 2007, p. 14-15). En tercer
lugar, están aquellos actores que los autores denominan
457
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
“beneficiarios finales”, los cuales están conformados por
las personas o colectivos afectados por el problema que
origina la Política Pública (Knoepfel et al., 2007, p. 15-16).
Finalmente se encuentran los actores denominados “ter-
ciarios”, que son básicamente las personas u organiza-
ciones de carácter privado -o quienes representan los
intereses de estas personas- que sin ser destinatarios de
la Política Pública, se ven afectados por ella, positiva o
negativamente (2007, p. 16).
Para el caso del desplazamiento forzado es clara la
diferenciación de estos actores; es bastante activo el
papel que han tenido las Organizaciones No Guberna-
mentales (ONG’s, en adelante) en todo el proceso de
Política Pública, así como algunos actores privados y la
cooperación internacional, entre otros. En el caso de la
implementación, ha sido interesante el papel asumido
por las víctimas del desplazamiento forzado, quienes a
pesar de estar en momentos de implementación, man-
tienen abierto el debate sobre la definición de la Política
Pública; los afectados por los problemas y las posibles
soluciones, mantienen la “agenda abierta” en los mo-
mentos de implementación.
Knoepfel y sus colegas reconocen que esta categori-
zación no siempre es sencilla de elaborar y se encuentra
sujeta a controversias en cuanto a la definición y al en-
casillamiento de los actores en uno u otro grupo (Knoep-
fel et al., 2007, p. 16). Sin embargo, esta clasificación es
458
Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales
amplia y da cuenta de un sin número de actores insti-
tucionales, políticos, sociales, comunitarios, individuales,
colectivos, públicos y privados, lo cual permite abarcar
un gran número de participantes en los escenarios de
Políticas Públicas.
La pregunta por los actores remite también a la cues-
tión sobre las formas en que estos se relacionan e inte-
ractúan. En otras palabras, también busca cuestionarse
por las redes de actores que se configuran en el proceso
de una Política Pública, como en la etapa de implemen-
tación. En esta etapa se manifiestan diversos actores
además del Estado, los cuales, en muchos casos, ya han
jugado un rol importante en la inscripción del problema
en la agenda pública y gubernamental (Naranjo, Lope-
ra & Granada, 2009, p. 86-87), y en los momentos de di-
seño y formulación de la Política Pública.
Estos se ven regularmente implicados en procesos de
intercambio de recursos e interacción con otros actores
con los cuales también negocian significados, definicio-
nes e interpretan conjuntamente la existencia de oportu-
nidades políticas, exponiendo sus enfoques, orientacio-
nes y estrategias en el momento de la implementación
de las Políticas Públicas. Estos procesos de interlocución
e interacción entre esa gama de actores, son conside-
rados redes de actores de Política Pública. Frente a estos
aspectos hay muchas más preguntas por resolver e incluso
por hacer -en el caso de las Políticas Territoriales-, en dón-
459
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
de aún siguen siendo incipientes los estudios frente a la
formulación permanente de acciones territorializadas.
3.5 Recursos
Los recursos constituyen el segundo concepto que se
propone en este artículo. La pregunta por los recursos de
los que disponen y que intercambian entre sí los actores
públicos y privados es fundamental al momento de ana-
lizar la influencia de dichos actores en la implementa-
ción de las Políticas Públicas; en ese sentido, el concepto
de recursos goza de un enorme potencial analítico.
Peter Knoepfel, Corinne Larrue, Frédéric Varone y Miriam
Hinojosa (2007) proporcionan una clasificación de diez
recursos que se pueden encontrar repartidos de manera
desigual entre los actores participantes en diversas etapas
del ciclo de una Política Pública. Para estos autores “los re-
cursos representan un activo de materias primas de las que
los actores públicos y privados se sirven para llevar a cabo
sus acciones” (Knoepfel et al., 2007, p. 23-24).
El primero de estos recursos es el “Derecho”, el cual
puede llegar a estar a disposición de actores privados,
pero fundamentalmente se distingue por estar a dispo-
sición de los actores públicos institucionales, ya que se
constituye en la fuente de legitimación de su acción. El
segundo recurso es el “Personal”, especialmente per-
sonal, profesional o cualificado, el cual puede ser valo-
rado cualitativa y cuantitativamente, y cuya existencia
460
Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales
depende de las capacidades de “reclutamiento” que
posean cada uno de los actores colectivos. El tercer re-
curso es el “Dinero”, el cual, a pesar de ser fácilmente
ponderable, es el que se encuentra más desigualmen-
te distribuido entre los actores, especialmente los pri-
vados. Este recurso es de vital importancia, en cuanto
resulta impensable desarrollar Políticas Públicas sin los
medios financieros necesarios para ejecutar las diversas
actividades que éstas comprenden. El cuarto recurso es
la “Información”, referido a los conocimientos de tipo
técnico, social, económico, jurídico y político que posee
cada actor. En la práctica se constata la desigual pro-
porción de este recurso entre los actores, lo cual genera
mayores posibilidades de incidir en una Política Pública
para aquellos actores que se encuentran más capaci-
tados. La “Organización” constituye el quinto recurso,
el cual puede estar expresado en estructuras formales y
otras formas organizativas más flexibles o temporales, y
que termina siendo decisivo en la efectividad de la parti-
cipación de los actores en una Política Pública (Knoepfel
et al., 2007, p. 18-21).
El sexto recurso es el “Consenso”; este se refiere a un
tipo de legitimidad -diferente al que provee el primer
recurso (Derecho) basado en la legalidad- que es pri-
mordial para los actores político-administrativos en el
transcurso de la Política Pública, ya que inviste su accio-
nar de un manto de legitimidad. El séptimo recurso es
el “Tiempo” que, de acuerdo a los autores, también se
461
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
encuentra con regularidad desigualmente distribuido
entre los actores de las Políticas Públicas, por ejemplo,
contrastando el tiempo disponible de actores profesio-
nales y funcionarios públicos que cuentan con plazos
más amplios cubiertos por sus salarios, frente al tiem-
po disponible de actores representantes de grupos so-
ciales, que generalmente pertenecen a un cuerpo de
voluntariado. La “Infraestructura” compone el octavo
recurso, que hace alusión a la dotación de bienes pú-
blicos inmuebles o equipamientos colectivos necesarios
para el funcionamiento de la Política Pública, o para al-
bergar los servicios que provee ésta. El noveno recurso
es el que Knoepfel y sus colegas definen como “Apoyo
político”; este se encuentra enmarcado en las reglas de
juego del Estado de Derecho Democrático y consiste
en la provisión de bases legales aprobadas por la ma-
yoría parlamentaria -o en su similar local- que otorgan
una legitimidad basada en la legalidad de la Política
Pública. Finalmente, el décimo y último recurso de la
clasificación de Knoepfel y sus colegas, es la “Fuerza”.
Este recurso puede interpretarse de diferentes formas,
bien sea como recurso o como objeto mismo de la Po-
lítica Pública, particularmente en Políticas Públicas en
materia de seguridad (Knoepfel et al., 2007, p. 22-24).
En el caso específico de la Política Pública de des-
plazamiento forzado del Municipio de Medellín se ha
hecho visible la configuración de una red de Política
Pública, donde diversos actores estatales y de la socie-
462
Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales
dad civil han movilizado e intercambiado recursos ma-
teriales e inmateriales en diversos escenarios (Naranjo,
Lopera & Granada, 2009, p. 87). Los actores institucio-
nales, basados en derecho como recurso que provee
legitimidad a su acción pública, han puesto a dispo-
sición recursos infraestructurales y económicos para la
implementación de la Política Pública. No obstante, el
gobierno municipal como actor institucional no se ha
limitado exclusivamente a labores de financiación de la
política (Naranjo, Lopera & Granada, 2009, p. 89), sino
que también se ha encargado de otras tareas como la
movilización de recursos tales como apoyos institucio-
nales, y la construcción de consensos para dar viabili-
dad a su intervención.
Esta Política Pública también ha sido escenario de
despliegue de recursos por parte de la población des-
plazada, quienes han echado mano de sus capacida-
des organizativas y políticas para lograr su participación
en diversos espacios de la Política Pública, como el Co-
mité Local de Atención Integral a la Población Despla-
zada (CLAIPD). Los recursos financieros escasos no han
sido óbice en las organizaciones de población desplaza-
da (OPD, en adelante), para buscar incidir en la Política
Pública a través de la movilización y la representación
social, fundamentadas en el empleo de los derechos
constitucionales y los derechos humanos como recurso
político y legal.
463
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
3.6 Oportunidades políticas
Han sido significativos los avances teóricos sobre la Es-
tructura de Oportunidades Políticas (EOP), que han lle-
vado casi a un consenso sobre la importancia del siste-
ma político a la hora de hablar de las posibilidades que
se presentan para que la acción colectiva sea un he-
cho. En el campo de las Políticas Públicas, la EOP puede
proveer elementos conceptuales importantes a la hora
de leer ventanas de oportunidad que genera el sistema
político o los mismos actores inmersos en él, en aras de
lograr poner sus intereses de manifiesto en los diferentes
escenarios de la Política Pública y/o generar nuevas
Políticas Públicas. Con el fin de esclarecer mejor qué se
entiende en este artículo por oportunidades políticas, es
necesario hacer una revisión conceptual sobre la cons-
trucción de la categoría de EOP en las teorías del proce-
so político de la acción colectiva.
Anthony Oberschall considera que en un Estado demo-
crático, el gobierno se somete a controles internos y exter-
nos: partidos en la oposición, medios de comunicación,
poder judicial, organizaciones independientes, asuntos
que dirigirían la oportunidad moral a oportunidades polí-
ticas y, en algún nivel, sociales (Oberschall, 1999, p. 153).
Las oportunidades políticas no son dádivas desde el Es-
tado y los poderosos; hacen parte de las dinámicas y re-
laciones que se producen en las interacciones sociales y
políticas entre diferentes actores en diversos escenarios.
464
Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales
Basado en las teorías del proceso político, Sidney
Tarrow enumera una serie de variables con las que se
puede rastrear y estudiar el tema de las oportunidades
políticas: “el grado de apertura o cierre para acceder
al sistema político formal, el grado de estabilidad o ines-
tabilidad de las alianzas políticas, y la disponibilidad y
postura estratégica de los aliados potenciales”. Además
de “las divisiones en la élite o su tolerancia/intolerancia
hacia la protesta” (Rubio, 2004, p. SS). Tarrow define la
oportunidad política como las “señales continuas -aun-
que no necesariamente permanentes, formales o a nivel
nacional- percibidas por los agentes sociales o políticos
que les animan o desaniman a utilizar los recursos con los
que cuentan para crear movimientos sociales”. Es impor-
tante insistir con Tarrow que se deben considerar no sólo
las estructuras formales, sino también las estructuras de
alianzas (Tarrow, 1999, p. 89).
Los actores colectivos no institucionales también dan
paso nuevas oportunidades políticas; éstas no siempre
están dadas: las organizaciones y movimientos sociales
también las crean y no solo para sí mismos, estás quedan
disponibles para otros actores que no se habían atrevido
a actuar y ven posible la movilización al percibir el éxito
de otros actores (Tarrow, 1999, p. 95).
Se han tenido algunos avances en términos analíticos,
y aún muy incipientes han abierto las posibilidades para
profundizar en el estudio de las oportunidades políticas
465
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
de las acciones colectivas que llegan a las Políticas Pú-
blicas, especialmente en el caso de la Política Pública
de atención a la población desplazada en Medellín
(Granada, 2012).
La entrada de la población desplazada en escenarios
de Política Pública en el Municipio de Medellín puede ser
leída en sí misma como una oportunidad política, en gran
medida generada a partir de la presión ejercida por esta
población a través de su movilización social. Por otra par-
te, esta ventana de oportunidad es producto también
de otras oportunidades políticas que han tomado forma
en divisiones entre el poder ejecutivo y el poder judicial a
nivel nacional, en los cambios de los estilos de gobierno
municipal y en el establecimiento de alianzas de la po-
blación desplazada con actores institucionales, políticos y
sociales; factores que han desembocado en circunstan-
cias favorables para la entrada de la acción colectiva de
la población desplazada en escenarios institucionales ar-
ticulados a la Política Pública de desplazamiento forzado
del Municipio de Medellín (Granada, 2012).
4. CONCLUSIONES
El ejercicio investigativo permanente al que obedece
este artículo considera una ruta metodológica, que par-
te de los conceptos enunciados para la realización del
estado del arte. Para el caso expuesto se tuvieron enton-
ces los siguientes conceptos centrales: a) Actores y redes
de actores que se presentan, construyen y aparecen en
466
Implementación de Políticas Públicas Territoriales: actores colectivos, recursos y oportunidades en escenarios institucionales
los procesos de Política Pública, y que implican actores
institucionales, organizaciones, personas, población, su-
jeto de las acciones, responsables e interesados. b) Los
recursos de los que se disponen, se buscan, se crean y
se construyen en los diferentes momentos de la Política
Pública y por parte de los diferentes actores. c) Las opor-
tunidades políticas que se dan, aparecen y se crean en
la interacción entre actores, en los diferentes momentos
y escenarios de las Políticas Públicas.
Cada uno de estos componentes (categorías) a estu-
diar y rastrear, requieren transitar el mismo recorrido para
todo el proceso investigativo que finalmente traza el cro-
nograma. Es una ruta metodológica sencilla con la que
se hace un trabajo analítico que busca contrastar entre el
concepto con la misma lógica de implementación. Ade-
más, se tienen una serie de hipótesis (afirmaciones) que
han sido expuestas a lo largo del texto junto con elemen-
tos conceptuales que ayudan a su estudio, especialmen-
te para el caso de la implementación de Políticas Públicas
Tterritoriales en las que los actores asumen y renuevan ro-
les; los recursos se concretan y en ocasiones se distribuyen
de forma distinta a como lo hacen en otro ámbitos territo-
riales, y las oportunidades se crean y reconfiguran según
los contextos cambiantes en el tiempo y el espacio local.
Queda pendiente un ejercicio investigativo más am-
plio que ayude a entender y analizar la implementación
de Políticas Públicas Territoriales, especialmente para el
467
Jonathan Alejandro Murcia, James Gilberto Granada Vahos
caso de Medellín y Antioquia, pero con el ánimo de ofre-
cer pistas teórico-metodológicas que puedan ser utiliza-
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471
Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Olga Lucía Zapata Cortés
16El papel de la Universidad de
Antioquia en la implementación de la Política Pública de
emprendimiento e innovación en Medellín, 2004-2011108
Ana Victoria Vásquez Cárdenas109
Olga Lucía Zapata Cortés110
Resumen
La sociedad contemporánea plantea nuevos retos al
ejercicio del liderazgo público desde la academia. En
este contexto la Universidad de Antioquia, una recono-
cida universidad pública de Colombia, participa en las
políticas de emprendimiento e innovación que se desa-
rrollan en varios niveles de gobierno. Así, ha tenido un
papel protagónico en las políticas de emprendimiento
que se llevan a la práctica en el municipio de Medellín,
108 Este artículo presenta avances de la investigación CODI 618 de noviembre de 2011: “El papel de la Universidad en las políticas públicas de emprendimiento e innovación. Estudio de caso: participación de la Universidad de Antioquia en las políticas de emprendimiento e innovación del Municipio de Medellín 2004-2011”.109 Profesora, Universidad de Antioquia. Abogada, Magíster en Ciencia Política, Candidata a Doctora en Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Barcelona. Correo: anavictoriavasquez@gmail.com.110 Profesora, Universidad de Antioquia. Economista, Magíster en Ciencia Política. Correo: olga.zapata@gmail.com.
472
El papel de la Universidad de Antioquía en la implementación de la Política Pública de emprendimiento en innovación en Medellín, 2004-2011
y también ha participado, de diversas maneras, en las
políticas de innovación. De otro lado, la Universidad ha
actuado con independencia del Municipio en las ac-
tividades correspondientes a su Programa de Gestión
Tecnológica. Su marco de actuación ha sido la relación
Universidad – Empresa - Estado, para cuya consolida-
ción ha hecho ingentes esfuerzos desde la década del
noventa. La intervención de la institución en los temas
de innovación y emprendimiento constituye una mues-
tra del replanteamiento del papel de las universidades:
puede asumirse como desarrollo de su compromiso de
manera renovada, con la investigación, la extensión y
en general, con el desarrollo de la ciudad, la región y
el país.
Palabras clave: emprendimiento, innovación, go-
bernanza, alianza público-privada, Universidad de
Antioquia.
1. INTRODUCCIÓN
Esta investigación indaga por el papel de la Univer-
sidad en las políticas municipales que, en materia de
emprendimiento e innovación, se derivan de los planes
de desarrollo de 2004-2007 y 2008-2011 del Municipio de
Medellín. Políticas que se han desenvuelto en un conjun-
to de programas y proyectos en los cuales las universi-
dades de la ciudad se involucran de manera diferente.
Por su parte, la Universidad de Antioquia participa en las
políticas de emprendimiento e innovación desarrolladas
473
Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Olga Lucía Zapata Cortés
en varios niveles de gobierno. En el nivel municipal se in-
tegró en el período referido al “Programa Cultura E”, es-
pecialmente mediante su participación en el proyecto
Parque del Emprendimiento.
La investigación se desarrolla en el marco del eje te-
mático “Economía, sociedad y cultura”, del proyecto
“Expedición Antioquia 2013: bienes y recursos del de-
partamento de Antioquia” como centro de atención
para la Convocatoria Temática 2011 del CODI. Línea:
“Dinámicas culturales, económicas y políticas”. El de-
sarrollo del sistema de emprendimiento e innovación
requiere no solamente la consolidación de alianzas y
redes entre actores donde la Universidad desempeña
un papel crucial en diversos niveles, sino que requiere
también de la generación y el flujo de conocimientos
sobre el papel que dichos actores cumplen y las di-
námicas o determinantes potencializadores de las ca-
pacidades necesarias para el logro de sus objetivos.
Esto justifica un estudio riguroso del papel: el compor-
tamiento y la incidencia de la Universidad de Antio-
quia en estos procesos en la ciudad de Medellín como
posible referente para mejorar las eventuales debilida-
des de la relación entre las instituciones comprometi-
das o de la política correspondiente, y también como
modelo a ser replicado en sus componentes positivos
en otros escenarios, especialmente en relación con el
Departamento de Antioquia.
474
El papel de la Universidad de Antioquía en la implementación de la Política Pública de emprendimiento en innovación en Medellín, 2004-2011
El estudio de caso permite identificar las principales for-
talezas y debilidades en la participación de la Universidad
de Antioquia en las políticas mencionadas, de modo tal
que se puedan plantear estrategias de reforzamiento,
encauzamiento o corrección, y principalmente identifi-
car buenas prácticas que puedan ser replicables en otros
niveles o instancias de articulación Universidad-Empresa-
Estado, especialmente en el nivel departamental.
2. METODOLOGÍA
Teniendo en cuenta que las políticas de desarrollo
económico, concretamente en su versión de políticas
de emprendimiento e innovación, revelan la confluen-
cia de variados intereses y de diversos actores involucra-
dos, públicos y privados, se estima como pertinente el
enfoque de la gobernanza para estudiarlas y en parti-
cular, la aplicación del concepto de metagobernanza
para examinar el papel ejercido por la Universidad de
Antioquia en tales políticas.
En la teorización contemporánea sobre las redes de
gobernanza, en general, está abierta la discusión acer-
ca de su funcionalidad o eficiencia, entre otros aspectos,
y sobre sus cualidades positivas o negativas. Las redes
de gobernanza no son intrínsecamente buenas o malas.
Sørensen y Torfing (2009) plantean que su funcionamien-
to puede estar determinado por las reglas que las regu-
lan y por la gestión que sobre ellas se haga, es decir, por
lo que se conoce hoy como metagobernanza.
475
Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Olga Lucía Zapata Cortés
La metagobernanza se refiere a la organización de las
condiciones para la gobernanza (Jessop, 2003), es decir,
a la forma en que se lideran las redes y se establecen las
reglas. Este concepto va más allá del acento en lo insti-
tucional, en tanto reconoce, además de las reglas y los
marcos institucionales de la gobernanza, las decisiones y
estrategias de los actores que asumen la gestión, es de-
cir, el concepto involucra también aspectos que tienen
que ver con la cuestión de la agencia.
Es de esperar que la metagobernanza normalmente
sea ejercida por las autoridades públicas, pues permite
reconocer que el Estado, pese a su dependencia res-
pecto a una variedad de actores en las Políticas Públi-
cas, mantiene un conjunto de competencias, poderes
y recursos que no están disponibles para otros actores
(Mayntz, 2001; Marinetto, 2003). Sin embargo en contex-
tos de alta complejidad y concentración de específicas
capacidades en ciertos actores, éstos podrían asumir ta-
reas propias de la metagobernanza.
El campo de las Políticas Públicas de emprendimiento
e innovación presenta precisamente estas condiciones
en Colombia: por un lado, alta complejidad, dado que
se trata de un área de políticas que generan nuevos re-
tos, un camino aún sin explorar y un alto grado de incer-
tidumbre; y por otro, concentración de mayores capaci-
dades en las universidades que lideran la investigación.
De ahí que pueda afirmarse que la Universidad de An-
476
El papel de la Universidad de Antioquía en la implementación de la Política Pública de emprendimiento en innovación en Medellín, 2004-2011
tioquia en la región y en el país pueda ejercer funciones
propias de la metagobernanza.
Se trata de una investigación ubicada en la ciencia
política, que hace uso del tipo de investigación cuali-
tativo en el análisis de Políticas Públicas. El objeto de
investigación es estudiado en términos de categorías
cualitativas relativas al papel ejercido por la Universidad
de Antioquia en los diferentes escenarios y fases de las
Políticas Públicas referidas. Se busca construir y aportar
teoría más que comprobarla; considerar significados al-
ternativos de los fenómenos a través de la identificación,
el desarrollo y la relación de los conceptos constitutivos
de la teoría.
Las fuentes de información priorizadas fueron los ex-
pertos en emprendimiento e innovación, servidores pú-
blicos a cargo de las políticas estudiadas, centros de
investigaciones, planes de desarrollo, legislación, docu-
mentos de discusión de diferentes entidades, prensa, do-
cumentos del gobierno, documentos del Conpes, archi-
vos, actas, informes de investigación, artículos de revista,
producciones investigativas, monografías. Por su parte,
las técnicas de recolección de información se centraron
en el rastreo documental, las entrevistas semiestructura-
das aplicadas a expertos y actores participantes en las
políticas estudiadas, y la observación y fichaje de los tex-
tos referenciados como fuentes.
477
Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Olga Lucía Zapata Cortés
3. RESULTADOS
3.1 Las Políticas Públicas de emprendimiento e innovación del municipio de Medellín
La preocupación por el sector científico y de innova-
ción en Medellín no es reciente; sin embargo, fue a partir
de 2004, que la Administración Municipal diseñó e imple-
mentó varios programas y proyectos con el propósito de
jalonar este tema en la ciudad.
