o de la olacefs. sucre-bolivia, 26 v 27 de...
Post on 21-Oct-2020
4 Views
Preview:
TRANSCRIPT
-
)c'CIII Reunión del Consejo Direc:i\'o de la OLACEFS.Sucre-Bolivia, 26 v 27 de l'vIarzo2001.
-
REVISTA OLACEFS VOL. IXCONSEJO DIRECTIVO
Carmen Higaonna de GuerraContralora General de la República delPerúPresidenta de la OLACEFS
Humberto SoutoPresidente del Tribunal de CUEntas de laUnión del Brasil
Alfredo Corral BorreroContralor General del Estado de la Repú-blica del Ecuador
Guillermo Arguello PoessyPresidente del Consejo Superior de laContraloría General de la República deNicaragua
Alvin Weeden GamboaContralor General de la República de Pa-namá
AUDITORES
Marcelo Zalles BarrigaContralor General de la República de BoliviaAuditor Principal
Alvin Weeden GamboaContralor General de la República de Pa-namáAuditor Suplente
SECRETARíA GENERAL
Pilar Burgos GoicocheaSecretaria General
CONSEJO EDITORIAL
Pilar Burgos GoicocheaGuillermo Bode CaballeroFernando Arce MezaFiorella Mayaute CabreJcs
MIEMBROS ACTIVOS
Antillas NeerlandesasFrederick H. BreedijkContralor General
ArgentinaRodolfo Carlos BarraPresidente de la Auditoría General de laNación
BoliviaMarcelo Zalles BarrigaContralor General de la República
BrasilHumberto SoutoPresidente del Tribunal de Cuentas de laUnión
ChileArturo Aylwin AzócarContralor General de la República
CubaLina Pedraza RodríguezMinistra de Auditoría y Control
EcuadorAlfredo Corral BorreroContralor General del Estado
El SalvadorJosé Rutilio Aguilera CarreraPresidente de la Corte de Cuentas de laRepública
GuatemalaMarco Tulio Abadío MolinaContralor General de Cuentas de la República
HondurasGiovanny Martínez LizardoContralor General de la República
MéxicoGregorio Guerrero PozasAuditor Superior de la Federación
NicaraguaGuillermo Arguello PoessyPresidente del Consejo Superior de laContraloría General de la República
PanamáAlvin Weeden GamboaContralor General de la República ParaguayFrancisco Javier Galiano MoránContralor General de la República
PerúCarmen Higaonna de GuerraContralora General de la República
Puerto RicoManuel Diaz SaldañaContralor del Estado Libre Asociado
República DominicanaFederico Lalane JoséContralor General de la República
UruguayGuillermo Ramírez RodríguezPresidente del Tribunal de Cuentas
VenezuelaClodosbaldo Russián UzcáteguiContralor General de la República Bolivariana
MIEMBROS ADHERENTES
EspañaUbaldo Nieto de AlbaPresidente del Tribunal. de Cuentas
PortugalAlfredo ,losé de SouzaPresidente del Tribunal de Cuentas
MIEMBROS AFILIADOS
BrasilSylo da Silva CostaPresidente del Tribunal de Cuentas del Es-tado de Minas Gerais
DIRECTORIOAdalberto Farias CabralPresidente del Tribunal de Cuentas del Es-tado de Pernambuco
José Gómez GraciosaPresidente del Tribunal de Cuentas del Es-tado de Río de Janeiro
Edson SimoesPresidente del Tribunal de Cuentas delMunicipio de Sao PauloAntónio Manoel de Carvalho DantasPresidente del Tribunal de Cuentas del Es-tado de Sergipe
ColombiaJuan Antonio Nieto EscalanteContralor de Bogotá, Distrito Capital
Oscar Giraldo JiménezContralor General de Medellín
MéxicoMaría de la Luz Mijangos BorjaContador Mayor de Hacienda de la Asam-blea Legislativa del Distrito Federal
OBSERVADORES PERMANENTES
ArgentinaHugo Alberto MolinaPresidente del Secretariado Permanentede Tribunales de Cuentas
BrasilFlavio Régis Xavier de Moura e CastroPresidente de la Asociación de Miembrosde los Tribunales de Cuentas
ColombiaUriel Amaya OlayaPresidente de la Organización Colombia-na de Contralorías Departamentales
La revista OLACEFS es el mediode difusión de la OrganizaciónLatinoamericana y del Caribe de
Entidades FiscalizadorasSuperiores, cuyo objetivo es
informar sobre los conocimientosy experiencias de las entidadesmiembros de la organización entorno a la fiscalización y el controlgubernamental que realizan en
sus paises.
Las opiniones y puntos de vistaexpresados pertenecen a loscolaboradores y/o entidadesmiembros de la OLACEFS. Sudistribución es gratuita y la
reproducción total o parcial de losartículos de la revista obliga a lamención del ~utor y la fuente.
TODA INFORMACiÓN RELACIO-NADA CON ESTA PUBLICACiÓNFAVOR DIRIGIRLA A: REVISTA
OLACEFS,Av. Arequipa 1649 Lima 14 - Perú.
Telefax (511) 471-7888.
'1
Tiraje : 1 500 ejemplaresJULIO 2001
E-mail:~ontraloria.gQQ,~
I
j________ J
Rafael latauroPresidente del Tribunal de Cuentas del Es-tado de Paraná
Flávio Sátiro FernandesPresidente del Tribunal de Cuentas del Es-tado de Paraiba
ColombiaCarlos Ossa EscobarContralor General de la República
Costa RicaLuis Fernando Vargas BenavidesContralor General de la Repú::>lica
-
", IND,ICE- '" " ':~. ,
PAG.
EDITORIAL 4
PLAN ESTRATÉGICO DE LA OLACEFSPERíODO 2001 - 2005 6
ESPECIAL
Apuntes sobre la Doctrina Internacional de ControlGubernamental 14
Maestría en Administración Pública con Mención enAnticorrupción: Una Invitación a las EFS de la Región 17
P.A:íSES
ARGENTINA: El Rol de los Institutos Centrales de Control en losOrdenamientos Jurídicos: El Modelo Argentino 20
NICARAGUA: Experiencia de Modernización de la Contraloría:El Plan Estratégico de Desarrollo Institucional 29
PERÚ: Rol de la Contraloría General de la República delPerú en la Lucha contra la Corrupción:Fortalecimiento Institucional 32
PERÚ: La Cuenta General, Rendiciones de Cuentasy Memorias Ministeriales 40
PUERTO RICO: La Oficina del Contralor de Puerto Rico. Misión yVisión para el Logro de una AdministraciónPública de Excelencia .: :, '46
OLADATOS ........................................................................................... 49
PRÓXIMOS CURSOS SUB SEDE
BRASIL: Curso de Auditoría de la Tecnología de la Información .... 53
VENEZUELA: Taller de Detección de Necesidades de Capacitación ..... 54
GUATEMALA: Curso Taller Ética y moral en la Administración Pública ... 55
FICHA TÉCNICA
Contraloría general de la república del Perú 56
-
Construir una OLACEFS para un nuevo siglo, sin lugar a dudas, implicaba elreto de preparar la Organización para asumir con capacidad y solvencia téc-nica las nuevas exigencias provenientes de su entorno y que a partir de unserio análisis estratégico, permitiera efectuar una adecuada combinación de sus for-talezas y oportunidades, a fin de atenuar o retraer los efectos contrarios de sus debili-dades y amenazas prevalecientes; siendo así una condición indispensable para lo-grar posicionamiento en el concierto internacional, en relación directa con la evolu-ción tecnológica y los intensos cambios que conlleva el proceso de globalización anivel mundial, en el cual estamos inmersos.
Proyectar escenarios de gestión a través del planeamiento estratégico, es un procesoque se retroalimeta de manera continua, facilitando la administración del cambio, asícomo el control del riesgo, y haciendo más endógena la toma de decisionestranscendentes para la marcha de la Organización. Precisamente, vislumbrar el ac-cionar de la OLACEFS en el tiempo, enfrentando con responsabilidad y eficiencia losdesafíos, hace viable el aseguramiento de la Misión y Objetivos Estratégicos, que enesencia responden a los principios básicos establecidos en la Carta Constitutiva.
De ahí la importancia del Plan Estratégico que más que un documento formal, constitu-ye un instrumento rector y orientador de la gestión para los próximos cinco años, aldelinear sus principales orientaciones y prioridades de mediano y largo plazo. Por eso,deben ser considerados como hechos trascendentes las decisiones de la X AsambleaGeneral y del XXIII Consejo Directivo que aprobaron el Plan y sobre todo, dispusieron laparticipación de las entidades miembros y los diferentes estamentos de la Organiza-ción en un proceso de gestión estratégica permanente, revisando lo actuado, reajus-tando planes y evaluando los resultados, en armonía con la búsqueda sostenida delperfeccionamiento del control y fiscalización en América Latina y El Caribe.
El Plan Estratégico, cuyos principal,es aspectos se, reseñan en la presente edición dela Revista OLACEFS, en sección especial, es con~ecuencia de la activa participaciónde las Entidades Fiscalizadoras Superiores, que en la práctica se tradujo en contribu-ciones especiales de sus integrantes, tanto afiliados y adherentes, como también delos observadores permanentes. Resulta necesario resaltar en este sentido, los apor-tes y trabajos del Comité de Capacitación Regional durante la etapa de formulacióndel Plan EstratégiCO, cuyas propuestas de capacitación contenidas en el plan opera-cional de largo plazo, sirvieron de base para definir estrategias y tareas específicas,consistente con el hecho que la capacitación es uno de los principales factores críti-cos de éxito de la Organización.
Nuestra Misión promueve la modernización y el fortalecimiento de las entidadesconformantes de la OLACEFS, basando su cumplimiento en el mejoramiento conti-nuo de gestión, entendida como la condición indispensable para responder con cali-dad y oportunidad las demandas de control gubernamental, cada vez mayores peroa la vez más exigentes en sus alcances e impactos. Una mejor inserción de las EFSen el entramado de las relaciones sociales, económicas y culturales, es de vital im-portancia.
-
-
Por ello, la Misión de la OLACEFS reafirma los principios de equidad, respeto, compro-miso y solidaridad entre los miembros, propiciando que el Plan Estratégico se consoli-de como un medio de cooperación e integración, a partir de la transferencia de conoci-mientos y experiencias, el desarrollo de investigaciones conjuntas, la aplicación de tec-nologías de información y la voluntad permanente de adoptar decisiones bajo un enfo-que común.
