la informalidad de la vivienda urbana: entre la necesidad
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La informalidad de la vivienda urbana: entre la necesidad de las invasiones y la viveza
de las urbanizaciones piratas
UNIVERSIDAD DE LOS ANDES.
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA
Bogotá, Noviembre 2014.
Katherine Romero Hinestrosa
Trabajo de Grado.
Director: Luis Javier Orjuela
Contenido
Introducción ............................................................................................................................ 2
Capítulo I ................................................................................................................................ 4
De las urbanizaciones piratas y las invasiones ................................................................... 4
Diferencias entre urbanización pirata e invasión ............................................................ 4
Capítulo II ............................................................................................................................. 19
Actores involucrados y su papel en la problemática ........................................................ 19
Características de los urbanizadores piratas ................................................................. 19
Pero ¿cómo lo hacen? ................................................................................................... 21
El urbanizador pirata es un vivo lleno de trampas jurídicas y políticas ....................... 21
El papel del Estado ....................................................................................................... 24
Estado ausente y fatalismo inevitable ........................................................................... 29
Capítulo III ........................................................................................................................... 34
La urbanización pirata y los intereses de los políticos ..................................................... 34
Un poco de historia sobre la relación entre el clientelismo y los urbanizadores piratas. . 36
Rafael Forero Fetecua ................................................................................................... 36
Mariano Enrique Porras ................................................................................................ 38
Capítulo IV ........................................................................................................................... 39
¿Problema sin solución? ................................................................................................... 39
Posibles soluciones a la problemática .......................................................................... 39
Metrovivienda ............................................................................................................... 41
Juan Manuel Santos y la política de vivienda .............................................................. 42
Capítulo V ............................................................................................................................ 47
Conclusiones ................................................................................................................ 47
Bibliografía ........................................................................................................................... 49
2
Introducción
La invasión de tierras y la existencia de barrios piratas clandestinos en Bogotá suele ser uno
de los anómalos domésticos que la opinión pública ignora.1 Sin embargo, no existe duda de
que estos fenómenos se encuentran arraigados a condiciones sociales que se remontan
desde la segunda mitad del siglo XX, hasta la actualidad, debido a que se han producido de
manera permanente diversos procesos de ocupación y apropiación ilegal de diferentes tipos
de tierras: agrícolas, urbanas, públicas y privadas. 2 Lo anterior evidencia una incapacidad
real por parte del Estado colombiano para proteger a quienes buscan una vivienda o un
simple terreno para construir, y que ante la desesperación del imposible, no encuentran otra
salida más que involucrarse en procesos de invasión de terrenos o de “urbanizaciones
clandestinas” o “piratas”.3 Si bien, a pesar de que en Bogotá se sabe que estos barrios
existen, poco se habla de ellos aun cuando detrás de esto se encuentra un negocio
extremamente lucrativo y politizado. 4
De lo anterior surgen varios interrogantes claves: ¿por qué no se controla el desarrollo de
los barrios piratas?, ¿por qué el Estado decide perder de vista la importancia de combatir la
informalidad de la vivienda y fomenta de antemano un fatalismo inevitable? 5. ¿ Será
entonces que nos encontramos frente a un problema de orden público, jurídico y social?
Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se realizó la siguiente investigación la cual
se estructurá en capítulos:
1 Losada, Rodrigo and Hernando Gómez. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fundación para la educación superior y el
desarrollo.1976. 9-10.
2 "Las invasiones de tierras en Guayaquil: historia y coyuntura política." Revista de Análisis Político, La Tendencia, February 11, 2011.
109-116.
3 Morales, Jairo. “Urbanizaciones piratas: la explotación de la miseria ”.Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II,1993.13-14.
4 Ibídem.
5 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el Derecho.
Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
3
El primer capítulo denominado “De las urbanizaciones piratas y las invasiones” y
subdividido en los tres sub capítulos “Diferencias entre Urbanización Pirata e Invasión”,
“¿en qué consisten este tipo de asentamientos?”,” ¿Por qué surgen estos asentamientos?”
aclara las diferencias entre una invasión y una urbanización pirata y analiza los diferentes
factores por los que surgen este tipo de asentamientos al examinar elementos como el
crecimiento demográfico, la pobreza, el lucro y el desplazamiento.
El segundo capítulo se titula “Actores involucrados y su papel en la problemática” y se
compone de dos sub capítulos “Características de los Urbanizadores Piratas”,” El Papel
de Estado”. Es así como se estudia qué caracteriza a los urbanizadores piratas, aquellos
individuos que venden ilusiones falsas atadas a la tierra, y cuáles son aquellas trampas
jurídicas que utilizan para cautivar la atención de sus clientes. Del mismo modo analiza al
actor líder, el Estado Colombiano, teniendo en cuenta los diferentes mecanismos
administrativos y judiciales existentes y cuáles de estos efectivamente son utilizados para
combatir el problema de informalidad y la viveza de los urbanizadores piratas.
En el tercer capítulo de “La urbanización pirata y los intereses de los políticos” el cual
se conforma por un subcapítulo “Un poco de Historia sobre la relación del clientelismo y
los urbanizadores piratas”, se estudia cómo el fenómeno del clientelismo ha tenido gran
impacto en los procesos de urbanizaciones piratas. Lo anterior se materializará por medio
de dos historias de urbanizadores piratas: Rafael Fetecua y Mariano Enrique Porras, ex
políticos de nuestro país que en su momento no solo intercambiaban herramientas para la
consolidación de barrios piratas por votos, sino que también fueron promotores de la
construcción y el loteo de nuevos barrios piratas en Bogotá. 6
El cuarto capítulo “¿Problema sin solución?” configurado por dos sub capítulos “Posibles
Soluciones a la Problemática”, “Juan Manuel Santos y la Política de Vivienda” estudia los
posibles mecanismos para optimizar el problema de vivienda y el negocio de las
6 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .2-15.
4
urbanizaciones piratas. Del mismo modo, analiza cómo la política de vivienda del actual
presidente Juan Manuel Santos puede verse como el primer ladrillo para construir la
solución o si, por el contrario, el desarrollo del plan refleja que el gobierno se encuentra
varado en sus metas.
“Conclusiones” es el nombre del quinto capítulo y este recoge las conclusiones y los
aportes que resultaron de la investigación.
Capítulo I
De las urbanizaciones piratas y las invasiones
Diferencias entre urbanización pirata e invasión
El hombre vive de alimento, de vestimenta y de vivienda.7 Manfred Lurker esbozó la
siguiente frase que se maquilla por su carácter axiomático: la “casa es el lugar de
referencia más importante del hombre civilizado. En su casa el hombre se siente en el
centro del mundo; más aún, la casa misma se convierte en imagen del mundo entero.8” Por
su parte Davis ennegreció y aterrizó el idealismo de Lurker: “las ciudades del futuro en vez
de estar hechas de acero y vidrio, como vislumbraron los urbanistas de generaciones
anteriores, están principalmente construidas a partir de ladrillo, cruda, paja, plástico
reciclado, bloques de cemento y desechos de madera.” 9 A pesar de que las anteriores
visiones pueden encontrarse enfrentadas de ellas surge sin duda una misma realidad: Todo
ciudadano, quiere y necesita una casa.
7 Castillo, José. "II. Constitución y legislación de protección a la vivienda." In Constitución y vivienda. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 2003, 29.
8Ibídem .
9 Rico, Laura. Ciudad Informal. Bogotá: Universidad de los Andes- Colección estudios Cijus, 2009.9-26
5
El problema radica en la facilidad de adquisición. No todo colombiano tiene las mismas
herramientas y recursos para acceder a un predio en donde construir. Sin embargo, aun
cuando la disposición es variante, el deseo y la necesidad de adquisición es latente. De la no
supresión de este deseo, surgen en principio las urbanizaciones piratas y las invasiones.
Cuando de invasión o urbanización pirata se habla, de inmediato se rememora un sueño o
expectativa en común, que se resume en la conformación de un asentamiento al que se le
pueda, en un futuro cercano, denominar como casa propia. Del amontonamiento de este
sueño, el cual termina comunizado, surgen las ciudades ilegales e informales que se
caracterizan por tener casas inacabadas, que no gozan de espacio público, construidas por
estos piratas de la tierra a la intemperie, y las cuales sufren de precariedad de recursos y
oposición estatal. Los anteriores elementos son características básicas que la Caja de la
Vivienda Popular, entidad distrital encargada de liderar los procesos de titulación de bienes
inmuebles en Bogotá, ha señalado como centrales y comunes de los barrios con orígenes
ilegales o irregulares. 10
Según los cálculos realizados por el Plan de Ordenamiento Territorial del 2000, que toman
como promedio los últimos 11 años y según Tarchopulos Sierra y Ceballos en “Formas de
crecimiento urbano en Bogotá, patrones urbanísticos y arquitectónicos en la vivienda
dirigida a sectores de bajos ingresos”, el 44,06% del crecimiento total de Bogotá tiene un
origen ilegal.11
1213
Laura Rico establece en “Ciudad Informal” que entre diciembre de 1986
y enero de 1991 los lotes ilegales ocuparon 2.218,07 hectáreas, el 41.69% del total de
expansión territorial de la ciudad.14
De acuerdo con Metrovivienda la población bogotana
10 Ibídem.
11 Ibídem.
12 Tarchópulos Doris. Ceballos, Olga. “Formas de crecimiento urbano en Bogotá: patrones urbanísticos y
arquitectónicos en la vivienda dirigida a sectores de bajos ingresos”. Scripta Nova. Revista Electronica de
Geografía y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona, VII(146),077.
13 Plan de Ordenamiento Terriotorial, Decreto 619 de julio del 2000, Enrique Peñaloza Londoño.
14 Rico, Laura. Ciudad Informal. Bogotá: Universidad de los Andes- Colección estudios Cijus, 2009.9-26.
6
con mayores problemas de vivienda son aquellas familias con ingresos entre 1 y 4 salarios
mínimos vigentes, siendo esto el 80% de los hogares de la ciudad (1.218.827 familias).15
Pero ¿en qué consisten este tipo de asentamientos?
En principio se debe partir de la base de que no es lo mismo una invasión que una
urbanización pirata. Una situación es la de quien, sin derecho alguno, se asienta en
propiedad ajena (invasor), y otra distinta es la de aquel que “compra” o “adquiere” un lote
sin servicios públicos en un barrio no legalizado y subnormal que carece de todo
reconocimiento oficial por parte de autoridades distritales de manos de un “vivo”
negociante de la tierra cuya intención es recolectar ganancias de compraventas falsas y
dejar con problemas a los compradores y a los municipios (urbanizador pirata).1617
Si bien, pueden presentarse combinaciones entre urbanizaciones piratas e invasiones; el
urbanizador se apropia (invade) de un terreno que no le pertenece, - por lo general de un
ente estatal- y posterior a esto divide y después vende los lotes producto de la tarea de
invasión. Como en cualquier tipo de urbanización pirata su promotor trata de vender todo el
terreno, y en pocas ocasiones cuando se tiene suerte construirá una “alberca” o “deposito”
que permita a los residentes informales recoger agua de las lluvias. 18
De acuerdo con Jairo
Morales, en Bogotá más del 30% de las viviendas tienen características físicas inadecuadas,
sin servicios básicos y con hacinamiento crítico.19
La carencia de servicios públicos y la falta de reconocimiento oficial asemejan a la
urbanización pirata y a la invasión, pero estas figuras se distinguen radicalmente porque en
las urbanizaciones ilegales, a diferencia de en las invasiones, ha existido algún tipo de
transacción “contractual” entre los compradores de lotes y los urbanizadores, quienes
15 Ibídem.
16 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .29-32.
17 Losada, Rodrigo. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fededesarrollo, 1976. 5-10.
18 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .29-32.
19 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 13-40.
7
poseen algún tipo de título precario.2021
En las invasiones lo que ocurre es una avenencia
diferente. En estas, un grupo de personas se toman los terrenos “a la brava”, por lo regular
en horas de la noche. 22
Un claro ejemplo de una urbanización pirata es Jerusalén en Ciudad Bolívar. Los terrenos
de Jerusalén pertenecían a dos familias, los Gaviria y los Restrepo, y lo que se presenció en
estos terrenos fue una compraventa de lotes para la construcción de casas que no cumplen
con normas de habitabilidad, ni con el lleno de requisitos exigidos por el gobierno y la ley.