El plan de desarrollo de Medellín para el período
2004-2007, denominado “Compromiso de toda la ciu-
dadanía” de la Administración del alcalde Sergio Fa-
jardo, proponía, en su línea 4, “Medellín productiva,
competitiva y solidaria”, el fortalecimiento de la cultu-
ra del emprendimiento, recogiendo el acumulado de
diversas iniciativas que habían existido en la ciudad.
El fortalecimiento del emprendimiento pretendía apor-
tar soluciones a los problemas de la ciudad, los cuales
se identificaron en el diagnóstico: desindustrialización,
bajo nivel de crecimiento, altas tasas de desempleo,
informalidad y pobreza, entre otros. En este sentido,
fueron dos los componentes de dicha línea: cultura y
creación de empresas, y desarrollo y consolidación de
empresas. El primero estableció las estrategias para
fomentar el emprendimiento tanto en términos de es-
tímulos a la configuración de una cultura para el em-
prendimiento empresarial, como de apoyos directos
para la puesta en práctica de proyectos de empren-
478
El papel de la Universidad de Antioquía en la implementación de la Política Pública de emprendimiento en innovación en Medellín, 2004-2011
dimiento. El segundo buscaba la permanencia de las
empresas.
De esta manera, el programa Cultura E fue configurán-
dose como una iniciativa fundamental para el fomento
de la cultura del emprendimiento desde dos tipos: El em-
prendimiento barrial o social basado en la necesidad,
atendido con acciones de capacitación y asesoría ejerci-
das desde los Centros de desarrollo empresarial zonal (CE-
DEZOS, en adelante), el uso de presupuesto participativo
para apoyar proyectos productivos de las comunidades,
la oferta de microcréditos, entre otros mecanismos.
El segundo tipo de emprendimiento ligado a la inno-
vación -emprendimiento innovador-, basado en el valor
agregado. Éste tuvo como estrategias centrales el Par-
que E en asocio con la Universidad de Antioquia, en tan-
to se dirigió al fomento de la cultura del emprendimiento
universitaria; el Concurso Planes de Negocio orientado
a la creación y el fortalecimiento de empresas de me-
diana y alta tecnología y enfocado a los sectores asu-
midos como estratégicos (clusters), operado por la Incu-
badora de Empresas de Base Tecnológica; las ruedas de
negocios de innovación tecnológica promovidas por la
Corporación Tecnnova (organismo que realiza labores
de intermediación entre la investigación y el mercado) y
como fruto del Comité Universidad Empresa Estado, del
cual hace parte la Universidad de Antioquia.
479
Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Olga Lucía Zapata Cortés
Sin embargo, la apuesta por la innovación se hizo
más evidente en el Plan de desarrollo 2008-2011 del Al-
calde Alonso Salazar, denominado “Medellín es solidaria
y competitiva”. Particularmente la Línea 3, “Desarrollo
económico e innovación”, presentó la continuidad de la
cultura del emprendimiento, pero profundizó en términos
de innovación. La línea estableció cuatro componen-
tes, dos de ellos centrados en el emprendimiento: “crea-
ción y fortalecimiento de empresas”, “formación para el
trabajo y el emprendimiento”; otro centrado en la inno-
vación: “innovación y desarrollo”, y otro más como com-
ponente soporte del desarrollo económico y empresarial
de la ciudad. En esta Administración, el papel de la Al-
caldía en relación al emprendimiento y la innovación se
estableció desde el Plan, como: “…promover, coordinar
y articular políticas locales y las instituciones que trabajan
en pro del desarrollo económico, generando condicio-
nes favorables para la ampliación y consolidación del
tejido empresarial” (Municipio de Medellín, 2008, p. 11).
La continuidad de la preocupación por el emprendi-
miento y la innovación se evidenció con el incremento
del presupuesto asignado por la Administración para es-
tos programas; de esta manera se pasó de $61.773 mi-
llones en el período 2004-2007, a $191.835 millones para
el período 2008-2011, pasando de una inversión del 1.7%
con respecto al presupuesto total, al 2.4% (Municipio de
Medellín, 2004 y 2008).
480
El papel de la Universidad de Antioquía en la implementación de la Política Pública de emprendimiento en innovación en Medellín, 2004-2011
Entre 2004 y 2011, la política dirigida al emprendimien-
to centra su atención en el desarrollo de los clusters. En
ese sentido, el programa Ciudad Cluster, liderado por la
Alcaldía de Medellín y la Cámara de Comercio de Me-
dellín, buscó el fortalecimiento y la integración empresa-
rial en torno a varias estrategias que enfatizaban en la
innovación; ejemplo de ello era el concurso NERI –Nue-
vos Emprendimientos basados en Resultados de Investi-
gación- que buscaba constituir nuevas empresas a partir
de resultados de investigación, y la convocatoria INNGE-
NIO, orientada a desarrollar prototipos de productos y
procesos innovadores para mejorar la productividad en
las empresas que integran los clusters estratégicos y sec-
tores transversales identificados en Medellín. La apuesta
de la Administración de Salazar por la innovación y la
configuración de una economía de la ciudad basada
en el conocimiento, se expresó de manera contunden-
te con la creación de la Corporación Ruta N Medellín,
Centro de innovación y negocios. Este Centro se creó
con el fin de potenciar “nuevos negocios basados en el
conocimiento con participación internacional, a través
del fomento, desarrollo y fortalecimiento del ecosistema
de la ciencia, la tecnología y la innovación” (Municipio
de Medellín, 2008). Se trata de una visión que apunta a
posicionar Medellín como la ciudad líder en innovación
y negocios en Latinoamérica.
La implementación de la política de emprendimien-
to e innovación se hizo principalmente mediante la in-
481
Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Olga Lucía Zapata Cortés
teracción de la Secretaría de Desarrollo Social y el De-
partamento Administrativo de Planeación. La primera
se encargó de operar la política desde el Banco de las
Oportunidades, los CEDEZOS, el concurso Capital semilla
y, en general, de la red de microcréditos para los em-
prendedores barriales. El segundo estuvo enfocado a
impulsar los emprendimientos basados en la innovación
desde la Subdirección de Prospectiva de Ciudad, la cual
selecciona las iniciativas relacionadas con las metas del
Plan de Desarrollo. Una vez seleccionadas, son varias
las entidades que ayudan a materializar dichas iniciati-
vas: la Cámara de Comercio de Medellín, el Centro de
Ciencia y Tecnología de Antioquia (CTA, en adelante),
la Incubadora de Empresas de Base Tecnológica de An-
tioquia (IEBTA) y la Universidad de Antioquia, entre otras.
La gestión de la Administración Municipal ha buscado
asociación con universidades y con entidades del sector
privado empresarial como la Cámara de Comercio de
Medellín para Antioquia o la Incubadora de Empresas
de Base Tecnológica (que se transformó luego y hoy se
conoce como CREAME); sin embargo, uno de los ma-
yores logros ha sido el establecimiento de alianzas pú-
blico-privadas como Tecnnova o la Corporación Centro
de Ciencia y Tecnología de Antioquia, donde confluyen
varias entidades. Por lo anterior, puede afirmarse que ta-
les relaciones configuran un caso de gobernanza en el
cual, fuera de las alianzas públicas privadas, también se
visibiliza el liderazgo de la Universidad de Antioquia.
482
El papel de la Universidad de Antioquía en la implementación de la Política Pública de emprendimiento en innovación en Medellín, 2004-2011
3.2 El replanteamiento de las funciones de la Universidad a partir de su participación en las Políticas Públicas de emprendimiento e innovación de Medellín
Las relaciones Universidad - Empresa - Estado, de ma-
nera amplia, tienen su fundamento en la Universidad de
Antioquia en la normativa que creó las Políticas de Ex-
tensión de la institución: el Acuerdo Superior 125 de 1997,
que previó las relaciones de la Universidad con distintos
sectores del medio: la comunidad, los estudiantes, los
egresados, el sector productivo y el sector oficial. Pero
es solo hasta el 2003 cuando las relaciones Universidad
– Empresa - Estado se manifiestan de modo más contun-
dente, con el propósito de fortalecer la innovación y la
competitividad de la región; desde entonces líderes de
estos sectores se reúnen en encuentros periódicos bajo
la figura de un Comité. A través de este, desde el 2004
se conformó el Comité Empresarial para el Apoyo a la
Investigación Aplicada y la Gestión Tecnológica como
estrategia para acelerar la vinculación de la Universi-
dad con las empresas del entorno socioeconómico de
la ciudad y la región. De la alianza Universidad -Empresa
- Estado, surgió la Corporación Tecnnova para fomentar
relaciones entre las empresas y las universidades.
En su Plan de Desarrollo Institucional 2006-2016, la Uni-
versidad de Antioquia identificó el desarrollo de la cien-
cia, la tecnología y la innovación como un tema estraté-
gico y uno de los pilares que la llevarían a ser “la principal
universidad de investigación del país, y una de las mejo-
483
Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Olga Lucía Zapata Cortés
res de América Latina” (UdeA, 2006, p. 89). Otros objeti-
vos están relacionados con una formación científica y
humanística de excelencia y la interacción universidad-
sociedad.
La Universidad de Antioquia asumió un papel activo
con respecto al Plan de desarrollo municipal 2004-2007,
con el compromiso de aportar a la Línea 4. Durante el
año 2004 la Universidad avanzó en la capacitación de
7.000 personas (estudiantes y profesores) en el tema de
emprendimiento y creación de empresas (UdeA, 2004).
Para el 2005, la Universidad de Antioquia creaba el
Primer Nodo de la Red Motiva en Colombia, como resul-
tado del VI Encuentro Internacional de Emprendimiento
y Creación de Empresas de la Red Motiva. Además, en
ese mismo año participaba del Programa Jóvenes con
Empresa, iniciativa privada con financiación del BID que
buscaba crear 350 empresas sostenibles y competitivas
en Bogotá, Medellín y Cali. Por su parte, la promoción
de la cultura emprendedora se hacía desde la Unidad
de Emprendimiento Empresarial de la Universidad de An-
tioquia, a través de las visitas a las aulas (en los colegios
de la ciudad), conferencias de motivación (bridando
información general) y los concursos de planes de ne-
gocios. Finalmente, en ese mismo año se daba inicio al
Parque del Emprendimiento o Parque E mediante con-
venio entre la Alcaldía y la Universidad. Se trató de “…
una estrategia innovadora, sin antecedentes en el país
484
El papel de la Universidad de Antioquía en la implementación de la Política Pública de emprendimiento en innovación en Medellín, 2004-2011
[...] para promover la cultura del emprendimiento y la
creación de empresas en la Universidad y la ciudad...”
(UdeA, 2005, p. 28).
En el 2006, la Universidad recibe una inyección de
recursos por parte de la Alcaldía. También se inaugura
el Parque del Emprendimiento dotado con infraestruc-
tura logística, mobiliaria y tecnológica para acoger a
los estudiantes universitarios y apoyar la creación de
sus empresas. En este sentido, la Universidad de An-
tioquia, mediante el Programa Gestión Tecnológica,
gestionó con la Alcaldía dos convenios para fortale-
cer el Parque del Emprendimiento y vincularlo de ma-
nera directa con los universitarios e investigadores de
la ciudad: uno de los convenios pretendía aumentar
la capacidad operativa del Parque mediante la ca-
pacitación y formación de usuarios (universitarios), los
concursos de empresas innovadoras y el desarrollo de
un software para la oferta y demanda de oportunida-
des de negocios. El segundo convenio promovería la
generación de nuevos productos y servicios por medio
de la investigación aplicada, mediante concursos de
nueva empresas a partir de resultados de investiga-
ción, contribuyendo así al mejoramiento de la compe-
titividad del país.
Uno de los mayores logros del Parque del Emprendi-
miento ocurrió en 2010, cuando inicia la creación de
18 empresas spin off y 22 empresas start up. Asimismo,
485
Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Olga Lucía Zapata Cortés
contribuyó a la creación de dos empresas spin off Uni-
versidad de Antioquia durante el período 2010-2011; ac-
tualmente se están desarrollando siete empresas más de
este tipo (UdeA, 2012).
La Universidad de Antioquia se ha convertido en
el socio estratégico de los gobiernos local y regional
en Antioquia, en la implementación de la política de
emprendimiento e innovación; así mismo, ha logrado
la interacción y articulación con diferentes actores
públicos y privados, exponiendo su capacidad de lo-
grar actuaciones desde la metagobernanza. Aunque
su papel predominante surgió en el 2004, la Universi-
dad ya venía implementando acciones para la pro-
moción del emprendimiento y la innovación desde el
2002. Una balance de sus actuaciones muestra su ca-
pacidad para establecer alianzas, ya que en los últi-
mos diez años ha firmado 4.767 convenios, contratos
y alianzas, y ha entrelazado capacidades con institu-
ciones públicas, empresas privadas y el sector solida-
rio en las diferentes áreas del conocimiento (Informe
Decenio de Extensión, 2012). Entre las alianzas más
importantes, están: la Red Motiva de Emprendimiento
por la cual se logró el Primer Nodo Latinoamericano
de la Red Motiva en Colombia, la alianza Universidad
de Antioquia–Alcaldía de Medellín para el Parque del
Emprendimiento, su participación en la Corporación
Tecnnova; la Red Emprendia, que promueve la inno-
vación y el emprendimiento responsable.
486
El papel de la Universidad de Antioquía en la implementación de la Política Pública de emprendimiento en innovación en Medellín, 2004-2011
4. CONCLUSIONES
En Colombia, el campo de las Políticas Públicas de em-
prendimiento e innovación presenta condiciones propi-
cias para la existencia de liderazgos de las universidades
en materia de gobernanza; por un lado, alta compleji-
dad, dado que se trata de un área de políticas que ge-
nera nuevos retos, un camino aún poco explorado y un
alto grado de incertidumbre; y por otro, concentración
de mayores capacidades en las universidades que lide-
ran la investigación. De ahí que pueda afirmarse que la
Universidad de Antioquia en la región y en el país pueda
ejercer funciones propias de la metagobernanza.
Varias universidades de la ciudad han participado de
una u otra manera en la implementación de la política
de emprendimiento e innovación. Puede afirmarse que
la Universidad de Antioquia ha sido una de las institucio-
nes de educación superior que ha tenido participación
en dichas políticas. A partir de la alianza Alcaldía-Univer-
sidad de Antioquia, se ha fomentado el trabajo en red
con la participación de múltiples autores públicos y pri-
vados, dando lugar a formas de gobernanza, en donde
el papel de la Universidad ha sido central.
Con las prácticas y políticas de innovación, los ob-
jetivos de la Universidad se han venido transformando;
de ser una Universidad centrada en la docencia y por
consiguiente en la formación de profesionales, viene
487
Ana Victoria Vásquez Cárdenas, Olga Lucía Zapata Cortés
convirtiéndose en una Institución que no solo asume las
tareas de investigación de manera más consciente y
planeada, sino que se plantea un nuevo papel en el que
la creación de soluciones sociales y empresariales hace
parte también de sus propósitos misionales. Lo anterior
posibilita un mayor acercamiento entre la Universidad y
el sector público y empresarial, que no obstante los signi-
ficativos avances, todavía es incipiente.
Pese al reconocido liderazgo de la Universidad en
materia de emprendimiento e innovación, es necesa-
rio evidenciar que para lograr mayores avances, las es-
tructuras institucionales que hoy se encargan de gestio-
nar tales funciones, deberán en un futuro articularse de
mejor manera al Sistema Universitario de Investigación.
Para así lograr, desde el punto de vista estratégico, un
alineamiento más eficiente de los diferentes estamen-
tos universitarios.
De otra parte, es necesario mejorar la coordinación
entre las distintas instancias que en la región se ocupan
del emprendimiento y la innovación. La Universidad de
Antioquia, teniendo en cuenta sus capacidades y su
carácter público, debe asumir con mayor liderazgo el
papel articulador de los distintos agentes que compar-
ten y complementan las prácticas o la implementación
de las políticas de emprendimiento e innovación, pues
existe un alto riesgo de fragmentación y dispersión de
esfuerzos. Con una mejora en la articulación de actores,
488
El papel de la Universidad de Antioquía en la implementación de la Política Pública de emprendimiento en innovación en Medellín, 2004-2011
la investigación efectivamente podría aportar solucio-
nes a los problemas del entorno, y propiciar la configu-
ración de una región con mejores niveles de desarrollo
económico y social.
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495
Liliana Marcela Navarrete Peñuela
17Las políticas de sustentabilidad
en el contexto de la globalizaciónMarcela Navarrete Peñuela111
Resumen
El presente artículo es resultado de un cuidadoso tra-
bajo investigativo adelantado por la autora durante el
desarrollo de su tesis doctoral, “Propuesta indicadores
de gestión de políticas públicas de sostenibilidad para
megaciudades. Casos de estudio: Bogotá, Madrid, Méxi-
co DF y Sao Paulo”, que posteriormente sirvió de insumo
al marco teórico del Observatorio de Conflictos Ambien-
tales Urbanos (OCAU), a cargo del Grupo de Investiga-
ción Análisis y Gestión para la Sostenibilidad Ambiental y
Territorial (AGESAT) de la Universidad del Valle.
Uno de los objetivos de este trabajo, consistió en rea-
lizar el análisis del papel que ha jugado la globalización
en la formulación y ejecución de las Políticas Públicas
de sustentabilidad en el nivel local. El estudio detallado
de objetivos y metas planteados en diferentes informes,
111 Ph. D. en Sostenibilidad, Tecnología y Humanismo Área de Gestión Ambiental, Universidad del Valle. Correo: marcela.navarrete@correounivalle.edu.co
496
Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización
producto de reuniones internacionales de carácter
ambiental promovidas por Naciones Unidas, junto con el
análisis de la aplicabilidad de sus recomendaciones en
lo local, permitió establecer que la globalización ha ju-
gado un papel decisorio en la creación y consolidación
de acciones encaminadas a la sustentabilidad local y
mundial.
Sin embargo, también se evidenció que la globaliza-
ción de las políticas de sustentabilidad ha tenido efectos
negativos sobre la gobernabilidad local, obligando a los
estados a privilegiar las acciones económicas sobre las
socioambientales; en esta lucha por la sobrevivencia, las
dimensiones social, cultural, ambiental y política de los
pueblos se han visto afectadas, lo que lleva a plantear
la glocalización de las políticas de sustentabilidad como
requisito para la gestión local.
Palabras clave: globalización, políticas públicas, sus-
tentabilidad, glocalización.
1. INTRODUCCION
Es indiscutible que en el contexto de la globalización,
las políticas ambientales han sido un instrumento de gran
utilidad a la hora de poner en marcha diversas estrate-
gias relacionadas con la conservación, el uso y aprove-
chamiento de los recursos naturales y ambientales por
parte de la sociedad; es así como los temas que pre-
sentan mayores desarrollos en el campo normativo, son:
497
Liliana Marcela Navarrete Peñuela
la evaluación del impacto ambiental; la planificación
y el ordenamiento territorial; la responsabilidad por da-
ños ambientales; los cobros por servicios ambientales; los
mecanismos de participación ciudadana y la defensa
de los derechos colectivos.
En este sentido, el informe de Naciones Unidas sobre
Desarrollo Humano del año 2003 propuso, como princi-
pios políticos para la formulación de políticas ambien-
tales, entre otros, la consolidación de las instituciones
y la gobernabilidad, la integración de la sostenibilidad
ambiental en todas las políticas sectoriales, la mejora de
los mercados y la supresión de las subvenciones nocivas
para el medio ambiente, el refuerzo de los mecanismos
internacionales de gestión ambiental, además del au-
mento de la inversión en ciencia y tecnología para el
medio ambiente.
Según Naciones Unidas (2007), es fundamental
abordar de manera sistémica el tema de las Políticas
Públicas, y recalca la importancia que éstas han te-
nido y tienen en el logro de la sostenibilidad. Sin em-
bargo, el proceso de globalización también ha ge-
nerado efectos negativos sobre la autonomía de los
estados a la hora de formular sus Políticas Públicas
de sustentabilidad, imponiendo agendas y objetivos
globales que desconocen las necesidades, prioridades
y particularidades de lo local.
498
Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización
En este contexto, lo local se torna relevante como es-
trategia para la sostenibilidad, ya que, como dice De
Sousa,
“lo “relevante” no emerge de diseños globales cuyo universalismo subalterniza el contextualismo impre-scindible de las experiencias y saberes locales. (…) El que deja de aprender es un candidato a la extinción, porque pierde la sabiduría imprescindible para su sos-tenibilidad, que depende de la coherencia de su forma de vivir y del grado de su correspondencia con el con-texto—lugar—donde vivimos, del cual dependemos, el cual cambiamos y donde somos (o no) relevantes” (2005, p. 8).
A continuación el lector encontrará las pautas meto-
dológicas seguidas en la investigación, así como los re-
sultados obtenidos. Por último, se presentan las conclu-
siones y fuentes bibliográficas consultadas.
2. METODOLOGÍA
Para el desarrollo de la investigación se plantea-
ron tres pasos metodológicos básicos, consistentes en
una exhaustiva revisión bibliográfica, consulta a exper-
tos en los temas de gobernabilidad, Políticas Públicas
y sustentabilidad, tanto en el ámbito nacional como
internacional, y por último, se recurrió al método analíti-
co-deductivo para la interpretación de los resultados y la
generación de conclusiones.
499
Liliana Marcela Navarrete Peñuela
3. RESULTADOS
3.1 Globalización
El proceso de globalización ha generado efectos tan-
to positivos como negativos sobre la calidad de vida de
los habitantes del planeta, pero también sobre el entor-
no natural y el construido. Hoy es claro que de los impor-
tantes y múltiples beneficios de los que se hablaba trae-
ría consigo la globalización, gran parte de la humanidad
ha estado excluida o, en el mejor de los casos, aún no
conoce sus mieles.
Lo anterior es especialmente cierto si se habla de la
mundialización de la economía y sus efectos sobre los
países en desarrollo; pero la globalización va más allá: a
través de la economía ha permeado los aspectos políti-
cos y culturales de la sociedad contemporánea; hoy es-
tán en entredicho valores y derechos propios del acervo
cultural de los pueblos y su territorio, máxime cuando las
fronteras se desdibujan en aras de una sociedad global,
de la que muchos aún no forman parte.
La globalización no es un fenómeno espontáneo que se
le pueda atribuir a la modernidad, ni a la crisis del Estado
de Bienestar, ni siquiera a las causas del surgimiento de di-
cha crisis; la globalización ha sido un proceso progresivo en
el tiempo que ha tenido, como era de esperarse, efectos
no solo sobre la economía sino también sobre otros ámbi-
tos (político, ecológico y cultural) de la dinámica social, lo
500
Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización
que puede llegar a ubicar en condición de vulnerabilidad
a algunos de los países en vía de desarrollo (N.U., 2007).