Tenemos la firme convicción que la implementación del Plan, en base a compromisos yconsensos, hará viable nuestra integración con el mundo, capitalizandocorporativamente, los avances de la modernización en favor de administraciones máseficientes, cualesquiera sea su naturaleza jurídica y económica. Estamos seguros queel despliegue de objetivos y estrategias nos brindará valiosas oportunidades y expe-riencias para interactuar juntos en el objetivo común de afirmar el crecimiento de nues-tras propias entidades como de la OLACEFS.
No se puede dejar de recalcar que gran parte del éxito del Plan recaerá justamente, enla participación de todos. y no puede ser de otra manera, dado el nivel deinvolucramiento y compromiso asumido en cuanto a establecer las líneas prioritariasde acción específicas. Solo así, en un esfuerzo conjunto, adquiriremos el liderazgo ne-cesario en la lucha contra la corrupción, que como bien sabemos es uno de losflagelos que socava las bases de la sociedad.
Aún cuando la honestidad y transparencia no son conceptos de manejo exclusivo delas EFS, sin embargo, el quehacer del control necesariamente apunta a su promocióny afianzamiento en el desempeño de las instituciones públicas y en la cultura de susservidores, fomentando permanentemente la ética y la probidad administrativa en elejercicio de funciones.
Es pertinente subrayar que la transparencia se convierte en una de las cuestiones priori-tarias en los procesos de reforma y consolidación del Estado, exponiendo y sometiendoal análisis público la información relativa a la gestión, al manejo de los recursos conferi-dos por la sociedad, a los criterios que sustentan sus decisiones y a la conducta de susfuncionarios. En esa perspectiva, el accionar del control gubernamental a cargo de lasEFS es un medio para fortalecer los sistemas de control interno, prevenir, neutralizar ydisuadir potenciales actos de corrupción fiscal o administrativa, más allá de investigar ydetectar las irregularidades, deficiencias y negligencias en la gestión pública.
Actuar con pensamiento estratégico, nos coloca a la vanguardia de las administracio-nes modernas, que hoy más que nunca nos demanda ponernos a tono con el respetoirrestricto a los valores éticos y morales, a la transparencia de nuestros actos y a labúsqueda de resultados de impacto para la sociedad, en nombre de la cual actuamosy a la cual nos debemos.
Carmen Higaonna de GuerraPresidenta de la OLACEFS
-
-
.~~,:~PLAN E$TRATÉGICO
PLAN ESTRATÉGICO DE LA OLACEFSPERíODO 2001 - 2005
Vista la iniciativa de diseñar un plan estratégico de capacitación para nuestraOrganización en el marco del programa con la 101,se identificó la necesidad deelaborar un plan de mayor alcance que involucrara a la OLACEFS en su conjunto,debiendo constituirse en una herramienta efectiva y eficaz para la gestión de lainstitución, que sin apartarse de los principios que rigen en la Carta Constitutiva,básicamente de solidaridad, cooperación y equidad, señalen objetivos y estrate-gias a ser implementadas desde un enfoque sistémico, moderno, participativo yejecutivo, generando resultados de calidad que coadyuven al mejoramiento del
control gubernamental en nuestra región.
ORIGEN
Los cuerpos gobernantes de la OLACEFS deci-dieron dotarla de una herramienta que les per-mita clarificar y enfocar su trabajo alrededor deobjetivos estratégicos orientados al fortaleci-miento de las entidades miembros que la inte-gran. Es así que, en el curso de la IX AsambleaGeneral (Asunción, noviembre de 1999) se ins-truye a la Secretaría General ejecutar las accio-nes necesarias para llevar a cabo el proceso deplaneamiento estratégico de la OrganizaciónRegional.
Dicha actividad se desarrolló con el soporte degran parte de las entidades miembros de laOLACEFS, quienes plantearon elementos técni-cos y administrativos contribuyendo a las defini-ciones de orden conceptual y metodológico; asícomo, con los aportes, informaciones y opinio-nes de los funcionarios de la Secretaría General.
En suma, la tarea emprendida significó un im-portante esfuerzo de análisis y formulación es-tratégica a nivel de la OLACEFS, bajo un esque-ma de trabajo fundamentalmente participativo.Las propuestas incorporadas se nutren de laCarta Constitutiva y sus Reglamentos, comotambién de los Acuerdos de Asambleas Genera-les y Consejos Directivos.
APROBACiÓN
La X Asamblea General (Brasilia, noviembre del2000) resuelve autorizar a la Secretaría Generalpara que proceda a la sistematización, análisis eincorporación de las contribuciones técnicas delas Entidades Fiscalizadoras Superiores miem-bros, y la posterior presentación del proyectodel plan al Consejo Directivo, al haber delegadoen este cuerpo gobernante la aprobación delPlan Estratégico,
Contribuir al desarrollo de nuestras entidades asociadas, mediante la prestación y promoción de serviciosde alta calidad orientados a la capacitación del personal y perfeccionamiento de sus competencias funcio-nales; facilitando el intercambio de conocimientos y experiencias técnicas, así como la investigación ydifusión de estudios sobre temas de interés común, con vistas al fortalecimiento del control gubernamen-tal en América Latina y el Caribe.
Nos regimos por los principios de equidad en el trato, respeto por la independencia y soberanía de cadapaís, proscripción de interferencias políticas, descentralización con base al compromiso de cooperaciónrecíproca y mutua entre los miembros, e integración de esfuerzos a partir del uso de la tecnología deinformación.
-. J
-
I
~ PLAN ESTRATÉGICO
01. Promover y ejercitar la actualización y perfeccionamiento de los profesionales de los miembros asocia-dos, implementando mejoras en la capacitación.
02. Fortalecer la infraestructura de capacitación de la OLACEFS y de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
03. Fomentar el desarrollo de nuevos conocimientos y tecnologías aplicadas en control gubernamental ytemas afines a través de la investigación, grupos de trabajo y difusión de mejores prácticas.
04. Fortalecer y desarrollar la red intra e interorganizacional, mejorando procesos y capacidades internas dela OLACEFS, que coadyuven a su posicionamiento institucional y capacidad de liderazgo a nivel interna-cional.
05. Optimizar el uso e incrementar la obtención de recursos financieros.
En uso de las facultades trasladadas por la XAsamblea General, el XXIII Consejo Directivo(Sucre, marzo del 2001) mediante Acuerdo 289/03/2001 aprobó el Plan Estratégico de laOLACEFS para el período 2001 - 2005. Adopta,asimismo, la decisión de incluir una estrategiaque plantee la consolidación del posicionamien-to institucional y capacidad de liderazgo interna-cional mediante la afiliación de nuevos miem-bros a la Organización.
DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICO
El diagnóstico estratégico de la OLACEFS utilizómúltiples fuentes de información y diversasmetodologías para cubrir el amplio espectro degrupos de interés internos y externos. Como re-sultado del análisis del diagnóstico se identifica-ron los factores relativos a las principales ame-nazas y oportunidades que el entorno ofrece a laOrganización (análisis externo), y los factores in-ternos correspondientes a las fortalezas y debili-dades de la OLACEFS y sus miembros.
Tenemos así que, la similitud de la naturaleza delas EFS y la importancia de su función a nivel na-cional y regional, los principios sólidos comunesa los miembros, y las capacidades de sus profe-sionales, entre otros, constituyen importantesfortalezas. En cambio, algunos rasgos de la cul-tura organizacional, restricciones para la utiliza-ción intensiva de la tecnología de la información,y ciertas deficiencias en la administración delsistema de la OLACEFS, resultan claras debilida-des de la institución.
-
Por otra parte, en términos de oportunidadesexiste un gran potencial de contactos internacio-nales como posibles fuentes de cooperacióntécnica y financiera, debido a los temas de inte-rés mundial vinculados al quehacer de las EFS y,por ende, de la OLACEFS; también, por el desa-rrollo y accesibilidad a modernas tecnologías deinformación y comunicación como herramientasestratégicas para la organización y desarrollo deredes. No obstante, las circunstancias actuales yproyecciones futuras obliga estar atento a los re-tos y desarrollos en un mundo globalizado quepodría poner en riesgo algunas competenciasinstitucionales de las EFS, entre otros aspectosque son advertidos como amenazas para la ges-tión de la OLACEFS
OBJETIVOS ESTRATÉGICOS
La misión de la OLACEFS, en esencia, estáorientada a prestar servicios para fortalecer alos miembros asociados, a partir de la cual ybasándose en la interacción de los factoresidentificados en el diagnóstico interno y exter-no, se han determinado dos grandes vertientesde gestión, la primera relacionada con la capa-citación y la otra referida a la investigación, decuyo análisis se formulan cinco objetivos estra-tégicos, que a su vez despliegan dieciséis es-trategias para la acción.
Los dos primeros objetivos se circunscriben alcampo de la capacitación, en aras del perfeccio-namiento del personal de los miembros, proyec-tando acciones concretas que fortalezcan los
-
PLAN ESTRATÉGICO
mecanismos e infraestructura de capacitaciónvigentes.
El tercero, relativo al desarrollo de nuevos co-nocimientos, asigna especial prioridad a la in-vestigación especializaja, configuración degrupos de trabajo y divulgación de las mejorasprácticas.
El cuarto objetivo tiende al fortalecimiento de laorganización interna de 13 OLACEFS y estable-
cimiento de una red intra e interorganizacionalinstalada entre los asociados, que posibiliteintensificar el empleo de las tecnologías de in-formación y comunicación para mejorar losprocesos administrativos al interior de laOLACEFS y su capacidad de gestión en la uti-lización de la información; posibilitando, asi-mismo, a su posicionamiento a nivel interna-cional. El último objetivo está referido a la pers-pectiva financiera y al uso óptimo de los recur-sos institucionales.
I;
Objetivo Estratégico 01El. Identificación de necesidades y ofertas de capacitación.E2. Desarrollo de los mecanismos y modalidades de capacitación y especialización ofrecidos por la
OLACEFS.E3. Diseño e implementación de nuevas formas de capacitación, a través del uso de tecnologías de infor-
mación y comunicación modernas .
.Objetivo Estratégico 02E4. Consolidación del Comité de Capacitación Regional como órgano de planeamiento, supervisión y eva-
luación de la capacitación.ES. Creación de la red de especialistas en capacitación a nivel regional, promoviendo su participación inten-
siva en los programas de capacitación.E6. Desarrollo de la red interna de capacitación, facilitando una comunicación eficaz entre las EFS.
Objetivo Estratégico 03E7. Identificación de áreas de interés común para ser abordadas a través de actividades de investigación e
intercambio de experiencias.E8. Promoción y fortalecimiento de las comisiones especiales técnicas de estudio, con participación activa
de los miembros.E9. Diseño e implementación de nuevos mecanismos de investigación e intercambio de experiencias a
través del uso de tecnologías de información y comunicación modernas (foros electrónicos,vídeoconferencias y teleconferencias).