23 De acuerdo con las entrevistas practicadas en 2005 por Laura Rico y publicadas en su
obra “ Ciudad Informal”, las personas que residen en Jerusalén comparten el siguiente
patrón de pensamiento : 1) no existe duda que el barrio es de origen ilegal y que los
propietarios son la familia Gaviria; 2) cuando un barrio es clandestino no recibe apoyo
estatal mientras no se legalice; 3) la legalización y la titulación predial son deseables para
normalizar y mejorar las condiciones del barrio ; 4) obtener un título predial legal eleva el
estatus de vivienda, puesto que genera ciertos derechos sobre los bienes; 5) aun
reconociendo el valor de obtener un título predial en Jerusalén se han desarrollado acuerdos
consensuales y hasta cierto punto eficientes, sobre como regular y proteger la propiedad
que hoy por hoy sigue operando al margen de la regulación estatal; 6) que aun necesitando
el apoyo estatal en todos los temas que conciernen al desarrollo urbano y la vida digna en la
ciudad, los habitantes de Jerusalén han sabido levantar sus casas, su barrio y su espacio en
la ciudad, al igual que el resto de urbanizaciones que crecen careciendo de legalidad y
atención estatal. 24
Lo anterior de una u otra manera sintetiza el barranco que existe entre el derecho, la política
y la realidad: aunque los dos primeros se encuentren inmersos en el segundo, a veces cada
mundo rige en un territorio sobrepuesto, pero diferente. Si el derecho está presente, nos
encontramos ante una ciudad legal, mientras que cuando existe ausencia de estado y de
20 Ibídem.
21 Losada, Rodrigo. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fededesarrollo, 1976. 5-10.
22 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 13-40.
23 Rico, Laura. Ciudad Informal. Bogotá: Universidad de los Andes- Colección estudios Cijus, 2009.9-26
24 Ibídem.
8
derecho nos referimos a una ciudad ilegal. En el caso de Bogotá no se materializa ni lo uno
ni lo otro ya que ocurre una particularidad en el hecho de que las dos ciudades coexisten
generándose así lo que Rico tilda como una “ciudad informal”. 25
Una ciudad legal se conforma por urbanizaciones que cumplen con los requisitos
proporcionados por la ley. En Colombia, los requisitos legales para parcelar, dividir,
construir y urbanizar son los siguientes: el registro, la licencia de urbanismo o construcción,
y el permiso de ventas (requisitos urbanísticos propiamente dichos).26
El registro urbanístico se realiza ante la entidad de inspección, vigilancia y control sobre la
actividad urbanizadora en cada municipio. Éste es un acto administrativo de inscripción que
consiste en la anotación, previa presentación de los documentos necesarios, y el nombre e
identificación de la persona natural o jurídica que requiere urbanizar o construir. Este
registro urbanístico estará vigente hasta que el interesado pida su cancelación, o siempre y
cuando no se decrete ésta por incumplimiento de deberes. Para lo anterior, el actor
interesado deberá presentar la solicitud, acompañada de declaración juramentada donde
conste nombre y apellidos, nacionalidad, domicilio y dirección, y prueba de la existencia y
representación legal en caso de ser personas jurídicas las interesadas. El anterior
procedimiento en Bogotá se adelanta ante la Secretaria de Control de Vivienda. Cabe
establecer, que dado el caso de que existan cambios en los datos presentados por el actor
urbanizador éste deberá comunicárselos al organismo de control dentro de los 20 días
hábiles siguientes a ese cambio. 27
Otro permiso que concierne a esta investigación es aquel permiso que se requiere cuando se
necesitan fondos económicos puesto que se está realizando algún tipo de asociación de
destechados. Esta recolección de dinero es una captación que debe realizarse con control.
Para captar, sin incurrir en un delito penal, se debe requerir un permiso conocido como
25 Ibídem.
26 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .383-397.
27 Ibídem.
9
“permiso de captación anticipada de dineros”, el cual ha sido diseñado para el sistema de
autogestión o participación comunitaria, conocido como el sistema financiero de economía
solidaria, en el que los afiliados participan de forma directa a través de aportes realizados
en dinero y en trabajo comunitario o de cualquier otra forma. 28
El anterior tiene dos modalidades. Por un lado está la autogestión por construcción
delegada, que resulta cuando la administración y el desarrollo de la obra no implican la
intervención de los afiliados en el trabajo comunitario de la obra. Por otro lado está la
autoconstrucción que ocurre cuando los asociados realizan contribuciones directas por
medio de su trabajo a la ejecución de la obra. Es así, como este permiso es de índole
económica ya que procura la reunión de fondos para la adquisición de predios que
posteriormente se urbanizarán. 29
La licencia, es la autorización central y básica a la hora de construir o urbanizar. A través
de ella la persona interesada en construir, lotear, o parcelar adquiere autorización del
Estado para hacerlo y recibe adicionalmente, los cánones dentro de los cuales ha de ejecutar
la labor. Se puede decir en este sentido, que si un urbanizador tiene la respectiva licencia y
cumple con lo que en ella se dispone, tiene un 95% de legalidad. Esto hace necesario y
mandatario tener una licencia antes de empezar la construcción de cualquier obra. 30
La licencia la otorga un curador urbano o la oficina de planeación en aquellos municipios
en los que no hay curadores. Las normas que regulan las licencias de urbanismo y
construcción son la Ley 388 de 1997 sobre la reforma urbana y su decreto reglamentario, el
1052 de 1998. La Ley 810 de 2003 hizo algunas modificaciones a la Ley 388. 31
El Decreto 1052 establece que la licencia es “el acto por el cual se autoriza, a solicitud del
interesado, la adecuación de terrenos o la realización de obras.” Sin embargo, se debe dejar
28 Ibídem.
29 Ibídem.
30 Ibídem.
31 Ibídem.
10
en claro que no es lo mismo una licencia de urbanismo que una licencia de construcción. La
licencia de urbanismo es aquella autorización para ejecutar en un predio la creación de
ciertos espacios abiertos públicos o privados y las respectivas obras de infraestructura que
permitan la construcción de un conjunto de edificaciones, acordes con el plan de
ordenamiento territorial del distrito o del municipio. De lo anterior, que el simple loteo
requiere de licencia, a pesar de ser un acto previo a las actuaciones urbanísticas. La licencia
de construcción, por su parte, es la autorización para desarrollar un predio con
construcciones, acordes con el plan de ordenamiento.32
Por otro lado está el permiso de ventas, el cual se otorga una vez el urbanizador cuenta con
el registro y los recursos económicos para llevar a cabo el proyecto. Sumado a esto
necesitará desarrollar otro tipo de actividades para consolidar su objetivo: adquirir el
terreno para hacerse propietario del predio, de manera que también requiriera el documento
que lo acreditará como propietario (certificado de libertad y tradición) y no la simple
escritura pública que nace de la compraventa. 33
Ya con el terreno, tendrá que buscar los servicios públicos domiciliarios para las futuras
viviendas, por lo que requerirá de una licencia de urbanismo o construcción. Así mismo, en
caso de tener un crédito hipotecario sobre el terreno se deberá lograr, que el acreedor
hipotecario otorgué un documento escrito en el que éste se compromete a liberar el lote o
las construcciones a medida que estas vayan siendo enajenadas con el pago proporcional de
la deuda. 34
Es así como para solicitar el permiso de venta el urbanizador ya debe contar con: el
registro, no tener obligaciones pendiente con las entidades de vigilancia de control e
inspección, el certificado de tradición y libertad del inmueble, modelos de contratos por
medio de los que va a enajenar los bienes, licencia de urbanismo, constancia de ingeniero
civil o arquitecto en donde se certifique que la urbanización se hizo según las licencias de
32 Ibídem.
33 Ibídem.
34 Ibídem.
11
acuerdo con criterios técnicos, planos aprobados por autoridades municipales, reglamento
de propiedad horizontal, avance de la obra en por lo menos un 10%, y por último, si el
inmueble está gravado con alguna hipoteca, una constancia escrita del acreedor hipotecario
en la cual se obligue a liberar los lotes. 35
Habiendo descrito los requisitos por medio de los que una urbanización es legal o se
legaliza, se considera pertinente establecer con brevedad que una invasión difiere de la
urbanización pirata, en la medida que esta figura era por ejemplo la utilizada por partidos
como la UP, los mismos urbanizadores piratas y otros actores políticos para movilizar a
grupos de persona e influenciarlos a “tomarse” la tierra. 36
Con respecto a las características jurídicas de las figuras en estudio se cree que en términos
generales ambas comparten su ilegalidad. Ilegalidad que puede emanar de dos fuentes: por
un lado de la violación de las leyes que regulan la transferencia del uso y propiedad de la
tierra, y por otro del incumplimiento derivado de la transgresión de normas urbanísticas.
3738
En 2009 la defensoría del pueblo publicó un informe ejecutivo que reveló que “la mitad de
Colombia tiene problemas de abastecimiento de agua potable” y que esto incluye a un 89%
de los municipios del país. Igualmente el anterior informe, también demostró que hay más
de 14 millones de habitantes en riesgo de escasez y 20 millones en situación de alta
vulnerabilidad de abastecimiento futuro. 39
40
Aproximadamente un 48% de los municipios
no cuentan con suministro de agua las 24 horas del día y 9 millones de personas no tienen
acceso a un sistema de acueducto y 13.5 millones a alcantarillado, dándose esta cobertura
35 Ibídem.
36 Ibídem.
37 Losada, Rodrigo and Hernando Gómez. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fundación para la educación superior y el
desarrollo.1976. 9-20
38 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 13-40.
39 Decimoséptimo informe del Defensor del pueblo al congreso de la república de Colombia, 2009. 40 Radio, Caracol. "La Mitad De Colombia Tiene Problemas De Abastecimiento De Agua Potable: Defensoría." Actualidad- Caracol
Radio. March 20, 2009. Accessed October 12, 2014. http://www.caracol.com.co/noticias/actualidad/la-mitad-de-colombia-tiene-
problemas-de-abastecimiento-de-agua-potable-defensoria/20090320/nota/781857.aspx.
12
en un 95% solo en 17 municipios del país. Sin embargo el informe también afirma que en el
sector urbano, ha existido un avance en cuanto a cobertura, de acueducto y alcantarillado, y
que la brecha de ambos servicios es del 11%. 41
Resulta importante hacer referencia en este punto a lo que se conoce como servicios
públicos y las normas de sanidad, partiendo de la base de que resulta ilegal que el
urbanizador no dote a la respectiva urbanización u obra con los servicios públicos
necesarios y que cumpla con las condiciones de sanidad óptimas para con cualquier tipo de
población.4243
Cuando escuchamos la expresión “servicios públicos” de inmediato lo asociamos con el
agua, la luz y el teléfono, y con sus respectivas tarifas. Empero hay que reconocer que los
servicios públicos son mucho más que eso.44
45
León Duguit, establece que los servicios
públicos son el fundamento del Estado; por lo que ideales como la justicia, la seguridad, la
administración, la educación, y la salud pasarían a formar parte del grupo. Duguit afirmaba
que el Estado no era un poder de mando o una soberanía, sino que más bien consistía en
una cooperación de servicios públicos organizados y controlados por los diferentes
gobernantes, quienes deberían de emplear todo su empeño para controlar el funcionamiento
óptimo de dichos servicios, puesto que estos componen un elemento del Estado. 464748
41 Decimoséptimo informe del Defensor del pueblo al congreso de la república de Colombia, 2009.
42 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321.
43 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
44 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 400-
450
45 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321. 46 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 400-
450
47 Duguit. “Manual de derecho consttucional”.pag.71-73
48 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321.
13
El pensador francés definió los servicios públicos como “toda actividad cuyo cumplimiento
debe ser regulado, asegurado y controlado por los gobernantes, porque el cumplimiento de
esta actividad es indispensable para la realización y el desenvolvimiento de la
interdependencia social, y porque, además, es de tal naturaleza que no puede ser
completamente asegurada sino media la intervención de la fuerza gobernante.”
495051Resultando así el servicio público en el fundamento y el límite a la vez del poder
gubernamental. 525354
Nuestra Constitución en su artículo 365 establece que los servicios públicos son inherentes
a la finalidad social del Estado y que por ende es deber de este último asegurar su
prestación eficiente a cada uno de los habitantes del territorio nacional.5556
No se debe dejar
de lado, que las necesidades públicas pueden ser de dos clases: esenciales y generales,
distinción necesaria para entender los servicios públicos de primer y segundo grado,
clasificación del profesor Ramírez Cardona, en su obra “Sistema de Hacienda
Pública”.5758
.59
Los servicios públicos de primer grado cubren las necesidades publicas
49 Duguit. “Manual de derecho consttucional”.pag.71-73
50 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 400-
450
51 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321.
52 Duguit. “Manual de derecho consttucional”.pag.71-73
53 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 400-
450
54Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321.
55 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 400-
450
56 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321.
