lineamientos para la formulación de estrategias de
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Lineamientos para la formulación de estrategias de
ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a
partir de una visión regional
Caso de estudio, municipio de Quipile del departamento de
Cundinamarca
DIEGO ALEJANDRO TORRES-RODRÍGUEZ
Arquitecto
MGU36
Trabajo de grado presentado para optar al título de Magíster en Gestión Urbana
Línea de investigación: Gobierno, gestión local y ciudadanía
Director:
M en Arq. Cesar Eligio-Triana
UNIVERSIDAD PILOTO DE COLOMBIA
FACULTAD DE ARQUITECTURA Y ARTES
MAESTRÍA EN GESTIÓN URBANA
Bogotá, D.C., Agosto de 2019. (V.4)
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. ii
Como citar este trabajo:
Torres Rodríguez, D. (2019) Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y
desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional. Caso de estudio,
municipio de Quipile del departamento de Cundinamarca. (Tesis de maestría en Gestión
Urbana) Universidad Piloto de Colombia, Bogotá.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. iii
Resumen
La presente investigación consta de la articulación de estrategias de desarrollo territorial con las
directrices de ordenamiento territorial en la escala local con visión regional para el caso del
municipio de Quipile, en el departamento de Cundinamarca. Se formulan los lineamientos para
mejorar el desempeño de los veintidós (22) atributos identificados mediante la metodología, con
el fin de aportar principios de armonía y asociatividad entre el Esquema de Ordenamiento
Territorial y los próximos Planes de Desarrollo Municipales, teniendo en cuenta los dispositivos
legales desde la escala nacional y departamental con estrategias de desarrollo abordadas por las
teorías de los Territorios funcionales; el Desarrollo territorial integrado rural y el Desarrollo
endógeno y local.
A partir del contraste entre el marco legal de las directrices de ordenamiento territorial, las
estrategias de desarrollo territorial abordadas, la visión y aplicación de las mismas por parte de los
actores estratégicos entrevistados, se estableció un alto, mediano o bajo cumplimiento para cada
uno de los atributos. Que dio pie a tener en cuenta los ejes estratégicos y las dimensiones abordadas
por los Planes de Desarrollo actuales para la articulación con mecanismos legales procedimentales,
normativos y conceptuales mediante la participación de actores estratégicos.
En este sentido, la investigación parte como una motivación desde lo profesional, en donde se
identificó que municipios de vocación rural con baja capacidad institucional y financiera como el
caso de estudio, condicionaron las directrices de ordenamiento territorial local, desde el poder
centralizado del gobierno nacional y departamental. Por otra parte, en lo personal por abordar el
tema de investigación como una oportunidad de mejoramiento en las condiciones del
ordenamiento y desarrollo territorial para los próximos tomadores de decisiones del municipio, lo
cual permite, además tener implicaciones en las decisiones políticas y en investigaciones
académicas posteriores.
Palabras clave:
Desarrollo territorial, ordenamiento territorial, Planes de Desarrollo, Esquema de Ordenamiento
Territorial.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. iv
Abstract
This research consists of articulation between territorial development strategies with land-use
planning guidelines in the local scale with regional vision for Quipile municipality, located in
Cundinamarca department. The guidelines are formulated to improve performance about twenty-
two (22) attributes identified by the methodology, in order to contribute principles of harmony and
associativity between local land-use planning called “Esquema de Ordenamiento Territorial” and
next Municipal Development Plans. Therefore, considering local to regional policies with
development strategies addressed by theories like Functional territories, Rural integrated
territorial development and Endogenous local development.
Beginning with the contrast between the legal framework of guidelines about land-use planning,
development strategies and their application by strategic actors interviewed; a high, medium or
low compliance was established for each of the attributes. Hence that gave rise to consider the
strategic axes and dimension addressed by current Development Plans for the articulation with
procedural, normative and conceptual legal policies through the participation of strategic actors.
As a matter of fact, this research starts as a professional motivation, accordingly with the
identification about rural vocation of municipalities with low institutional and financial capacity
as the case study. Notwithstanding with conditioned land-use planning local guidelines through
centralized power from the national and departmental government. Moreover, by personal
condition as an opportunity for improvement conditions of land-use planning and territorial
development f or the next decision makers in the municipality. Which allows, in addition to having
implications in the political decisions with later academic investigations.
Keywords:
Territorial development, land-use planning, Development Plans.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. v
Tabla de contenido
Capítulo 1 Introducción ............................................................................................................... 1
Presentación ......................................................................................................................... 1
Delimitación del problema .......................................................................................... 3
Pregunta de investigación .................................................................................................... 9
Justificación y antecedentes ................................................................................................. 9
Impacto de la investigación ....................................................................................... 15
Aporte a la Gestión Urbana ....................................................................................... 17
Hipótesis ............................................................................................................................ 17
Objetivos ............................................................................................................................ 18
Objetivo general ........................................................................................................ 18
Objetivos específicos ................................................................................................ 18
Alcance .............................................................................................................................. 19
Capítulo 2 Visión local y regional de los dispositivos del ordenamiento territorial ............ 21
El ordenamiento territorial en la visión regional de la nación ........................................... 21
Conformación de los dispositivos de ordenamiento territorial a partir de los procesos
de urbanización .......................................................................................................... 21
Ley 388 de 1997 de Desarrollo territorial y Ley 1454 de 2011 Orgánica de
Ordenamiento Territorial en la descentralización ...................................................... 22
La visión del componente rural en los POT .............................................................. 24
La visión regional del departamento de Cundinamarca .................................................... 26
El ordenamiento territorial desde la concepción rural y vocación agropecuaria para el
municipio de Quipile ......................................................................................................... 28
Capítulo 3 Estrategias de desarrollo territorial para la ordenación de competencias entre
las autoridades de planeación .................................................................................................... 33
Desarrollo territorial desde los principios generales de la Ley 152 de 1994 Orgánica del
Plan de Desarrollo ............................................................................................................. 33
Teorías sobre el desarrollo territorial ................................................................................. 34
Territorios funcionales como estrategia de desarrollo territorial rural ..................... 36
Desarrollo territorial integrado y rural ...................................................................... 39
Desarrollo endógeno y local desde la visión territorial ............................................. 41
Capítulo 4 Metodología ............................................................................................................. 44
Esquema de los componentes de investigación ................................................................. 44
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. vi
Diseño de la investigación ................................................................................................. 45
Capítulo 5 Resultados ................................................................................................................ 50
Principios de armonía y asociatividad entre las directrices de ordenamiento y las estrategias
de desarrollo territorial ...................................................................................................... 50
Identificación de los principios de armonía entre las directrices de ordenamiento
territorial desde el marco legal ................................................................................... 50
Identificación de atributos de las estrategias de desarrollo territorial desde la teoría 54
El ordenamiento y desarrollo territorial desde la visión de los actores estratégicos locales
........................................................................................................................................... 56
Hallazgos ........................................................................................................................... 64
Contraste desde la visión de los actores estratégicos con los atributos del desarrollo
territorial..................................................................................................................... 64
Directrices del ordenamiento territorial y actores que se contemplan en los atributos
del desarrollo territorial .............................................................................................. 68
Proyectos de inversión locales, como articulación de las directrices del ordenamiento
territorial en el municipio de Quipile, bajo las estrategias del desarrollo territorial
nacionales y departamentales ..................................................................................... 72
Capítulo 6 Propuesta de gestión ................................................................................................ 77
Lineamientos para la articulación de las directrices ordenamiento con las estrategias de
desarrollo territorial ........................................................................................................... 77
Discusión ........................................................................................................................... 82
Interpretación de los resultados ................................................................................. 84
Desarrollo endógeno y local ..................................................................................... 85
Desarrollo Territorial Integrado y rural .................................................................. 86
Territorios funcionales .............................................................................................. 87
Aporte ........................................................................................................................ 89
Conclusiones y recomendaciones ...................................................................................... 90
Desde las directrices de ordenamiento y estrategias de desarrollo territorial para el
municipio de Quipile .................................................................................................. 90
Recomendaciones a partir de la gestión urbana ........................................................ 94
Referencias ................................................................................................................................... 97
Anexos ........................................................................................................................................ 101
Formato del consentimiento informado de las entrevistas .............................................. 101
Consentimiento informado de entrevista .................................................................... 102
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. vii
Lista de tablas
Tabla 1 gobernadores de turno en la escala nacional, departamental y municipal con sus planes
de desarrollo desde la elección por voto popular en los departamentos y municipios ......... 14
Tabla 2 Identificación de actores estratégicos interesados ........................................................... 16
Tabla 3 Referencias y descripciones de las directrices del ordenamiento territorial .................... 51
Tabla 4 Dimensiones y atributos de las estrategias de desarrollo territorial ................................. 54
Tabla 5 Actores estratégicos entrevistados ................................................................................... 57
Tabla 6 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del ordenamiento territorial ....... 57
Tabla 7 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial ............. 61
Tabla 8 Directrices del ordenamiento territorial que contemplan la mejora de los atributos del
desarrollo territorial .............................................................................................................. 69
Tabla 9 Participación de los actores estratégicos del territorio en la toma de decisiones para la
mejora de los atributos del desarrollo territorial ................................................................... 70
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. viii
Lista de figuras
Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división político-administrativa, frente a
las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en el Desarrollo
Territorial del municipio. ........................................................................................................ 8
Figura 2 Esquema de los tres componentes que abordan el fenómeno de estudio ....................... 45
Figura 3 Valoración desde la identificación de los atributos del desarrollo territorial frente a la
respuesta de los actores estratégicos ..................................................................................... 66
Figura 4 Articulación de las estrategias del desarrollo territorial desde la escala internacional,
nacional y regional y desarticulación en el Plan de Desarrollo Municipal ........................... 75
Figura 5 Esquema de propuesta de gestión ................................................................................... 78
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 1
Capítulo 1
Introducción
Presentación
A partir del tema de investigación, el cual es la articulación de estrategias de desarrollo
territorial en relación con las directrices de ordenamiento territorial en la escala local con visión
regional, se expone que a partir de las directrices nacionales de las leyes de desarrollo y
ordenamiento territorial, el Estado colombiano implementa leyes reglamentadas mediante decretos
o normas regulatorias para el cumplimiento y mejora del orden en el territorio a diferentes escalas.
Los territorios organizados por sus diversas características se configuran bajo instrumentos de
planificación que contemplan el carácter local y regional en su contexto. Por una parte, el
ordenamiento territorial se regula a partir de la adopción de la Ley 388 de 1997 “Ordenamiento
territorial y urbano”, la cual modificó la Ley 9 de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes
de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” y
la Ley 2 de 1991 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989”, en donde, a partir del ejercicio de la
descentralización y la autonomía de los entes territoriales, permite que éstos realicen acciones
urbanísticas en armonía con las instancias nacionales (Ley 388 de, 1997). Desde la concertación
de intereses sociales, económicos y urbanísticos se promulga la participación democrática
estipulada por el Decreto Nacional 150 de 1999. Por otra parte, el ordenamiento territorial desde
las escalas locales, reglamentado por el Decreto Nacional 879 de 1998, confiere las herramientas
a los instrumentos de desarrollo territorial como estrategias de desarrollo socio-económico en la
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 2
jurisdicción, utilización y ocupación del suelo, además en consideraciones intermunicipales,
metropolitanas y regionales enmarcadas en los denominados Planes de Ordenamiento Territorial
(POT), para cada municipio según sus características geográficas y de población.
A partir de la Ley 152 de 1994 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de
Desarrollo”, el principio de desarrollo tuvo el propósito de establecer los procedimientos y
mecanismos para la elaboración y aprobación de los Planes de Desarrollo, contemplados por cada
ente territorial en las escalas municipales, regionales y nacionales, bajo directrices que contemplen
la autonomía y coordinación con entidades territoriales (Ley 152 de, 1994). Para los departamentos
y municipios, se han formulado los Planes de Desarrollo, con el fin de aportar desarrollo al
territorio de manera óptima y con relación a sus áreas de influencia (Ley 9 de, 1989). Para el caso
de Cundinamarca, el Plan de Desarrollo “Unidos podemos más 2016-2020” del gobernador Jorge
Rey, contempla apartes de visión regional con los departamentos limítrofes y el distrito capital de
Bogotá. En este sentido la nación estableció el documento Conpes 3256 de 2003 para la creación
de estrategias de la región Bogotá-Cundinamarca, así como también la formulación de la Región
Administrativa de Planeación Especial-Región Central (RAPE-RC) con los departamentos de
Boyacá, Cundinamarca, Meta, Tolima y el distrito de Bogotá a partir de las disposiciones de la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 1454 de 2011. No obstante, la estrategia
denominada “integración intra-regional” del (Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-2020,
2016) pretende que los municipios en sus Planes de Ordenamiento Territorial municipales,
desarrollen el proyecto “Región Vida”, cuyo fin es el de implementar estrategias encaminadas a la
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 3
distribución equitativa de la población en el territorio, respetando las limitantes geográficas y las
condiciones físicas de cada municipio.
El actual planteamiento y formulación de los instrumentos de planificación en municipios
con características principalmente rurales, se desarrolla de acuerdo a las prioridades locales e
individuales, sin reconocer en algunos casos, que gocen de características homogéneas para su
desarrollo territorial y regional debido a las interacciones económicas y sociales de la población.
Más aún, en los Planes de Desarrollo, el carácter regional aparece en los enunciados de políticas
de cofinanciación para instancias regionales, departamentales y nacionales en los ejes económicos,
sociales y de obras públicas financiadas por instituciones gubernamentales.
Delimitación del problema
Desde la autonomía otorgada a las autoridades de planeación de orden nacional, regional y
entidades territoriales a partir de la Constitución de 1991, el Estado ha propiciado unos principios
generales para la planeación de los territorios político-administrativos, teniendo en cuenta la
coordinación de los mismos con una armonía entre las instancias territoriales para los Planes de
Desarrollo con las actividades entre sus límites territoriales, como una primera intención de
articulación desde la visión de ordenamiento territorial. A partir de las disposiciones dadas en el
artículo 41 de la Ley 152 de 1994, el Estado ha intentado planificar el ordenamiento de las
entidades territoriales desde la autonomía en las disposiciones de descentralización de la
Constitución de 1991 a partir de las directrices nacionales, así pues en el caso de los municipios,
se prevé un Plan de Ordenamiento Territorial que regirá las disposiciones especiales sobre la
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 4
materia, no obstante el gobierno y los departamentos tendrán la función de orientar con apoyo
técnico a su elaboración (Ley 152 de, 1994), donde posteriormente surgió la Ley 388 de 1997 con
las disposiciones normativas para la elaboración de los mismos.
El punto 4 del artículo 1 de la Ley 388 de 1997, promueve la armoniosa concurrencia de la
nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales, las instancias y autoridades
administrativas y de planificación, con el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y
legales con relación al ordenamiento del territorio (OT). Sin embargo, la especificidad del cómo
realizar acciones encaminadas a la articulación en las instancias administrativas de los gobiernos
autónomos en el poder ejercido a partir del ordenamiento territorial, no está descrita en la medida
que los entes territoriales formulan sus POT.
Las características regionales económicas, sociales, culturales y ambientales, transgreden
los límites político-administrativos, pues en el ordenamiento territorial, los limites político
administrativos son físicamente invisibles en el paisaje homogéneo, en algunos casos se
manifiestan en las delimitaciones topográficas como quebradas y montañas. Sin embargo, la
interacción de los instrumentos de planificación se confina a estos espacios, en donde el límite de
actuación urbana, rural y territorial de las estrategias que el municipio ha planteado en el Plan de
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 5
Desarrollo y el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT)1 no se articulan entre sí, ni con las de
los municipios vecinos. Los actores institucionales y los pobladores, son quienes facilitan
principalmente los vínculos entre sí, por su vocación agropecuaria entre mercados locales como la
comercialización de productos, por otra parte, así como actividades culturales que representan
creencias y festividades que son semejantes en la región, y ecosistemas que comparten suelos
productivos, áreas forestales y cuerpos de agua. Sin embargo, la desarticulación entre las
directrices de la ley en la proyección de estrategias de desarrollo territorial genera que cada ente
territorial se focalice en sus propios límites hacia el interior, en muchos casos sin tomar en cuenta
que algunos de los centros poblados asumen mayor dinámica, ya sea por cercanía o por
productividad, con otros de los municipios limítrofes.
Desde la formulación de los instrumentos de planificación de primera generación, el
Esquema de Ordenamiento Territorial del año 2000 ha definido una caracterización, en donde se
reconocieron los aspectos relevantes del municipio, así como la delimitación cartográfica del
territorio, puesto que, desde la participación de la nación en el desarrollo urbano, se generaliza la
formulación de los Planes de Desarrollo, dando cumplimiento a la necesidad de la integridad entre
los mismos con los Planes de Ordenamiento Territorial, mediante directrices imprecisas
encaminadas a establecer el cómo integrarlos, articularlos y formularlos para cada periodo de
1 El artículo 9° de la Ley 388 de 1997 denomina como Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) a los Planes de Ordenamiento Territorial elaborados y adaptados por las autoridades de los municipios con población inferior a 30.000 habitantes (Ley 388 de, 1997, pág. 8)
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 6
gobierno. Por otra parte, las políticas, objetivos y estrategias de desarrollo territorial para Quipile,
se orientaron desde la vocación económica y del desarrollo social como un modelo de producción
agropecuaria en el sector rural a partir de la tenencia minifundista de la tierra, cuyos propietarios
pueden recibir apoyo económico para programas y proyectos que regulan la ocupación y el
aprovechamiento de lotes baldíos, dentro del marco de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC)2
reglamentadas por la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma
Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras,
se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Los
Planes de Desarrollo aprobados para cada periodo electoral definieron la visión regional a largo
plazo, como un territorio equitativo de producción agropecuaria y ecoturístico como apoyo a la
población de la región, además de la construcción de infraestructura de agua potable y saneamiento
básico, como acueductos regionales. Por consiguiente, la visión regional entre lo que proponen las
leyes a partir del gobierno Nacional es diferente a lo que se propone en el instrumento de
planificación local, desde la transición de escalas de orden departamental a la municipal.
En la Figura 1 se proyecta como el ordenamiento territorial desde el orden nacional ha
definido las divisiones político-administrativas para el caso del municipio de Quipile,
perteneciente al departamento de Cundinamarca y a la provincia del Tequendama en donde se
2 Se definen como “áreas geográficamente seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroeconómicas y socioeconómicas regionales” según el artículo 80 de la (Ley 166 de, 1994).
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 7
confinan normas e instrumentos de planificación. Por otra parte, desde la visión de desarrollo
territorial, se reconoce una visión de integración regional con los centros poblados y municipios
cercanos, que además de ser conectados por las vías troncales del departamento, se establecen
redes de intercambio productivo y social que sobrepasan los límites municipales y de provincia.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 8
Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división político-administrativa,
frente a las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en el
Desarrollo Territorial del municipio.
Fuente: Elaboración propia a partir de la base de mapas de la Secretaría de Planeación de Cundinamarca.
Realizada el 12 de noviembre de 2018.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 9
En este sentido, las políticas encaminadas al territorio y su jurisdicción, no plantean
lineamientos claros para la articulación de las estrategias dadas por Planes de Ordenamiento
Territorial de primera generación que fueron planificados a largo plazo con los Planes de
Desarrollo por cada periodo electoral. Por su parte, el país en aras de mejorar, propende por la
discusión de los denominados Planes de Ordenamiento Territorial Modernos, con el fin de generar
condiciones de mejorar los Planes planteados inicialmente mediante el documento Conpes 3870
de 2016 “Programa nacional para la formulación y actualización de Planes de Ordenamiento
Territorial: POT Modernos”, cuyo objeto mantiene la línea directa con los instrumentos de
planificación y de gestión, pero que no vislumbra la articulación de estrategias que digan cómo
establecer y formular dichos instrumentos desde el Esquema de Ordenamiento Territorial en
relación con el Plan de Desarrollo municipal en el caso de estudio.
Pregunta de investigación
¿De qué manera pueden articularse las dimensiones y los programas contemplados en el
Plan de Desarrollo Municipal con los ejes estratégicos de orden Departamental y las directrices
del Ordenamiento incluidas en el Esquema de Ordenamiento Territorial?
Justificación y antecedentes
El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país. Paz equidad
educación" de conformidad en lo planteado por la Constitución de 1991, define un componente
general a partir de la definición de políticas, objetivos, metas y estrategias que, desde la nación,
direccionada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) -en su posición de máximo
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 10
orientador de la planeación nacional-, propende por la armonización con las órdenes de planeación
sectorial, regional, departamental, municipal y distrital, así como las instancias nacionales de
planeación como el Consejo Nacional de Política Económica y social (Conpes) (Ley 152 de, 1994).