Objetivo Estratégico 04El0. Fortalecimiento de la organización, los procesos y las capacidades de gestión administrativa, financiera
y de coordinación.Ell. Desarrollo de capacidades tecnológicas para gestionar la información.E12. Fortalecimiento de sistemas y procedimientos de gestión interna a nivel de la OLACEFS y externa con
otros organismos internacionales.E13. Consolidación de la OLACEFS a partir de la integración de nuevos miembros representativos de los
países de la regién.
Objetivo Estratégico 05E14. Generación de recursos propios a través de servicios.E15. Capacidad de incorporar recursos disponibles de los miembros en la ejecución de actividades de la
OLACEFS.E16. Fortalecimiento de la red de contactos para la obtención de fondos de la cooperación internacional.EH. Optimización del uso de fondos.
L. -
-
I
ESTRATEGIAS
Diseñadas para contribuir con la misión a travésdel cumplimiento de los objetivos propuestos.Establecen los medios e instrumentos que per-miten alcanzar dichos objetivos estratégicos,identificándose a partir de las mismas tareas oactividades a desarrollar, responsables de suejecución e indicadores que se emplearán paramonitorear los avances, con base al modelo decontrol estratégico.
PRIORIZACIÓN DE OBJETIVOS Y ES-TRATEGIAS
La implantación del Plan Estratégico será gra-dual y coordinado, de acuerdo a la disponibili-dad de fondos, siendo necesario reforzar lascapacidades institucionales para lograr la ob-tención de recursos que posibiliten financiar elmayor número de actividades requeridas por eldespliegue de las estrategias. En consecuen-cia, el plan necesariamente establece priorida-des y plazos para la ejecución de las estrate-gias y sus respectivas actividades (cincuenta ycinco en total), que coadyuven al logro de losobjetivos.
MODELO DE CONTROL ESTRATÉGICO
El modelo de control de la OLACEFS se ha ela-borado en base al análisis de las relaciones en-tre las diversas estrategias orientadas a alcanzarlos objetivos necesarios para el cumplimiento dela misión.
Dicho modelo traduce la misión, los objetivos ylas estrategias en un conjunto de indicadores ymediciones, estableciendo las relaciones cau-sa-efecto existentes entre las variables registra-das como criticas.
El entendimiento de las relaciones causa-efectoy el conocimiento de las variables críticas permi-tirá conducir y orientar el Plan Estratégico haciala consecución de objetivos, tanto al personal di-rectivo y ejecutivo de la OLACEFS.
FACTORES CRíTICOS PARA ALCAN.ZAR EL ÉXITO
El interés y la voluntad de las institucionesconformantes de la red interorganizacionalOLACEFS y los recursos que asignen, permitirá
-
PLAN ESTRATÉGICO
alcanzar el éxito del Plan Estratégico. Se hanconsiderado seis factores particularmente im-portantes:
PARTICIPACiÓN ACTIVA DE LOS MIEMBROS
La OLACEFS podrá crecer y consolidarse enfunción de sus objetivos estratégicos y misión,sólo si cada una de las EFS miembros se com-prometen, apoyan y participan activamente en laimplementación, desarrollo y seguimiento delpresente plan estratégico. Se ha propuestocomo uno de los mecanismos que lo haga via-ble, el nombramiento de "corresponsales" u "ofi-ciales de enlace" en cada EFS miembro, quie-nes como parte activa de la nueva organizaciónde la OLACEFS, serán los responsables de ad- .ministrar el flujo de información y requerimientosentre la Secretaría General y cada EFS.
Así mismo, el fortalecimiento del Comité Regio-nal de Capacitación y de los Grupos de Trabajoson mecanismos de gran importancia para se-guir fomentando la participación activa de todaslas EFSmiembros.
CONFIANZA ENTRE LOS MIEMBROS
Así como la información compartida y los recur-sos humanos constituyen pilares de la organiza-ción, la confianza entre los miembros que laconforman equivale a los cimientos que determi-narán la sostenibilidad de las ventajas competiti-vas y capacidades que desarrolle la organiza-ción. La integración que se pueda lograr para al-canzar los objetivos e impactos buscado por laOLACEFS dependerá del grado de confianzaexistente entre los integrantes de la OLACEFS,es decir, los miembros de las EFS asociadas, ylos miembros de la Secretaría General.
INSTITUCIONALlDAD E INDEPENDENCIA
Otro factor crítico para el éxito de la organiza-ción será la capacidad de defender lainstitucionalidad de las EFS lo cual implica quela OLACEFS se siga manteniendo independien-te de factores que puedieran poner en duda sucarácter fundamentalmente técnico y adminis-trativo. La OLACEFS como organización deberáseguir absteniéndose de participar o dar opiniónen temas políticos o que no estén directamenterelacionados con los temas técnicos de su in-cumbencia.
-
"
E9: Diseño de implementación denuevos mecanismo de investigación eintercambio de información a través
del uso de tecnologías de informacióny comunicación modernas (foroselectrónicos, videoconferencia)
E17: Optimización del uso de fondos
E13: Consolidación de la OLACEFs a partir de laintegración de nuevos miembros representativos
de los paises de la región
Línea de Trabajo de Investigación: ••Fortalecer losmecanismos para la difusión y generación de conoci-miento especializado en temas de interés de las EFS ••
E7: Identificación de áreas deinterés común para serabordadas a través de
actividades de investigación eintercambio de experiencias
03: Fomentar el desarrollo de nuevo conocimiento y tecnologíaaplicada en control gubernamental a través de la investigaCión,
grupos de trabajo y difusión de mejores prácticas
E16: Fortalecimiento de la red decontacto
ES: Promoción yfortalecimiento de lascomisiones especialestécnicas de estudio
E12: Fortalecimiento de sistemas y procedimien-tos de comuncación intema y OLACEFS yexterna con otros organismos internac.
04: Fortalecer la red interorganizacional de la OLACEFSmejorando procesos y capacidades internas
E4: Consolidación delComité de Capacdación
Regional
ES: Creación de la red deespecialistas encapacitación
E6: Desarrollo de la redinterna de capacitación
:( FORTALECER LAS EFS }
/02: Fortalecer la infraestructura de
GapaGilaGiónd8 la OLACEFS y la, EFS
E15: Capacidad de incorporar recursosdisponibles de los miembros en la
ejecucuión de actividades de la OLACEFS
E3: Diseño eimplementación denuevas formas de
capacitación, a través deluso de tecnologías de
información y comunica-ciónmodema
E1: Identificación denecesidades y ofertas
de capacitación
MISiÓN, OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS PARA LA OLACEFS
E10: Fortalecimiento de la organización, losprocesos y las capacidades de gestión
administrativa, financiera y de coordinación
E2: Desarrollo de losmecanismos ymodalidades decapacitación
01: Promover y ejercitar la actualización yperfeccionamiento de los profesionales de
los miembros
I
Línea de Trabajo de Capacitación: ••Fortalecer losmecanismos para el desarrollo de las capacidades yespecialización de los profesionales de las EPS.
e
.M......- + ,.. ------'--..L... ~ -......L.-. • 4_ al --.....
-
CAPACIDAD DE ADAPTACiÓN
La capacidad de medir, seguir y evaluar clara-mente las actividades, productos y servicios quela OLACEFS preste a sus integrantes, permitirádeterminar de manera objetiva los impactos ob-tenidos por los usuarios, y así se harán eviden-tes los beneficios que los miembros o grupos deinterés pueden obtener de la organización y desu participación activa en ella. Se deben em-plear los indicadores desarrollados en el presen-te plan para el seguimiento, control y correccióncorrespondiente, de las actividades de la organi-zación.
INFORMACiÓN DE LAS EFS y LA SECRETA-RíA GENERAL
La capacidad de gestión y manejo de la informa-ción y datos de la OLACEFS, que es uno de losaspectos medulares de la organización; no sólodependerá de la capacidad de gestión de infor-mación en la Secretaría General, sino también,de las capacidades desarrolladas en cada unade las EFSmiembros. Para ello, se deberá tenerespecial cuidado en identificar, diseñar eimplementar mecanismos para dar el soportenecesario a las EFS menos desarrolladas eneste aspecto, para que puedan lograr lo nivelesmínimos de informatización requeridos. LaOLACEFS podría invertir recursos para capacita-ción en temas de informática y gestión para lasEFS miembros.
COMISIONES TÉCNICAS ESPECIALES
Este factor viene en consonancia con la partici-pación activa de la EFS. Una de las modalidadespara concretar dicha colaboración consiste enuna dinámica labor al interior de las ComisionesTécnicas Especiales de la OLACEFS, dado sucarácter de entes eminentemente técnicos queprofundizan el desarrollo de tareas de estudio einvestigación, lo que redundará en la difusión yretroalimentación de los conocimientos y expe-riencias adquiridas en dicho marco.
A la fecha se encuentran vigentes:
La Comisión Especial Revisora de la CartaConstitutiva y Reglamentos - CERCreada en la VI Asamblea General (Guatema-la, noviembre de 1996), con la finalidad derevisar y actualizar la Carta Constitutiva y losReglamentos, proponiendo las reformas nor-
•
PLAN ESTRATÉGICO
mativas que correspondan a los encargosencomendados por la Asamblea General.
Dicha Comisión está conformada por las EFSde Argentina, Costa Rica, Paraguay, Repúbli-ca Dominicana y Venezuela. Entre sus tareasactuales, está la revisión del Reglamento deAsambleas Generales, las propuestas nor-mativas de modificación de la Sede de la Or-ganización, asignación y administración decuotas de membresía.
La Comisión Técnica Especial de MedioAmbiente INTOSAI - OLACEFSConstituida en la VIII Asamblea General (Ca-racas, octubre de 1998), con el objeto dedesarrollar estudios vinculados a laauditoría del medio ambiente. Está integra-da por las EFS de Argentina, Bolivia, Brasil,Chile, Colombia, Honduras, Paraguay, Perúy Venezuela.
La Comisión viene promoviendo el desarrollode auditorías de gestión ambiental de carác-ter concurrente, basadas en la utilización delos documentos técnicos de la INTOSAI.
El Comité de Capacitación Regional - CCRCreado, igualmente, en la VIII Asamblea Ge-neral y de singular importancia, pues estáencargado de promover la formación y elmejoramiento de los recursos humanos delas EFS, en el marco de los objetivos de ca-pacitación establecidos por la OLACEFS,para favorecer la eficacia y modernizaciónde la administración pública en los respecti-vos países. Son miembros del CCR, las EFSde Argentina, Bolivia, Nicaragua, Perú y Ve-nezuela.
A partir del trabajo del Comité, se ha aproba-do el Plan Estratégico de Capacitación Re-gional (2000-2005) y el Plan Operacional deCapacitación Regional (2000-2002).