La influencia de la globalización en la política es in-
negable, como innegable es también que sus efectos
pueden ser tan negativos o positivos como los gobiernos
nacionales y la sociedad civil permitan. En este sentido,
Giddens sostiene: “la globalización tira hacia arriba, más
allá del Estado-Nación, el Estado pierde el control de
ciertos procesos de toma de decisiones en los que antes
era más poderoso…” (1999, p. 74).
La pérdida de control del Estado de la que hablaba
Giddens, como resultado de la globalización, se ha con-
vertido en una preocupación sentida y creciente para
los países del sur, debido a las implicaciones que esta
pérdida de legitimidad del Estado tiene sobre la demo-
cracia y por ende, sobre la formulación de las Políticas
Públicas a nivel nacional y local.
Cada vez se siente con mayor fuerza en el sur las impo-
siciones que, en materia de “ajuste” a las políticas, vienen
desde el norte, impulsadas por instituciones internacionales
que, como el Banco Mundial, condicionan los préstamos
y/o la cooperación a sus exigencias en materia política,
económica y ambiental. A este nuevo método globaliza-
dor se le conoce hoy como “gobernanza global”112.
112 Listar y Vergel (2005) definen la gobernanza global como un nuevo método de go-bierno en el que se reconstituye el poder, las funciones y la autoridad de los estados-nación.
501
Liliana Marcela Navarrete Peñuela
La globalización, a través de la gobernanza global
-de corte claramente economicista- de la manera como
hasta ahora ha sido aplicada, ha atentado contra la so-
beranía de los pueblos, mermando “…drásticamente la
capacidad del Estado-Nación no sólo para adecuar el
curso de la economía a los intereses sociales (…), sino
también para ejercer con solvencia el atributo común
a todo Estado: el ejercicio de la soberanía. Frente a las
consecuencias nefastas de la globalización económica,
ha venido tomando nuevo énfasis lo local” (Secretaría
de Gobierno de Bogotá, 2008)113.
Con el ánimo de reivindicar lo local en el Foro Social
Colombia, realizado en Cartagena de Indias en el 2003,
Orlando Fals Borda afirmaba que la glocalización es la
mejor estrategia para enfrentar tanto los embates de la
globalización desaforada, como para defender los es-
pacios populares que dramatizan la historia y la cultura
de las regiones, y que para ello es necesario compro-
meterse activamente con la reivindicación de los valores
propios de la diversidad étnica, cultural y natural.
3.2 Las políticas ambientales como instrumento de gestión
La Cumbre de Río 92, podría decirse, es el punto de
inflexión para las decisiones, en lo que a políticas am-
bientales se refiere. El incremento en las iniciativas por
parte de las administraciones subnacionales y locales
113 Texto consultado en la pág. web de la Secretaria de Gobierno de Bogotá: http://www.cronicon.net/ForoUrbano/bogota/columnas/glocalizacion1.htm.
502
Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización
fue evidente. El interés por legislar alrededor del tema
ambiental para controlar el uso y el acceso a los recur-
sos naturales de las naciones, estuvo al orden del día.
La multiplicidad de esfuerzos encausados por ejemplo, a
la aplicación de programas como la Agenda 21, buscó
articularse a las políticas ambientales nacionales y loca-
les, y en algunos casos a otras políticas y estrategias de
desarrollo nacionales.
Efectivamente, la reunión celebrada en Río de Janei-
ro en 1992 tuvo gran incidencia en la formulación y difu-
sión de las políticas ambientales a nivel global, regional y
local. Sin embargo, es justo reconocer que la evolución
de dichas políticas ha sido una constante a partir de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Hu-
mano celebrada en Estocolmo en 1972; así lo muestra el
interesante análisis realizado por el PNUMA sobre el esta-
do del medio ambiente y las medidas normativas entre
1972 y 2002, consignado en el informe GEO 3, publicado
en el 2002. Dicho informe enfatiza en la integración entre
el estado del medio ambiente y las políticas, y asimismo:
“intenta analizar las políticas (respuestas sociales) relativas a cuestiones ambientales específicas, tanto de manera retrospectiva como anticipatoria, mostrando los efectos positivos y negativos de tales políticas para el medio am-biente, la manera por la que este último puede guiar a las políticas, (...) las repercusiones de las políticas sectoriales públicas y privadas, así como de las políticas regionales y mundiales, con inclusión de los acuerdos multilaterales sobre el medio ambiente” (N. U., 2002, p. 258).
503
Liliana Marcela Navarrete Peñuela
Naciones Unidas ha sido el principal “agente” a nivel
internacional con respecto a la gestión del medio am-
biente y el desarrollo, haciendo referencia a acuerdos
multilaterales, normas medio-ambientales, comercio,
economía y otros campos relacionados con el tema,
donde su intervención ha sido definitiva para la toma de
decisiones por parte de los estados.
Ahora, si bien es cierto que las políticas ambientales
promovidas desde las instituciones internacionales han
sido un valioso instrumento de la gestión ambiental, tam-
bién es cierto que su implementación en las ciudades de
los países del sur, particularmente en los de América Lati-
na, ha tenido serios inconvenientes; prueba de ello es la
afirmación hecha por el PNUMA y recogida en el informe
GEO 3, en la que se admite:
“las políticas económicas que predominaron en la región durante los años ochenta dificultaron la introducción de medidas ambientales, ya que se puso un límite al gasto social en los servicios básicos y sanitarios. Aunque los años noventa estuvieron marcados por la continuación o persistencia de los problemas ambientales típicos de la pobreza y la conformación de grandes ciudades, la década también presenció la introducción de varios cambios positivos, entre los que se encuentran una may-or participación ciudadana y el establecimiento de re-des de cooperación pública y privada que defienden el medio ambiente y promueven la educación ambiental. Estos cambios contradicen los catastróficos pronósticos sobre el estado del medio ambiente que se hicieron en los años setenta. (...) No obstante, se necesita de mane-ra apremiante una evolución sustantiva que, partiendo de una administración sectorial y fragmentada de las
504
Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización
ciudades, llegue a un esquema de políticas y estrate-gias urbanas globales y multisectoriales (en el plano na-cional) en el que los asuntos ambientales se integren en todas las dimensiones de la administración urbana” (N. U., 2002, p. 262).
La anterior afirmación es extremadamente preocu-
pante, teniendo en cuenta la marcada tendencia a la
urbanización en Latinoamérica; representa un serio lla-
mado de atención y una invitación a la región a repen-
sar las políticas ambientales tanto en su espíritu, como en
las estrategias utilizadas hasta ahora para su formulación
e implementación, pero esta señal de alerta puede ser
aprovechada también como un espacio propiciador,
posibilitador y re-creador de cambios.
Por lo anterior es claro que algo no está bien en
este modelo de políticas ambientales; la afirmación
de la ONU es la demostración indiscutible de la ne-
cesidad de realizar un ajuste o adaptación de las po-
líticas ambientales al contexto local. Las políticas in-
ternacionales, así como las tecnologías importadas o
impuestas (en algunos casos), requieren de estudios y
evaluaciones de sus posibles impactos (sociales, cul-
turales, ecológicos y económicos) en el contexto lo-
cal, lo que “daría luces” sobre la pertinencia, alcan-
ce y viabilidad de su aplicación, información mínima
necesaria para la toma de decisiones por parte de
los gobiernos locales.
505
Liliana Marcela Navarrete Peñuela
Aprender inventando desde “lo local” -para no- perecer
imitando desde “lo global”, parece ser la alternativa… Por
esta misma senda transitan no pocos pensadores cada vez
más convencidos de que es urgente encontrar un espacio
conceptual para el diálogo entre lo global y lo local; un
espacio donde lo local exista y sea relevante; a pesar de
lo global, un lugar donde lo singular y la diversidad sean un
valor agregado para el dialogo. Ese espacio, considerado
por un creciente número de autores como conciliador y
reivindicatorio del derecho a la diferencia de los pueblos y
sus comunidades, se denomina glocalización114.
3.3 Glocalización de las políticas ambientales: requisito para la gestión local
La complejidad de los problemas ambientales actuales
demandan acciones inmediatas en los diferentes niveles
territoriales (global, regional y local), pero estas acciones
no pueden seguir siendo prácticas sectoriales aisladas ni
descontextualizadas de la realidad territorial; para ello es
necesario diseñar estrategias conjuntas Norte – Sur, máxi-
me cuando gran parte de las políticas ambientales pro-
movidas desde las instituciones internacionales han de-
mostrado ser inoperantes en los países en desarrollo.
114 El término nace en Japón (dochakuk) en la década de 1980. Su connotación inicial fue puramente económica, pero luego su uso se extendió a otros ámbitos, especialmente el cultural. Son varias las fuentes bibliográficas que asocian a Ulrich Beck con el origen del término. Son varios los autores que han realizado la tarea de socializar el término, entre ellos Roland Robertson; su obra más conocida en este tema es glocalización: tiempo-espacio y homogeneidad-heterogeneidad, contenido en Cansancio del Leviatán: problemas políticos de la mundialización.
506
Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización
Los diferentes informes elaborados por Naciones Uni-
das e incluso por el propio Banco Mundial, han demos-
trado que los efectos negativos de la globalización eco-
nómica se han reflejado con más intensidad en los países
del sur, obligando a los estados a privilegiar las acciones
económicas sobre las socioambientales (Vargas, 2005, p.
79-95). En esta lucha por la sobrevivencia, las dimensio-
nes social, cultural, ambiental y política de los pueblos se
han visto afectadas; la realidad demuestra que las políti-
cas venidas desde los países del norte para dar solución
a los problemas del sur no han funcionado (Concepción,
2006, p. 69 – 89), pese a los esfuerzos realizados por los
países del sur para cumplir con las estrategias propuestas
por dichas instituciones.
Para el caso latinoamericano, Naciones Unidas re-
conoce que la participación de la región en acuerdos
ambientales multilaterales globales, ha sido, en términos
generales, elevada y que en la mayoría de los países
durante los últimos 20 años se han creado instituciones
gubernamentales dedicadas a asuntos ambientales. Sin
embargo, apunta la institución, “…el perfil y los presu-
puestos de las instituciones ambientales a menudo son
inferiores a los de otros ministerios o departamentos que
hasta ahora han fracasado en el momento de integrar
los criterios ambientales” (N. U., 2007, p. 241).
Entre los problemas identificados por Naciones Unidas
en el informe ‘Perspectivas del medio ambiente mundial,
507
Liliana Marcela Navarrete Peñuela
Geo 4: medio ambiente para el desarrollo para la región
de América Latina, está el de la gobernabilidad ambien-
tal: “…es un tema complicado, ya que el medio ambien-
te no ha recibido todavía el estatus de gran prioridad
que requiere” (2007, p. 240). En realidad, este hallazgo
no debería sorprender a nadie, por dos motivos princi-
palmente: la globalización y el contexto socioeconómi-
co de la región. Si bien es cierto que son causa y conse-
cuencia respectivamente, se hace conveniente tratarlos
independientemente:
Contexto socioeconómico: los niveles de pobreza de la
región obligan a los estados a priorizar los asuntos relacio-
nados con la economía (comercio internacional, desem-
pleo, disminución del gasto público) sobre los ambienta-
les, incluso sobre los de carácter social (salud, educación,
vivienda, crecimiento poblacional, etc.), para poder res-
ponder con los compromisos económicos adquiridos con
la banca internacional, como: préstamos “blandos” y
pago de deuda externa (Fung & Olin, 2001, p. 25 - 27).
Globalización: las reglas de juego de la economía
mundial instaladas en economías frágiles, poco evolu-
cionadas y donde el sector primario es la principal fuente
de crecimiento del PIB, presionan a los estados a acep-
tar imposiciones de la banca internacional (Stiglitz, 1999),
aun en detrimento de su propia autonomía y el conse-
cuente debilitamiento de la gobernabilidad local.
508
Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización
La anterior argumentación justifica la discusión teórica
sobre la pertinencia de la glocalización como espacio
de validación de la acción local.
Robertson (2003) en su artículo titulado Glocalización:
tiempo-espacio y homogeneidad-heterogeneidad, rea-
liza una extensa disertación sobre la necesidad de intro-
ducir “con firmeza” en la teoría social, el concepto de
glocalización como resultado de diversas consideracio-
nes que se mueven en la temporalidad (modernidad –
posmodernidad) de las diferentes interpretaciones del
propio término, en relación con el concepto globaliza-
ción como su opuesto.
La discusión teórica realizada por Robertson lo lleva a
reivindicar el uso del término glocalización, basándose
en los siguientes argumentos:
• La utilización del concepto “glocalización” tiene la
ventaja de tomar en cuenta tanto las cuestiones
espaciales como las temporales.
• La forma de globalización se reconfigura en la
actualidad de manera reflexiva, de tal modo
que acaba haciendo de los proyectos de glo-
calización el rasgo constitutivo de la globaliza-
ción contemporánea.
Son numerosos los autores que consideran indispensa-
ble el posicionamiento político del concepto glocaliza-
509
Liliana Marcela Navarrete Peñuela
ción como una forma de sentar las bases para nuevas
prácticas de ciudadanía global.
En el empeño por la territorialización de lo local, la
gobernabilidad es un tema que se torna estratégico y
neurálgico a la vez, ya que, como dice Vargas, “la glo-
balización dinamiza y complica los arreglos de identida-
des culturales, reconfigura la geografía de los territorios
y reinventa la gobernabilidad. Las fronteras territoriales
de los Estados-nación son derribadas por los inminen-
tes procesos de globalización, haciendo casi imposible
mantener su autonomía y soberanía sobre sus propias
instituciones…” (2005, p. 82); por tanto, la legitimidad de
la autoridad y de la acción política, la autonomía del
gobierno y la participación de la comunidad, son princi-
pios a los que los pueblos no pueden renunciar.
La gobernabilidad es entonces un atributo del sistema
social sobre el que se sustenta la capacidad política del
Estado, y su sostenibilidad depende, según Saldomano
(2003), de “la capacidad de generar políticas, instituciones
y arreglos sociales con impactos en las condiciones estruc-
turales”, así como de “la fortaleza relativa de actores e insti-
tuciones nacionales y de la voluntad política de gobierno”.
Otra clara postura, reivindicando lo local desde la
perspectiva ambiental, la presenta Leff, al advertir sobre
los alcances del conocido slogan “pensar globalmente
y actuar localmente”, promovido desde las instituciones
510
Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización
internacionales como parte del discurso del desarrollo
sostenible. Al respecto dice el autor:
“…ha sido en realidad una artimaña para generar un pensamiento único sobre “nuestro futuro común”; ante los retos del desarrollo sustentable alternativo, induce en las culturas locales un pensamiento global que no es otro que el discurso economicista del crecimiento sostenible, cuando el reto de la sustentabilidad es pensar las singu-laridades locales y construir una racionalidad capaz de integrar sus diferencias, asumiendo su inconmensurabili-dad, relatividad y su incertidumbre” (2002, p. 64).
Según Naciones Unidas (2007), entre los principales
asuntos a tener en cuenta para la región Latinoamerica-
na de cara a la glocalización de las políticas ambientales
internacionales, está el buen gobierno y la planificación
territorial; la migración campo – ciudad y el consecuente
desarrollo de desigualdades sociales y espaciales; la limi-
tada capacidad institucional para poner en práctica le-
yes y normas ambientales; debilidad en la formulación de
políticas intersectoriales acordes a la realidad nacional y
local articuladas intersectorialmente a los planes, progra-
mas y proyectos relacionados con la gestión local.
Esta misma institución internacional recomienda para
una política eficaz en materia de medio ambiente a ni-
vel local, tener en cuenta el buen funcionamiento de los
poderes ejecutivo, legislativo y judicial; la participación
de todos los actores involucrados (Estado, sociedad ci-
vil y sector privado); proteger vía normativa los recursos
511
Liliana Marcela Navarrete Peñuela
ambientales y los derechos de las comunidades, invertir
en tecnología limpia e implementación de sistemas de
gestión ambiental por parte de la industria.
Lo anteriormente expuesto adquiere sentido en la
medida en que, efectivamente, las Políticas Públicas
ambientales estén directamente articuladas a otras Po-
líticas Públicas sectoriales, cuyo objetivo integral sea el
mismo: el logro de la sostenibilidad; para ello es necesa-
rio que tanto los principios generales que inspiraron di-
chas políticas, como los mecanismos y estrategias que se
utilicen para su implementación, encuadren en el marco
institucional territorial (global, regional, nacional – local)
correspondiente y cuenten con los instrumentos de políti-
ca necesarios para hacerlas viables en el contexto local.
La definición de política ambiental propuesta por Roth
pareciera recoger de manera sintética lo anteriormen-
te expuesto, al considerarla como “el conjunto de las
relaciones -y la evolución de éstas en el transcurso del
tiempo- entre las instituciones estatales y los recursos y
las condiciones naturales” (2006, p. 27). En este orden de
ideas, la política ambiental, dada su complejidad (do-
minio de saberes, conflicto de intereses, diseño de insti-
tuciones y Políticas Públicas), es entendida como “una
excelente reveladora” de las actuaciones del Estado.
En palabras del propio Roth, la temática ambiental
permite mostrar cómo una nueva problemática ha sido
512
Las políticas de sustentabilidad en el contexto de la globalización
abordada e integrada por el sistema político de un Esta-
do, por tanto “examinar las relaciones entre el Estado y
su ambiente natural e investigar cómo cambian, posibi-
lita, de un lado, mostrar cuáles son los factores determi-
nantes y los actores que disponen de esta capacidad
para modificar la política estatal, y del otro, adquirir co-
nocimiento sobre el Estado…” (2006, p. 27).
En síntesis, la clave para el éxito y el posicionamiento
de las políticas de sustentabilidad en el contexto de la
glocalización, parece ser entonces la que propone De
Sousa Santos: “localizarnos globalizados” y “globalismos
localizados”, para así poder, como aconseja Herrero Mi-
tjans, “pensar localmente para actuar globalmente”.
4. CONCLUSIONES
La multicausalidad y especificidad de los problemas
ambientales exige soluciones contextualizadas al territorio
y la organización social e institucional; por ello, la glocali-
zación de las políticas ambientales se convierte en requi-
sito indispensable para la gestión local. En este sentido, es
inaplazable para los gobiernos locales la revisión y adap-
tación de las políticas ambientales internacionales, si lo
que se busca es mejorar la calidad de vida de sus gober-
nados a través de Políticas Públicas de sostenibilidad.
En general, las políticas de sostenibilidad son indica-
dores de la gestión del gobierno local ya que, a través
de ellas, se puede determinar el nivel de participación
513
Liliana Marcela Navarrete Peñuela
de la ciudadanía en los procesos de Política Pública y en
la capacidad de reacción de la Administración frente a
la dinámica problemática ambiental.
Por último, es necesario enfatizar que para lograr una polí-
tica ambiental más eficaz en el contexto de la sostenibilidad
local, se requiere monitoreo y evaluación permanente de
los recursos y servicios ambientales, mejora y ampliación del
conocimiento científico y cooperación interinstitucional.
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David Fernando Ramírez Figueroa
18La política de seguridad
ciudadana David Fernando Ramírez Figueroa115
Resumen
El presente trabajo se propone realizar una reflexión ge-
neral sobre la Política Pública de seguridad ciudadana,
para introducir e invitar a la investigación en el tema
del análisis cognitivo en la Política Pública como forma
de explicación e investigación sobre el cambio y el
aprendizaje en la administración pública, circunscrita en
un sistema político y social más amplio.
En ese sentido, la primera parte del texto aborda una
descripción introductoria de las teorías propuestas, con
el objetivo de resumir sus puntos más importantes para
el análisis de políticas, así como las posibilidades que
se abren a partir de una comprensión integrada de las
mismas.
115 Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Miembro del Grupo de Investigación en Seguridad y Defensa - GISDE-. Candidato a Magíster en políticas públicas de la Universidad Nacional de Colombia. Investigador en temas de conflic-to armado, seguridad y defensa. Correo:daframirezfi@unal.edu.co.
520
La política de seguridad ciudadana
En segundo lugar se destacan algunos elementos de
la Política Pública de seguridad ciudadana a partir de
las teorías, intentando ofrecer un marco conceptual que
sustente la formulación de preguntas e hipótesis acerca
de su dinámica e impactos sobre el sector de la seguridad
en las ciudades. Al mismo tiempo, se plantean algunas
reflexiones con respecto a la relación local-nacional
que se encuentran en el centro de su formulación e
implementación.
Palabras clave: política pública, seguridad ciudada-
na, violencia, coaliciones, referencial, narrativas.
1. INTRODUCCIÓN
¿Qué es una Política Pública? ¿Cómo explicar la
seguridad ciudadana en este marco de referencia?
En este trabajo se plantea la necesidad de establecer
varios elementos para la interpretación de la Política Pú-
blica de seguridad ciudadana, a partir de tres teorías
que pueden darnos luces a la hora de establecer ex-
plicaciones: la teoría del referencial de Pierre Muller; el
Advocaccy Coalitions Framework de Paul A. Sabatier y
el análisis narrativo de Emery Roe.
Para Pierre Muller, una Política Pública es resultado de
lo que la sociedad piensa de sí misma, de lo que quiere y
pretende en el futuro. De tal suerte, es resultado de una
imagen (o mejor, de imágenes, con diferentes grados
de generalidad) que determinará luego el alcance
521
David Fernando Ramírez Figueroa
de lo que se proponga formalmente como ley, como
programa, como discurso (Muller, 2006, p. 95). Se trata de
que las representaciones que la sociedad hace de sí mis-
ma van a determinar lo que una Política Pública es y será
(o el papel de las ideas en la acción pública), al construir
un marco general de sentido, lo que define los proble-
mas sociales y las estrategias a seguir para resolver e in-
tervenir. También define la visión que se tiene del puesto
y del papel del sector considerado en la sociedad (Mu-
ller, 2006, p. 98), lo que incluye la definición de los actores
y sus objetos. Esta representación de la sociedad viene
construida a partir de cuatro niveles o dimensiones de
percepción: a) Los valores, que traen debates, dilemas,
certezas e incertidumbres sobre lo que está bien, lo que
es importante y lo que no; b) Las normas, que definen
unos principios de acción o criterios que definen un de-
ber ser deseable; c) Los algoritmos o relaciones causa-
les, que más que descripciones de teorías causales, son
hipótesis de lo que sucedería en términos de normas y
valores deseados, así como pre establecidos y d) Las
imágenes o figuras llenas de significado condensan valo-
res, normas y algoritmos de manera eficaz para transmitir
una idea. En comunión, estos cuatro elementos vienen a
ser llamados por Muller como un referencial.