No obstante, desde lo mencionado en el Artículo 21 de la Ley 388 de 1997.- Armonía con
el Plan de Desarrollo del municipio-, donde los plazos definidos de los POT (largo plazo, 12 años)
y los Planes de Desarrollo (Corto plazo, 4 años) aluden al modelo de ocupación del territorio frente
a la visión y organización que tenga cada alcalde para el municipio, debido a que los programas y
proyectos se realizan según su visión de planificación en los plazos estipulados, pues la armonía
que propende la ley, se relega a la disposición de los Planes de Desarrollo sin inferir de manera
clara en el cómo deben articularse entre sí para tener un mejor enfoque de la planeación y el
desarrollo territorial de manera mancomunada.
Las políticas encaminadas al desarrollo de Colombia se han enfocado en la producción
capitalista de modelos neoliberales, que se configuran mediante los comportamientos de la
población, con los nuevos paradigmas de las organizaciones sociales en la actualidad (Torres,
2009). Desde la visión del ordenamiento territorial como instrumento de planificación y gestión,
con el fin de promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y
administración de los intereses de las entidades públicas y de administraciones departamentales y
municipales. Se constituyen políticas públicas, en el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial
Ley 388 de 1997, en donde el Ordenamiento del territorio municipal se compone de unos
instrumentos de desarrollo territorial con estrategias ambientales y socio-económicas en la
utilización y ocupación equitativa del espacio.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 11
El componente rural reglamentado por el decreto nacional 879 de 1998 (Posteriormente
complementado por el decreto 3600 de 2007 ordenamiento del suelo rural), establece un
instrumento del suelo rural que reglamenta de manera transversal entre las diferentes
administraciones municipales y departamentales, para la adecuada interacción con el suelo urbano
y suburbano. Se destaca que el componente rural, contenga estrategias de desarrollo promulgadas
por un marco jurídico con disposiciones para dichos territorios, como las Zonas de Reserva
Campesina (ZRC) (Ley 166 de, 1994); y las denominadas Zonas de Interés de Desarrollo Rural,
Económico y Social (ZIDRES) con el objetivo principal de “constituir un nuevo modelo de
desarrollo económico regional” mediante la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se
desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres”, a partir de la
identificación de áreas aisladas de los centros urbanos, con baja densidad de población y altos
índices de pobreza con carencia de infraestructura de transporte en el marco de los instrumentos
de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA).
Mediante la Ley 388 de 1997, se formuló la primera generación de POT a escala municipal,
una vez su vigencia de largo plazo está caducando, el DNP formuló el documento Conpes 3870,
“Programa nacional para la formulación y actualización de Planes de Ordenamiento Territorial:
POT Modernos” en donde se propone una nueva generación denominada los POT Modernos.
Mediante diagnósticos a nivel nacional, concluyeron que, durante la etapa de formulación, tan solo
el 3% de los POT contemplaron la visión territorial, de igual manera, apenas el 1% consideró
determinantes regionales que implicaran la articulación con municipios vecinos (Conpes 3870,
2016). Por otra parte, el diagnóstico identificó dos ejes problemáticos, el primero hace referencia
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 12
a la débil articulación entre entidades nacionales con competencias en materia de ordenamiento
territorial, que comprende los diferentes niveles del gobierno durante la formulación, gestión y
ejecución de los POT; el segundo refiere a las limitaciones de la capacidad institucional y
financiera que tienen las entidades territoriales, lo cual dificulta el acceso a insumos para
desarrollar información referida a los POT, mediante un equipo técnico calificado (Conpes 3870,
2016).
Bajo los esquemas asociativos territoriales de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
(LOOT) 1454 de 2011, el Estado ha promovido normas orgánicas que estimulen alianzas
estratégicas entre entidades territoriales, con el fin de impulsar el desarrollo autónomo y
autosostenible de las comunidades. Entre tanto, el departamento de Cundinamarca, según datos de
la Secretaría de Planeación, está conformado por 13 asociaciones de municipios (Alto Guavio,
Alto Magdalena, Gualivá, Guavio, Magdalena Centro, Oriente, Sabana Centro, Rionegro, Sabana
Norte, Sabana Occidente, Sumapaz, Tequendama y Ubaté) aunque su composición geográfica
tenga que ver directamente con la conformación de las 15 provincias del Departamento, sus
relaciones sobrepasan los límites preestablecidos para proyectos de agua potable y saneamiento
básico.
La Secretaría de Planeación Departamental estima que veintidós (22) municipios tienen un
índice de ruralidad entre el 88.91 y 100 %, entre los cuales se sitúa el municipio del caso de estudio,
con una densidad poblacional de 49,55 Hab/Km² en el territorio rural, con una distancia de 21Km
hasta el municipio de Facatativá, considerado grande por su población mayor a 100.000 habitantes.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 13
Por otra parte, se considera como un territorio rural-profundo3 debido a las limitadas redes de
acceso por sus condiciones geográficas y la localización de viviendas rurales carentes de
infraestructura de servicios, en donde la población se dedica practicando actividades primarias de
la agricultura, como acciones de desarrollo supeditadas a las metas y productos básicos de los
Planes de Desarrollo genéricos dictaminados por las administraciones públicas.
Entre los parámetros generales de las leyes de desarrollo y ordenamiento territorial, existe
el vacío que no estimula la articulación de sus instrumentos, es decir, las estrategias que se
plantean son generales con relación a las directrices dadas por la Constitución política de 1991
referidas al desarrollo, no obstante, desde 1994, se formula la implementación de los Planes de
Desarrollo bajo los parámetros de la Ley 152 de 1994, los cuales se enmarcan desde la mirada de
la planeación integral, desde el candidato electo con su plan de gobierno mediante el Plan de
inversiones con recursos futuros, el cual, generalmente compone una herramienta que considere
los aspectos a largo plazo. Más aún, desde el orden jerárquico comenzando con el presidente,
gobernador y alcalde, los Planes de Desarrollo forjan una visión de desarrollo participativo y
mancomunado con las estrategias nacionales, regionales y locales, como se indica en la Tabla 1:
3 Berdegué y Meynard, relacionan el concepto a un espacio que no se encuentran relacionados con un centro urbano
cercano, por lo cual, sus habitantes tienen que desplazarse por mucho tiempo para adquirir bienes y servicios.
Generalmente, tienen una tendencia de disminución de habitantes, y por su naturaleza son expulsores de mujeres en
el mercado laboral y en el acceso a la educación.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 14
Tabla 1 gobernadores de turno en la escala nacional, departamental y municipal con sus
planes de desarrollo desde la elección por voto popular en los departamentos y municipios
Gobernadores de turno
Año
Colombia Cundinamarca Quipile
Presidente Plan de
Desarrollo Gobernador
Plan de
Desarrollo Alcalde
Plan de
Desarrollo
1986
Virgilio Barco
Plan de
economía
social
1987
1988
Gustavo
Medina
1989
1990
Cesar Gaviria La revolución
pacífica
Julio Tibaquirá 1991
1992 Manuel Infante
Joaquín
Medina
1993
1994 Ley 152 de 1994
1995 Ernesto Samper El salto social Leonor Serrano
Hernando
Forero
1996
1997 Ley 388 de 1997
1998
Andrés
Pastrana
Cambio para
construir la paz
Andrés
González
El futuro en
marcha -
Cundinamarca
siglo XXI
Alberto Torres
Concejo, alcaldía
y comunidad, una
sola bandera a la
prosperidad
1999
2000
2001
Álvaro Cruz
Trabajemos
juntos por
Cundinamarca
Hernando
Forero
Un gobierno con
visión social 2002
Álvaro Uribe
Hacia un
Estado
comunitario
2003
2004
Pablo Ardila
Cundinamarca
es tiempo de
crecer
Cristóbal Sierra
Quipileños unidos
por el desarrollo
social
2005
2006
Álvaro Uribe 2007
2008
Andrés
González
Cundinamarca
corazón de
Colombia
Hernando
Forero
Un gobierno justo
y de progreso 2009
2010
Juan Manuel
Santos
Prosperidad
para todos
Orlando
Otálora (E)
Por el cambio que
Quipile necesita 2011
2012
Álvaro Cruz Cundinamarca
calidad de Vida Cristóbal Sierra
Unidos por el
desarrollo social
2013
2014
Juan Manuel
Santos
Todos por un
nuevo país
2015 Guillermo
Rivera (E)
2016
Jorge Rey Unidos
podemos más Pedro Aponte
Todas y todos por
Quipile 2017
2018
Iván Duque 2019
2020
2021
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 15
Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de los gobernadores de turno desde la escala nacional4,
departamental5 y municipal6, donde además se identifica la disociación temporal desde la formulación de los Planes
de Desarrollo (Ley 152 de 1994) con la armonía presidida desde los POT (Ley 388 de 1997). Realizada el 19 de
agosto de 2018.
Impacto de la investigación
A partir de la formulación de los lineamientos para la formulación de estrategias de
ordenamiento y desarrollo territorial, la investigación pretende servir como insumo a la
formulación de futuros Planes de Desarrollo acordes con el Esquema de Ordenamiento Territorial
del municipio, adicionalmente en investigaciones ulteriores que desarrollen el tema de
investigación en contextos similares, así como la profundidad del desarrollo y ordenamiento
territorial en Quipile.
Desde la recolección y análisis de los datos obtenidos a través del método mixto de la
investigación, se estiman datos cuantitativos y cualitativos que están predeterminados en la
construcción del objeto de la investigación (Hernández-Sampieri, 2014), razón por la cual, la
interpretación es producto de la información identificada en las personas, grupos u organizaciones
que son impactadas de una manera directa por el proyecto de investigación, ya sea por su afinidad
4 Tomado desde la información de los Planes de Desarrollo del Departamento Nacional de Planeación en: https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Planes-de-Desarrollo-anteriores.aspx. 5 Tomados desde la información de los Planes de Desarrollo de la Secretaría de Planeación Departamental en: http://www.cundinamarca.gov.co/Home/SecretariasEntidades.gc/Secretariadeplaneacion/SecretariadeplaneacionDespliegue/asdocument_contenidos/csecreplanea_documentacion_doc. 6 Suministrados los Planes de Desarrollo Municipales por la Secretaría de Infraestructura, Planeación y Desarrollo Municipal de Quipile.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 16
con el territorio o su orden jerárquico laboral, quienes pueden tener relevancias desde sus intereses,
como la participación e influencia de un potencial de mejora, desde su condición como actores
estratégicos del territorio, donde se identifican en la Tabla 2:
Tabla 2 Identificación de actores estratégicos interesados
Población
Po
ten
cia
l
Ob
jeti
vo
Ate
nd
ida
Eje
cuto
res
Ind
ifer
ente
s
Op
osi
tore
s
Po
der
Inte
rés
Expectativas de los
involucrados Observaciones Grupo
poblacional
Organización
Alcalde
municipal X X X
Potencial de plantear su Plan de
Desarrollo, para poder llevar a
cabo proyectos durante su
periodo de gobierno y demostrar
gestión frente a sus electores y
grupos políticos.
La voluntad política de
desarrollar proyectos, depende de
factores como la corrupción y de
compromisos políticos en el
presente y del futuro alcalde.
Exalcaldes X X X X
Visión de la evolución del
desarrollo territorial desde la
puesta en marcha de sus Planes
de Desarrollo y proyectos con
vigencias futuras.
Su visión puede diferir a partir de
quienes hayan sido sus
predecesores, en cuanto a las
oposiciones y alianzas frente a
sus grupos políticos.
Administrativos
de la alcaldía
municipal
X X X Establecer claridad de los
enfoques en las necesidades del
municipio a largo plazo.
La ejecución de proyectos de esta
índole requeriría profesionales
capacitados para su gestión y
ejecución
Participantes
del
Ordenamiento
Territorial del
Municipio
X X X X
Articulación de las directrices
iniciales del EOT de primera
generación con las del gobierno
nacional en el marco de los POT
Modernos.
Algunos participantes del
concejo han incidido en las
directrices del ordenamiento
territorial desde su perspectiva
como habitantes del territorio.
Gobernador del
departamento X X X
Generación de nuevas políticas
públicas en torno a los
instrumentos de planificación
departamentales como los Planes
de Ordenamiento Departamental
(POD).
Inmersión de nuevas estrategias
de desarrollo territorial para
municipios rurales mediante los
dispositivos del ordenamiento
territorial en los próximos Planes
de Desarrollo y POD.
Administrativos
de la
gobernación
departamental
X X X X X Mayor claridad en las mediciones
de metas planteadas en el Plan de
Desarrollo Departamental.
Algunas metas de los
instrumentos de planificación
podrían ser medibles
cuantitativamente.
Líderes
comunales X X X X X
Llevar a cabo la inversión
departamental en proyectos y
desarrollo local a la comunidad
que están representando.
Están sujetos a políticos de alto
mando departamental para
ejecutar proyectos según sus
intereses electorales.
Habitantes
rurales y
urbanos
X X X
Poder hacer parte de la
construcción de su territorio
mediante sus actividades y
potencialidades de producción.
Posible interés o desinterés en la
participación y el interés en
proyectos de índole local y
supralocal.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 17
Fuente: elaboración propia y hace referencia a la identificación previa de actores estratégicos que de cierto
modo pueden llegar a ser impactados por el proyecto de investigación de manera directa o indirecta, teniendo en
cuenta su posición desde su cargo y la posible referencia de poder o interés7. Realizada el 11 de abril de 2018.
Aporte a la Gestión Urbana
Para llevar a cabo la ejecución de políticas públicas en el marco de las estrategias de los
futuros Planes de Desarrollo, es necesario tener en cuenta que la gestión urbana y rural como
componente que tenga en cuenta las estrategias de desarrollo nacional, departamental y local, así
como el impacto de la investigación, el cual permitirá identificar y demostrar mediante unos
lineamientos, la formulación para la complementación de estrategias de desarrollo territorial en las
acciones reglamentarias de los instrumentos de planificación de los Planes de Desarrollo municipal
con el Esquema de Ordenamiento Territorial, con el fin de que los tomadores de decisiones puedan
optar por futuras aplicaciones en la planificación estratégica del territorio.
Hipótesis
Las estrategias de planeación del desarrollo territorial desde la escala nacional, condicionan
las directrices de ordenamiento territorial local, imposibilitando su articulación real en la práctica,
como mecanismo que permite centralizar a nivel nacional el ordenamiento territorial en las
entidades territoriales más débiles en su capacidad institucional y financiera.
7 Grupo de enfoque identificado por su relación con el campo de estudio, en la mediación de datos cuantitativos y cualitativos según variables de respuesta y la metodología propuesta, quienes darán confirmación o negación de la hipótesis y las teorías planteadas en los marcos de referencia, a partir de la investigación retrospectiva del ordenamiento y desarrollo territorial aplicada al caso de estudio.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 18
Objetivos
Objetivo general
Formular lineamientos para la articulación de las estrategias de desarrollo con las
directrices de ordenamiento territorial, con el fin de aportar unos principios de armonía y
asociatividad entre el POT y los Planes de Desarrollo, mediante la clasificación de teorías y
estrategias de desarrollo territorial frente al modelo de ocupación del territorio desde la visión y
organización que ha tenido el municipio por sus mandatarios.
Objetivos específicos
- Identificar las acciones y directrices político-administrativas del ordenamiento
territorial, mediante la descripción normativa de las referencias del marco legal, con el fin de
reconocer si la visión local tiene la armoniosa concurrencia con las directrices de la nación, el
departamento y el municipio.
- Identificar los principios generales, las metas y estrategias concernientes al
desarrollo territorial, a partir de la descripción de los atributos y las dimensiones en las teorías del
desarrollo, que permita manifestar la posible aplicación en el caso de estudio.
- Contrastar las directrices del ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial
con la interpretación de los actores estratégicos del municipio, que permitan demostrar los
principios de armonía y asociatividad entre los dispositivos desde la escala nacional, regional y
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 19
local, a partir de la revisión retrospectiva de las leyes desde la descentralización y autonomía -dada
por la Constitución de 1991- y las entrevistas abiertas a los actores estratégicos locales.
Alcance
Con esta investigación se pretende elaborar la formulación de lineamientos en el marco de
los instrumentos de planificación, como estrategias de desarrollo y directrices de ordenamiento
territorial local a partir de una visión regional para el municipio de Quipile. La investigación es
descriptiva de las directrices del ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial, con un
análisis conjunto de las leyes -expedidas a nivel nacional, departamental y municipal-, las teorías
de desarrollo y la visión de los actores estratégicos locales con respecto a su armonía y
asociatividad entre sí; bajo el enfoque proyectivo de los lineamientos, se constituye como objetivo
general que parte desde la información recolectada de ámbito legal y académico, en donde su
aplicación propenderá de la contextualización de las características propias del territorio. La
información seleccionada como las leyes, apoyarán el marco normativo con sus decretos
reglamentarios, y los documentos científicos de investigación para la definición de conceptos, de
teorías para su estudio y de complementación del desarrollo de la investigación.
El enfoque del trabajo de investigación es mixto, donde se desarrolla una investigación
cuantitativa que se estructura objetivamente la información y sus resultados tienden a limitarse a
posturas concretas de análisis (para el caso de indicadores y porcentajes de datos); y por otra parte
se desarrollan indicadores cualitativos, - por tratarse de temas de geografía y ciencias sociales-,
donde se abordan teorías que comprenden estrategias del desarrollo territorial, bajo la función de
desarrollar la hipótesis, que puede variar según como se torne la investigación mediante la
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 20
recolección y análisis de los datos, no obstante, desde la observación de fenómenos históricos, se
puede llegar a ser interpretativos para el planteamiento de nuevas teorías, a partir de una
investigación etnográfica desde el fenómeno abordado por la visión de los actores estratégicos
locales identificados.
A partir de la oportunidad de indagar sobre la gestión urbana, surge como motor de ideas
su aplicabilidad referida a contextos donde se evidencian unas dinámicas políticas y de fenómenos
territoriales entre la población como en el municipio de Quipile, pues éste cuenta con una
homogeneización de políticas con similitudes entre sus territorios vecinos y la carencia de
estrategias dedicadas al desarrollo de sus propias características. No obstante, la necesidad de
cubrir los vacíos del conocimiento, se han frecuentado desde la inducción al campo de las
estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial, donde la variedad de metodologías y teorías,
no han generado un impacto directo al contexto del caso de estudio, lo que resulta oportuno para
el desarrollo de esta investigación.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 21
Capítulo 2
Visión local y regional de los dispositivos del ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial en la visión regional de la nación
Conformación de los dispositivos de ordenamiento territorial a partir de los
procesos de urbanización
Los procesos de urbanización en la segunda parte del siglo XX constituyeron nuevos
paradigmas en la organización y apropiación de las sociedades que forjaron fenómenos como el
de la informalidad y la formalidad, pues la ciudad se conformó como un escenario de la realización
de las actividades propias del ser humano en el rigor del orden y poder legítimo institucional del
Estado frente a la democracia con la ciudadanía. Como lo menciona (Torres, 2009), el impacto de
las estrategias de desarrollo en América Latina, se desenvuelve a partir de la producción capitalista
en las políticas neoliberales, con las dinámicas de la población en los paradigmas de organización
de las sociedades modernas.
Desde el modelo de producción capitalista a partir de las políticas neoliberales, se hace un
enfoque territorial desde la formulación de los instrumentos de planificación desde los Planes de
Ordenamiento Territorial de primera generación para cada distrito y municipio (Ley 388 de, 1997),
los cuales se manifiestan a partir de los modos de producción local, basando su crecimiento en las
fuerzas del mercado, ajustándose a las dinámicas de la globalización.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 22
Los procesos de urbanización en las ciudades de Colombia, según (Torres, 2009)
influyeron en la manera que se han transformado las actividades de la población rural, y fueron
quienes asumieron por su parte un nuevo paradigma de apropiación de la ciudad, forjando el
imaginario elitista en la diversificación de las clases sociales, en donde las condiciones de ruralidad
están consideradas en el atraso sin que hayan propuestas solidas de ordenamiento y desarrollo para
el campo. Así mismo, como otras comunidades con prácticas más trascendentales que no han sido
afectadas del todo por la globalización, sino por las dinámicas de desplazamiento de la población
rural en búsqueda de oportunidades a las áreas urbanizadas, debido a las directrices nacionales de
las políticas públicas en un Estado Republicano Unitario como Colombia. Debido a lo anterior,
surgen leyes que reglamentan los instrumentos de planificación de Ordenamiento Territorial
mediante su capacidad de acción multiescalar.