La Comisión Técnica Especial de Ética Pú-blica, Probidad Administrativa y Transpa-rencia - CEPAT .Comisión de reciente creación por disposi-ción de la X Asamblea General (Brasilia, no-viembre del 2000), encargada de desarrollarestudios técnicos y ejecutar acciones especi-ficas vinculadas a los asuntos de ética, probi-dad, transparencia y /0 lucha contra la co-rrupción administrativa. Está integrada porlas EFS de Colombia, Ecuador, Nicaragua,Panamá y Perú.
-
PLAN ESTRATÉGICO
La Comisión Técnica Especial de Evalua-ción del Desempeño de las EFS eIndicadores de Rendimiento - CEDEIR.Constituida con el objeto de promover quecada EFS implemente un sistema de evalua-ción de su desempeño, contando conindicadores de carácter cuantitativo y cualita-tivo. Esta Comisión surge a partir del Informede Relatoría del Tema 11 desarrollado en la XAsamblea General (Brasilia, noviembre del2000), y está cJnformada por las EFS de Bo-livia, Chile y el Salvador.
IMPORTANCIA DEL PLAN
El Plan Estratégico permitirá a la OLACEFS enfo-car su accionar en torno a los fines estratégicosdestinados al fortalecimiento de las institucionesque la conforman, a través de mejoras sustan-tivas en los servicios que ofrece la Organización,fundamentalmente, de capacitación e investiga-ción; sin perjuicio, de promover la generación dela doctrina de control gubernamental a nivel delos países de la región, bajo los principios queinspiran el accionar de la OLACEFS.
.: • • • • MIEMBROSPAísComisión TécnicaEspecial de MecioAmbiente INTOSAI-OLACEFS
Comisión TécnicaEspecial de EticaPública, ProbidadAdmininistrativa yTransparenciaCEPAT
Comisión TécnicaEspecial de Des-empeño de las EFSe indicadores derendimiento CEDEIR
Comisión Especialde Revisión de laCarta Constitutiva yReglamentosCER
Comité de Capacita-ción Regional CCR
Desarrollo de estudios vinculados a laauditoría del medio ambiente
Desarrollar estudios técnicos y ejecutaracciones específicas vinculadas a losasuntos de ética, probidad, transparen-cia y/o lucha contra la corrupción admi-nistrativa, a partir del ejercicio de la fun-ción de control gubernamentaler la región
Promover que cada EFS implemente unsistema de evaluación de su desempe-ño, contando con indicadores de carác-ter cuantitativo y cualitativo, en el marcodel Informe de Relatoría del Tema 11 Eva-luación del Desempeño de las EFS eIndicadores de Rendimiento, adoptadopor la X Asamblea General
Revisar la Carta Constitutiva y Regla-mentos de la OLACEFS y proponer lasreformar que correspondan a los encar-gos encomendados por laAsamblea General
Promover la formación y el mejoramien-to de los recursos humanos de las EFS,en el marco de los objetivos de capacita-ción establecidos por la OLACEFS, paraincrementar la eficacia de la gestión y lamodernización de la administración pú-blica en los respectivos países
-
VIII AG, VenezuelaAcuerdo 10/98/AG
X AG, Brasil Reso-lución W 010-2000-A.G
X AG, Brasil Re-solución W025-2000-AG
VI AG, GuatemalaAcuerdo 12/96/AG
VIII AG, Venezuela,Acuerdo 12/98/AG
Argentina, Bolivia, Bra-sil, Chile, Colombia,Honduras, Paraguay,Perú y Venezuela
Ecuador, Colombia,Nicaragua, Panamá yPerú
Bolivia, Chile y El Sal-vador
Argentina, Costa Rica,Paraguay, RepúblicaDominicana y Vene-zuela
Argentina, Bolivia, Ni-caragua, Perú y Vene-zuela
I
-
PLAN ESTRATÉGICO
• •
La igualdad jurídica de las Entidades Fiscalizadoras Superiores que son miembros activos de la Orga-nización.El respeto a los ordenamientos legales de cada nación y a los postulados del Derecho Internacional,considerando la independencia y soberanía de cada país para tomar sus propias decisiones concer-nientes a su sistema de control y fiscalización del manejo de los recursos públicos.El libre ingreso y retiro de sus miembros.El acatamiento al sistema democrático de adopción de acuerdos por mayoría y de respeto por elconcepto de las minorías.La descentralización de actividades a través del funcionamiento de sub sedes.La colaboración estrecha y permanente de la Organización y de sus miembros.La congregación en torno a la organización de los científicos y expertos en los ramos especializadosdel mismo, así como de los organismos universitarios y de agremiación profesional, para obtener suconcurso.El espíritu de servicio público y proscripción de interferencias políticas de cualquier naturaleza.
-
-
ESPECIAL' '
APUNTES SOBRE LA DOCTRINA INTERNACIONALDEL CONTROL GUBERNAMENTAL
El presente documento constituye una apretada síntesis de los principales elemen-tos de análisis tratados en los diversos estamentos de las organizaciones interna-cionales vinculadas al control gubernamental-entiéndase INTOSAI y OLACEFS,
fundamentalmente- de cuyas deliberaciones se extraen conclusiones y recomenda-ciones que de manera gradual y sistemática van configurando los aspectos
doctrinarios que guían la actuación de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
ORGANISMOS INTERNACIONALESESPECIALIZADOS
En el escenario internacional existen diversasentidades especializadas cuyo objeto de estudioes el control gubernamental, también denomina-do fiscalización. Sin embargo, dada las caracte-rísticas del presente trabajo mencionaremos so-lamente las más importantes.
Desde una perspectiva global encontramos a laOrganización interna:::ional de EntidadesFiscalizadoras Superiores - INTOSAI. Fundadaen 1953 y adscrita al Consejo Económico y So-cial (ECOSOC) de las Naciones Unidad, es unorganismo autónomo, independiente y apolítico,creado como una institución permanente parafomentar el intercambio de ideas y experienciasentre las entidades fiscalizadoras superiores delos paises miembros, en lo que se refiere a laauditoría gubernamental. Tiene su sede enViena, Austria y realiza reuniones trianuales, de-nominadas Congresos, en las cuales se abordanlas materias técnicas de interés para la comuni-dad mundial de EFS. Su segundo estamento dedeliberación y decisión es el Comité Directivo,se reúne anualmente y constituye el órgano dedirección y continuidad entre las Congresos, ensu composición están representados los sietegrupos regionales de trabajo, uno de los cualeses la OLACEFS, y los principales tipos de siste-mas de fiscalización del sector público.
Por otra parte y a partir de una perspectiva regio-nal, está presente la Organización Latinoameri-cana y del Caribe de Entidades FiscalizadorasSuperiores - OLACEFS,nstitución que fundadaen 1965, se define como un organismo autóno-mo, independiente y apolítico, creado como unaorganización permanente que se encarga decumplir funciones de investigación científica es-pecializada y desarrollar tareas de estudio, capa-citación, especialización, asesoría y asistenciatécnica, formación y coordinación, al servicio de
-
las Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)de América Latina y del Caribe y con el objeto defomentar su desarrollo y perfeccionamiento. Eneste contexto, la OLACEFS lleva a cabo reunio-nes anuales (Asambleas Generales) en las cua-les adopta la doctrina del control gubernamentalpara la región, en variados temas vinculados di-recta o indirectamente con el quehacer de lasEFS,sirva como ejemplo, la temática relativa a laética pública y la lucha contra la corrupción.
IDEAS BÁSICAS SOBRE CONTROLGUBERNAMENTAL
En su carácter de organismo pionerointernacionalmente reconocido dentro de la fis-calización del sector público, la INTOSAI da aconocer pautas internacionales para la gestiónfinanciera y también para otras áreas, desarrollametodologías afines, proporciona formación ypromueve el intercambio de información entresus miembros.
La norma más importante es la Declaración deLima de 1977, la cual sirve de marco a la funciónde control gubernamental, sea cual fuere la re-gión a la que pertenezcan las EFS, el desarrolloque hayan tenido, el modo en que se integrendentro del sistema de la Administración Pública,o la forma en que estén organizadas.
Dicho cuerpo declara que son conceptos esen-ciales para el manejo eficaz de los finanzas pú-blicas, la utilización regular y racional de los fon-dos públicos, así como, que cada Estado cuentecon una Entidad Fiscalizadora Superior eficaz,cuya independencia esté garantizada por la ley;sin embargo también precisa que un control in-dependiente sólo es posible si en un país primael imperio de la ley y la democracia.
Establecidas las condiciones precitadas, laINTOSAI también considera como Entidad
-
1
Ir1
~
Fiscalizadora Superior, a toda institución públicade un Estado que ejerce, de acuerdo con las le-yes, la máxima función de control de-dicho Esta-do, sea cual fuere su denominación, modalidadde constitución u organización.
Deslinda, asimismo, que si bien el control guber-namental es inmanente a la economía financierapública, no es un fin en sí mismo, sino una parteimprescindible de un mecanismo regulador quedebe señalar, oportunamente, las desviacionesnormativas y las infracciones de los principios delegalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad delas operaciones financieras, de tal modo que pue-dan adoptarse las medidas correctivas conve-nientes en cada caso, determinarse la responsa-bilidad del órgano culpable, exigirse la indemni-zación correspondiente o adoptarse las determi-naciones que impidan o, por lo menos, dificulten,la repetición de tales infracciones en el futuro.
En ese ámbito son objetivos específicos del con-trol:
Apropiada y eficaz utilización de los fondospúblicos.Búsqueda de una gestión rigurosa.Regularidad en la acción administrativa.Información, tanto a los poderes públicoscomo al país, mediante la publicación de in-formes objetivos.
Adicionalmente, cabe indicar que la Indepen-dencia de las EFS es un elemento consustancialpar la actuación transparente y eficaz de lasEFS. En este sentido, conviene destacar que elcontenido del concepto "Independencia" se ma-terializa garantizando que las EFS estén en ca-pacidad de:
Cumplir funciones independientes a la insti-tución controlada, encontrándose protegidascontra influencias exteriores.
Gozar de la independencia funcional yorganizativa necesaria para el cumplimientode sus funciones.
Que el grado de su independencia se reguleen la Constitución, los aspectos concretos po-drán ser regulados por medio de Leyes. Espe-cialmente deben gozar de una protección le-gal suficiente, garantizada por un Corte Su-prema, contra cualquier injerencia en su inde-pendencia y sus competencias de control.
Tener funcionarios independientes, cuya fun-ción esté garantizada por la Constitución.