Ahora, este referencial puede ser global o sectorial,
o resultado de la relación entre ambos (RSG). El refe-
rencial global hace referencia al conjunto de normas,
valores, imágenes y algoritmos básicos para el entendi-
522
La política de seguridad ciudadana
miento inicial, fundamental de la sociedad. No necesa-
riamente por ser básico es coherente entre sí: dilemas,
conflictos y cambios pueden surgir, de tal suerte que
históricamente han prevalecido un conjunto de normas
por sobre otras, un conjunto de valores por sobre otros,
etc., de manera que se establece un marco de sentido
del mundo en general. En cambio, el referencial secto-
rial se refiere a una pequeña parte del mundo: el sector
se refiere a un tema, a una materia específica sobre
la cual se interviene o trabaja (agricultura, transportes,
energía), así como su papel en la sociedad, los actores
que pueden intervenir, etc. De igual manera, el referen-
cial sectorial está sujeto a dilemas internos, conflictos,
cambios, entre otras, por lo que no es estable en ningún
sentido. Finalmente, el RSG se entiende como el traba-
jo del intermediador o de los intermediadores tratan-
do de hacer encajar el referencial sectorial en el glo-
bal, tratando de que sea coherente, que no provoque
tensiones innecesarias, puesto que, al final, una buena
coherencia entre ambos referenciales permitirá que la
Política Pública tenga un buen camino y sea exitosa.
Esto quiere decir, por lo demás, que la Política Públi-
ca es resultado de este encajamiento: surge cuando
es necesario un cambio en términos sectoriales para
lograr coherencia con una lectura global del mundo.
Se deduce, entonces, que lo que incita el cambio en
Política Pública es un cambio en las ideas sobre el mun-
do (el deber ser, los valores, estrategias, etc.), cambio
que, a su vez, es motivado por cambios externos (eco-
523
David Fernando Ramírez Figueroa
nómicos, sociales, tecnológicos), o bien internos a algu-
na corporación, institución, cosmovisión, etc.
Para Paul A. Sabatier y Christopher Weible (2007, p.
189-220), la Política Pública también es más que la simple
formulación o el policy cicle. Para los autores, es funda-
mental retomar a los actores involucrados en la política,
siendo éstos centrales para entender el nacimiento y el
cambio, además de tratar de entender la implemen-
tación desde un enfoque teórico que se aleje de con-
cepciones antiguas sobre la administración como ente
objetivo, neutral y eficiente por sí mismo. Hay individuos
que buscan y obtienen (y se benefician de) una influen-
cia especial dentro de un subsistema de Política Pública,
caracterizado por una dimensión material y una territorial,
en el cual hacen parte más que el tradicional “triángulo
de hierro”, expertos, periodistas, grupos de interés, etc.,
de forma tal que no todo el sistema político participa de
la construcción e intervención en una Política Pública,
sino que se forman subsistemas relativamente autónomos
que permiten la intervención eficaz de actores.
De todas formas, los actores que actúan dentro del
subsistema se ven afectados por factores exógenos esta-
bles e inestables o dinámicos. Entre los factores estables
se encuentran los atributos fundamentales del proble-
ma, distribución de recursos naturales, valores y estructu-
ra sociocultural y estructura constitucional; factores que
cambian muy poco en el tiempo, pero que son impor-
524
La política de seguridad ciudadana
tantes para las restricciones y los recursos de los actores
que operan en el subsistema. Los factores exógenos más
dinámicos involucran cambios en el gobierno en condi-
ciones socio económicas y decisiones desde otros sub-
sistemas de política. Es necesario que haya un cambio
en cualquiera de estos factores para poder explicar un
cambio en Política Pública de mayor alcance.
Estos actores no actúan individualmente, sino como
parte de coaliciones que promueven una idea, una for-
ma de ver a la sociedad, unidas por medio de creencias
comunes que también plantean diferencias con respec-
to a otras coaliciones, haciendo imposible la confianza y
la acción conjunta entre distintos grupos de actores aso-
ciados enfrentados (por ejemplo, el acuerdo, la colabo-
ración, entre otras). Las creencias pueden ser clasifica-
das y relativas al núcleo duro (deep-core), de muy difícil
cambio y que versan sobre la estructura fundamental de
la sociedad; le sigue un nivel de intermedia profundidad
(core), que afecta de manera directa al subsistema de
política, en la medida en que son creencias concernien-
tes a esa particular área, materia, tema (o sector), por lo
que son también difíciles de cambiar; finalmente el nivel
menos profundo es denominado secundario, es de me-
nor nivel de generalidad y atañen a aspectos del subsis-
tema de política (instrumental, estratégico, valorativo o
formal acerca del procedimiento, entre otras), más no a
todo el subsistema, por lo que es más fácil de cambiar a
través de acuerdos (incluso entre coaliciones diferentes).
525
David Fernando Ramírez Figueroa
Es fundamental hacer mención a la forma en la que
una Política Pública puede cambiar: a) A través del
aprendizaje (científico, técnico, experiencia) las coa-
liciones pueden modificar su forma de ver la Política
Pública, si bien de escasa trascendencia, sólo pueden
cambiar creencias secundarias (o preferencias de
política fundamentales -policy core, policy preferences-),
en la medida en que los actores tienen poco interés en
cambiar voluntariamente sus creencias fundamentales;
b) Dado que el cambio desde adentro se hace muy di-
fícil, las Políticas Públicas cambian también por fuentes
externas que tienen una mayor probabilidad de incidir
en las creencias fundamentales, esto es, cambios en los
factores estables y en los dinámicos que tendrían cam-
bios importantes en la forma de ver el mundo, cambiar
agendas, otorgar atención del público, entre otras.
Una última teoría que es necesario referenciar es el
análisis narrativo de política de Roe (1994), quien hace
una reestructuración del tema. De manera inicial, propo-
ne el autor recordar las teorías de análisis literario dialécti-
co, en las cuales lo que se hace es construir las narrativas
(relatos completos con inicio, intermedio y conclusión),
contranarrativas y metanarrativas (construcciones a partir
de narrativas y contranarrativas, pero que no existen en sí
mismas sino como ejercicio académico), para saber cuál
es la imagen básica, fundamental y de pronto, acordada
entre actores oponentes, y así establecer posibles cami-
nos o rutas de diálogo: construyendo discursos en común.
526
La política de seguridad ciudadana
La afirmación central de la teoría sostiene que todas
las Políticas Públicas son narrativas, relatos acerca del
problema. Sin embargo Roe (1994) trabaja aquellos pro-
blemas en los que existen dos problemas fundamentales:
alta incertidumbre y alta polarización, donde el apren-
dizaje es en general difícil y la planeación (blueprints)
es casi imposible e ineficiente. En estos casos las narra-
tivas se asumen como “historias”, en donde se relacio-
nan ciertas causas con ciertos efectos que se espera su-
cedan de continuar con un cierto proceso. Su objetivo,
por tanto, es que los oyentes se alisten para hacer algo,
incluso si no se han dado los resultados esperados o si
se requiere de urgente rectificación. No importa mucho
que haya unos conocimientos, unas experiencias o unos
aprendizajes que indiquen en otra dirección; las narrati-
vas no se constituyen como conocimiento objetivo, sino
que parten del convencimiento y la capacidad de mo-
tivación que tienen discursivamente para explicar o des-
cribir la realidad de manera eficiente, clara y concisa,
sobre todo en oposición a narrativas competidoras.
Una narrativa es especialmente importante en los ca-
sos en que los datos no son concluyentes, o en los que no
se ha logrado un consenso acerca de los medios, las es-
trategias o incluso los objetivos y el problema, entre otros.
En estas situaciones, se recrean historias que expresan lo
que actores importantes piensan que puede ser una se-
cuencia de eventos. Es una interpretación de la realidad
más allá de los valores deseados normativos (efectividad,
527
David Fernando Ramírez Figueroa
eficiencia, igualdad, equidad, justicia, etc.), puesto que
no se trata de saber cuál es el valor que promueve la ac-
ción pública, sino de cómo es que los actores interpretan
esos valores; pero no como una simple interpretación,
sino como una construcción de un marco interpretativo
por medio del cual se lee no solo el valor ,sino por el cual
los actores van a leer el resto de su realidad y su acción.
Esta incoherencia entre datos y resultados, así como la
polarización y la incertidumbre, es lo que permite que
una narrativa pueda ser cambiada por otra cuyo factor
explicativo ayude a mejorar la coherencia y estabilice a
los actores, sus estrategias y los resultados obtenidos. En
tanto interpretación, una narrativa puede mejorar o em-
peorar las posibilidades de que una Política Pública sea
implementada, en la medida en que los actores crean
que sea una mejor explicación (“sea un mejor cuento”)
que otra. Por esto es que podemos hablar de cambio de
narrativas por medio de aprendizaje (completar o llenar
los vacíos de una historia) o por sustitución (que una con-
tra narrativa pase a ser dominante en el discurso).
Algunas preguntas que se pueden formular a partir
de los marcos teóricos mencionados, son las siguientes
¿Cuál es la posición de la amenaza, dónde está? ¿Cuál
es la posición de los actores? ¿Cuáles son los criterios
seleccionados para la acción? ¿Valores, normas,
imágenes, algoritmos? ¿Cuáles son los valores que
aportan coherencia a las coaliciones? ¿Qué cambios
internos y externos explican el cambio o permanencia
528
La política de seguridad ciudadana
en la Política Pública? ¿Cuál es la narrativa de la Política
Pública? ¿Quién lo dice? ¿Es un relato completo o
incompleto? ¿Explica o no la realidad? ¿Cuáles son
las contra-narrativas? ¿Son relatos completos o solo
contestatarios? ¿Cuáles son los ciclos explicativos de los
relatos? ¿Son completos? En este enfoque deductivo se
trata de intentar leer la realidad de las Políticas Públicas
en Seguridad Ciudadana, a través de estos conceptos y
preguntas.
Los tres marcos teóricos reseñados, por referenciales,
el ACF y el análisis narrativo, han coincidido en darle un
espacio importante a lo que las personas piensan, creen
o se imaginan acerca de lo que es y debe hacerse. Por
medio de referenciales o de narrativas o creencias se-
cundarias o fundamentales, los actores (intermediarios,
coaliciones, o actores en general) pueden defender,
cambiar, aprender, sustituir o eliminar una política e im-
pactar en la sociedad. De estos marcos, entonces, se
puede aprender que uno de los factores más importan-
tes en la dirección de gobierno no son los hechos, los
datos, los grandes cambios económicos o políticos, sino
los más sutiles e imperceptibles cambios en las interpre-
taciones que las personas y la sociedad hacen de sus
problemas y su realidad.
En este sentido, optamos por considerar que la Polí-
tica Pública en seguridad ciudadana no depende de
los datos, de los resultados que ésta arroja a partir de
529
David Fernando Ramírez Figueroa
proyectos y programas específicos en las ciudades y te-
rritorialidades específicas. Si este fuera el caso, podría-
mos decir de una vez que la política ha tenido escasos
resultados a nivel local, y que a nivel nacional el nivel de
violencia e inseguridad depende, sobre todo, del control
que se pueda imponer sobre los actores armados ilega-
les más belicistas (en especial, narcotraficantes), pero
no podríamos dimensionar el desarrollo que ha tenido el
cuerpo de la Política Pública en sí misma, es decir, los
procesos de cambio, crisis y aprendizaje; sólo sabríamos
qué resultados se han obtenido.
2. METODOLOGÍA
En tanto que discursos, las Políticas Públicas no pueden
ser estudiadas exclusivamente a partir de los resultados
de apenas unos programas definidos muchas veces por
fuera de sus ámbitos o campos funcionales; deben ser
comprendidas como producción de significado y orien-
tadoras de sentido de la acción pública (directrices).
Mucho más con un problema como la seguridad ciuda-
dana, es claro que el tema no es de producción de da-
tos y resultados concretos, sino de producción de discur-
sos y de estados mentales, lo cual es eventualmente más
complicado de lograr por medio de proyectos específi-
cos. Más aún, el trabajo sobre la seguridad ciudadana
tiene que pasar por el hecho de que no hay enunciada
un Política Pública que se dedique enteramente a este
sector, que intente ajustar la relación global sectorial de
manera directa, por así decirlo. Sin embargo, se realiza:
530
La política de seguridad ciudadana
se hace política de seguridad nacional, de seguridad
democrática, de seguridad ciudadana, entre otras, por
lo que podemos preguntarnos sobre lo que las personas
creen, piensan, sienten y se imaginan acerca de las po-
líticas, cómo interpretan la acción pública y cómo han
influenciado estas percepciones sobre el conjunto de la
Política Pública, incluyendo sus resultados, por escasos
que sean. De la misma manera, se puede pensar en
cómo lo que las personas piensan sobre un sector, un or-
denamiento general (cosmovisión), y cómo grupos de
apoyo y sostenimiento político (advocacy coalitions) es-
tructuran las narrativas a partir de las cuales se producen
las Políticas Públicas (su formulación, implementación y
evaluación). Así, a continuación lo que se intenta realizar
es la construcción de la Política Pública de seguridad
ciudadana de manera breve, como resultado del ejer-
cicio de aplicar los conceptos elaborados a partir de las
teorías reseñadas.
3. RESULTADOS
La seguridad es un estado de la mente, así como la
estabilidad, la confianza, etc; es provocado por elemen-
tos objetivos, pero no podemos afirmar que la seguridad
o la inseguridad sean fenómenos objetivos. Esto implica
que las alternativas para enfrentar esta problemática
van a ser un tanto más estrechas, mucho más por cuan-
to existe una historia por la cual se ha tratado el tema de
la seguridad en un país como Colombia. Si la violencia se
enfrenta con soluciones militaristas, la inseguridad no ne-
531
David Fernando Ramírez Figueroa
cesariamente debe seguir este camino (Cardozo, 2009).
Las vías de trabajo para resolver las consecuencias de
la violencia no necesariamente son las mismas para re-
solver la inseguridad (ver, Alfredo Molano, en PNR, 2005).
Entonces, ¿cómo trabajar la seguridad de una pobla-
ción? “La seguridad tratará de acondicionar un medio
en función de acontecimientos o de series de aconteci-
mientos o elementos posibles, series que será preciso re-
gularizar en un marco polivalente y transformable” (Fou-
cault, 2006, p. 40). Vemos entonces que la perspectiva
que se ha utilizado para enfrentar la seguridad, ha sido
de carácter sistemática, histórica y tiene como objetivo
el control de una población. Es una perspectiva intere-
sante, en la medida en que de manera intuitiva (aunque
también desde perspectivas médicas y psiquiátricas) se
piensa que la seguridad es una cuestión de crimen y cas-
tigo. Sin embargo, también se trata de formas de control
social. Que haya crimen implica que hay un control, que
hay distintos órdenes sociales que implican la diferencia,
a veces binaria, entre orden y desorden, o lo moral y lo
amoral. En este sentido, la seguridad como problema
debe plantearse la necesidad de prevenir nuevas con-
ductas desviadas, lo que hace por medio de la interven-
ción en el medio en el que habita una población. Ahora,
esta intervención se puede hacer tanto desde un marco
legal (la ley, el código), como desde el manejo de la
disciplina (el control a los cuerpos y a los comportamien-
tos, o también, desde Bourdieu, el campo y los habitos),
532
La política de seguridad ciudadana
así como por los mecanismos de seguridad o de inter-
vención en el medio; de esta forma, no es exclusivo del
tratamiento de la seguridad una u otra forma de control
sobre las personas (Carrión, 2002).
Es importante hacer la conexión entre la definición
conceptual anterior. La violencia es un fenómeno que
sucede en el presente o en el pasado, que transcurre
pero que de alguna forma, sucede; la seguridad, no: “el
espacio propio de la seguridad remite entonces a una
serie de acontecimientos posibles, remite a lo temporal
y lo aleatorio, una temporalidad y aleatoriedad que ha-
brá que inscribir en un espacio dado” (Foucault, 2006,
p. 40). Y como es una cuestión de aleatoriedad, no se
puede inscribir sobre una población, sobre un territorio
específico. Ahora, las ciudades presentan la posibilidad
de realizar intervenciones de manera más efectiva, pero
no porque se intervenga toda la ciudad, sino porque se
realiza el control y la vigilancia desde la misma configu-
ración de los espacios urbanos, con el propósito de dis-
minuir la posibilidad, la aleatoriedad y el impacto produ-
cido por esa difusión.
Entonces, tres acepciones sobre la seguridad o disposi-
ciones acerca de la seguridad. Una, mecanismo jurídico
que pretende disponer en clave binaria los comporta-
mientos admitidos y sus deliberados castigos. Segunda,
mecanismo disciplinario; se trata de controles y vigilan-
cias a los cuerpos, las poblaciones, pero también, se trata
533
David Fernando Ramírez Figueroa
más que de un momento espectacular, de una práctica
de control al castigado. En últimas, antes y después del
acto delictivo ya se han puesto en práctica mecanismos
de seguridad que pretenden reconocer, ubicar, captu-
rar y reprender a la persona y a la sociedad expectante.
Tercera, mecanismos de seguridad que pretenden pre-
venir y presupuestar la actividad delictiva en un espacio,
en un medio y sobre una población, en aras de mejorar
(o de mantener en buen estado) la circulación -econó-
mica, pero también de otras índoles- en la ciudad, de
manera inicial (ver Guzmán Barney, 2000).
Si se trata de realizar una acción administrativa en
torno a la seguridad, hemos de pensar que se trata de
todo el espectro de acciones conducentes a generar
inseguridad; por ello hablamos desde políticas civilistas,
de educación y cultura, de política carcelaria, en tanto
que se trata de incentivar un comportamiento tendiente
a la seguridad social y personal, a mejorar la conviven-
cia, a educar en cultura y valores, etc., pero también en
tanto se trata de corregir y prevenir la acción violenta o
que genera inseguridad, en este momento, en el caso
de las ciudades o de la vida en sociedad que caracteri-
za a las ciudades (Dromi, 2002; Ibáñez, 2005; Isaza, 2005).
También hemos de destacar que se trata de acciones
tendientes a reducir la inseguridad en ciudades que no
son similares entre sí, cuyas historias y realidades son dife-
rentes, por lo que siempre se debe pensar en términos de
aplicación local a casos concretos, a situaciones especí-
534
La política de seguridad ciudadana
ficas, a procesos particulares y su contexto. En el momen-
to en que podemos inscribir la percepción de seguridad
con la ciudad o la inseguridad en el ámbito urbano, po-
demos preguntarnos por la Política Pública de seguridad
ciudadana. Separándonos de estas consideraciones
propias de un referencial global, nos inscribimos, de una
vez, en el caso colombiano.
Así, la cuestión sobre la Política Pública de seguridad,
en términos explícitos, solo comienza en 1991, si bien se
pueden observar mecanismos de seguridad, en la me-
dida en que han sido correlativos a la construcción de
las ciudades, a los dispositivos estatales, a los organismos
policiales o militares; pero un enfoque en Política Públi-
ca es difícil de hallar. Hablar entonces de la inseguridad
como fenómeno o como problema, objetivo de la Polí-
tica Pública, es un tanto arbitrario, en tanto no se plan-
teó en tal sentido hasta el año 2011, fecha en la cual se
presenta oficialmente la ley de seguridad ciudadana. Sí
ha sucedido, en cierta medida, que la seguridad nacio-
nal ha desbordado las fronteras de las ciudades, y se ha
concentrado en una sola acción ambas formas de segu-
ridad (nacional y ciudadana), y en esa medida se han
incluido proyectos, programas, leyes, decretos y oficinas
que intentan ocuparse en alguna medida de la insegu-
ridad ciudadana pero relacionada con la inseguridad
nacional. Por lo tanto, describamos un tanto la situación
de seguridad en el país a partir de la perspectiva nacio-
nal. Si la seguridad ciudadana fue un problema alguna
535
David Fernando Ramírez Figueroa
vez, fue porque se había vulnerado la seguridad nacio-
nal al mismo tiempo. Las problemáticas que han aque-
jado al país desde la segunda mitad del siglo XX se han
vinculado siempre a la posible desestabilización macro
que representan: narcotráfico, guerrillas, paramilitares,
terrorismo últimamente. Hay otro tipo de amenazas que
en el contexto colombiano poco se sienten, como inva-
siones extranjeras, secesiones, guerras con otros países,
entre otras, y que de todas formas determinan la mane-
ra en que se plantean las soluciones a los conflictos. En
nuestro contexto, la doctrina de seguridad nacional ha
tenido mucha fuerza e influencia en la configuración de
las instituciones encargadas de la seguridad del Estado.
La ausencia de mecanismos de Estado, la debilidad
intrínseca que trae consigo el tratamiento militar de la se-
guridad en las ciudades y el conflicto interno con sus res-
pectivos actores, son factores que han sido destacados
como determinantes de la inseguridad en el país en ge-
neral, y en las ciudades, en concreto. La tesis que se ins-
cribe de manera más recurrente es que la incapacidad
del Estado para administrar justicia de manera eficiente
y eficaz, es lo que ha llevado a grupos irregulares a admi-
nistrar justicia de manera ilegal, a espaldas del gobierno,
de manera eficaz pero aplicando mucha violencia. En
este punto confluyen tanto guerrilla como paramilitaris-
mo, en la medida en que son grupos que intentan es-
tablecer proyectos sociales y políticos, basándose sobre
todo en el control territorial, la aplicación de la fuerza y
536
La política de seguridad ciudadana
la provisión de seguridad y vigilancia en zonas deprimi-
das de las ciudades (cfr. Alfredo Molano, 1995 en PNUD y
PNR). El Estado, por su parte, no cuenta con los recursos
ni la capacidad de administrarlos de manera eficiente,
lo que deja espacios que son llenados por otros grupos,
al mismo tiempo que la sociedad civil no impide que se
formen o establezcan dichos grupos, por ser incipiente,
débil, incoherente, inconexa, poco participativa y en
general, marginada social y económicamente; muchas
veces la sociedad acepta la intervención de grupos ile-
gales, en la medida en que el Estado no ha aplicado de
manera eficaz el peso de la fuerza ni la ley (cfr. Francisco
Leal Buitrago, 2006).
Lo anterior implica que las acciones del Estado nacio-
nal tendientes a controlar la violencia y mejorar la se-
guridad y convivencia dentro de la sociedad han sido
insuficientes y, en ocasiones, contradictorias. En este tra-
bajo se sostiene que el fallo más importante radica en
la incapacidad del Estado nacional en manejar cues-
tiones que son de índole local, debido a que el aparato
administrativo nacional no sabe manejar dicho ámbito y
también debido a que su atención ha estado centrada
en los problemas de ámbito nacional, como lo es la lu-
cha contra la guerrilla, los paramilitares y el narcotráfico,
todos grupos de acción nacional.