57 Ramírez Cardona Alejandro.” Sistema de hacienda pública. Tercera edición, Bogotá: editorial Temis, 1986, pg33.
58 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 400-
450
14
esenciales que son las necesidades colectivas que ha asumido el Estado y de cuya
satisfacción no puede excluírsele a nadie, tanto a quien no puede como a quien no quiere
contribuir con su costo, ya que de ello depende directamente el control del orden social. 6061
Por su parte los servicios de segundo grado satisfacen necesidades públicas generales, que
son las necesidades colectivas asumidas por el Estado, de cuya satisfacción puede excluirse
a aquel que no cancele el costo del valor de producción. Muñoz hace referencia a los
servicios públicos de tercer grado, que se constituyen por aquellas necesidades que el
Estado decide satisfacer como si fuera un particular, por medio de las empresas industriales
y comerciales o las de economía mixta. 6263
Por lo general los servicios públicos de segundo grado, como son el agua, la luz y el
alcantarillado, conocidos como servicios públicos domiciliarios deben ser garantizados por
el urbanizador, de acuerdo con el contenido del artículo 10 de la Ley 66 de 1968, ya que
sería absurdo asumir que los municipios están en capacidad financiera de incurrir con este
gasto y haciéndolo sería de una manera u otra acolitar el capricho del urbanizador pirata de
promover asentamientos subnormales. La Corte Constitucional en la sentencia C 580-de
1992 recuerda que por regla general los servicios públicos son onerosos, ya que de ahí
surge la obligación para las personas y los ciudadanos de contribuir al financiamiento de los
gastos del Estado dentro de los principios de la equidad y la justica, si bien la Corte también
agrega que lo anterior no quiere decir que el propio Estado pueda abandonar a los más
pobres y lo cual de una u otra forma lo hace mediante el tarifario según estratos. 6465
59Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321.
60 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321.
61 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 400-
450
62 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321. 63 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 400-
450
64 Ibídem.
15
No se debe omitir, que la escasez de servicios público o la deficiencia en la presentación de
agua potable, alcantarillado, electricidad, gas, favorece ciertas condiciones para que
aparezcan diversas enfermedades y que surjan problemas de salud graves en los pobladores
de las urbanizaciones piratas. El hacinamiento en la vivienda resulta en un factor de riesgo
de transmisión de enfermedades. La Organización Mundial de la Salud ha reconocido que
la falta de infraestructura y de servicios convierte a los asentamientos urbanos en entornos
desfavorables para el desarrollo de la vida urbana, incrementando el índice de
vulnerabilidad de los pobres que viven en mala calidad de aire, con carencia de agua
potable y alcantarillado. 66
Otro caso común es que a falta de electricidad estas personas
utilizan madera, carbón o parafina para calentarse o cocinar lo que genera enfermedades
respiratorias agudas y que si contrastamos un poco según el informe de la agencia
ambiental surafricana supone en este país la principal causa de muerte.67
68
¿Por qué surgen estos asentamientos?
Crecimiento demográfico, pobreza y lucro
Bogotá crece raudamente. Según Jairo Morales este crecimiento es de 200.000 personas
anualmente personas. Esto se debe no solo a que la natalidad excede la mortalidad, sino
también a que esta ciudad recibe un flujo constante, de numerosos inmigrantes rurales u
originarios de poblaciones y ciudades cercanas. De esta manera, un crecimiento tan agudo
como el de Bogotá, hace que la demanda por la vivienda sea día a día más alta, colocando a
65 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321.
66 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
67 Informe de la agencia ambiental surafricana(2001), Human Settelments and Enviorment.
68 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
16
los migrantes en desventajas en términos de mercado habitacional, creándose así
circunstancias respaldas para que se desarrollen urbanizaciones piratas e invasiones. 69
Resulta difícil resumir a un número exacto las viviendas necesitadas en Bogotá. Sin
embargo, en 2010 Camacol estableció que existe un 35% más de hogares que están
buscando vivienda nueva para comprar. A pesar de esto, la oferta disminuyó un 8% con
respecto al promedio de la última década. Igualmente se estableció que en Bogotá y
Cundinamarca esta situación resulta preocupante si se tiene en cuenta que la vivienda
prioritaria es la que demanda la población más vulnerable y que representa
aproximadamente el 20% de la población de Bogotá y Cundinamarca.7071
Lo anterior refleja
la misma controversia que apunta a un fenómeno de escasez de vivienda grave. Si bien, se
debe rescatar que la construcción en la capital ha aumentado, esto igualmente va de la mano
con un aumento en los precios en las nuevas unidades de vivienda, razón por la que el
déficit de vivienda se acumula en los sectores más pobres de la población. 7273
Según el
informe de Camacol con respecto a los precios de vivienda en Bogotá el 27% de la
población busca inmuebles con un costo promedio de $36 millones de pesos, mientras que
un 48% se ubica en un rango de $36 millones a $70 millones de pesos. 7475
De esta forma, cuando una familia bogotana tiene ingresos bajos que por lo general son
inestables, la única alternativa viable para economizar el uso de sus recursos es adquirir un
lote en un barrio pirata. 767778
69 Losada, Rodrigo and Hernando Gómez. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fundación para la educación superior y el
desarrollo.1976. 9-25.
70 Informe Camacol 2010
71 "Hay Escasez De Vivienda Nueva En Bogotá Y Cundinamarca." Dinero- Empresas. November 19, 2010. Accessed October 19, 2014.
http://www.dinero.com/negocios/articulo/hay-escasez-vivienda-nueva-bogota-cundinamarca/107865.
72 Losada, Rodrigo and Hernando Gómez. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fundación para la educación superior y el
desarrollo.1976. 9-10.
73 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 13-40.
74 Hay Escasez De Vivienda Nueva En Bogotá Y Cundinamarca." Dinero- Empresas. November 19, 2010. Accessed October 19, 2014.
http://www.dinero.com/negocios/articulo/hay-escasez-vivienda-nueva-bogota-cundinamarca/107865.
75 Informe Camacol 2010
76 Ibídem.
77 Losada, Rodrigo and Hernando Gómez. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fundación para la educación superior y el
desarrollo.1976. 9-10
17
Como es obvio el problema de vivienda, no puede aislarse del nivel de ingresos de una
persona. Bogotá se ha caracterizado por ser una de las ciudades con baja distribución de
ingresos, gran parte de la población vive en condiciones de extrema pobreza, lo que se
traduce en que parte de la población no logra saciar sus necesidades básicas. 798081
Según
una encuesta de pobreza y calidad de vida realizada por el DANE y el DAPD en
colaboración con la UNICEF a finales de 1991, sobre una muestra de 10.994 hogares
bogotanos, el 15.1% de hogares bogotanos tienen al menos una necesidad básica
insatisfecha, y en tres de cada cien viviendas sus pobladores viven en miseria. Por
localidades se registró el mayor número de hogares pobres en Ciudad Bolívar, 40.7%, le
sigue San Cristóbal con 30.6%; Usme con 25.2%; Santafé 21.2%; Rafael Uribe, 20%;
Bosa, 19.6% y la Candelaria con el 18%. Según la misma encuesta, Ciudad Bolívar y San
Cristóbal registran los mayores indicies de miseria: 13% y 10.8%. 82
Es así como la posibilidad de tener una vivienda en propiedad, aunque sea informal, es una
forma de aminorar la pobreza, teniendo en cuenta que termina convirtiéndose en un activo
que la persona podría vender en el futuro, o en ocasiones cuando el predio permite a las
personas que viven en el desarrollar diferentes tipo de negocios, resultando así en que la
posesión de una vivienda permite de una manera u otra acumular activos económicos. 83
78 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
79 Ibídem.
80 Losada, Rodrigo and Hernando Gómez. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fundación para la educación superior y el
desarrollo.1976. 9-10
81 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 13-40.
82 Morales, Jairo. “Urbanizaciones piratas: la explotación de la miseria ”.Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II,1993.30-45.
83 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
18
A raíz de esto, la informalidad constituye el método de producción de vivienda que
predomina en los sectores de menores ingresos de Bogotá. 84
El desplazado, posible cliente del urbanizador
Bogotá es una de las megalópolis más espaciosas, pobladas y con más dificultades sociales
de Hispanoamérica, afectada por la inseguridad, la constante llegada de desplazados y de
gentes golpeadas por la violencia rural. Los esfuerzos que han hecho diversas
administraciones para mejorar la administración y legalizar una ciudad en la cual las
invasiones, urbanizaciones piratas y la improvisación rigieron el epileptoide crecimiento
urbano, han sido insuficientes para conseguir que impere la planificación. 85
El distrito
encontró la cifra de 17,128 edificaciones ilegales, en sectores como Ciudad Bolívar,
Rafael Uribe, Usme y Usaquén. 86
El crecimiento poblacional se ha traducido en un crecimiento urbanístico, no solo a raíz del
mismo, sino también por la migración campesina a la ciudad, la cual se da por diversas
razones: seguridad en casos de violencia, servicios públicos, acceso a educación,
posibilidad de un mejor salario, etc. El crecimiento urbanístico ha aumentado aún más
teniendo en cuenta los índices de violencia y pobreza de la metrópolis colombiana. Si bien
cuando se habla de violencia y pobreza en un contexto colombiano resulta inevitable obviar
su conexión con el conflicto armado. 87
Muchas personas llegan a la ciudad forzadas por presión guerrillera o paramilitar, claro está
que las condiciones en las que llegan son deplorables. Presentándose así, una oportunidad
84 Ibídem.
85 El nuevo Siglo. "El Desarrollo de Bogotá.”. http://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/12-2012-el-desarrollo-de-bogot%C3%A1.html
(accessed February 14, 2014).
86 Caracol. “ En Bogotá hay 17.128 construcciones ilegales”. http://www.caracol.com.co/noticias/bogota/en-bogota-hay-17128-
construcciones-ilegales/20130919/nota/1974521.aspx. (accessed February 14, 2014).
87 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .29-32.
19
de negocio para los urbanizadores piratas quienes ven en el desplazado un nuevo cliente. La
Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para Refugiados (ACNUR) en su
informe “Balance de la Política y Atención al Desplazamiento Forzado en Colombia”,
afirmó que diariamente en Colombia son víctimas de desplazamiento o expulsión por
violencia aproximadamente 531 personas. Resulta aún más preocupante que algunas ONG
afirman que son 936. 88
Así las cosas, en el país hay más de dos millones de desplazados, cubriendo la asistencia
estatal un 31%. Esto deja a un 69% de desplazados sin soluciones, opciones, o alternativas.
Este 69% a los ojos de los urbanizadores piratas son unas minas de oro, ya que ante el
desespero de no tener una casa, un lote a bajo precio, por más que su procedencia sea
dudable, resulta la mejor opción y hasta cierto punto un medio de supervivencia para la
población desplazada. 89
Capítulo II
Actores involucrados y su papel en la problemática
Características de los urbanizadores piratas
El urbanizador pirata es aquel que mediante la división de terrenos o el ajuste de estos, los
integra de una manera informal y disfuncional a la ciudad ya sea parcialmente o totalmente.
Dicha ejecución carece de planeación por lo que no existe servicio urbano apropiado para la
dignidad humana y la satisfacción de servicios básicos. 90
88 Ibídem.
89 Ibídem.
90 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .39-71.
20
El urbanizador pirata es un comerciante orientado hacia las ventas, “un equivocado de que
con la buena labia es factible situar en el mercado lo que sea, sin poner atención a las reales
necesidades del cliente”, 91
un embaucador que no satisface esas exigencias mínimas para la
vivienda digna de cualquier persona. Para el urbanizador pirata cualquier regulación
vigente no es más que un obstáculo derrumbable, con su dinero y con la corrupción. 9293
El urbanizador pirata encaja perfectamente en el personaje que Mauricio Villegas cataloga
como el vivo. El vivo, es aquel que siempre busca satisfacer su interés personal y para ello
acomoda los medios a los fines, para que le sirvan de la mejor manera que sea posible, sin
que ningún código moral o ley importe.94
La viveza es un comportamiento ambivalente. Por un lado, es motivo de elogio, debido a
que representa una capacidad para salir adelante en situaciones difíciles o espinosas; por
otro, el vivo es reprochable en la medida en que utiliza su viveza para “embaucar” o
engañar o sacar provecho del Estado o de alguien, un alguien que por lo general cumple.95
En América Latina y específicamente en Colombia, la diferencia entre los dos sentidos
expuestos se desvanece. En Colombia el vivo consigue más elogio que reproche por su
viveza, ya que el empeño en sobreponerse y ponerle el pecho a las dificultades es una
virtud, que, en la mente del individuo, justifica la trampa y el engaño. El vivo tiene
especialización en calcular, practica el arte de hacer cálculos estratégicos entre los riesgos
del incumplimiento de las reglas y los beneficios que resultan de incumplir. Por esto el
estudio de las mentalidades no es suficiente para predecir la manera como los
incumplidores se van a comportar. También es necesario ver el contexto en los cuales esos
sujetos diseñan esas estrategias. 96
91 Ibídem.
92 Ibídem.
93 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 13-40.
