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FORTALECIENDO LA FUNCIÓN PARLAMENTARIA EN LA

GOBERNABILIDAD FINANCIERA: OPCIONES DE DISEÑO CON OFICINAS

LEGISLATIVAS DE PRESUPUESTO

Barry AndersonOECD

Seminario Sobre Oficinas Legislativas de PresupuestoOrganizado por el Instituto del Banco Mundial (WBI)

Washington, julio 28-30, 2008

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Outline• Una Nota Breve Sober Mi

• Necesidades Legislativas de Información Presupuestaria

• Participación de la Legislatura en Presupuestos

• Unidad de Análisis Objetiva, No-partidaria, Independiente – Valor Potencial

– Funciones Básicas

– Características Fundamentales

– Otras Cuestiones de Diseño

– Ejemplos Estadounidenses

– Conclusiones

• Pirámides Poblacionales, 2008 & 2050 2

Una Nota Breve Sober Mi: Experiencia en el Congreso de los

Estados Unidos y la Casa Blanca, asícómo el IMF & la OECD

Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO)

Oficina de Contaduría General (GAO)

Oficina de Administración y Presupuesto (OMB)

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Necesidades Legislativas de Información Presupuestaria

• Diferente del Ejecutivo - más énfasis en:– Simplicidad

– Transparencia

– Rendición de cuentas

• Necesidades para la Mayoría y la Minoría

• Origen no necesariamente antagonista, pero debe ser independiente

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Participación de la Legislatura en Presupuestos

• Información del Estudio de Prácticas y Procedimientos Presupuestarias de la OECD– Poderes formales de las legislaturas para

enmendar propuestas de presupuesto

– Enumeración de oficinas especializados de investigación presupuestaria apegado a la legislatura

• Resumen del Estudio del 2006 de la Comisión Europea Sobre Instituciones Fiscales 5

Poderes formales de las legislaturas para enmendar propuestas de presupuesto

• Sin restricción: 18

• Las legislaturas puede enmendar pero solo sin cambiar el excedente / déficit propuesto por el ejecutivo: 5

• Otros cambios permitidos: 3

• Cambios prohibidos o muy limitados: 4[Grecia, Irlanda, Japón, Corea del Sur]

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Enumeración de oficinas especializados de investigación presupuestaria apegado a la

legislatura

• Oficina/Unidad especializado de investigación presupuestaria para el análisis de presupuestos:

– Italia: N/A empleados

– Japón: 21 empleados

– México: 20 empleados

– Países Bajos: 20 empleados

– Portugal: 3 empleados

– Corea del Sur: 96 empleados

– UK: 20 empleados

– US: 220 empleados

– Canadá: recién establecida (3 empleados por ahora)

• Otras respuestas:– Bélgica: algún trabajo por los

608 empleados de la Corte de Auditoría

– Finlandia: 4 empleados en el Comité de Finanzas

– Nueva Zelanda: 5 empleados en el Comité de Finanzas Selectas

– Polonia: algunos empleados en el Bureau de Análisis Parlamentaria

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Resumen del Estudio del 2006 de la Comisión Europea Sobre Instituciones

Fiscales• 22 instituciones fiscales independientes

existen en 14 países miembros de la Unión Europea.– La mayoría fueron establecidas hace tiempo y

no hay tendencia de crecimiento visible.• La intervención de estas instituciones en el

proceso presupuestario se lleva a cabo principalmente vía audiencias parlamentarias regulares.

• 16 instituciones emiten declaraciones normativas o recomendaciones.

Fuente: “Survey on Fiscal Rules and Institutions: Summary of First Results”, EC, Directorate General, Economic & Financial Affairs, Brussels, 4/04/2006, ECFIN/LM-JAC/REP52126/06-EN.

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Unidad de Análisis Objetiva, No-partidaria, Independiente

• Cuestiones No Resultas• Valor Potencial

– Valor puede cambiar• Funciones Básicas

– Otras funciones• Características Fundamentales

– Características adicionales• Otras Cuestiones de Diseño• Ejemplos Estadounidenses• Conclusiones

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Cuestiones No Resultas

• ¿Un incremento de participación legislativa conduce a un déficit mas grande?

• ¿Un incremento de participación legislativa conduce a mas gastos “barril de puerco” ?

• ¿Puede una unidad independiente solucionar cualquiera de los anteriores?

Pero yo hablaré de los beneficios que una unidad como tal puede tener en alcanzar un mejor equilibrio entre el ejecutivo y la legislatura.

