gestión en el estado de bienestar: ¿pública, colaboración

Gestión en el estado de Bienestar: ¿pública, colaboración público-

privada, autogestión?

Prof. Dra. Mónica Melle

EFC y UCM

Escuela de Verano de CCOO de Catalunya“La (re)construcción del estado del bienestar”Barcelona, 6 y 7 de julio

La gestión en el estado de Bienestar

• Gestión Pública– Eficiencia?– Controles y supervisión

• Titularidad no traspasable• Principio de subsidiaridad

• Colaboración público-privada– Década de los 80– Margen beneficio privado

• Modelo de autogestión

• El pensamiento neoliberal insiste en que el sector público no es buen empresario

• Gestión privada más estricta en vigilancia del coste y más eficiente en exigencia de responsabilidades ¿?

• Tendencia privatizadora de lo público (limpieza, transporte, sanidad, educación, ...)• Degradación continua de condiciones de vida de trabajadores• Mercantilización del bienestar social• Margen beneficio privado

Entre gestión pública y privada de servicios públicos gestión cooperativa y autogestionada de lo público por parte de los trabajadores organizados o de los ciudadanos.

Gestión pública vs. Gestión privada

Papel del sector público en la economía

• Subsidiario del mercado• Prestación eficiente de bienes y servicios

• Distribución equitativa de renta y riqueza

• Colaborar a crecimiento estable de economía

– A través de la regulación

– A través del sistema tributario

– Provisión directa de servicios públicos ¿?

– Creación de empresas públicas ¿?

• En España, sector público ha contribuido al crecimiento estable de economía (25 % de tasa de paro) y con un nivel de endeudamiento total tres veces el valor del PIB.

• Durante última crisis económica corriente neoliberal, políticas de austeridad, reducción importancia cuantitativa de la economía del sector público y reducción Estado del Bienestar.

La dimensión del sector público representa en torno al 35-50% del PIB

• Presión fiscal: límite tolerable de ingresos públicos necesarios para su financiación

Ingresos Públicos España: 39,2% s/PIB UE: 46,4% s/PIBGasto Público España: 42,1% s/PIB UE: 47,1% s/PIB

Papel sector público:• Servicios públicos/ Estado del Bienestar• Fomentar la innovación tecnológica y dinamizar la economía

• Sector público que asume riesgos y dirige desarrollo de principales tecnologías actuales

• Inversión en intangibles como formación e innovación• Ej. EEUU, Alemania y China.

• Tecnologías de la información, industria farmacéutica, energías renovables

Papel del sector público en la economía

Papel del sector público en Crisis

En crisis económica 2008

• Corriente neoliberal• Políticas de austeridad• Reducción del sector público• Debilitamiento del Estado del Bienestar

Teoría keynesiana:• Política activa de inversión pública• Reducción del desahorro público (que no es lo mismo que el déficit)• Obtener de la UEM mayores plazos para reducir déficit y deuda, y

mayores facilidades de financiación

En 2003, Alemania se salta el Pacto de Estabilidad y Crecimiento europeo para salir de su recesión económica, superando el umbral de déficit que el propio país había instalado para el conjunto de países europeos.

Crisis Covid-19

Fuente: Eurostat.

Papel del sector público en Crisis

Países UE:

• Reforzar la capacidad del sistema de salud• Proveer de ingresos a los hogares• Garantizar la liquidez —y en algunos casos la

solvencia— de las empresas• Rescate generalizado a aquellas regiones y

sectores más afectados

Papel del sector público en Crisis Covid19

Papel del sector público en Crisis Covid19

Papel del sector público en Crisis Covid19

Ayudas de Estado para mantener el tejido empresarial: Exenciones fiscales

Ayudas de Estado para mantener el tejido empresarial: Líneas créditos y avales

Ayudas de Estado para mantener el tejido empresarial: ayudas directas

Turismo, sector servicios, agricultura y sector de exportaciones

• Dinamarca ha creado un fondo 12 Mill € para compensar cancelaciones provocadas por Covid 19

• Letonia 19 Mill € para apoyar turismo, organización de eventos y turoperadores

• Finlandia ha creado fondo 120 Mill. € para ayuda a restaurantes

Transporte y en particular, aviación• Dinamarca y Suecia: aerolínea escandinava SAS• Francia: Air France• Alemania: Lufthansa• Austria, Finlandia, Chipre, Hungría, Rumanía, Estonia, ….y España (Iberia y Air