94 Villegas García Mauricio. Normas de Papel. Bogotá: Siglo del Hombre Editores y Dejusticia, 2009. 95 Ibídem.
96 Ibídem.
21
El urbanizador pirata es, sin lugar a dudas un vivo. Un vivo que invade o comercia predios
por la viveza, que calcula como hacerlo, que estima las consecuencias y utilidades de
negociar un terreno, que no lo hace por satisfacer al cliente sino por conveniencia, y
retribución unilateral. Está ahí porque haciendo poco gana un montón de dinero, se lava las
manos y le deja el problema al comprador y al municipio. Claro está que el urbanizador
pirata no vende cualquier predio, no lo haría porque es vivo, porque es que este personaje
tiene a millones de personas viviendo en condiciones aberrantes, escudado en que existió
una compraventa, así el titulo sea imperfecto. Para este vivo el derecho no es una norma
social, sino un elemento más de la aventura de vivir en sociedad. La multa, la cárcel, el
regaño, la expulsión para el urbanizador vivo, serían simplemente fatalidades del juego, no
castigos sociales. Pero es que en ultimas el urbanizador vivo es consciente de que es
improbable “que se lo pillen”, porque este actor descubrió el secreto de incumplir la norma
sin ser sancionado. Se camufla entre la pobreza, la miseria y la necesidad y cuando algo
sale mal para eso están la corrupción y el dinero.9798
Pero ¿cómo lo hacen?
El Urbanizador pirata es un vivo99
lleno de trampas jurídicas y políticas
La mayoría de colombianos sabemos quiénes son estos personajes sin embargo no se
conoce a fondo como hacen para llevar a cabo sus vivezas. Lo anterior lo logran mediante
de diferentes actitudes para eludir la ley.
La primera trampa es la “promesa de compraventa”. Los urbanizadores piratas realizan
ventas mediante esta figura. Estos vivos utilizan esta herramienta para engañar a los
compradores, ya que las promesas solo hacen nacer una obligación de hacer consistente en
97 Ibídem.
98 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .39-71.
99 Villegas García Mauricio. Normas de Papel. Bogotá: Siglo del Hombre Editores y Dejusticia, 2009.
22
la ejecución de un contrato prometido, pero no constituyen un acto jurídico que sirva para
transferir tenencia, posesión y mucho menos propiedad. De esta manera, la promesa de
venta, no es ni cerca, un sinónimo de venta. 100
Otra trampa bastante común se encuentra en la escritura pública. La compraventa de un
bien inmueble en Colombia debe elevarse a escritura pública, para procurar la existencia
del negocio. Sin embargo, la escritura de nada sirve si la tradición no es verdadera. Las
personas de escasos recursos, usualmente, poco conocen de leyes, quizás ni siquiera sepan
leer. Resulta entonces una escena en donde un urbanizador pirata le entrega una escritura
llena de declaraciones y testimonios, poderes, promesas de compraventa, una escritura que
tiene todo menos una compraventa al comprador, quien no hará más que entregarle aquello
pesos ahorrados durante años por un terreno que no pertenece al personaje. 101
La tercera trampa son los conocidos “amparos posesorios”. Consisten en documentos
resultantes de un proceso policivo en el cual se ampara al titular de un bien debido en
justicia.102
En Colombia existe la creencia que ante terceros solo se posee un derecho si se
tiene un documento como prueba. Sin embargo, los urbanizadores vivos, se aprovechan de
esta creencia y manipulan situaciones para conseguir estos documentos no siendo los
dueños legítimos del predio. La estrategia en resumidas cuentas funciona de la siguiente
manera: el urbanizador vivo (Z) le pide el favor a un conocido (X) que coloqué algún
objeto o elemento con cuya presencia puede inferirse que anhela adueñarse del mismo en
aquel predio que “supuestamente” pertenece al urbanizador (Z).Luego de esto, el
urbanizador vivo “ viendo perturbada la supuesta posesión” acude al inspector de policía
quien al hacer la visita afirma que (X) está intranquilizando la pacifica posesión del predio
que supuestamente le pertenece a (Z), entregándole al urbanizador un vivo un herramienta
buenísima para vender dicho predio, un amparo policivo.103
100 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 . 556-594.
101 Ibídem
102 "AMPARO A LA POSESION POLICIA NACIONAL." : AMPARO A LA POSESIÓN PROCESO POLICIAL. Accessed October 2,
2014. http://amparoalaposecionpolicianacional.blogspot.com/2011/10/amparo-la-posesion-proceso-policial.html
103 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 . 556-594.
23
La cuarta trampa es el negocio de las minas (piedras, canteras, y demás depósitos de
materiales de construcción de origen mineral), estas minas por lo general pertenecen al
estado con excepción de las privadas. Aunque a simple vista esta trampa no sea muy
evidente, la legislación minera es fuertemente conducida por los urbanizadores vivos para
usurpar el derecho a la propiedad de terceros. Lo anterior se visualiza en el siguiente caso:
un urbanizador vivo quiere negociar un terreno cuya procedencia es dudosa (un terreno
olvidado de carácter público). En este terreno hay algún tipo de depósito, de manera que
esto es una gran oportunidad para el urbanizador quien pide a la autoridad minera una
concesión para explotación. Lo que hace el urbanizador es tramitar ante el ministerio la
concesión y dice que desconoce quién es el dueño. De esta forma, como ya se dijo en este
caso, el urbanizador utiliza como documento de respaldo al momento de lotear el terreno el
titulo minero, que realmente no prueba la tenencia, posesión o propiedad. 104
La quinta trampa, es cuando los urbanizadores vivos se esconden detrás de sociedades, de
manera que sobre el papel figura una persona jurídica (sociedad X) y en realidad se esconde
una persona natural cometiendo ilegalidades (urbanizador vivo) quien realiza todo el
negocio. Esta trampa se encuentra conectada a la sexta, la cual hace referencia a las
donaciones. Los urbanizadores piratas normalmente no se muestran como vendedores
directos sino que poseen algún tipo de organización, la cual en los estatutos dice ser “sin
ánimo de lucro.” Es así como el urbanizador pirata se disfraza como donante por medio de
una organización. Así el simulado donatario (quien recibe la donación) es en efecto un
comprador que paga un precio. Este precio no se muestra en la escritura de la supuesta
donación, ya que aparentemente es una retribución que le da la organización sin ánimo de
lucro por haber pertenecido a esta y haber participado en eventos, etc. 105
Cabe establecer que las cuatro primeras trampas terminan siendo a su vez trampas políticas.
El Estado crea ciertas herramientas que por estar un poco mal diseñadas, permiten que se
den zonas de penumbra en las que los urbanizadores piratas actúan. Las notarías verifican y
104 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .556-594.
105 Ibídem.
24
otorgan escrituras públicas solo rectificando elementos formales, los policías otorgan
amparos policivos sin confirmar que se lo están entregando al dueño legítimo, las entidades
mineras otorgan concesiones de explotación sin rectificar quién es la persona que la está
solicitando y quién es el titular del predio y el ministerio no se da cuenta que le está
tramitando una concesión a una urbanizador pirata.106
El papel del Estado
Mortati estableció que el Estado es “"un ordenamiento jurídico para los fines generales que ejerce el
poder soberano en un territorio determinado, al que están subordinados necesariamente los sujetos
que pertenecen a él.”107
El Estado Colombiano, desde una mirada histórica y comparativa, es y ha sido un Estado
“pequeño, pobre y débil”. Sin embargo, la debilidad del Estado no se puede asumir como
un dato constante e inevitable de nuestra realidad. 108
Es claro, que el Estado es un actor importante en los procesos de urbanizaciones piratas,
siendo éste el ente general que de una manera u otra puede ejercer control de intervención o
de ausencia de esta para controlar los procesos de urbanizaciones piratas. Si bien, el control
urbanístico en Colombia tiene diferentes vertientes y cada una de ellas cumple con
diferentes objetivos que no se deben confundir. 109
Por un lado está el control administrativo, o el control que le corresponde a la
administración, o a aquellas personas u órganos del Estado que cumplen funciones de tipo
administrativo. Según Libardo Rodríguez “administrar consiste en tomar las medidas y
106 Ibídem. 107 "El Concepto De Estado." Consultado en :http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/concepto_estado.html.
108 Bejarano, Ana María. Segura, Renata. “El Fortalecimiento selectivo del Estado durante el Frente Nacional.”.Bogotá:
Controversia,1996. 219-225.
109 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321.
25
ejercer las acciones necesarias para manejar en la practica el Estado y lograr los fines por él
perseguidos, con fundamento en las reglas generales expedidas por el legislador”. 110
Este tipo de control, el cual corresponde a la rama ejecutiva se subdivide en dos categorías
las cuales Orlando Muñoz separa: en control negocial y control físico y policivo. 111
El control negocial hace referencia a aquellas labores de vigilancia e inspección que debe
desempeñar la administración ya sea del municipio o del distrito, frente a las actividades
relacionas con la adquisición de inmuebles de vivienda. Este control tiene un efecto directo
en los negocios que los urbanizadores piratas desarrollan. Este tipo de control lo tiene
oficialmente en Bogotá, la Alcaldía Distrital, por medio de la Subsecretaría de Control de
Vivienda y en el resto de municipios, el órgano designado para tal labor por el Consejo
Municipal. 112
El control negocial puede ser previo, concomitante o posterior. 113
El control negocial previo es aquel que se hace a través del registro urbanístico al cual en
principio debe someterse cualquier individuo que desee enajenar una vivienda. Esta
institución, tiene como función conocer a las personas naturales o jurídicas que deseen
entrar en el negocio urbanístico. Este registro busca “facilitar el conocimiento de la persona
con la cual los terceros van a contratar la adquisición de una vivienda”.114
El control negocial concominante es el que es ejercido a través de dos permisos. El permiso
de captación anticipada de dinero, y el permiso de ventas o anuncios, para el desarrollo de
planes y programas de vivienda adelantadas por Organizaciones Populares de Vivienda. El
control negocial concomitante busca sancionar al urbanizador cuando incumpla algunas de
110 Ibídem.
111 Ibídem. 112 Ibídem.
113 Ibídem.
114 Ibídem.
26
estas órdenes o requerimientos. Entre las sanciones, la multa es la menos grave. A esta le
sigue la toma de posesión y posterior a esto la orden de liquidación. 115
El control físico policivo, es la facultad que tienen el municipio o el distrito para intervenir
de manera directa en las diversas construcciones y urbanizaciones piratas. Éste se puede
ejecutar mediante multas, ordenes de suspensión y en casos graves se toman medidas de
demolición. 116
El control físico policivo de interés general se refiere a cuando actuaciones de
parcerlarizacion, urbanización, destrucción, o ampliación contravienen el POT (Plan de
Ordenamiento Territorial). Al responsable se le impondrán sanciones urbanísticas como la
demolición sin que esto lo excluya de la posibilidad de que sea sancionado por el control
negocial, el penal, y el civil. Este tipo de control busca beneficiar a la ciudad en general,
dar la oportunidad de que las comunidades puedan disfrutar de lugares organizados que se
acomoden a los planes urbanísticos diseñados. 117
Resulta pertinente aclarar que junto a la multa, el alcalde o el delegado pude ordenar
demolición, cuando se hagan ocupaciones, cerramientos, instalaciones, amueblamientos
etc. en parques verdes o demás bienes de uso público sin la licencia. En los otros casos lo
alcaldes deben tener en cuenta la intervención físico policiva y no pueden demoler en un
primer momento. 118
Un punto importante que se degenera de lo anterior, es que el urbanizador pirata que es
sancionado en ejercicio del control administrativo, no queda inhabilitado para ejercer el
negocio urbanizador, por lo que para éste será fácil volver a entrar en el negocio.119
115 Ibídem.
116 Ibídem. 117 Ibídem.
118 Ibídem.
119 Ibídem.
27
Es decir que, un urbanizador pirata que haya sido sancionado y el cual haya pagado todas
sus multas e impuestos, por ley no tiene prohibición para no volver a ejercer la labor
urbanística.120
Otro punto importante, es lo que Muñoz tilda como la “comunicabilidad de sanciones”. En
Colombia un urbanizador puede ser sancionado en Barranquilla, y ser legal en Cartagena.