El clamor que se hace reiteradamente es a que el
gobierno haga algo en aras de resolver situaciones de
537
David Fernando Ramírez Figueroa
inseguridad y en alguna medida sobre los factores de
inseguridad, sin que esto recaiga específicamente sobre
un ámbito nacional o local. Esto plantea el debate en-
tre acción nacional – acción local: ¿Quién debe ser, o
en dónde debe estar, el núcleo o motor de una Política
Pública sobre la seguridad ciudadana? Evidentemen-
te, esta respuesta implicaría algún juicio normativo que
no es pertinente. Sin embargo, si se trata de realizar una
descripción inicial de lo que ha sido en la práctica, ve-
mos que la acción ha sido mixta (Ávila & Pérez, 2011). El
gobierno nacional tiende a intervenir en las ciudades de
manera drástica y algunas veces dramática, en situacio-
nes que no se pueden manejar a nivel local, esto es, con
los recursos que dispone una alcaldía. Ejemplos de esto
serían la captura de Pablo Escobar, la toma del Palacio
de Justicia, la militarización de ciertas zonas marginales
en las ciudades, etc.
Mientras que otras acciones, que han tomado fuerza
durante la segunda mitad de la década de los noven-
ta, son manejadas por medio del presupuesto local, con
entes locales (secretarías de integración, de gobierno,
de hacienda), con agentes locales (policía local, funcio-
narios locales), y su objetivo tiende a ser más la educa-
ción civil que la reprensión. Esto supondría afirmar que la
acción mixta es necesaria para controlar ciertas situa-
ciones especiales. Pero también es de suponer que hay
programas locales, digamos no vinculados a acciones
militares, de las que hacen parte fondos nacionales, im-
538
La política de seguridad ciudadana
pulso nacional y voluntad política nacional, sin los cuales
la acción administrativa local no podría suceder (sobre
todo en planes de recuperación de largo aliento, como
los de rehabilitación nacional llevados a cabo en Mede-
llín luego de Pablo Escobar, la militarización de amplias
zonas en el Valle y, podría decirse, también la seguridad
en Bogotá está muy relacionada con los cantones milita-
res y la Administración Nacional).
En efecto, el marco nacional de conflicto armado,
como se ha venido diciendo, implica una serie de proble-
mas para la implementación de Políticas Públicas locales,
sobre todo en lo que se refiere a la seguridad. En tanto el
gobierno nacional ha tenido su atención centrada en la
confrontación armada contra la guerrilla, otras situaciones
han sido desatendidas. Una hipótesis que se manejaría al
respecto, es que el crecimiento del narcotráfico y su im-
portante relación con sectores de la política nacional es
resultado de la escasa atención que se le puso a los pro-
cesos sociales de las ciudades y cómo éstos se convertían
en grupos mafiosos cada vez más fuertes a la vista de to-
das las autoridades (desde el gobierno hasta la prensa).
Una vez el problema se hizo inmanejable, fue necesaria la
acción mixta y la participación de agencias extranjeras
para frenar el crecimiento del ‘cartel de Medellín’. Otro
poco sucede con el ‘cartel de Cali’. Por esto, el conflicto
armado es un marco, un contexto social y político que
influencia la toma de decisiones de agencias en todos los
ámbitos y dimensiones; afecta el proceso de formulación
539
David Fernando Ramírez Figueroa
de los problemas, afecta la implementación de políticas,
influencia la interpretación de los resultados, polariza a la
población y al gobierno, entre otros. El conflicto armado
no juega un papel en el escenario, ni tampoco es un fac-
tor; corresponde como un escenario en sí mismo, hace
parte del contexto en que la política de seguridad ciu-
dadana se desenvuelve, particularmente desde un nivel
discursivo y presupuestal.
4. CONCLUSIONES
La cuestión central de una Política Pública sobre segu-
ridad ciudadana, debe radicar en el contexto local (Ca-
macho, Otero & Acevedo, 2002). Esta es una afirmación
importante, puesto que determina que el gobierno na-
cional debe apoyar, y el gobierno local, junto con las au-
toridades locales, deben ser las que lleven el liderazgo en
estas iniciativas. Por ejemplo, en el caso de Medellín, du-
rante los cuatro años de gobierno de César Gaviria (1990-
1994), se trató de implementar una política particular; de
alguna manera tratar el caso de la ciudad más violenta
del país. Ahora se llega a la necesaria conclusión de que
hay obstáculos muy fuertes a cualquier acción por parte
del gobierno en materia de Política Pública de seguridad,
y que definirá el carácter de dicha política y su necesa-
ria aplicación. Una, la deficiencia de la administración
de justicia: en todo caso, las poblaciones que son paci-
ficadas por vías militares retoman la violencia o la mani-
fiestan de otras formas menos organizadas, en la medida
en que el Estado no cubre la demanda de justicia y no
540
La política de seguridad ciudadana
necesariamente en los grandes casos, sino en las peque-
ñas disputas y conflictos que se viven cotidianamente (cfr.
Alejandro Linares Castillo, PNR); esto, que de todas formas
ya ha sido reiterado, es necesario complementarlo con la
realidad en la que viven los agentes de policía que cubri-
rían las zonas (comunas en Medellín y Cali, localidades en
Bogotá), y la capacidad técnica de la Fiscalía y Medicina
Legal, en términos de investigación.
Segunda, poderosos sentimientos e ideas que se habían
construido alrededor de los grupos juveniles de delincuen-
cia, o los grupos de milicias populares, habían hecho muy
difícil su integración a la vida en comunidad, los cuales
pueden ser derribados solamente con acciones positivas
por parte de los grupos desmovilizados, y con el apoyo a
la comunidad para que acepte dichas acciones. Tercera,
los escasos equipamientos con que las comunidades más
violentas de la ciudad cuentan, hace necesaria una in-
versión importante en construcción de espacios públicos,
escuelas y centros deportivos, que hagan las veces de lu-
gares de sana convivencia o espacios en donde se pue-
dan dirimir los conflictos. Así mismo, es necesario incluir la
idea de los presupuestos participativos, que en Medellín,
con algún apoyo del Plan Nacional de Rehabilitación116,
116 Programa impulsado por el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986), por medio del cual se disponían mecanismos de reincorporación a la vida civil a la población guerrillera, comprendiendo capacitación, jornadas de memoria histórica, indemnización y reparación a víctimas, pero sobre todo, una muy significativa am-nistía a miembros de los ejércitos armados ilegales que se encontraran en negocia-ciones de paz con el gobierno. Este programa duró en firme hasta el gobierno de Cesar Gaviria. Como referencia para profundización, se puede observar el siguien-te documento web: http://www.bdigital.unal.edu.co/1422/6/05CAPI04.pdf.
541
David Fernando Ramírez Figueroa
pero con el liderazgo del gobierno local y el apoyo de
organizaciones locales, ha permitido focalizar la inversión
pública en los sectores más marginales de la ciudad, lo
cual ha generado una revaloración de las autoridades
del Estado, si bien con excepciones frente a la justicia y la
policía. Así, podemos ver que las estrategias exitosas que
se pueden implementar desde el Estado, deben partir por
reconocer autonomía a gobiernos locales, presupuestos
locales y participativos, y planes de acción que sean flexi-
bles ante los cambios que se presenten y que se adap-
ten a las condiciones históricas de la población en cues-
tión (mencionar unas estrategias, cuyo asidero teórico no
puede incluirse: jueces de paz, conciliadores en equidad,
foros comunitarios, presupuestos participativos, coopera-
tivas de vigilancia atadas al control de agencias estatales
de seguridad, control del porte de armas, entre otras, las
cuales han tenido menos eco por parte de las administra-
ciones locales de Bogotá y Cali). Esto, solo por mencionar
el caso de Medellín, que es más bien emblemático.
En suma, si hemos de hablar de Política Pública de
seguridad ciudadana, debemos empezar por decir
que el problema no es el mismo que el de la violencia,
y por lo tanto sus formas de solución no deben ser las
mismas. Se ha planteado históricamente que la mejor
forma de hacer frente a esta problemática es la vía
militar, pacificando actores armados, y que a partir de
allí va a surgir renovada la seguridad en las ciudades,
pero parece que no hay tal. La doctrina de seguridad
542
La política de seguridad ciudadana
nacional ha tenido, sin duda alguna, mucha influencia
en el tratamiento que se le da a esta cuestión, y los go-
biernos nacionales de las últimas dos décadas no han
hecho mucho esfuerzo para salirse de esa concepción,
muchas veces tratando de salir del paso (muddling
through), evitando los males peores. No se trata enton-
ces de una política de ámbito nacional como puede
ser la seguridad social, la educación, la justicia; de un
orden diferente, la seguridad ciudadana debe partir de
un enfoque local, adaptable, ajustable, modificable,
etc. Ahora, en el contexto nacional, es cuestión tam-
bién del conflicto armado, pero su influencia tiene que
ver más con la polarización que construye en la socie-
dad que con la realidad social de las ciudades. En otras
palabras, si bien el conflicto armado interno representa
un fuerte obstáculo, no hay razón para que los gobier-
nos locales no puedan empezar a implementar políti-
cas de seguridad que tiendan a mejorar la calidad de
vida de los ciudadanos. Por tanto, mal haríamos en ligar
todas las razones de esta problemática al conflicto, sin
tener en cuenta todo un contexto rico en detalles y pro-
fundamente más complejo.
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19Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del
Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información
Geográfica, SIGCarlos Armando Rodríguez117
Alejandra María Agudelo118
Angélica María Sánchez119
Resumen
El presente escrito es un informe técnico sobre los
avances realizados en el Proyecto Atlas Arqueológico
de Colombia -nodo suroccidental- en su primera fase;
una propuesta elaborada por el Instituto Colombiano
de Antropología e Historia, ICANH, que vincula varias
instituciones de carácter nacional, y cuyo objetivo prin-
117 Magíster en Historia/Instituto de Arqueología. Moscú. U.R.S.S. - Doctorado en Historia y Arqueología / Universidad Estatal de Voronech. U.R.S.S. Docente-Investigador Universidad del Valle (Departamento de Artes Visuales). Director del Museo Arqueológico Julio César Cubillos de la Universidad del Valle. Correo: carlos.a.rodriguez@correounivalle.edu.co.118 Antropóloga-Magíster en Antropología / Universidad de Antioquia. Antropóloga Corporación GAIA y consultora independiente. Correo: alejagu@gmail.com.119 Economista e Historiadora / Universidad del Valle. Investigadora y Curadora Museo Religioso, Étnico y Cultural de la Secretaría de Cultura y Turismo de Santia-go de Cali. Correo: angelsa8@hotmail.com.
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
cipal es georeferenciar la información arqueológica
más relevante del país, a partir de informes y publica-
ciones arqueológicas, los Planes de Ordenamiento y
Desarrollo Municipal y las colecciones arqueológicas
de los municipios.
El Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia cons-
tituye un caso de implementación de las principales
políticas de conservación del patrimonio arqueológi-
co de la nación (Ley 1185 de 2008, Constitución Po-
lítica de 1991, Ley 197 de 1997, Decreto 833 de 2002,
Decreto 763 de 2009, Decreto 1151), que al tiempo
analiza la concepción de las mismas en los Planes
Territoriales y de Desarrollo municipales de la región
de estudio. Esta información fue consignada en un
Sistema de Información Geográfica, SIG, que se en-
cuentra disponible para consulta pública vía web en
la página del Instituto Colombiano de Antropología e
Historia, ICANH.
Palabras claves: arqueología, patrimonio, atlas ar-
queológico de Colombia, ICANH, Sistemas de Informa-
ción Geográfica (SIG), política cultural política conserva-
ción, colombia
1. INTRODUCCIÓN
El proyecto Atlas arqueológico de Colombia, es una
iniciativa que se adelanta desde 2009 en el Instituto Co-
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Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo, Angélica María Sánchez
lombiano de Antropología e Historia, ICANH120, como
respuesta a la necesidad urgente que tienen el Institu-
to, los centros de investigación y las entidades guberna-
mentales y privadas para acceder de manera rápida y
confiable a la información arqueológica del país, bajo
un Sistema de Información Geográfica, SIG121.
El objetivo principal del Proyecto es construir un registro
sistematizado y con referencia cartográfica (geo-referen-
ciación) de información arqueológica, de manera que
permita establecer características y localización del patri-
monio arqueológico en el territorio nacional, así como fac-
tores sociales e institucionales que inciden positiva o nega-
tivamente en su conservación. Esto obedece a la prioridad
del ICANH en cuanto al levantamiento y la administración
del inventario del patrimonio arqueológico nacional, y la
gestión actualizada de la información arqueológica como
soporte para la investigación y la toma de decisiones de
las entidades territoriales públicas y privadas, que se encar-
gan de la planeación o desarrollo de los proyectos de in-
fraestructura física y productiva del país.
120 Conforme al Artículo 6 de la Ley 397 de 1997, el Instituto Colombiano de Antropo-logía e Historia (ICANH) es la Institución competente en el territorio nacional respecto al manejo del patrimonio arqueológico. Éste podrá declarar áreas protegidas en las que existan bienes arqueológicos y aprobará el respectivo Plan de Manejo Arqueológico. Es una entidad del Estado colombiano que busca garantizar la investigación, la pro-ducción y la difusión del patrimonio antropológico, arqueológico, histórico y etnográ-fico del país; a esta entidad corresponde la expedición de las Licencias de Excavación Arqueológica, así como la recolección de los informes de investigación arqueológica que debe realizarse por ley, en cada excavación llevada a cabo por los investigadores.121 “Presentación”. Tomado de: Atlas Arqueológico de Colombia. Recurso electró-nico disponible en: http://www.icanh.gov.co/?idcategoria=5366. Consultado el 03 de septiembre de 2012.
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
Los antecedentes que condicionaron la creación de
este proyecto están relacionados directamente con
el quehacer de la arqueología colombiana desde sus
inicios, específicamente con la ubicación y dispersión
geográfica de las evidencias encontradas en las exca-
vaciones arqueológicas122. Inicialmente, en la primera
mitad del siglo XX, la problemática se centró en ubicar y
limitar las áreas de las culturas arqueológicas que esta-
ban representadas en los vestigios materiales (cerámica
y líticos) ubicados en los museos; información que era
referenciada en mapas o imágenes acompañadas de
textos que permitieron efectuar un diagnóstico del es-
tado del conocimiento arqueológico de las regiones del
país (ICANH, 2009).
Ya para las últimas décadas del siglo XX, esta informa-
ción, además de la aportada por los nuevos datos reco-
lectados en campo, fue localizada sobre la cartografía
oficial aportada por el Instituto Geográfico Agustín Co-
dazzi, IGAC123. Ejemplos de estos trabajos lo constituyen
el Atlas Arqueológico de Antioquia, elaborado por el
Instituto de Estudios Regionales de la Universidad de An-
122 Autores como Hernández de Alba (1941), Bennett (1944), ICANH (1989), Acevedo et al (1995), Therrien y Enciso (1996), ISA (1999), Botiva (2000), Pia-zzini et al (2001), ICANH (2002-2008) y Alcaldía de Medellín (2006), entre otros, muestran los resultados obtenidos a partir de la utilización de diferentes medios y tecnologías para la espacialización de los datos arqueológicos.123 El Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC- es la entidad que en Colombia, se encarga de producir el mapa oficial y la cartografía básica del país; elaborar el catastro nacional de la propiedad inmueble; realizar el inventario de las carac-terísticas de los suelos; adelantar investigaciones geográficas como apoyo al desarrollo territorial; capacitar y formar profesionales en tecnologías de información geográfica y coordinar la Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales, ICDE.
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Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo, Angélica María Sánchez
tioquia (Acevedo, Botero & Piazzini, 1995), y el ejercicio
realizado por el ICANH para la sabana de Bogotá (The-
rrien & Enciso, 1996). Ahí la información fue consignada
en una base de datos en Excel y desplegada como
una capa en el software Autocad, aporte que permitió
visualizar espacialmente la información arqueológica.
Así, aproximadamente desde 1999, cuando se pre-
senta en la legislación los llamados Estudios de Impac-
to Ambiental, diferentes empresas relacionadas con la
construcción, la minería y la energía, entre otros, imple-
mentaron en sus estudios, a través del uso de los soft-
ware Arcview y Arcgis, capas adicionales con los datos
arqueológicos sumadas a las sociales, biológicas y es-
paciales, permitiéndoles evaluar de manera sistémica la
información ambiental (ICANH, 2009).
Dentro de este grupo que ya utiliza tecnologías de soft-
ware aplicado, cabe resaltar la labor desarrollada en el
2006 por el Instituto de Estudios Regionales de la Universi-
dad de Antioquia, quienes ubicaron sitios arqueológicos
y áreas con declaratorias de bienes de interés cultural
en el municipio de Medellín, llevando a cabo la jerar-
quización de áreas de potencial arqueológico y niveles
de restricción en el uso del suelo, con miras a alimentar
el POT municipal (Alcaldía de Medellín, 2006).
Por otra parte, desde el 2002 el ICANH viene realizan-
do el registro de sitios arqueológicos en una plataforma
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
SIG Arcview, a partir de la revisión de la bibliografía es-
pecializada disponible para varias regiones de Colom-
bia (ICANH, 2002-2008), experiencia que, sumada a la
necesidad de geo-referenciar las evidencias obtenidas
en excavaciones arqueológicas, originaron la formula-
ción del Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia.
En el planteamiento de los objetivos del proyecto, en
el desarrollo del mismo a través de herramientas tecno-
lógicas, y en la difusión que se hace a través de la pá-
gina web del ICANH, tiene lugar la implementación de
las principales políticas de conservación del patrimonio
histórico, arqueológico y cultural de la nación. De esta
manera se da cumplimiento a la Constitución Política
de Colombia, a la Ley de Registro Nacional de Patrimo-
nio Cultural y la Ley General de Cultura, entre otros, en
aspectos concretos que se muestran detalladamente a
continuación.
Constitución Política de Colombia, 1991. Artículo 63.
“Los bienes de uso público, los parques naturales, las
tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de res-
guardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los
demás bienes que determine la ley son inalienables,
imprescriptibles e inembargables”124. De igual forma, en
el Artículo 72 se establece que
124 Ver Constitución Política de la República de Colombia, 1991. Artículo 63.
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Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo, Angélica María Sánchez
[…] El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad na-cional, pertenecen a la Nación y son inalienables, in-embargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener los grupos étnicos asen-tados en territorios de riqueza arqueológica125.
Ley 397 de 1997, Artículo 14. Registro Nacional de Pa-
trimonio Cultural.
La Nación y las Entidades Territoriales estarán en la obligación de realizar el registro del patrimonio cultural. Las Entidades Territoriales remitirán periódicamente al Ministerio de Cultura sus respectivos registros, con el fin de que sean contemplados en el registro Nacional del Patrimonio Cultural. El Ministerio de Cultura reglamenta-rá lo relativo al registro y definirá las categorías de pro-tección aplicables a los diversos tipos de bienes regis-trados, en coordinación con las Entidades Territoriales126.
Decreto 833 de 2002, por el cual se reglamenta par-
cialmente la Ley 397 de 1997 en materia de Patrimonio
Arqueológico Nacional. Artículo 14.
Registro de bienes integrantes del patrimonio arqueológi-co. Compete al Instituto Colombiano de Antropología e Historia llevar un registro de bienes integrantes del patrimo-nio arqueológico, el cual tendrá propósitos de inventario, catalogación e información cultural. El registro de bienes integrantes del patrimonio arqueológico se mantendrá
125 Ver Constitución Política de la República de Colombia, 1991. Artículo 72126 Ver Ley General de Cultura – Ley 397 de 1997. Artículo 14.
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
actualizado y se integrará al Registro Nacional del Patrimo-nio Cultural que administra el Ministerio de Cultura. El Insti-tuto Colombiano de Antropología e Historia reglamentará de manera acorde con el Registro Nacional del Patrimonio Cultural, la forma, requisitos, elementos, informaciones y demás atributos necesarios, a efectos de mantener un ad-ecuado registro. El Instituto Colombiano de Antropología e Historia realizará el registro de que trata este Artículo de manera oficiosa o a solicitud de tenedores de bienes in-tegrantes del patrimonio arqueológico. En ningún caso el registro de bienes integrantes del patrimonio arqueológi-co, cuya tenencia se mantenga radicada en quien haya entrado por alguna causa en la misma, conferirá derechos de prohibido el ejercicio sobre los respectivos bienes, según lo previsto en la Constitución Política en las normas vigen-tes y en el presente Decreto127.
Ley 1185 de 2008, por la cual se modifica y adiciona
la Ley 397 de 1997 –Ley General de Cultura, Artículo 9.
Registro de bienes de interés cultural.
La Nación, a través del Ministerio de Cultura y sus enti-dades adscritas (Instituto Colombiano de Antropología e Historia y Archivo General de la Nación), así como las entidades territoriales, elaborarán y mantendrán actu-alizado un registro de los bienes de interés cultural en lo de sus competencias. Las entidades territoriales, el Insti-tuto Colombiano de Antropología e Historia y el Archivo General de la Nación, remitirán anualmente al Ministerio de Cultura, la Dirección de Patrimonio y sus respectivos registros, con el fin de que sean incorporados al Registro Nacional de Bienes de Interés Cultural. El Ministerio de Cultura reglamentará lo relativo al registro128.
127 Ver Decreto 833 de 2002, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 397 de 1997 en materia de Patrimonio Arqueológico Nacional y se dictan otras disposiciones. Artículo 14.128 Ver Ley 1185 de 2008. “Por la cual se modifica y adiciona la Ley 397 de 1997 - Ley General de Cultura - y se dictan otras disposiciones”. Artículo 9.
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Decreto 763 de 2009, Artículo 55, Numeral 3: Autoridad
competente:
El Instituto Colombiano de Antropología e Historia -ICANH- es la única entidad facultada por las disposicio-nes legales para aplicar el régimen de manejo del pat-rimonio arqueológico tanto en el nivel nacional, como en los diversos niveles territoriales. Le compete al ICANH: elaborar y mantener actualizado el registro de bienes arqueológicos, Áreas Arqueológicas Protegidas y sus Áreas de influencia 129.
Decreto 1151. Gobierno en línea. Por el cual se es-
tablecen los lineamientos generales de la Estrategia de
Gobierno. “Trámite que puede ser realizado por medios
electrónicos a través del portal de una entidad, ya sea
de manera parcial en algunos de sus pasos o etapas,
o total, hasta obtener completamente el resultado re-
querido, localización y delimitación de las regiones con
registro de sitios arqueológicos”130.
2. METODOLOGÍA
El proyecto concebido como una herramienta de
apoyo a la gestión del patrimonio arqueológico de la
Nación, se vincula inicialmente a la Infraestructura Co-
lombiana de Datos Espaciales liderada por el Instituto
Geográfico Agustín Codazzi, IGAC, buscando a futuro
129 Ver Decreto 763 de 2009. Artículo 55. Numeral 3.130 Ver Decreto 1151. Gobierno en Línea. República de Colombia, Ministerio de Comunicaciones. Versión on-line, disponible en: http://www.oas.org/juridico/spa-nish/mesicic3_col_dec1151.pdf.