Europa)

Ayudas de Estado para mantener el tejido empresarial

Papel del Estado en la reconstrucción

• Invertir en accionariado de empresas estratégicas• Minimizar los riesgos

– Extremar controles para la buena gobernanza de las empresas– No distorsionar la competencia del mercado interior en la UE

• Aprendizaje de pandemia: reforzar papel del sector público, desmontando mitos.– Participando en capital de empresas estratégicas

• Aportar financiación pública• Estado emprendedor, invertir en innovación, impulsar tránsito a

modelo sostenible y sostenido

– Aprovechar presencia del capital público para reformar el gobierno de esas empresas, que sea más participativo y democrático, dando entrada a agentes sociales en su supervisión

Gestión pública: Evaluación

Colaboración público – privada• Para desarrollo infraestructuras y servicios públicos.

• Sistema de financiación mixta, el sector privado realiza inversiones con un plazo de retorno de hasta 20 años, con cargo a los presupuestos públicos (o, en el caso de concesiones, de tarifas de usuario)– Compromete gasto, limita financiación nuevos proyectos

– Encarece respecto financiación tradicional mediante deuda pública

• Crisis económica:– Excusa para cuestionar sostenibilidad del modelo tradicional de

administración pública prestadora de los servicios públicos

– Para impulsar colaboraciones público-privadas (Ley de Estabilidad Presupuestaria)

• Alto grado de indeterminación jurídica y conceptual en contratos de colaboración público-privada incertidumbre y opacidad ¿qué riesgos contables y presupuestarios implica?

• Gestión privada ¿mejor que la pública directa?

– Más eficiencia de colaboración público-privada si mayor transparencia y rendición de cuentas

TRANSPARENCIA:• Problema: sector público no dispone de suficiente información

sobre el retorno de inversión privada en colaboraciones público-privadas, ni tiene mecanismos de participación en ganancias derivadas de la venta de acciones por parte de inversores.

– En RU, alegando motivos de confidencialidad comercial, no acceso a información completa de costes y beneficios de proyectos de colaboración público-privada

• Sector público defina antes si se produce adecuada transferencia de riesgos del proyecto que asumía el sector público

• Pliegos de prescripciones técnicas y administrativas sean lo suficientemente exhaustivos

Colaboración público – privada

PLANIFICACIÓN, EVALUACIÓN Y CONTROL:– Relación principal-agente en contratos de externalización

• Riesgo moral

• Agente y principal no comparten misma estructura de pagos y asimetría de información favorece al agente, porque principal carece de información acerca de su rendimiento, por lo obtiene resultado subóptimo.

– Control y evaluación a lo largo del proceso• En celebración del contrato, al fijar en el pliego de condiciones las variables y los

indicadores de control

• Durante la prestación del servicio –resultado, satisfacción del ciudadano,..-

• Déficit de mecanismos de control de organizaciones privadas prestadoras de servicios públicos.

• Buenos mecanismos de control legal y económico formal. ¿Evaluación y control de rendimiento de gestión indirecta de un servicio público sostenido en el tiempo?

Colaboración público – privada

• Requiere responsabilidad y participación activa de stakeholders, especialmente de profesionales

• Imprescindible que administración pública asuma papel de organizador, regulador y controlador

Pero…• FMI indica que cuando préstamos públicos se sustituyen por préstamos

privados, aumentan costes financieros de colaboración público-privada

• En RU, coste medio ponderado del capital de una colaboración público-privada es el doble de los bonos del Estado

• BEI: contratos de carreteras en Europa mediante colaboración público-privado son un 24% más caros

• BEI: 5 países líderes en uso de colaboración pública-privada son Grecia, Irlanda, Portugal, España y RU (países con desajustes en sus finanzas públicas)

Buen gobierno colaboración público – privada

Sanidad• Servicio público sistemáticamente mejor

valorado por los ciudadanos– Calidad, excelencia del capital humano, innovación

medios físicos y técnicos, buenos resultados en salud

– bajo coste en comparación con otros

– universidad, solidaridad y equidad

• Tensiones en sistema sanitario – Entre 1999 y 2009, el gasto sanitario por persona creció

un 49%, cuatro veces más deprisa que el PIB

– reformas?