La sanción que le es impuesta en un municipio no afecta las urbanizaciones que lleva en
otro. 121
Con respecto al control penal tenemos por un lado el delito de invasión de tierras o
edificaciones y el delito de urbanizador ilegal. 122
Con respecto al delito de invasión de tierras y edificaciones en 1997 la Corte Constitucional
en la Sentencia C-157 de 1997, Magistrado Ponente el Dr. José Gregorio Hernández
Galindo, reafirmo la EXEQUIBILIDAD del artículo 1 de la Ley 308 de 1996 mediante el
cual se modificó el delito de invasión de tierras o edificaciones. 123
La Corte argumentó, que el artículo impugnado, reforma y adiciona las disposiciones que
había consagrado al respecto el Código Penal y tiene por objeto la sanción de las conductas
consistentes en invadir edificaciones y tierras ajenas con el propósito de obtener para sí o
para otro un provecho ilícito. 124
En cuanto al contenido material de la norma la Corte considero que la disposición no
quebranta ningún principio ni precepto alguno de la Carta Política, en efecto el invasor
atento contra el derecho de propiedad el cual se encuentra reconocido en artículo 58 de esta,
120 Ibídem.
121 Ibídem. 122 Ibídem.
123 Corte Constitucional. Sentencia C-157 de 1997, Magistrado Ponente : Dr. José Gregorio Hernández Galindo
124 Corte Constitucional. Sentencia C-157 de 1997, Magistrado Ponente : Dr. José Gregorio Hernández Galindo
28
al actor irrumpir en tierras o edificaciones ajenas, haciendo imposible al propietario el goce
y uso del bien, la percepción de sus frutos y disposición.125
Empero, la Corte ha reiterado en varias de sus sentencias que el derecho de propiedad no es
absoluto y en la Constitución se consagran restricciones y limitaciones en cuya virtud,
sobre el interés particular del dueño prevalece el interés social. Adicionalmente, desde
1936 la Carta Política modifico el antiguo concepto de los derechos subjetivos- en especial
de dominio- acogiendo la teoría de su función social, que implica obligaciones. 126
Así las cosas, la Corte aclara que no se puede alegar la función social o las restricciones
constitucionales al derecho de propiedad como justificaciones para quebrantarlo de hecho,
o mediante la violencia o el uso de la fuerza física. En el delito de invasión de tierras o
inmuebles, la ilicitud, en los términos definidos por la disposición acusada, debe conducir
a la imposición de sanciones proporcionales a la agresión, indispensables para la efectiva
garantía que consagra el artículo 58 C.P. 127
Pero a pesar de lo mencionado, la Corte no ignoró que las invasiones en muchos casos
tienen por causa la extrema necesidad así como el estado de indigencia de algunos
invasores, elemento de naturaleza social que el estado colombiano debe atender evaluar y
ponderar. 128
En el plano de la aplicación de la disposición dilucida la Corte añadió que es imperativo
que en los procesos penales no se desconozcan los fenómenos sociales existentes ni las
circunstancias que en cada caso rodean al inculpado del delito en cuestión. “No es lo mismo
ni puede ser tratada igual la situación de la persona que se encuentra en estado de
necesidad impostergable, en especial cuando debe dar abrigo y protección a niños o a
personas de la tercera edad, que la de quien establece como negocio, para sí o para
125 Corte Constitucional. Sentencia C-157 de 1997, Magistrado Ponente : Dr. José Gregorio Hernández Galindo
126 Corte Constitucional. Sentencia C-157 de 1997, Magistrado Ponente : Dr. José Gregorio Hernández Galindo
127 Ibídem.
128 Ibídem.
29
otros.” Será así como para la Corte resulta definitiva la característica del tipo penal que
expresamente califica el hecho de la invasión refiriéndose al propósito de obtener el
provecho ilícito, pues ella elimina la posibilidad de aplicarlo para sancionar a quien obre
de buena fe. 129
Por otro lado La Corte afirmo, que al urbanizador ilegal no se le sanciona con el delito de
invasión ya que existe un tipo penal específico, tipificado en el artículo 381 del Código
penal denominado urbanización ilegal, este encuentra su fundamento en la necesidad de
protección de la comunidad, que puede ser afectada, por personas inescrupulosas que so
pretexto de adelantar programas de vivienda o construcción en poblados y ciudades,
recaudan, sin ningún control y de forma masivas, grandes sumas de dinero, generalmente
aportadas por personas de escasos recursos que pretender, de buena fe, solucionar así sus
necesidades de habitación. 130
Si bien lo anterior no es del todo cierto puesto que si se tiene en cuenta que el delito de
invasión de tierras y edificaciones busca sancionar a aquel sujeto activo que de mala fe
invade, y que muchos urbanizadores en ocasiones primero invaden y luego venden los lotes
invadidos, es claro que en la mayoría de los casos ambos delitos van de la mano y tiene una
finalidad común sancionar al vivo que se quiere aprovechar de situaciones adversas.131
Estado ausente y fatalismo inevitable132
Habiendo analizado todos los mecanismos de control administrativo y judicial que existen
para vigilar y prevenir las urbanizaciones piratas y las invasiones no sobra preguntarse ¿y a
qué se debe la ambigüedad de la acción del Estado?
129 Ibídem. 130 Corte Constitucional. Sentencia C-157 de 1997, Magistrado Ponente : Dr. José Gregorio Hernández Galindo
131 Villegas García Mauricio. Normas de Papel. Bogotá: Siglo del Hombre Editores y Dejusticia, 2009.
132 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
30
Para adentrarnos en lo anterior, la siguiente frase de Davis resulta más que apropiada.
“Pero cualquier trazado de un mapa del espacio urbano contemporáneo debe reconocer la
existencia de estas zonas oscuras, donde el imaginario social descarga sus fantasías.” 133
Las invasiones y las urbanizaciones piratas existen dentro del espacio urbano actual, y su
existencia debe reconocerse y debe reconocerse también que cada casa se encuentra
construida por ladrillos, necesidades, expectativas, sueños y fantasías de diferentes tipos de
actores. De manera que de la existencia de este fenómeno se genera un problema
embarazoso, y es que existe una causa o razón patológica en la sociedad actual que aplaude
la informalidad como la nueva forma de vivienda, o por lo menos que no hace nada al
respecto.134
135
Pero por otro lado, existe otro sector social marginalizado o desplazado que
tiene derecho natural a disponer de un mínimo de vivienda y que, al no tener los recursos
necesarios se ve en la necesidad de invadir un precio, o es víctima de un urbanizador
pirata.136137
Lo anterior se materializa, en la actitud misma de las personas que viven en zonas
regularizadas quienes se acostumbraron a las invasiones y a los barrios piratas. Pocos dicen
algo, y los que terminan notándolo no hacen nada, por su parte las autoridades estatales no
solo lo toleran, sino que terminan incentivando la conducta al fatalizar el fenómeno
lanzando la problemática al limbo de la desesperanza. 138
Hoy por hoy, “la informalidad” combate con en el plan de producción de vivienda
preponderante de la población pobre, en las zonas urbanas de nuestro país. Un Habitat
133 Davis, Mike. Control urbano : le ecología del miedo. Barcelona: Virus editorial, 2001.
134 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
135 Rico, Laura. Ciudad Informal. Bogotá: Universidad de los Andes- Colección estudios Cijus, 2009.9-26.
136 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
137 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .
138 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
31
define un asentamiento informal de la siguiente manera “una vivienda informal (tugurio) se
define como un grupo de individuos que vive bajo el mismo techo y carece de una o más de
las siguientes condiciones: acceso a agua potable; acceso a servicios de alcantarillado;
suficiente área habitable; calidad estructural y durabilidad de la vivienda y seguridad de la
posesión.” 139
Mauricio Rengifo y Juan Felipe Pinilla puntualizan que la vivienda informal, se considera
un fenómeno social marginal en un triple sentido: afecta a la colectividad marginada, se
produce en los márgenes de la sociedad y en condiciones de ilegalidad la mayoría de las
veces y su importancia para las políticas de vivienda ha sido tradicionalmente marginal.
Agregan, que desde el punto de vista jurídico la expresión “vivienda informal” produce
incomprensión, puesto que el funcionario promedio parte del concepto de ilegalidad
fundamentalmente, en la medida que el funcionario lo que percibe y ve en una vivienda
informal es la existencia de barrios ilegales. Si bien, en el mundo y en los países en vías de
desarrollo las cosas se ven con otros anteojos, debido al alto porcentaje de la población que
vive en estos barrios informales. A diario, nuevas familias en cualquier ciudad de nuestro
país levantan nuevas viviendas ilegales. Por ejemplo, en Ciudad Bolívar un barrio de
Bogotá, una metrópolis que tiene aproximadamente ocho mil habitantes, se levantan en
promedio 10 viviendas de tipo ilegal a diario. 140
La población que vive en zonas regularizadas se ha acostumbrado a la existencia de estas
invasiones y barrios piratas, por lo que presta poca atención al asunto. Las autoridades
toleran el fenómeno, por incapacidad decidida o aceptación de ese estado de cosas, debido a
la vulnerabilidad de las condiciones sociales de muchos de los invasores. En ocasiones, lo
fomentan, al permitir la urbanización irregular de predios urbanos y construir a cargo del
contribuyente las diferentes redes que prestan servicios públicos que deberían haber pagado
los promotores y dueños del predio. Por lo que existe en Colombia una normalidad atada a
139 Ibídem.
140 Ibídem.
32
la vivienda informal, puesto que la mentalidad de las personas de escasos recursos vende el
siguiente ideal “vivienda informal o ausencia de vivienda”. 141
Esta aceptación de las invasiones de tierras y de las urbanizaciones piratas, esta visión de
que la vivienda informal es algo normal de la ciudad y por ende una forma de vida, olvida
que la vivienda informal, normalmente, es una grafía de producción de miseria, con niveles
de salud precarios, poca educación, alta delincuencia y que de ella en ocasiones
catastróficas pueden resultar muertes.142
En Colombia durante las lluvias de diciembre de 2010 y enero de 2010, varias viviendas
informales se construyen cerca de cauces de agua, las inundaciones afectaron a dos
millones de personas y 300.000 perdieron su hogar. Se requirió una inversión de 7.000
millones de dólares para atender la emergencia que afecto a 28 de 32 departamentos. Como
es lógico, las inundaciones y los deslizamientos afectan de modo más grave, a las
invasiones o viviendas informales.143
Dicho esto resulta pertinente, hacer la siguiente pregunta ¿A qué se debe que nos
encontremos frente un estado ausente que pierde de vista la importancia de combatir la
informalidad de la vivienda y fomenta de antemano un fatalismo inevitable? 144
En teoría, para garantizar el mínimo de sus obligaciones, el estado establece un tipo de
sistematización, crea normas, acorde con un sinfín de principios constitucionales que en
últimas provienen de una moral generalizada y aceptada. De esto, se deriva la importancia
de la seguridad jurídica, un estado de derecho en nuestro caso “social de derecho” sin las
exigencias de cumplimiento de la norma resulta lamentable y peligroso, debido a que es un
estado que no prevé un futuro posible, no hay previsibilidad, faltan certidumbres, terminan
habiendo más recelos que riesgos, más silencio que cambio y más aplazamiento que
141 Ibídem.
142 Ibídem.
143 Ibídem.
144 Ibídem.
33
impulso. Entre la necesidad de algunos invasores, la viveza de los urbanizadores piratas y
las respuestas que deben dar nuestros representantes, no hay mucho. 145146
Sin embargo, a
pesar de esto no se debe dejar de lado el Plan de Vivienda del actual presidente Juan
Manuel Santos el cual se analizará con mayor detalle más adelante.
La administración ha legitimado el fenómeno, ha creado una conducta uniforme
haciéndole entender al invasor que su conducta es tolerada y que la de urbanizador es
manejable. Lo preocupante entonces, no es que el estado sea consciente de que una porción
de la población no tiene vivienda. Lo que inquieta son los resultados directos que surgen de
la forma en la que el estado se ha aproximado al problema. Por un lado, existe una creencia
por parte de la administración y los ciudadanos que la solución al problema de vivienda, es
permitir la vivienda informal o por lo menos no hacer nada al respecto. Por otro, la
administración termina permitiendo que no se aplique un delito penal vigente a personas
que evidentemente lo comenten, por flojera o dejadez, ya que encontrar al vivo resulta
complicado. 147148
Napier149
agrupa en tres categorías las justificaciones en pro de la informalidad, por un lado
están los argumentos de justicia social, en la medida en que los regímenes constitucionales
democráticos reconocen el derecho a la vivienda, el derecho a la propiedad, a la vida digna,
por lo que todo ciudadano deberá tener suelo necesario para contar con una vivienda.
Cuando los mercados del suelo no se encuentran capacitados para proporcionar a una parte
de la población el suelo necesario para tener una vivienda, entonces existe una razón ética
145 Ibídem.
146 Editorial desafío. “El estado ausente”: file:///C:/Users/hp/Desktop/editorial19.pdf. ( Accessed : March 19 2014) 147 Editorial desafío. “El estado ausente”: file:///C:/Users/hp/Desktop/editorial19.pdf. ( Accessed : March 19 2014)
148 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
149 Ibídem.
34
de reconocer la legitimidad de los mercados paralelos, ilegales o irregulares, si no se quiere
conmemorar la inequidad. 150
Por otro, están los argumentos de la mitigación de la pobreza, la simple posibilidad de
tener acceso a una vivienda en propiedad, así sea informal, es una manera de mitigar la
pobreza, ya sea porque constituye un activo que se podría vender en futuras ocasiones o
porque permite desarrollar pequeñas actividades empresariales. 151
Por último, están los argumentos de la eficiencia urbanística, definida como la posibilidad
de que los pobres estén cerca al núcleo urbano y sus viviendas estén en terrenos
relativamente bien situados. 152
Coincido con Rengifo y Pinilla, en que los argumentos expuestos no deberán tomarse como
una justificación primordial de la producción de vivienda mediante la informalidad. 153
Si bien, en el contexto colombiano existen otros factores de tipo político que fomentan los
barrios piratas y que esconden intereses particulares de personas y o grupos y o movientes
con poder. Los intereses de los políticos, y los de los grupos al margen de la ley. 154
Capítulo III
La urbanización pirata y los intereses de los políticos
Como dijo la silla vacía “los políticos han convertido las urbanizaciones piratas en un botín
para elegirse.”155
Sin embargo existe un fenómeno bastante colombiano conocido como el
150 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
151 Ibídem.
152 Ibídem.
153 Ibídem.
154 Ibídem.
35
clientelismo, el cual es como un fantasma “a primera vista es invisible pero se supone que
está presente en todos lados.”156
Según Schroter el clientelismo “denota un intercambio de bienes y servicios de apoyo
político y votos”. 157
Cacigali establece una categoría analítica para la investigación de
relaciones informales de poder, las cuales sirven para el intercambio mutuo de servicios y o
bienes entre dos personas o grupos socialmente desiguales. Se trata de una relación en la
que una persona poderosa (patrón) pone su influencia y medio para proteger a una persona
menos poderosa (el cliente) quien le ofrece algún tipo de respaldo al patrón. Lo que resulta
en dos actores que disponen de recursos diferentes que utilizan para favorecerse
mutuamente. 158
Cabe añadir, que la asimetría social entre ambos actores se debe a que el patrón tiene mayor
acceso a recursos, por lo que en muchas ocasiones los clientes son vistos como víctimas de
uso del patrón. 159
De lo anterior se apunta entonces que el clientelismo resulta de una interacción entre patrón
y cliente, interacción en la que hay un intercambio de intereses, intercambio del cual habrá
un favorecimiento mutuo.