Ley 388 de 1997 de Desarrollo territorial y Ley 1454 de 2011 Orgánica de
Ordenamiento Territorial en la descentralización
Desde los mecanismos planteados por la ley, el ejercicio de la autonomía de los entes
municipales es promovido por la nación como un hecho de la descentralización desde la
Constitución de 1991 (Ley 388 de, 1997), en donde el componente general de los Planes de
Ordenamiento Territorial (POT) es formulado por los tomadores de decisiones a partir de
estrategias a largo y mediano plazo que son formuladas a nivel multiescalar por la visión local en
la identificación y localización de acciones que posibiliten el ordenamiento y el aprovechamiento
de sus propios recursos.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 23
Para la conformación de un Estado Republicano Unitario de 200 años de independencia,
era necesario establecer leyes acordes al ordenamiento territorial, pues la disposición de estas, se
encaminan al progreso y desarrollo territorial que debe tener un país con una geografía extensa y
de contextos heterogéneos en la conformación cultural y ambiental. En donde el ejercicio de los
instrumentos de planificación y gestión, se conciertan intereses de la nación con los entes
territoriales, formulándose así una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de, 2011),
la cual tiene el fin de la regionalización del Estado Republicano Unitario, con la capacidad de la
creación y el desarrollo de Regiones de Planeación y Gestión (RPG) con Regiones Administrativas
y de Planificación (RAP) que trae consigo una visión de complementariedad de los esquemas
asociativos en el marco de la unidad nacional. Para el caso de muchos municipios con
características rurales y urbanas de Colombia, los instrumentos de planificación permiten de
alguna manera tener estrategias que sobrepasen sus límites político-administrativo, mencionados
en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de, 2011); sin embargo, el
planteamiento de la visión regional para las administraciones municipales, se debe al
reconocimiento de las potencialidades locales en el ordenamiento territorial de orden
departamental.
Las relaciones de orden intermunicipal, metropolitanas y regionales se han considerado en
la visión del ordenamiento territorial, según las condiciones de diversidad y pluralismo que haya
en el territorio, en donde se optimice la utilización de recursos naturales y humanos, con el fin del
mejoramiento de la calidad de vida. La visión regional de la Ley 388 de 1997, se enmarca en las
configuraciones territoriales y las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, sin
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 24
embargo, a pesar de que la generalidad aporte al mejoramiento de la calidad de vida con los
instrumentos de planificación, los contextos del país no son homogéneos y la concentración de
capital en las grandes ciudades agrupan la producción y el aporte económico al PIB nacional con
áreas desiguales en la proporción de desarrollo económico de áreas rurales.
La regionalización de un Estado Republicano Unitario como el de Colombia, bajo una
visión de complementariedad en esquemas asociativos para fortalecer la unidad nacional, ha
propendido al ordenamiento territorial como un instrumento de planificación y gestión, el cual
tiene como fin promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y
administración de sus propios intereses (Ley 1454 de, 2011). Por otra parte, hace propicias las
condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales mediante
la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) como organismo técnico para el proceso de la
descentralización y el OT, bajo el enfoque de la autonomía de los departamentos y municipios para
determinar sus estructuras internas y de organización administrativa central y descentralizada.
La visión del componente rural en los POT
Los POT conciben un componente rural en el cual dictaminan las disposiciones del
ordenamiento territorial para los asentamientos rurales en relación con la cabecera municipal bajo
políticas, objetivos, metas y estrategias en los planes, programas y proyectos planteados en el
corto, mediano y largo plazo (Ley 388 de, 1997), no obstante, la visión de la ruralidad se extiende
en parámetros de explotación a partir de la ocupación del suelo y producción agropecuaria, forestal
o minera, así como la delimitación de áreas de conservación y protección. Las estrategias de los
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 25
POT buscan mejorar las condiciones de las poblaciones campesinas que dedican principalmente
sus actividades económicas en el sector primario. Las disposiciones extractivistas del gobierno
nacional erigen unas directrices que se enmarcan en el poder de las economías locales y que
restringen el marco de la comercialización regional y la producción para el consumo, pues las áreas
rurales para las administraciones municipales se organizan en sus disposiciones como un resultado
de las áreas urbanas.
La búsqueda por establecer unos parámetros legales entre la conformación de territorios
sostenibles que traspasen los límites político-administrativos, tuvo un reconocimiento del territorio
por parte del Congreso de Colombia. Así, los modelos asociativos de integración y
descentralización conforman políticas públicas para el desarrollo económico, social y ambiental
con el fin de elevar el nivel de calidad de vida de la población. Las leyes de ordenamiento territorial
reconocen en la actualidad que existen unos desequilibrios en los diversos campos del país, ya que
no es equitativo el desarrollo económico, social y ambiental. En donde, las condiciones de
aplicabilidad de las estrategias de los instrumentos de planificación no pueden ser homogéneas en
todos los contextos diversos del país, sin embargo, bajo la constitución de un Estado Republicano
Unitario, la ley comprende unos estándares homogéneos y holísticos que buscan reglamentar el
ordenamiento territorial.
La visión de desarrollo que tuvo el ordenamiento territorial desde la ley, define un
concepto donde se aplica a un enfoque económico con visos hacia el componente social, donde es
comprendido que la ocupación del espacio debe requerir de unos instrumentos para la
regularización y aprovechamiento de actividades productivas. Surge mediante los parámetros del
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 26
componente rural la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés
de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres”, con el objeto de crear las Zonas de Interés de
Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES), en aras de potencializar las zonas rurales con
aptitudes agropecuarias en el marco de ordenamiento con enfoque territorial que deberá tenerse en
cuenta durante la formulación de los POT de los entes municipales en cabeza del Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural; siendo las Unidades de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA)
un instrumento que potencializa el uso productivo del suelo, así como el ordenamiento de las áreas
rurales conforme sus características biofísicas, hidrológicas y sus condiciones económicas y
sociales (Ley 1776 de, 2016).
La visión regional del departamento de Cundinamarca
Las relaciones que tuvieron las dinámicas regionales entre Bogotá y Cundinamarca han
sido diversas, debido a la concentración de poder centralizado históricamente en el Distrito Capital,
esto permitió que por medio de las dos partes se construyan ideales y estrategias para la integración
regional, pero que, aún dependen de la voluntad política y de la ejecución de estatutos legales
aplicados bajo el precepto de la descentralización y del bien general sobre el particular. Por otra
parte, el objetivo principal de la integración territorial, por su naturaleza geográfica y dinámicas
económicas y sociales, es Bogotá-Cundinamarca en su relación con los municipios de las
provincias de Sabana Centro, Sabana Occidente y Soacha.
El departamento de Cundinamarca se conforma por ciento dieciséis (116) municipios y
quince (15) provincias administrativas, las cuales se establecieron bajo criterios de planeación
departamental por sus características socio-económicas, ambientales, culturales y geográficas, con
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 27
el ideal de mejores posibilidades de desarrollo por las condiciones homogéneas de los municipios
que las conforman. Desde la Ordenanza departamental No. 10 de 1987 se crearon once (11)
provincias iniciales para la planificación de desarrollo económico y social, posteriormente la
Ordenanza No. 24 de 1990 erigió la creación de las asociaciones municipales que buscaron aunar
esfuerzos y recursos para la prestación conjunta de servicios públicos y obras de interés regional.
Luego, con la Ordenanza No. 11 de 1991, se modificaron las disposiciones de asociatividad
municipal. Mas adelante, mediante el Decreto 02411 del 03 de octubre de 1997 se ampliaron a 14
provincias y finalmente en la Ordenanza No. 23 del 19 de agosto de 1998 se conformaron las 15
provincias que hasta hoy prevalecen.
Para el caso de estudio, se localiza en la provincia del Tequendama, la cual cuenta con diez
(10) municipios que por su localización tienen accesibilidad por las vías troncales departamentales
con óptimas condiciones en nueve (9) municipios, el municipio restante, denominado Quipile, -
localizado a 83km y dos horas en vehículo de Bogotá-, tiene acceso por vías en afirmado que son
colectoras departamentales de la red terciaria que conectan desde municipios con mayor población
como Facatativá o La Mesa.
Desde el aparte especial de “Integración Regional” del Plan de Desarrollo Departamental
2016-2020 menciona que las propuestas de la Mesa de Planificación Regional (MPR) han
deducido que los Planes de Ordenamiento Territorial municipales no cuentan con los instrumentos
que den respuesta a temas regionales, sin embargo, desde la integración intrarregional como una
estrategia conducente a los POT municipales, en el proyecto de “Región Vida” de la Gobernación
de Cundinamarca, cuyo fin es obtener acciones encaminadas a la distribución equitativa de la
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 28
población respetando las condiciones biofísicas de cada territorio, bajo los esquemas asociativos
territoriales, el Estado define de políticas que entre entidades territoriales se conformen alianzas
estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades. No
obstante, existe la posibilidad de las “…asociaciones entre dos o más municipios contiguos de un
mismo departamento en el marco de las provincias administrativas y de planificación…” (Ley
1454 de, 2011), el cual se conforma bajo la visión estratégica del desarrollo bajo un modelo de
planificación integral en conjunto con las disposiciones locales de los dispositivos propios del
ordenamiento territorial.
El ordenamiento territorial desde la concepción rural y vocación agropecuaria
para el municipio de Quipile
Desde la Ley 388 de 1997 el ordenamiento territorial Municipal se define como las
acciones político-administrativas y de planificación, que disponen de instrumentos eficientes, con
la orientación hacia el desarrollo territorial bajo la regularización y la ocupación del espacio con
estrategias de desarrollo socioeconómico en armonía con el medio ambiente y las tradiciones
culturales. Todo bajo el principio de la Autonomía Municipal, la cual es una condición
independiente de la toma de decisiones dentro de los límites político-administrativos atendiendo a
los intereses locales, pero bajo la jerarquía de las disposiciones dictadas por las entidades de mayor
ámbito en la comprensión territorial.
A partir de la descentralización concedida en las diferentes administraciones municipales,
el concejo de Quipile adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) mediante el acuerdo
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 29
No. 50 del 10 de diciembre del año 2000, en aras de generar un desarrollo más equitativo a lo largo
de la extensión territorial, donde se identifica la vocación rural como principal aporte a la economía
local y regional. Consecuente a lo anterior, en muchas de las caracterizaciones demográficas se
plasmaron en la generalidad donde, se identificaron los linderos y la extensión cuantitativa del
territorio, configurando así una visión más acertada y posible para las próximas propuestas de los
Planes de Desarrollo de las administraciones locales. Los parámetros generales del EOT para el
municipio de Quipile reconocen al municipio con un principio de vocación agropecuaria (EOT
Quipile, 2000), donde se considera como la principal fuente de ingresos para la población en el
sector primario de la economía como la extracción de recursos naturales, como la recolección de
alimentos cosechados y manejados de manera tradicional para su consumo y comercialización.
Las políticas de Ordenamiento Territorial y el diagnóstico efectuado reconocieron la
situación actual y las posibles potencialidades para ser aplicadas en sus políticas, metas y
programas desde los sectores administrativos, de vivienda, cultura y turismo, vías e infraestructura,
agua potable y saneamiento básico, educación y salud según lo estipulado en el EOT. El municipio
de Quipile cuenta con extensión territorial de 12.775 km² y con población de 8.146 habitantes
(según la proyección de población del censo de 2005 realizado por el DANE) en donde su gran
mayoría (7.471) se localizan fuera de la cabecera municipal, razón por la cual, la densidad de la
población rural tiene un promedio de 49,5 habitantes por km² y de 2000 hogares en la extensión
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 30
territorial rural la cual es de 12.725 km², de igual forma, el índice de ruralidad8 denominado por
(U.N. PNUD, 2011) entre los años 1993 y 2005 no varió entre varios municipios con condiciones
demográficas similares, entre los que se encuentra Quipile con un porcentaje del 80.91% al 100%
de ruralidad, según la Secretaría de Planeación Departamental, no obstante, tan solo el 43% de la
población se considera como activamente económica, ya que una gran cantidad de la población la
constituyen personas mayores de los 65 años. Además, el (Plan de Desarrollo de Quipile 2016-
2020, 2016) reconoce que su economía se basa principalmente en actividades agropecuarias
tradicionales, especialmente con productos como el café, la panela y el plátano.
El (EOT Quipile, 2000) destaca que el municipio tiene origen indígena por una tribu Panche
desde el año 1825, por lo que el asentamiento está en el filo de una montaña cumpliendo funciones
de visibilizar el territorio, posteriormente cuando el municipio estaba más consolidado, para 1940
y 1945 en el casco urbano se presentaron altercados por la hegemonía política entre los
identificados por los ideales de los partidos Liberales y Conservadores, lo que produjo una gran
migración de personas a otros municipios, y que también dio pie a la creación de las cuatro
inspecciones de policía que aún hoy prevalecen (La Botica, La Sierra, La Virgen y Santa Marta).
Para el censo de 2005 realizado por el DANE, el municipio contaba con 8217 habitantes con una
8 Indicador bajo una técnica estadística, la cual se construye con base en las variables de la densidad poblacional
(promedio de personas que habitan por km²) y la distancia directa promedio en km de ciudades grandes (mayores a
100.000 habitantes) según el documento del Banco Mundial Beyond the City (De Ferranti et ál. 2005) citado por el
anexo C del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, Colombia rural. Razones para la esperanza por el
Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 31
proyección de 8138 al año 2020, lo que indica que el municipio tendrá un decrecimiento
poblacional del 0,96% en los 15 años proyectados, ¿por qué se da dicho fenómeno de
decrecimiento poblacional? Además de ser un municipio de sexta categoría según la (Ley 617 de,
2000), su contexto inmediato tiene similares características de productividad económica y de
relaciones sociales.
La visión regional del municipio a partir del (EOT Quipile, 2000), tiene la proyección de
estrategias a partir de las siguientes tres características:
1. El aumento eficiente de las actividades económicas desde el uso de los recursos propios,
para que cada municipio vecino se apoye para disminuir los niveles de consumo y
desperdicio;
2. La integración regional, cuyo objetivo proyecta la conexión directa de vías en las redes de
integración regional;
3. La comercialización y mercadeo de las cosechas que se aglomeran en la inspección de La
Sierra, la cual se proyecta históricamente en el mercado regional con sus municipios
vecinos, por estar ubicada en el límite con Bituima y haber sido un paso obligatorio hacia
la inspección de Cambao en San Juan de Rioseco, el cual se ubica a orillas del río
Magdalena y tiene conexión directa al departamento de Tolima.
La ocupación del territorio desde el EOT, hace referencia a la tenencia minifundista de la
tierra como un tipo de ocupación del territorio por parte de la población rural, en predios que en
su gran mayoría no superan las dos hectáreas, que por sus condiciones económicas tienen tendencia
al abandono y subutilización. En el ámbito regional, el hecho que las divisiones eclesiásticas,
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 32
judiciales y policivas pertenezcan a distintos municipios de mayor jerarquía, puede demostrar una
falta de planificación por parte de los diferentes entes regionales, así como una falta de
coordinación entre sí, en donde la visión del territorio de cada ente sea indiferente a la
interpretación de región por parte de la nación, la cual lo define mediante departamentos,
provincias y municipios en sus delimitaciones político-administrativas. Los minifundios como
principal forma de tenencia de la tierra en la ocupación de la población principalmente rural con
propiedades inmuebles, ha influido en la productividad y el reconocimiento de las prácticas
sociales en la configuración de la familia rural bajo el mercado laboral, donde principalmente el
hombre realiza la fuerza de trabajo y la participación femenina se dedica principalmente a las
labores del hogar, la preparación de alimentos para la familia y trabajadores, así como el acceso al
manejo y atención de los animales. La inequidad de género en el acceso a las actividades
económicas, educativas y de participación en los mercados laborales locales, se da principalmente
en los territorios rural-profundos como el municipio de Quipile, en donde existe la dependencia,
pues “la mujer que desea trabajar fuera de su casa, depende casi exclusivamente de sus redes
familiares de apoyo” (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012, pág. 14).
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 33
Capítulo 3
Estrategias de desarrollo territorial para la ordenación de competencias
entre las autoridades de planeación
Desarrollo territorial desde los principios generales de la Ley 152 de 1994
Orgánica del Plan de Desarrollo
En la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo 152 de 1994 se definen principios como la
autonomía, que vista desde el desarrollo territorial, se ejerce a partir de la ejecución de estrategias
de planificación en torno a la sujeción desde las directrices de la Constitución y las disposiciones
generales en toda la Nación y las entidades territoriales. Por otra parte, para la formulación de la
ley, la concepción del concepto de desarrollo desde el Estado, se percibió a partir del progreso
socio-económico de una región, teniendo en cuenta su armonía con el medio natural en las
estrategias, programas y proyectos que propendan a la distribución equitativa de las oportunidades
y beneficios desde el proceso de planeación, como principal acción encaminada al mejoramiento
de la calidad de vida de la población.
La planificación territorial desde la descentralización definida en la Constitución de 1991,
con la participación de entes territoriales en la autonomía de sus propios intereses con el
ordenamiento territorial y teniendo en cuenta la armonía con los entes administrativos regionales,
departamentales, municipales y distritales, desde las directrices nacionales a partir del instrumento
de los Planes de Desarrollo, surgen los principios de competencias de las diferentes escalas
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 34
territoriales, donde se ve reflejada la visión del Estado en la concurrencia entre sus diferentes entes
administrativos bajo la subsidiariedad, promulgando el apoyo técnico y financiero de las mismas
y la complementariedad como integridad de funcionalidades en la planeación y desarrollo, con el
fin de ejecutar los programas y proyectos de manera más eficaz y equitativa (Ley 152 de, 1994).
Desde la formulación de la ley, se prescribe el hecho que el país estaba denotando una
nueva forma de planear su desarrollo, de manera que el ordenamiento territorial se convertiría en
el elemento articulador de las políticas con las acciones tangibles para cada ente territorial, siendo
así, la apertura a la inclusión de teorías sobre el desarrollo territorial concernientes a las situaciones
de Latinoamérica y las particulares para Colombia, que se acogieron a continuación.
Teorías sobre el desarrollo territorial
La visión del Estado como una República Unitaria, procesó el concepto de desarrollo desde
las visiones iniciales que propendían al mejoramiento socio-económico. Sin embargo, la evolución
del concepto de desarrollo se ha transformado en la medida que la población ha afrontado
diferentes momentos en cuanto a satisfacer las necesidades y las demandas de la población
(Vázquez-Barquero, 2007), dando solución a problemas de orden primario establecidos por los
Objetivos de Desarrollo Sostenible9. Pese a lo anterior, la visión inicial denotó muchas de las
políticas que han ido evolucionando a medida que el concepto se ha enfocado en más temas que
9 Tomado de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad para América Latina y el Caribe, de las Naciones Unidas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (U.N. CEPAL, 2018)
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 35
componen el mejoramiento de la calidad de vida. Así pues, el desarrollo adquirió adjetivos
conforme sus intereses locales para obtener precisiones y mayor aplicabilidad.
Esta investigación partió de indagar tres teorías sobre el desarrollo aplicables al caso de
estudio, la primera corresponde a los:
1) Territorios funcionales, debido al grado de conectividad y conexión de actividades
sociales y económicas entre unidades espaciales delimitadas política-administrativamente, como
puede verse en la Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división político-
administrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en
el Desarrollo Territorial del municipio., desde la visión de desarrollo territorial denotan unos
flujos de desplazamiento que representan la funcionalidad del territorio, debido a los altos grados
de interacción económica.
2) Desarrollo territorial integrado y rural, el cual consta del entendimiento social y
territorial del concepto de “topofilia”10 que para el caso de estudio se presenta en los
comportamientos de integración de la comunidad, donde se forjan vínculos desde la idiosincrasia,
las costumbres, las afinidades y empatías, los gustos y las expectativas.
