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Estudio temático sobre
Desarrollo Económico
1
Estudio temático sobre
Desarrollo Económico Regional
Perú
preparado por:
SISTME / Mesopartner
Dr. Ulrich Harmes-Liedtke Martin Dellavedova
Dirección y Coordinación
Anke Kaulard Consultora Estudio País
Perú
Janet Quijada Fano
Asistente de Facilitación
Dr. Andrés Matta Consultor Análisis de Redes
Marcus Jenal
Consultor Narrative Sense Making
Perú, 11 de abril 2014
Regional
2
Agradecimiento
Por su participación activa dirigimos nuestro agradecimiento a quienes, en representación de sus instituciones, contribuyeron de manera activa a la realización del presente estudio:
Gobierno Regional de San Martín, Universidad San Martín de Porres, Expertisse Consultores, CÁRITAS, Empresa Minera Milpo, Centro Guamán Poma de Ayala, ConectaDEL, Ministerio de Producción, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, USAID, CGDD, ASOCAM - Servicio Regional de Gestión de Conocimientos para América Latina, Pontificia Universidad Católica del Perú - PUCP, Programa Mundial de Alimentos,. De manera enfática agradecemos a las entidades ejecutoras y contrapartes de FOMIN que pusieron a disposición su tiempo, capacidades e interés en reconstruir su ruta aprendizaje para efectos del desarrollo de los estudios en caso documentados en este informe.
COPEME
APEGA Nuestras especiales muestras de agradecimiento están dirigidas a la ONG World Vision, a sus contrapartes y a sus respectivos grupos meta, por la apertura en compartir sus prácticas y aprendizajes en el marco del proyecto “Quiruvilca” en Perú. Nuestro agradecimiento se dirige de igual manera a los equipos de FOMIN en Perú y en Washington D.C., por la constructiva posibilidad de establecer un diálogo de aprendizaje en tan importante tema para el desarrollo de Perú y Latinoamérica.
Equipo Consultor SISTME / Mesopartner
3
Índice
1 Introducción .......................................................................................................................................... 8
1.1 Antecedentes, alcance y objetivos .................................................................................................. 8
1.2 Enfoque de investigación y metodología ......................................................................................... 9
1.3 Estructura del estudio .................................................................................................................... 11
2 El entorno político, económico e institucional para el DER en Perú .................................................. 11
2.1 Entendimiento DER en Perú .......................................................................................................... 11
2.2 Línea de vida DER en Perú ............................................................................................................. 12
2.3 Políticas nacionales Pro-DER en Perú ............................................................................................ 21
2.4 RED-Scope ...................................................................................................................................... 24
2.4.1 Aplicación del RED-Scope a nivel nacional .......................................................................... 25
2.4.2 Primeras experiencias con la aplicación de RED-Scope a nivel sub-nacional ..................... 28
2.5 Institucionalidad DER ..................................................................................................................... 29
2.1.1 Redes de actores ................................................................................................................. 31
3 Trayectoria y experiencia del FOMIN .................................................................................................. 37
3.1 Las olas DER en Perú ...................................................................................................................... 37
3.2 Estudios en caso ............................................................................................................................. 39
3.3 Programa de Promoción de Conglomerados – Articulando MYPERU ........................................... 42
3.3.1 Datos básicos del proyecto/ programa ............................................................................... 42
3.3.2 Aspectos centrales del estudio en caso .............................................................................. 42
3.4 Proyecto de articulación de pequeños productores y MYPES en mercados gastronómicos ........ 53
3.4.1 Datos básicos del proyecto/ programa ............................................................................... 53
3.4.2 Aspectos centrales del estudio de caso .............................................................................. 53
3.5 Alianza para el Desarrollo Económico Sostenible de Quiruvilca ................................................... 65
3.5.1 Datos básicos del proyecto/ programa ............................................................................... 65
3.5.2 Aspectos centrales del estudio en caso .............................................................................. 65
4 Orientación estratégica y reflexiones finales ...................................................................................... 78
4.1 Orientación hacia la cuarta ola (lecciones aprendidas) ................................................................. 78
4.2 Alianzas para la incidencia política y la escalabilidad .................................................................... 83
Bibliografía .............................................................................................................................................. 85
4
Listado de figuras
Figura 1: Determinantes de la competitividad sistémica ............................................................................. 9
Figura 2: Las cuatro olas DER ...................................................................................................................... 13
Figura 3: Niveles de planeamiento en Perú ................................................................................................ 23
Figura 4: Resultados del ejercicio de aplicación del primer prototipo RED-Scope Perú ............................ 25
Figura 5: Red 1: Instituciones influyentes en la Agenda del DER (señalados los encuestados) ................. 33
Figura 6: Red 2: Vínculos entre instituciones que trabajan en DER (señalados los encuestados) ............. 34
Figura 7: Centralidad de grado en Redes de influencia en la Agenda del DER ........................................... 35
Figura 8: Resultados cuantitativos iniciativas de conglomerados .............................................................. 44
Figura 9: Mapeo de actores biocomercio y ecológico Lima ........................................................................ 57
Figura 10: Mapeo de Actores DER La Libertad............................................................................................ 72
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Abreviaciones
ANGR Asociación Nacional de Gobiernos Regionales
ANPE Asociación Nacional de Productores Ecológicos
APEGA Sociedad Peruana de Gastronomía
APODER Programa de Apoyo a la Descentralización de Espacios Rurales
APOMIPE Programa de Apoyo a la Micro y Pequeña Empresa en el Perú
ASBANC Asociación de Bancos del Perú
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CCDP Comité Directivo Público-Privado
CEPAL Comisión Económica de América Latina y el Caribe
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CETPRO Centros de Educación Técnico Productiva
CIDA Canadian International Development Agency
CODET Comité de Desarrollo Económico Territorial de Lima Norte
CONCADEL Concertación y Capacitación para el Desarrollo Económico Local
CONECTADEL Programa Regional de Formación para el Desarrollo Económico Local con Inclusión Social
CONFIEP Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas
CONVEAGRO Convención Nacional el Agro Peruano
COPEME Consorcio de Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la Pequeña y
Microempresa
CORETARA Consejo Regional de la Tara
DCE Directorio del Consorcio Ejecutor
DEL Desarrollo Económico Local
DER Desarrollo Económico Regional
DET Desarrollo Económico Territorial
ESAN Escuela Superior de Administración de Negocios
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social
FONDOEMPLEO Fondo Nacional de Capacitación Laboral y Promoción del Empleo
FONIPREL Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local
GIZ Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (Cooperación Técnica Alemana)
IAA Instituto para una Alternativa Agraria
IIRSA Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional Sudamericana
INICAM Instituto de Investigación y Capacitación Municipal
InWEnt Internationale Weiterbildung und Entwicklung gGmbH
IPAE Instituto Peruano de Administración de Empresas
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LOM Ley Orgánica de Municipalidades
LOR Ley Orgánica de Gobiernos Regionales
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego
MINAM Ministerio del Ambiente
MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEDU Ministerio de Educación
MINSA Ministerio de Salud
MML Municipalidad de Lima
MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
MYPE Micro y Pequeña Empresa
OCDE Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos
OIT Organización Internacional para el Trabajo
ONG Organización No Gubernamental
PAFE Programa de Ampliación de Frontera Eléctrica
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PDC Plan de Desarrollo Concertado
PEA Población Económicamente Activa
PPP Public-Private Partnership
PROCOMPITE Apoyo a la Competitividad Productiva
PRODECO Proyecto de Mejoramiento de la Competitividad Agropecuaria para Reducir la Pobreza
PRODUCE Ministerio de Producción
PROMDE Programa Municipal de Desarrollo Empresarial
PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú
PYME Pequeña y Mediana Empresa
RED Regional Economic Development
REMURPE Red de Municipalidades Rurales
RSC Responsabilidad Social Corporativa
RSE Responsabilidad Social Empresarial
SDE Servicios de Desarrollo Empresarial
SISTME Sistemas de Monitoreo y Evaluación
SNA Social Network Analysis
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
TLC Tratado de Libre Comercio
UCSS Universidad Católica Sedes Sapientiae
7
UEP Unidad Ejecutora de Proyecto
UGEL Unidades de Gestión Educativa Local
USAID U.S. Agency for International Development
USMP Unidad de Seguimiento y Monitoreo de Proyectos
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1 Introducción
1.1 Antecedentes, alcance y objetivos El consorcio de las firmas consultoras Mesopartner y SISTME fue contratado por el Fondo Multilateral de
Inversiones (FOMIN) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con el propósito de desarrollar un
análisis estructurado de la experiencia acumulada por el FOMIN y otros actores en Desarrollo Económico
Regional (DER) en América Latina y proponer recomendaciones conceptuales y prácticas a ser
incorporadas en el diseño de futuras estrategias de intervención en un horizonte de cinco años. Este
estudio también servirá para buscar nuevas alianzas estratégicas para los proyectos futuros del FOMIN.
El conocimiento actual del FOMIN y la capacidad para apoyar el DER evolucionaron a lo largo de casi dos
décadas. Desde su origen la misión del FOMIN es el desarrollo del Sector Privado y el apoyo a las
pequeñas y medianas empresas (PYME). Este tipo de empresas no sólo es el más extendido y el más
relevante para el empleo en la región, sino que también es el que más necesita apoyo para que pueda
participar en los mercados competitivos y contribuir al crecimiento general y la prosperidad.
A diferencia de una intervención directa tradicional en el nivel micro de las empresas, el FOMIN ha
optado desde el principio por las intervenciones indirectas en el "nivel meso" de las instituciones de
apoyo.
Para visualizar los diferentes niveles de intervención, hacemos referencia a “la noción de competitividad
sistémica (SysCom) propuesta por miembros del Instituto Alemán de Desarrollo (GDI-DIE), para quienes
la noción de sistémico significa un patrón de actores, instituciones, organizaciones y políticas que se
encuentran vinculadas a través de complejos mecanismos de retroalimentación y los que tomados en
conjunto crean una entidad coherente (Esser, 1996) (Riffo, 2013). Se argumentaba que no era suficiente
crear un entorno macroeconómico estable (Nivel Macro), como proponía el Consenso de Washington,
sino que para que las empresas, incluyendo las Pymes, lograran ser competitivas (Nivel Micro) se
necesitaban unas instituciones de apoyo (Nivel Meso) para remediar las fallas de los mercados. Para
completar la mirada, los autores añadieron una cuarta dimensión, el Nivel Meta, que incluía aspectos
determinantes y blandos de competitividad relacionados con la idiosincrasia, la historia, los valores y las
actitudes.1” (Mesopartner/SISTME, 2014)
1 Importante es destacar que se puede aplicar el concepto de los 4M a diferentes niveles territoriales (local,
regional, nacional y global), es decir, que se puede aplicar un análisis de las cuatro dimensiones de la competitividad sistémica en cualquier territorio concreto.
Figura 1: Determinantes de la competitividad sistémica
Fuente: (Meyer-Stamer 2007)
En los tiempos más recientes se vislumbran nuevos retos para el FOMIN, en cuanto al escalamiento de
sus proyectos y su incidencia en políticas públicas; temas importantes
DER.
El estudio temático abarca seis países, a saber Argentina, Bolivia,
Como documento orientador para los informes país existe un estudio general, el cual hace referencia a
los análisis en los diferentes países.
El presente documento constituye el estudio país del Perú
un documento coherente en sí mismo y quiere aportar a
1.2 Enfoque de investigación y metodologíaPara realizar el estudio, la autora de este documento trabajó como
coordinación con los especialistas del FOMIN en Perú, así como con otros promotores
en el país, por ejemplo del entorno académic
intercambio con los colegas de los otros países y los coordinadores generales del Estudio en Argentina.
Se realizaron reuniones virtuales semanales que permitieron intercambiar sobre los avances de cada
uno, así como vigilar por la coherencia del informe en general, considerando las particularidades de
cada país.
Cabe resaltar que se trata de un trabajo participativo e
opiniones de actores clave de DER
regiones y territorios peruanos.
9
: Determinantes de la competitividad sistémica
En los tiempos más recientes se vislumbran nuevos retos para el FOMIN, en cuanto al escalamiento de
sus proyectos y su incidencia en políticas públicas; temas importantes que forman parte del estudio
abarca seis países, a saber Argentina, Bolivia, Brasil, Guatemala,
Como documento orientador para los informes país existe un estudio general, el cual hace referencia a
íses.
ocumento constituye el estudio país del Perú y forma parte del estudio general. A la vez es
mismo y quiere aportar a un análisis más profundo del DER
Enfoque de investigación y metodología la autora de este documento trabajó como consultora país en estrecha
coordinación con los especialistas del FOMIN en Perú, así como con otros promotores
en el país, por ejemplo del entorno académico, y de la práctica DER. Asimismo estuvo en permanente
intercambio con los colegas de los otros países y los coordinadores generales del Estudio en Argentina.
semanales que permitieron intercambiar sobre los avances de cada
vigilar por la coherencia del informe en general, considerando las particularidades de
Cabe resaltar que se trata de un trabajo participativo en el cual se dio mucho espacio para
piniones de actores clave de DER en el país, no solo a nivel nacional, sino también a nivel de las
En los tiempos más recientes se vislumbran nuevos retos para el FOMIN, en cuanto al escalamiento de
que forman parte del estudio
Guatemala, México y Perú.
Como documento orientador para los informes país existe un estudio general, el cual hace referencia a
y forma parte del estudio general. A la vez es
un análisis más profundo del DER en el país.
consultora país en estrecha
coordinación con los especialistas del FOMIN en Perú, así como con otros promotores y promotoras DER
Asimismo estuvo en permanente
intercambio con los colegas de los otros países y los coordinadores generales del Estudio en Argentina.
semanales que permitieron intercambiar sobre los avances de cada
vigilar por la coherencia del informe en general, considerando las particularidades de
n el cual se dio mucho espacio para recoger las
a nivel nacional, sino también a nivel de las
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La hoja de ruta de la investigación fue la siguiente:
Después de la preparación de las condiciones, a saber la revisión de los documentos base, así como la
toma de contacto con los especialistas del FOMIN en Perú, se realizó el análisis preliminar de los actores
de la red DER en Perú mediante entrevistas y una lectura preliminar del universo de actores DER, así
como la triangulación preliminar del universo de actores relevantes como punto de partida del Social
Network Analysis (SNA) y la elaboración del listado con instituciones relevantes del DER.
“El SNA es un conjunto de metodologías que analiza las estructuras que surgen de las relaciones entre
agentes sociales y que puede aplicarse en temas tan diversos como las relaciones comerciales
internacionales, la difusión de una epidemia, o la relevancia de un actor político en los medios de
comunicación. Recientemente se ha aplicado también al estudio de clusters y políticas de desarrollo
(Matta, 2012; Giuliani y Matta, 2013, entre otros).” (Matta, 2013, págs. 1-2)
En cuanto a la aplicación del SNA en Perú como un elemento central del estudio, se efectuaron los
siguientes pasos metodológicos:
Revisión y precisión de formatos
Apoyo en el levantamiento de información y encuestas; seguimiento
Apoyo en la revisión y control de calidad del levantamiento de información
Documentación, interpretación y sistematización de resultados
Definición y caracterización de los actores núcleo
Otro paso importante son los estudios en caso (véase capítulo 3.2) que se realizaron de la siguiente
manera:
Entrevistas con actores clave del entorno DER en Perú
Entrevistas por Skype o visitas de proyectos FOMIN priorizados
Entrevistas por Skype o visitas de proyectos no-FOMIN relevantes
El taller nacional que se realizó el 10 de octubre con 28 participantes en Lima fue otro elemento
importante para el recojo y la triangulación de la información obtenida por varios métodos y fuentes,
sobre todo en cuanto a la línea de vida del enfoque DER y el mapeo de actores relevantes.