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
la consolidación de un Sistema Nacional de Registro Ar-
queológico, administrado por el ICANH, que se articule
al Sistema Nacional de Información Cultural-SINIC del
Ministerio de Cultura, así como a otras entidades del
orden nacional (ICANH, 2009, p. 6).
Los propósitos mencionados se materializan en la
construcción de la plataforma de consulta on-line, don-
de la información arqueológica recolectada podrá
ser consultada a través de cartografía, datos numéricos
relacionados con el territorio y gráficos estadísticos que
respondan a necesidades no solo de arqueólogos e in-
genieros civiles, sino de la comunidad científica y el pú-
blico en general, de manera que toda la población que
tenga acceso a Internet conozca los resultados de las
investigaciones arqueológicas que se realizan en el terri-
torio nacional.
Para llevarlo a cabo, es necesaria la construcción de
un Sistema de Información Geográfica -SIG-. Este consis-
te en un sistema de computación que permite cartogra-
fiar datos (que pueden provenir de planillas, bases u otras
fuentes), cuando éstos previamente cuentan con referen-
cias geográficas, es decir, localizados en coordenadas X
(este-oeste), Y (norte-sur), y en muchos casos Z (altura).
De esta manera la información arqueológica plana (pro-
veniente de escritos, investigaciones, publicaciones, entre
otros), se transforma en un objeto cartográfico visual.
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Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo, Angélica María Sánchez
Teniendo en cuenta los requerimientos de recursos,
personal y tecnología que implica la construcción de
un Sistema de Información Geográfica, SIG, se hizo ne-
cesaria la concurrencia de diversas entidades públicas
y privadas para su diseño, puesta en marcha y opera-
ción. De esta manera se vincula al proyecto la Agencia
Nacional de Hidrocarburos - ANH, el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, IGAC; el Fondo Financiero de Proyectos
de Desarrollo, FONADE; La Universidad del Valle, la Uni-
versidad del Magdalena y la Universidad de Antioquia.
El proyecto se formuló en dos fases: en la primera, con-
cluida en el mes de noviembre de 2010, se llevó a cabo
el diseño, la alimentación preliminar y el ajuste del sistema
de información; en la segunda, que se adelanta actual-
mente, se está realizando la alimentación final y tendrá
lugar la promoción y divulgación de los resultados del At-
las. La experiencia que se quiere mostrar en este artículo,
está basada en el desarrollo de la primera fase, específi-
camente para la región suroccidental del país.
La ejecución de esta primera fase del proyecto,
se llevó a cabo a través de cuatro ejes distribuidos
territorialmente: el primer eje llamado ICANH y con sede
en Bogotá, tiene a su cargo la coordinación general del
proyecto, el enlace con las entidades que participen del
mismo y el levantamiento, y la sistematización de la infor-
mación disponible para el centro y oriente del país. Los
ejes restantes corresponden a equipos de investigación
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
localizados en la Universidad de Antioquia (eje occiden-
tal), Universidad del Magdalena (eje norte) y la Universi-
dad del Valle (eje suroccidental), a la que correspondió
el procesamiento y sistematización de la información ar-
queológica disponible para los departamentos del Cau-
ca, Valle del Cauca, Quindío y Nariño.
2.1 Articulación de la información arqueológica al SIG: el eje suroccidental
Este eje que comprendió los departamentos de Cauca,
Valle del Cauca, Quindío y Nariño, fue asignado a la Uni-
versidad del Valle, entidad encargada de llevar a cabo
la recolección y el análisis de los datos en estos departa-
mentos para alimentar el SIG. Este proceso de alimenta-
ción se desarrolló a través de un aplicativo de captura131,
en el que los datos, una vez georeferenciados (ligados a
coordenadas geográficas), eran ingresados teniendo en
cuenta la procedencia, las características y las entidades
o investigadores responsables de su reporte.
Lo que permite el aplicativo es ingresar la informa-
ción de los sitios excavados, la ubicación geográfica
de estos, los resultados obtenidos y su datación y los
investigadores responsables del reporte. Por otra parte,
también se ingresaban los datos y coordenadas de las
colecciones arqueológicas públicas y privadas, así como
el reporte de los Planes de Ordenamiento y Desarrollo
131 Se trata de un formato digital para ingresar la información al SIG, disponible vía web.
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Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo, Angélica María Sánchez
Municipales que contemplaban la protección al patri-
monio arqueológico en las respectivas ciudades de la
región estudiada. Este proceso fue desarrollado por la
Universidad del Valle, a través del Museo Arqueológico
Julio César Cubillos.
El equipo de trabajo buscaba analizar la protección al
patrimonio arqueológico en los Planes Municipales de
Desarrollo y e n l o s Planes de Ordenamiento Territo-
rial; investigar las colecciones arqueológicas (públicas y
privadas); estudiar los informes y publicaciones arqueo-
lógicas realizadas a partir de las prospecciones en la re-
gión, de manera que se describieran los sitios en los que
se realizaron excavaciones, la presencia (o ausencia) de
material arqueológico en ellos, la descripción y datación
del material encontrado, los estados de conservación,
el potencial arqueológico de cada una y, finalmente,
los investigadores responsables de estos reportes.
Con respecto al suministro de información por parte
de las entidades municipales públicas y privadas, hubo
gran disposición de éstas para con la gestión del Proyec-
to Atlas; mientras que el uso de las páginas web oficiales
de municipios y departamentos fue precisa y útil, en la
medida que permitieron ordenar y cuantificar las dife-
rentes investigaciones sobre el patrimonio arqueológico
de la región, así como la protección contemplada en
la Planeación municipal y departamental. En definitiva,
el proceso de recolección se cumplió con éxito y logró
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
establecer contactos entre la Universidad y Corporacio-
nes, Gobernaciones, Alcaldías, Casas de Cultura, Mu-
seos, Bibliotecas y Centros de Documentación.
Las dificultades técnicas del proceso se presentaron
en el análisis de los textos arqueológicos más antiguos.
Estos en general utilizaban sistemas de coordenadas he-
terogéneos e imprecisos, distintos a los utilizados en la
actualidad (en algunos casos definitivamente no los uti-
lizan, o ubican los hallazgos a través de la distancia con
respecto a puntos específicos, como cabeceras munici-
pales, ríos o haciendas). En este caso y en general para
la validación de la información suministrada por los in-
formes, se hizo uso del paquete cartográfico entregado
por el IGAC, así como de los programas GPS Utility (en la
transformación de las coordenadas) y Google Earth (en
la comprobación de las coordenadas reportadas).
3. RESULTADOS
Al finalizar esta primera etapa del proyecto para el
eje suroccidental, se encontraron en total 181 textos ar-
queológicos, es decir, reportes y publicaciones a partir
de investigaciones y prospecciones arqueológicas. En
las mismas se lograron identificar 779 sitios excavados y
reportados y 864 hallazgos arqueológicos. Se pudieron
estudiar un total de 155 Planes Municipales de Desarrollo,
mientras que en toda la región se pudieron identificar 35
colecciones arqueológicas (privadas y públicas).
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Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo, Angélica María Sánchez
Los datos de Sitios, Municipios y Colecciones, se des-
agregan por región en la Tabla 1. Las referencias biblio-
gráficas no se atribuyen a una u otra región, primero, por
disposición del sistema de consulta, segundo, porque al-
gunas investigaciones abarcan más de un departamento
al tiempo, en tanto el ordenamiento territorial prehispáni-
co generalmente no corresponde al contemporáneo.
Tabla 1. Datos ingresados al Aplicativo por Departamento
Valle Cauca Quindío Nariño TOTALSitios 342 90 92 255 779
Municipios 41 38 12 64 155
Colecciones 11 6 7 11 35
Fuente: elaboración propia (resultados de la investigación).
Teniendo acceso a la información enviada en forma
de reportes por el IGAC a partir de los datos ingresados
en el aplicativo de captura, se pudieron realizar algu-
nas observaciones preliminares y comparaciones entre
los departamentos que hicieron parte del eje. Una for-
ma práctica de realizar estas comparaciones es a tra-
vés de imágenes, por lo que se presenta el Gráfico 1. El
análisis de este Gráfico muestra como, aunque Nariño
es el departamento con mayor número de municipios
ingresados al aplicativo (64), es el Valle del Cauca el
que reporta la mayor cantidad de sitios a partir de in-
vestigaciones arqueológicas (342) y, proporcionalmente
el Quindío, mayor proporción de museos por municipio.
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
Gráfico 1. Comparación de los datos ingresados al Aplicativo por Departamento -a partir de los datos de la Tabla 1-
Fuente: elaboración propia (resultados de la investigación).
El SIG, una vez terminado y puesto a disposición de la
comunidad en general, estará en capacidad de arrojar
resultados numéricos, gráficos y por supuesto cartográ-
ficos, que facilitarán la visualización de la información
con respecto al territorio, a través de la superposición
de capas. La Tabla 1, el Gráfico 1 y el Mapa 1 son ejem-
plos explícitos de esta función, y el siguiente apartado
constituye tan solo un ejemplo de los análisis que se
pueden realizar a partir de la georreferenciación de los
datos arqueológicos.
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Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo, Angélica María Sánchez
Mapa 1. Distribución de los sitios arqueológicos en la región de estudio
Fuente: imagen reporte mostrada por el SIG, Atlas Arqueológico de Colombia.
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
3.1 El Valle del Cauca: un caso de estudio
El Mapa 1, arrojado por el SIG (en fase de desarro-
llo), muestra la concentración de sitios explorados en
los departamentos de Valle del Cauca, Cauca, Nariño
y Quindío. Tal situación visualizada a través de la distri-
bución de los sitios, no solo muestra un panorama de la
arqueología en esta región del país, sino que plantea
algunos interrogantes, fuentes potenciales de estudio e
investigación.
Un ejercicio podría girar en torno al análisis del caso
del Valle del Cauca y su relativa abundancia de sitios
excavados, en comparación con los otros tres departa-
mentos que componen el eje. Al respecto, la antropólo-
ga Sonia Blanco, advierte que no se deben identificar los
asentamientos prehispánicos con los hallazgos reporta-
dos en investigaciones científicas, dado que en muchos
lugares de Colombia podrían existir asentamientos que
aún no han sido encontrados (Sánchez, 2010). Por tan-
to, un primer análisis se realizaría sobre la abundancia
de investigaciones (a partir de excavaciones arqueo-
lógicas) en el departamento del Valle del Cauca, con
respecto a la región estudiada.
Al respecto, se plantean las siguientes hipótesis:
• La región arqueológica de Calima Darién, como
pionera en investigaciones arqueológicas desde
los años setenta.
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Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo, Angélica María Sánchez
• Continuidad de las instituciones que promueven la
conservación y la investigación en la región y su
carácter departamental.
• Consideración de la protección al patrimonio ar-
queológico dentro de los planes departamentales
y municipales, especialmente los concernientes al
ordenamiento territorial (Gráfico 2).
• La difusión que llevan a cabo los museos arqueoló-
gicos del departamento.
• Proyectos de infraestructura llevados a cabo en la
región.
En la década de los años treinta, iniciaron las investiga-
ciones arqueológicas en la región Calima de la mano de
Warwick Bray y James Ford, debido en parte a labores de
rescate realizadas a raíz del saqueo que empezó a obser-
varse en la región. Para la década de los setenta tiene lu-
gar el auge de investigaciones que atrajo arqueólogos del
exterior como Karen Olson Bruhns y Henry Wassén, al tiem-
po que suscitó el interés de científicos de la región como
Inés Sanmiguel, Álvaro Chávez, Ana María de Caldas, Ma-
rina Villamizar, Clemencia Plazas, y otros (Bray, 1976).
En ese momento también llegó a la zona el apoyo de
instituciones como la Fundación Pro-Calima, impulsando
aún más la investigación gracias al aporte de recursos
para los arqueólogos, así como para el desarrollo de las
investigaciones y las primeras dataciones que se realiza-
ron en esa década (Herrera, 1984). Para 1967 se fundó
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
el Centro Regional de Investigación Arqueológica-CRIA
que en 1994 pasaría a ser el Museo Arqueológico Julio
César Cubillos, en honor a su primer director; desde este
Museo también se apoya la investigación arqueológica
en la región (Sánchez, 2010).
Al mismo tiempo, un gran aporte a la investigación ar-
queológica en el Valle del Cauca y sus alrededores re-
cae en el Instituto de Investigaciones Científicas del Va-
lle- INCIVA creado en 1979, que más adelante pasó a ser
el Instituto para la Investigación del Patrimonio Cultural y
Natural del Valle del Cauca, conservando la misma sigla.
El INCIVA es una Institución gubernamental de orden de-
partamental destinada a la investigación, promoción,
preservación y uso sostenible del patrimonio natural y
cultural del Valle del Cauca (INCIVA, 2010).
Gráfico 2. Componente arqueológico en la Planeación municipal en el Valle del Cauca
Fuente: elaboración propia (resultados de la investigación).
Por otra parte, el INCIVA, al ser una dependencia de
la Gobernación del Valle del Cauca, tiene participación
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Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo, Angélica María Sánchez
en el Plan de Desarrollo Departamental, lo que represen-
ta “recursos para la inversión destinados a la preserva-
ción, investigación y difusión de la biodiversidad y del
patrimonio cultural, turístico, natural y arqueológico del
Valle del Cauca” (Gobernación del Valle del Cauca,
2008). Al mismo tiempo, es esta la Institución que en el
departamento está encargada de hacer cumplir las le-
yes tendientes al rescate y la protección del patrimonio
arqueológico y cultural, lo que ha logrado permear las
disposiciones que en tal sentido se han estipulado en los
Planes Municipales, especialmente en los Planes de Or-
denamiento Territorial, tal como lo muestra el Gráfico 2.
Esta Institución construyó el Museo Arqueológico Ca-
lima en la zona de Darién, que empezó a funcionar
desde 1994 como Centro institucional dedicado a las
investigaciones y la divulgación arqueológica del Valle
del Cauca, además de financiar las investigaciones ar-
queológicas realizadas en la región. Al igual que esta
Institución, el Museo Arqueológico Julio César Cubillos
(a través de la Universidad del Valle) financia las investi-
gaciones arqueológicas de la región, aunque no en la
misma proporción en que lo hace el INCIVA.
Otros museos de la región no aportan recursos para la
investigación, pero cumplen un papel fundamental en
la difusión del patrimonio arqueológico y cultural entre
las distintas generaciones del Valle del Cauca; mientras
las colecciones privadas reportadas ante ICANH cum-
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Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
plen un papel de igual importancia en la conservación
de este patrimonio.
Finalmente, deben señalarse las labores de infraestructu-
ra y urbanizaciones de vivienda que han tenido lugar en el
Valle del Cauca, en donde se han llevado a cabo impor-
tantes investigaciones arqueológicas. En este punto con-
vergen los factores anteriores, ya que han sido proyectos
en los cuales se ha cumplido la protección al patrimonio
arqueológico, histórico y cultural del Valle, gracias también
a las instituciones que han estado presentes para que el
cumplimiento de esta ley sea posible. Un ejemplo claro
lo constituyen el Gasoducto de Occidente, obra de gran
magnitud que permitió una importante secuencia de in-
vestigaciones arqueológicas por su recorrido, pero también
los diferentes proyectos de vivienda que, en cumplimiento
de la ley, han solicitado la asistencia de los arqueólogos,
cuando han encontrado asentamientos prehispánicos.
4. CONCLUSIONES
Con la creciente acumulación de información y es-
tudios arqueológicos, y la necesitad de divulgarlos y
consultarlos, los Sistemas de Información Geográfica,
SIG, cobran gran importancia dentro del ejercicio de los
arqueólogos, específicamente en el cruce y la georefe-
renciación de la misma para establecer, de manera di-
námica, antecedentes o necesidades de investigación
relacionadas con el territorio. La disposición de la infor-
mación arqueológica incorporada en la construcción
567
Carlos Armando Rodríguez, Alejandra María Agudelo, Angélica María Sánchez
del SIG que comprende el proyecto Atlas Arqueológico
de Colombia, será útil para arqueólogos, ingenieros y
la comunidad científica; para las entidades nacionales
encargadas de la protección del patrimonio arqueológi-
co de la nación a partir del análisis de resultados arroja-
dos por la plataforma de consulta, y para la comunidad
en general interesada en este tipo de información.
El Programa ofrecerá un amplio panorama de las in-
vestigaciones que se han llevado a cabo en la región,
así como de la protección al patrimonio arqueológico
considerado en la Planeación municipal. Permitirá agili-
zar el análisis de la distribución regional de los diferentes
hallazgos, y al mismo tiempo cruzar variables en tiempo
y espacio de los contextos arqueológicos. Así, en los es-
tudios de carácter arqueológico que usen el Atlas ar-
queológico, sería posible ilustrar los asentamientos halla-
dos, la adaptación a diversos ambientes, la presencia de
recursos diferenciados y de áreas agrícolas, entre otros.
El proyecto Atlas Arqueológico de Colombia consti-
tuye una herramienta analítica que posibilita una bue-
na planificación y control de los bienes arqueológicos,
en busca de mecanismos prácticos y legales para la
divulgación, protección y conservación del patrimonio
arqueológico y, específicamente, para la gestión ar-
queológica a partir de la discusión y el debate, de la
cualificación de la información en términos de políticas
de gestión del patrimonio y de planificación del territorio.
568
Proyecto Atlas Arqueológico de Colombia: implementación de la Política de Conservación del Patrimonio Arqueológico a través de un Sistema de Información Geográfica, SIG
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573
Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada
20Panorama Institucional e
Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000.
Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico132
Jefferson Carmona Maldonado133
Gleidy Alexandra Urruego Estrada134
Resumen
La Ley 617 de 2000 se constituyó en una de las decisio-
nes de política fiscal más importantes en el marco de la
crisis fiscal nacional y territorial a finales de la década de
los años 90, como prueba fehaciente de la dependen-
cia que el Estado Central ejerce sobre las entidades terri-
toriales. Como norma implementa un límite de gastos de
132 Este artículo es producto del proyecto de investigación: “Gobernabilidad De-mocrática Territorial para el Desarrollo Institucional. Una salida a la crisis de ca-tegorización departamental y municipal y el saneamiento fiscal en Colombia.”, fi-nanciado por la ESAP (Escuela Superior de Administración Pública), en el período agosto 10 de 2012 a diciembre de 2012, ejecutado por el Grupo de Investigación en Política, Derecho y Gestión Pública de la ESAP, categoría A en Colciencias. Dirección: Calle 51 # 10 B 23Medellín, Colombia.133 Administrador Público. Escuela Superior de Administración Pública (APT) Territo-rial Antioquia-Chocó. Correo: jcarmonam@unal.edu.co-jefersoncm8@hotmail.com. 134 Administradora Pública. Escuela Superior de Administración pública. Estudian-te de Maestría en Hábitat III semestre. Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín. Correo: gleidy.urrego@gmail.com.
574
Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico
funcionamiento según la categorización respecto a los
ingresos propios de los cuales habla la misma Ley, incluso
contempla la extinción de aquellos municipios financie-
ramente no viables.
La Ley contiene una cantidad de instrumentos para sol-
ventar la crisis fiscal en la que se encontraba el país. En el
presente artículo se pretende dilucidar los antecedentes,
los riesgos, las salvedades y las dilaciones de la Ley de sa-
neamiento fiscal enmarcada en la categorización de los
entes territoriales en el marco de la Gobernabilidad Demo-
crática territorial. Además, se pretende presentar un marco
de referencia sobre el cual las entidades se basen, con el
fin de logar el cometido constitucional y del ámbito nacio-
nal, como entidad fundamental de la división política-ad-
ministrativa del Estado y gestor de sus propios intereses.
Palabras clave: Categorización, saneamiento fiscal, en-
tes territoriales, gobernabilidad democrática, política fiscal.
1. INTRODUCCIÓN
El papel contemporáneo del Estado se encuentra en
un proceso amplio de revisión en cuanto a los fines y fun-
ciones que le han caracterizado, entre los que se desta-
ca la protección a la soberanía, la población y el territo-
rio, así como la provisión del sistema económico, jurídico
y político. Son los cambios presentados en cada una de
estas funciones, los que proporcionaran y visualizarán
las condiciones del sistema de gobernabilidad abierto,
575
Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada
legítimo y descentralizado, sobre el cual se establece-
rán acciones territoriales para lograr la plena autonomía
promulgada en la Constitución Políticas de 1991.
Desde esta perspectiva, el papel del Estado moderno se
caracteriza por la reglamentación entre lo público y priva-
do, la democratización del bienestar colectivo, radicado
en la prestación de servicios públicos por mandato cons-
titucional, y la seguridad social. Un Estado moderno que
enfoca sus planes y políticas institucionales hacia el forta-
lecimiento de la gobernabilidad, la cual exige por fuerza
propia un sistema de procesos, relacionados con sus com-
petencias administrativas y fiscales descentralizadas.
Ahora bien, las competencias del Estado en la con-
temporaneidad, evidenciarán su idoneidad en asuntos
de gobernabilidad interna, cuya exigencia incorpora la
estructuración de asuntos de capacidad fiscal. Por un
lado, competencias en la operatividad del gasto público
y, por el otro, de legislación que le permita tal maniobra.
Entre lo fiscal y la legislación, ampliamente desplegado
en los ámbitos nacional y territorial, la estructuración del
proceso denominado descentralización, ha servido para
definir el marco de trabajo sobre el que debe ser abor-
dado la relación de poder estatal y local. En este senti-
do, el orden de poderes se conserva en el Estado cen-
tral, restando, en cierta forma, capacidad de gestión a
los entes particularmente locales y regionales.
576
Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico
El estudio permanentede las competencias del Esta-
do en la contemporaneidad, en relación con sus debe-
res institucionales, administrativos y sobre todo fiscales,
deben abordarse en el marco de la gobernabilidad en
los ámbitos locales y nacionales. De igual modo, la go-
bernabilidad se aborda en el marco de las Leyes de ra-
cionalización del gasto y de saneamiento fiscal, como
problema que, en cierta medida, son políticas contra-
rias al modelo descentralizador planteado en la Cons-
titución Política de 1991. El fundamento se encuentra
en que las normas de política fiscal son redactadas de
manera generalizada, sin tener en cuenta que cada
entidad territorial asume la prestación de los servicios
en situaciones diferenciadas, acorde con sus dinámicas
de contexto.
El objetivo del presente artículo es una descripción del
panorama institucional e impacto fiscal territorial. Éste
es creado al amparo de la Ley 617 de 2000, donde se
señalan las restricciones y limitaciones para el desarrollo
socioeconómico en los entes territoriales; así como tam-
bién presenta e incide en los procesos de gobernabili-
dad territorial que es local. El texto está estructurado en
tres momentos; en el primero se presentan los aspectos
metodológicos; en el segundo, se esbozan los resulta-
dos de la política fiscal en los entes territoriales; finalmen-
te, se presentan las conclusiones.