– fórmulas de gestión

Sanidad: Fórmulas de gestión– Gestión directa

• entes públicos, consorcios, fundaciones, sociedades mercantiles públicas, organismos autónomos y entidades públicas empresariales

• búsqueda de una mayor flexibilidad, al pasar del marco normativo público-administrativo (más rígido) al propio del derecho privado (más flexible)

– Gestión indirecta: provisión por entidad privada

• bajo supervisión del financiador (público)

• acuerdos contractuales de larga duración

Sanidad: gestión indirecta• Entidades de Base Asociativa (EBAs, entidades de

tipo cooperativa)– Gestión privada en atención primaria: Cataluña, hace más de 15

años, EBA y centros de salud gestionados por entidades ajenas

• Fundaciones privadas (sin ánimo de lucro)

• Sociedades mercantiles (entidades con ánimo de lucro y de titularidad privada)– conciertos y convenios (colaboración público-privada tradicional)

– concesiones de obra pública para construcción y gestión de edificio sanitario y provisión de servicios no sanitarios (Private FinanceInitiatives-PFIs)

– concesiones administrativas para construcción y gestión de edificio y provisión de servicios sanitarios y no sanitarios para una población definida (“modelo Alzira”)

Sanidad: gestión indirecta• Gestión privada ¿mejor que la pública?

– entorno administrativo e institucional

– cultura de los centros

– condiciones de los contratos

– adecuada supervisión por financiador de calidad

• La actividad sanitaria no puede ser considerada una mercancía. Servicio esencial del estado de bienestar, mayor partida de gasto en presupuestos de CC.AA.

• Calidad y eficiencia EBAs/gestión pública en Cataluña:– No diferencias relevantes. Las EBA tienen resultados similares en

salud, una mayor satisfacción de los profesionales y una mejor rentabilidad económica.

– Sin embargo, no suficientemente evaluados posibles efectos adversos por selección de riesgos o aumento de inequidad si estas fórmulas de gestión se limita a las zonas de mayor bienestar socioeconómico.

Sanidad: gestión indirecta• Calidad y eficiencia “modelo Alzira” en Valencia:

– Falta de información independiente

– National Health Service británico: A pesar de aparentes resultados favorables, dudas respecto a la iniciativa• Gran flexibilidad en negociación de las condiciones del contrato

• Excesiva cercanía entre Administración valenciana y adjudicatarios de la concesión captura del regulador: reducir efectividad de vigilancia

Conclusiones:– La eficiencia y la efectividad de una organización no están ligadas a

su titularidad pública o privada, sino más bien a la calidad de la gestión con la que es gobernada.

– En los servicios sanitarios, la eficiencia no puede ser una meta en sí misma.

– No hay evidencias sobre la superioridad de la gestión privada de los servicios sanitarios.

Sanidad: gestión indirecta

¿Cómo mejorar gestión?

• Transparencia y rendición de cuentas

• Participación de los agentes en decisiones

• Promoción y la defensa de cultura de integridad, buenas prácticas y ética profesional

• Criterios explícitos de eficiencia y calidad en la toma de decisiones

• Fomentar competencia entre centros (con independencia de forma jurídica de gestión) mejoras en resultados

Servicios de intermediación entre trabajadores y empleadores

• Suecia, Alemania, Dinamarca, Reino Unido y Holanda, cuentan con empresas especializadas mediante colaboración público-privada

• Valencia, 2013, Gob PP: empresas privadas para provisión servicio intermediación

En 2015, reversión ¿eficiencia?

España:

• El SEPE planifica e impulsa propuestas de políticas de empleo en coordinación con los servicios autonómicos

• Administraciones autonómicas prestan servicios en colaboración con administración local, con agentes sociales y sector privado

• Hasta 90, modelo español de intermediación laboral monopolio estatal

• 1993: Ruptura del monopolio del INEM

– protagonismo de operadores públicos

– iniciativa privada, trabajo temporal y colocación no lucrativa, previa autorización administrativa

• 2010 y 2012: liberalización servicio de intermediación laboral, agencias de colocación de carácter privado y ETT

Gobernanza horizontal del bienestar:colaboración público – privada en políticas sociales

Prestación directa a través de los SPE

• Mercantilización o privatización del servicio

• Mala praxis por agencias colaboradoras en determinadas CCAA

• Aumentar recursos humanos y técnicos modernización SPE

• Mejorar coordinación de diferentes niveles de administración y Tercer Sector

Colaboración con sector privado

• Riesgos, por diseño contratos de colaboración, agencias privadas incentivos para