ESPECIAL
Disponer de los medios financieros necesa-rios para el cumplimiento de las funcionesque les incumben; estando facultadas parasolicitar directamente al organismo encarga-do del presupuesto estatal los medios finan-cieros que estimen necesarios, los cualesdeben ser puestos a disposición de las EFSen una sección especial del presupuesto, elmismo que será administrado bajo su propiaresponsabilidad.
No menos importante resultan las relaciones delas EFS con los Poderes del Estado. Así en elámbito de la labor con el Poder Legislativo, la in-dependencia otorgada a las EFS por la Constitu-ción y la Ley, les garantiza un máximo de iniciati-va y responsabilidad, aun cuando actúen comoórganos del Parlamento y ejerzan el control porencargo de éste. La Constitución debe regularlas relaciones entre la EFS y el Parlamento, deacuerdo con las circunstancias y necesidadesde cada país.
CONTROL GUBERNAMENTAL: ÉTICAPÚBLICA Y LUCHA CONTRA LA CO-RRUPCiÓN
Cabe destacar en el presente rubro, que laOLACEFS es una organización especializada encontrol gubernamental que ha mostrado espe-cial interés en la temática arriba citada, lo cual sededuce a partir de los desarrollos emanados desus Asambleas Generales.
La IVAsamblea General de la OLACEFS celebra-da en la ciudad de Montevideo, Uruguay, en no-viembre de ) 994, abordó en el tema "Las Entida-des Fiscalizadoras Superiores frente a la corrup-ción", señalando la necesidad de reafirmar latoma de conciencia de las dimensiones realesde la corrupción en cada país y sus efectosdestructivos e"nlos diferentes órdenes de la vidade los Estados, destacando que existe la impe-riosa necesidad de combatir este flagelo con to-dos los medios posibles para preservar los valo-res éticos y morales que permitan la convivenciasocial y garanticen la correcta y eficiente capta-ción y aplicación de los recursos públicos. De-clara que resulta, asimismo, obligatorio para lasEFS, en concordancia con sus naturalezas YOb-jetivos, responder pronta y adecuadamente a lademanda social en orden a asumir un rol muyactivo en las tareas vinculadas con la preven-ción, detección y sanción de las actuacionescorruptas. Igualmente, destaca que la luchacontra la corrupción requiere un compromiso in-tegral de cada país, de modo que con la partici-
-
. ESPECIAL
pación activa de toda la sociedad construya unacultura de la ética.
Por su parte, la V Asamblea celebrada en la ciu-dad de Lima, Perú, en noviembre de 1995, con-sideró la conveniencia de crear un Fondo Latino-americano y del Caribe por la Moral Pública, cu-yos recursos deberían orientarse a labores decarácter preventivo para la difusión de los valo-res públicos y la lucha contra la corrupción. Sinembargo, dada la emisión de la ConvenciónInteramericana de Lucha contra la Corrupciónde la OEA y los nuevos carices que ha adoptadoel tratamiento de la temática en la región, fue re-emplazada por una Comisión de reciente crea-ción con funciones ampliadas.
La VII Asamblea General celebrada en Santiagode Chile en octubre de 1997, alude a la "Moder-nización del Estado" para lo cual define a la co-rrupción como un mal que amenaza a toda la so-ciedad y afecta significativamente el éxito de lamodernización del Estado. Al respecto, refiereque las EFS se constituyen en uno de los princi-pales mecanismos que tiene el Estado paracombatir la corrupción y promover la probidaden la administración.
El informe de relatoría sobre el tema "Ética de lopúblico y control sobre el gobierno como funda-mentos del sistema democrático", analizado enla VIII Asamblea General, realizada en la ciudadde Caracas en octubre de 1998, determina unconjunto de siete iniciativas básicas a ser asumi-das por la OLACEFS, las cuales se orientan aldictado, divulgación y cumplimiento de Códigosde Ética, programas de formación curricular quepongan de relieve los valores éticos y el sentidode servicio de la funciórt pública, además del es-tablecimiento de planes estratégicos en la lucha
-
contra la corrupción, los mismos que deberíanconstituirse en parte sustantiva de la gestión delas EFS, orientadas al fortalecimiento del ejerci-cio de la democracia.
Finalmente, la X Asamblea General celebradaen la ciudad de Brasilia en noviembre del 2000,deliberó sobre "El papel de las EntidadesFiscalizadoras Superiores en la lucha contra lacorrupción y la impunidad", una de cuyas reco-mendaciones llevó a la creación de la ComisiónTécnica Especial de Ética Pública, ProbidadAdministrativa y Transparencia, encargada dedesarrollar estudios técnicos y ejecutar accio-nes específicas vinculadas a los asuntos de éti-ca, probidad, transparencia y/o lucha contra lacorrupción administrativa a partir del ejerciciode la función de control gubernamental en laregión.
Asimismo, la Asamblea General propuso la reali-zación estudios, investigación y divulgación deestrategias, mecanismos, así como, propuestasde acción que ayuden efectivamente a las EFSpara el mejor cumplimiento de sus funciones yactividades vinculadas a la lucha contra la co-rrupción y la impunidad, así como del segui-miento y/o reforzamiento para su materializaciónde las recomendaciones aprobadas por las ante-riores Asambleas Generales. Del mismo modo,recomendó la creación, organización y manteni-miento de una base de información permanentey actualizada al servicio de todos los miembrosde la OLACEFS, sobre la normativa, actividades,experiencias, resultados y todos aquellos aspec-tos de orden nacional e internacional que pudie-ran resultar de utilidad para el desarrollo de lasfunciones y trabajos a cargo de las EFS en elcampo de la lucha contra la corrupción y la im-punidad, entre otros ..
-
ESPECIAL
MAESTRíA EN ADMINISTRACiÓN PÚBLICA CONMENCiÓN EN ANTICORRUPCIÓN:
UNA INVITACiÓN A LAS ENTIDADESFISCALIZADORAS SUPERIORES DE LA REGiÓN
DR. JORGE GUZMÁN RODRíGUEZ *
rf
Muchas conferencias, a nivel mundial, se han lle-vado a cabo para analizar los problemas de frau-de y corrupción en los gobiernos. En 1996 secelebró la 3era. Conferencia Interamericana, enla que participaron directamente 4,000 personasy por canales de televisión en varios países seincrementó la audiencia a millones de personas.
El objetivo fue buscar una respuesta al fraude ya la corrupción, revelándose que una de las prin-cipales condiciones para preservar la democra-cia es la oposición enérgica a la corrupción porparte de los sectores de la sociedad.
También se destacó la importancia de la ética enlos sectores públicos, la participación ciudadanaen la exigencia de responsabilidad por parte delos gobiernos y el papel que desempeñan losmedios de comunicación en la difusión de losactos de corrupción. Como resultado, se instó alos países a educar al mayor número de ciuda-danos sobre la importancia que tiene la honesti-dad, la transparencia y la integridad en el accio-nar de los gobiernos; así como, difundir amplia-mente la amenaza que representa la corrupciónen los gobiernos, a fin de motivar a la sociedadcivil, la ciudadanía en general y al propio gobier-no para movilizarse no solo en apoyo de la luchacontra la corrupción, sino para crear foros quefaciliten el intercambio libre y abierto de los pro-blemas que plantea dicha lucha e identificar susposibles soluciones.
Posteriormente, en la VII Conferencia Internacio-nal Anticorrupción llevada a cabo en Lima en se-tiembre de 1997, se denuncia la existencia de di-versos y complejos sistemas de corrupción ennuestros países, los mismos que urge sean des-montados y necesariamente erradicados.
En efecto, se enfatizó que la reducción de la co-rrupción sistémica debe tener como respuestael fortalecimiento de las instituciones democráti-
* Sub Contralor General de la República del Perú
-
cas; y en dicho contexto, es indispensable la in-dependencia en la actuación de las EntidadesFiscalizadoras Superiores, para la correcta su-pervisión de la legalidad de los actos públicoscontemplada en sus Constituciones y respecti-vas leyes orgánicas, previéndose las áreas críti-cas en la gestión pública y posibles fuentes decorrupción para la adopción de oportunas medi-das correctivas.
Asimismo, es recomendable la publicidad de lajurisprudencia administrativa como resultado delas acciones de control que coadyuven la nece-saria participación de la sociedad civil, confron-tándola con la vivencia cotidiana de los actos decorrupción en nuestros países.
El ex - presidente de Venezuela, Rafael Caldera,definió la corrupción como un fraude contra elpueblo y que para combatirla era necesario invo-lucrar a todos los poderes del Estado. El poderejecutivo debe vigilar de cerca a sus propios fun-cionarios, para asegurar que actúen en formaapropiada. El poder legislativo debe suministrarinstrumentos legales efectivos para combatir lacorrupción. El poder judicial debe encargarsede proteger a los jueces honestos y enjuiciar alos corruptos. Estas medidas deben tomarse afin de ofrecer al pueblo un sistema democráticoconfiable.
También se ha referido en certámenes interna-cionales que, muchas veces, existe un divorcioentre la ley y su aplicación, generando mediosque evaden o eluden su cumplimiento real y efi-caz, dando lugar a la sentencia popular de "he-cha la ley, hecha la trampa". Trampa que se evi-denció y extendió para burlar la ley, consta-tándose la presencia de dos escenarios: la reali-dad que emana del abuso del poder y los privile-gios, y el de la legalidad que se sujeta al poderreal. La falta de respeto a la ley va de la manocon la impunidad, los delitos quedan en muchos
-
ESPECIAL
casos sin castigo y el delincuente y el que no loes, quedan notificados de que la ley puede bur-larse sin riesgos mayores.
En el derecho comparado, apreciamos que lasEntidades Fiscalizadoras Superiores en la regióntienen las funciones de asesorar al presidente yal gobierno nacional en el diseño de las políticasgubernamentales destinadas para promover lalucha contra corrupción; hacer estudios, evalua-ciones, sondeos, estadísticas, con miras a esta-blecer las principales causas de la corrupción oineficiencia en materia administrativa; recibir de-nuncias en contra de los funcionarios públicosde cualquier orden y darle trámite ante la autori-dad competente, además de efectuar el segui-miento de las denuncias presentadas.
Asimismo, ejecutar labores de veeduría en las en-tidades públicas del orden nacional, con el fin deverificar la calidad y el valor de las adquisicionesde bienes y la contratación de servicios; reco-mendar correctivos frente a casos concretos deineficiencia o faltas contra la ética administrativa;y establecer herramientas de comunicación entrela sociedad y el gobierno en relación con el desa-rrollo de mecanismos orientados a fortalecer laveeduría cívica en los diferentes órdenes.