10 Desde la teoría de Desarrollo Territorial Integrado, se entiende el concepto de topofilia como “…el conjunto de acciones que acomete un individuo o grupo de individuos con el fin de instaurar, demarcar, apropiar y dar sentido a un territorio…” (Yory, 2013, pág. 29)
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 36
3) Desarrollo endógeno y local, cuyo surgimiento consta de encontrar la noción de
desarrollo entre localidades y territorios retrasados, como referencia a los cambios de la sociedad
en los procesos de transformación de la economía. Se complementa con la segunda teoría, por las
relaciones y los vínculos que se han creado por los grupos sociales. A continuación, se desglosa el
marco teórico de las tres teorías:
Territorios funcionales como estrategia de desarrollo territorial rural
La posible aplicación y potencial de estrategias de desarrollo en contextos similares, se
refieren al desarrollo territorial rural para el caso de América Latina, desde perspectivas
relacionadas con las interacciones y relaciones de una población local. Las migraciones del campo
a la ciudad permitieron que en la actualidad las poblaciones urbanas provean de bienes y servicios
esenciales, lo que genera una dependencia para las zonas rurales, sin embargo, el intersticio entre
los territorios rural-profundos y las grandes metrópolis, se conforman los territorios rural-urbanos
que, en el contexto latinoamericano, tienen como objetivo “reducir la pobreza y ganar en inclusión
social” (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012). Es así como (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012) aducen
que los territorios espaciales adquieren diferentes definiciones por su condición legal y
administrativa, así como los restantes se caracterizan por sus condiciones dinámicas regionales, se
entienden así los cuatro tipos: 1) “Territorios funcionales”: espacios donde hay alta concentración
de interacciones en las relaciones de la población local, entre su acción de habitar y de producción.
No se configuran a partir de los límites político-administrativos, debido a su alta concentración de
actividades económicas, sociales, culturales y ambientales. 2) “Territorios rural-urbanos”:
espacios intermedios entre las grandes metrópolis y los territorios rurales profundos; están
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 37
conformados por sus propias características geográficas, que contienen la cercanía entre una
ciudad pequeña o mediana y un entorno rural, permitiendo contar con ventajas de economía
diversificada. 3) “Territorios rural-profundo”: espacios que no se encuentran relacionados con un
centro urbano cercano, por lo cual, sus habitantes tienen que desplazarse por mucho tiempo para
adquirir bienes y servicios. Generalmente, tienen una tendencia de disminución de habitantes, y
por su naturaleza son expulsores de mujeres en el mercado laboral y en el acceso a la educación.
4) “Territorios normativos”: espacios que están delimitados por entes gubernamentales, ya sea
por accidentes geográficos o por un límite imaginario. Se establecen en una organización territorial
a partir de la ejecución de políticas y de actuaciones administrativas.
La interacción entre las unidades espaciales, no son las determinantes de los límites
geográficos, ya que los flujos de desplazamiento desde el lugar de trabajo al de vivienda
representan la funcionalidad del territorio, conforme a la demanda y la oferta laboral local. Se
configuran nuevas unidades espaciales en los “territorios funcionales” bajo el concepto de la
“geografía alternativa” introducido por (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012), la cual, a diferencia de
la geografía tradicional, se caracteriza por sobrepasar los niveles municipales que cuentan con
altos grados de interacción económica a partir de la integración de mercados laborales y bienes y
servicios entre centros urbanos y sus áreas contiguas. Por otra parte, para (Carriazo, F.y Reyes,
M., 2012) los “Territorios Funcionales” se conciben como una unidad geográfica espacial
indeterminada que supera los límites político-administrativos ya establecidos, en donde confluyen
interacciones de mercados laborales, de bienes y servicios y de las redes sociales. Los cuales son
vistos desde el grado de conectividad que existe entre sí, con fenómenos que distan de los tangible
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 38
a lo intangible por la configuración económica y estratégica. Es así para el caso del concepto
“gradiente rural urbano”, que es entendido como las áreas sin delimitaciones entre lo urbano y lo
rural, que constituyen unas dinámicas que la población ejerce entre sí, bajo el marco de la
conformación de la unidad geográfica espacial de los Territorios Funcionales.
La visión de la ruralidad en América Latina, es vista por (Berdegué, J. y Meynard, F.,
2012), como un espacio olvidado por las entidades gubernamentales del Estado, en donde algunos
“territorios rural-profundos” adquieren consideraciones dependientes de centros urbanos,
especialmente en las políticas públicas que han ejercido los tomadores de decisiones. El objetivo
de la reducción de la pobreza y la equidad en el acceso al mercado laboral por parte de las mujeres,
además refiere directamente a estrategias enfocadas en la integración con áreas urbanas de manera
nodal y entornos rurales con el fin de suplir servicios básicos, a favor de la conformación de una
red de Territorios funcionales.
La organización y la administración derivada por la historia y las directrices de los Estados
en América Latina, no tienen correlación con las dinámicas de la población. Este fenómeno tiene
la dicotomía entre los Territorios funcionales con los Territorios normativos, debido a que los
espacios que se han delimitado política y administrativamente por las instituciones del gobierno,
no coinciden con los espacios funcionales, ya que están delimitados por criterios técnicos, de
conveniencia funcional o política. No obstante, a pesar de que exista algún criterio, ya sea
geográfico o político, en la actualidad se han producido dinámicas dadas por la globalización que
están incentivando a la población a realizar nuevas actividades de acuerdo a los bienes y servicios
que ofrecen los entornos urbanos.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 39
Desarrollo territorial integrado y rural
La integración del concepto de desarrollo territorial, con las demás disciplinas transgrede
límites denominados por el Estado y la ciudadanía, refiere así, el desarrollo territorial integrado y
rural como una estrategia sustentable de la construcción social del territorio bajo el ideal de
empoderamiento de las comunidades con el fin de impulsar el desarrollo local.
El autor Carlos Yory, expone el concepto de “topofilia”11 citando al filósofo francés
Gastón Bachelard que, desde su dimensión epistemológica, refiere a una categoría poética del
espíritu, como una percepción del espacio en el cual existe una carga que entra en valor al
condicionarse la apropiación, así como el “sentimiento de apego”, bajo una dimensión simbólica
como el “instinto de pertenencia al mundo” (Tuan, 2012), no obstante, las secuencias del
desarrollo humano se configuran como una nueva forma de apropiación en cuanto a provechos de
la re-territorialización en los términos referidos al “Desarrollo Territorial Integrado”.
El entendimiento social y territorial del concepto de “topofilia” en el marco de ideales de
equidad de un lugar, mediante la construcción social del hábitat en lazos permanentes y
constitución de ideales, comportamientos, hábitos y costumbres. Dichos comportamientos de
integración de una comunidad, conforme a las actuaciones “topofílicas”, se forjan vínculos que
de manera positiva ayudan a impulsar el desarrollo local, en comportamientos clasificados que
11 El autor Carlos Mario Yory en su libro El Desarrollo Territorial Integrado, destaca el concepto de “Topofilia” como papel importante para el desafío de la construcción social del territorio en el contexto de la globalización.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 40
denotan la idiosincrasia, las costumbres, las afinidades del ser humano y las empatías, los gustos
y las expectativas del territorio. Los ideales de las actuaciones considerables de la comunidad,
constituyen una construcción de dinámicas sociales que promueven lazos en comunidades
pertenecientes a un territorio, es así como se refiere a dinámicas en el planteamiento del concepto
de “topofilia” relacionado al desarrollo de comunidades en el que denomina “islas de
sustentabilidad” a una fracción inter-escalar del territorio. Desde los procesos de desarrollo
sustentable, enmarcados en la búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida de los humanos,
en impactos tanto locales como globales, se entiende el Desarrollo Territorial Integrado como:
“el conjunto de acciones multi-escalares, trans-sectoriales, trans-disciplinares y multi-actorales,
de manera continua y concertada, lleva a cabo un determinado estamento, grupo o colectivo social,
atendiendo los presupuestos de la justicia social, los derechos humanos y la calidad ambiental en
la perspectiva de alcanzar un beneficio común fundamentado en la generación sustentable de
equilibrios territoriales” (Yory, 2013, pág. 29).
La dimensión del desarrollo territorial rural, adquiere lo territorial en la medida que las
propuestas de desarrollo vayan más allá de los espacios de producción agrícola; para el
entendimiento de dichos espacios, se debe comprender más allá de las políticas públicas dirigidas
a la población rural pobre, así lo mencionan los autores (Schejtman, A. y Berdegué, J., 2004) donde
se incorporan agentes que tienen presencia relevante en los espacios rurales con empleos que no
dependan de la agricultura, sumergiendo a los procesos de producción en el segundo sector de la
economía, consideradas en la “agroindustria” y el “agrocomercio” que se apoya por sus vínculos
urbano-rurales. Se define el desarrollo territorial rural como “un proceso de transformación
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 41
productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural”
(Schejtman, A. y Berdegué, J., 2004, pág. 30)
La utilización de los mecanismos productores de la sociedad en contextos con similitudes
y condiciones de desarrollo territorial integrado local refieren a las calidades que un territorio
presente condiciones “topofílicas”, sin embargo, a pesar de que la aplicación de las estrategias de
autodesarrollo y la auto sustentabilidad, en la teoría pueden llegar a ser demostrables por parte de
(Yory, 2013), en la realidad los contextos varían, además de la diversidad de creencias y
pensamientos que alimentan la diversidad cultural de una región, que a su vez puede ser parte de
las conductas que no aportan a la integración de la comunidad, en el sentido negativo, se conforman
por las diferencias inequitativas entre la integración existente del Estado con la ciudadanía.
Desarrollo endógeno y local desde la visión territorial
La evolución del concepto de desarrollo, introdujo adjetivos que se refieren a características
inmersas en un sistema y contextos que buscan encontrar la noción y la razón por la cual una
comunidad puede determinar ciertos patrones para el mejoramiento de la calidad de vida. En este
ideal se hace introducción del desarrollo endógeno como concepto que hace referencia a los
cambios de una sociedad en su enfrentamiento a los procesos de transformación de la economía
local, que llegan a determinar una “fuente inmediata de crecimiento” a partir de causas internas
con origen en la propia comunidad. (Vázquez-Barquero, 2007) mediante su investigación de
“Desarrollo endógeno. Teorías y políticas de desarrollo territorial”, añade el componente
territorial en los diversos factores que afectan las necesidades primarias del ser humano, mediante
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 42
los procesos de cambio y de crecimiento económico que se ve influenciado por las políticas
públicas del territorio. Por otra parte, se asocia a una oportunidad local, como promoción del
desarrollo económico que apoya a la valorización de recursos propios, bajo un enfoque otorgado
por factores como la cultura y el sentimiento de arraigo territorial, se orienta así el desarrollo local
como la búsqueda de crecimiento económico bajo los ideales de la población local con el fin del
mejoramiento de la calidad de vida (Cuervo González, 2017).
Surge así la pregunta en el desarrollo territorial ¿cómo se aplican las estrategias de
desarrollo endógeno y local en la formulación de políticas públicas a parte del campo de la
economía? Además de la extensiva respuesta, el autor se refiere a que “cualquiera que sea el
enfoque que se adopte, las políticas de desarrollo tienen que construirse a partir de factores
económicos, sociales, ambientales, políticos y culturales” (Vázquez-Barquero, 2007, pág. 206).
La teoría del desarrollo endógeno adopta una visión territorial frente a los modelos de
crecimiento, en donde integran el crecimiento de la producción en las organizaciones sociales e
institucionales, apoyando de manera complementaria al desarrollo humano, el cual se enfoca
principalmente en la erradicación de la pobreza bajo iniciativas que apoyan el mejoramiento de las
capacidades propias de la población. Desde las transformaciones sociales y de la economía en la
integración política de enfoques desarrollistas, las regiones empiezan a compartir lógicas con
enfoques de políticas de desarrollo, en donde principalmente hace referencia a la acumulación de
capital (Vázquez-Barquero, 2007), posteriormente, la introducción del concepto de “desarrollo
endógeno” como referencia a los cambios de la sociedad en los procesos de transformación de la
economía, denominado en “las fuentes inmediatas de crecimiento”, reconociendo así que el
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 43
proceso económico tiene apertura por decisiones de inversión de actores específicos de un
territorio. Por su parte (Boisier, 2016) sostiene que, el beneficio de las personas en su actuar como
individuos o grupos, son causales de cambios sociales del territorio con procedimientos que la
comunidad haga de agente endógeno de cambio, capaz de ejecutar sus objetivos colectivos
regionales. Concluye que la dimensión ética del crecimiento endógeno, se entiende desde los
factores tradicionales de producción frente a los individuos como objetos de la función de
producción.
Finalmente, desde las tres teorías abordadas, los conceptos de desarrollo inducen al
mejoramiento de unas condiciones establecidas en el territorio, y se establecen unas dimensiones
comunes que constatan el entendimiento de situaciones sociales, económicas, ambientales,
culturales y políticas. Para el caso de estudio, las teorías del desarrollo tienen la tendencia de
aplicabilidad frente al fenómeno abordado en la presente investigación.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 44
Capítulo 4
Metodología
La metodología abordada por la presente investigación, consta de la visión prospectiva de
las leyes referentes al ordenamiento y desarrollo territorial desde la descentralización dada por la
Constitución de 1991. Por otra parte, en la indagación de teorías de desarrollo territorial como
marco teórico y conceptual de soporte para abordar las visiones de los actores estratégicos locales
en el municipio caso de estudio. Surgen así los tres componentes base para comprender el
fenómeno de estudio desde el tema de investigación.
Esquema de los componentes de investigación
A partir del tema de investigación se establece, cómo la visión retrospectiva de las
directrices del ordenamiento territorial abordadas desde el marco legal que infiere en el municipio
de Quipile, así como la aplicación de las estrategias de desarrollo descritas por diferentes autores.
No obstante, desde cómo los actores estratégicos del territorio han aplicado y gestionado dichas
directrices y estrategias durante su periodo de gobernanza. A continuación, en la Figura 2 se
muestra el esquema con los componentes de investigación a desarrollar:
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 45
Figura 2 Esquema de los tres componentes que abordan el fenómeno de estudio
Fuente: Elaboración propia a partir de la metodología de investigación diseñada para abordar los fenómenos
estudiados con la unidad socio espacial del caso de estudio, correspondiente al municipio de Quipile. Realizada el 20
de noviembre de 2018
Diseño de la investigación
El enfoque de investigación a partir de indicadores cualitativos, es debido a sus cualidades
teóricas y cantidades indicativas del problema abordado, -en donde se entiende que para esta
investigación cualitativa se describen unos fenómenos relacionados al desarrollo y el ordenamiento
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 46
territorial en el caso de estudio-, por lo que se plantea el descubrimiento de cualidades y como
indica (Hernández-Sampieri, 2014, pág. 358) “la investigación cualitativa se enfoca en
comprender los fenómenos, explorándolos desde la perspectiva de los participantes en un
ambiente natural y en relación con su contexto”, con el fin de tomar posición mediante la
identificación, hasta llegar a la formulación de los lineamientos articuladores de ordenamiento de
desarrollo territorial.
Desde el nivel de clasificación de habilidades y comprensión, se realiza con base en la
Taxonomía de Bloom12, a partir del proceso de aprendizaje con el fin de adquirir nuevos
conocimientos en el marco del proceso investigativo de la Maestría en Gestión Urbana. La
metodología utilizada del presente documento es mediante una retrospectiva teórica de carácter
documental, a partir de las leyes y teorías relacionadas con el ordenamiento y el desarrollo
territorial. Inicialmente a partir del análisis crítico de las Leyes 152 de 1994, 388 de 1997 y 1454
de 2011, donde se expone la relación que hay entre el Plan de Desarrollo y el Esquema de
Ordenamiento Territorial desde la nación, el departamento y el municipio para el caso de estudio.
Sumado a lo anterior, se realizan unas entrevistas de profundidad con los actores estratégicos del
territorio con el fin de obtener información de la visión local de la articulación con las leyes. Para
12 Tomado como referencia de la metodología de la taxonomía de Bloom para la era digital por (Churches, 2009). Creada por el doctor Benjamin Bloom con el fin de la creación de un sistema de clasificación de habilidades para establecer los objetivos de aprendizaje. Auckland. Nueva Zelanda.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 47
el proceso de formulación de los objetivos, se considera el siguiente orden para la elaboración del
proyecto de investigación bajo las siguientes etapas:
1) Primer objetivo específico, desde la habilidad de pensamiento del conocimiento a partir
de la identificación, se hace una revisión del componente general, urbano y rural de las
Leyes 152 de 1994, 388 de 1997 y 1454 de 2011, mediante el análisis del ordenamiento
territorial, en donde se evidencien las disposiciones nacionales y departamentales,
conforme a la formulación del EOT municipal a partir de la armoniosa concurrencia
con las directrices en las diferentes escalas de planeación.
Por otra parte, se plantea el fin de cómo el marco jurídico condiciona las capacidades
institucionales y financieras del municipio de Quipile, desde su discurso de
complementariedad entre los instrumentos, cómo un componente técnico y político de
los dispositivos legales del ordenamiento territorial.
2) Segundo objetivo específico, desde la habilidad de pensamiento del conocimiento a
partir de la identificación acerca del desarrollo territorial, desde el marco legal se busca
realizar la descripción de los principios generales de la Ley 152 de 1994 Ley Orgánica
del Plan de Desarrollo, los cuales refieren a la ordenación de competencias entre las
autoridades de planeación de las diferentes escalas de planificación, mediante el
instrumento del Plan de Desarrollo para el municipio de Quipile.
Adicionalmente, desde las teorías de los territorios funcionales, el desarrollo
territorial integrado y rural y el desarrollo endógeno y local; descritas por autores en
contextos con características relacionadas al objeto de estudio, quienes mediante
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 48
estrategias reconocen las potencialidades y adversidades de los territorios rurales. Se
espera manifestar, cómo las teorías podrían tener un cumplimiento ponderado en el
municipio de Quipile mediante la identificación de atributos que puedan servir de ruta
para llegar a tomar acciones concretas.
3) Tercer objetivo específico, desde la habilidad de pensamiento de la comprensión a
partir del contraste -una vez revisadas las visiones del ordenamiento y el desarrollo
territorial-, se pretende relacionar dicha información con entrevistas de profundidad,
como herramienta cualitativa de recolección mediante preguntas abiertas con el fin de
capturar las perspectivas, opiniones y experiencias de los entrevistados (Páramo, 2017,
pág. 121). Y entrevistas biográficas, cuando aplique, como técnica de recolección de
información de tiempos remotos con el fin de rescatar las experiencias de los actores
estratégicos del territorio (alcalde y ex alcaldes), en la medida como han percibido y
aplicado dichas directrices y estrategias en el municipio de Quipile. Se espera conseguir
la siguiente información:
A) Desde el ordenamiento territorial: ¿Cómo han aplicado las directrices del EOT en
la formulación de los Planes de Desarrollo para sus periodos de gobierno? y ¿Bajo
qué criterio se acogieron o no las disposiciones del EOT para la formulación del
Plan de Desarrollo? ¿Cómo cree que se deberían articular las directrices del EOT
con los Planes de Desarrollo? ¿Considera la opción de hacer una integración
administrativa con algún municipio vecino? ¿Cómo participó el gobierno en el
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 49
desarrollo de programas y proyectos de fortalecimiento de la movilidad, educación,
vivienda, servicios públicos, espacio público y equipamientos colectivos?
B) Desde el desarrollo territorial: ¿Qué potencialidades encontró desde la visión
agropecuaria y rural del municipio? ¿Cuáles dinámicas económicas, sociales y
ambientales regionales con municipios vecinos identificaron? ¿Qué políticas de
desarrollo nacionales y departamentales tuvieron que acogerse? ¿Se acogió a
alguna estrategia de desarrollo que venía de la administración anterior? ¿Qué
limitaciones tuvieron para desarrollar sus Planes de Desarrollo?
4) Objetivo general, desde la habilidad de pensamiento de la síntesis a partir de la
formulación, se proyectan unos lineamientos para la articulación de estrategias y
directrices para los futuros Planes de Desarrollo en relación con el Esquema de
Ordenamiento Territorial municipal, mediante la clasificación de las teorías y
estrategias de desarrollo territorial, frente a las directrices del ordenamiento territorial.
A partir de la elaboración de una matriz comparativa con las posiciones de los
fenómenos del ordenamiento y desarrollo territorial con los resultados de las
entrevistas.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 50
Capítulo 5
Resultados
Principios de armonía y asociatividad entre las directrices de ordenamiento y
las estrategias de desarrollo territorial
Identificación de los principios de armonía entre las directrices de
ordenamiento territorial desde el marco legal
La identificación de leyes referentes al ordenamiento territorial es relacionada con las
principales ideas que aportan desde el discurso legal con la armoniosa concurrencia que disponen
entre sí, en el marco de la descentralización y autonomía otorgada a los entes territoriales. Es de
resaltar que desde el Articulo 21 de la Ley 388 de 1997, se expone el mayor interés de armonía
con los Planes de Desarrollo para cada municipio o distrito, que desde la Ley 152 de 1994
promulga el desarrollo local y territorial para cada ente territorial. Sin embargo, la articulación de
dichas leyes aduce a la capacidad institucional que cada administración municipal tiene durante la
formulación de sus POT, y por consecuencia, se integran metas y programas estructurantes del
componente general que cumplen parcialmente las disposiciones generales desde la nación, los
departamentos y los entes territoriales municipales.