Para coordinar los esfuerzos de todos los consultores en los seis países, se realizó una reunión de trabajo
en Córdoba para elaborar el mapa conceptual del estudio temático completo e integrar la información
de los países.
En base a toda la información obtenida en los pasos previos, se realizó el análisis profundo de la
situación DER en Perú, considerando elementos para la innovación de estrategia desde la experiencia
peruana y un análisis para el estímulo de nuevas sinergias y/o profundización de relaciones de
cooperación actuales para el FOMIN en el futuro.
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1.3 Estructura del estudio A continuación, se presentan brevemente los capítulos de este estudio. El capítulo 2 contiene un análisis
del entorno político, económico e institucional para el DER en Perú. Se parte de la pregunta cómo se
entiende el DER en el país, para después visualizar el DER con una línea de vida que brinda más
información sobre el desarrollo histórico del enfoque y su contexto, así como los hitos de políticas que
han influido en el DER y los proyectos más resaltantes en los últimos 20 años. Asimismo, en este capítulo
se analizará las políticas nacionales Pro-DER desde un análisis de literatura secundaria (cap. 2.3). El
instrumento RED-Scope presentado en el capítulo 2.4 ayuda a cuantificar las percepciones sobre el
ambiente nacional y sub-nacional para el DER. Finalmente, en el capítulo 2.5 se analizará la
institucionalidad DER en Perú, especificando las redes de actores con el instrumento del Social Network
Analysis (SNA).
Mientras que en el segundo capítulo se esté analizando entonces el entorno político e institucional para
el DER, el capítulo 3 se concentra en la trayectoria y experiencia del FOMIN en DER. Primero se
describen las diferentes olas del DER en Perú desde la perspectiva del FOMIN. Para un análisis más
profundo de la trayectoria del FOMIN, en el capítulo 3.2 se han desarrollado tres estudios en caso que
brindan información en detalle sobre los datos básicos y aspectos centrales de los proyectos escogidos.
Dos de los proyectos son del FOMIN y uno es de otros entes donantes, para poder contrarrestar las
diferentes estrategias y enfoques.
El estudio termina con el capítulo 4 “Orientación estratégica y reflexiones finales”, en el cual se
describen los mayores aprendizajes de la experiencia del FOMIN y otros actores en DER. Finalmente se
dan pautas para alianzas estratégicas para la incidencia política y la escalibilidad de los proyectos
FOMIN.
2 El entorno político, económico e institucional para el DER en Perú
2.1 Entendimiento DER en Perú
En Perú, el DER se entiende principalmente como tarea de los gobiernos locales y regionales, y se define
como la creación un entorno favorable para la actividad económica del territorio y la dinamización de su
potencial endógeno, con el fin de crear empleo y bienestar de las personas que viven en el territorio; un
entendimiento teórico que se basa principalmente en la definición del DER de la Comisión Económica de
América Latina y el Caribe (CEPAL). En la práctica, en Perú, el término DER (o DEL) no se encuentra de
manera prominente en los debates a nivel del gobierno central y en los sectores, sino se entiende como
tarea de los gobiernos regionales y locales. El DER figura implícitamente como estrategia en políticas de
Cadenas Productivas o Conglomerados, pero se tiene la impresión que se mantiene un enfoque más
bien sectorial, y menos territorial.
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No obstante, últimamente el sector gastronómico promovido por personajes emblemáticas como el
cocinero y empresario Gastón Acurio, tiene un auge enorme en el país y es visto como un factor
importante para el desarrollo económico de los territorios, principalmente como integrador de cadenas
de valor de alimentos que conectan las zonas rurales con las urbanas.
En el marco de la descentralización y con la promulgación de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM)
en el 2002 se atribuye un rol importante en la promoción DER a los gobiernos locales. Los Gobiernos
Regionales también deben promover el desarrollo económico a nivel regional, sin embargo, su rol no ha
sido tan visible como el de las municipalidades en esta área. Así que en Perú existe una tendencia en el
debate académico que el DER debe ser liderado principalmente por el sector público.
Por otro lado, existen muchas ONG que se dedican a apoyar al DER, con proyectos de fomento a la
PYME, en el desarrollo de capacidades y asistencia técnica, y últimamente se han implementado varios
programas de formación y perfeccionamiento profesional en DER desde las universidades. Un elemento
importante en DER es la articulación público-privada que se institucionaliza en las mesas de
concertación público-privada. La noción del territorio como espacio para el desarrollo económico ha
ganado más importancia en los últimos años. Recientemente se está discutiendo también el rol de las
grandes empresas en el DER, como por ejemplo las mineras.
Entre los actores DER que participaron del taller nacional existe la percepción compartida que el DER ha
aportado en cierta medida al desarrollo del Perú, si bien su aporte no habría sido muy importante. Esta
percepción se confirmó también en una entrevista con un especialista del BID con amplia experiencia en
temas de descentralización.
2.2 Línea de vida DER en Perú La línea de vida DER en Perú se ha construido en un taller participativo. Se considera el periodo desde el
1993 hasta el presente y se confirma la taxonomía y los periodos de las tres olas de intervención DER
sugerida por el FOMIN. A continuación presentamos brevemente las tres olas.
La primera ola (1993 – 2002) se refiere al apoyo de los Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE), por
ejemplo los servicios no financieros de capacitación o la asistencia técnica a nivel meso. La idea es
aumentar la productividad de las Pymes y abrir nuevos mercados.
La segunda ola (2003 – 2008) emergió de la primera y se centra en la "integración productiva" a nivel
micro de las empresas a través de redes, clusters y cadenas de suministro. La inclusión de las PYME en
este tipo de vínculos horizontales o verticales fue vista como una oportunidad para aprovechar los
efectos de las economías de escala y externalidades. En este enfoque, se destacó el papel de los
compradores, y más tarde las oportunidades de mejora (y limitaciones) de las cadenas de valor globales,
especialmente en el contexto de los clusters industriales, fueron vistas como una ventaja competitiva.
En la tercera ola (2009 – 2013), se pone más énfasis en la importancia del territorio para el desarrollo.
Ahora bien, el enfoque de Desarrollo del Sector Privado es mucho más amplio y sistémico, involucrando
a todos los actores relevantes (incluyendo los gobiernos locales, las universidades, los centros
tecnológicos y de la sociedad civil) para el desarrollo económico en un territorio determinado. La
integración público-privada-comunal es aprovechada como un nuevo potencial para el desarrollo
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económico. Pone atención a las diferentes formas de asociar los actores del territorio, a la gobernanza
local, y el fin es crear empleo a nivel de territorio.
Figura 2: Las cuatro olas DER
Como se demuestra en la foto, la complejidad aumenta en el tiempo porque se involucran cada vez más
actores. El archipiélago, - un sistema ecológico mucho más complejo que las islas o la alta mar -, que se
visualiza en la parte derecha del gráfico simboliza esta complejidad.
La línea de vida resalta que es importante considerar también el entorno político y económico general
para analizar las políticas y proyectos DER. Ayuda a analizar qué proyectos fueron exitosos y por qué.
Esta información es valiosa para el análisis a futuro.
Entorno para el DER
El entorno peruano en la primera etapa u ola DER, que data del 1993 al 2002, está marcada por un
desmontaje del Estado y la eliminación del sistema nacional de planificación en el gobierno de Fujimori.
El proceso de pacificación del país y la lucha contra el terrorismo empezó desde los inicios de la década
del 90. En el 1993 se promulga la Ley de Inversión Privada que brinda incentivos tributarios para
fomentar la inversión privada en la Amazonía. Si bien posiblemente ha contribuido a mejorar el entorno
para el DER en esta zona hasta cierto grado, voces críticas subrayan que “la nueva ley se concentró en el
corto plazo con un típico perfil de ley tradicional y centralista, careciendo de una visión estratégica de
largo plazo para la Amazonía”. (Soria, 2002) Asimismo, en esta época surgen instituciones privadas de
educación, entre otros. Esto se da en el marco de las reformas estructurales y la nueva constitución del
1993. Este año también marca la centralización del país. La llegada de fondos de la Cooperación
Internacional se registra a partir del 1994. A partir del 1995 se nota una mejora de la red vial y grandes
14
inversiones en la infraestructura. La tendencia al autoritarismo político y la corrupción es acentuada
desde el 1996. La aplicación del Consenso de Washington se siente en la segunda mitad de los noventa
en el país.
El 2000 está marcado por el Plan Binacional para la Paz y el Desarrollo Perú – Ecuador. Es una estrategia
diseñada por ambos países después de terminar el conflicto fronterizo con el objetivo de elevar el nivel
de vida de las poblaciones del norte y nor oriente del Perú y del sur y oriente del Ecuador, realizando
actividades y ejecutando proyectos que permitieron integrar económicamente la región, acelerar su
desarrollo productivo y social, y superar la situación de atraso respecto al resto de los territorios de
estos países.
La transición democrática después del gobierno autoritario Fujimori se inicia en el 2001. En el 2002 se
realiza la reforma constitucional, acompañada del desarme del Estado. En este año también se percibe
con más fuerza el crecimiento económico del país, así como la globalización y los debates en Perú sobre
los Tratados de Libre Comercio (TLC).
En la segunda ola (2003 – 2008) nace la “doctrina” del Perro del Hortelano. Se refiere a un artículo
polémico escrito por el expresidente Alan García que reclama que en Perú existen muchos recursos
(naturales) sin uso que “no son transables, que no reciben inversión y que no generan trabajo. Y todo
ello por el tabú de ideologías superadas, por ociosidad, por indolencia o por la ley del perro del
hortelano que reza: ´Si no lo hago yo que no lo haga nadie’.” (García, 2007). Este artículo causó mucho
debate a nivel del país, sobre todo en cuanto al uso de los recursos naturales de la Amazonía.
El entorno de la tercera ola (2004 – hoy) está caracterizado por una mayor conciencia del cambio
climático. En el 2009 se promulga la ley de uso de recursos naturales. Asimismo, existe una demanda
creciente de productos orgánicos.
La crisis económica del 2009 aumenta el flujo de capital hacia el Perú y se aumentan los precios de los
metales. A partir del 2009 se implementan los Tratados de Libre Comercio (TLC) bilaterales, por ejemplo
con Estados Unidos en el 2009 y con Japón en el 2011. Asimismo, se han firmado TLC multilaterales con
MERCOSUR en el 2006, entre otros. Principalmente, se espera el aumento de las exportaciones, así
como la creación de empleo. Si bien son discutibles las ventajas y desventajas de estos Tratados, algunos
territorios, sobre todo en la costa, pueden aprovechar de las mejores condiciones para la exportación,
principalmente cultivos emergentes como uvas, espárragos y mangos, así como la (deprededora)
industria de harina de pescado. (Lizárraga) Sobre todo en estas zonas los TLC pueden tener efectos
positivos en el DER.2
La Cooperación Técnica Internacional se reduce a partir del 2012. Sin embargo, la Cooperación apoya
iniciativas DET en las regiones, como por ejemplo el fomento de Cadenas de Valor de productos
2 Cabe resaltar que para los sectores calificados como muy sensibles o de riesgo, por ejemplo las confecciones para
vestuario, las carnes procesadas, el algodón, el arroz y productos de la propiedad intelectual sobre las patentes o certificados “de origen” para determiandos bienes asociados a la biodiversidad y a los conocimientos acumulados por poblaciones indígenas en materia de plantas medicinales y nutritivas, el Gobierno ha negociado Fondos de Compensaciones para amortiguar las pérdidas generadas por un intercambio no equitativo.
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alternativos a las drogas, como el cacao, en la selva peruana. El proyecto Conga trae conflictos
ambientales y sociales y es un hito en los conflictos que se desarrollan en zonas mineras.
Últimamente, se constata más vinculación e interés de la Educación para el Trabajo y el DER. Se da más
importancia al desarrollo de capacidades “blandas” para el DER. En este contexto, las universidades
incrementan su oferta de formación sobre el DER. Por ejemplo, la Universidad San Martín de Porres
tiene un programa de pre-grado para la formación de emprendedores/as, la Pontificia Universidad
Católica del Perú (PUCP) tiene Diplomados en Desarrollo Económico Territorial. La Escuala Superior de
Administración de Negocios (ESAN) tiene varios post-grados vinculados al DER y la Universidad Católica
Sedes Sapientiae (UCSS) ha desarrollado un Diplomado de Desarrollo Económico Territorial en la
provincia de Chincha, así como incluye un curso de Desarrollo Económico Local en su Maestría de
Gestión Pública. En las regiones, se han realizado varios Diplomados DER o DEL con el apoyo de las
Universidades Nacionales, como ESAN. La Universidad Nacional del Altiplano (UNA) Puno desarrolló una
Segunda Especialización en DEL.
En cuanto a la creación de un entorno favorable para el DER, se realiza el programa nacional de
electrificación rural desde el 2009.
Políticas con incidencia en el DER
En esta sección, nos referimos de nuevo a los periodos de las tres olas mencionadas arriba. Aparte del
entorno general para el DER, también se consideró oportuno analizar las políticas con incidencia en el
DER en la línea de vida.
Las políticas que tienen incidencia en el DER son marcadas por un empleo masivo en el sector agrario al
inicio de los noventa y de programas rurales de corte asistencialista, acompañados por un gran auge de
políticas sociales. Al mismo tiempo, se tiene una fe absoluta en el mercado y sus mecanismos
regulatorios. En el 1993 se da la liberalización del mercado de tierras. En el 2001 nacen las Mesas de
Lucha contra la Pobreza que influyen en políticas de descentralización y en el DER porque reúnen
actores públicos y privados que están preocupados por el desarrollo de su territorio. En algunas mesas
se crean comisiones de Desarrollo Económico Local o se trabaja en ejes conforme a las cadenas de valor
priorizadas en el Plan de Desarrollo Concertado.
El Perú es un país unitario con 25 departamentos y más de 1800 gobiernos locales. El proceso de
descentralización política, económica y administrativa comienza en el 2002 como Octava Política de
Estado del Acuerdo Nacional. En 2002 la Ley de Bases de la Descentralización establece sus objetivos,
regula la conformación de regiones y municipalidades, fija competencias en los tres niveles de gobierno
y regula las relaciones del gobierno en sus distintos niveles. Entre sus objetivos se enumeran: desarrollo
económico autosostenido, cobertura y abastecimiento de servicios sociales básicos, infraestructura
social y económica, redistribución equitativa de recursos y potenciación del financiamiento regional y
local (Santillana, 2006: 6).
Asimismo, el año 2002 está marcado por la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales (LOR) como hito
importante para el DER porque estipula funciones claras para los gobiernos sub-nacionales en la
promoción del DER.
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En este contexto, es importante analizar la situación de los ingresos de los gobiernos sub-nacionales. Los
Gobiernos Regionales reciben asignaciones presupuestales y del Fondo de Compensación Regional
(FONCOR). Cabe destacar que “Debido al rechazo popular inicial a la conformación de regiones, los
gobiernos regionales no tienen definidos ingresos propios a pesar de su amplia responsabilidad en la
provisión de bienes y servicios públicos.” (Andrew Young School of Policy Studies, 2008, pág. 11)3
La segunda ola empieza con la promulgación de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) en el 2003 y
la institucionalización del Presupuesto Participativo. En el marco del proceso de descentralización se
tiene el referéndum de la regionalización que no tuvo éxito. Los recursos del canon minero son
transferidos a los gobiernos locales.
La LOM describe las funciones y tareas de los gobiernos locales y distritales en cuánto a la promoción del
DEL.
El artículo VI. que se refiere a la Promoción del Desarrollo Económico Local define el rol del gobierno
local:
“Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña
empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y
planes nacionales y regionales de desarrollo, así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y
la equidad en sus respectivas circunscripciones.”
Aparte de la concentración en las micro y pequeñas empresas y su formalización, las funciones de las
municipalidades provinciales se concentran en la elaboración de planes en base a un diagnóstico
económico y la simplificación de procesos administrativos, así como la elaboración de registros de las
empresas y tareas más generales como la concertación, especialmente con comunidades campesinas y
la articulación de las zonas rurales con las urbanas.