Teniendo como antecedentes los propios resul-tados de las acciones de control, así cOma elestudio comparado de diversos planes nacio-nales de lucha contra la corrupción en AméricaLatina, la Escuela Nacional de Control de laContraloría General de la República del Perú hapuesto en marcha la "Maestría en Administra-ción Pública con mención en Anticorrupción ",en colaboración con prestigiosas universidadesdel país, con el propósito de abordar no sola-mente aspectos doctrinarios en cuanto a lasteorías de la corrupción, sino, fundamental-mente, para el desarrollo y exposición de áreassusceptibles de corrupci:'>n, pudiéndose men-
cionar, las siguientes:
Burocratización en los procesos y trámitesadministrativos, teniendo en cuenta que ladilación de dichos procesos obstaculiza elfuncionamiento del aparato productivo delpaís y la atención de servicios a la ciudadaníaen general.Conducta funcional de los agentes públicos,que a partir de la difusión de los exámenesespeciales posibilite el control oportuno ysanciones ejemplarizadoras.Profesionalización de los agentes públicos,pues el desconocimiento de procedimientostécnicos y administrativos inducen no solo adeficiencias de carácter administrativo, sinoa irregularidades de mayor orden.Sistemas de adquisiciones de bienes, servi-cios y obras del Estado, como área neurálgi-ca en los exámenes de control.Rendiciones de cuentas de funcionarios pú-blicos y presentación de declaraciones jura-das de bienes y rentas, como efectivos me-canismos de control interno y externo.Control sobre presupuestos secretos, consi-derando la transparencia en la gestión públi-ca como eje fundamental para la prevenciónde la corrupción.Control de privatizaciones y concesiones,como áreassensiblesen la implementación delas políticaseconómica y social de los países.
Dentro de los tópicos de la Maestría, cobra espe-cial énfasis el estudio de la naturaleza y alcancede las Contralorías o Entidades FiscalizadorasSuperiores, buscando incidir en el fortalecimien-to institucional y de los sistema nacionales decontrol; reforzar su independencia; desarrollarprocedimientos modernos para prevenir, detec-tar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas;y, establecer mecanismos fluidos con otras insti-tuciones del Estado y la sociedad civil vincula-das a la función de prevención, investigación y
j
• • 11. Formarauditores gubernamentales,que participen como líderesy profesionalesde alta calidad en el ser-
vicio de su país, a través de una preparación teórica y práctica adecuada al ejercicio profesional enanticorrupción.
2. Formar profesionalescapaces de realizar trabajos de investigaciónen el campo de la auditoría guberna-mental y desempeñarsecomo docentes, así como formular solucionesa problemas y búsqueda de mejo-ras a la actividad que desarrollan,para lograr aumentar la confianzaen la labor que desarrollan.
3. Proveer,a los estudiantesde la maestría,de un nivel de educación más profundo y amplio en auditoríapública, que no es posible con otro tipo de maestría.
•
-
rr
r
ESPECIAL
DESEMPEÑO DE LOS EGRESADOS DE LA MAESTRíAEN ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
Los Egresados de la Maestría en Administración Pública estarán capacitados para desenvolverse en lo siguien-tes campos:
Como auditores de la Contraloría General o EFSComo auditores internos en las entidades del Sector PúblicoComo auditores en las Sociedades de Auditoría ExternaComo asesores de la plana directiva y gerencial en entidades del Sector PúblicoComo docentes en la especialidad de auditoría administrativa públicaEn cargos de nivel gerencial en entidades del Sector Público
sanción de actos de corrupción. Además dedestacar la importancia de articular las accionesde control con los lineamientos de política, pia-nes y programas nacionales, verificando la eje-cución del presupuesto que constituye la expre-sión financiera precisamente de dichos planes yprogramas.
El primer programa de la Maestría se ha iniciadoen abril del presente año y constituye un signifi-cativo esfuerzo institucional en formar no sólo au-ditores, gubernamentales y del sector privado,sino también, funcionarios públicos, que al estar
involucrados directamente en la gestión adminis-trativa del Estado, tienen la posibilidad de preve-nir o detectar la nefasta corrupción fiscal.
Este programa de especialización superior, sibien aún se encuentra en su fase inicial y comotal tiene un carácter nacional y local, puede ha-cerse extensivo a las demás Entidades Fisca-lizadoras Superiores de la región, cuya participa-ción, sin lugar a duda, enriquecerá el contenidotemático, el desarrollo académico y la casuísticade la Maestría. En ese sentido, es una opción einvitación abierta a los miembros de la OLACEFS.
MAESTRIA EN ADMINISTRACION PUBLICACON MENCION EN M'TICORRUPCION
CO:-;VE:\IO"CO~TR~LORIA GF.'1ERAI. DE L\ REPl.BlICA1.~IVEllSIIJAD DE SA\" ~lAlm:-; DE PORRES"
. x'('dón Post Gr;ldo -
-
, ARGENTINA
EL ROL DE LOS INSTITUTOS CENTRALES DECONTROL EN LOS ORDENAMIENTOS JURíDICOS:
EL MODELO ARGENTINODR. RODOLFO CARLOS BARRA *
ACTIVIDAD DE CONTROL
1. EL CONTROL REPRESIVO
La actividad de control no es unívoca en su di-rección y contenido, Es posible controlar la lici-tud del accionar de los agentes estatales desdeel punto de vista penal, es decir verificar si undeterminado comportamiento constituye un de-lito tipificado como tal por la ley penal y, de re-sultar así, descu::>riry sancionar al culpable. Des-de un punto de vista lato, esta es una tarea decontrol, en tanto que verifica que no se ha reali-zado ninguna conducta administrativa que en-cuadre en una previsión del Código Penal.
En el sistema argentino el órgano específico parael cumplimiento de este tipo de control se en-cuentra en una situación constitucional especial.El art. 120 de la Constitución crea el MinisterioPúblico como órgano independiente y ajeno a laestructura de los tres poderes del Estado - el Eje-cutivo, el Legisla1ivoy el Judicial - como verdade-ro órgano "extrapoder" que tiene "por función -dice la norma - promover la actuación de la justi-cia en defensa de la legalidad, de los interesesgenerales de la sociedad, en coordinación conlas demás autoridades de la República". El Minis-terio Público es el órgano que insta o promueve laactividad de los jueces, en este caso penales,conforme con lo regulado por su ley orgánica queestablece, en su arto25, inc. c); que correspondeal Ministerio Público "Promover y ejercer la acciónpública en las causas criminales ycorreccionales ...". El Ministerio Público poseedentro de su estructura un órgano des-concentrado especial, la Fiscalía Nacional de In-vestigaciones Administrativas, a la cual la ley leasigna los siguientes objetivos (art. 45 de la ley ci-tada): "Promover la investigación de la conductaadministrativa de los agentes integrantes de laAdministración nacional centralizada y descentra-lizada, y de las empresas, sociedades y todo otro
ente en que el Estado tenga participación (inc. a)...Denunciar ante la justicia competente los he-chos que, como consecuencia de las investiga-ciones practicadas, sean considerados delitos(inc. c)...". En estos casos la actuación de la Fis-calía tendrá el valor de prevención sumaria, mien-tras que "el ejercicio de la acción penal" queda acargo de los fiscales ordinarios con participaciónde la Fiscalíade Investigaciones Administrativas.
Sin perjuicio de ello, recientemente la ley hacreado un nuevo órgano, la Oficina Anticorrup-ción, que puede actuar de manera concurrentecon el Ministerio Público y que se encuentra in-sertado en el Ministerio de Justicia. La ley hacreado así un nuevo órgano que en cierta mane-ra se superpone al Ministerio Público y que norespeta la intención constitucional de independi-
* Presidente de la Auditoría General de Argentina. Texto de su conferencia dada en Roma el1 O de abril de 2000 en el eventoorganizado por el Seminaríc Permanente sui Controlli Corte dei Con ti, Instituto italo-Latinoamericano, Associazione StudiSociali Latinoamericano y Centro Studi Giuridica Latinoamericani CNR - Universitá di Roma "Tor Vergata".
-
-
zar el cometido de investigación y de instanciade la acción pública al situarlo,- en la Constitu-ción, en un órgano absolutamente independien-te de los poderes políticos y, por razones técni-cas y de mayor corrección procesal, separadoincluso del Poder Judicial.
Se trata, entonces, de un control de tipo represi-vo, ya que busca la identificación de la existenciade delitos y el castigo de los culpables. No esequivocado, en este caso, mantener la expresión"control", ya que también se encuentra orientadoa constatar la licitud del actuar de los agentes dela Administración Pública, y por lo tanto de susdecisiones, y tiene un importante efecto preventi-vo. En definitiva, uno de los efectos de la sanciónpenal que prevé la norma, estrictamente la ame-naza de la sanción, es desalentar la comisión dedelitos. Naturalmente determinar que una con-ducta es un delito y castigar al culpable es un co-metido que queda exclusivamente en cabeza delos jueces, no del Ministerio Público ni de la Ofici-na Anticorrupción, que sólo deben instar la ac-ción penal, pero no resolverla.
2. EL CONTROL ADMINISTRATIVO
2.1. CONTROL DE PROCEDIMIENTO
Pero el control tiene otros aspectos ajenos acualquier análisis punitivo. Así es posible contro-lar la regularidad de la gestión presupuestaria, lalegalidad de las decisiones y el acierto de la ges-tión misma desde el punto de vista de sus cos-tos previstos y sus resultados esperados. En to-dos los casos lo que se busca es verificar si laacción a cumplir, o que se está cumpliendo, oque se cumplió, se ajusta a determinadosparámetros que como fundamentos, reglas, fi-nes o metas inciden sobre lo controlado comoun elemento de comparación valorativamenteconsiderado positivo. Así la acción controladaserá positivamente valorada si se ajusta alparámetro con la cual se la compara.
Se trata éste de un control que, efectuado sobrelas administraciones públicas -es decir, la Admi-nistración centralizada y las administracionesdescentralizadas, dotadas de personalidad jurí-dica propia- tiene una naturaleza eminentementeadministrativa.
Esto es así, por cuanto este tipo de control es in-separable del proceso administrativo, del proce-so de la toma de decisión y del seguimiento pos-terior acerca de la ejecución práctica y efectivade aquella decisión. Desde este punto de vista,el control, como parte del sistema administrati-vo, es un insumo o input de la decisión, produc-
-
ARGENTINA
to o output, pero también, de manera ambiva-lente, integra el elemento de retroalimentaciónque se convierte en nuevos insumas para lasnuevas decisiones.
Entonces n,o es posible, materialmente, un pro-ceso administrativo sin control. Sin control faltaun elemento para la toma de la decisión, se ca-recería del seguimiento en su ejecución, faltaríael análisis de resultado que siempre se expresaen una nueva demanda para el desarrollo de unnuevo proceso, programa o acción, de una nue-va toma de decisión en un mecanismo circularque, en términos generales o en una visión"macro", no tiene fin.