Por consiguiente, también se incluye la referencia de los próximos Planes de Ordenamiento
Departamental (POD) que por su naturaleza se definen como un instrumento para el ordenamiento
de escala departamental, que comprende un conjunto de herramientas articuladas y armonizadas,
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 51
tales como modelos, directrices, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de impacto
territorial supramunicipal, con una perspectiva a largo plazo, según lo mencionado en el artículo
1.1. del Acuerdo 10 de 2016 de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) (Santaella, 2018).
A continuación, en la Tabla 3 se describen las principales ideas que han abordado los principios
de armonía entre los dispositivos legales, desde las leyes nacionales hasta el Plan de Desarrollo
Departamental y el EOT municipal:
Tabla 3 Referencias y descripciones de las directrices del ordenamiento territorial
Directrices del Ordenamiento Territorial
Esc
ala
Marco legal
No
rma
Referencia Descripción
Na
cio
na
l
Ley
15
2 d
e 1
99
4
Planes de
Desarrollo Principios de competencias bajo la subsidiariedad y complementariedad entre diferentes entes
administrativos en las diferentes escalas territoriales
Articulo 41 Erigir el ordenamiento en las entidades territoriales previendo un futuro POT, en donde el gobierno y los
departamentos tendrán la función de orientar con apoyo técnico su elaboración
Desde la
Constitución de
1991
Principios generales para la planeación de los territorios político-administrativos con armonía entre las
instancias territoriales
Objetivos, metas y estrategias de el Plan Nacional de Desarrollo con el componente general para la
armonización de planeación sectorial, regional, departamental, municipal y distrital
Instancias nacionales de planeación como el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes)
y el Departamento Nacional de Planeación (DNP)
Ley
388 d
e 1997
Autonomía de los entes territoriales, para la formulación de los POT con estrategias a largo y mediano
plazo
Punto 4 del
artículo 1
Armoniosa concurrencia de la nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales, y las
instancias y autoridades administrativas y de planificación con el cumplimiento de las obligaciones
constitucionales y legales con relación al ordenamiento del territorio
Articulo 21 Armonía de los POT (12 años) con los Planes de Desarrollo (4 años) desde el modelo de ocupación del
territorio, así como las directrices y disposiciones entre si
Componente
rural
Disposiciones de ordenamiento territorial regidos desde la cabecera municipal con suministro de
infraestructura y equipamientos
Ocupación del suelo desde la explotación y producción agropecuaria, forestal o minera
Delimitación de áreas de protección y conservación
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 52
L
ey 1
776
de
20
16
Lineamientos, criterios y parámetros para que las Unidades de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA)
sean consideradas en los POT de los municipios con territorios rurales
Zonas de Interés
de Desarrollo
Rural,
Económico y
Social, (Zidres)
Territorios con aptitudes agropecuarias identificados por las Unidades de Planeación Rural Agropecuaria
(UPRA) donde se contemplen el desarrollo económico de la población rural mediante la formación de
capital humano y social como nuevo modelo económico regional
Modelo de
desarrollo
económico
regional
Acceso y formalización de la propiedad de la tierra a la población rural, así como la inclusión de la mujer
rural en la producción agrícola, a partir del desarrollo de la infraestructura y promoción del desarrollo
regional a través del ordenamiento territorial
Co
np
es 3
87
0 d
e 2
01
6
Nuevos
parámetros
Inversión en uso del suelo, desarrollo económico, equipamientos y espacio público; y ambientalmente
con la preservación de zonas ambientales, mitigación del riesgo y adaptación al cambio climático
Contemplación de la visión del modelo territorial en la articulación con municipios vecinos
Formulación de los POT modernos con el aumento y apoyo de la disponibilidad de metodologías, de
capacidades técnicas y acceso a la información actualizada
Reg
ion
al
Ley
14
54
de
20
11
(L
OO
T)
Componente
rural Ocupación de los espacios rurales desde el desarrollo rural como ordenamiento productivo agropecuario,
así como el orden social de la propiedad y la identificación de áreas de producción sostenibles en la
formulación de los nuevos POD
Planes de
Ordenamiento
Departamental
(POD)
Coordinación de las decisiones y los actores del ordenamiento territorial, bajo la perspectiva
supramunicipal, desde la visión de dinámicas regionales y subregionales de las unidades municipales
Localización estratégica de infraestructura física que promueva la equidad territorial en la escala
departamental
Perfeccionamiento del modelo territorial nacional, desde la descentralización en la escala supralocal para
los entes locales, a partir de la definición de competencias desde el orden nacional y departamental
Aumento de
capacidad de la
descentralización
Condiciones de concertación de políticas públicas entre la Nación y entidades territoriales para promover
la planeación, gestión y administración de sus propios intereses
Bajo esquemas asociativos territoriales, el Estado promueve la definición de políticas entre entidades
territoriales para alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo
Autonomía de los departamentos y municipios para determinar sus estructuras internas y de organización
administrativa central y descentralizada
Integración
regional
Asociación de dos o más municipios con el fin de organizar en conjunto la prestación de servicios
públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas
Pla
n d
e d
esarr
oll
o d
e
Cu
nd
ina
marc
a 2
016
-2020
Caracterización económica y ambiental bajo estrategias de desarrollo territorial e integración regional
con herramientas de participación
Competitividad
sostenible
Programas de ruralidad con enfoque territorial y desarrollo agropecuario con transformación
El modelo de ocupación del territorio se organiza a partir de tres estructuras: Estructura Ecológica
Principal, Estructura Socioeconómica y Espacial y Estructura Funcional y de Servicios
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 53
Integración y
gobernanza
Proyecto "Región Vida" en la distribución equitativa de la población respetando las condiciones
biofísicas del territorio
Loca
l
EO
T d
e Q
uip
ile
Proyección de estrategias a partir del aumento eficiente de las actividades económicas desde el uso de los
recursos propios
Conexión directa de vías en las redes de integración regional
Comercialización y mercadeo de las cosechas que se aglomeran en la inspección de La Sierra
Productividad
económica y
desarrollo local
Vocación agropecuaria se da gracias a la diversidad de pisos térmicos, la productividad de los suelos y la
proximidad con municipios más grandes y el distrito capital
Reconocimiento de la situación actual y posibles potencialidades para ser aplicadas en sus políticas,
metas y programas desde los sectores administrativos, de vivienda, cultura y turismo, vías e
infraestructura, agua potable y saneamiento básico, educación y salud
Situación de la
ruralidad
Abandono de la tenencia de la tierra debido a la migración hacia ciudades con mayores oportunidades,
así como problemas de orden público en la época de la violencia
Configuración de la familia rural en el mercado laboral, donde el hombre realiza la fuerza de trabajo y la
participación femenina se dedica principalmente a las labores del hogar
Pla
n d
e d
esa
rro
llo
de
Qu
ipil
e 2
016
-
20
20
Por condiciones geográficas y de extensión territorial rural, tienen un bajo acceso a la educación, así
como a los servicios públicos y la falta de oportunidades laborales
Dimensión
económica Reducción de índices de pobreza e inequidad a partir del desarrollo de la productividad y la
competitividad en el sector agropecuario
Dimensión
socio-cultural Accesibilidad a servicios de salud, educación, recreación, cultura, justicia y oportunidades con el fin de
desarrollar las capacidades propias de la población
Dimensión de
ambiente natural
y servicios
públicos
Propiciar el mejoramiento de la calidad de vida, mediante el goce del medio ambiente, así como el acceso
a saneamiento básico y manejo de residuos sólidos
Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de referencias enunciadas por las Leyes 152 de 1994,
388 de 1997, 1454 de 2011 y 1776 de 2016; así como el Plan de Desarrollo Departamental y municipal, el EOT
municipal y el documento Conpes 3870 de 2016 para el caso de los POT modernos. También en la visión
prospectiva de los Planes de Ordenamiento Departamental POD, que están en estudio por implementarse. Realizada
el 26 de octubre de 2018.
La descripción de cada referencia para las normas desde la escala nacional, regional y local
hace alusión al nivel multiescalar que las directrices de ordenamiento se acogieron desde el orden
nacional. Siendo así, las disposiciones legales has centralizado las decisiones optadas por el EOT
y el Plan de Desarrollo, desde la capacidad financiera para municipios de sexta categoría como
Quipile. No obstante, el desarrollo territorial se determina para esta investigación, con atributos de
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 54
teorías aplicables por las condiciones rurales del municipio, mas no por las escalas definidas por
el orden centralista del gobierno. Acceso y formalización de la propiedad de la tierra a la población
rural, así como la inclusión de la mujer rural en la producción agrícola, a partir del desarrollo de
la infraestructura y promoción del desarrollo regional a través del ordenamiento territorial
Identificación de atributos de las estrategias de desarrollo territorial desde la
teoría
La identificación de los conceptos principales para el desarrollo territorial, los cuales fueron
los Territorios funcionales, el Desarrollo territorial integrado y rural y el Desarrollo endógeno y
local. Se establecieron mediante dimensiones que permitieron concertar variables para el caso de
estrategias mediante veintidós (22) atributos que vincularan las visiones desde las políticas de
descentralización con territorios rurales en vía de desarrollo con condiciones rurales como Quipile,
como se muestra a continuación en la Tabla 4:
Tabla 4 Dimensiones y atributos de las estrategias de desarrollo territorial
Estrategias del Desarrollo Territorial
Teorías de desarrollo
Co
nce
pto
Dimensiones No. Atributos
Ter
rito
rios
fun
cion
ale
s
Políticas
públicas
subregionales
en las entidades
territoriales
1
Centros urbanos como punto de encuentro para el empleo de población rural que no sea de carácter
agrícola, dotándolos de mayores características de crecimiento económico diverso, de equidad con
participación política y de reducción de la pobreza
2 Entendimiento espacial y geográfico para la intervención del Estado
3 Optimización en la aplicación de políticas socio-económicas en escalas supramunicipales
4 Presencia de centros urbanos sobre las dinámicas territoriales rurales, a partir del intercambio de atributos
económicos, sociales o políticos, permiten una ventaja competitiva sobre los territorios rural-profundos
Unidad
geográfica 5 Gradiente urbano-rural se extiende a partir de lazos y redes alternas de interacción de mercados laborales
y de bienes y servicios
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 55
espacial
indeterminada 6
El Gradiente urbano-rural se conforma con criterios como la densidad de población, la presencia de
servicios especializados y el porcentaje de la población económicamente activa en el sector primario, en
donde de manera considerable se presentan carencias en los puntos más alejados de los centros urbanos
(Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)
Ruralidad
7 Fortalecimiento de redes urbanas y rurales entre municipios intermedios con territorios rural-urbanos y
rurales-profundos (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012)
8 Entendimiento territorial de lo rural, lo cual no debe haber sido administrado como un componente
residual de los centros urbanos (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)
Des
arr
oll
o t
erri
tori
al
inte
gra
do
y r
ura
l
9 Área que rodea los centros urbanos y se componen de ecosistemas, con población que vive en redes que
se conforman de una manera diferente que el de la ciudad
10
Los “territorios rural-profundos” se deben articular de los rural-urbanos y no considerar que los
habitantes “viven en el campo practicando agricultura y otras actividades primarias” (Berdegué, J. y
Meynard, F., 2012, pág. 2)
Topofilia
11 Identificación de la geografía del mercado laboral que localiza los patrones de desplazamiento de la
comunidad entre sus lugares de residencia y de trabajo (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)
12 Desde el espíritu, la población trace unos ideales a partir de la revitalización de estructuras sociales y
económicas existentes bajo la optimización de los recursos (Yory, 2013)
13 El desarrollo autónomo se forja desde las relaciones y vínculos que se han creado por los grupos sociales
en la construcción de una identidad y propia cultural que la diferencia de otras comunidades
14
Desde la visión de las “islas de sustentabilidad”, tienen como fin la búsqueda de una transformación de
los territorios a partir del empoderamiento de comunidades reconocidas legalmente, las cuales cuentan
con objetivos comunes entre sí con otros actores sociales
Des
arr
oll
o e
nd
óg
eno
y l
oca
l
15
Proceso en el que la población desarrolla sus capacidades propias de tal forma que puedan mejorar su
calidad de vida, ampliar sus conocimientos y la obtención de recursos económicos para una vida digna
(Vázquez-Barquero, 2007)
Desarrollo de
capacidades
propias de la
población
16 Se da, en la medida que una comunidad pueda concebir nuevas ideas y proyectos que les permitan utilizar
sus recursos y encontrar soluciones a sus necesidades y problemas propios
17 Posibilidad de entender el desarrollo territorial a partir de las construcciones sociales y la producción
social del hábitat
18 Posible aplicación para diferentes estrategias de planeación y políticas de orden territorial, como en la
cultura, la sociedad, la política y lo ambiental (Vázquez-Barquero, 2007)
Fortalecimiento
institucional
19 Empoderamiento de las administraciones locales pequeñas entusiasman a la búsqueda en la gestión del
control equitativo del gasto público central
20 Afianzamiento de entes territoriales con las políticas entre una relación reciproca de gobernantes y
gobernados, realizando así unas acciones de mutuo beneficio. (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)
21 Políticas de descentralización para desincentivar las migraciones poblacionales desde las áreas rurales a
áreas urbanas en búsqueda de oportunidades
22 Impedir el crecimiento desorganizado en áreas metropolitanas teniendo en cuenta las disposiciones de los
territorios rurales
Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de estrategias clave en la dimensión del territorio rural
que presenta el caso de estudio, donde los autores se relacionan en la medida que las variables se acogen a las
características del fenómeno estudiado. Realizada el 26 de octubre de 2018.
Desde las referencias dadas por el marco legal del ordenamiento territorial se establece un
orden jerárquico de actuación, frente a las disposiciones de las leyes en el marco nacional, regional
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 56
y local. A diferencia de las dimensiones del desarrollo territorial, se destaca la aplicación sin
importar el nivel escalar, pero manteniendo la directriz del ente municipal como base para ejercer
la geografía alternativa e indeterminada de las relaciones regionales.
Se destaca que, para el entendimiento del territorio, las directrices del ordenamiento
territorial funcionan bajo el sistema escalar desde el departamento, la provincia y el municipio
concentrándose en sus límites político-administrativos para el caso de estudio. No obstante, para
el desarrollo territorial, infieren las dinámicas y relaciones económicas funcionales regionales,
mediante la conectividad de vías departamentales y municipales con sus municipios y centros
poblados circunvecinos, tal como se muestra en la Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las
escalas de división político-administrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas
regionales por conectividad en el Desarrollo Territorial del municipio.
El ordenamiento y desarrollo territorial desde la visión de los actores
estratégicos locales
La identificación de la visión local del ordenamiento y el desarrollo territorial para el
municipio de Quipile, partió desde las entrevistas abiertas y biográficas a los actores estratégicos
del territorio. La lista de los actores entrevistados se presenta a continuación en la Tabla 5, donde
el No. 1 corresponde al alcalde con el secretario de infraestructura y planeación para el periodo de
2016 a 2019; el No. 2 fue alcalde en dos oportunidades para los periodos de 2004 a 2007 y 2012 a
2015; y el No. 3 fue el primer alcalde elegido por voto popular después del Acto Legislativo 01 de
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 57
1986. El orden está estipulado para la síntesis de las respuestas a las preguntas en la Tabla 6 y
Tabla 7:
Tabla 5 Actores estratégicos entrevistados
No. Nombre Posición actual Periodo Partido político
1
Pedro Aponte Alcalde
2016-2019
Centro democrático
Saúl Luna Secretario de
Planeación
2 Cristóbal Sierra Exalcalde 2004-2007 y
2012-2015
Movimiento comunal - Alianza Cambio
Radical y Partido de la Unidad Nacional
3 Gustavo Medina Exalcalde 1988-1990 Conservador
Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas. Realizada el 11 de noviembre de 2018.
Las preguntas acerca del ordenamiento territorial del municipio, se realizaron en relación
con la visión retrospectiva, actual y prospectiva que se esperaba tener de los entrevistados, por lo
que en referencia a los artículos que promulgan la armoniosa concurrencia entre sus instrumentos,
así como las directrices enmarcadas en el EOT, se refleja el actuar político de las administraciones
municipales, razón por la cual, a continuación en la Tabla 6 se relacionan las respuestas de los
entrevistados para cada pregunta:
Tabla 6 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del ordenamiento territorial
Visión desde el ordenamiento territorial
Referencia Preguntas
Act
ore
s
Respuestas
Artículo 21
de la Ley
388 de 1997
¿Cómo han
aplicado las
directrices del
EOT en la
formulación de
los Planes de
Desarrollo para
sus periodos de
gobierno?
1
“Se aplicaron conforme a los estudios que hizo la consultoría para la elaboración del Plan de
Desarrollo, el cual fue a partir de análisis principalmente en temas de la salud, agricultura,
economía y transporte. Los cuales fueron insumos para la proyección de metas a desarrollar en
el Plan de Desarrollo.”
2
“La directriz principal fue desde el medio ambiente, lo que permitió hacer un manejo de las
basuras, las cuales estaban a cielo abierto, así como el manejo de salubridad para el matadero
municipal.”
“Por otra parte, se estableció una actualización catastral para el primer periodo de gobierno.
Para el segundo se tuvo en cuenta las instancias territoriales en cuanto a la gestión del riesgo,
en su definición y prevención.”
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 58
Acto
Legislativo
01 de 1986
¿Tuvo que
aplicar políticas
de
ordenamiento
territorial en su
gobierno?
3
“Como primer alcalde elegido por voto popular tenía mucha autonomía territorial, lo que
permitió una total independencia administrativa y financiera. El gobernador de turno no tenía
ningún poder administrativo, por lo que el municipio era ordenado con total independencia, al
no existir la Ley 80 de 1993.”
“No existían directrices de ordenamiento territorial, porque no existían secretarias de
planeación ni municipales ni departamentales. Todo se hizo de nuevo, y las obras públicas se
hacían con autonomía a veces con algunos recursos del departamento y en otros casos con
aportes del Comité de Cafeteros de Cundinamarca.”
Artículo 21
de la Ley
388 de 1997
¿Cómo cree que
se deberían
articular las
directrices del
EOT con los
Planes de
Desarrollo?
1
“La consultoría que está haciendo el ajuste del EOT, con el apoyo de la secretaría de
planeación departamental y la CAR, se está encaminando a resolver la definición de zonas
donde hay riesgo. Por otra parte, esto se apoya a que el EOT debe dar los mecanismos para que
se desarrollen las áreas de expansión, así como las vías y la vivienda en las cuatro
inspecciones, ya que los lineamientos existentes son muy limitados para desarrollos futuros.
La visión para los futuros Planes de Desarrollo se debe siempre hacer acompañado de las
comunidades, principalmente de profesores y líderes de las juntas de acción comunal.”
2 “Una de las principales limitantes para la articulación de un nuevo EOT es que Quipile al ser
un municipio de sexta categoría, tiene bajo presupuesto para la formulación. Se debe articular
con el apoyo de los entes del departamento y la CAR.”
Artículo 41
de la Ley
152 de 1994
¿Cómo cree que
se debió haber
hecho el
ordenamiento
territorial en el
municipio?
3 “Desde el momento que se aprobó la elección popular de alcaldes, debió haber normas de
ordenamiento y desarrollo territorial. No se necesitaba tanta burocracia para poner el municipio
en vía de desarrollo.”
Artículo 14
de la Ley
1454 de
2011
¿Considera la
opción de hacer
una integración
administrativa
con algún
municipio
vecino?
1
“Es bueno siempre y cuando haya común acuerdo, lo malo es debido a que cada alcalde
obedece a sus propios intereses, es difícil desarrollar proyectos así. Hacer convenios
interadministrativos con otros municipios es complicado, nunca se ponen de acuerdo los
alcaldes.”
“Por ejemplo, se realizó una alianza estratégica con más municipios en la adquisición de
maquinaria para el alquiler y beneficio desde 2008, pero esta investigada por la contraloría y no
se ha podido operar bien.”
2
“Desde la visión de un mundo globalizado, es posible hacerse una integración administrativa
porque la ley, desde la Constitución de 1991 lo prevé.