La legislación define entonces muy claramente el rol y la distribución de tareas y funciones de los
actores regionales y locales involucrados en DEL. No obstante, en la realidad no siempre se respeta las
instrucciones del marco legal. Este hecho se debe a la falta de capacidades en el sector público así como
al desconocimiento de metodologías adecuadas, por ejemplo para identificar las potencialidades
económicas locales. Adicionalmente, frecuentemente se desatiende el involucramiento del sector
empresarial o productivo.4 (Kaulard & Neck, La gestión de cambio parauna mayor eficiencia de la
promoción del Desarrollo Económico Local desde los Gobiernos Locales y Regionales, 2011, pág. 25)
3 “Los gobiernos regionales no tienen la autonomía económica que mucha gente cree. Tienen una dependencia
muy fuerte del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)”, resalta el presidente regional de San Martín y presidente de la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), César Villanueva. El proceso de descentralización del país lleva ocho años y aún no culmina. Algunos gobiernos regionales creen que es hora de una descentralización fiscal, que les permita administrar tributos y tener autonomía presupuestal para destinar sus ingresos no solo a fierro y cemento, como hoy se les exige. ¿Están preparados? ¿Existen otros pasos previos que pueden o deben cumplirse?” (Ortiz, 2012) 4
En la práctica, la planificación DEL está vinculada a muchos problemas. Se elabora una serie de planes DEL a nivel
regional y local en las gerencias correspondientes. No obstante, estos planes no están siempre vinculados a la
planificación presupuestal de la municipalidad o del Gobierno Regional, por lo cual se quedan sin presupuesto y
17
Los municipios peruanos reciben transferencias provenientes del Fondo de Compensación Municipal
establecido por la Constitución Nacional (FONCOMUN), de las rentas de aduanas, canon minero y
regalías. Las Leyes del Canon y de regalías establecen que los recursos obtenidos por los gobiernos
locales y regionales deben ser utilizados de manera exclusiva en gastos de inversión. (Santillana, 2006,
págs. 104-109)
Cabe mencionar que en el marco de la descentralización, se instituyeron nuevos mecanismos de
participación ciudadana en la formulación de los planes de desarrollo, la elaboración presupuestaria y
en la rendición de cuentas.
El “Shock Descentralizador” del Gobierno de Alán García en el año 2006 estableció la transferencia de
185 funciones sectoriales a los Gobiernos Regionales para acelerar el proceso de descentralización. Sin
embargo, el resultado de esta iniciativa es todavía incierto.
En el 2006 la Ley de Mancomunidades ayuda a los gobiernos locales a unirse para diseñar y ejecutor
proyectos conjuntos en DER y otros temas. Hacia los finales de esta etapa se aprueba también la Ley de
Promoción de Cadenas Productivas. Se reciben los informes de los rankings de competitividad.
El 2008 marca el inicio de la ejecución de proyectos de inversión pública con posibilidades de invertir en
el DER.
La tercera ola marca un rol creciente del Estado de institucionalizar experiencias de proyectos DER en
programas e instrumentos del Estado. En este marco, se cuenta con la instalación del FONIPREL desde el
2008, así como el Programa PROCOMPITE. En el 2009 se promulga la Ley de Agua. Se forman
mancomunidades desde el 2009 porque con la incidencia política de REMURPE se logra el reglamento de
la ley del 2006. El instrumento AGROIDEAS se implementa desde el 2010. Desde el 2011 se
institucionaliza la política nacional de Simplificación Administrativa y la promoción de la reducción de
barreras burocráticas.
En cuanto a la política de descentralización en el periodo de la tercera ola, “el proceso de
descentralización se ha enfrentado a retos en diferentes niveles. La transferencia de responsabilidades
de gastos está condicionada al cumplimiento de determinados requerimientos técnicos y de gestión con
el objetivo fundamental de asegurar que los gobiernos locales tuvieran la capacidad de gestión
necesaria previo a la transferencia efectiva de funciones. En la práctica, sin embargo, la acreditación se
ha basado en criterios puramente formales y los gobiernos locales precisan de amplias dosis de
asistencia en el desarrollo de capacidades de autogestión requeridas para el desempeño de las
funciones asignadas”. (Andrew Young School of Policy Studies, 2008, pág. 10)
El aumento de los ingresos de los gobiernos locales que se constata en los últimos años se explica sobre
todo por el incremento de las transferencias del gobierno central a los municipios, muchas de las cuales
están sujetas a condicionalidades tanto con respecto a los sectores en los cuales pueden ser utilizadas
por ende sin ejecución. Últimamente, se está promoviendo el desarrollo de planes de competitividad a nivel
regional, fomentados por el Ministerio de Producción, que ahora es ente de las políticas nacionales de la PYME.
18
como a los procedimientos. El Perú es uno de los países en los que se transfiere una mayor cantidad de
recursos al nivel local, principalmente por la incorporación del Canon minero.
En el contexto del Canon cabe mencionar que Gobiernos Locales con recursos del Canon ejecutan el
PROCOMPITE bajo el enfoque DER desde el 2012. El Programa PROCOMPITE es un mecanismo de fondos
concursables del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).
En cuanto al proceso de descentralización reciente, “el ente rector de la política nacional de
descentralización presentó a inicios de 2012 una propuesta de discusión sobre los aspectos necesarios
para superar las principales dificultades, incluido el desarrollo de competencias técnicas para que los
gobiernos subnacionales puedan aprovechar de buena manera los recursos provenientes de las regalías
de la extracción de recursos naturales.” (CEPAL (ILPES), 2012, pág. 74)5
Según la opinión de un experto entrevistado con el actual gobierno, el proceso de descentralización está
estancado. No se percibe el empuje que le dio el ex presidente Toledo a la descentralización. El tema no
está priorizado en la agenda pública, más bien se percibe solo la contención de riesgos de la
descentralización, como por ejemplo las deficiencias en la inversión pública a nivel regional y local por
falta de capacidades y la distribución de los fondos del Canon.
Otro hito en la política reciente es que se promulga el “Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP)
Productivo” desde el 2012. En este contexto, el MEF realiza un proyecto piloto de articulación territorial:
programas presupuestales en desarrollo económico.
En el 2013 se realiza la modificatoria del reglamento de Ley Educación Técnico-Productivo. Vinculado a
este hito, se percibe que desde el 2013 se realiza un esfuerzo de cooperación entre las Unidades de
Gestión Educativa Local (UGEL) y la Cooperación, las Direcciones Regionales de Educación y los Centros
de Educación Técnico-Productiva (CETPRO) con los Ministerios de Educación y Producción para
promover la formación y educación técnico-productiva. Estas tendencias se enmarcan también en la
promoción de políticas públicas para el DER.
Proyectos destacados en DER
Las experiencias de proyectos destacados al inicio de los noventa circulan alrededor de las inversiones
de empresas grandes en la costa. Desde el 1994 se encuentra la extensión de las micro-finanzas. El 1996
marca un hito en el desarrollo de programas y proyectos de formalización del comercio ambulatorio en
Lima que contribuyeron al ordenamiento de diferentes distritos de Lima en este rubro. Por otro lado, es
interesante obsevar el interés de investigación en cuanto al tema de comercio ambulatorio, su capital
social y las redes sociales, que se estuvo promoviendo por organismos de la cooperación internacional,
como por ejemplo el Banco Mundial. USAID promueve el enfoque de los corredores económicos desde
5 En este contexto es interesante mencionar que “La composición de ingresos a nivel sub-nacional presenta serios problemas,
como a nivel municipal, los ingresos por tasas son superiores a los impuestos recaudados localmente, los ingresos por transferencias suman más del 50 % de los ingresos totales municipales (la gran mayoría de municipalidades rurales obtienen más del 95 % de sus ingresos por fondos de transferencias), afectando los incentivos para recaudar impuestos localmente.” (Andrew Young School of Policy Studies, 2008, pág. 11)
19
el 1995. Un proyecto de la ONG Inicam llamado Programa Municipal de Desarrollo Empresarial
(PROMDE) promueve los gobiernos locales y regionales en cuanto a su rol en el DER del 1998 – 2002.
Desde el inicio del nuevo milenio USAID está promoviendo su Programa de Desarrollo Alternativo en las
zonas de cultivo de coca en las regiones San Martín, Ucayali y Huánuco. La Organización Internacional de
Trabajo (OIT) promueve el Programa Regional de Empleo Sostenible (2004 – 2007) – PRES II. La segunda
fase de PRES, se apoyó en las lecciones alcanzadas y los puntos fuertes de su primera fase consistentes
en el desarrollo de una estructura local municipal para la promoción del desarrollo socioeconómico, y de
tecnologías para la promoción de las MyPEs y la integración de la EI, manteniendo su orientación
fundamentalmente urbana en las subregiones y países atendidos en la 1ª con la ampliación al Perú. Una
de las cuatro líneas de intervención se refiere al “fortalecimiento de la estructura y servicios para la
promoción económica y empresarial local”. El objetivo de este En general, se cuenta con una oferta
formativa en DEL desde el 2002, entre ellos el proyecto CONCADEL – Concertación y Capacitación para
el Desarrollo Económico Local de la Cooperación Alemana InWEnt (hoy GIZ) que arranca con una fase
piloto de dos años en la región San Martín y se prolonga hasta el 2009 en diferentes regiones del norte
del país. El “Proyecto de Mejoramiento de la Competitividad Agropecuaria para Reducir la Pobreza” -
PRODECO de la Cooperación Belga con el MIMDES y FONCODES se realizó en Apurímac y Ayacucho
desde el 2003 al 2007. Su objetivo fue formar capacidades humanas para el desarrollo económico local y
generar emprendemientos empresariales rurales y lucrativos y asi desarrollar las capacidads humanas
en los procesos productivos de las asociaciones agrícolas para erradicar la pobreza extrema de dichas
comunidades.
El Perú forma parte de la “Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional Sudamericana –
IIRSA”, que emana de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno realizada en Brasilia en el año 2000, la
misma que involucra a los doce países de América del Sur. IIRSA ha proyectado nueve Ejes de
Integración y Desarrollo a nivel sudamericano.
UNICEF y el Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú – Ecuador ejecutan su programa
de Desarrollo Humano Sostenible del 2002 – 2006. El Proyecto se realizó en 56 comunidades Awajún y
Wampis de la cuenca del Río Santiago que viven en condiciones de extrema pobreza y exclusión, y que
fueron afectadas por la guerra del año 1996 entre Perú y Ecuador. Un de los componentes se refiere a la
gestión local e incluye actividades referidas al DER.
El proyecto Participa Perú – apoyo de la sociedad civil a la descentralización peruana se ejecuta entre el
2002 y 2006. El proyecto es financiado por USAID y ejecutado por la ONG Grupo Propuesta Ciudadana.
Entre otras, se desarrollaron actividades para fortalecer los espacios de concertación a nivel regional,
que promueven el desarrollo económico regional.
En el 2003, se inicia el proyecto Camisea que consiste en la explotación de una de las más importantes
reservas de gas natural no asociado en América Latina - los yacimientos San Martín y Cashiriari - la
construcción y operación de dos ductos, un gasoducto para gas natural y un poliducto para líquidos de
gas natural y la red de distribución para gas natural en Lima y Callao.
En el límite entre la segunda y tercera ola se encuentran proyectos como Sierra Productiva (Yachachia)
/IAA. El programa APODER de la Cooperación Suiza funciona entre el 2003 y el 2011 y realiza diplomados
20
en DER, así como el fortalecimiento de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), entre
otros en el área de DER. Se empieza a perfilar la experiencia exitosa de DER de la Región San Martín, en
cuanto a una política concertada de protección del medio ambiente y el desarrollo de cadens
productivas sostenibles. Se pone más énfasis en la definición de potencialidades específicas de la región
San Martín, perfilándose cada vez más el tema del café, cacao y de las frutas amazónicas como ejes de
desarrollo de la región. El desarrollo de cadenas productivas recibe además apoyo de la cooperación
internacional, como por ejemplo de GIZ en el tema de Sacha Inchi, y USAID en el cultivo del cacao como
producto alternativo a la coca. Asimismo, se desarrollan varios proyectos de fortalecimiento de
capacidades para el DER en la Región San Martín, por ejemplo los programas de InWEnt (luego GIZ),
INICAM-PROMDE, entre otros.
En el 2004 la PCM promulga un decreto sobre el Programa Pro-Cuenca de desarrollo territorial.
Organismos de la Cooperación Internacional, por ejemplo GTZ e InWEnt, tienen programas de
fortalecimiento de capacidades para la Gestión Integral de Cuencas, mayormente dirigidos a temas
medioambientales. Sin embargo, estos proyectos contienen a menudo un componente de desarrollo
económico de la Cuenca, en armonía con el medioambiente.
El proyecto “Articulando MYPERÚ del BID-FOMN apoya a diferentes conglomerados entre el 2007 y el
2011. Este proyecto se describe en más detalle en el capítulo 3.3, como un ejemplo de la segundo ola
del DER. En este contexto también se debe mencionar el proyecto Programa de Apoyo a la Micro y
Pequeña Empresa en el Perú (APOMIPE) que es un programa de cooperación bilateral de la Agencia
Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE) y el Ministerio de la Producción (PRODUCE). Su
objetivo central es mejorar la competitividad de los pequeños productores y productoras articulados en
Redes Empresariales de las cadenas productivas y territorios de intervención.
Otros proyectos más recientes se refieren al desarrollo de una corporación de seis cooperativas de café.
Asimismo, la creación de cooperativas de servicios eléctricos rurales desde el 2009 es nombrado como
un hito importante.
Como consecuencia del “boom gastronómico” que está viviendo el país, los proyectos de la Asociación
Peruana de Gastronomía (APEGA), con iniciativas para vincular las cadenas de valor de los productos
agrícolas de las zonas rurales a mercados gastronómicos de las zonas urbanas, ganan importancia en los
últimos años. APEGA tiene como propósito estructurar y fomentar la demanda de y el interés para
productos “emblemáticos” peruanos que forman parte de la nueva cocina peruana. En el capítulo 3.4 se
describirá con más detalle a un proyecto de APEGA que se ejecutó con fondos del BID-FOMIN.
CONECTADEL es un programa del BID-FOMIN de Formación para el Desarrollo Económico Local
ejecutado por COPEME (2010 – 2014). En este contexto se impulsa la discusión sobre el enfoque DER en
la academia. En este marco, existe por ejemplo un convenio entre COPEME y la PUCP en el marco del
proyecto CONECTADEL financiado por el BID-FOMIN para la creación de una mención en DER en la
Maestría en Gerencia Social a partir del 2011.
Interpretación de la línea de vida:
21
Cabe resaltar que la interpretación de la línea de vida se realizó conjuntamente con los participantes del
taller nacional.
Existe una fuerte presencia del entorno político en el primer y último periodo analizado.
En la última etapa se percibe un surgimiento de instrumentos para objetivar e institucionalizar
políticas de parte del Estado como AGROIDEAS y PROCOMPITE. Hay un aumento de fondos públicos
de la 2da a la 3ra ola. Parece que hubiera una tendencia a una apropiación del Estado del tema a
través de políticas públicas DEL.
La tercera ola recoge experiencias previas de proyectos exitosos que fueron mayormente
promovidos por la Cooperación Internacional, en base a los cuales se crean instrumentos y
programas de promoción productiva desde el Estado. Por ejemplo, los instruentos de diferentes
Ministerios mencionados en el apartado arriba, se basan en la lógica de concursos como incentivos
para el DER promovidos por la Cooperación Internacional. Por otro lado, la lógica de capacitar a
multiplicadores/as en el fomento de conglomerados o cadenas de valor, como lo está previendo el
Ministerio de Producción, se basa en experiencias de perfeccionamiento profesional y la formación
de formadores/as (ToT) en DER, realizados por la Cooperación Alemana y Suiza, entre otros.