577
Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada
2. METODOLOGÍA
Los resultados que se presentan en este artículo, par-
tieron de un enfoque deductivo- exploratorio, en el cual
el método de recolección de la información fue la lec-
tura de la Ley 617 de 2000, así como otros textos com-
plementarios al análisis de ésta en un marco estatal; se
destaca el uso de ficheros de registro bibliográfico, que
permitieron resaltar las palabras claves, el enfoque, las
ideas centrales y secundarias; el fichero bibliográfico
que se realizó a la Ley 617 de 2000, permitió identificar
elementos de implementación fiscal que se comparó
con la realidad territorial local.
Igualmente, se exploró la aplicabilidad de la Ley 617
de 2000, su relación con la noción de gobernabilidad y
su incidencia. En este proceso, la lectura analítica fue in-
dispensable, pues de allí se relacionaron las disposiciones
normativas propuestas en la Ley con el actual desarrollo
institucional en materia territorial, donde se consideraron
los escenarios actuales en materia fiscal, las decisiones
presentes y posiblemente futuras en el ámbito local.
3. RESULTADOS
3.1 Antecedentes de la Política Fiscal y Financiera de las Entidades Territoriales
La configuración de la descentralización ha constitui-
do uno de los temas centrales de la discusión pública en
578
Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico
la historia de la democracia en Colombia y, en materia
fiscal, el malestar se ha concentrado en los ingresos que
le corresponden a las entidades territoriales, en raciona-
lizar los gastos de funcionamiento y en la definición de
competencias a los gobiernos locales bajo el amparo de
la Ley 617 de 2000 y demás normativas encaminadas a
enfrentar y sanear la crisis de los gobiernos territoriales. Al
respecto, argumenta Cabrera y Naranjo:
El criterio fijado en la Ley 617 de 2000, no se refiere al nivel de gastos de funcionamiento que debería tener el ente territorial en condiciones de eficiencia, sino al que está en posibilidad de pagar con los recursos que la Ley le au-toriza a gastar como porcentaje de los ingresos corrientes de libre destinación, tomando la categoría que fue fijada sobre el nivel de ingreso. Es decir, no se establece un límite a gastos de funcionamiento en relación con el nivel de competencias o sobre un esquema de evaluación de necesidades de gasto, sino sobre los ingresos (2003, p. 11).
Los primeros esfuerzos en Colombia para superar la
crisis fiscal, se dio a partir del año de 1968 con la expedi-
ción del Acto Legislativo 01, el cual otorgó a las entida-
des territoriales las primeras transferencias -situado fiscal-
que tenían como objeto atender los servicios de salud y
educación primaria por parte de los entes territoriales;
sumado a la participación del recaudo del impuesto a
las ventas con un incremento gradual y creciente de la
participación del tributo a partir de la Ley 12 de 1986.
Posteriormente se emite la Ley 14 de 1983 “por medio de
la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoria-
les y se dictan otras disposiciones”. En ella se estableció
579
Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada
la descentralización fiscal con relación al recaudo del
impuesto predial, industria y comercio, circulación, trán-
sito e impuesto de renta; además les otorgó a los entes
territoriales la facultad para sancionar, en caso de ser
necesario, a los evasores.
Posteriormente, se inicia el proceso de la descentra-
lización política con el Acto legislativo No. 1 de 1986, el
cual aprueba la elección popular de alcaldes. Cabe re-
saltar que un año antes ya se había dado pasos para el
avance en la regionalización del país con la expedición
de la Ley 76 de 1985. Pero es la Constitución política de
1991 la que otorgó a las entidades territoriales mayores
competencias y autonomía para el manejo de recursos
y el establecimiento de sus propios tributos, tal como lo
establece el artículo 287 de la Carta Política: “Las entida-
des territoriales gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses”, además “…podrán administrar los recursos
y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento
de sus funciones”.
Por lo anterior, los compromisos de los municipios se di-
reccionaron a la prestación de servicios públicos (salud,
educación y saneamiento) y los departamentos se cir-
cunscribieron como coordinadores y articuladores entre
el gobierno central y los gobiernos locales. Sin embargo,
la Constitución Política de 1991 concedió, a través del
situado fiscal, compromisos de gasto y participación de
los ingresos corrientes de la nación, donde pasaron del
580
Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico
1.6% del PIB en 1987 al 5.0 del PIB al finalizar los 90 (Eche-
verry, Fergusson & Querubín, 2004, p. 34).
Empero de la asignación de estos compromisos, las
entidades territoriales presentaron cifras elevadas de en-
deudamiento y mayores niveles de gasto, acompaña-
do de un creciente deterioro de las finanzas naciona-
les y locales. Así por ejemplo, desde la expedición de la
constitución de 1991 hasta finales de 1999 los gastos se
incrementaron del 9.44% al 19.18% en proporción al PIB
(Echeverry, & Et al, p. 34). Tras la delegación de respon-
sabilidades de la nación hacia las entidades territoriales,
y su constante incumplimiento en las obligaciones labo-
rales, la poca inversión social y de infraestructura y sus
constantes recursos provenientes del crédito, añadido a
su elevado pasivo pensional, fue necesaria la interven-
ción del Gobierno nacional para que implementara un
marco normativo que regulara los topes en los gastos de
funcionamiento e incentivara la inversión social,al igual
que el control del manejo fiscal y financiero.
La Ley 358 de 1997 reglamentó el artículo 364 de la
Constitución, el cual se refería al tema de endeudamien-
to tanto de las entidades territoriales como de la misma
nación. Esta Ley, pretendía controlar el manejo del en-
deudamiento, generar un ahorro que fuera suficiente
para cubrir el pago del servicio de la deuda; en lo refe-
rido a la inversión social y de infraestructura. Finalmente,
en busca de restringir el endeudamiento territorial, se ex-
581
Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada
pide la Ley 617 de 2000, Ley de racionalización del gasto
que buscaba, principalmente, concentrar sus esfuerzos
en el límite de los gastos de funcionamiento de los go-
biernos locales limitándolo a un porcentaje de los Ingre-
sos Corrientes de Libre Destinación (ICLD) dependiendo
de su categoría.
3.2 Ley 617 de 2000. Categorización de las Entidades Territoriales.
Para la categorización de los departamentos y munici-
pios, y en busca de racionalizar el gasto en estas entida-
des territoriales, la Ley utilizó criterios como la población
y los Ingresos Corrientes de Libre Destinación –ICDL-135, lo
que permitió clasificar los departamentos en cuatro ca-
tegorías y en siete categorías (Ver tabla N°1 y N°2), co-
rrespondiente a la población registrada por el DANE el
año inmediatamente anterior y los ICDL registrados por
la Contraloría General de la Republica.
135 Los ICLD provienen de los ingresos tributarios, no tributarios y las transfe-rencias que no tienen destinación específica de Ley o acto administrativo que las normalicé.
582
Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico
Tabla 1. Categorización Departamental
Categoría Población ICLD
1 Especial Mayor a 2.000.000 Más de 600.000
2 Primera Entre 700.001 y 2.000.000
= o mayor a 170.001 hasta 600.000
3 Segunda Entre 390.001 y 700.000
= o mayor a 122.001 hasta 170.000
4 Tercera Entre 100.001 y 390.000
= o mayor de 60.001 hasta 122.000
5 Cuarta Igual o inferior y 100.000 = o inferiores 60.000
Fuente: Artículo 1, Ley 617 de 2000.
Tal y como lo estipula los criterios de categorización
según la gráfica anterior y hasta el 30 de septiembre de
cada año, la Contraloría General de la República debe-
rá pronunciarse sobre la conservación, pérdida o nueva
categoría que adquieran los Departamentos. Sin embar-
go, y a pesar de los criterios utilizados, la base de pobla-
ción tiene un tinte de mayor importancia con relación a
los Ingresos Corrientes de Libre Destinación.
583
Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada
Tabla 2. Categorización Municipal
Categoría Población ICLD
1 Especial = o superior a 500.001 Mayor a 400.000
2 Primera Entre 100.001 y 500.000 Entre 100.001 y 500.000
3 Segunda Entre 50.001 y 100.000
Mayores de 50.000 hasta 100.000
4 Tercera Entre 30.001 y 50.000 Mayores de 30.000 hasta 50.000
5 Cuarta Entre 20.001 y 30.000 Mayores a 25.000 hasta 30.000
6 Quinta Entre 10.001 y 20.000 Mayores de 15.000 hasta 25.000
7 Sexta igual o inferior a 10.000 No superiores a 15.000
Fuente: Artículo 2, Ley 617 de 2000
Para todos los casos, se presentó también periodos
de transición de la Ley a partir de 2001 hasta el 2004,
para lograr acomodar sus gastos a los límites estableci-
dos, con el fin de que subsanar los gastos por salarios y
honorarios, y que éstos no fueran superiores a la de los
Alcaldes y Gobernadores. Para el caso de las Contralo-
rías, sus gastos no deben superar los porcentajes de los
Ingresos Corrientes de Libre Destinación. La Ley no ha
superado la expectativa por la cual fue implementada,
se observó una leve recuperación pero aún no tiene
una tendencia positiva; es el caso del Departamento
de Antioquia, (ver gráfica N°1), que pasó de 18 en el
2003 a 28 para el 2011 de municipios que han incumpli-
do con la Ley 617 de 2000. Sin embargo, existen munici-
pios que llevan hasta 3 años con el problema deficitario
y aún no se han realizado medidas para corregirlo, ade-
584
Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico
más de los grandes problemas de desarrollo existentes
en esas entidades territoriales.
Gráfica 1. Municipios que incumplen con la Ley 617 de 2000
Fuente: Informe de Viabilidad Fiscal Municipios de Antioquia. Decreto 4515 de 2007.Vigencia 2011. Pág.13
3.3 La problemática en la Ley 617 de 2000.
Las consecuencias por no cumplir a cabalidad con la
Ley 617 de 2000, se visualiza en la obligación de disminuir
de categoría una vez se han relacionado las variables
de población, ingresos en SMMLV y los gastos de fun-
cionamiento según las tablas N° 1, 2 y la gráfica No. 1
mencionadas en la Ley. Además, el gobernante territo-
rial asume la respectiva sanción disciplinaria por incurrir
en una falta gravísima, tal y como lo estipula el artículo
84 de la Ley 617 de 2000. Igualmente, para la entidad
territorial el incumplimiento de la Ley, por un lado, aca-
rrea restricción presupuestal y por tanto se verán en pe-
ligro el cumplimiento de sus funciones, y por el otro, el
ente territorial es sometido al control fiscal ejercido por la
Contraloría general, con supervisión de sus actuaciones
585
Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada
administrativas y presupuestales, donde el Presidente de
la Republica de turno evalúa la viabilidad de esta enti-
dad, considera sus limitantes para el otorgamiento de
créditos y, finalmente, procede a crear un programa de
saneamiento fiscal durante la vigencia.
La trascendencia de la política fiscal con el orde-
namiento territorial trasgredió la autodeterminación y
la autogestión de los gobernantes locales. Una cons-
tante y progresiva pérdida de competencias que en
vez de generar a los municipios y departamentos una
oportunidad de sobresalir a la crisis, les dejó pocas po-
sibilidades de gobernabilidad para revertirlas y evitar-
las. Asimismo, la evaluación a las que son objeto las
entidades territoriales por nivel de categoría según la
617 de 2000, ha distorsionado la capacidad guberna-
mental y administrativa de las mismas. Esta Ley no sólo
es una limitante al ajuste fiscal colombiano, sino que
también interviene en el ordenamiento territorial por
medio de la creación de nuevas entidades territoria-
les, más aún, de la eliminación de entidades territoria-
les, tal como lo afirma David Soto:
Tan desproporcionado es el sesgo de la eficiencia fiscal que ha marcado al proceso de descentralización en Co-lombia, que haciendo caso omiso a la democracia local, de la historia, de la cultura, de la diversidad territorial y de sus circunstancias política, el artículo 20 de la Ley 617 de 2000, contempla la extinción de aquellos municipios que no sea viables financieramente (2003, p. 148).
586
Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico
A pesar de la situación en la que se encontraba el país
por causa de la crisis fiscal, las medidas para remediarla
no son las más optimistas ni mucho menos las más de-
mocráticas a nivel de gobernabilidad territorial. La expe-
dición de la Ley 617 de 2000 ha generado una crisis de
legitimidad y gobernabilidad para los gobiernos locales.
Es una mediada antidemocrática e impuesta que ha res-
tringido la prestación de bienes y servicios a los habitan-
tes del territorio. Una medida para toma de soluciones
de orden fiscal sin la injerencia de las autoridades locales
territoriales.
Según Cabrera y Naranjo, la Ley 617 de 2000:
Constituye un retroceso en materia de autonomía y re-sponsabilidad de los gobernantes territoriales. Su re-cortado e inconsistente estado actual, producto de una anti-técnica redacción, el error en los instrumentos y su mutilación por la Corte Constitucional, hacen que se con-figure como un elemento de permanente controversia entre los gobernantes y sus corporaciones administrativas seudo- democráticas, con lo cual se afecta la gobern-abilidad de la administración territorial, no se garantiza el saneamiento fiscal de los entes territoriales, ni previene la generación de nuevas crisis en aquellos en los que con-tribuyó a conjurarlas de forma temporal (2003, p. 148).
3.4 La Ley 617 de 2000 a escala local.
La escala local y los procesos de regulación esta-
tal condicionan a los entes territoriales al surgimiento
de herramientas que les permitan gobernar con más
587
Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada
autonomía, distintamente de los errores de gestión del
Gobierno central. El Estado colombiano dispuso para
las entidades territoriales de una gama de herramientas
que conllevaron a superar el déficit fiscal, especialmente
a finales de los años 90. Para ello constituyó una serie de
normas para superar el ejercicio de desempeño fiscal te-
rritorial e implementar con éstas un régimen de disciplina
fiscal. No obstante, el excesivo centralismo desconcen-
trado en materia del régimen político y de hacienda pú-
blica, ha convertido tanto a los departamentos como a
los municipios en delegados del Gobierno Nacional.
La proximidad de la gobernabilidad democrática que
tienen tanto el gobierno nacional como los gobiernos
centrales, tienen fortaleza en la medida que se desmarca
de la posición de modelo o de propuesta innovadora, en
cuanto al interés de estimular y procurar un orden insti-
tucional que exige reestructurar las actuales condiciones
de las localidades. La finalidad de La Ley 617 de 2000 pro-
duce una transformación de la función del Estado, radi-
cado en el cambio de tareas, responsabilidades fiscales y
formas para desempeñarlas, en una liberalización de sus
cargas, redefinición de sus competencias y capacidad
fiscal. En estos frentes, se está ante un sistema abierto de
procesos sin retroceso. Considera Dowbor:
El papel del Estado es central en una crisis de dimensión mundial. Dada la extrema fragilidad de los instrumentos de gobierno global, el eje estratégico de construcción de los nuevos sistemas de regulación pasará más por la articulación de políticas nacionales que por los avances
588
Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico
en una esfera propiamente global. El Estado aparece, entonces, con una función reforzada, tanto en lo que re-specta a los equilibrios internos como en la redefinición de las reglas del juego entre las naciones (2009, p. 189).
De conformidad con los principios de unidad del Esta-
do Nacional, este modelo perpetúa su ejercicio de tutela
sobre las entidades territoriales, significa que ejerce el po-
der en nombre de los territorios definiendo anormalmente
las prioridades de inversión social, situación que acelera
la crisis de legitimidad y gobernabilidad en los municipios,
debido a la excesiva restricción a la democracia delibe-
rativa, perdiendo capacidad y convirtiéndose en un ente
vulnerable ante la crisis fiscal. El sesgo fiscal, por parte del
nivel central, ha llegado hasta el punto de no contemplar
la democracia local, sino que incluso considera la opción
de extinción de aquellas entidades territoriales que no son
viables en materia presupuestal y financiera.
En el desarrollo institucional de los municipios con relación
a la categorización (Ley 617 de 2000), se percata la difícil
situación fiscal generada por la poca gobernabilidad y ma-
niobrabilidad que la Ley permite a los gobiernos locales,
además de impedir cumplir con los mínimos deberes cons-
titucionales y legales, todo por cuenta de la rigidez con la
que fueron diseñadas estas normas. La categoría de cada
ente territorial, por encima del requerimiento gubernamen-
tal e institucional, sólo se limita a aplicar el ajuste fiscal en
momentos de crisis e intervenir en la organización local.
589
Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada
4. CONCLUSIONES
La Ley 617 de 2000 es una respuesta a la crisis fiscal
que le antecedía al Estado colombiano en sus ámbitos
locales, cuyas medidas para solventarla recaía en la re-
estructuración de los gastos de funcionamiento, lo cual
ha implicado un ajuste fiscal; a su vez, reestructurar las
capacidades en materia administrativa de los entes te-
rritoriales con el propósito de responsabilizarlos en salva-
guardar su situado fiscal. Es el Estado quien debe des-
plegar constitucionalmente la descentralización fiscal, lo
cual permita a las entidades territoriales incumplidoras
de la Ley, tener una holgura administrativa para manio-
brar políticas en materia de finanzas locales.
Consideran Cabrera y Naranjo:
La crisis fiscal del Estado colombiano ha sido enfrentada, entre otras medidas, con Leyes de ajuste que implican un fuerte recorte en la autonomía de los entes territo-riales y por tanto, un retroceso permanente en la de-scentralización. Por razones macroeconómicas y con-sideraciones de viabilidad práctica, el peso del proceso de ajuste ha recaído en mayor medida en los depar-tamentos y municipios, ignorando el riesgo político que representan para el conjunto del Estado unas entidades territoriales cuyas autoridades tienen funciones, mas no instrumentos para cumplirlas ni autonomía para tomar decisiones”. (2003, p. 21).
Las futuras Leyes y normas que busquen solventar pro-
blemas territoriales en materia fiscal, no debe ser imposi-
590
Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico
ciones de orden nacional para limitar la gobernabilidad
en los entes territoriales. Es importante afirmar la Política
Pública de descentralización fiscal, eso es, asegurar la
gobernabilidad territorial combinada con las acciones
del gobierno nacional en materia de programación y
participación en los Ingresos Corrientes de la nación; es
decir, la gobernabilidad democrática territorial como la
plena capacidad de transformar la organización institu-
cional local en su materia de gastos y capacidad fiscal.
Argumenta Espín:
La gobernabilidad depende de una combinación vir-tuosa de tres elementos centrales: a) el fortalecimiento político – institucional democrático, b) el desarrollo so-cioeconómico y la integración social: la generación de políticas que satisfagan las necesidades básicas del conjunto de la población, y c) La promoción de un clima internacional que privilegie la resolución pacífica y negociada de conflictos. Todo lo anterior facilitará la convivencia democrática. Relacionar la gobernabili-dad con convivencia democrática destaca lo que pa-rece más invisible en la discusión prevaleciente, es sacar a la luz a los actores de la gobernabilidad (2009, pp. 3-4)
Queda por fuera de la Ley las condiciones y fortalezas
que, de orden institucional, presentan para fortalecer el
escalafón y, por qué no, mostrar otro tipo de mecanismos
con los cuales extender la evaluación que se les hace,
siempre y cuando el elemento central fuese el fortaleci-
miento al desarrollo institucional antes que el económico,
financiero y presupuestal. La gobernabilidad democráti-
591
Jefferson Carmona Maldonado, Gleidy Alexandra Urruego Estrada
ca ofrece acuerdos dialogados y consensuados con los
diferentes actores para responder antes las dificultades
de índole administrativa, legal o presupuestal.
La Ley 617 de 2000 ha conducido a los entes territo-
riales a un rezago por causa de la pérdida de la cate-
goría, desviando la atención de los gobiernos locales
por la estabilidad financiera por encima de los reque-
rimientos gubernamentales e institucionales. El rezago
no es sólo de las entidades, también lo presentan las
Leyes encaminadas a ajustar a los entes territoriales por
vía administrativa y legislativa y, en nuestro caso, a los
ajustes fiscales y presupuestales. Se plantea entonces,
la revisión de la Ley, y su impacto en la gobernabilidad
territorial, donde se logren ajustes a esta norma en bús-
queda de un fortalecimiento político y democrático,
para superar, por parte de las entidades territoriales, la
etapa de dilación e incertidumbre creada por el marco
legal de ajuste fiscal.
La evaluación por nivel categorial ha distorsionado la
capacidad gubernamental y el desarrollo institucional
de los entes territoriales, a su vez, la manera incompleta
e inconveniente con que se ha tratado el tema desde la
evaluación financiera, de gastos y presupuesto emana-
do de la misma Ley 617 de 2000. El interés por los resul-
tados puede traer para el futuro de la descentralización
de los entes territoriales, que éstos terminen por jugar el
papel de unidades autónomas, para salir avante de las
592
Panorama institucional e Impacto Fiscal Territorial creadas al amparo de la Ley 617 de 2000. Restricciones y limitaciones para el desarrollo socio económico
circunstancias que terminan por embocarlos a una situa-
ción sumamente delicada para los intereses generales-
que atentan a la gobernabilidad, que en la actualidad
se presenta en el escenario local.
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595
Claudia Lorena Rincón Grajales, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa
21Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas136
Claudia Lorena Rincón Grajales137
Jahir Alexander Gutiérrez Ossa138
Resumen
Este artículo identifica la puesta en marcha del pro-
ceso descentralizador en Colombia, el cual se ha dina-
mizado en un entorno de debates sobre la capacidad
de gestión de los gobiernos municipales, para apropiar y
suministrar eficientemente los servicios trasladados; para
lograr lo anterior, el texto destaca en primer lugar la idea
sobre si la gobernabilidad está o no fortalecida, al involu-
crar actores exógenos dentro del diseño de Políticas Pú-
blicas que buscan dar respuesta a las necesidades de
136 Este artículo es producto del proyecto de investigación: “La Gerencia Pública Te-rritorial Frente a los Estados de Excepción Calamidad Pública, Económica, Eco-lógica y Social”, financiado por la ESAP (Escuela de Administración Pública), en el período septiembre 15 de 2011 a diciembre de 2011, ejecutado por el Grupo de Inves-tigación en Política, Derecho y Gestión Pública de la ESAP, categoría A en Colciencias.137 Administradora Pública, ESAP. Estudiante de la Especialización en Ges-tión Inmobiliaria, Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín. Correo: clrincong@unal.edu.co138 Economista de la Universidad de Medellín, Colombia, (PHD) en Administración Pública, Atlantic International University (AIU), Honolulu, (USA). Investigador, Fa-cultad de Administración, Universidad CES en Medellín y Universidad del Rosario en Bogotá, miembro del Grupo de Investigación en Política, Derecho y Gestión Pública de la ESAP, Bogotá. Correo: algutierrez@ces.edu.co
596
Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas
sus gobernados; en segundo lugar, se analiza las accio-
nes condicionantes o facilitativas que desempeñan las
instituciones estatales, en la interacción con los diferen-
tes actores estratégicos responsables de la formulación
e implementación de las Políticas Públicas, las cuales
son el mecanismo fundamental de dirección de la ad-
ministración pública, para procurar el desarrollo social,
político y económico a través de la elaboración de las
agendas locales.