Dicho esto, los procesos de urbanizaciones piratas no son la excepción al fenómeno y las
alianzas entre políticos y urbanizadores piratas o políticos que a su vez son urbanizadores
piratas se presencian desde hace muchísimos años. 160
155 Arenas, Natalia. "Http://lasillavacia.com/historia/ciudadela-la-bendicion-48249." La Silla Vacia. July 30, 2014. Accessed October 2,
2014. http://lasillavacia.com/historia/ciudadela-la-bendicion-48249.
156 Schroter, Barbara. "Clientelismo Político: ¿ Existe El Fantasma Y Como Se Viste?" January 1, 2010. Accessed October 1, 2014.
http://www.ejournal.unam.mx/rms/2010-1/RMS010000105.pdf.
157 Ibídem.
158 Ibídem.
159 Ibídem.
160 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .
36
Un poco de historia sobre la relación entre el clientelismo y los urbanizadores piratas.
Rafael Forero Fetecua
Héroe para pocos, villano para la mayoría si bien si algo es cierto es que sus 57 años de
vida pueden ser una herramienta para lograr comprender el problema de la extensión de la
ciudad, y la falta de salidas eficaces, verdaderamente útiles y adecuadas para un futuro
urbano óptimo, así como la interacción patrono (político) y cliente (comprador) bajo el
contexto de las urbanizaciones piratas. 161162163
Rafael Forero Fetecua era un ex senador del partido liberal y ex concejal del distrito quien
se vio inmerso en procesos de urbanizaciones piratas. La historia de Fetecua o más bien un
capítulo de su vida y lo ocurrido en el barrio de la Meca, ejemplifica el clientelismo en la
vida cotidiana. 164165
La Meca es un barrio con la población de una ciudad intermedia y es el resultado del
proceso de urbanización pirata que inicio aproximadamente en los 80 cuando un grupo de
personas conocidos como “los 41 socios” empezaron a lotear el predio sin que aun hoy en
día se conozca quien es el propietario legitimo del mismo.166
Los primero inquilinos de La Meca eras personas de barrios populares, que vieron en esta
urbanización pirata una posibilidad de volverse propietarios. 167
161 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .2-15.
162 Schroter, Barbara. "Clientelismo Político: ¿ Existe El Fantasma Y Como Se Viste?" January 1, 2010. Accessed October 1, 2014.
http://www.ejournal.unam.mx/rms/2010-1/RMS010000105.pdf.
163 Gutierrez Sanín, Francisco. "Clientelimso Y Participación." Accessed September 30, 2014.
http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observatorio/documentos/investigaciones/politica/anexoD.pdf.
164 Ibídem.
165 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .2-15.
166 Gutierrez Sanín, Francisco. "Clientelimso Y Participación." Accessed September 30, 2014.
http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observatorio/documentos/investigaciones/politica/anexoD.pdf.
167 Ibídem.
37
Así bien, como se sabe con la compra de lotes y el proceso de ocupación y poblamiento era
de esperarse que aparecieran formas de acción colectiva, fundamentalmente para vigilancia,
adquisición de agua, y acceso al barrio. Esto se manejó como en cualquier barrio pirata
primero por lo que ellos llaman “comités de cuadras” y finalmente luego de varias figuras
resultaron las juntas de acción comunal. Fue así cuando don Evelio (presidente de la Junta)
conoció a Forero Fetecua, quien cada vez estaba más desencantado con el partido liberal.
Esto ocurrió en 1983 y fue entonces cuando Evelio y los presidentes de las juntas de acción
comunal acordaron con Fetecua lo que se conoce como una relación de reciprocidad:
Fetecua proporcionada lo necesario para que el barrio pudiera iniciar un proceso de
consolidación y los presidentes de las juntas comunales se comprometían a trabajar con él y
le garantizaban el apoyo electoral a él y a sus políticos aleados168
Los líderes de las juntas de acción comunal le propusieron a Fetecua conformar un
movimiento político liderado por él. Fetecua aunque escéptico a la idea cedió y en la
primera reunión sorpresivamente asistieron aproximadamente 30.000, el “Rafaelismo”
estaba por todos lados, ante este éxito Forero Fetecua decidió darle un nombre al
movimiento político “Movimiento de Integración Popular”. Fue así como empezó la
alianza, si Forero mandaba transporte para apoyar a su gente, ellos también se la jugaban
por su patrón. 169
Cuando Forero Fetecua se lanzó al concejo con 36.800 votos, más de 7 mil votos provenían
de Ciudad Bolívar. De manera que el apoyo electoral recibido por Fetecua en la Meca fue
un intercambio que sus clientes le dieron gracias al servicio que “don Rafael les presto”. 170
Fue así como Forero intercambiaba becas, asistencia médica, depósitos materiales de
construcción, mercados entre otros a cambio de apoyo político por parte de los habitantes
de la Meca. Sin embargo, el bien más apetecido y eficaz para ganar votos, era la tierra, por
lo que en poco Forero iniciaría una nueva urbanización pirata “La Ciudadela”. De esta
168 Ibídem.
169 Ibídem.
170 Ibídem.
38
forma, fue como Forero Fetecua dio un salto de ser un político que cambia votos por
servicios, a un urbanizador pirata.171
Mariano Enrique Porras
En 1990 Mariano Enrique Porras llego a la Cámara de Representantes, ofreciendo un sinfín
de soluciones al problema de vivienda de familias pobres en Bogotá. Luego de esto salto al
Senado, y para entonces prometió hacer entrega de “diez mil viviendas a igual número de
beneficiarios a través del sistema de autogestión comunitaria.” Mariano Enrique Porras no
fue electo al Congreso, lo que le complico sus programas y planes de viviendas.172
Porras era dirigente del movimiento político Unión Nacional Independiente y Renovadora
(UNIR) y para desarrollar este proyecto creo la sociedad Vivienda Social Limitada, cuyo
objeto era afiliar a las personas interesadas en adquirir las repares de viviendas que ellos
promocionaban, así como para el recaudo de aportes que suministraban los afiliados, para
la consecución del terreno en donde se construían las unidades de vivienda.173
Porras no pudo materializar sus planes y las personas que ya habían invertido para obtener
vivienda empezaron a quejarse y reclamaron que les reintegrarán su dinero. 174
Sin embargo, el proceso penal que le iniciaron a porras por el delito de urbanización ilegal
demoro para iniciarse muchísimo tiempo. Lo que hizo que de esta ineficiencia estatal
cientos de afectados con los programas estadios de porras llevaran más de 10 años a la
espera de una respuesta. La odisea de Porras involucro al entonces alcalde Antanas
Mockus, el proyecto Unir II se otorgó con licencia de urbanismo. 175
171 Ibídem. 172 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .2-15.
173 Ibídem.
174 Ibídem.
175 Ibídem.
39
Porras a través de su empresa Orion Viscol Ltda. Recogió millonarias sumas de dinero por
este proyecto y además exigió votos para su campaña política al concejo. 176
Capítulo IV
¿Problema sin solución?
Posibles soluciones a la problemática
Si bien es claro, que existen soluciones de naturaleza demográfica, cultural, sociológica,
económica, arquitectónicas, esta investigación busca centrarse en programas y políticas que
han tomado nuestros gobernantes frente a la problemática.
Rengifo y Pinilla enumeran razones por las que consideran que el estado debería tener
políticas más firmes que velen por combatir la informalidad y por la producción de
vivienda. Estos establecen que desde el punto de vista práctico, lo que se necesita para
zanjar la producción de informalidad son mejores políticas de vivienda, un mercado de
suelo que sea más eficiente, autoridades más competentes en materia urbanística, un mayor
control y una reasignación del uso de los recursos disponibles. Estos desenmarañan como el
problema práctico de los asentamientos de vivienda informales ya existentes parece mucho
mayor, por lo que no parece viable sencillamente reubicar a los que habitan en estas
invasiones o reconstruir los barrios de manera que estos se ajusten a normas de urbanismo
moderno. 177
Los autores establecen que lo que predomina, es la indiferencia frente al fenómeno, como
demuestran los escasos programas de regularización.178
“La acción que se necesita es
176 Ibídem. 177 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
178 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
40
claramente paliativa, y las políticas de regularización y mejora son a todas luces a una
opción mucho más viable.”179
Instituyen que desde el punto de vista moral, la informalidad futura será igual o peor que la
pasada, pero que existe un componente que las diferencia: “la conducta idealmente más
favorable a los pobres es evitar que en el futuro se sigan produciendo viviendas en
asentamientos que condicionan sus oportunidades futuras y perpetúan la desigualdad, y
proporcionarles alternativas de vivienda y medios de vida, tal vez en lugares distintos de las
grandes metrópolis.” La anterior tarea claramente no es fácil, pero realizable afirman los
autores. 180
Así pues, la inacción del gobierno con respecto al problema de las invasiones, no solo
genera un problema en materia de derecho, también genera una desanimo por parte de las
personas que viven en la invasión. Terminan estos creyendo que su mejor opción es vivir de
la manera en que viven, conformándose con una vida que resulta diferente a la que promete
la Constitución. De modo similar, dentro de la misma administración termina habiendo un
aire de falta de esperanza con respecto a la circunstancia, lo que es destructivo para las
instituciones democráticas. 181182
Si bien, ya que se está analizando el fenómeno de urbanismo pirata en Colombia resulta
apropiado también, tener en cuenta aquellas soluciones transitorias que no se han quedado
en papel. Por un lado encontramos “Metrovivienda” y por otro “peso- vivienda.”183
179 Ibídem.
180 Ibídem.
181181 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
182 Editorial desafío. “El estado ausente”: file:///C:/Users/hp/Desktop/editorial19.pdf. ( Accessed : March 19 2014)
183 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .29-32.
41
Metrovivienda
Esta empresa fue uno de los legados provechosos que dejo Enrique Peñaloza, tanto el cómo
su equipo de trabajo eran conocedores de la situación crítica de vivienda por la cual
atravesaba y atraviesa Bogotá. Así y a la luz del fenómeno de la ilegalidad en la vivienda
que se estaba presenciado concluyeron que lo que se necesitaba era lograr la construcción
legal. De manera que se requería una empresa distrital o municipal la cual comprara las
tierras a bajo costo, utilizando los mecanismos legales. Luego de esto, el distrito comenzaba
a realizar las respectivas obras de urbanismo, y posterior a esto se construían las casas y los
apartamentos, y a pesar de que comercialmente tuvieran un valor mayor al que podrían
tener sin las obras, el distrito ofrecería las mencionadas manzanas a precio bruto, a diversas
organizaciones populares, y no gubernamentales o a constructoras en general, a un precio
razonable, bajo acuerdo que las unidades habitacionales que resultaran de ahí no se
vendieran a un precio superior a 9 mil dólares, para que de esta forma una familia humilde
tuviese la opción de adquirir el inmueble. En otras palabras, la intención de metrovivienda
fue hacer las cosas al derecho y no al revés. 184
Metrovivenda no regalaba casas a las personas de escasos recursos, sino que buscaba más
bien incluir a la comunidad, a los hogares pobres y al sector privado y guiarlos en un
mismo sentido. Los urbanizadores piratas, primero venden el pedazo o predio en donde su
cliente construye su casa, y después, y luego los clientes se unen por años para lograr
conseguir las obras de urbanismo. La idea de Metrovivienda era a la inversa, hacer las
obras de urbanismo primero, y construir luego. 185
Las cifras de años atrás como las cifras de hoy prueban un mismo hecho: la gente pobre
puede y tiene ganas de adquirir vivienda ( esto si se tiene en cuenta la cantidad de personas
que viven en arriendo y el precio que pagan por canon mensual), solo que el mercado
habitacional les pone una barrera difícil de derrumbar. Metrovivienda es una prueba de una
184 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .695-699
185 Ibídem.
42
intervención estatal que permitió descubrir como establece Muñoz “que los pobres no
necesitan limosnas, sino simplemente, una oportunidad.”186
.