Además se registra a través de la línea de vida DER un aumento de presupuesto para mayores
proyectos de gobierno por un mayor flujo de ingreso al país como el Canon.
La sistematización de experiencias permitió que en la última ola y a futuro se pueda ajustar ciertos
parámetros para el desarrollo.
Existe una tendencia reciente de incorporar el DER a nivel de la enseñanza, desde los colegios hasta
los institutos técnicos y las universidades. El vínculo con la educación es considerado como clave.
Se percibe el rol de la academia en la difusión DER.
En los últimos años ha mejorado el entorno para el tema de capacidades blandas.
Últimamente, se nota una mayor conciencia en el tema de cambio climático que afecta a la
economía.
En la línea de vida que elaboraron los participantes del taller nacional, el FOMIN se visibiliza sobre
todo en la ola más reciente con sus proyectos, lo cual posiblemente se debe a la ausencia de
ejecutores de épocas anteriores en el taller.
2.3 Políticas nacionales Pro-DER en Perú
El Perú no cuenta con una política nacional explícita referida al DER. En una entrevista al experto DER
Francisco Alburquerque realizada por la Pontificia Universidad Católica del Perú, resalta que “Todavía no
hemos logrado que el DEL se reconozca como parte de una política nacional de desarrollo. En algunos
países, figura más como programa que como política de gobierno. No obstante, sí ha habido avances:
hace diez años esto sería parte de una conversación de un gueto y hoy estamos hablando en una
22
universidad latinoamericana importante.” (PUCP, 2012). En esta línea y conforme al análisis de la línea
de vida cabe destacar que últimamente se están implementando programas e instrumentos para el
fomento productivo por parte de los diferentes sectores en Perú, si bien no se percibe una única política
DER nacional.
A pesar de la carencia de una política nacional DER en Perú, en el “Plan Bicentenario. El Perú hacia el
2021” (CEPLAN, 2011) elaborado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que es
el ente rector de las políticas nacionales, se describen dos ejes estratégicos vinculados al tema: El eje de
“Economía, competitividad y empleo”, así como el eje de “Desarrollo Regional e infraestructura”, los
cuales se analizarán más abajo en este capítulo.
Políticas DER a nivel sub-nacional: Es interesante echar una mirada al entorno sub-nacional.
Desde arriba hacia abajo, co-existen un número de programas y proyectos con un enfoque territorial
desde diferentes ministerios y otras instituciones que trabajan en ciertas regiones del país.
A nivel regional y local además se han impulsado múltiples iniciativas con enfoque DEL o DER,
frecuentemente promovidos por las ONG o la Cooperación Internacional.
También se registran iniciativas de desarrollo desde los gobiernos locales (o intermedios) que buscan la
dinamización de sus economías, su inserción a mercados internacionales y su transformación. Sin
embargo, desde la perspectiva local, se requiere de un esfuerzo deliberado de “diplomacia territorial”
(González, 2007) que ha sido difícil de alcanzar en el Perú. La “diplomacia territorial” consiste en incidir
desde abajo en el contexto político e institucional nacional y cooperar con sus pares nacionales o
internacionales. En cuanto al DER se podría pensar en unir esfuerzos desde las regiones, por ejemplo
mediante la Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y promover el tema a nivel nacional.
Como mencionado arriba, el ente rector para todas las políticas nacionales, también las que están
vinculadas al DER, es el CEPLAN, su instrumento principal es el Plan Bicentenario. Cabe destacar que el
Plan Bicentenario fue desarrollado en el gobierno de Alán García y se están realizando actualizaciones
para incluir como nuevos ejes estratégicos tres prioridades del actual Gobierno: inclusión, ciencia y
tecnología e integración. Hubo varios cambios en la dirección del CEPLAN.6 En una presentación del
febrero 2012, el entonces presidente del CEPLAN, Germán Alarco, mencionó los principales retos de
esta institución, entre ellos, que el CEPLAN nació débil y con poco presupuesto, así como con diseño
institucional inadecuado. No se participa en el proceso de evaluación de la inversión pública. Su
participación en el proceso presupuestal es marginal. Otro reto es […] que el CEPLAN está adscrito a la
[Presidencia del Consejo de Ministros] - PCM. En la mayoría de países es de nivel ministerial y reporta a
la Presidencia de la República. Mantiene una relación múltiple con los espacios de concertación. Está en
una relación en una etapa inicial con Gobiernos Regionales y Locales y se constata una desvinculación
con el quehacer sectorial”. (Alarco, 2012)
La planificación nacional se visualiza en el siguiente gráfico.
6 El actual representante, Anderson Ramírez, fue designado en marzo del 2013 y reemplazó a Mariano Paz Soldán,
quien fuera designado en marzo del 2012.
Figura 3: Niveles de planeamiento en Perú
Fuente: (Alarco, 2012)
El objetivo nacional en el eje 4 Economía, competitividad y empleo
“Economía competitiva con alto nivel de empleo y productividad. Salta a la vista que en el extenso
diagnóstico del eje 4, principalmente se habla de datos macroeconómicos y se tiene una mirada desde
lo nacional7. Solo un lineamiento político se refiere a incentivar el desarrollo descentralizado. En este
sentido, en cuanto a la economía, el enfoque general de este eje no es el desarrollo territorial y la
descentralización, sino se pone especial énfasis en el aumento de la
contexto macro-económico.
En el eje 5 Desarrollo Territorial e infraestructura
estrategias que contribuyan a cerrar
entre Lima y las regiones, y entre las propias regiones.”
Los lineamientos políticos del eje 5 se refieren principalmente al fortalecimiento de las regiones
mediante la configuración de una identidad productiva, así como el
económicos y la inclusión de la población rural en los mismos. El fomento de alianzas público
para la inversión descentralizada en infraestructura productiva y de servicios básicos es otro lineamiento
que se resalta. Entre estas alianzas
mineras y las poblaciones locales para el desarrollo de programas y proyectos productivos diversificados
7 De acuerdo con el Plan Bicentenario,
subempleo y el desempleo, la mejora de la competitividad, la inversión y la presión tributaria, y la mayor estabilidad macroeconómica.
23
iento en Perú
Economía, competitividad y empleo del Plan Bicentenario es lograr una
“Economía competitiva con alto nivel de empleo y productividad. Salta a la vista que en el extenso
diagnóstico del eje 4, principalmente se habla de datos macroeconómicos y se tiene una mirada desde
n lineamiento político se refiere a incentivar el desarrollo descentralizado. En este
sentido, en cuanto a la economía, el enfoque general de este eje no es el desarrollo territorial y la
descentralización, sino se pone especial énfasis en el aumento de la productividad y mejoras del
Desarrollo Territorial e infraestructura se constata que se “considera imprescindible definir
tegias que contribuyan a cerrar las diferentes brechas de desigualdad de recursos y
entre Lima y las regiones, y entre las propias regiones.”
Los lineamientos políticos del eje 5 se refieren principalmente al fortalecimiento de las regiones
mediante la configuración de una identidad productiva, así como el establecimiento de c
económicos y la inclusión de la población rural en los mismos. El fomento de alianzas público
para la inversión descentralizada en infraestructura productiva y de servicios básicos es otro lineamiento
que se resalta. Entre estas alianzas se mencionan de manera específica las alianzas entre las compañías
mineras y las poblaciones locales para el desarrollo de programas y proyectos productivos diversificados
Plan Bicentenario, son condiciones indispensables para este objetivo la reducción del a de la competitividad, la inversión y la presión tributaria, y la mayor
del Plan Bicentenario es lograr una
“Economía competitiva con alto nivel de empleo y productividad. Salta a la vista que en el extenso
diagnóstico del eje 4, principalmente se habla de datos macroeconómicos y se tiene una mirada desde
n lineamiento político se refiere a incentivar el desarrollo descentralizado. En este
sentido, en cuanto a la economía, el enfoque general de este eje no es el desarrollo territorial y la
productividad y mejoras del
considera imprescindible definir
las diferentes brechas de desigualdad de recursos y capacidades
Los lineamientos políticos del eje 5 se refieren principalmente al fortalecimiento de las regiones
establecimiento de corredores
económicos y la inclusión de la población rural en los mismos. El fomento de alianzas público-privadas
para la inversión descentralizada en infraestructura productiva y de servicios básicos es otro lineamiento
se mencionan de manera específica las alianzas entre las compañías
mineras y las poblaciones locales para el desarrollo de programas y proyectos productivos diversificados
son condiciones indispensables para este objetivo la reducción del a de la competitividad, la inversión y la presión tributaria, y la mayor
24
que, anticipándose a la extinción de los yacimientos, aseguren a futuro el desarrollo de la economía
regional. Se pone gran énfasis en el tema de infraestructura.8
Por otro lado, una política importante parece ser la diversificación de la base productiva regional
mediante la instalación de conglomerados de cadenas productivas. Actualmente, esta política es
promovida por Ministerios como el Ministerio de Producción (PRODUCE) y el Ministerio de Agricultura y
Riego (MINAGRI), y se explicita en el Plan Bicentenario de CEPLAN. Esta observación también la confirma
Dini en su evaluación y sistematización del programa de Articulación MYPERÚ del FOMIN, ejecutado por
COPEME que más abajo analizaremos en detalle. “La estrategia que subyace al Programa es ante todo la
de aumentar la competitividad de las Mypymes a través de la calificación del conjunto de actores de un
territorio bien definido. Este objetivo encuentra en las prioridades de la Agenda de Competitividad del
Gobierno peruano – que considera prioritario promover el tema de los conglomerados productivos – un
apoyo indudable que puede resultar clave para alcanzar la sostenibilidad de las iniciativas impulsadas
por el Programa.” (Dini, 2013, pág. 64). En otra parte del documento refiere a que Perú no es una
excepción y el actual esfuerzo de búsqueda de una estrategia de desarrollo explicitada en los varios
documentos del Consejo Nacional de Competitividad (CNC). Este hecho debe considerarse una buena
señal. (Dini, 2013, pág. 60)
A modo de conclusión, se descubren diferentes aspectos del DER en el plan estratégico del país. Sin
embargo, el extenso documento del plan es criticado por diferentes actores porque carece de una
priorización y puesta en práctica de los lineamientos políticos. Los cambios frecuentes en esta
institución central para la planificación nacional no han ayudado a crear un consenso sobre el rumbo en
general del país. Por otro lado, conforme con el análisis de Alburquerque, el DER, parece ser más una
serie de programas e instrumentos que una política nacional.
Finalmente, cabe destacar que existen políticas sectoriales referidas al DER que no necesariamente
están alineados con el Plan Bicentenario, si bien existe conciencia de la necesidad de una alineación
horizontal y vertical. De esta forma, los programas desconcentrados de diferentes ministerios no
siempre coordinan sus intervenciones de manera eficiente con los gobiernos regionales y locales. Este
tema se vincula con el siguiente capítulo de la institucionalidad DER.
2.4 RED-Scope En este capítulo analizamos más profundamente el sistema de políticas y planes referidos al DER.
El RED-Scope fue desarrollado en el marco del Estudio y es un instrumento que permitirá caracterizar y
evaluar las capacidades, la calidad y madurez del entorno institucional para la implementación de
políticas de desarrollo económico con alcance nacional y territorial sub-nacional en países de América
Latina y el Caribe, entre otros.
En base a la revisión de la literatura y las estadísticas mencionadas en los capítulos anteriores, así como
en entrevistas con expertos/as DER se aplicó el instrumento RED-Scope a nivel nacional en Perú y se hizo
una validación inicial del nivel sub-nacional, con el ejemplo de la región Amazonas.
8
Desarrollar una infraestructura económica y productiva suficiente y adecuada, descentralizada y de uso público es
un objetivo estratégico fundamental.
25
La herramienta servirá a caracterizar de forma más precisa el avance de las políticas DER de un país o
una región, así como su entorno institucional. En el marco de nuestro estudio, reconfirma algunos
puntos mencionados arriba.
2.4.1 Aplicación del RED-Scope a nivel nacional
El siguiente gráfico resume los resultados de la aplicación del primer prototipo de RED-Scope en los
países del Estudio.
Figura 4: Resultados del ejercicio de aplicación del primer prototipo RED-Scope Perú
Ámbito Indicador Calific
ación
Justificación de la calificación y comentarios
Descentralización del Estado en áreas relevantes a DER
Descentralización Fiscal
2
La medición del indicador D1 que es cuantitativo en
comparación con la mayoría de los otros indicadores que
son cualitativos, resultó en un porcentaje de 10.53% en
cuanto a la relación de los ingresos fiscales recaudados a
nivel sub-nacional con el total de ingresos fiscales del país,
considerando que los Gobiernos Regionales no tienen
ingresos propios. En comparación con otros países de la
región, por ejemplo Bolivia y Brasil, este porcentaje es
bajo y se debe a los factores descritos más arriba.
26
Ámbito Indicador Calific
ación
Justificación de la calificación y comentarios
Autoridades electas en el nivel
sub-nacional 3
La elección democrática se da en Perú, lo cual se puede
justificar con informes de la OCDE y CEPAL, así como con
la legislación peruana (LOR y LOM).
Instituciones descentralizadas
de DER 2
Se cuenta con instituciones desconcentradas con
capacidades más bien concentradas en el nivel central,
como es el caso de los programas de los ministerios
mencionados arriba.
Competencias sub-nacionales
e infraestructura
2
Existen competencias formales sub-nacionales, por
ejemplo en el tema de educación y salud, los cuales se
munipalizaron. Sin embargo, las capacidades reales de las
autoridades y funcionarios locales están limitadas en
muchos territorios peruanos, por falta de formación y
capacitación.
Desempeño local en rendición
de cuentas
2
Existen mecanismos regulares, conocidos y neutrales. Sin
embargo, en muchos territorios se realiza la rendición de
cuentas como una mera formalidad y es poco entendible
para a población debido al uso de tecnisimos y datos
estadísticos que no demuestran el impacto de las
acciones gubernamentales en el desarrollo del territorio.
Políticas
Nacionales Pro-
DER
Políticas Nacionales de DER
2
Algunos territorios cuentan con estrategias de desarrollo
y programas de responsabilidad sub-nacional, por
ejemplo la Región de San Martín que está incidiendo a
través de la ANGR en políticas nacionales.
27
Ámbito Indicador Calific
ación
Justificación de la calificación y comentarios
DER en el presupuesto
nacional -
Exención de impuestos para
DER 2
Existen mecanismos más bien acotados y selectivos, como
por ejemplo la exoneración del IGV de algunos territorios
del país, a saber en la Amazonía.
Instituciones
Calidad institucional en DER a nivel sub-nacional
2
Existen instituciones reconocidas en el ámbito DER en
algunos territorios. Se pueden nombrar ejemplos de la
zona Piura y Cusco donde la REMURPE tiene cierto
reconocimiento, o el Gobierno Regional de La Libertad
que está haciendo un esfuerzo grande en la planificación
regional del Desarrollo Económico Territorial. En la región
Cajamarca, entre otros, se están construyendo Alianzas
Público-Privadas entre el sector minero y los Gobiernos
Regionales/Locales que resultan en iniciativas DER
concretas.