– centrar sus esfuerzos en trabajadores mejor posicionados en detrimento de los más desfavorecidos

– rotar a sus clientes en contratos de corta duración para aumentar su remuneración

• Aprovechar experiencia de empresas especializadas (agencias de colocación y ETT): conocen bien el mercado de trabajo y necesidades de empleadores y demandantes de empleo, mayor flexibilidad, pueden conseguir buenos resultados

• Bajos niveles de eficacia y eficiencia de SPE en intermediación laboral e incidencia escasa en colocación: por escasez de recursos humanos y técnicos, falta de confianza de empresarios, falta adecuación entre oferta y demanda, desconexión entre niveles estatal y autonómico del SNE.

• UE, OCDE recomiendan reformas SNE, utilizar la CPP para mejorar políticas activas de empleo en colocación de desempleados.

Gobernanza horizontal del bienestar:Servicios de intermediación entre trabajadores y empleadores

Colaboración con sector privado

CASO DE LA COMUNIDAD VALENCIANA: UN CAMINO DE IDA Y VUELTA

• La Comunidad Valenciana en 2013 suscribió el convenio con SEPE para adherirse al Acuerdo Marco.

• En 2014, inicio del procedimiento para licitación del primer contrato en el ámbito autonómico, entre el Servef y las agencias colaboradoras, derivado del Acuerdo Marco.

• En 2015 nuevo gobierno de coalición entre el PSOE y Compromís, sin finalizar licitación de primer contrato del Servef con las agencias colaboradoras privadas, se paraliza procedimiento de licitación .

– Solo si el Servef no tiene suficiente capacidad se dará acceso a entidades del ámbito privado (sistema creado por el PP «una fórmula de negocio para externalizar lo rentable»).

– Las agencias privadas duplicaban servicios del Servef o de las propias agencias de desarrollo local

– Los resultados obtenidos por las agencias de colocación no mejoraban los obtenidos por el Servef en materia de intermediación.

Gobernanza horizontal del bienestar:Servicios de intermediación entre trabajadores y empleadores

La autogestión en lo público

• Pensamiento neoliberal: “sector público no es buen empresario”.

• Gestión privada, más estricta en vigilancia del coste y más eficiente en exigencia de responsabilidades.– Pero tendencia privatizadora de lo público (limpieza, transporte,

sanidad, educación, ...) tiene elevado coste de degradación continua de condiciones de vida de los trabajadores, y en mercantilización del bienestar social.

Entre gestión pública y privada de servicios públicos existe alternativa de gestión cooperativa y autogestionada de lo público por parte de trabajadores organizados o de los ciudadanos.

Gestionar democráticamente

Gestión cooperativa y autogestionada de lo público

Economía social• Sectores: banca, seguros, agricultura, artesanía, servicios comerciales varios, salud,

servicios sociales, ...• 250.000 empresas cooperativas en la UE, propiedad de 163 Mill. ciudadanos (1 de

cada 3 ciudadanos) y emplean a 5,4 Mill. personas.

Extrapolar este modelo de gestión empresarial al sector público

• Fortalece solidaridad y cohesión social, al no tener como principal objetivo la rentabilidad económica del capital

• Se crea por y para satisfacer necesidades colectivas

• Comparte riesgos entre los partícipes

• Rinde cuentas públicas a los interesados en la gestión

• Funciona bajo el principio de la solidaridad

Gestión cooperativa y autogestionadade lo público

Iniciativas autogestionadas recientes

• Syriza en Grecia para diseñar determinados servicios públicos, sanitarios y medios de comunicación

Ante riesgos del despilfarro y presencia de comportamientos expansivos en la realización de funciones públicas, la autogestión por parte de los trabajadores organizados o por los ciudadanos es garantía de buen gobierno

Los grupos de interés son los que mejor defienden los servicios públicos• Buscando mejor adecuación a necesidades• Mejorando la eficiencia y el control• Mejorando las condiciones laborales de propios trabajadores mediante

un reparto equitativo de rentas

• La crisis global de la covid-19 urgencia de abordar verdaderas reformas estructurales que España necesita

• Fragilidad de Estado del Bienestar• Apuesta por servicios públicos bien financiados y

gestionados

• No se consigue mediante devaluación salarial• La centralidad de una relación basada en la

autogestión frente a la dominación salarial

Gestionar democráticamente