Juan Manuel Santos y la Política de Vivienda
El presidente de Colombia, Juan Manuel Santos se dio a conocer entre la población por su
iniciativa para construir 100.000 viviendas que estuvieran totalmente subsidiadas con el
objetivo de atender la necesidad habitacional de hogares en situaciones de extrema
necesidad, pobreza y vulnerabilidad. 187
Es así como en 2012 el presidente Santos se
comprometió a entregar en los dos años posteriores 100.000 viviendas gratis sin necesidad
de créditos bancarios. Esta política de vivienda popular se encontró inspirada en modelos
exitosos probados con anterioridad en Brasil, Chile y México.188189
Según lo dicho por el presidente, la decisión de ofrecer vivienda gratuita se fundamenta en
la premisa de que los subsidios son la única fuente con la que estos hogares contrarían para
adquirir una vivienda, puesto que en la actualidad no son sujetos de crédito ni cuentan con
posibilidad de ahorro.190
Según la encuesta de calidad de vida del DANE 2010, en Colombia hay 9.7 millones de
hogares que devengan hasta 4 salarios mínimos y de estos 4.4 millones de hogares tendría
acceso a crédito debido a que sus ingresos mensuales superan 1,5 salarios mínimos. En el
pasado existían subsidios a la tasa de interés el nivel de ingresos mensuales mínimos
requeridos para solicitar un crédito de vivienda era de dos salarios mínimos. El subsidio
186 Ibidem. 187 Cámara Colombiana De La Construcción, Camacol. "La Política De Vivienda: Estrategia Social Y Económica." Camacol Camara
Colombiana De La Construcción. Accessed October 24, 2014. http://camacol.co/noticias/la-política-de-vivienda-estrategia-social-y-
económica.
188 Ibidem.
189 "¿En Qué Consiste El Plan De Vivienda Gratis?" Semana - Nación. April 23, 2012. Accessed October 16, 2014.
http://www.semana.com/nacion/articulo/en-que-consiste-plan-vivienda-gratis/256921-3.
190 Cámara Colombiana De La Construcción, Camacol. "La Política De Vivienda: Estrategia Social Y Económica." Camacol Camara
Colombiana De La Construcción. Accessed October 24, 2014. http://camacol.co/noticias/la-política-de-vivienda-estrategia-social-y-
económica.
43
permitió que más de medio millón de hogares se volvieran sujetos de crédito sumándose al
grupo de población que logra el cierre financiero y cuya dinámica ha dado pie para el
avance del tren de vivienda. 191
Del anterior calculo restan 5.3 millones de hogares en los que no opera el modelo de cierre
financiero por lo que la única fuente disponible de recursos para lograr que estos hogares
accedieran a una vivienda sería el subsidio familiar de vivienda. Es a esta población a la
que le apunta el programa del presidente. 192
Dicho lo anterior, en la política de vivienda popular no se exige crédito bancario para
acceder a un subsidio de vivienda. Lo que el gobierno hace es que le entrega a esta
población subsidios que cubran el valor total de las viviendas. Del anterior proyecto, en sus
inicios se estimó que se favorecerían aproximadamente 21 millones de colombianos que
devengan salario mínimo y que jamás habrían podido hacer un ahorro programado o
suscribir un crédito hipotecario. Los beneficiados solo deberán de cumplir con los
programas del gobierno en materia de formalización. 193
Igualmente, el programa da prioridad a las familias que hacen parte de la Red Unidos y a
los sectores más vulnerables. Por lo que los colombianos del Sisben uno, las mujeres
cabeza de familiar y la población de tercera edad tienen cierta prioridad. Del mismo modo
se estimó que un porcentaje mínimo de las viviendas de cada proyecto deberán estar
encontrarse destinadas a las familias afectadas por desastres naturales como la temporada
de lluvias, o a las poblaciones que habiten en zonas de alto riesgo. 194
Con su reelección el presidente prometió 1,2 millones de viviendas. Aclaró que se inició
con la construcción de 900.000 viviendas en este cuaternario lo cual representa tres veces
más que lo que se evidencio en el cuaternario anterior y que de ahora en adelante se busca
191 Ibídem. 192 Ibídem.
193 "¿En Qué Consiste El Plan De Vivienda Gratis?" Semana - Nación. April 23, 2012. Accessed October 16, 2014.
http://www.semana.com/nacion/articulo/en-que-consiste-plan-vivienda-gratis/256921-3.
194 Ibídem.
44
la construcción de 1,200.000 viviendas. Lo que significa en palabras del presidente Santos
que el número de familias que recibirán casas gratis “aumentará a 300 mil”. A esta
propuesta el presidente le agrego el programa de Vivienda de Interés Prioritario ( VIPA),
que ya se encuentra activo y con el cual se ofrecen aproximadamente 86.000 unidades a
aquellos que obtengan ingresos de entre uno y dos salarios mínimos. Por otra parte, la
oferta rural, a las 100.000 que están en marcha actualmente agregaría otras 200 mil con el
apoyo del Banco Agrario. No se debe dejar por fuera que dentro de la agenda presidencial
también se encuentra el arriendo con opción de compra, el mejoramiento de los barrios y la
gestión para concretar el subsidio a la tasa de interés. 195
Dicho lo anterior los puntos claves de la propuesta del actual mandatario Juan Manuel
Santos para el sector vivienda en el próximo cuaternario serán: 1) continuar con el proyecto
de construcción de vivienda para población necesitada, se construirán 1,2 millones de
viviendas nuevas para de esta forma avanzar hacia una mayor habilitación del suelo
urbanizable. 2) incrementar el programa de vivienda gratuita para la población vulnerable,
ubicando las viviendas en urbanizaciones que cuenten con sistemas educativos diferentes
(escuelas y guarderías) y con puntos de salud. 3) fomentar la vivienda propia por medio del
arriendo sin cuota inicial a través de la modificación de la ley de arrendamiento y abrir la
posibilidad del uso del subsidio familiar de vivienda en el pago de parte del canon. 4)
Aumentar los subsidios familiares a aquellas familias que tengan ingresos entre 1 y 3
salarios mínimos, continuando con el programa de Vivienda de Interés prioritario para
Ahorradores (VIPA) el cual busca el ahorro, el subsidio y el crédito. 5) entregar 100 mil
subsidios a la tasa de interés para favorecer a toda la clase media. 6) para brindar mejores
oportunidades de calidad de vida a la población desplazada, se suministraran las
condiciones necesarias para efectuar el retorno de estas personas a zonas rurales, por lo que
se construirán cerca de 200 mil viviendas rurales. 7) titularización de 200 mil viviendas de
interés social, lo que facilitará a los beneficiarios el acceso a créditos y apalancamiento
financiero. 8) mejora de barrios para 250 mil familias, dotando estos sectores con colegio,
áreas recreacionales, andenes, y saneamiento básico así como situaciones de movilidad
195 "Http://www.portafolio.co/economia/promesas-vivienda-juan-manuel-santos." Portafolio- Revista. May 12, 2014. Accessed October
15, 2014. http://www.portafolio.co/economia/promesas-vivienda-juan-manuel-santos.
45
adecuadas para los habitantes. 9) realización de 4 planes de acciones que ya se encuentran
formulados en Barranquilla, Pereira, Bucaramanga, y Manizales, con los que se busca
reducir la inequidad y la pobreza y generar oportunidades a largo plazo, dándole prioridad a
la redensificacion de las ciudades. 10) generar cerca de 15 billones de pesos con la paz, y
dedicar parte de este dividendo a financiar la vivienda para sectores vulnerables del país.196
Existen fuertes críticas e interrogantes frente al plan de vivienda del presidente que giran en
torno a la típica idea económica que se encuentra deformada por fines políticos.197
Sin
embargo, esta problemática no es el foco de esta investigación, lo que cabe preguntarse
aquí es si ¿el plan de vivienda gratis y las diversas policitas de vivienda del actual
presidente Juan Manuel Santos velan por combatir la informalidad y podrían considerarse
como el primer ladrillo en un largo camino por construir?
Creo que no es cuestión de opiniones o perspectivas sino que son los hechos mismos los
que comprueban que los programas y políticas de vivienda del presidente Juan Manuel
Santos en principio son una buena forma de manejar la problemática de la vivienda que
caracteriza a la capital. Podría decirse entonces que el Estado está empezando a combatir la
informalidad a través de estas políticas las cuales procuran la producción de vivienda desde
diferentes ámbitos. Las políticas y los proyectos mencionados desde el punto de vista
práctico es lo que necesita el país en principio para lograr zanjar la producción de
informalidad, para lograr que el mercado del suelo sea más eficiente, para que en materia
urbanística las autoridades empiecen a ser más diligentes, y para aproximarnos a una nueva
forma de reasignar los recursos disponibles. Teniendo en cuenta que los planes del actual
presidente no buscan únicamente reubicar a los invasores y reconstruir los barrios para que
se ajusten a las normas urbanísticas. Con esta nueva visión de aproximarnos al problema y
196 "Presidente Santos Presentó Su Propuesta De Vivienda Para El Próximo Cuatrenio." El País, Elecciones Presidenciales De 2014. May
12, 2014. Accessed October 17, 2014. http://www.elpais.com.co/elpais/economia/noticias/presidente-juan-manuel-santos-presento-su-
propuesta-vivienda-para-proximo-cuatreni.
197 Sarminento, Eduardo. "El Programa De Vivienda Gratis." EL Espectador, April 29, 2012. Accessed September 19, 2014.
http://www.elespectador.com/opinion/el-programa-de-vivienda-gratis-columna-342384
46
considerando que quedan cuatro años de gobierno podría decirse que por lo menos esa
indiferencia frente al fenómeno está empezando a ser manejada.198
Con los programas y las vías de cambio pensadas bajo este mandato podría decirse que la
informalidad futura logrará ser menor que la pasada, y que la conducta menos favorable
para con los pobres es seguir permitiendo que se produzcan viviendas en asentamientos que
condicionan sus oportunidades futuras y perpetúan la desigualdad. Podría así afirmarse que
quizás sea el comienzo de algo nuevo que busca generar alternativas de vivienda y medios
de vida, en lugares distintos a las grandes ciudades. Claro está que la anterior tarea no se
consolidara de un día para otro, pero esto no significa que no sea realizable con empeño,
paciencia, acción y confianza. 199
Se espera entonces que este inicio de acción por parte del gobierno con respecto al
problema de las invasiones y al problema de vivienda, optimará la contrariedad social
existente así como que generará una nueva esperanza en aquellas personas que viven en
estas invasiones, ya que la mentalidad de estas personas evolucionará a una qué cree en la
posibilidad de vivir en mejores condiciones y en la existencia de formas de vivir
dignamente. Ya es hora que esta población elimine la creencia de que la mejor opción es
vivir de la manera en que viven, e igualmente se espera que sea un aire fresco para la
administración al empezar a asumir la problemáticamente con respecto lo que
probablemente fortalezca las instituciones democráticas. 200
198 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
199 Ibídem.
200 Ibídem.
47
Capítulo V
Conclusiones
El hombre vive de alimento, de vestimenta y de vivienda.201
Manfred Lurker esbozó la
siguiente frase que se maquilla por su carácter axiomático: la “casa es el lugar de
referencia más importante del hombre civilizado. En su casa el hombre se siente en el
centro del mundo; más aún, la casa misma se convierte en imagen del mundo entero.202
”
Por su parte Davis ennegreció y aterrizó el idealismo de Lurker: “las ciudades del futuro en
vez de estar hechas de acero y vidrio, como vislumbraron los urbanistas de generaciones
anteriores, están principalmente construidas a partir de ladrillo, cruda, paja, plástico
reciclado, bloques de cemento y desechos de madera.” 203
A pesar de que las anteriores
visiones pueden encontrarse enfrentadas de ellas surge sin duda una misma realidad: Todo
ciudadano, quiere y necesita una casa.
-
El problema radica en la facilidad de adquisición. No todo colombiano tiene las mismas
herramientas y recursos para acceder a un predio en donde construir. Sin embargo, aun
cuando la disposición es variante, el deseo y la necesidad de adquisición es latente. De la no
supresión de este deseo, surgen en principio las urbanizaciones piratas y las invasiones.
Cuando de invasión o urbanización pirata se habla, de inmediato se rememora un sueño o
expectativa en común, que se resume en la conformación de un asentamiento al que se le
pueda en un futuro cercano, denominar como casa propia. Resultando así del
amontonamiento de ese sueño, el cual termina comunizado, una ciudad ilegal o informal204
que se caracteriza por tener casas inacabas, construidas por estos piratas de la tierra a la
201 Castillo, José. "II. Constitución y legislación de protección a la vivienda." In Constitución y vivienda. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 2003, 29.
202Ibídem .