28
Ámbito Indicador Calific
ación
Justificación de la calificación y comentarios
Coordinación entre niveles de
gobierno 1
En Perú, no se percibe una articulación horizontal o
vertical eficiente del DER (véase capítulos 2.3 y 2.5)
Instituciones de investigación y entrenamiento en DER
2
Existe uno o más Centros reconocidos en el país, con
influencia circunscrita a círculos e instancias DER de
alcance más bien acotado, como es el caso de la Pontificia
Universidad Católica del Perú (PUCP), la Universidad
Nacional Mayor San Marcos (UNMSM) y la Escuela
Superior de Administración de Negocios (ESAN) de donde
además se ha reclutado un buen número de políticos y
funcionarios/as de alto nivel del actual gobierno. No se
alcanzó la calificación mayor que implica que existe uno a
más centros académicos y formativos, reconocidos
nacional e internacionalmente. En este contexto cabe
mencionar que en el ranking de las mejores universidades
del mundo, las universidades peruanas no tienen
relevancia, lo cual es una tendencia a nivel
latinoamericano, con excepción de México.9
(Oppenheimer, 2010)
Desempeño de instituciones
DER en el nivel local
2
Existen mecanismos de concertación público-privada,
como por ejemplo las mesas de concertación para el DER
o determinadas Cadenas de Valor. Sin embargo, el
desempeño de estas instituciones es bajo en un gran
número de los casos. Aunque por ley se determina, no
todas las municipalidades tienen una oficina DEL, y
frecuentemente, si existe, no dispone de muchos fondos o
personal para operar.
Fuente: Elaboración propia
2.4.2 Primeras experiencias con la aplicación de RED-Scope a nivel sub-nacional
El RED-Scope tiene un potencial interesante a nivel sub-nacional. Probablemente, la utilidad de la
herramienta será incluso mayor en las regiones y territorios locales que a nivel nacional. “La aplicación
9 “Las universidades más prestigiosas de América Latina […] están en los últimos puestos de los rankings internacionales: el de
las 200 mejores universidades del mundo, realizado por el Suplemento de Educación Superior del Times de Londres, está encabezado por la Universidad de Harvard, e incluye una sola universidad latinoamericana, casi al final de la lista. Se trata de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), que está en el puesto 190.” (Oppenheimer, 2010, pág. 16)
29
del prototipo a nivel sub-nacional permite identificar con claridad aquellos territorios más propicios para
iniciativas de DER, y en los casos de un territorio en particular, poder planificar las acciones necesarias
para solucionar las debilidades señaladas por el instrumento. También la aplicación del prototipo de
forma periódica (anualmente) brindará información valiosa sobre la evolución de las características del
entorno DER a nivel de países y territorios sub-nacionales.” (Mesopartner/SISTME, 2014, pág. 100)
Para comprobar la viabilidad de los indicadores y su respectiva medición a nivel sub-nacional, se eligió el
ejemplo del departamento Amazonas del Perú y se realizó una primera aplicación del RED-Scope a nivel
sub-nacional con un experto de la región.
El ámbito de la “Masa Crítica” se compone de tres criterios, a saber el rango de población local, la
fortaleza matriz productiva local y la presencia local de empresas en eslabones críticos en las cadenas
productivas. Estos datos son accesibles con datos del Instituto Nacional de Estadísticas. El departamento
Amazonas tiene una estructura económica menos compleja que los departamentos de la costa, por lo
cual se podría mapear los actores por cadenas y los eslabones críticos como sugiere el Indicador MC3.
Sin embargo, en otros departamentos, por ejemplo en Arequipa o en Lima, se complicaría la medición
de este indicador ya que se estaría hablando de muchas cadenas muy diferentes con una multitud de
actores en diferentes niveles.
La “Cohesión territorial” tiene los criterios de vocación(es) productiva(s), el sentido de identidad
territorial y la fortaleza y legitimación de liderazgos locales. Resultó relativamente fácil identificar la
vocación productiva de la región Amazonas, calificar el sentido de identidad territorial, así como la
fortaleza y legitimación de liderazgos locales, sobre todo porque la región Amazonas ha sido analizada
en este sentido sobre todo después del incidente llamado el “Baguazo” en el cual hubo enfrentamientos
con muertos entre líderes de las comunidades nativas y el militar.
El ámbito de “Capital social” incluye los criterios del capital humano, las instituciones de conocimiento,
L+D+I, así como las capacidades institucionales locales para diseñar, gestionar y evaluar procesos DER,
el sistema regional de innovación y la densidad de instancias y vínculos de gobernanza público-privada.
La obtención de datos sobre el capital humano se dificulta por la cantidad de variables: tasa de
retención de egresados educación terciaria; remuneración promedio territorial v/s promedio nacional.
La “Sostenibilidad” se caracteriza por los criterios de normativa y estándares medioambientales,
aprendizaje e innovación empresarial, así como equidad y alivio de pobreza. Se puede evaluar
relativamente fácil ya que con la formación del Ministerio de Ambiente y una Política Ambiental
Nacional se tienen normativas y estándares claros. El material estadístico relacionado al coeficiente GINI
también es accesible.
2.5 Institucionalidad DER En Perú, existe una densidad institucional muy alta relacionada a temas vinculados con el DER. Este
interés nacional se refleja en que, según un estudio del ILPES en 2007 (González, 2007), en Bolivia,
Ecuador y Perú, entre 6 y 9 ministerios poseen entidades trabajando en la promoción de aspectos
específicos de Desarrollo Económico Territorial.
En el caso concreto del Perú, el Consejo Nacional de Competitividad (CNC), adscrito al Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) es importante como comisión de coordinación intersectorial,
30
intergubernamental y con el sector privado. El consejo directivo del CNC está integrado por cuatro
ministerios, el Presidente del Consejo de Ministros, un Presidente Regional en representación de los
Gobiernos Regionales, un Alcalde en representación de los Gobiernos Locales, el Presidente de la
Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) y el Director Ejecutivo del
Consejo Nacional de la Competitividad. El CNC quiere articular el sector público y privado y ha propuesto
una Agenda de Competitividad 2012 – 2013, que tiene como objetivos “generar un marco que
promueva el aumento sostenido de la productividad de las empresas y lograr un Estado eficiente al
servicio de todos los ciudadanos.” (Consejo Nacional de Competitividad, 2013)
Según la opinión de algunos funcionarios de un ministerio vinculado al DER, si bien el Consejo Nacional
de Competitividad tendría un rol de articulación de los sectores en cuanto al DER, todavía no está
cumpliendo su rol plenamente y está enfrentando una serie de retos., como por ejemplo la concertación
de los diferentes sectores vinculados al DER y el Desarrollo de una política consensuada de
competitividad para el Perú. Por otro lado, se han registrado esfuerzos del CNC en la solución del
problema de zonificación económica-ecológica en Lima y sus distritos, la cual mayormente está
desactualizada y no conforme a la realidad a nivel distrital. Asimismo, varios ministerios tienen
responsabilidades sobre procesos DER. Entre ellos, los que más destacan son el Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF), el Ministerio de Producción (PRODUCE), el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
(MINCETUR), el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) y el Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo (MTPE). Los diferentes ministerios tienen sus propios planes, por ejemplo el MINCETUR
desarrolló el Plan Estratégico Nacional de Turismo, complementado con el Plan Nacional de Calidad
Turístico del Ministerio de Turismo y Comercio Exterior. Cabe destacar que el tema del turismo y
gastronomía tiene un lugar destacado en el Plan Bicentenario.
Por otro lado, los ministerios tienen diferentes programas y concursos, como el FONDOEMPLEO del
MTPE, PROCOMPITE del MEF y el concurso AGROIDEAS del Ministerio de Agricultura con diferentes
resultados y niveles de éxito.
La Asociación de Gobiernos Regionales (ANGR) e instituciones como la Asociación Municipal del Perú
(AMPE) y la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales (REMURPE) agrupan las regiones y municipios a
nivel del país y tienen programas y proyectos de fomento al DER. Sin embargo, cabe destacar que AMPE
– a pesar de varios intentos de resurgir la institución - actualmente enfrenta retos y dificultades serios y
no es reconocida como representante de todos los municipios peruanos. REMURPE agrupa sobre todo a
los municipios rurales y ha recibido críticas por su dependencia de organismos de la Cooperación
Internacional. Sin embargo, se ha adquirido una experticia política y técnica reconocida en el tema DER,
sobre todo desde la mirada de los municipios rurales pequeños.
Las mancomunidades son una forma de asociación de los municipios relativamente nueva en el Perú (la
ley de mancomunidades fue reglamentada en el año 201010) y existen algunas experiencias exitosas, por
ejemplo en los Conos de Lima, así como en las regiones Piura y Cusco. En muchos casos, las
mancomunidades tienen objetivos referidos al DER. Por otro lado, en Perú existen incentivos financieros
desde el Estado Nacional para la formación de mancomunidades, lo cual ha ocasionado la formación ad-
hoc de algunas, sin un fin concreto y con poca sostenibilidad.
10
Véase Resolución N° 228-2010-PCM/SD
31
En cuanto a la institucionalidad a nivel de los gobiernos sub-nacionales, la LOR y LOM estipulan que los
gobiernos regionales y municipios deben tener un área de Desarrollo Económico Regional o Local, que
en la mayoría de los casos funciona como órgano de línea. No obstante, actualmente muchas de estas
áreas o gerencias no son funcionales y no cuentan con recursos financieros, técnicos y humanos
suficientes.
A nivel sub-nacional, sobre todo a nivel municipal existen diferentes espacios de concertación que
fomentan la coordinación pública-privada. Sin embargo, muchas de estas instancias no funcionan
adecuadamente y solamente existen en el papel porque están estipulados por ley. Mayormente se
trabaja con comisiones o ejes específicos en estas mesas, de manera que existe un eje DER o una mesa
de una cierta Cadena de Valor. Existen algunos ejemplos exitosos de mesas de concertación que
funcionan eficientemente con efectos visibles para la economía regional en algunas regiones del país,
por ejemplo en Ayacucho o en Quiruvilca en La Libertad.
En estos años, también se está promoviendo los consejos de competitividad a nivel regional, en algunas
regiones del Perú, por el Ministerio de Producción. La articulación de esta instancia con otros
mecanismos existentes todavía es incierta.
2.1.1 Redes de actores11
Los datos mencionados arriba se profundizan más con los resultados del SNA que
visualiza las redes de actores vinculados al DER en el Perú. Cabe destacar que existe un documento por
separado que detalla los resultados del SNA en los seis países del estudio. (Matta, 2013) .
El siguiente análisis se basa en el informe de Andrés Matta en el cual se describen en mayor detalle las
cifras y datos cuantitativos del análisis SNA.
“La encuesta fue respondida por 48 instituciones, a partir de las cuales se han construido dos redes, la
primera compuesta por 188 actores y la segunda por 151.” (Matta, 2013, pág. 78)
En el informe de Matta se confirma también la tendencia centralista en el país. “Se observa con claridad
la concentración de instituciones en la circunscripción de Lima y en menor medida en el departamento
La Libertad.” (Matta, 2013, pág. 78)
“La muestra se compone mayoritariamente de instituciones del sector privado que incluye sobre todo a
ONG, Agencias de Desarrollo y consultoras/prestadoras de servicios. Entre las instituciones
denominadas como “Agencias de desarrollo” se encuentran algunas agencias internacionales (GIZ,
Cooperación Suiza; etc.).” (Matta, 2013)
11
En el caso peruano, se han registrado dificultades sustanciales en el recojo de los cuestionarios del SNA online o por e-mail. Por un lado, parece que los entrevistados no tuvieron incentivos para tomarse el tiempo y contestar las preguntas. Por otro lado, algunas empresas del sector minero manifestaron que no pudieron responder a la encuesta por cuestiones de política institucional. Otros desconfiaron de un cuestionario enviado por personas que no conocían. El número de respuestas se multiplicó después del taller nacional cuando se había tenido un contacto directo y se captó mejor la idea del estudio.
32
“En términos de personal la mitad de las instituciones son de pequeño tamaño: el 20% de las
instituciones (en realidad sus dependencias vinculadas al DER) no superan los 5 empleados y otro 30%
no supera los 15.” (Matta, 2013)
“En comparación con lo sucedido en otros países estudiados existe una mayor heterogeneidad en
términos del volumen de recursos.” (Matta, 2013)
La mayor parte de los ejecutores (que representan a un 60% de la muestra) ha ejecutado un
presupuesto de entre 1 y 5 millones de US$. (Matta, 2013)
“También las actividades son heterogéneas, primando la ejecución de proyectos, la capacitación e
investigación en temáticas de DER y la promoción de la Agenda DEL. En menor medida se dedican al
diseño y financiamiento de programa”. (Matta, 2013, págs. 80-81)
“En general cabe destacar que el alcance de los programas de las instituciones es de nivel
provincial/regional. Aproximadamente la mitad de las instituciones se encuentra ejecutando programas
con enfoque DER, aunque la mayor parte lo hace con más de un programa simultáneamente.”
(Oppenheimer, 2010, pág. 81)
“Aproximadamente un 63% de las instituciones han ejecutado programas con financiamiento de
organismos internacionales mientras que un 40% de las instituciones de la muestra han ejecutado
programas del BID/FOMIN”. (Matta, 2013, pág. 82)
En el marco del estudio se ha analizado como se componen las redes entre las instituciones y qué
posición ocupan el FOMIN en sus socios.
La Red 1 está compuesta por las Instituciones consideradas influyentes en la Agenda DER en Perú.
A partir de los datos obtenidos se ha construido una red general y al mismo tiempo redes particulares en
función de los aspectos en los que –según los encuestados- estas instituciones han tenido más
incidencia: su influencia en la opinión pública; su ejecución de proyectos exitosos de DER, su
financiamiento de programas y proyectos; su diseño de políticas de DER. Sin embargo, en el marco del
presente estudio nos concentramos principalmente en la red general. Para mayor información, por favor
consultar el informe de Matta.
“Como se observa en la Figura 2, la red general está conformada por un componente principal y otros 3
de carácter marginal. Como es de esperar, el centro del componente principal está constituido por
instituciones que respondieron a la encuesta (y por tanto poseen mayor ‘grado de salida’) pero también
por otras que si bien no han participado del estudio han sido más mencionadas (y por tanto poseen
mayor ‘grado de entrada).” (Matta, 2013)
´”A partir de esta observación, y dado que los ‘grados de salida’ no aportan información relevante, se
analizará más adelante la centralidad de los diferentes actores institucionales y particularmente del
FOMIN a partir de sus ‘grados de entrada’”. Los grados de salida se refieren a las flechas que salen de
una institución, es decir, las instituciones que fueron mencionadas por ella. Si una institución nombró a
muchas instituciones influyentes en la Agenda del DER en el questionario, tiene muchos “grados de
33
salida”, lo cual no significa que haya tenido un alto nivel de “grados de entrada”, los cuales se refieren al
número de veces que ha sido mencionada esa institución como influyente por otras instituciones que
participaron de la encuesta. En el caso de los “grados de entrada” las flechas están dirigidas hacia la
institución.
Figura 5: Red 1: Instituciones influyentes en la Agenda del DER (señalados los encuestados)
La Red 2, que se presenta a continuación, está constituida por las instituciones que han sido
mencionadas como claves para poder desarrollar proyectos vinculados al DER en Perú.
Como se observa en la Figura 3, la Red 2 general está más fragmentada que la Red 1, con un
componente principal que incluye a cerca del 60% de las instituciones y otros 7 componentes menores.
34
Figura 6: Red 2: Vínculos entre instituciones que trabajan en DER (señalados los encuestados)
Matta señala que la red posee un menor nivel de centralización y que los actores centrales por tanto
poseen valores relativos más bajos que los observados en otras redes nacionales.
“El grupo de instituciones con mayor nivel de centralidad está compuesto por dos entes
gubernamentales de carácter nacional (Ministerio de la Producción y Ministerio de Agricultura), por una
entidad privada de segundo grado (COPEME), una Red de Municipalidades (REMURPE) y una Agencia de
Cooperación internacional (GIZ). Un segundo grupo con menores valores incluye otros dos ministerios
nacionales (Educación y Turismo), actores de nivel local tales como Gobiernos (Cajamarca y Apurímac),
una entidad de la sociedad civil (Centro Guamán Poma de Ayala), una organización empresarial (CODET)
y una agencia de cooperación internacional (USAID).” (Matta, 2013)
Matta destaca que en comparación con redes de otros países, se destaca aquí el bajo nivel de
centralización y la gran heterogeneidad.