Quipile tiene el potencial por su posición estratégica. Para el Tequendama con el municipio de
La Mesa, el cual tiene infraestructura de conexión regional. Para Magdalena Centro con el
municipio de Pulí con proyectos regionales y ambientales.”
Constitución
de 1991
¿Con qué
municipio
vecino tuvo
mayor
interacción? Y
¿Con cuál vería
una posible
integración?
3
“Lo que había en esa época era buena vecindad con los municipios vecinos, por ejemplo, el
municipio de Anolaima, La Mesa y Vianí colaboraban con préstamos de maquinaria en épocas
invernales. No existían convenios interadministrativos, todo se hacía de palabra y apoyo
mutuo.”
“Actualmente considero que podría haber una alianza administrativa como potencial con Pulí,
conexión vial entre La Sierra, Alto del pino, La hoya, Valparaíso y Pulí.”
Constitución
de 1991
Ley 152 de
1994
¿Cómo
participó el
gobierno en el
desarrollo de
programas y
proyectos de
1
“El gobierno nacional participó en proyectos de vivienda, cofinanciando un porcentaje alto,
con la participación de más entes públicos-privados (como Colsubsidio y el Banco Agrario),
dicho proyecto aún no se ha concretado.”
“Se ha recibido apoyo desde la Secretaria de Agricultura con la capacitación a agricultores con
el cultivo de aguacate hass en la parte alta del municipio localizada en la inspección de Santa
Marta y La Sierra.”
“El SENA ha apoyado con capacitación de cultivos de champiñones apoyando a las víctimas
de la violencia.”
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 59
Ley 388 de
1997
fortalecimiento
de la movilidad,
educación,
vivienda,
servicios
públicos,
espacio público
y
equipamientos
colectivos?
2
“Hubo participación del Gobierno Nacional en los dos periodos, para el caso de proyectos de
infraestructura. El Ministerio de Interior apoyo con la construcción de centros multimodales, lo
que permitió hacer partícipe a la comunidad. El departamento para la prosperidad social, con el
apoyo para la construcción de infraestructura con un puente vehicular.”
“El gobierno con vivienda a partir del Banco Agrario y el Departamento con la construcción de
vivienda rural. Desde el plan de gobierno se vio como una oportunidad de arraigo al territorio y
mejorar la transformación de la tierra, evitando la migración del campo hacia la ciudad y
mejorando las condiciones físicas para el hábitat.”
3
“Desde el ministro de Hacienda Edgar Gutiérrez, se creó el impuesto IVA, lo que permitió
descentralizar los recursos económicos a través de aportes a los municipios. Solamente llegaba
dicho presupuesto del IVA desde el gobierno nacional.”
“Solamente con proyectos desde la energía de Bogotá, se ayudaba con mantenimiento de redes,
así como la Asociación de Cafeteros con máquinas trilladoras del café.”
Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas. Realizada el 11 de noviembre de 2018.
A partir de las respuestas obtenidas por los entrevistados, se resaltan los siguientes
resultados:
La armoniosa concurrencia que promulga el artículo 2113 de la Ley 388 de 1997, es
otorgada a las entidades territoriales con autonomía territorial para su formulación, ejecución y
evaluación. Por lo que los alcaldes promovieron los instrumentos de planificación a partir del Plan
de Desarrollo con el EOT, bajo unas directrices interpretadas por medio de consultorías
contratadas.
- Desde la formulación de la Ley 388 de 1997, se han previsto las disposiciones legales
para el ordenamiento territorial; sin embargo, previo a la formulación de la misma, el
exalcalde Medina relaciona que no necesitaba de burocracia para el desarrollo del
13 El artículo 21°. – “Armonía con el Plan de Desarrollo del municipio. El Plan de Ordenamiento Territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los Planes de Desarrollo de los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio.” (Ley 388 de, 1997)
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 60
municipio, es decir que sus acciones se concertaban con el concejo municipal sin
necesidad de depender de alianzas políticas que se hayan pactado previamente a su
mandato, así pues, él ejercía con total autonomía territorial con una independencia
administrativa y con algunas ayudas financieras del departamento.
- La articulación de las directrices entre el EOT con los Planes de Desarrollo, es vista
por los actores entrevistados, como el apoyo que puedan aportar los entes
administrativos del departamento y la Corporación Autónoma Regional (CAR) a partir
de recursos nacionales y departamentales, también desde su concertación con la
población para ejecución de proyectos en el municipio.
- Una posible integración administrativa con otro municipio depende de la alianza
política que el alcalde tenga con el alcalde vecino. Por lo que, así la ley lo prevea en
asociaciones administrativas bajo la (Ley 1454 de, 2011), su funcionamiento continuo
también depende de las alianzas políticas que tengan los futuros alcaldes.
- La autonomía territorial otorgada desde la Constitución de 1991 y la puesta en marcha
de la Ley 388 de 1997 y la LOOT, permitió que los alcaldes tengan más instancias
administrativas a la hora de ejecutar diversos proyectos en su territorio, por lo que los
instrumentos requieren más entes para su ejecución y gestión, así como la
administración y las alianzas políticas del alcalde con actores de mayor jerarquía y
poder político.
En la misma entrevista, y con el fin de reconocer la visión prospectiva desde cómo se han
implementado las estrategias de desarrollo territorial, se buscó establecer la relación de la visión
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 61
de desarrollo territorial del municipio y las potencialidades que podría tener en el marco de las
referencias legales y las dimensiones conceptuales abordadas en la Tabla 7:
Tabla 7 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial
Visión desde el desarrollo territorial
Referencia /
Dimensión Preguntas
Act
ore
s
Respuestas
EOT de
Quipile
Desarrollo
endógeno y
local
Desarrollo
territorial
integrado y
rural
¿Qué
potencialidades
encontró desde
la visión
agropecuaria y
rural del
municipio?
1
“La economía de Quipile se basa principalmente en la producción de café y panela, algunas
secundarias como el mango y el aguacate y la principal falencia es que hace falta mano de obra
para trabajar en las fincas productoras.”
“Una de las principales fuentes de trabajo y aporte a la economía municipal es a partir de la
caña de azúcar, y se potencializó a partir de la construcción de una planta de homogenización
de la miel para transformarla en panela ubicada en la inspección de La Virgen. La idea es que a
largo plazo se cree un centro de acopio de miel y desde allí se venda y se distribuya. Se espera
que se venda la miel y panela a Fe de Panela. Además, que de la panela puedan salir derivados
con productos agregados.”
2 “Desde la experiencia en el segundo mandato, el municipio demostró tener un potencial
turístico en articulación con la Secretaría de Integración Social, se articuló un plan turístico
para el municipio desde la producción agropecuaria.”
3
“Desde la potencialización de la caña de azúcar y el café, el Comité de Cafeteros siempre
apoyo en todos los proyectos relacionados. Se construyó las escuelas agropecuarias de La
Botica y de Quipilito, donde el municipio aportó los lotes y el Comité el dinero.”
“El Comité de Cafeteros era sólido, desde que había bonanza cafetera en la década de los 70’,
donde tenían recursos propios para hacer obras con las alcaldías y carreteras regionales como la
conexión entre La Hoya de Quipile y la vereda de Versalles del municipio de San Juan de
Rioseco.”
Territorios
funcionales
Desarrollo
territorial
integrado y
rural
¿Cuáles
dinámicas
económicas,
sociales y
ambientales
regionales con
municipios
vecinos
identificaron?
1
“Principalmente el mango que se produce en las veredas de la Hoya, Candelaria y Paime se
vende al centro poblado de San Joaquín del municipio de La Mesa.”
“Todos los niños que nacen en el municipio son en el hospital de Anolaima, por lo que ningún
niño es naturalmente de Quipile, puesto que no hay sala de partos.”
“La posibilidad de una buena cosecha de aguacate hass, se vende semanalmente por canastillas
desde La Virgen y La Sierra.”
2
“El comercio lo desarrollan los privados, el estado genera la articulación y las condiciones para
que se optimicen.”
“La planta de homogenización de la miel se presentó como proyecto en la inspección de La
Virgen, donde el municipio colocó el terreno, Fe de Panela la parte técnica y el Departamento
apoyó con recursos, a partir del potencial de producción de caña de azúcar y su
comercialización regional con municipios como Jerusalén, Anapoima y La Mesa. “
3 “En esa época no se identificaban las dinámicas regionales, para ese periodo Quipile ingreso a
la CAR, pero los alcaldes no hacían parte de la junta directiva para la toma de decisiones.”
Ley 152 de
1994
¿Qué políticas
de desarrollo
nacionales y
departamentales
tuvieron que
acogerse?
1 “Ya hay políticas establecidas por la ley como las de infancia, tercera edad e igualdad de
género.”
2
“Desde el primer periodo, se acogieron a políticas de orden público, debido al problema de
violencia que tuvo, se dio con el apoyo de la fuerza pública contra grupos al margen de la ley,
lo que hizo que la población volviera a creer en las instituciones en el marco de un Estado
Social de Derecho.”
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 62
3
“No era muy necesario en esa época pedir ayuda presupuestal a la nación y a los
departamentos, debido a que los municipios navegaban solos. Por ejemplo, en educación,
Quipile siempre ha dependido de la Secretaría de Educación departamental, entonces los
profesores y la administración estaban ligados desde el departamento. El municipio con
recursos propios hacía adecuaciones locativas y mantenimiento de los mismos, sin ayuda del
gobierno nacional.”
Ley 152 de
1994
¿Se acogió a
alguna
estrategia de
desarrollo que
venía de la
administración
anterior?
1 “Se acogieron algunas estrategias y proyectos de la administración pasada, por tener que seguir
terminándolas, que, aunque estaban sin presupuesto, el municipio las solventó con recursos
propios.”
2
“En el primer periodo, se acogió en el tema de la cultura, donde se pusieron como muestra los
valores de la población, saliendo de la estigmatización de que era un pueblo guerrillero
En el segundo periodo, se acogió la infraestructura, desde accesibilidad vial a las áreas rurales
con construcción de placa huellas y mantenimiento de vías.”
3 “Todo empezó nuevo, como los alcaldes eran puestos por el gobernador, no había algo que
acogerse desde la administración anterior.”
Conpes
3870 de
2016
¿Qué
limitaciones
tuvieron para
desarrollar sus
Planes de
Desarrollo?
1
“La falencia que se tuvo al formular el Planes de Desarrollo fue en la falta de información
censal en cifras y proyección de metas, por ejemplo, de 550 estudiantes actuales se pronosticó
aumentar en un 20%, pero ¿de dónde van a traer 110 estudiantes más?, lo que se propuso es
mantenerlos y evitar la deserción.”
“Otra falencia fue la proyección de una clínica de partos en el municipio, pero en el tema de la
salud, el municipio de Anolaima ya tiene el control.”
2
“Una de las grandes limitantes es que el municipio es de sexta categoría.”
“Desde el primer gobierno se hizo la actualización catastral, porque el municipio requería
generar recursos con el cobro del predial, y abordar más metas del Plan de Desarrollo.”
“Para el segundo periodo, la falta de recursos para la formulación de proyectos, pues había que
generar una conciencia de pago de impuestos a la población y así mismo mostrar resultados de
gestión.”
Constitución
de 1991
¿Qué
limitaciones
tuvo para
desarrollar su
Plan de
gobierno?
3
“Las dificultades eran de orden económico, el dinero era justo, pero alcanzaba para lo
necesario.”
“El gobierno se hizo desde las obras públicas, la educación y la salud.”
“En obras públicas se hizo mantenimiento de vías y carreteras nuevas. Así como el
mantenimiento de las 32 escuelas y centros médicos.”
Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas. Realizada el 11 de noviembre de 2018.
A partir de las respuestas obtenidas por los entrevistados, se resaltan los siguientes
resultados:
- Los alcaldes han potencializado la visión agropecuaria y rural del municipio
principalmente a partir de la producción de caña de azúcar, café, panela, mago y
aguacate mediante proyectos de inversión. Tal como lo estipula el EOT, sus acciones
administrativas están encaminadas que el municipio sea un importante comercializador
de dichos productos en la región, razón por la cual, se aplican de manera implícita
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 63
ideales teóricos de desarrollo endógeno local y de desarrollo territorial integrado y
rural.
- En el marco de los Territorios funcionales y las políticas públicas subregionales, con
la optimización de lazos y redes alternas de interacción de mercados laborales y
prestación de servicios en escalas supramunicipales, los alcaldes reconocen dos polos
de desarrollo importantes, los cuales son las inspecciones de La Virgen y La Sierra
vinculadas con municipios vecinos a partir de la producción agropecuaria y la
comercialización.
- Desde la percepción de los entrevistados no ha habido una política de desarrollo clara
desde el gobierno nacional y departamental, por lo que el municipio se ha acogido a las
políticas generales establecidas por la ley como las de infancia, tercera edad e igualdad
de género. No obstante, los alcaldes reconocieron que lo más notorio por parte del
gobierno nacional, fue cuando atendió durante la situación de violencia que tuvo el
municipio en la década de los 90, mediante la presencia del Estado con el apoyo de la
fuerza pública.
- La construcción de un nuevo gobierno empezó gracias a la elección popular14, visto
desde el primer alcalde, quien comenzó la ejecución de proyectos de infraestructura y
14 La elección popular se dio gracias al Acto Legislativo 01 de 1986 y su desarrollo en la Ley 78 del mismo año, lo que permitió a los colombianos la posibilidad de elegir a los candidatos mediante el voto popular en los municipios.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 64
equipamientos acordes a sus necesidades planteadas. La continuidad de los proyectos,
más adelante, se vería dependiente de las vigencias futuras que los alcaldes dejaran para
los años posteriores al de su mandato, sin embargo, para los últimos alcaldes depende
de las alianzas e intereses políticos que hubiese entre los dos mandatos.
- El municipio al ser de sexta categoría, siempre ha tenido dificultades y limitantes en la
proyección de metas para el Plan de Desarrollo, por consiguiente, los entrevistados
aluden a la carencia de capacidad técnica para abordar en su totalidad la información
catastral y censal de la población que permita la proyección de metas más realistas
sobre todo en áreas rurales.
Hallazgos
Contraste desde la visión de los actores estratégicos con los atributos del
desarrollo territorial
La identificación de los veintidós (22) atributos definidos en la Tabla 4 Dimensiones y
atributos de las estrategias de desarrollo territorial, aportan una valoración para que las tres
teorías definidas del desarrollo territorial se apliquen en el municipio de Quipile. El cumplimiento
de los atributos es valorado a partir de las respuestas de los actores estratégicos entrevistados en la
Tabla 7 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial, desde su
experiencia como administradores del municipio, y bajo la visión prospectiva a futuro de lo que
permitirá el progreso del municipio.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 65
A continuación, en la Figura 3, se consignan los veintidós (22) atributos; del primer al
octavo atributo corresponde a la teoría de los “territorios funcionales”; del atributo nueve al
catorce corresponde a la teoría de “desarrollo territorial integrado y rural”; y del atributo quince
al veintidós corresponde a la “teoría de desarrollo endógeno y local”.
La clasificación de cumplimiento valorativo de los atributos es ponderada, bajo el criterio
de contraste entre las cinco respuestas de los entrevistados sobre las preguntas de la Tabla 7
Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial con los veintidós
(22) atributos de la Tabla 4 Dimensiones y atributos de las estrategias de desarrollo territorial, lo
que posteriormente permitió establecer que el municipio de Quipile tenga un cumplimiento alto,
mediano o bajo en el marco de la aplicación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 66
Figura 3 Valoración desde la identificación de los atributos del desarrollo territorial frente
a la respuesta de los actores estratégicos
Fuente: Elaboración propia a partir del contraste entre los atributos de las tres teorías abordadas del desarrollo
territorial, con las respuestas de los actores estratégicos entrevistados. Realizada el 14 de marzo de 2019.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 67
Desde la estimación del desempeño de los atributos en la Figura 3, se identifican los más
bajos de complimiento con carencias, como el No. Doce (12) “Desde el espíritu, la población trace
unos ideales a partir de la revitalización de estructuras sociales y económicas existentes bajo la
optimización de los recursos (Yory, 2013)” en la teoría del Desarrollo territorial integrado y rural
y, el atributo veintidós (22) “Impedir el crecimiento desorganizado en áreas metropolitanas
teniendo en cuenta las disposiciones de los territorios rurales”15 en la teoría del Desarrollo
endógeno y local, cuyos desempeños infieren en las directrices de orden nacional y regional, donde
la población rural va en búsqueda de mayores oportunidades a municipios o distritos más grandes.
No obstante, atributos como el cinco (5) “Gradiente urbano-rural se extiende a partir de
lazos y redes alternas de interacción de mercados laborales y de bienes y servicios” en la teoría
de los Territorios funcionales, y el atributo quince (15) “Proceso en el que la población desarrolla
sus capacidades propias de tal forma que puedan mejorar su calidad de vida, ampliar sus
conocimientos y la obtención de recursos económicos para una vida digna (Vázquez-Barquero,
2007)” en la teoría del Desarrollo territorial integrado y rural, se caracterizan por el complimiento
casi en su totalidad, debido a factores implícitos de las directrices del ordenamiento territorial en
el componente rural impartidas por la (Ley 388 de, 1997) que, desde el orden nacional hasta el
15 Hace referencia de manera indirecta al área metropolitana de Bogotá y sus municipios circunvecinos, debido al polo de atracción que se da por la búsqueda de nuevas oportunidades de la población proveniente de municipios rurales como Quipile. Esto se debe a las dinámicas de metropolización y conurbación que han permitido el crecimiento desorganizado de dichos territorios.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 68
local, el EOT del municipio en su visión de productividad económica y desarrollo local, propendió
a que los alcaldes utilicen herramientas para que las condiciones se hayan dado. Lo anterior, con
el fin de identificar las directrices del ordenamiento territorial que contemplan la mejora de los
atributos en mención.
Para las tres teorías abordadas, el municipio de Quipile se destaca por el cumplimiento
parcial en promedio general, razón por la cual, la situación actual da para que los mecanismos
legales establezcan directrices de ordenamiento territorial que contemplen cada uno de los
atributos, así como la definición del rol de actores estratégicos para su gestión en el territorio.
Directrices del ordenamiento territorial y actores que se contemplan en los
atributos del desarrollo territorial
Desde la escala nacional, regional y local para el orden de las directrices que imparten
referencias de orden normativo bajo un marco legal, se estipulan que algunas mencionan y
contienen pautas para que los atributos del desarrollo territorial puedan continuar ejecutándose, en
el marco de la autonomía, concurrencia y complementariedad que ejercen los mandatarios del
municipio y el departamento. En la Tabla 8, se disponen las referencias generales de las leyes,
normas y herramientas del ordenamiento territorial a disposición de contemplar el cumplimiento
ponderado de los atributos.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 69
Tabla 8 Directrices del ordenamiento territorial que contemplan la mejora de los atributos
del desarrollo territorial
Con
cep
tos
Atr
ibu
to N
o. Directrices del Ordenamiento Territorial que lo contemplan
Nacional Regional Local
Ley 152
de 1994
Ley 388
de 1997
Ley
1776 de
2016
Conpes
3870 de
2016
Ley 1452
de 2011
Plan de
Desarrollo de
Cundinamar
ca
EOT de
Quipile
Plan de
Desarroll
o de
Quipile
Ter
rito
rio
s fu
nci
on
ale
s
1 Component
e Rural Situación de la
ruralidad
POD
Integración regional
Productivida
d económica
y desarrollo
local
Dimensión
socio-cultural
2 Desde la
Constitució
n de 1991
Modelo de
desarrollo
económico
regional
Nuevos
parámetros
Integración y
gobernanza
Integración
regional
3 Zidres
Aumento de
capacidad de la
descentralizaci
ón
Competitividad
sostenible
Productivida
d económica
y desarrollo
local
4 Punto 4 del
artículo 1 Integración
regional Integración
regional
Dimensión
económica
5
Component
e rural
Productivida
d económica
y desarrollo
local
6 Integración y
gobernanza
Situación de
la ruralidad
7 Zidres Nuevos
parámetros Competitividad
sostenible
8 Component
e rural POD
Dimensión de
ambiente
natural y
servicios
públicos
Des
arr
oll
o t
erri
tori
al
inte
gra
do y
ru
ral
9 Component
e rural
Zidres POD Situación de
la ruralidad Dimensión
socio-cultural
10 Situación de la
ruralidad Competitividad
sostenible Productivida
d económica
y desarrollo
local 11
Modelo de
desarrollo
económico
regional
Nuevos
parámetros POD Dimensión
económica
12 Situación de
la ruralidad
Dimensión
socio-cultural
13
Integración regional
Productivida
d económica
y desarrollo
local
Dimensión
económica
14 Zidres Situación de la
ruralidad
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 70
Des
arr
oll
o e
nd
óg
eno
y l
oca
l
15
Aumento de
capacidad de la
descentralizaci
ón
Situación de
la ruralidad
Dimensión
económica
16 Integración regional
Dimensión
socio-cultural
17 Zidres Componente
rural
Integración y
gobernanza
Productivida
d económica
y desarrollo
local
18 Desde la
Constitució
n de 1991
Articulo 21
Aumento de
capacidad de la
descentralizaci
ón
19 Planes de
Desarrollo
Desde la
Constitució
n de 1991
Modelo de
desarrollo
económico
regional
Competitividad
sostenible
20 Punto 4 del
artículo 1
Component
e rural
Nuevos
parámetros
21 Component
e rural
Modelo de
desarrollo
económico
regional
Situación de
la ruralidad
Dimensión
económica
22
Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de las directrices el ordenamiento territorial que
aplican a los atributos del desarrollo territorial. Realizada el 24 de febrero de 2018.