En consecuencia el control es una actividad mate-rialmente administrativa, cualquiera sea el órganoque lo ejerza y cualquiera sea su ubicación en laestructura de poderes constitucionales, porque for-ma parte de la tarea, del cometido de administrar.
La expuesta es una aproximación material a laidea de control.
Pero ¿qué ocurre desde el punto de vista formal?
En lo formal, el control adquiere característicasmás específicas. En lo formal, el procedimientoadministrativo es un elemento esencial para lavalidez de la decisión administrativa, se expreseésta a través de un acto, de un reglamento o deun contrato.
Así se encuentra legislado en la Ley de Procedi-mientos Administrativos que en su arto 7 disponeque antes de la emisión de un acto administrati-vo (lo que es predicable igualmente para regla-mentos y contratos) " ... deben cumplirse los pro-cedimientos esenciales y sustanciales previstosy los que resulten implícitos en el ordenamientojurídico ...". Entre ellos, el dictamen del serviciojurídico permanente del órgano decisor cuandoel acto pueda afectar derechos de los terceros.
Pero no todos los mecanismos de control que elordenamiento jurídico argentino ha diseñado,forman parte del elemento "procedimiento" en elsentido de la Ley de Procedimientos Administra-tivos, ya que sólo puede ser elemento del actoaquél cuya existencia es necesaria antes del dic-tado del mismo, y no el que aparece a posteriorino sólo de la emisión sino, muchas veces, de sumisma eficacia, es decir luego que el acto ha::;ido notificado al interesado y ha cumplido o hacomenzado a cumplir con sus efectos propios, ose encuentra en condiciones de hacerlo.
¿Cuál es el control que se integra en el ele-mento procedimiento?
-
,ARGENTINA ,
En el sistema argentino es el control no específi-co por su origen o por su dirección o contenido.Es el control que resulta automáticamente delprocedimiento burocráti::o de la toma de deci-sión, que obliga que el expediente o actuaciónpase de una oficina a otra, llegue a conocimien-to de distintos funcionarios, cada uno de elloscon un expertise especial y, sobre todo, con unacompetencia formal eSJecial. Y cada uno deellos va analizando, controlando lo actuado porel funcionario anterior. Si control es comparación,sin duda es control la labor de los órganos deasesoramiento de cualquier tipo, pues el asesor,al aconsejar acerca del camino a seguir, debeexpedirse necesariamente acerca de la regulari-dad de tal camino, de su conformidad con las re-gias hacendales, técnicas jurídicas, etc. quepueden estar comprometidas en la decisión.
Se trata éste de un contrcl previo a la toma de de-cisión, concomitante a su gestación, no especifi-co, es decir no dirigido especialmente a contro-lar, pero que sin duda controla. En el derecho ar-gentino, estrictamente, es el único control previoa la emisión de la decisión administrativa, aun-que excepcionalmente, las denominadas Unida-des de Auditoría Interna - estos sí órganos espe-cíficos de control - puedan intervenir en la etapade formación del acto, reglamento o contrato.
A este tipo de control lo denominamos "controlde procedimiento", porque ocurre normalmente,pero con efectos jurídicos sustanciales, dentrodel procedimiento de toma de la decisión.
2.2 CONTROL DE REVISiÓN
Dentro del procedimiento también es control,aunque posterior a la emisión del acto, la impug-nación del mismo por el administrado afectado,ya sea esta impugnación administrativa o judi-cial. Aquí el órgano revisor también compara ladecisión con el resto del ordenamiento al que sedebe someter, realizando un estricto control delegalidad al que, en el caso de la impugnaciónadministrativa y excepcicnalmente en la judicial,puede sumarse -o referirse exclusivamente- elcontrol de oportunidad, mérito o conveniencia.
A este tipo de control lo denominamos "controlde revisión", ya que el órgano judicial o adminis-trativo realiza una tarea revisora de la validez delacto o decisión impugnada.
El control de revisión se encuentra en cabeza delos órganos superiores de la Administración me-diante el denominado recurso jerárquico - den-tro de la estructura del mismo complejo orgáni-co - o su similar denominado recurso de alzadaque permite que la Administración centralizada
••
controle los actos emanados de un ente perte-neciente a la Administración descentralizada,mientras que en el recurso de reconsideración, yen el excepcional recurso de revisión, el controllo realiza, al resolver la impugnación, el mismoórgano emisor de la decisión impugnada.
El control de revisión puede efectuarlo también laAdministración de oficio, por avocación o porreasunción de la competencia delegada,invalidandoel acto afectado por un vicio o saneán-dolo por aplicación de cualquiera de las técnicasde saneamiento que establece la Ley de Procedi-mientos Administrativos. También, cuando el actoha comenzado a cumplir con sus efectos propios,la Administración puede accionar judicialmente re-clamando la nulidad de su propio acto, mediantela denominada "acción de lesividad".
La otra sede propia del control de revisión se en-cuentra en el Poder Judicial, que intervendrá apedido de parte en una "causa o controversia",es decir en un litigio donde un particular hagavaler una pretensión en controversia con la sos-tenida por la Administración. En este sentido lacompetencia revisora del Poder Judicial es ab-solutamente amplia, sólo limitada por los extre-mos de la "causa o controversia" concreta. Eneste sentido el arto116 de la Constitución Nacio-nal establece que "Corresponde a la Corte Su-prema y a los tribunales inferiores de la Nación,el conocimiento y decisión de todas las causasque versen sobre puntos regidos por la Consti-tución, y por las leyes de la Nación y por lostratados con las naciones extranjeras ". Es de-cir que el Poder Judicial, los jueces de todas lasinstancias, intervienen en todos los casos enque así sean requeridos por quien alegue en sufavor la existencia de un derecho concreto am-parado por el ordenamiento jurídico, incluyendodentro de éste al Derecho Administrativo.
En una tarea accesoria al control de revisión seencuentra el Defensor del Pueblo de la Nación,diseñado por la Constitución Nacional como unórgano independiente, actuando en jurisdiccióndel Poder Legislativo que tiene como misión -diceel arto86 de la Constitución- "... la defensa y pro-tección de los derechos humanos y demás dere-chos, garantías e intereses tutelados en estaConstitución y las leyes, ante hechos, actos uomisiones de la Administración ..." El citado arto86 le confiere al Defensor del Pueblo, para cum-plir con tal misión, "legitimación procesal", es de-cir, puede accionar ante el órgano judicial parainstar la actividad revisora de este último, legiti-mación que adquiere singular importancia en elcaso de la acción de amparo en beneficio de laprotección de los que el arto43 de la Constitucióndenomina "derechos de incidencia colectiva".
-
Pero además, por imperio de la misma norma delarto86, el Defensor del Pueblo se encuentra cons-tituido como un órgano específico de control ex-terno de la Administración en la medida que reali-za "oo.el control del ejercicio de las funciones ad-ministrativas públicas", lo que hará denunciandola posible irregularidad ante la propia Administra-ción o ante el Congreso, siempre, cabe interpre-tar de acuerdo con la letra de la Constitución, endefensa de derechos de terceros que hubiesensido violados y no en defensa de la mera regulari-dad de la actuación de la Administración. Se tratasiempre de un control revisor.
2.3 CONTROL ESPECíFICO
Llegamos ahora al que podemos denominarcomo "control específico", es decir el controlque no se presenta como un elemento procesalde la decisión, ni busca, en sí mismo, la revisiónde tal decisión.
Es el control que tiene como finalidad la meracomparación o verificación de la conformidad dela decisión con las reglas a las que ésta se debesujetar, ya sean reglas jurídicas -control de lega-lidad-, reglas hacendales, contables y patrimo-niales -control hacendal -, reglas presupuesta-rias -control presupuestario-, o reglas.que orde-nan la gestión, establecen medios, fijan resulta-dos- control de gestión-o
. A este tipo de control nos dedicaremos puntual-mente, pues es el que le corresponde, aunqueno de manera exclusiva, a la Auditoría Generalde la Nación.
EL CONTROL LEGISLATIVO
La Constitución Argentina establece un sistemade división de poderes estricto pero de control re-cíproco entre poderes. Es el sistema americanode "checks and balances", de controles y equili-brios, especificado en un régimen, también comoel americano, fuertemente presidencialista.
Ya hemos hablado del control revisor que lecompete al Poder Judicial, sobre todo, hay queremarcar, en lo que respecta al control deconstitucionalidad de las leyes sancionadas porel Congreso de la Nación y de todos los actos dela Administración Pública, es decir, una tarea deverificación, comparación o control de la normainferior (ley, decreto del Poder Ejecutivo, regla-mento administrativo, acto administrativo) conrelación a su conformidad con la Constitución.
El Poder Ejecutivo se equilibra con el Poder Judi-cial a través del proceso de designación de todoslos jueces, que son nombrados por el Presidente
•
ARGENTINA
de la Nación con acuerdo del Senado. También elPoder Ejecutivo equilibra y controla en cierta for-ma las decisiones del Congreso -Ieyes-por su po-der de veto, aunque éste pueda ser revocado porel mismo Congreso con la insistencia de la leymediante mayorías severas y especiales.
Pero dentro de este equilibrado sistema se des-taca el poder de control del Congreso de la Na-ción, lo que es parte de la coherencia del siste-ma, que le otorga la mayor capacidad de controlal órgano de mayor raigambre democrática re-presentativa.' Los representantes del pueblo, re-unidos en asamblea deliberativa y de decisiónmayoritaria, controlan la acción de los restantespoderes. El control es mínimo con respecto alPoder Judicial (para garantizar la independenciade la actuación de los jueces) y sólo llega -sinperjuicio de su importancia- al juicio político con-tra los miembros de la Corte Suprema -el juiciocontra los jueces inferiores los realiza ahora untribunal especial previa la instancia del Consejode la Magistratura- por la causal de mal desem-peño o la comisión de delitos.
Pero el control es máximo con relación a la acti-vidad del Poder Ejecutivo, que en un sistemapresidencialista es ajeno al Congreso, recibe supropia legitimación democrática (es elegido porel pueblo en votación directa) y hasta puedeconfrontarlo, dependiendo esto del juego de lasmayorías y minorías del Congreso .
El Congreso ejerce su poder de control sobre elPoder Ejecutivo y sobre el resto de la Adminis-tración de muchas maneras. Puede promover laremoción del Presidente, del Jefe 'de Gabinetede Ministros y de los demás ministros, siemprepor mal desempeño O. la comisión de delitos,puede censurar y, por la vía de la censura, remo-ver al Jefe de Gabinete de Ministros, recibe uninforme detallado sobre la marcha del Gobierno,y puede requerir informes o interpelar a los de-más ministros.