Se observa además como en los otros países que en general los encuestados no han seleccionado a
estas instituciones por su influencia en una única dimensión sino que en general los grados son similares
en todas las redes con ligeras diferencias entre una y otra.
35
Figura 7: Centralidad de grado en Redes de influencia en la Agenda del DER
Red 1 Influencia en
Opinion Pública
Ejecución de
Programas
Financiamiento de
programas
Diseño de
Políticas
Ministerio de la Producción -
Dirección de Competitividad
Territorial - DICOMTER 7 3 4 5 4
COPEME 6 4 5 3 4
Ministerio de Agricultura y
Riego 5 5 5 5 5
GIZ 4 3 3 3 3
REMURPE 4 5 4 2 4
Ministerio de Educación 3 2 2 2 2
Comité de Desarrollo
Económico Territorial de Lima
Norte CODET 3 0 1 0 1
Centro Cultural Guamán Poma
de Ayala 3 2 2 2 2
Gobierno Regional Cajamarca 3 2 2 2 2
Gobierno Regional Apurímac 3 3 2 2 2
Ministerio de turismo y
comercio exterior del Perú 3 3 3 3 3
USAID 3 1 1 2 1
En el caso de la Red 2 que releva los vínculos entre instituciones, no solo se reduce el número de actores
relevantes sino que algunos de los actores centrales desaparecen (particularmente los Ministerios
Nacionales), tomando mayor protagonismo los actores locales. En otros casos, los actores no pueden
denominar a un actor en particular y mencionan a instituciones genéricas (gobiernos locales y
regionales).
“Con excepción de COPEME, llama la atención que el resto de instituciones mencionadas son
organizaciones internacionales: IAF, Oxfam y USAID, algo que no sucedió en otros países del estudio.”
(Matta, 2013)
36
“Respecto a la posición del FOMIN en ambas redes, puede observarse que en general el FOMIN no
ocupa un lugar central pero sí uno de sus socios claves: el Consorcio de Organizaciones Privadas de
Promoción al Desarrollo de la Pequeña y Microempresa (COPEME).” (Matta, 2013)
Es interesante subrayar que en cuanto a la red de influencias en la Agenda DER el FOMIN (Red 1) sólo es
mencionado una vez y en relación con el BID mientras que el resto de sus socios no son citados. A
diferencia con otros países del estudio, esta situación no se modifica si se observa a las instituciones que
han ejecutado programas financiados por el BID/FOMIN. No se modifica sustancialmente esta situación
en el caso de la Red 2 de vinculaciones donde tanto el FOMIN como sus socios no aparecen como
centrales (con excepción de COPEME, como mencionado anteriormente).
En cuanto a las organizaciones asociadas al FOMIN y las que han ejecutado proyectos del BID/FOMIN, se
observa una situación similar a la Red 1.
Bajo el supuesto de que es interés del FOMIN incidir en la Agenda del DER y –por tanto- en las
instituciones consideradas centrales, es posible realizar un análisis de los “vecindarios” de las
organizaciones centrales y el del FOMIN.
“Si bien los datos poseen un conjunto de limitaciones que ya se han mencionado, del análisis emerge
que en general no hay relaciones importantes entre las entidades que tienen mayor prominencia y
particularmente se evidencia cierta separación entre las redes de COPEME y de los dos Ministerios
Nacionales más mencionados.” (Matta, 2013, pág. 32) Como se demostrará en el estudio en caso de
COPEME más abajo, parece que actualmente las relaciones entre esta organización y el Ministerio de
Producción, por ejemplo, no está muy estrecha, si bien se ha señalado que se quiere “retomar el
contacto” para el upscaling del proyecto MYPYME. Los detalles se encuentran en el capítulo 3.3.
“Como ya se ha visto en el caso de Argentina, existe una tendencia de los organismos públicos a
referenciarse con otras entidades del Estado, sea del gobierno o del sector científico tecnológico y de los
organismos privados a constituir redes entre sí. [...] Mientras tanto, el FOMIN, como en el resto de los
países es referenciado en general por instituciones socias fundamentalmente del ámbito privado.”
(Matta, 2013, pág. 32)
Considerando las limitaciones descritas en el informe de Matta en cuanto a una extracción de
conclusiones definitivas, con la suma de los datos y el análisis adicional que se ha realizado en los otros
capítulos de este informe, se puede generar una interpretación de las relaciones de los actores en las
dos redes.
“Se destaca en primer lugar la baja centralización de las redes en el país con una cierta dispersión de la prominencia.” (Matta, 2013)
“La red de actores influyentes es heterogénea y posee liderazgos privados y públicos, con una baja conexión entre éstos.” (Matta, 2013) Este análisis confirma la percepción de que existen muchos programas y proyectos, principalmente realizados por las ONG y la Cooperación Internacional, que han estado relativamente dispersos en el país. El siguiente punto también reconfirma este análisis.
37
“La red de vinculaciones llama la atención por la ausencia de los ministerios nacionales y el protagonismo de organismos de la sociedad civil y de agencias internacionales de cooperación” (Matta, 2013)
“Llama la atención también que la mayor parte de las instituciones están ubicadas en la ciudad capital, aunque sus programas generalmente son de alcance departamental/regional.” En este sentido, se reconfirma la desconcentración de los programas nacionales del sector público y privado, sin haber llegado a una descentralización real.
“En términos comparativos, como sucede con Guatemala, llama la atención la poca relevancia de organismos del sector científico-tecnológico y de universidades en particular, cuyo rol probablemente es ocupado por consultoras y agencias de desarrollo de carácter privado.” (Matta, 2013) Este análisis también se ha relevado en el análisis de los estudios en caso, así como en la aplicación del RED-Scope.
“Como en otros países el FOMIN es percibido como un actor más en el marco de una red amplia y compleja, incluso en las redes vinculadas al intercambio de información y recursos (algo que no sucedió en otros países). Esta posición no sólo puede explicarse por el mayor protagonismo relativo de otros actores sino por otras características del FOMIN entre las que se menciona su condición de institución de ‘segundo piso’.” (Matta, 2013)
“Buena parte de los socios del FOMIN en el país no han sido mencionados en el relevamiento, pero como contrapartida, uno de ellos es una de las instituciones con mayor centralidad en las dos redes elaboradas.” (Matta, 2013) La centralidad de COPEME en la Red posiblemente se explica también por el hecho de que es ejecutora del programa CONECTADEL del FOMIN, cuyo objetivo es formar una red de aprendizaje en DER.
“A todo lo señalado hay que agregar nuevamente que por la propia metodología del estudio, los encuestados han tenido que optar por un número limitado de instituciones y por ello ha tendido a mencionar aquellas con mayor visibilidad.” (Matta, 2013)
“Cabe mencionar sin embargo, que entre todas las instituciones mencionadas como claves para el DER en el país, no todas comparten las mismas perspectivas teóricas y metodológicas sobre este enfoque. Estas diferencias no pueden describirse a partir de este componente del estudio pero pueden observarse en la descripción de los programas analizados en otro apartado de este documento.” (Matta, 2013).
3 Trayectoria y experiencia del FOMIN
3.1 Las olas DER en Perú
En la línea de tiempo se han descrito en detalle el entorno, las políticas DER, así como proyectos destactados en DER en los periodos de las tres olas en el Perú. Este análisis dio un panorama general del DER en el Perú.
En el presente capítulo, nos enfocamos en las intervenciones del FOMIN y recordamos brevemente las tres olas.
En su primera ola de intervenciones, el FOMIN siguió la tendencia de la comunidad internacional de
donantes al apoyar a los Servicios de Desarrollo Empresarial (SDE), por ejemplo los servicios no
financieros de capacitación o la asistencia técnica a nivel meso. La idea era aumentar la productividad de
las Pymes y abrir nuevos mercados. Las características de intervención de esta ola son que el FOMIN
38
inició proyectos brindando apoyo a la generación de servicios, en una lógica de facilitación y no de
provisión del servicio. Es una modalidad de trabajo respondiendo a la falta de servicios y el FOMIN
apoyó a cubrir la deficiencia en el mercado.
Sin embargo, rápidamente quedó claro que los SDE por sí solos no son suficientes para mejorar el
desarrollo del sector privado. Los SDE siguen siendo un elemento del conjunto de herramientas del
FOMIN, pero hoy en día las intervenciones van más allá de las habilidades técnicas y de gestión para
incluir el apoyo de las capacidades empresariales como el liderazgo, la comunicación y la
experimentación con nuevos modelos de negocio.
Cabe mencionar que el FOMIN en Perú ha estado muy destacado en proyectos de Servicios de
Desarrollo Empresarial. No obstante, hoy en día solo uno de los proyectos de la cartera DER es un
proyecto SDE.
La segunda ola emergió de la primera y se centró en la "integración productiva" a nivel micro de las
empresas a través de redes, clusters y cadenas de suministro. La inclusión de las PYME en este tipo de
vínculos horizontales o verticales fue vista como una oportunidad para aprovechar los efectos de las
economías de escala y externalidades. En este enfoque, se destacó el papel de los compradores, y más
tarde las oportunidades de mejora (y limitaciones) de las cadenas de valor globales, especialmente en el
contexto de los clusters industriales, fueron vistas como una ventaja competitiva. Con este enfoque se
quiere mejorar las ventajas competitivas de las cadenas y conglomerados. Aparece el concepto de la
ventaja competitiva y la cooperación público-privada para lograrla.
En Perú existen muchos proyectos de conglomerados y últimamente de cadenas de valor, para integrar
las empresas pequeñas con empresas ancla, que hoy en día pueden ser también PYMES locales con un
fuerte vínculo territorial. Esta tendencia también se manifiesta en la línea de vida. 8 de los 14 proyectos
de la cartera actual del FOMIN en Perú son de integración productiva.
En la tercera ola, el FOMIN pone aún más énfasis en la importancia del territorio para el desarrollo.
Ahora bien, el enfoque de Desarrollo del Sector Privado es mucho más amplio y sistémico, involucrando
a todos los actores relevantes (incluyendo los gobiernos locales, las universidades, los centros
tecnológicos y de la sociedad civil) para el desarrollo económico en un territorio determinado. La
integración público-privada-comunal es aprovechada como un nuevo potencial para el desarrollo
económico.
Pone atención a las diferentes formas de asociar los actores del territorio, a la gobernanza local, y el fin
es crear empleo a nivel de territorio. No existe una única definición de DEL y hay diferentes elementos y
prácticas. Es importante resaltar también el enfoque participativo hacia el desarrollo “desde abajo” que
se enfatiza en la tercera ola. Se procura crear un entorno favorable para las empresas del territorio, con
infraestructura y otros tipos de apoyo desde el sector público.
En Perú, la tercera ola va acompañada de una mayor apropiación de proyectos DEL exitosos por
programas y proyectos del Estado. Si bien no se puede hablar de una política DEL nacional, existen
varios esfuerzos desde los sectores para fomentar la economía de los territorios. En esta línea, el FOMIN
está promoviendo la escalabilidad de sus proyectos y su incorporación en políticas públicas.
39
Mirando hacia atrás en las tres olas de enfoques DER, es posible observar un proceso de aprendizaje
acumulativo. Todos los métodos son parte del repertorio de la intervención del FOMIN y siguen siendo
útiles en la práctica. Sin embargo, la actual estrategia de intervención DER se ve desafiada por:
• los requisitos adicionales para el desarrollo
• el aumento de la complejidad en todas las áreas, que requiere enfoques y metodologías.
Por este motivo, se está vislumbrando una cuarta ola que toma en cuenta los nuevos desafíos.
En cuanto a los requisitos adicionales de una posible cuarta ola, en el taller nacional realizado en Lima en el marco del estudio un participante resaltó que “estamos en un proceso de cambio, por ejemplo hay una mirada diferente al tema ambiental, […] se debe buscar oportunidades a partir del cambio ambiental, tener en cuenta en el diseño de proyectos en el futuro. Un comentario del taller en relación con los nuevos enfoques y metodologías se refirió a que un reto para la cuarta ola es despedirnos del tema de la planificación estratégica rígida como la encontramos en muchas organizaciones. Resumimos brevemente los elementos de la cuarta ola que se han perfilado durante el trabajo del
Estudio. Una caracterización detallada se encuentra en el Estudio General.
Alcance DER: más allá de la competitividad
DER como enfoque articulador/puente
Sistemas de innovación territorial
Buscar socios con capacidad de escalamiento e influencia en políticas, y escalar desde lo regional
Diferenciar entre proyectos, programas y territorio
Dar sentido a prácticas territoriales emergentes
Conectividad y reducción de la brecha digital.
DER como enfoque articulador, en temas de sostenibilidad ambiental y ámbito social.
Romper la fragmentación de las agendas (Cross-Agenda DER), lo que implica cambios
organizacionales
Dar sentido a datos cuantitativos en función de la cuarta ola, y medir lo cualitativo.
El territorio es glocal en su expresión
3.2 Estudios en caso
En este trabajo, se optó por hacer un estudio en caso (Bertely Busquets, 2000) en un dispositivo de
desarrollo económico local, del FOMIN y no un estudio de caso.
Los estudios de caso abordan un caso como una totalidad y de manera exhaustiva. Se generalizan las
particularidades.
40
En cambio, los estudios en caso, se orientan a identificar en un caso, o en varios, cómo operan distintos
aspectos estructurales y/o coyunturales. María Bertely (Bertely, 1994), retomando a Dell Hymes, señala
que los estudios “en caso”, no pretenden generalizar la particularidad, sino "particularizar la
generalidad" y reconocer la manera en que lo genérico se expresa "en" cada caso.
Las variables analizadas fueron: i) replicabilidad del esfuerzo, ii) incidencia en políticas, iii) grado de
innovación, iv) red de actores, y v) gestión del conocimiento.
En la presente investigación, la intención no fue trabajar todos los aspectos del caso en profundidad,
sino sólo los que atañen y tienen relación con algunos aspectos. El interés está puesto en ubicar por una
parte la relevancia del proyecto, en el marco de las olas del FOMIN, y por otra en individualizar la
orientación hacia una cuarta ola para futuras intervenciones. A diferencia, los estudios de caso no
pueden ser el eje principal de una estrategia de aprendizaje.
Los tres proyectos que se escogieron para ser estudiados fueron elegidos en cooperación con los
especialistas del BID-FOMIN en Perú y Washington, así como con los consultores/as del consorcio
Mesopartner-SISTME. Por otro lado, se procuró mantener un equilibrio entre proyectos en ejecución y
terminados, proyectos que consideran zonas rurales y urbanas, así como la incidencia de la temática en
la política nacional y la distribución de tema entre los diferentes países del Estudio temático.
En seguida se fundamenta la selección de los proyectos en detalle:
El proyecto de COPEME “Articulando MYPERÚ” si bien es calificado como un proyecto de integración
productiva (segunda ola) en la terminología del FOMIN, se considera importante para el análisis porque
no se trata de un proyecto “clásico” de fomento de conglomerados, sino toma en cuenta todo el sistema
de articulación productiva, a nivel micro, meso y hasta macro. Es especialmente interesante para el
análisis porque tiene oportunidades de influir en políticas nacionales entorno a la competitividad que
está de manera prominente en la agenda política e institucional nacional. Por otro lado, es un proyecto
que terminó su fase de ejecución y está muy bien documentado, lo cual permite obtener lecciones
aprendidas interesantes. El proyecto demuestra resultados importantes, los cuales se detallan más
abajo.
El tema que trabaja el proyecto: “Perú: Mercados gastronómicos” del BID-FOMIN ejecutado por APEGA
es un tema altamente político e innovador en la agenda peruana: el boom gastronómico en Perú y su
relación con el DE, así como la creación de una identidad nacional intercultural. Es promovido por
personajes emblemáticos del mundo de la gastronomía (chefs como Gastó Acurio). Incluso se
contribuiría a la mitigación de conflictos interculturales con el lema de la gastronomía.