203 Rico, Laura. Ciudad Informal. Bogotá: Universidad de los Andes- Colección estudios Cijus, 2009.9-26
204 Rico, Laura. Ciudad Informal. Bogotá: Universidad de los Andes- Colección estudios Cijus, 2009.9-26.
48
intemperie, con precariedad de recursos y oposición estatal, las cuales no gozan de espacio
público, ni de título predial.205
Luego de realizada la investigación, no existe duda que este fenómeno se encuentra
arraigado a situaciones sociales. Desde el siglo pasado se han producido diversos procesos
de ocupación y apropiación al margen de la ley de todo tipo de terrenos.206
A raíz de esto,
durante la juventud del fenómeno de invasión el Estado y el constituyente decidieron
proteger a través de diferentes normas el no abuso de confianza y el no uso de las
propiedades ajenas sin consentimiento del dueño.
Lo anterior de una u otra manera sintetiza el barranco que existe entre el derecho, la política
y la realidad: aunque los dos primeros se encuentren inmersos en el segundo, a veces cada
mundo rige en un territorio sobrepuesto, pero diferente. Si el derecho está presente, nos
encontramos ante una ciudad legal, mientras que cuando existe ausencia de estado y de
derecho nos referimos a una ciudad ilegal. En el caso de Bogotá no se materializa ni lo uno
ni lo otro ya que ocurre una particularidad en el hecho de que las dos ciudades coexisten
generándose así lo que Rico tilda como una “ciudad informal”. 207
Si bien una ciudad legal se conforma por urbanizaciones que cumplan con los requisitos
proporcionados por la ley. En Colombia, los requisitos legales para parcelar, dividir,
construir y urbanizar son los siguientes: el registro, la licencia de urbanismo o construcción,
y el permiso de ventas (requisitos urbanísticos propiamente dichos).208
Cabe establecer, que
adicional a todos los permisos y requisitos con los que debe cumplir el urbanizador este
también debe dotar a la urbanización para que esta resulte legal con los respectivos
servicios públicos necesarios y cumplir con las condiciones de sanidad óptimas para con
cualquier tipo de población.209210
205 Ibídem. 206 "Las invasiones de tierras en Guayaquil: historia y coyuntura política." Revista de Análisis Político, La Tendencia, February 11, 2011.
109-116.
207 Rico, Laura. Ciudad Informal. Bogotá: Universidad de los Andes- Colección estudios Cijus, 2009.9-26
208 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .383-397.
209 Ibídem.
49
Bogotá crece raudamente. Según Jairo Morales este crecimiento es de 200.000 personas
anualmente personas. Esto se debe no solo a que la natalidad excede la mortalidad, sino
también a que esta ciudad recibe un flujo constante, de numerosos inmigrantes rurales u
originarios de poblaciones y ciudades cercanas. De esta manera, un crecimiento tan agudo
como el de Bogotá, hace que la demanda por la vivienda sea día a día más alta, colocando a
los migrantes en desventajas en términos de mercado habitacional, creándose así
circunstancias respaldas para que se desarrollen urbanizaciones piratas e invasiones. 211
De esta forma, cuando una familia bogotana tiene ingresos bajos que por lo general son
inestables, la única alternativa viable para economizar el uso de sus recursos es adquirir un
lote en un barrio pirata. 212213214
Como es obvio, el problema de vivienda no puede aislarse del nivel de ingresos de una
persona. Bogotá se ha caracterizado por ser una de las ciudades con baja distribución de
ingresos, gran parte de la población vive en condiciones de extrema pobreza, lo que se
traduce en que parte de la población no logra saciar sus necesidades básicas. 215216217
Es así como la posibilidad de tener una vivienda en propiedad, aunque sea informal, es una
forma de aminorar la pobreza, teniendo en cuenta que termina convirtiéndose en un activo
que la persona podría vender en el futuro, o en ocasiones cuando el predio permite a las
210 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161. 211 Losada, Rodrigo and Hernando Gómez. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fundación para la educación superior y el
desarrollo.1976. 9-25.
212 Informe Camacol 2010
213 Losada, Rodrigo and Hernando Gómez. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fundación para la educación superior y el
desarrollo.1976. 9-10
214 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
215 Ibídem.
216 Losada, Rodrigo and Hernando Gómez. “La tierra en el mercado pirata de Bogotá”. Bogotá: Fundación para la educación superior y el
desarrollo.1976. 9-10
217 Morales Jairo. “Urbanizadores piratas: la explotación de la miseria”. Bogotá: Instituto de Estudios Sociales Juan Pablo II.1993. 13-40.
50
personas que viven en el desarrollar diferentes tipo de negocios, resultando así en que la
posesión de una vivienda permite de una manera u otra acumular activos económicos. 218
A raíz de esto, la informalidad constituye el método de producción de vivienda que
predomina en los sectores de menores ingresos de Bogotá. 219
El crecimiento poblacional se ha traducido en un crecimiento urbanístico, no solo a raíz del
mismo, sino también por la migración campesina a la ciudad la cual se da por diversas
razones: seguridad en casos de violencia, servicios públicos, acceso a educación,
posibilidad de un mejor salario etc. El crecimiento urbanístico ha aumentado aún más
teniendo en cuenta los índices de violencia y pobreza de la metrópoli colombiana. Si bien
cuando se habla de violencia y pobreza en un contexto colombiano resulta inevitable obviar
su conexión con el conflicto armado. 220
Muchas personas llegan a la ciudad forzadas por presión guerrillera o paramilitar, claro está
que las condiciones en las que llegan son deplorables. Presentándose así, una oportunidad
de negocio para los urbanizadores piratas quienes ven en el desplazado un nuevo cliente.221
Mortati estableció que el Estado es “"un ordenamiento jurídico para los fines generales que ejerce el
poder soberano en un territorio determinado, al que están subordinados necesariamente los sujetos
que pertenecen a él.”222
El Estado Colombiano, desde una mirada histórica y comparativa, es y ha sido un Estado
“pequeño, pobre y débil”. Sin embargo, la debilidad del Estado no se puede asumir como
un dato constante e inevitable de nuestra realidad. 223
218 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
219 Ibídem.
220 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .29-32.
221 Ibídem.
222 "El Concepto De Estado." Consultado en :http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/concepto_estado.html.
223 Bejarano, Ana María. Segura, Renata. “El Fortalecimiento selectivo del Estado durante el Frente Nacional. ”.Bogotá: Controversia,
1996. 219-225.
51
Es claro, que el Estado es un actor importante en los procesos de urbanizaciones piratas.
Siendo éste el ente general que de una manera u otra puede ejercer control de intervención
o de ausencia de esta para controlar los procesos de urbanizaciones piratas. 224
Con lo anterior cabe preguntarse sí ¿El plan de vivienda gratis y las diversas policitas de
vivienda del actual presidente Juan Manuel Santos velan por combatir la informalidad y
podrían considerarse como el primer ladrillo en un largo camino por construir?
Como se afirmó con anterioridad no es cuestión de opiniones o perspectivas sino que son
los hechos los que comprueban que los programas y políticas de vivienda del presidente
Juan Manuel Santos en principio son una buena forma de manejar la problemática de la
vivienda que caracteriza a la capital. Podría decirse entonces que el Estado está empezando
a combatir la informalidad a través de estas políticas las cuales procuran la producción de
vivienda desde diferentes ámbitos. Las políticas y los proyectos mencionados desde el
punto de vista práctico es lo que necesita el país en principio para lograr zanjar la
producción de informalidad, para lograr que el mercado del suelo sea más eficiente, para
que en materia urbanística las autoridades empiecen a ser más diligentes, y para
aproximarnos a una nueva forma de reasignar los recursos disponibles. Teniendo en cuenta
que los planes del actual presidente no buscan únicamente reubicar a los invasores y
reconstruir los barrios para que se ajusten a las normas urbanísticas. Con esta nueva visión
de aproximarnos al problema y considerando que quedan cuatro años de gobierno podría
decirse que por lo menos esa indiferencia frente al fenómeno está empezando a ser
manejada.225
Con los programas y las vías de cambio pensadas bajo este mandato podría decirse que la
informalidad futura logrará ser menor que la pasada, y que la conducta menos favorable
224 Muñoz, Orlando. “Urbanizadores Piratas”. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2004 .293-321.
225 Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
52
para con los pobres es seguir permitiendo que se produzcan viviendas en asentamientos que
condicionan sus oportunidades futuras y perpetúan la desigualdad. Podría así afirmarse que
quizás sea el comienzo de algo nuevo que busca generar alternativas de vivienda y medios
de vida, en lugares distintos a las grandes ciudades. Claro está que la anterior tarea no se
consolidara de un día para otro, pero esto no significa que no sea realizable con empeño,
paciencia, acción y confianza. 226
Se espera entonces que este inicio de acción por parte del gobierno con respecto al
problema de las invasiones y al problema de vivienda, optimará la contrariedad social
existente así como que generará una nueva esperanza en aquellas personas que viven en
estas invasiones, ya que la mentalidad de estas personas evolucionará a una qué cree en la
posibilidad de vivir en mejores condiciones y en la existencia de formas de vivir
dignamente. Ya es hora que esta población elimine la creencia de que la mejor opción es
vivir de la manera en que viven, e igualmente se espera que sea un aire fresco para la
administración al empezar a asumir la problemáticamente con respecto lo que
probablemente fortalezca las instituciones democráticas. 227
De igual manera se cree necesario acabar con la privatización de lo que pertenece a otro,
con la idea de que ese espacio por no encontrarse ocupado por nadie es público. Como se
ha visto la apropiación personal de espacios abiertos es el típico comportamiento del
invasor y urbanizador vivo. Hay que hacer que se respeten los espacios o predios no
ocupados, puesto que estos pertenecen a alguien, su desocupación no debe justificar que un
astuto a pesar de tener una casa donde vivir construye un hogar ahí. El incumplimiento de
las leyes no se puede negociar individualmente, ni puede quedar al arbitrio de los valores o
preferencias de los particulares, aun cuando el contexto sea el encargado de esconder a
estos particulares que como delimita lo expuesto, si invaden por razones diferentes a las
que tiene el que invade por necesidad. 228229
226 Ibídem.
227 Ibídem.
228 Fariñas María José. Eunomia, Revista en Cultura de la Legalidad. file:///C:/Users/hp/Desktop/MAURICIO%20V.pdf ( Accessed May
13 2014)
229 Villegas García Mauricio. Normas de Papel. Bogotá: Siglo del Hombre Editores y Dejusticia, 2009.
53
Ahora bien, lo anterior solo se puede alcanzar en el marco de un estado constitucional que
se encuentra acompañado por una sociedad civil que asuma sus derechos y deberes. Una
sociedad autocritica y auto reguladora, que se atreva a protestar cuando los otros
incumplan. La dificultad que se degenera del caso aquí discutido, se encuentra conectada a
que la conducta incumplidora que asume el invasor vivo termina siendo socialmente
aceptada tanto por las personas que presencian el evento. 230231
Así las cosas, con respecto al problema de vivienda se presencian un Estado consciente de
la problemática que intenta fortalecer aquellas medidas regulizadoras débiles del pasado. Es
evidente que el plan de vivienda de Santos, es un primer paso para solucionar el problema
por lo que se espera que las personas que viven en la invasión entiendan que no tiene por
qué vivir así, ya que no tiene sentido jurídico ni moral que la vivienda informal sea la única
y primera opción del pobre. Del mismo modo, con estos planes podría decirse que el aire de
falta de esperanza que había por parte de la administración ha empezado a cambiar, ya que
por primera vez no se está “pateando la pelota para el más adelante”, ya que por fin
nuestros dirigentes están empezando a ver que el más adelante es ahora o nuca. 232233
230 Fariñas María José. Eunomia, Revista en Cultura de la Legalidad. file:///C:/Users/hp/Desktop/MAURICIO%20V.pdf ( Accessed May
13 2014)
231 Villegas García Mauricio. Normas de Papel. Bogotá: Siglo del Hombre Editores y Dejusticia, 2009.
232Rengifo, Mauricio, and Juan Pinilla. "En contra de la informalidad como forma de producción de vivienda." In La Ciudad y el
Derecho. Bogotá: Ediciones Uniandes, 2012. 139-161.
233 Editorial desafío. “El estado ausente” file:///C:/Users/hp/Desktop/editorial19.pdf. ( Accessed May 13 2014)
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Vladimiro Naranjo Mesa.
Corte Constitucional. Sentencia C-157 de 1997, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio
Hernández Galindo.
Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mayo 12 de 2005. Expediente: No. 200300776
Corte Constitucional. SentenciaT-1091 /2005, Magistrado Ponente: Clara Inés Vargas
Hernández.
Corte Constitucional. Sentencia T-528 de 2010, Magistrado Ponente: Juan Carlos Henao
Pérez.
Corte Constitucional. Sentencia T- 484 / 2011, Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas
Silva.
Corte Constitucional. Sentencia T-908/2012, Magistrado Sustanciado: Dr. Nelson Pinilla
Pinilla.
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