La descripción de las referencias contempla que cada atributo tenga cierto cumplimiento,
dependiendo de las disposiciones legales que hayan sido pactadas para el municipio. Las
directrices nacionales y regionales coartan las decisiones locales de los actores estratégicos
identificados en el territorio, para este caso, algunos responsables en las disposiciones
administrativas participan para que el Ordenamiento Territorial se siga cumpliendo, aplicando y
mejorando. Razón por la cual en la Tabla 9 se incluye, además la participación de los mismos para
cada atributo del desarrollo territorial en aras de la gestión urbana que existe en Quipile.
Tabla 9 Participación de los actores estratégicos del territorio en la toma de decisiones para
la mejora de los atributos del desarrollo territorial
Con
cep
tos
Atr
ibu
to N
o.
Actores estratégicos responsables
Alcalde
municipal Exalcaldes
Administrativos
de la alcaldía
municipal
Participantes del
Ordenamiento
Territorial del
Municipio
Gobernador
del
departamento
Administrativos
de la
gobernación
departamental
Líderes
comunales
Habitantes
rurales y
urbanos
Ter
rit
ori
os
fun
cio
na
les 1 X X X X X X
2 X X X
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 71
3 X X X X X
4 X X X
5 X X X X X
6 X X X X X X
7 X X X
8 X X X
Des
arr
oll
o t
erri
tori
al
inte
gra
do
y r
ura
l
9 X X X X X
10 X X X X
11 X X
X X
12 X X X
13 X X X
14 X X X X
Des
arr
oll
o e
nd
óg
eno
y l
oca
l
15 X X X
16 X X X
17 X X X X
18 X X X X X
19 X X X
20 X X X X X
21 X X X
22 X X X X
Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de los roles que los actores estratégicos del territorio
identificados, quienes influyen en la toma de decisiones para la mejora de los atributos del desarrollo territorial.
Realizada el 24 de febrero de 2018.
Los atributos que cumplen con carencias, son dependientes de la visión que las estrategias
de planeación del desarrollo territorial tengan desde la escala a nivel del gobierno nacional, por lo
que, además de alterar la articulación en la práctica por sus actores estratégicos, se desvanecen por
una ruptura entre lo que proponen las leyes nacionales con lo que pasa en el territorio local, siendo
así una ausencia o desconocimiento de los dispositivos del ordenamiento territorial, por
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 72
consiguiente, los alcaldes intentan suplir algunas necesidades del municipio esperando el apoyo
de las entidades territoriales regionales y nacionales.
En la siguiente escala, los atributos que cumplen parcialmente dependen de la aplicabilidad
y disponibilidad de normas, leyes y herramientas del ordenamiento territorial para cada caso en
particular, sin embargo, gobernadores departamentales y participantes del ordenamiento territorial
del municipio propenden a la aplicabilidad mediante intereses y alianzas políticas en donde la
población urbana y rural se vea o no beneficiada.
Finalmente, los atributos que cumplen casi en su totalidad, se caracterizan por la
continuidad directa de políticas de ordenamiento territorial desde la escala nacional, regional y
local en el marco de la descentralización, donde el gobierno nacional, los gobernadores
departamentales y los alcaldes reconocen y aplican las estrategias mediante los Planes de
Desarrollo mediante los proyectos para cada periodo de gobierno, aportando a la articulación con
la población urbana y rural del municipio mediante las dinámicas territoriales y rurales en los
mercados laborales.
Proyectos de inversión locales, como articulación de las directrices del
ordenamiento territorial en el municipio de Quipile, bajo las estrategias del desarrollo
territorial nacionales y departamentales
El mecanismo de la centralización que aún opera el Estado desde las directrices del
ordenamiento territorial a escala nacional, presidió una desarticulación en la transición a la escala
local, siendo un pivote de coyuntura la escala regional. Razón por la cual, existe un imaginario de
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 73
acción frente a los territorios rurales construido por el gobierno nacional, quien a su vez generó
apoyo mediante su Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y el Plan de Desarrollo de
Cundinamarca 2016-2020, en donde Quipile se manifiesta bajo unos programas, metas e
indicadores para el cuatrienio en su Plan de Desarrollo 2016-2020 con la ejecución de proyectos
de inversión en las dimensiones sociales, culturales, ambientales, de servicios públicos,
económicos e institucionales; siendo determinados por las decisiones impuestas por el gobierno
nacional y departamental.
Los proyectos de inversión local, se destacan por ser la finalidad y el alcance en que la
alcaldía municipal decanta el desempeño de sus metas del Plan de Desarrollo durante el cuatrienio
y, además da cumplimiento parcial a los atributos del desarrollo territorial puntualmente en los
siguientes proyectos: 1) equipamiento municipal planta de homogenización de la miel en la
inspección de La Virgen, 2) mejoramiento de vivienda cuantitativo y cualitativo “vive en Quipile”,
3) acueducto inclusivo y alcantarillado efectivo, 4) asociativo y emprendimiento agropecuario, 5)
natural y agro turista y 6) equipamiento municipal plaza de mercado del casco urbano.
Adicionalmente, los proyectos se estructuran y contemplan la participación entre actores
estratégicos del territorio, quienes llegan a acuerdos en el marco de una gestión urbana municipal.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 74
Por otra parte, desde la escala nacional se contemplan las visiones de desarrollo
internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible16, las cuales aportan al planteamiento
de ejes estratégicos, programas y subprogramas para que el gobierno haya dado cumplimiento a
su Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y al Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-2020.
No obstante, en el Plan de Desarrollo de Quipile 2016-2020 se plantean dimensiones y sectores en
donde los programas y las metas de resultado obedecen a concebir proyectos de inversión desde
el desarrollo territorial local, debido a las situaciones de interacción locales y regionales de la
población, quienes bajo iniciativa propia establecen mecanismos diferentes a los que se rigen por
las políticas regionales y nacionales. A continuación, en la Figura 4 se revela la articulación de las
estrategias del desarrollo territorial planteadas para dar cumplimiento parcial a los atributos del
desarrollo territorial, desde la escala internacional, nacional y regional en donde la escala local se
ha desarticulado para la formulación los programas y metas, pero que son de igual manera,
proyectos de inversión identificados por los actores estratégicos entrevistados:
16 Tomado de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad para América Latina y el Caribe, de las Naciones Unidas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (U.N. CEPAL, 2018)
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 75
Figura 4 Articulación de las estrategias del desarrollo territorial desde la escala
internacional, nacional y regional y desarticulación en el Plan de Desarrollo Municipal
Fuente: Elaboración propia a partir del resultado de la identificación de las estrategias que aportan al cumplimiento
del desarrollo territorial acogidos por los Planes de Desarrollo. Realizada el 24 de marzo de 2019.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 76
Los seis (6) principales proyectos de inversión identificados por los actores entrevistados,
son consecuencia de políticas de descentralización perfeccionadas desde la Constitución de 1991,
que además apoyan al cumplimiento de los atributos del desarrollo de manera implícita, sin
embargo, la desarticulación entre la herramienta de planeación local con las subsecuentes,
propende a que la propuesta de gestión se articule a los ejes estratégicos ya planteados por los
planes de desarrollo de escala regional y nacional. Por consiguiente, los próximos instrumentos de
planificación determinados mediante la implementación de los POT Modernos estipulados por el
(Conpes 3870, 2016), deben hacer precisión en la definición de directrices y estrategias ligadas
directamente a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, consecuente con sus escalas nacionales y
regionales de los planes de desarrollo.
Desde la identificación de 1) las directrices de ordenamiento territorial a partir de la escala
nacional, departamental y municipal; 2) las estrategias de desarrollo territorial mediante los
veintidós (22) atributos y 3) la visión de los actores estratégicos entrevistados en su actuar en el
territorio, se dan los parámetros para implementar una propuesta de gestión urbana que contemple
las tres teorías de desarrollo territorial con las dimensiones, directrices y dimensiones de los
instrumentos de planificación locales, regionales y la acción a realizar por parte de los actores
estratégicos del territorio. Por lo tanto, el municipio de Quipile se destaca por tener un
cumplimiento ponderado de las teorías y el condicionante de los dispositivos nacionales y
regionales en el marco normativo, por consiguiente, es de importancia la identificación de éstos y
el rol de cumplimiento entre los actores para que la propuesta tenga las herramientas de aplicación.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 77
Capítulo 6
Propuesta de gestión
Lineamientos para la articulación de las directrices ordenamiento con las
estrategias de desarrollo territorial
La propuesta de gestión consta de los lineamientos para mejorar el desempeño de los
atributos de los Territorios funcionales, el Desarrollo territorial integrado y rural y el Desarrollo
endógeno y local, que actualmente cumplen con carencias, con el fin de complementar la
formulación de los próximos Planes de Desarrollo para el municipio de Quipile, partiendo desde
las directrices de ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial en las escalas regionales y
nacionales a disposición del marco legal para el año 2019.
Desde los veintidós (22) atributos de desarrollo territorial con alto, mediano o bajo
cumplimiento, se establecen unos aspectos relevantes para la mejora de los mismos, así como la
participación de los actores estratégicos desde su rol jerárquico. Así pues, las teorías son
desglosadas a continuación en la Figura 5 bajo principios de armonía y asociatividad entre las
directrices de ordenamiento y las estrategias de desarrollo a las que pueden acogerse.
Consecutivamente, de describe el diagnóstico de la situación actual desde los resultados obtenidos
a partir de los actores entrevistados y la acción a realizar mediante la participación de los mismos.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 78
Figura 5 Esquema de propuesta de gestión
Fuente: Elaboración propia de la propuesta de gestión urbana para la mejora del cumplimiento de los atributos de
desarrollo territorial como aporte a los próximos Planes de Desarrollo Municipales. Realizada el 11 de abril de 2019.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 79
A partir de la propuesta de gestión, cabe resaltar que las directrices del ordenamiento
territorial mencionadas se conciben como aplicables para las tres teorías abordadas, puesto que sus
implicaciones normativas comparecen desde las pautas nacionales y regionales. No obstante, los
ejes estratégicos y los programas mencionados del Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-
2020 contienen subprogramas que la Gobernación de Cundinamarca emplea en el marco de
cumplimiento de su gobierno departamental, por lo que son estrategias que tienden a la integralidad
sinérgica de la región funcional, apoyadas de la visión rural. Posteriormente, se decantan las
principales directrices denominadas por el EOT municipal y las dimensiones abordadas por el Plan
de Desarrollo de Quipile 2016-2020 que trascienden para que el municipio llegue a tener un
diagnóstico actual de cómo están funcionando dichas teorías en tres categorías de análisis:
- Procedimental: refiere al hecho de tener la identificación de leyes que apoyan a que la
teoría de desarrollo pueda ejercerse mediante mecanismos y dispositivos en las
directrices del ordenamiento territorial, pero que, por su condición legal, se desconocen
o se aplican de manera intrascendente.
- Normativo: refiere a la sobreposición de leyes, decretos y normas o a un posible vacío
que haya en las directrices del ordenamiento territorial, las cuales se tergiversan o no
contemplan el ejercicio conceptual de la teoría de desarrollo.
- Conceptual: refiere a que la teoría de desarrollo abordada puede tener mal
interpretaciones en su aplicabilidad mediante las directrices del ordenamiento y las
estrategias de desarrollo territorial.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 80
El anterior procedimiento al que pueden acogerse los próximos tomadores de decisiones
del territorio para lograr un desarrollo integral, debe tener en cuenta la existencia de un aparato
burocrático y administrativo local el cual proceda a la identificación de las potencialidades y
problemáticas del territorio, cuya función propenda a la definición de estrategias y proyectos para
los próximos planes de desarrollo locales, siendo ajeno a las dinámicas electorales y que pueda
establecer un proyecto de desarrollo durable (Molano & Méndez, 2017). Surge la figura del alcalde
como pivote central de alianza entre actores regionales y el afianzamiento con actores locales;
quien a su vez lidera la formulación del Plan de Desarrollo Municipal, hasta la aplicabilidad y
seguimiento de los atributos de desarrollo territorial. Para el caso de las tres teorías de desarrollo
territorial abordadas, se considera como complemento las siguientes acciones.
Para el caso de los Territorios funcionales, la pauta fundamental confiere la identificación
de los flujos de desplazamiento entre los lugares de trabajo con los de vivienda de la población,
conforme las dinámicas productivas agrícolas ya establecidas en la “geografía alternativa”
denominada por (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012) para que el municipio pueda pasar de ser un
“Territorio rural profundo” a un “Territorio rural-urbano”. A partir de instrumentos como las
Unidades de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) y mediante la identificación de áreas que
se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos, así como la baja densidad
poblacional e infraestructura deficiente, los cuales son requisitos imprescindibles para ser parte de
las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, (ZIDRES) (Ley 1776 de, 2016).
Por lo anterior, el alcalde desde la etapa electoral y en la entrada de vigencia de la administración
municipal, logre hacer alianzas estratégicas con alcaldes vecinos y participantes del ordenamiento
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 81
territorial del municipio y del departamento, con el apoyo del Estado durante la implementación,
evaluación y monitoreo de los esquemas asociativos, dando función a las asociaciones municipales
que plantea la (Ley 1454 de, 2011).
El entendimiento territorial que transgrede los límites municipales debe ser el principio
para que se den las condiciones de armonía y asociatividad de las directrices del ordenamiento con
las estrategias de desarrollo territorial, siendo los esquemas asociativos un mecanismo para
aumentar la competitividad de una o más entidades territoriales como lo mencionan (Molano &
Méndez, 2017, págs. 122-124), donde se consideran elementos esenciales para su funcionamiento
como: la articulación física, la equidad territorial, la identidad socioeconómica y cultural, la
voluntad política y la participación de la comunidad; que además, sirven como modelo para que
las comunidades legalmente reconocidas, quienes están establecidas en el parágrafo 1 del artículo
29 de la Ley 1776 de 2016, -tales como los consejos comunitarios en representación de la
población rural-, sean incluidas en los procesos de producción, partiendo del ejercicio de
actuaciones “topofílicas” bajo condiciones que permitan dar legitimidad a los planes y metas
planteados por los futuros Planes de Desarrollo en el marco de la construcción social del territorio;
consecuente a lo anterior, para que el municipio cumpla funciones específicas en las “islas de
sustentabilidad” bajo los ideales de (Yory, 2013), las cuales pueden establecerse como una figura
legal a partir de la conformación de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social,
(ZIDRES) (Ley 1776 de, 2016), dando cumpliendo a los atributos del Desarrollo territorial
integrado y rural. Los autores (Schejtman, A. y Berdegué, J., 2004) adicionalmente, lo destacan
por el hecho que los vínculos forjados por la comunidad pueden llegar a impulsar las condiciones
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 82
para que surjan estrategias que den cumplimiento a los atributos del desarrollo territorial, mediante
los líderes comunales para la formulación de políticas públicas locales dirigidas a superar la
dependencia agrícola.
Finalmente, desde los ideales del Desarrollo endógeno y local, el alcalde en su rol de
máxima autoridad del municipio, a través de sus estrategias en las dimensiones del Plan de
Desarrollo Municipal, apunta a determinar las “fuentes inmediatas de crecimiento” en términos de
la transformación de la economía local, mediante los ideales de (Vázquez-Barquero, 2007). Por
consiguiente, el entendimiento de los conceptos “endógeno” y “local” es reforzado por las
características de productividad que los habitantes rurales y urbanos ejercen en el territorio y son
representados mediante líderes comunales. Siendo así, las estrategias que apuntan al mejoramiento
de los atributos más carentes del desarrollo territorial, deben contemplar el derecho de
participación e integración entre las comunidades para el impulso de sus objetivos colectivos
regionales, apoyando así la idea de (Boisier, 2016) que, mediante la ética del crecimiento
endógeno, los individuos establecen relaciones reciprocas entre gobernantes (alcalde con el apoyo
de los participantes del ordenamiento territorial) y gobernados (líderes comunales en
representación de habitantes urbanos y rurales).
Discusión
Mediante los proyectos de inversión que se ejecutan en el municipio por medio de recursos
nacionales y departamentales, se revela la visión de los alcaldes quienes comprenden los
componentes locales y regionales de los instrumentos de planificación entre: 1) La articulación
entre las dimensiones, programas y metas planteadas en el Plan de Desarrollo de Quipile 2016-
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 83
2020 con 2) los ejes estratégicos del Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-2020 y 3) las
directrices de ordenamiento territorial definidas en el EOT de Quipile. Sin embargo, lo propuesto
en las leyes de orden nacional, se articulan a políticas de bienestar que cumplen unos intereses
generales, tales como los de primera infancia, atención a la tercera edad y la participación de la
mujer. Por lo contrario, los proyectos de inversión que están aportando de manera implícita al
desarrollo local de Quipile en las dimensiones, programas y metas del Plan de Desarrollo
Municipal surgieron por la necesidad local de satisfacer algunas dinámicas económicas y sociales
de la población, mas no por una articulación directa con los ejes estratégicos del departamento y
las directrices del EOT.
Los resultados obtenidos por esta investigación aportan a la identificación de las estrategias
de desarrollo y las directrices de ordenamiento territorial, frente a lo que sucede en un municipio
determinado, en donde a partir del contraste entre sí con la visión de los actores estratégicos
entrevistados, se revelan los mecanismos que se utilizan como herramientas de planificación en el
territorio en el corto y mediano plazo, así como dimensiones, metas y programas locales en el
municipio, los cuales aportan a los atributos del desarrollo territorial.
Sin embargo, el contraste dado por la metodología propuesta, confiere susceptibilidades de
interpretación para las respuestas de los actores estratégicos entrevistados, pues la debilidad de la
investigación se debe a la variable de las respuestas respecto a su gestión como administradores
locales del municipio en la representación de haber sido el alcalde municipal. Lo anterior, propende
a demostrar que las acciones llegaron a concretarse y no a los incumplimientos en las metas del
Plan de Desarrollo durante el lapso de su periodo de gobierno, así pues, los atributos del desarrollo
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 84
tienen la variable de cumplimiento alto, bajo o medio, según lo que logró interpretarse mediante
las teorías de desarrollo.
Interpretación de los resultados
Las entidades territoriales débiles en capacidad institucional y financiera, como el caso de
estudio, en medio de las situaciones precarias al ser un municipio de sexta categoría, demuestran
tener una gestión urbana en el cumplimiento parcial de las metas de los Planes de Desarrollo
planteados desde las administraciones pasadas a pesar del presupuesto anual. Sin embargo, la
articulación real en la práctica con las directrices de ordenamiento territorial desde la escala
nacional, se concibió como una herramienta multiescalar que condiciona lo que sucede dentro de
los límites político-administrativos municipales, Ver Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las
escalas de división político-administrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas
regionales por conectividad en el Desarrollo Territorial del municipio.
Pues el desarrollo territorial supera esos límites político-administrativos, y lo que transcurre
más allá, tiende a ser por la integración regional y los flujos e interacciones económicas con los
centros poblados y municipios cercanos, los cuales trasgreden sus límites mediante las vías
troncales del departamento que establecen redes de intercambio productivo y social.