APEGA fomenta cadenas de valor con mirada desde la demanda, a la vez de una descentralización de
eventos como “Mistura” en diferentes regiones del país. Su análisis es interesante por el enfoque de
conectar zonas rurales como proveedores y zonas urbanas como mercado de productos orgánicos o de
la biodiversidad.
Como canales de comercialización se tiene previsto fomentar los mercados de abasto de productos
“emblemáticos” del Perú, así como las ferias de productores.
41
Es un buen proyecto para analizar las oportunidades de apalancar fondos, sobre todo en cuanto a las
alianzas público-privadas que se podrían fomentar con un vínculo más estrecho con el BID.
El proyecto demuestra además un alto interés en registrar historias de éxito y realizar la gestión de
conocimiento.
La selección del proyecto: “Alianza para el Desarrollo Sostenible” de la empresa Minera Barrick, CIDA y
la ONG World Vision se debe principalmente alta relevancia del tema minero en la agenda peruana por
la alta conflictividad social que está creando la explotación minera y la baja redistribución de beneficios
en el territorio. Asimismo, es el único proyecto el Estudio que se ocupa con el DER en zonas mineras con
participación de la empresa minera.
El proyecto tiene un enfoque de desarrollo territorial de la zona de Quiruvilca que está bajo directa
influencia de la minera Barrick que forma parte esencial de una alianza tripartita entre la empresa
minera, la Cooperación canadiense y la ONG World Vision. Es interesante que se incluyan las zonas
urbanas y rurales de Quiruvilca y se trata de establecer más los vínculos comerciales y económicos entre
las dos zonas. No es un proyecto “clásico” de World Visión con enfoque en el apoyo a los niños y niñas,
sino se maneja bajo el término de “proyecto especial” con un enfoque principalmente económico. Es
una experiencia innovadora de involucramiento de una empresa minera en alianza con la Cooperación al
Desarrollo (Estado) y una ONG.
El fortalecimiento del espacio público-privado de la Mesa de Concertación en el territorio llevó a un
apalancamiento importante de fondos públicos lo cual se detalla más abajo.
Metodología
Se aplicaron varios instrumentos metodológicos en los estudios en caso. Por un lado, se realizó un
extenso estudio bibliográfico de los informes y la literatura secundaria de los proyectos.
En cuanto a los datos cuantitativos más relevantes, como por ejemplo indicadores de impacto,
resultados alcanzados y actividades ejecutadas, la consultora se ha basado en la información disponible
de los proyectos, como las evaluaciones, informes de avance, etc.
Por otro lado, para enriquecer la información, sobre todo en términos cualitativos, se realizaron
entrevistas con informantes claves basadas en cuestionarios semi-guiados por Skype y presenciales.
En algunos casos, el estudio se completó con experiencias, entrevistas y datos obtenidos por la
consultora en el marco de otras consultorías vinculadas al proyecto, así como en el taller nacional al cual
se invitaron los ejecutores de los proyectos escogidos para el análisis, entre otros.
La información obtenida se trianguló también con los resultados del Social Network Analysis, así como
con la lectura general de la política DER del país y el vínculo de la misma con los proyectos analizados.
Cabe resaltar que la perspectiva de estos estudios en caso no es la de una evaluación, sino que el
objetivo del estudio es brindar información estratégica para guiar futuras intervenciones DER en el país
y en la región.
42
3.3 Programa de Promoción de Conglomerados – Articulando MYPERU
3.3.1 Datos básicos del proyecto/ programa
Nombre de la unidad ejecutora: Consorcio de Organizaciones Privadas de Promoción al Desarrollo de la
Micro y Pequeña Empresa (COPEME)
Cabe resaltar que “la ejecución [del proyecto] fue adjudicada a un consorcio de entidades conformado
por COPEME, CONFIEP, MINKA, INTERCOOPERATION y SASE, quienes convinieron en que les represente
COPEME, en adelante la Unidad Ejecutora del Proyecto. Hay que señalar que este consorcio gana en un
segundo llamado para la ejecución por renuncia de la primera empresa consultora seleccionada como
unidad ejecutora.” (Vega, 2010, pág. 8)
Tiempo de ejecución: 48 meses (Octubre 2007 – Setiembre 2011), el período para los desembolsos fue
de 54 meses.
Monto de financiación: Los montos comprometidos en el proyecto ascendían a US$ 4.630.000, con una
contraparte local de US$ 1.900.000 equivalente al 41% y con un aporte del FOMIN de US$ 2.730.000,
equivalente al 59%.
Beneficiarios: 3.524 beneficiarios directos, es decir empresas o unidades productivas de menor tamaño
y/o asociaciones
3.3.2 Aspectos centrales del estudio en caso
Para ubicar el Programa en el contexto latinoamericano, se señala que “el programa pertenece al grupo
de iniciativas que desarrollan los países de América Latina en conjunto con FOMIN para contribuir a la
mejora de la competitividad y productividad de las empresas PYME, fomentando su asociatividad y la
articulación productiva”. (Vega, 2010, pág. 2)
Objetivo: Contribuir al desarrollo competitivo de la PYME del Perú mediante la promoción de conglomerados.
Propósito: Establecer un mecanismo público-privado de trabajo conjunto y con cobertura nacional que
(i) fomente un mejor desempeño competitivo de las PYMEs mediante la articulación interempresarial y
la colaboración entre empresas e instituciones de apoyo; y (ii) promueva la colaboración público-privada
en el ámbito de las políticas de desarrollo productivo.
El proyecto tiene tres componentes heterogéneos, a saber:
Componente 1: Sensibilización, promoción e implementación del mecanismo concursable
Componente 2: Co -financiación de iniciativas y ejecución de los sub –proyectos
Componente 3: Monitoreo, evaluación y difusión de Resultados
A. Objetivos, resultados e impactos:
¿Fueron bien definidos y apropiados los objetivos?
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Primero, es importante analizar si los objetivos, resultados e impactos fueron bien definidos y
apropiados. En el marco de la agenda nacional y en cuanto a la relevancia de las MYPES para el país, los
objetivos fueron bien definidos y apropiados. Solo se hubiera podido poner más énfasis en el hecho que
no se trata de un programa “clásico” de fomento de conglomerados, desde los objetivos. Analizando el
programa y sus posibilidades de un escalamiento, se hubiera podido incluir un objetivo vinculado a la
“gobernanza territorial”, sobre todo en miras del propósito del proyecto: promover la colaboración
público-privada en el ámbito de las políticas de desarrollo productivo.
¿Fueron logrados los resultados esperados?
Resultados referidos al propósito:
En cuanto al propósito se destacó en la evaluación intermedia que: “En esta dirección se constituyó
exitosamente el CDPP, en el cual hay representantes del nivel nacional, y del sector público y privado.”
(Vega, 2010, pág. 11) Sin embargo, se mencionó que el Comité Directivo Público-Privado (CDPP) no está
aprovechando su potencial completo de crear sinergias. Cuando se quería obtener más información
sobre este Comité con las personas a cargo de diferentes instituciones públicas y privadas que habían
formado parte del Comité durante la ejecución del programa, no hubo “memoria institucional” y con la
salida de varios actores clave en COPEME, el Ministerio de Producción, así como el CNC en el presente
estudio se tuvo dificultades en recibir información actualizada sobre el tema. Al finalizar el proyecto, el
CDPP dejó de funcionar porque se puso más énfasis en el desarrollo de las iniciativas que en el fomento
de la institucionalidad para seguir con la implementación del mecanismo concursable. El funcionamiento
contínuo del CDPP hubiera implicado el compromiso de las diferentes instituciones, en cuanto a
recursos de personal, de tiempo y financieros. Asimismo, FOMIN hubiera podido promover este espacio,
con intercambios y otras actividades. De esta manera el proyecto MIPYME hubiera tenido un mayor
potencial de impacto en la política. Este punto se analizará más abajo, en la sección que describe las
potencialidades de escalamiento.
Resultados Componente 1: Sensibilización, promoción e implementación del mecanismo concursable
En la evaluación intermedia se constata que el componente 1, “según los Informes de Avance
entregados por COPEME y el Responsable de la UEP y por los documentos analizados este componente
se ha cumplido y en algunos casos sobre cumplido los indicadores de desempeño, aquí señalados”.
(Vega, 2010, pág. 13). No obstante, este componente se refiere principalmente al output del proyecto,
lo cual facilita su cumplimiento en relación con los otros componentes.
En cuanto a las actividades establecidas, se cumplieron en un 90%, incluyendo el apoyo y talleres de
información para la presentación de los proyectos. (Vega, 2010, pág. 17)
En la evaluación final y la sistematización se comprueba que a nivel del proyecto se han realizado las
actividades de sensibilización a los usuarios en las regiones del proyecto. Por otro lado, se ha
documentado en detalle el diseño y la implementación del mecanismo concursable. Solo existen
deficiencias en la promoción del mecanismo a nivel nacional y en otras regiones del país, como se
profundizará en otros apartados de este documento.
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Resultados Componente 2: Co -financiación de iniciativas y ejecución de los sub –proyectos
A nivel de output, los resultados del componente 2 también son alentadores. 10 de las 12 iniciativas
inicialmente escogidas fueron financiadas por el proyecto.
A nivel del outcome, los logros de los proyectos de conglomerados apuntan – según Dini (Dini, 2013) – a
dos direcciones simultáneas, a saber:
Consolidación de la organización de los productores mediante la creación de instancias de segundo
nivel para unir esfuerzos comerciales
Diversificación de clientes y mercados de destino de las empresas ancla
La medición a nivel de estos factores es más ambiciosa y el Programa no provee información sistemática
sobre estos temas. Sobre la base de datos disponible, Dini demuestra que “pareciera que los casos en
que las ventas reflejan una transformación efectiva de las capacidades productivas y empresariales de
los actores involucrados son la mayoría: probablemente 7 de 10. Sin embargo, la sostenibilidad del
resultado depende también de la solidez de la estrategia competitiva de la empresa ancla que la impulsa
y si se considera esta variable debería restringirse la valoración a probablemente tan sólo dos
conglomerados: Maíz y Café.” (Dini, 2013, págs. 25-26)
En cuanto a los resultados cuantitativos de las 10 iniciativas, en el anexo de la evaluación final del
proyecto se encuentran los datos respectivos. Dini resume datos importantes en términos de mercado
que se resumen en la tabla siguiente:
Figura 8: Resultados cuantitativos iniciativas de conglomerados
Actividades conjuntas Resultados alcanzados
1. Ruta Moche - Fundación Wiese
Apoyo para la consolidación de 7 redes empresariales
Creación de puntos de ventas comunes
Ventas en ferias locales y nacionales
Incremento de las ventas: de 92.000 nuevos soles en 2009 a 249.000 en 2011 (término del proyecto)
2. Maíz Amarillo Duro – CEDEPAS Norte
Se establece una relación inédita entre productores y una gran empresa compradora
13 asociaciones de productores (aprox. 300) crearon la comercializadora CEPROVAJE
Mediante la negociación en conjunto, los productores obtuvieron un ahorro de 15 mil nuevo soles en la compra de las semillas en el primer año y de 23mil el segundo. Con los fertilizantes el ahorro alcanzó en dos años casi 7000 soles
3. Espárragos - REOPA Se identificaron nuevos mercados de
comercio justo
Se firmó un acuerdo con un nuevo cliente de Estados Unidos
4. Cafés especiales - PROASSA
Se incrementaron las exportaciones de 15.472 quintales en 2009, a 17.700 quintales en 2011
Se generó y posicionó el sello “Café Femenino”
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Actividades conjuntas Resultados alcanzados
5. Uva - CAP
Se incrementaron las ventas de 386.000 a 1.024.640 Nuevos Soles
6. Lactéos - CARITAS
Se incrementaron las ventas de 28 TM (al comienzo del proyecto), a 193 TM (al término del proyecto)
7. Tara – Productos del País
Las ventas a Productos del País se incrementaron de 55 TM en 2009, a 540 TM en 2011
8. Cacao criollo – Industrias Mayo
Industria Mayo ha impulsado una estrategia centrada en la diversificación y la calidad: cacao criollo, orgánico, con trazabilidad, chocolate artesanal.
La empresa ancla no tiene una cadena de distribución propia
9. Tara - PRISMA
254 TM comercializadas directamente a empresas procesadoras y exportadoras, por un valor de 628.000 nuevos soles
10. Trucha - Piscifactoría de los Andes S.A.
Se logra una venta a Piscifactoría de 393 TM equivalentes a 3,8 millones de nuevos soles
Fuentes: “Entrevistas a los responsables de los proyectos y documentación Programa (especialmente informe final
de Pilar Coral)” (Dini, 2013, pág. 25)
Se escogió un ejemplo para ilustrar el nivel de alcance de los logros de una iniciativa:
Iniciativa: TURISMO ARQUEOLÓGICO RUTA MOCHE – Fundación Wiese
El objetivo general de esta iniciativa es mejorar las capacidades competitivas – reflejadas en términos de
ingresos por ventas - de 114 MYPE de la región Lambayeque, implicadas - directamente o
indirectamente - en actividades turísticas.
“El proyecto ha logrado cumplir las metas previstas en términos de número de redes consolidadas y de
ventas realizadas. Las redes fueron 8 respecto a las 5 esperadas y las ventas alcanzaron los 250mil soles
respecto a los 92 mil de la línea de base). El proyecto logró también respetar los hitos establecidos en
términos de integración de las MYPEs en Redes: 45 microempresas operaran en red respecto a las 30 del
2010” (Dini, 2013, pág. 92)
Como mencionado arriba, a nivel de la mayoría de los conglomerados que recibieron financiamiento del
Programa, se ha mostrado un aumento en las ventas, lo cual indica a resultados a nivel del outcome. Sin
embargo, como demuestra Dini, este factor solo no significa el éxito sostenible del programa.
Resultados Componente 3: Monitoreo, evaluación y difusión de Resultados
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En la evaluación intermedia reporta que el componente 3 no ha sido cumplido. No se ha puesto en
funcionamiento aún la Unidad de Seguimiento y Monitoreo de Proyectos (USMP), como se había
establecido además en el reglamento operativo. (Vega, 2010, pág. 19)
Las carencias del sistema de M&E ha sido una de las mayores debilidades hasta el final del Programa.
Este componente sin embargo hubiera sido importante en miras a las posibilidades de escalamiento.
En cuanto a la difusión, en el informe intermedio se refiere a que “la debilidad que se observa en el Sub-
componente de Sistematización y difusión de la experiencia afecta de manera directa las posibilidades
de replicar y sostener esta iniciativa a futuro.” (Vega, 2010, pág. 19). No se había programado la
realización de actividades para difundir lecciones aprendidas en el tema de promoción de
conglomerados productivos.
¿Hubo resultados no esperados? No se reportaron.
¿Fueron los instrumentos de gestión y monitoreo apropiados?
En la evaluación intermedia se menciona que el tema del monitoreo es uno de los más débiles del
programa. “Transcurridos los primeros 28 meses, no se ha levantado una línea base, no se han realizado
los encuentros de intercambio para transferencia de experiencias ni los de promoción del aprendizaje
entre los distintos proyectos”. (Vega, 2010, pág. 3)
Dini apunta que en cuanto a la gestión del programa, “se requiere de investigaciones adicionales que
trascendieron las posibilidades el presente estudio”, explicando qué dificultades se presentaron en la
recolección de los datos correspondientes. (Dini, 2013, pág. 35)
¿Dónde se ha más avanzado hasta el momento?
Desde la primera evaluación del Programa, se analizó que “el Programa ha generado procedimientos y
una ruta clara para el sistema de concursabilidad de fondos, también en la forma de evaluación y
selección de los proyectos.” (Vega, 2010, pág. 3). Estos procedimientos, así como las lecciones
aprendidas fueron sistematizados de manera excelente por Dini. Es decir, en el diseño de un modelo
para el diseño y la ejecución de fondos concursables para conglomerados en el término amplio, se han
tenido los avances mayores. Los proyectos han sido financiados y algunos tienen posibilidades de ser
sostenibles en el tiempo.