Por último se analiza la gobernabilidad, frente a la
evaluación del nivel categorial y como ésta asimilación
ha tergiversado la capacidad gubernamental y el desa-
rrollo institucional.
Palabras clave: gobernabilidad democrática, territo-
rial, políticas públicas.
1. INTRODUCCIÓN
1.1 Descentralización, gobernabilidad, actores externos y políticas públicas
El proceso de descentralización impulsado en Colom-
bia, a partir de los años 80s, considerado como un ele-
mento fundamental en la construcción de una estruc-
tura propicia para el desarrollo de los municipios, se ha
caracterizado por la difícil tarea de buscar la integrali-
dad, es decir inquiere abarcar y trabajar sistémicamente
en aspectos políticos, fiscales y administrativos. La distri-
597
Claudia Lorena Rincón Grajales, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa
bución de competencias en materia de descentraliza-
ción configura la adopción de nuevos roles estratégicos
y estilos de gobierno, que deben dar respuestas a los
nuevos cambios a través de agendas públicas locales.
Los cambios esperados a través del proceso de descen-
tralización para el fortalecimiento de la gobernabilidad,
hacen referencia a la capacidad del gobierno para
solucionar conflictos entre actores, la competencia de
establecer decisiones mediante el funcionamiento ade-
cuado de las instituciones, el consentimiento de la ciu-
dadanía con la respuesta a las demandas sociales y con
la participación e inclusión de diversos actores sociales
que emplean los métodos democráticos.
El Estado colombiano emprendió una serie de refor-
mas legislativas encaminadas a dar paso a la elección
popular en los entes territoriales, alcaldías y goberna-
ciones, hecho que avivó el interés por reorientar la re-
lación del Estado central con las nacientes estructuras
estamentales de orden territorial. Una de las acciones
que irrigó dicho proceso, tuvo lugar con la entrega de
recursos y apoyo económico por parte del Estado cen-
tral para afianzar a los entes territoriales, para su conse-
cuente conformación; después de la nueva estructura
cuentan con una relativa autonomía para administrar
sus propios programas y recursos.
En dicha dirección la constitución de 1991, apadri-
naría la descentralización como el eje orientador de la
598
Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas
naciente relación del Estado central con los entes terri-
toriales. No obstante, el Estado Colombiano considera
fundamental revisar las cuentas territoriales al igual que
las arcas o recursos que por ley le son propios a los entes
territoriales municipales y departamentales, dado que
recursos como las regalías, el buen uso de las transfe-
rencias y la misma optimización tributaria o eficiencia en
el recaudo están siendo severamente cuestionadas. Se
habla de despilfarros, hurtos, destinación indebida, mal
uso, robo entre otros señalamientos, que al parecer es-
tán abriendo la posibilidad para que el Estado entre de
lleno a manejar estos recursos, y ello desdice en parte
de las leyes de descentralización y ordenación del gasto
territorial. Sin embargo, es poco lo que se habla de las
consecuencias que sobre la gobernabilidad e institucio-
nalidad tendría un ajuste observado sobre la base de la
casación de cuentas bajo leyes y normatividad.
La gobernabilidad democrática territorial, contiene
los elementos necesarios para que la redefinición de la
estructura de los entes territoriales no termine opacando
el camino ganado en materia de gobernabilidad e insti-
tucionalidad y de Políticas Públicas locales, en los depar-
tamentos y municipios. Por ello, se considera que dichos
ajustes deben ser considerados bajo la perspectiva terri-
torial pero igualmente poblacional, dado que los nuevos
estilos de gobierno local relacional, con influencias inter-
gubernamentales y ciudadanas que quiebran las pautas
tradicionales de división central/local y público/privado
599
Claudia Lorena Rincón Grajales, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa
del trabajo político, hacen que la agenda pública local
sea más compleja.
La Administración Pública tiene un papel fundamental
en el desarrollo de alianzas para el desarrollo. Su labor
como reguladora, promotora, supervisora y sensibiliza-
dora es imprescindible. La construcción de las Políticas
Públicas si bien son eje del desarrollo local y parte funda-
mental del proceso de accionar político administrativo,
también se convierte en el escenario de interacción del
gobierno y la sociedad a través de la participación acti-
va para resolver los problemas públicos.
Lo primero a destacar es la importancia que tiene el
ciudadano como iniciador del proceso de construcción,
pues de él emana las demandas sociales producto de
las necesidades insatisfechas de la población en gene-
ral; es decir que el ciudadano no solo aporta en la cons-
trucción de las Políticas Públicas, sino que es quien de
alguna manera inicia el proceso, pues la verdadera ra-
zón que tienen los entes territoriales para la construcción
de planes y programas y la ejecución de proyectos, son
los ciudadanos mismos, la población es la naturaleza del
accionar político de las autoridades públicas locales.
Conceptualizar las Políticas Públicas, el poder local y la
participación ciudadana, son indiscutiblemente impres-
cindibles en los actuales momentos, tomando en cuenta
factores de la práctica política que se entremezclan con
600
Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas
las acepciones teóricas. El ciudadano es la clave del
proceso, teniendo en cuenta el presupuesto teórico bá-
sico del consenso: parte del éxito de una Política Pública
es la aceptación por parte del ciudadano, y la partici-
pación que el mismo haya tenido en su estructuración.
Esto significa que la participación ciudadana no es un
estado mecánico, sino activo, en la priorización y con-
junción de intereses y demandas para la búsqueda de
solución a las mismas asumiendo y tomando decisiones.
El reto, para la ciudadanía se concreta en su fortaleci-
miento en el ámbito nacional; en lo territorial, en hacer
efectivo el poder local, teniendo en cuenta que, el po-
der no solo está localizado en las instituciones, sino que
también éstas constituyen espacios donde se propician
lineamientos y relaciones de compromiso entre el Estado
y la ciudadanía.
De otro lado, los agentes privados tienen en algu-
nos momentos del proceso el papel de promotores,
intermediarios e incluso inversores en la elaboración e
implementación de las Políticas Públicas. Entendiendo
que el proceso de Gobernanza en la administración
pública es cuando agentes privados y cuerpos cole-
giados de cualquier naturaleza interactúan en pro del
bienestar social; los agentes privados (gremios, em-
presas, asociaciones, etc.), son parte del proceso de
construcción Políticas Públicas.
601
Claudia Lorena Rincón Grajales, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa
1.2 La Gobernabilidad frente a la Evaluación por Nivel Categorial
La evaluación por nivel categorial ha distorsionado la
capacidad gubernamental y el desarrollo institucional
de los entes territoriales, toda vez, por la manera incom-
pleta e inconveniente con que se ha tratado el tema
desde la evaluación financiera, de gastos y presupuesto
emanado de la misma Ley 617 de 2000. El interés por los
resultados puede traer para el futuro de la descentrali-
zación de los entes territoriales, que éstos terminen por
jugar el papel de unidades de cuenta en momentos de
debilidad estamental, generando limitaciones para el
desarrollo socioeconómico de los municipios, y a su vez
otorgando a los gobiernos locales, responsabilidades
enfocadas directamente a su capacidad fiscal, forjando
de esta manera a que la gestión dirigida a la función
social, pase a un segundo plano.
La escala categorial sobre la que han sido sometidos
los entes territoriales no constituye para nada un marco
de estímulos para la reversión de los elementos sobre los
cuales han sido llevados a categorías inferiores. Al con-
trario, se convierte en un lastre a la hora de poder definir
el marco de ajustes sobre los cuales poder atender y su-
perar las circunstancias sobre las que han sido conlleva-
das a la pérdida de categoría. Esta medida, requiere de
un marco complementario que afiance la necesidad de
mejorar las condiciones institucionales de los entes terri-
toriales y no solo para la confinación de estos a una suer-
602
Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas
te que en ocasiones por cuenta de la categoría termina
por no cambiar. Hasta ahora, no han sido evaluadas las
restricciones a las que son sometidos los entes territoria-
les, que con cargo a la pérdida de categoría, deben
continuar atendiendo a la población y los requerimien-
tos territoriales.
La gobernabilidad democrática territorial entendida
como el esquema y orden de trabajo que deben tener
los entes territoriales de manera recíproca entre sí y con
distintos estamentos -los cuáles terminan siendo observa-
dos como unidad dentro de la composición territorial-,
permiten responder a la rendición de cuentas, sino el de
procurar que bajo evidencia terminen avante, además
de la capacidad gubernamental y el desarrollo institu-
cional que debe consolidarse, independientemente de
las dilaciones y resultados, a recoger los fundamentos de
la categorización territorial como un epílogo que en nin-
gún momento debería enturbiar la estructura guberna-
mental e institucional de los entes territoriales139.
El desarrollo institucional de los entes locales territo-
riales, podría extender el espacio de evaluación y va-
loración a las que en el país continúan siendo expues-
tos, dado que, hasta el momento se le ha otorgado más
categoría al manejo de recursos transferidos y propios,
139 Gobernanza democrática territorial es un nuevo arte de gobernar los territorios (el modo de gobernar propio del gobierno relacional), cuyo objeto es la capacidad de organización y acción de la sociedad, su medio es la gestión relacional o de redes, y su finalidad es el desarrollo humano. (Diputación Barcelona, 2007:30).
603
Claudia Lorena Rincón Grajales, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa
que a la verdadera gestión integral que debe hacerse
desde lo local, lo cual indica que el desarrollo de los mu-
nicipios en Colombia, requieren del fortalecimiento de
los diferentes actores y escenarios, en los cuales se debe
desenvolver la administración pública del gobierno y sus
instituciones, para cumplir con el plan de desarrollo dise-
ñado acorde a las necesidades de cada territorio; estas
carencias pueden ser consideradas obvias, dentro de
la evaluación que hasta ahora se hace, bajo condicio-
nes de debilidad institucional e incapacidad guberna-
mental, las cuales terminan convertidas en el lindero de
la dirección que deben tomar los entes territoriales, sin
que estas directrices les permitan presentar una verda-
dera gestión eficiente, evidenciada a través del desarro-
llo territorial .
La descentralización ha sido estimada como proceso
de restructuración de la relación entre el Estado central y
los entes territoriales. Las expectativas trazadas estaban
fundadas en el Estado Social de Derecho, en la que el Es-
tado y los entes territoriales se comprometerían a hacer
los ajustes necesarios para establecer una especie de
nuevo contrato social en el que el bienestar tendría un
papel preponderante. Recursos para educación, salud y
el incremento de las transferencias terminarían por irrigar
los compromisos adquiridos en la Constitución Política. El
papel cumplido por los entes territoriales trazó para ellos
una serie de tareas que al margen de su cumplimiento
debían sobrellevar con los recursos girados y los genera-
604
Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas
dos por cuenta propia.
La Ley 1530 de 2012, regula la organización y el fun-
cionamiento del Sistema General de Regalías, la cual
cumple inicialmente con lo dispuesto en los artículos 360
y 361 de la Constitución Política de Colombia, definien-
do que son las regalías y determinando la distribución,
control y la destinación de los ingresos provenientes de
la explotación de los recursos naturales no renovables;
en torno a la ejecución de estas disposiciones se ha ge-
nerado una presión entre el gobierno nacional y las en-
tidades territoriales, en la cual se discute el repliegue al
proceso de descentralización y al debilitamiento de la
autonomía de las administraciones e instituciones públi-
cas locales, generando suspicacia entre los diferentes ni-
veles administrativos territoriales y escepticismo sobre el
uso eficiente de los recursos.
“Después de las recientes discusiones y la reforma
constitucional sobre el tema de las transferencias, no
cabe duda que el tema, a pesar de que trató de bus-
car una solución equitativa y ecuánime, dejó de lado
la importancia política del modelo descentralizador y
resquebrajó el manejo que se ha hecho de esta Política
Pública en el país” (Ibarra, 2001, p.79). La constitución de
1991 trajo consigo compromisos y obligaciones ampara-
das en la entrega de recursos con cuenta abierta para
que los entes territoriales cumplieran los mandatos de la
Carta Política con cargo a las disposiciones económicas
605
Claudia Lorena Rincón Grajales, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa
emanadas del Estado central y del propio esfuerzo fiscal
de los entes territoriales (Ley 358 de 1997).
La consigna del Estado además de la entrega de re-
cursos, estaría basada en la puesta en vigencia de los
planes de desarrollos territorial (Ley 152 de 1994). La inex-
periencia en ambos procesos, referido en primer lugar a
la aplicación de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
y en segundo lugar a las disposiciones en materia de en-
deudamiento en las entidades territoriales, tuvo como
factor característico el de apreciarse como un hecho
reparado del aislamiento gubernamental e institucional
al que habían sido expuestos los entes territoriales con
la superada Constitución Política de 1886. La réplica de
1991, para entonces estaría ubicada en la duplicidad de
tareas y el desbordamiento en el manejo de los recur-
sos, elementos que pondrían a la descentralización en
jaque, debilitando sin bien no la autonomía territorial, si
la gobernabilidad y la institucionalidad.
El grueso de atributos recibido por los entes territoria-
les no fue consecuente con los resultados obtenidos. Si
bien, se resaltó la cultura de la planeación territorial como
ejercicio trascendental para canalizar los esfuerzos pre-
supuestales demandados en la constitución, con el paso
del tiempo, el debilitamiento financiero del orden central
pasaría la cuenta al orden institucional y a la capacidad
de gobernar. Una serie de ajustes y recomendaciones
terminarían por encasillar a los entes territoriales, que de
606
Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas
grandes protagonistas, pasaron a ser sujetos de cuenta a
expensas de la gobernabilidad y el desarrollo institucional.
2. METODOLOGÍA
El método de análisis inicialmente fue exploratorio y
descriptivo; en cuanto al rastreo se realizó un observa-
torio general de orden nacional y local para perfilar
los requerimientos a los que estarían expuestos los entes
territoriales. Dicho análisis se apoyó directamente en los
parámetros de revisión obtenidos desde el estudio de las
modificaciones que se han presentado en materia de
gobernabilidad democrática territorial, representada en
este escrito por la descentralización y materializada en
la distribución de competencias de orden político, fiscal
y administrativo, las cuales pueden ser evidenciadas y
calificadas por el accionar político administrativo en los
entes territoriales traducido en Políticas Públicas.
El enfoque fue cualitativo, pero con cierta perspectiva
mixta (propositiva) con el fin de promover la discusión
frente al tema y los aportes que de él deben despren-
derse, se planteó un análisis integral en el que puedan
advertirse las diferentes interacciones del gobierno terri-
torial con las responsabilidades que trajo la descentrali-
zación en los aspectos político, administrativo y fiscal, los
cuales podrían ayudar a la discusión y definición de las
herramientas de trabajo que requiere la administración
pública, al interior de sus entes territoriales.
3. RESULTADOS
607
Claudia Lorena Rincón Grajales, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa
El contenido analizado anteriormente, permite identifi-
car como la descentralización, entendida como una Po-
lítica Pública, instaurada por parte del gobierno central a
mediados de los años 80s en Colombia, buscaba propiciar,
en primer lugar un ambiente de acercamiento de la socie-
dad (interacción de diferentes actores) con el gobierno,
con el fin de darle participación democrática al ciudada-
no, en el ámbito local, convirtiéndose éste en actor dentro
de las decisiones políticas, en su calidad de elector y con-
tribuyente; en segundo lugar brindar autonomía a las enti-
dades territoriales para la elaboración de sus programas y
tributos, enmarcados en las agendas de ámbito nacional y
en tercer lugar el esfuerzo sobre el manejo de sus finanzas
públicas locales, con el fin de ser evaluados fiscalmente.
Se puede observar en la práctica descentralista, a lo
largo del territorio Colombiano, que lo que inspiró inicial-
mente a ésta Política Pública, no es coherente con la
realidad que viven las entidades territoriales, dado que
se desataron a su interior una serie de fenómenos e irre-
gularidades, que no fueron contempladas previamente,
convirtiéndose así la gobernabilidad democrática terri-
torial, en una actuación reactiva y no propositiva. Los
resultados que se contemplan con la investigación, se
realizan desde un análisis cualitativo, y se enmarcan en
los siguientes cinco aspectos:
1. En Colombia el proceso de descentralización se da
608
Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas
a través de la apertura a nuevas dinámicas terri-
toriales en los diferentes sectores político, social y
económico; en primer lugar mediante la elección
popular de alcaldes, seguido de las normas sobre
participación ciudadana, y en tercer lugar la vin-
culación del sector productivo en la materializa-
ción de las Políticas Públicas.
2. El traslado de responsabilidades del nivel central a
los entes territoriales, se implementó con el objeti-
vo de conducir al surgimiento de gobiernos locales
más comprometidos con el desarrollo de sus terri-
torios a través de diseño de agendas locales cohe-
rentes con las necesidades del territorio.
3. La gobernabilidad democrática territorial desde la
perspectiva de la descentralización como Política
Pública en Colombia, presenta diversos factores de
debilitamiento, representado inicialmente en el as-
pecto político por introducir dinámicas clientelistas
en los procesos de participación democrática; en
segundo lugar, por no destacar la verdadera im-
portancia que tiene el ciudadano como iniciador
del proceso de construcción de políticas públicas,
puesto que de él se emana las demandas socia-
les, convirtiéndose en la verdadera razón que tie-
nen los entes territoriales para la construcción de
planes, programas y ejecución de proyectos; y en
tercer lugar, desde la valoración que se otorga a
la gestión pública de los gobiernos locales por su
capacidad fiscal, la cual consiste en ubicar al mu-
609
Claudia Lorena Rincón Grajales, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa
nicipio dentro de una clasificación por categoría,
dependiendo de su solvencia hacendística, esta
disposición no es neutral, dado que se está gene-
ralizando, y se está desconociendo las condiciones
particulares de cada ente territorial, puesto que
son estas realidades territoriales las que inciden di-
rectamente en la asimilación y aplicación de las
reformas promovidas desde el nivel central.
4. La gestión local frente a las directrices nacionales
es un ejercicio de responsabilidad y compromiso
por parte de los gobiernos locales, desde su cono-
cimiento e implementación; pues se tiene como
precepto, que las nuevas regulaciones traen consi-
go herramientas que conllevan al desarrollo desde
las condiciones del territorio.
5. Se propone el fortalecimiento entre niveles admi-
nistrativos territoriales, a través de redes de traba-
jo que simplifiquen los instrumentos que facilitan
la cooperación, en primer lugar entre los centros
municipales y departamentales y en segundo lu-
gar entre los centros regionales y la nación, con los
cuales se buscará promover la construcción de Po-
líticas Públicas, de forma articulada entre la plani-
ficación y la implementación, inquiriendo generar
una dinámica desde abajo hacia arriba, acorde a
las necesidades particulares y comunes de cada
territorio, utilizando infraestructuras de gobernabi-
lidad existente en los entes territoriales, buscando
como resultado fomentar una cultura de goberna-
610
Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas
bilidad desde una concepción general al cambio
social real, y no solo a una gestión pública cuya
clasificación este limitada a una eficiencia de en-
foque fiscal.
4. CONCLUSIONES
El reto que se les presenta a los gobiernos locales, en
torno a la asimilación de distribución de competencias
realizada desde el nivel central a los entes territoriales,
tiene que ver de forma directa con la capacidad de
generar oportunidades económicas en escala nacio-
nal y mundial, donde el mayor obstáculo presente es
la escases de recursos para dar solución a las diversas
problemáticas que se exteriorizan a lo largo del territo-
rio Colombiano; la conjugación de las dinámicas políti-
cas, fiscales y administrativas, obliga a reflexionar a los
actuales gestores del desarrollo al interior de las entida-
des territoriales, en presentar agendas locales que per-
mitan influir, orientar o enriquecer la toma de decisiones,
previendo los riesgos y mejorando la gestión de las enti-
dades, que directamente tienen en su responsabilidad
velar por la transformación de una situación precaria a
una posición más estable dentro de su territorio.
El proceso de repolitización en la elaboración de Po-
líticas Públicas locales, se debe reafirmar mediante la
restauración de conceptos, productos y modelos como
fundamento central del proceso de toma de decisiones.
Se plantea que los gobiernos locales cambien su dinámi-
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Claudia Lorena Rincón Grajales, Jahir Alexander Gutiérrez Ossa
ca de reactividad en las actuaciones municipales y en
cambio den fortalecimiento a nuevos planteamientos
estratégicos; en este sentido, se propone que el diseño
de las agendas locales se canalicen a partir de roles
anticipativos, de actitudes relacionales y de horizontes
a medio y largo plazo, conformando de esta forma una
propuesta estratégica con tendencia al fortalecimiento
de la gobernabilidad democrática territorial.
Las Políticas Públicas son un tema trascendental en la
existencia de los Estados actuales, pues ellas son el princi-
pal elemento de operación social, de pertenencia y arti-
culación, de los diferentes actores y sectores que influyen
en la construcción del desarrollo territorial. De otro lado,
una de las principales apreciaciones a tener en cuenta
es que las Políticas Públicas son un conjunto de decisiones
gubernamentales, tomadas de manera directa o indirec-
ta, por supuesto basado en un esquema metodológico y
conceptual específico. La orientación moderna de las Po-
líticas Públicas precisa no sólo de atender cuidadosamen-
te el proceso a través del cual se toman las decisiones,
sino también de cuidar la información mediante la cual
son tomadas; por ello los nuevos modelos de administra-
ción pública requieren ser más eficientes en las decisiones
gubernamentales. Los garantes de la toma de decisiones
regularmente tienen un enfoque claro de las dificultades
y hasta un esbozo de posibles soluciones, pero no poseen
de adecuados elementos de factibilidad que son propor-
cionados por una investigación acorde al problema es-
612
Gobernabilidad democrática territorial y Políticas Públicas
pecífico, dado que su carácter multidisciplinar, las hace
complejas para el diseño e implementación técnica en la
construcción de las Políticas Públicas.
La mayor dificultad que se les presenta a las admi-
nistraciones municipales es adaptar un modelo de go-
bierno corporativo, que fortalezca sus instituciones y que
actúe sistémicamente con los diferentes sectores me-
diáticos que forman parte en su accionar, sin que ello
implique el debilitamiento de capacidad de administra-
ción local, la legitimidad y aceptación por parte de sus
gobernados; en este sentido, debe buscar el fortaleci-
miento de todos los involucrados en la toma y aplicación
de decisiones. Para su aplicación se requiere que haya
interés y coherencia entre la actuación pública pasajera
en el cuatrienio del gobierno local y la razón de fortale-
cer la capacidad institucional con participación priva-
da, estableciendo limitaciones específicas que permitan
establecer las contribuciones mediáticas, realizadas en
el origen, diseño, gestión y evaluación por parte de los
entes territoriales en el campo de las Políticas Públicas.
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