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Valor Potencial

• Elimina el monopolio de información del ejecutivo

• Simplifica complejidades• Promueve transparencia• Incrementa credibilidad• Promueve rendición de cuentas• Mejora el proceso presupuestario• Beneficia a la mayoría y minoría• Provee respuestas rápidas

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Valor puede cambiar

• Valor durante su creación– Mas información para la legislatura con

relación al ejecutivo

• Valor después de su creación– Mas información para partidos minoritarios

con relación a los mayoritarios

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Funciones Básicas

I. Pronósticos Económicos

II. Estimados Línea Base

III. Análisis de Propuestas de Presupuesto por el Ejecutivo

IV. Análisis a Mitad de Término

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I: Pronósticos Económicos

• Objetivo– No es una función de propuestas de política – “no

dinámica”– No es basado en ilusiones - no una situación color de rosa– No es medio para un fin - por ejemplo, tasas de interés y

precios de petróleo y cultivos son estimados, no objetivos

• Conservativo: permite un mejor-que-pronosticado desempeño para reducir déficits/deudas

• “Centrista”, basado en:– Panel de expertos– Pronosticadores privados– Banco Central 14

II: Estimados Línea Base

• Proyecciones, no Predicciones

• Pronóstico Económico “Centrista”

• Basado en Legislación Actual, incluyend0– “Gastar fuera” de Legislación Decretada

– Terminación de Legislación Venciéndose

• Enfoque a Mitad de Término

• Reemplaza Líneas Bases del Año Pasado y los del Ejecutivo

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III: Análisis de Propuestas de Presupuesto por el Ejecutivo

• Una evaluación objetivo del presupuesto

–Una revisión técnica - no una evaluación programática

• Mejora credibilidad – ambos el gobierno entero así como pronósticos ejecutivos

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IV: Análisis a Mitad de Término

• Obliga al Ejecutivo mirar más allá de un año• Estima impactos económicos y fiscales de

propuestas de política a mitad de termino • Importante tomar cuenta de Riesgos Fiscales:

– Garantías– Obligaciones Pensionarias– Obligaciones Contingentes– PPPs

• Provee base para Análisis a Largo Plazo

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Otras Funciones

• Análisis de propuestas

• Opciones para acortar gastos

• Análisis de mandatos (análisis regulatorio)

• Análisis económico

• Análisis de impuestos

• Análisis a largo plazo

• Resúmenes políticas

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Características Fundamentales• No partidario (no Bipartidario)

– Director debe ser mas técnico que político– Personal debe ser completamente técnico– Desarrollar un esprit de corps

• Independiente• Objetivo• Informado• Beneficia a la mayoría y minoría• Transparente (Todo en el Internet)• Entendible (Prueba de Metro)

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Características Adicionales• Poner funciones básicas en ley• No hacer recomendaciones [GAO: auditoria, con

recomendaciones; CBO: presupuesto, sin recomendaciones]

• Instruir previamente a Miembros, especialmente con malas noticias

• Servir a los Comités, no a los Miembros• Reuniones con cualquier persona, pero ser

balanceado• Estar físicamente separado de la legislatura• Evitar centro de atención publica• Ser responsivo y puntual 20

Otras Cuestiones de Diseño

• Ubicación de la Unidad: Ejecutivo o Legislativo?

• Selección de Director– Calificaciones

– Salario

– Destitución

• Período de Mandato de Director/Personal

• Selección de Personal

• Organización de la Unidad

• Criterio Predominante: Independiente y Objetivo

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Función Base Otros Total

Dirección Ejecutivo 5 5 10Análisis Macroeconómico 5 15 20Análisis de Impuestos 5 15 20Análisis Presupuestario 80

Línea Base 20Análisis de Propuestas 45Mandatos 15

Divisiones Programáticas 75 75Técnico y Administrativo 10 20 30

Total 45 190 235

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Ejemplos Estadounidenses: Distribución de Personal del CBO

Personal por Función Básica

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Función Básica CBO IBO (NYC)

LAO (Calif.)

Dirección Ejecutivo 5 6 3

Macroeconómico y Análisis de Impuestos 10 4 5

Análisis Presupuestario 20 12 36

Técnico y Administrativo 10 5 9

Total 45 27 53

Conclusiones

• Legislaturas necesitan una fuente de información y análisis independiente para mejorar su participación en la preparación de presupuestos.

• Una unidad no partidaria, independiente y de análisis objetiva puede proveer información transparente, clara y exacto sin polarizar relaciones entre el Ejecutivo y la legislatura.

• La creación exitosa de una unidad como tal no es fácil: en particular, demanda un equilibrio en el ambiente político.

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Pirámides Poblacionales, 2008 & 2050

Países Participantes

• Afganistán

• República Dominicana

• Ghana

• Indonesia

• Líbano

• Marruecos

• Nigeria

• Tailandia

Otros Países

• China

• Francia

• Japón

• Corea

• Estados Unidos

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26

AFGANISTAN, 2008 Y 2050

27

REPUBLICA DOMINICANA, 2008 Y 2050

28

GHANA, 2008 Y 2050

INDONESIA, 2008 Y 2050

30

LIBANO, 2008 Y 2050

31

MARRUECOS, 2008 Y 2050

32

NIGERIA, 2008 Y 2050

33

TAILANDIA, 2008 Y 2050

34

CHINA, 2008 Y 2050

FRANCIA, 2008 Y 2050

JAPON, 2008 Y 2050

COREA, 2008 Y 2050

ESTADOS UNIDOS, 2008 Y 2050