Pero la Constitución le asigna al Congreso otroimportante cometido controlador. Dice el arto85:"El control externo del sector público nacionalen sus aspectos patrimoniales, económicos, fi-nancieros y operativos, será una atribución pro-pia del Poder Legislativo".
1. EL PRESUPUESTO
La principal herramienta de control que tiene elCongreso es la Ley de Presupuesto que, ennuestro sistema y para ejercicios anuales, calcu-la los recursos, aunque no los crea ni autoriza surecaudación, y discrimina los gastos, autorizan-do su ejecución.
-
Desde este punto de vista la ley de presupuestohabilita el ejercicio de la competencia de la actua-ción de los órganos de la Administración encar-gados de la ejecución presupuestaria y estableceun mandato de ejecución a estos órganos al fijarprogramas y metas a obtener. Así es un verdade-ro plan de gobierno y, desde el punto de vista delcontrol, el principal punto de comparación que elCongreso tendrá para evaluar la acción del Presi-dente y de la Administración Pública toda.-
Se trata de una verdadera ley en sentido formal,aunque en su contenido no genere derechos yobligaciones en cabeza de los particulares. Sucontenido es institucional, pero formalmente,como verdadera ley, recibe el trámite ordinariode todas las leyes. Por disposición de la Ley deAdministración Financiera, y por obvia conve-niencia técnica, el proyecto de ley de presu-puesto lo elabora el Poder Ejecutivo por conduc-to de su Oficina Nacional de Presupuesto, de-pendiente de la Secretaría de Hacienda del Mi-nisterio de Economía. Pero el Congreso no seencuentra obligado por este proyecto, al quepuede reformar en todo o en parte. La ley depresupuesto puede ser total o parcialmente ve-tada por el Poder Ejecutivo e insistida por elCongreso, como ocurre con cualquier otra ley.
La ley de presupuesto es una herramienta decontrol, que la Constitución le acuerda al Congre-so en los siguientes términos, según lo dispuestopor el arto75, inc. 8 : (le corresponde al Congre-so) "Fijar anualmente... el presupuesto general degastos y cálculo de recursos de la administraciónnacional, en base al programa general de gobier-no y al plan de inversiones públicas y aprobar odesechar la cuenta de inversión".
Si bien es el pleno del Congreso el que actúaejerciendo el control de la gestión presupuesta-ria -que es también un control de gestión propia-mente dicho- específicamente es asistido pordos órganos: uno es interno del propio Congre-so; político, pues se integra con legisladoresprovenientes de las dos Cámaras legislativas se-gún la representación partidaria. Se trata de laComisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuen-tas que además de intervenir en la aprobación orechazo de la cuenta de inversión que anual-mente debe presentar el Poder Ejecutivo, inter-viene también en el análisis de toda la gestiónde la Administración en la medida que ésta seaauditada por el otro órgano de control externoque es la Auditoría General de la Nación.-
2. LA AUDITORíA GENERAL DE LA NACiÓN
La Auditoría General de la Nación tiene jerarquíade órgano constitucional de asistencia al Con-
greso de la Nación, por conducto de la citadaComisión Revisora de Cuentas. Debe señalarseque la intervención de la Auditoría, a los efectosde la acción de control del Congreso con sus-tento en el arto85 de la Constitución, es obligato-ria, aunque no vinculante. Es obligatoria porqueasí lo establece expresamente el mencionadoarto85 : "El examen y la opinión del Poder Le-gislativo sobre el desempeño y situación generalde la administración pública estarán sustenta-dos en los dictámenes de la Auditoría Generalde la Nación". En consecuencia, el Congreso,por limitación constitucional, no podría emitirninguna opinión, ni siquiera iniciar el procedi-miento de examen de la actuación de la Admi-nistración pública, sin la previa intervención dela Auditoría General de la Nación, que se con-vierte así en un órgano esencial en el procedi-miento del control legislativo.
Como dijimos antes, la intervención de laAuditoría es obligatoria, pero no es vinculantepara el Congreso. Esto último no se encuentraexpresamente establecido en la Constitución,pero es de la naturaleza del sistema. El debatede los informes o dictámenes de la Auditoría, omás exactamente el debate sobre la actuaciónde la Administración apoyados sobre el dicta-men de la Auditoría, tiene naturaleza parlamen-taria, es decir, es de contenido político, pruden-cial, cuya decisión, tanto en el seno de la Comi-sión Revisora de Cuentas como en el pleno deambas Cámaras del Congreso, se toma por ma-yoría. En consecuencia, siendo el verdadero ór-gano de control el Congreso y no la Auditoría(cuestión que requiere de las precisiones que seharán luego) es al primero a quien le correspon-de la toma de decisión que, aunque apoyada enel dictamen de la Auditoría, puede ser divergen-te con éste. El Congreso podría rechazar tal dic-tamen, solicitar otro, o simplemente no hacernada. Lo que no puede hacer es instruir a laAuditoría en cuanto al contenido de su dicta-men, o acerca de su metodología de realización,pues la Constitución le asegura a aquélla "auto-nomía funcional" es decir, que en el cumplimien-to de su función se guiará exclusivamente porsus propias normas, fundamentalmente por lasnormas técnicas que correspondan.
La acción del Congreso, no es ni imperativa ni,estrictamente, coactiva. Como consecuencia dela actividad de control, el Congreso puede emitirresoluciones con indicaciones al Poder Ejecuti-vo o al órgano administrativo correspondiente,señalando los defectos, desviaciones o irregula-ridades detectadas, sus caminos de solución,etc. Pero no puede imponer modificaciones conrespecto al actuar de la Administración pública,ni invalidar sus actos (aunque es admisible que
-
por ley pueda derogarse un reglamento admi-nistrativo, salvo en el campo de la específicazona de reserva de la Administración). Puede si,lo que depende de la gravedad de la falla detec-tada y la oposición de la Administración en co-rregirla, promover la remoción de los ministros,censurar y remover al Jefe de Gabinete y hasta,en un extremo, remover al Presidente por la cau-sal de mal desempeño.
Fundamentalmente la acción del Congreso, sal-vo los extremos antes indicados, se traduce enuna definición política desfavorable al Presiden-te que es el "responsable político de la adminis-tración general del país" según lo define el arto99, inc. 1 de la Constitución, sin perjuicio de lasobservaciones, censura o remoción que elCongreso decida con relación al Jefe de Gabi-
. nete, que es quien ejerce la "administración ge-neral del país" según el arto 100, inc. 1. Lo ex-puesto no disminuye el poder y la eficacia delcontrol legislativo. Por el contrario, lo eleva,pues en una democracia esta valoración políti-ca adversa tiene, debería tener, efectos significa-tivos a la hora de la elección por el pueblo desus representantes, incluyendo al Presidente, enuna instancia de renovación de su mandato, ocon relación al partido político del que el Presi-dente forma parte.
En el esquema del control por el Poder Legislati-vo, la Auditoría General de la Nación tiene, en-tonces un papel de especial significa/ción.
¿Pero este órgano de "asistencia técnica delCongreso" -como dice la Constitución- es unórgano de control o un órgano meramenteconsultivo?
. Si nos atenemos a la letra estricta del textoconstitucional, debería afirmarse que es un ór-gano consultivo. El órgano de control es elCongreso mientras que la Auditoría es su asis-tente técnico. Pero la Auditoría participa nece-sariamente en el proceso del control legislativo,de manera que, desde esta perspectiva es unórgano de control en cuanto participa del con-trol que efectúa el Congreso. De hecho sus dic-támenes no sólo son enviados a su destinatarionatural, que es la Comisión Revisora de Cuen-tas, sino al Ministro del área y al órgano o enteauditado, cumpliendo así con el deber de publi-cidad que establece el inc. F) del art. 119 de laLey de Administración Financiera, con excep-ción del que por decisión de la Comisión Revi-sora deba permanecer reservado. A partir de laResolución 62/00 de la Presidencia de la AGN,los dictámenes o informes de auditoría sontambién enviados al Jefe de Gabinete de Minis-tros quien, como vimos, en virtud del arto 100
•
ARGENTINA
de la Constitución "ejerce la administración ge-neral del país" (inc. 1) Y hace "recaudar las ren-tas de la Nación y (ejecuta) el presupuesto"(inc. 7), amen de su deber de concurrir una vezpor mes al Congreso a fin de informar acercade "la marcha del gobierno" (art. 101), lo que loconvierte en el órgano de la Administración Pú-blica más necesitado en lo que hace a recibir lainformación producida por lá Auditoría.
Regresando a la calidad de la Auditoría en tantoque órgano de control u órgano consultivo del,en este último caso, Congreso de la Nación, eltexto constitucional parece sufrir de cierta am-bigüedad. Vimos ya que el art 85 pone en cabe-za del Poder Legislativo "el control externo delsector público nacional", mientras que califica ala Auditoría como un "órgano de asistencia téc-nica del Congreso". Sin embargo en el párrafocuarto de la misma norma afirma que laAuditoría "Tendrá a su cargo el control de lega-lidad, gestión y auditoría de toda la actividad dela administración pública centralizada y des-centralizada .... ", con lo que parece otorgarlecompetencias propias de control, más allá de lamera asistencia técnica en beneficio del Con-greso. En el mismo sentido se expide el art.117de la Ley de Administración Financiera ("Es ma-teria de su competencia el control externo .... ")aunque, recordemos, esta es anterior a la refor-ma constitucional.
Esta aparente contradicción o ambigüedad sólopuede ser salvada atendiendo a la especial si-tuación jurídico institucional de la AGN: es el ór-gano de control de las administraciones públi-cas por competencia propia establecida de esamanera por la Constitución Nacional, pero talcontrol lo realiza no para generar efectos direc-tos (salvo los meramente informativos) sobrelos órganos y entes controlados, sino para asis-tir al Congreso en la tarea de control eminente-mente político que éste debe cumplir con rela-ción a todo el "sector público nacional". La AGNes un órgano de contralor y consultivo a la vez,cumpliendo con ambos cometidos en cada "in-forme de auditoría" que aprueba el Colegio deAuditores.
Así, en consecuencia, tiene competencias pro-pias de control ("tendrá a su cargo" dice la nor-ma constitucional) lo que no es lo propio de losórganos meramente consultivos. De esta mane-ra no actúa sólo a pedido del Congreso, sinoque lo puede hacer de oficio o, aún, respondien-do a la requisitoria del propio ente u órgano aser auditado. Pero, en la estructura del arto85 dela Constitución, esta actividad de control -inclu-so la dispuesta de oficio- la realiza para asistirtécnicamente al Congreso, es decir, su efecto
-
ARGENTINA
propio es de servir de sustento al control del"sector público nacional" que realiza el Congre-so como una competencia especifica asigna
top related