La propuesta de gestión se caracteriza por dar los lineamientos de articulación para que el
diagnóstico de los atributos del desarrollo territorial identificados en la Figura 3 Valoración desde
la identificación de los atributos del desarrollo territorial frente a la respuesta de los actores
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 85
estratégicos”, vayan optimizando su cumplimiento frente a lo que sucede en el municipio, así pues,
los resultados han concordado con los atributos para cada teoría abordada de la siguiente manera:
Desarrollo endógeno y local
Se destaca como la comunidad establece los patrones de mejoramiento de la calidad de
vida, en donde determinan una fuente de crecimiento de la economía local. Desde el atributo No.
15, “proceso en el que la población desarrolla sus capacidades propias de tal forma que puedan
mejorar su calidad de vida, ampliar sus conocimientos y la obtención de recursos económicos
para una vida digna” (Vázquez-Barquero, 2007) cuyo cumplimiento es casi en su totalidad, el
alcalde Aponte y el exalcalde Sierra del municipio rescataron la potencialización de la miel y
productos derivados, así como la caña de azúcar y panela para la comercialización regional en las
practicas económicas de la población, a partir del proyecto de inversión de la planta de
homogenización en la inspección de La Virgen. Por otra parte, es de destacar que una parte de la
comunidad rescató sus cualidades de cultivos agrícolas en la potencialización de la producción
regional con programas agroturísticos de apicultura, denominado La Ruta de la Miel, mediante la
transformación del producto primario en la comercialización de productos en el sector secundario
de la economía.
Desde la postulación de (Vázquez-Barquero, 2007), la integración de la comunidad con el
gobierno local y departamental, permite que se identifiquen estrategias a desarrollar en los Planes
de Desarrollo con el fin inicial de la erradicación de la pobreza, adicionalmente en la aplicación
de estrategias, el exalcalde Sierra ratificaba que la población mayoritaria joven debía ingresar a la
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 86
vida económica activa a partir del apoyo a proyectos productivos de agricultura, evitando así la
migración a la ciudad. No obstante, desde el atributo No. 20 “afianzamiento de entes territoriales
con las políticas entre una relación reciproca de gobernantes y gobernados, realizando así unas
acciones de mutuo beneficio” (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012) cuyo cumplimiento es con carencias,
se debe a que el reconocimiento de dichas fuentes inmediatas de crecimiento, no emerge desde el
desarrollo endógeno local en la comunidad de Quipile, debido a medidas burocráticas de alianzas
políticas desde la organización del gobierno municipal partiendo por el alcalde, los miembros del
concejo y los líderes comunales.
Desarrollo Territorial Integrado y rural
A partir del empoderamiento de las comunidades, la construcción social del territorio
induce al desarrollo integrado y rural, así como la connotación de pertenencia al mundo que
menciona (Tuan, 2012) a partir del concepto de “topofilia”. Sin embargo, el sentimiento de apego
al territorio es relativo a la experiencia de cada habitante, es decir, depende de cómo ha vivido en
una época determinada en el municipio, así como algunos llegaron, edificaron y procrearon sus
raíces, otros se tuvieron que irse a causa de la violencia que vivió el municipio en la década de los
90. Así pues, en el atributo No. 12 “desde el espíritu, la población trace unos ideales a partir de
la revitalización de estructuras sociales y económicas existentes bajo la optimización de los
recursos“ (Yory, 2013) cuyo cumplimiento es con carencias, se estima que la situación de
violencia fraccionó los ideales de emprendimiento productivo, bajo el estigma social de la
guerrilla. Para ello el exalcalde Sierra trabajo en su primer mandato con estrategias desde el
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 87
gobierno nacional con apoyo del orden público y con programas de cultura para cambiar la
estigmatización de un “pueblo guerrillero”.
Desde el comportamiento, hábitos y costumbres de la población se han forjado vínculos
regionales que aportan al desarrollo de fiestas culturales que integran la productividad y la
representación común de gustos artísticos, lo que a su vez potencia la economía de productos
locales, pues desde el atributo No. 11 “identificación de la geografía del mercado laboral que
localiza los patrones de desplazamiento de la comunidad entre sus lugares de residencia y de
trabajo” (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012) cuyo cumplimiento es casi en su totalidad, se destaca
además por la infraestructura física como vías colectoras departamentales, la plaza de mercado y
polideportivos que han incrementado la promoción de productos y la participación en el deporte
mediante campeonatos intermunicipales y representaciones artísticas en ferias y fiestas de carácter
regional para el departamento.
Territorios funcionales
A partir de la concepción rural del municipio de Quipile, se ha identificado como un
territorio rural-profundo en lo que definen (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012). Desde el atributo
No. 1 “centros urbanos como punto de encuentro para el empleo de población rural que no sea
de carácter agrícola, dotándolos de mayores características de crecimiento económico diverso,
de equidad con participación política y de reducción de la pobreza” cuyo cumplimiento es con
carencias, el territorio rural-profundo de Quipile ha generado una dependencia de bienes y
servicios de territorios rural-urbanos en municipios como Facatativá o La Mesa, que por su
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 88
localización, sirven de satélites frente al polo de atracción del área metropolitana de Bogotá, debido
a que su producción con dificultades puede dejar de ser diversa por la situación de ruralidad.
Desde la elección popular de alcaldes, en su experiencia como habitantes del municipio, el
alcalde y los exalcaldes han identificado dos polos de crecimiento regional dentro del municipio,
el primero en la inspección de La Sierra, que por medio de los Planes de Desarrollo se ha invertido
en escuelas agropecuarias para la producción y comercialización regional, principalmente con Pulí,
Bituima, Vianí y San Juan de Rioseco. Por otra parte, el segundo polo de desarrollo está en la
inspección de La Virgen, por sus condiciones geográficas, se desempeña como centro de acopio
para la planta de homogenización de la miel, caña de azúcar y panela para municipios como La
Mesa, Anapoima y Jerusalén. Lo anterior con el fin de tener un cumplimiento en casi en su
totalidad para el atributo No. 5 “gradiente urbano-rural se extiende a partir de lazos y redes
alternas de interacción de mercados laborales y de bienes y servicios”. Pues el constructo regional
para la población se relaciona en el marco de los territorios funcionales, como una geografía
alternativa, según menciona (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012), ya que hay altos grados de
interacción económica y social, mediante mercados laborales con sus áreas contiguas, sobre
pasando así, lo que menciona (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012), a los territorios normativos, es
decir a la delimitación político-administrativa de Quipile.
Finalmente, las dimensiones del Plan de Desarrollo Municipal contemplaron
implícitamente la mejora y el cumplimiento de los atributos del desarrollo territorial, toda vez que
los proyectos de inversión tuvieran un cumplimiento social que, en casos como la Planta de
homogenización de la miel y la Plaza de mercado urbano, se contempló el emprendimiento
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 89
productivo como apoyo a las cadenas económicas del municipio y su articulación con redes
regionales. Por otra parte, proyectos como el mejoramiento de vivienda y la inclusión de agua
potable y saneamiento básico, se rigieron a factores direccionados por las políticas nacionales y
departamentales, en cumplimiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Aporte
La aplicación de conceptos teóricos del desarrollo territorial, están ligados al caso estudio,
debido a su identificación y posible aplicación desde las estrategias y directrices del ordenamiento
territorial. Siendo así, el diseño metodológico un aporte a la articulación de las estrategias de
ordenamiento y desarrollo territorial, desde el marco legal, teórico y la visión de los actores locales
como administradores del municipio.
Se valida la hipótesis planteada desde la disposición del marco legal, el cual permite
manifestar que el ordenamiento territorial es centralista en la manera que el gobierno nacional
impone directrices en territorios rurales como el caso de estudio, donde no se aplican del todo y la
comunidad local tiende a establecer sus medios económicos en la organización minifundista de
cultivos agrícolas. No obstante, los administradores del municipio entrevistados, manifestaron el
cumplimiento de la autonomía gubernamental para la toma de decisiones otorgada desde la
elección popular de alcaldes, la cual se ve aplacada por la disposición de recursos nacionales y
departamentales por su condición de sexta categoría. Por consiguiente, la aplicación de estrategias
de desarrollo se basa en la generalidad de atención a población vulnerable.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 90
La investigación sugiere que los próximos alcaldes tengan la posibilidad de tener una
articulación entre las estrategias de desarrollo con las directrices de ordenamiento territorial, por
lo que la investigación queda en proceso de validación teórica para su aplicabilidad en el territorio.
Desde el alcance proyectado, se concibe la posibilidad de ulteriores investigaciones que conciban
la posibilidad de ejercer el desarrollo y el ordenamiento territorial para el municipio de Quipile y
municipios con similares condiciones económicas, sociales, culturales y ambientales.
Como consecuencia, el aporte al conocimiento parte desde las teorías del desarrollo
abordadas, cuya contribución conceptual es dada por la similitud y aplicabilidad en el contexto
abordado, pues las condiciones territoriales caracterizadas por la ruralidad, infirieron en la
selección de teorías. Desde la metodología se resalta el hecho de confrontar tres aspectos: 1) las
teorías de desarrollo territorial mencionadas con 2) el marco legal colombiano a partir de leyes e
instrumentos de planeación que infieren desde las escalas nacionales, regionales y locales; y con
3) la visión de los actores estratégicos entrevistados desde su posición como administradores del
municipio. Lo anterior que como resultado se contrastaron para lograr sintetizar los veintidós (22)
atributos del desarrollo territorial con el fin de dar la posibilidad de aplicabilidad en el municipio.
Conclusiones y recomendaciones
Desde las directrices de ordenamiento y estrategias de desarrollo territorial
para el municipio de Quipile
Los instrumentos de planeación del Ordenamiento Territorial incidieron en Quipile en la
manera que, desde un principio, el municipio concibió la autonomía territorial a partir de la
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 91
descentralización, pues el primer alcalde por elección popular ha indicado cómo tenía una libertad
absoluta en lo administrativo y financiero, por lo que el gobernador de turno no tenía ningún poder
administrativo sobre él. Lo anterior propendió a la subsidiariedad y complementariedad de las
administraciones posteriores con entes administrativos en las diferentes escalas con el fin de
armonizar las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial.
Las divisiones eclesiásticas, judiciales, policivas y legales determinaron la organización
del territorio de manera diferente, esto se debe a que el territorio y la región es un constructo
individual de los intereses del gobierno frente a las condiciones físicas del territorio, pues cada
ente determina su ordenamiento territorial local y regional. Desde el ordenamiento territorial
erigido por los límites político-administrativos, existe una región construida desde las dinámicas
territoriales por la comunidad y las administraciones municipales, apoyándose entre sí con
proyectos e intercambio de recursos propios en estrategias a largo y mediano plazo; pero sin la
conformación de una figura administrativa, mediante nuevos esquemas asociativos de alianzas y
estrategias para que su producción sobrepase los límites político-administrativos en el municipio
de Quipile en el marco de una asociación municipal.
A partir del componente rural y la vocación rural del EOT municipal, se estipula que las
áreas rurales son dependientes de la cabecera municipal, por lo que la población debe acudir allí
para suplir servicios básicos, lo que generó largos desplazamientos y áreas rurales profundas sin
atención a servicios básicos. Por otra parte, desde el primer mandato del exalcalde Sierra bajo su
Plan de Desarrollo de Quipile 2004-2007, en la parte ambiental propendió a la delimitación
catastral de áreas de protección y conservación que previamente no se materializaron. Del mismo
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 92
modo, la producción agrícola es el único sustento económico para la población rural, en relación
a que el 91% de personas son habitantes rurales, por lo que los parámetros de explotación y
producción agropecuaria deben seguir siendo una estrategia organizada y sostenible para los
próximos Planes de Desarrollo, mediante la debida delimitación de áreas de producción y
conservación.
El gobierno municipal y departamental ha implementado políticas de ordenamiento
territorial, en su visión rural como un enfoque económico y social, pero que cumplen una
homogeneización de la ruralidad, como la conformación agropecuaria de la caña de azúcar, panela
y café del municipio de Quipile. Las políticas nacionales de desarrollo rural están orientadas a la
preservación de los minifundios como áreas de producción agropecuaria, apoyando principalmente
a los hacendados. Sin embargo, desde las nuevas estrategias para el Plan de Desarrollo de Quipile
2016-2020, se estipula la cosecha y la producción de mercados con el mango o cacao que no
necesitan gran extensión de terreno, lo que apoya al hecho de la organización minifundista en el
territorio rural que en el futuro podría ser regulada mediante las disposiciones legales para la
conformación de Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) (Ley 1776
de, 2016). Como resultado, según las limitaciones al formular los Planes de gobierno, los alcaldes
destacaron que el municipio continúa siendo de sexta categoría, por lo que algunos municipios
rurales dispersos aún no cuentan con el fortalecimiento institucional para aplicar las estrategias de
ordenamiento territorial direccionadas desde la nación y el departamento.
El decrecimiento poblacional es moderado según las proyecciones de población del DANE
para el año 2005, ya que es del 0,96% y en gran medida se debe a la migración de la población
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 93
joven a centros urbanos más grandes en búsqueda de oportunidades, pero ¿qué puede ofrecer el
municipio para evitar el decrecimiento poblacional? Potencializar el desarrollo local de manera
que los minifundios puedan establecer la organización equitativa de los lotes rurales para los
hacendados, evitando los latifundios improductivos o de mayor poder hacendatario, así como la
integración o englobe de los mismos para monocultivos, apoyando la idea del alcalde de la vigencia
2016-2019, con nuevos cultivos como el aguacate hass, el mango y el cacao en los programas
liderados por la Secretaría de Agricultura Departamental y de la Secretaría Departamental de la
Mujer para la inclusión de la mujer en las actividades rurales y su capacitación en actividades en
el sector secundario de la economía.
La visión regional del EOT de Quipile, reconoce tres características para fortalecer sus
alianzas estratégicas con municipios vecinos, sin embargo, los mandatarios entrevistados aplicaron
dos, la primera a partir de la conexión de vías colectoras departamentales y la segunda con la
comercialización de productos; por consiguiente, dichas estrategias apoyaron a la potencialización
de las inspecciones de La Virgen y La Sierra denominadas como polos de desarrollo. Existe la
posibilidad de las asociaciones municipales en el marco de la LOOT (Ley 1454 de, 2011), sin
embargo, el municipio de Quipile no lo contempló desde lo legal, debido a los factores políticos,
por lo que en los mandatos solo se realizaron desde cooperaciones mutuas y de buena vecindad.
La disposición geográfica de las provincias administrativas del departamento de
Cundinamarca relegó a Quipile por estar en un punto de conexión final de la provincia del
Tequendama, pero con el potencial de una variedad de pisos térmicos para diferentes cultivos, así
como una conexión con municipios de la provincia de Magdalena Centro mediante los mercados
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 94
productivos, el intercambio y la regionalización de productos; así como la presencia de
ecosistemas importantes con proyectos ambientales de conservación y manejo liderados por la
Corporación Autónoma Regional (CAR) de Cundinamarca con el municipio de Pulí, que sirvieron
para establecer alianzas entre la población rural y su producción agropecuaria, como lo expuso el
exalcalde Sierra.
Las estrategias de desarrollo territorial para Quipile se establecieron mediante la
concepción de desarrollo a partir del progreso socio-económico, dirigidas por el Estado en el marco
de la (Ley 152 de, 1994), razón por la cual el municipio de Quipile enmarcó sus Planes de
Desarrollo en conceptos como la prosperidad, la visión social, el desarrollo social, el progreso, el
cambio y la unión. Bajo los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad entre
las entidades de planeación en las diferentes escalas, la administración municipal aplicó los Planes
de Desarrollo de manera autónoma como lo expone la ley, y contando con el apoyo de consultorías
privadas para su revisión de potencialidades y falencias para cada periodo de gobierno en el corto
plazo. Lo anterior generó que las consultorías formularan instrumentos de planificación con
estrategias locales homogéneas y que las dimensiones económicas y socio-culturales siguieran
contemplando las disposiciones nacionales y no las características locales.
Recomendaciones a partir de la gestión urbana
A partir de la metodología implementada para la presente investigación, se destaca el hecho
de poder corroborar y acentuar las particularidades que tuvo el municipio caso de estudio frente al
tema abordado. No obstante, la gestión urbana puede verse reflejada mediante las acciones e
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 95
intervenciones que cada actor estratégico del territorio haya ejercido para el cumplimiento de
metas propuestas desde el inicio de cada mandato. Sin embargo, es de resaltar que las directrices
de ordenamiento territorial implantadas desde las disposiciones nacionales deberán estar a cargo
en el futuro próximo de las instancias locales regionales que municipios de sexta categoría con
características rurales dispongan, entre las que se destaquen teorías de desarrollo territorial locales
replicables para cada caso.
La gestión urbana como ejercicio profesional debe hacer apoyo técnico en el componente
rural de los instrumentos de planificación de los territorios rurales colombianos, cuyo uno de sus
fines sea el diagnóstico de desarrollo territorial, el cual permita establecer directrices y
lineamientos para las funciones de las metas en los próximos Planes de Desarrollo y para la nueva
generación de los POT modernos, lo cual permita evitar el decrecimiento de la población rural y
establecer condiciones dignas para el desarrollo territorial integrado y rural. Por otra parte, la
visión prospectiva de los instrumentos de planeación podrá encargarse de la mejora de atributos
del desarrollo territorial cuando el concepto de desarrollo tenga más implicaciones que las del
progreso socio-económico estipuladas en las directrices nacionales, así como la provisión de
herramientas técnicas e instrumentos para que los gestores urbanos puedan ejercer labores de
asesoría para la formulación de dichos instrumentos de planeación.
Desde nuevas formas de distribución de estrategias de desarrollo social, en donde el
principal interés no es el de la gestión de proyectos de infraestructura, sino de los incentivos a las
comunidades para el desarrollo y la coalición en el marco del fortalecimiento de los asentamientos
urbanos y rurales, se destacan los comportamientos “topofílicos” de la comunidad local desde la
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 96
teoría del Desarrollo territorial integrado, los cuales tienen como objetivo común de propiciar las
capacidades de ser gestoras de su propio desarrollo, a partir de acciones puntuales como en la
mejora del medio ambiente y del hábitat, la creación de infraestructura económica en mercados
locales y la infraestructura para el bienestar económico y sostenible de la economía de la población,
cuyo funcionamiento continuo dependerá de las próximas acciones a realizar por los tomadores de
decisiones quienes obran como gestores urbanos de su propio territorio.
Un factor importante para la gestión urbana, consta de tener en cuenta el rol del sector
privado como actor del territorio en la implementación de esquemas asociativos, pues esto genera
condiciones de desarrollo económico para el municipio, el cual podría reflejarse al momento de la
comercialización regional de productos locales. Su participación en escenarios futuros mediante
alianzas estratégicas, constará de los instrumentos y disposiciones que el ordenamiento territorial
proscriba para que las condiciones se den de manera equitativa entre la población, los actores
estratégicos del territorio y los privados.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 97
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Bogotá: Universidad Piloto de Colombia.
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 101
Anexos
Formato del consentimiento informado de las entrevistas
Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una
visión regional. 102
Consentimiento informado de entrevista
El propósito de esta entrevista abierta tiene como fin complementar el proceso académico de
investigación para la tesis de maestría en Gestión Urbana de la Universidad Piloto de Colombia,
la cual se denomina “Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y
desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional. Caso de estudio,
municipio de Quipile, departamento de Cundinamarca”.
Para participar en la entrevista, se le pedirá responder unas preguntas abiertas, por lo que ninguna
tiene una respuesta válida, se espera encontrar el punto de vista del entrevistado acerca del tema
de investigación. Se llevarán a cabo a partir de una charla informal donde algunas preguntas
complementarias se harán en el caso que alguna respuesta requiera profundización.
La participación en este estudio es estrictamente voluntaria. La información que se recoja será
confidencial y no se usará para ningún otro propósito fuera de los de esta investigación. Sus
respuestas a la entrevista serán anónimas en el caso que así lo desee.
Si tiene alguna duda sobre este proyecto, puede hacer preguntas en cualquier momento durante su
participación en él. Igualmente, puede retirarse del proyecto en cualquier momento sin que eso lo
perjudique en ninguna forma. Si alguna de las preguntas durante la entrevista le parece incómoda,
tiene usted el derecho de hacérselo saber al investigador o de no responderlas.
Agradezco de antemano su participación.
Manifiesto que recibí una explicación clara y completa del objeto del proceso de entrevista y el
propósito de su realización. También recibí información sobre la grabación y la forma en que se
utilizarán los resultados.
Hago constar que he leído y entendido en su totalidad este documento, por lo que en constancia
firmo y acepto su contenido.
FORMATOS FIRMADOS EN ORIGINAL
________________________________
Nombre:
C.C. Permanecer como anónimo SI NO
Día Mes Año
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