B. Red de actores:
¿Quiénes fueron los actores principales?
En el Programa participaron principalmente MyPyMES, como proveedoras a algunas empresas ancla
medianas y grandes que están mayormente vinculadas al mercado internacional. Se constata una
“heterogeneidad de actores involucrados en cuanto a número de personas involucradas, y
características de las empresas participantes”. El número de empresas proveedoras oscila entre 100 y
1700 por iniciativa. (Dini, 2013, pág. 15)
47
El rol de las ONG que apoyaron a los procesos ha sido decisivo, como se demuestra en el siguiente
apartado.
¿Cómo se organizó y funcionó la cooperación?
Existen diferentes niveles de cooperación y organización del programa. Primero cabe destacar el rol del
Comité Directivo Público-Privado (CCDP) que tiene funciones a nivel macro. El CCDP fue integrado por
10 representantes, 4 de instituciones públicas (MEF, Produce, Ministerio Trabajo, CNC) y 6 privados
(Universidad Católica, Comex, ASBANC, IPAE, PYME-ADEX). Como entidad encargada de orientar y
acompañar de forma estratégica la ejecución del programa ha contribuido a generar prácticas de
intercambio y coordinación. (Vega, 2010, pág. 5)
A pesar del buen funcionamiento de este Comité, no se detectan nuevas sinergias entre las instituciones
ni la iniciación de otras acciones complementarias, salvo apoyos que algunas de ellas realizaron para la
difusión del mecanismo. (Vega, 2010, pág. 9)
En cuanto a la cooperación a nivel de conglomerados a nivel micro y meso, Dini señala que no se trata
de un “Modelo canónico de clusters” que incluye una empresa ancla, un articulador intermedio y una
cantidad variable de proveedores a nivel micro. Este modelo solo se ha dado en 2 de 10 casos.
En otras cooperaciones se tiene un fuerte rol de las ONG, lo cual según nuestra opinión es a veces
cuestionable en términos de sostenibilidad. Algunas ONG encontraron una solución interesante al
dilema de roles en el cual frecuentemente se encuentran cuando se convierten en operadores de la
cadena. Una ONG conformó por ejemplo una entidad comercial a partir del segundo año de ejecución
del Programa.
En cuanto a los casos “no canónicos” se tiene a una asociación de productores que compite directa y
exitosamente en el mercado internacional, con menos participación de la empresa ancla.
En otro caso, la ONG solo brinda Asistencia Técnica (como es su rol a nivel meso) y existen relaciones
entre intermediarios medianos y organizaciones de productores o proveedores de leche individuales y
14 queserías.
Asimismo, se ha dado un modelo en la cual la empresa ancla fortalece directamente a las asociaciones
del sector, es decir a sus proveedores.
En un caso se registró la creación de un espacio de coordinación a nivel del territorio, principalmente
incentivado por la Fundación de una empresa grande y no tanto por el programa.
En cuanto al tema de la gobernanza en los territorios de las iniciativas de conglomerados, se señala que
“la mayoría de los proyectos no han dado vida a instancias territoriales de coordinación de los
conglomerados. En algunos casos, han dado impulso a experiencias preexistentes: los Consejos
Regionales de Tara Ayacucho y Andahuaylas, la mesa interinstitucional de la Ruta Moche y la red de
municipios del valle de Jequetepeque” (Dini, 2013, pág. 29).
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Interesantemente una iniciativa exitosa del café no consideró necesario la creación de una instancia de
coordinación. Sin embargo, la iniciativa es una de las más exitosas del programa.
En zonas de presencia de REMURPE ha habido intervenciones de los gobiernos municipales en las
iniciativas, por ejemplo en Jequetepeque y Anta.
Se registran algunas experiencias de intervención desde los gobiernos regionales, por ejemplo en Puno,
en el conglomerado de la trucha.
¿Cómo se ve el rol del FOMIN?
Aparte de financiar los proyectos de conglomerados, el rol del FOMIN podría ser visto para el futuro
como un impulsor de una coordinación eficiente con experiencias más antiguas de asociatividad: se
debe ser activo en la consolidación de procesos existentes porque son procesos lentos, y no crear
nuevos espacios de gobernanza local. Este rol de facilitador podría aumentar la eficiencia de sus
intervenciones. (Dini, 2013, pág. 29). A diferencia de otras instituciones de cooperación, por ejemplo
Visión Mundial, que se describirá más abajo, el FOMIN no ha tenido un rol importante en fomentar, y
sobre todo garantizar la sostenibilidad de espacios de concertación a nivel regional o local. Este impulso
podría ser importante en el futuro y potenciar más los proyectos que hoy en día corren el peligro de
morir luego de la intervención del FOMIN. Un rol vinculado a esto es la búsqueda y el fortalecimiento de
aliados regionales con influencia en los espacios de concertación.
C. Innovación:
¿Cuáles fueron experiencias innovadoras del Programa?
El Perú, igual que los otros países del continente latinoamericano reconocen la centralidad de los
procesos de innovación y esta tendencia se expresa en los documentos del CNC y el MEF, como
demostrado en el capítulo 1.
El Programa definió el término de innovación en un taller participativo:
Definición de Innovación:
Capacidad de redescubrir, recrear, rediseñar los activos que están al centro de la estrategia competitiva
de cada iniciativa territorial (activos territoriales).
Analizaremos los aspectos innovadores del programa en un amplio sentido del término de innovación.
Un elemento innovador de la experiencia es la existencia y el involucramiento de empresas ancla que
son PYMES y no empresas grandes. Se trata de anclas pequeñas con productos de nichos que acceden
igualmente al mercado internacional (Dini, 2013, pág. 61) y que tienen un arraigo profundo en el
territorio. Aparte del mercado internacional, para estas empresas es interesante la articulación a
mercados regionales y locales.
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El rol de algunas ONG también es innovador: en vez de brindar servicios de Asistencia Técnica y
Capacitación a nivel meso y participar a nivel micro del conglomerado, se crearon unidades comerciales
con fines de lucro desde una ONG.
En cuanto a los tipos de innovación, principalmente se han descrito innovaciones (graduales) de
procesos que se suman a ocho dentro del Programa; seguido por innovaciones de funciones (7) (por
ejemplo, nuevas plantas de procesamiento).
Mucho más numerosas son las innovaciones incrementales en procesos y productos que incluyen:
introducción de buenas prácticas, tecnificación, incorporación de nuevos insumos. Las certificaciones
solo se dan en dos casos: cacao y café, probablemente porque no existe una demanda específica para
productos certificados de tara por ejemplo. La innovación en términos de trazabilidad solo se encuentra
– según Dini - en el caso del cacao.
No se ha impulsado proyectos de investigación que apunten a una transformación radical de los
conocimientos acumulados en los sistemas productivos respectivos. Solo una iniciativa tuvo apoyo del
programa para la investigación. (Dini, 2013, pág. 23)
Si se amplía el término de innovación al territorio, se encontraron ejemplos de innovación sectorial, es
decir la ampliación del negocio a nuevos rubros; sin embargo, solo se reportó en dos casos de manera
incipiente.
En pocos casos se registró la innovación social y valorización social del territorio en términos de vida
colectiva para generar nuevas ideas de desarrollo y nuevas iniciativas productivas y de servicios lo cual
implica una visión integral del desarrollo. (Dini, 2013, pág. 61).
¿Se aprendió de errores?
Una de las debilidades que muchas veces se observa en este tipo de programas es que la oferta de
servicios de apoyo a las empresas PYME se duplica con otras instituciones o iniciativas de Cooperación
Internacional. En este caso, la conformación y el funcionamiento del CDPP han contribuido a crear
prácticas de intercambio y coordinación para evitar este tipo de debilidades.
¿Hasta qué punto el proyecto anticipó elementos de una posible 4ª ola de proyectos DER?
Elementos de la cuarta ola:
Como se ha mencionado arriba y en el Estudio General, los estudios en caso ayudan a definir qué
elementos de una posible cuarta ola de proyectos DER se están anticipando.
No hay mayor referencia a elementos de una cuarta ola DER, sino más bien se refiere a elementos de la
tercera ola en cuanto a la consideración del enfoque territorial en algunas iniciativas del programa.
En este contexto señala Dini que el programa de COPEME es primordialmente un programa de
articulación productiva más que de desarrollo territorial, porque impulsa iniciativas de distinta
50
naturaleza y complejidad, cuyo elemento común es la articulación entre los sujetos productivos e
institucionales. El elemento dominante es el esfuerzo para la consolidación de relaciones entre
medianas y grandes empresas y pequeños proveedores. (Dini, 2013, pág. 64)
En la evaluación intermedia y en entrevistas se acentúa la posibilidad de contar con “mejores prácticas”
de concursos para establecer un modelo a nivel nacional. Sin embargo, el reto en sistemas complejos es
dar sentido a prácticas emergentes, considerando más experimentación y menos mejores prácticas. En
esta línea, Dini propone hablar de un modelo de concursos altamente flexible y adaptable a varios
contextos y realidades.
En cuanto al tema medioambiental como elemento importante de una cuarta ola DER, se constata en la
evaluación final que la problemática ambiental está presente en el discurso de un número significativo
de actores del programa, sin embargo solo se ha traducido en estrategias y acciones concretas en dos o
tres casos. (Dini, 2013, pág. 32)
D. Comunicación y gestión de conocimiento:
¿Hubo una estrategia explícita de comunicación y gestión de conocimiento? ¿Fue efectiva su
aplicación?
Como mencionado arriba, el componente 3 ha sido el punto más débil del Programa. En la evaluación
final del proyecto se menciona que “la evaluación ha podido detectar principalmente una falta de
sistematicidad en los procesos de análisis y sistematización de la experiencia y difusión en las lecciones
aprendidas.” (Dini, 2013, pág. 7) A pesar del énfasis que se ha puesto en el monitoreo, evaluación y
difusión de resultados (componente 3) esta evaluación destaca que el esfuerzo desarrollado por la
entidad líder no ha sido en absoluto sistemático y permanente. No se desarrolló una práctica constante
de intercambio de enseñanzas entre los diferentes proyectos.
Sin embargo, el informe de Dini contiene una sistematización de la experiencia, la cual se podría difundir
a gran escala con las instancias de decisión a nivel nacional.
E. Relevancia más allá del proyecto:
¿Influyó el proyecto en mercados y políticas?
La influencia del programa en políticas locales, regionales y nacionales parece haber sido limitada hasta
la fecha, si bien existieron esfuerzos considerables de los responsables del programa, como demuestra
el informe parcial. La idea inicial fue que el mecanismo del concurso de conglomerados probado en el
proyecto se pueda incorporar en la política de una institución con alcance nacional.
¿Existen posibilidades de escalamiento?
Durante la fase de ejecución del Programa, el MEF se había comprometido a brindar una contrapartida
considerable al programa que finalmente no se dio.
En el informe intermedio, Vega constata que: “Hasta ahora parece no haber señales de alguna
Institución de carácter nacional que esté considerando el inicio de un programa de apoyo de estas
características que tome como base la experiencia acumulada por el Progra
que el programa contribuya a la sostenibilidad de un mecanismo institucional más acorde a las
posibilidades del contexto actual. Previendo
búsqueda de alternativas. La UE, ha realizado gestiones enfocadas hacia alternativas de fuentes de
financiamiento, pero éstas deberían ir acompañadas de un cambio en la composición de los espacios de
diálogo público privado. Parece interesante analizar una mayor vinculación con FONDOEMPLEO, con
algunos Gobiernos Regionales y Empresas que permita en un futuro el traspaso de las experiencias
adquiridas para promover políticas de desarrollo productivo en forma
Si bien ya fue advertido esta problemática en el informe intermedio y se hicieron esfuerzos importantes
para lograr un escalamiento mayor
experiencia en sus políticas de competitividad regional, ya que es ahora el ente competente en las
políticas vinculadas a esta temática)
deseada. La salida de personas importantes en
ser una de las razones. Por otro lado, el FOMIN aún no ha asumido un rol claro de facilitador en este
proceso, si bien se han dado esfuerzos
por otras instituciones. Faltaría retomar el contacto con
personal en esa institución también.
¿Es replicable la experiencia?
Una de las justificaciones de este p
en la ejecución de políticas públicas y que la constitución de una gobernanza pública privada permiti
avanzar en esa dirección. Esta voluntad expresada por las autoridades gube
también en aportes financieros como contraparte de US$ 600.000
se concretaron. Como mencionado arriba, todavía no se llegó a mayores
ministerio o una institución pública a nivel nacional que tome la experiencia para replicarla.
Como parte del aprendizaje la Unidad Ejecutora
de replicabilidad del sistema, como la estandarización de criterios
externos. (Vega, 2010, pág. 3)
Algunos sub-proyectos parecen replicables a un nivel micro, si bien los esquemas de articulación y la
metodología de intervención no han sido un producto de la
como resalta Vega.
Ejemplo: Durante la evaluación intermedia
experiencias que permiten ser difundidas y que ya se han empezado a replicar por parte de las UA,
CEDEPAS. El caso de la alianza de pequeños productores de maíz, que están siendo apoyados con
asistencia técnica para mejorar la calidad y productividad del maíz,
de colaboración para generar una oferta conjunta a la empresa deman
Backus. Lo destacado en esta experiencia, además, es que la Cía manifiesta el interés en seguir
implementando estas iniciativas de proveedurí
cambiando sus prácticas internas, ya que hasta hace muy poco la materia prima usada era importad
51
características que tome como base la experiencia acumulada por el Programa. La recomendación es
que el programa contribuya a la sostenibilidad de un mecanismo institucional más acorde a las
posibilidades del contexto actual. Previendo este riesgo el Programa indica recomendaciones de
búsqueda de alternativas. La UE, ha realizado gestiones enfocadas hacia alternativas de fuentes de
financiamiento, pero éstas deberían ir acompañadas de un cambio en la composición de los espacios de
go público privado. Parece interesante analizar una mayor vinculación con FONDOEMPLEO, con
algunos Gobiernos Regionales y Empresas que permita en un futuro el traspaso de las experiencias
adquiridas para promover políticas de desarrollo productivo en forma articulada”. (Vega, 2010, pág. 12)
Si bien ya fue advertido esta problemática en el informe intermedio y se hicieron esfuerzos importantes
para lograr un escalamiento mayor (por ejemplo se estableció contacto con PRODUCE para incorporar la
experiencia en sus políticas de competitividad regional, ya que es ahora el ente competente en las
políticas vinculadas a esta temática), al finalizar el proyecto aún no se ha podido logra
salida de personas importantes en el diseño y la ejecución del proyecto en COPEME podr
Por otro lado, el FOMIN aún no ha asumido un rol claro de facilitador en este
proceso, si bien se han dado esfuerzos importantes para sistematizar la experiencia y hacerla utilizable
por otras instituciones. Faltaría retomar el contacto con PRODUCE ya que ha habido cambios de
personal en esa institución también.
de este programa es que sus enseñanzas, tendrían a futuro una replicabilidad
en la ejecución de políticas públicas y que la constitución de una gobernanza pública privada permiti
Esta voluntad expresada por las autoridades gubernamentales, se reflejaba
también en aportes financieros como contraparte de US$ 600.000 por parte del MEF, los cuales luego no
mencionado arriba, todavía no se llegó a mayores resultados
blica a nivel nacional que tome la experiencia para replicarla.
Como parte del aprendizaje la Unidad Ejecutora, ha concluido cuáles son las formas a mejorar en caso
de replicabilidad del sistema, como la estandarización de criterios [del concurso] para los
proyectos parecen replicables a un nivel micro, si bien los esquemas de articulación y la
metodología de intervención no han sido un producto de la metodología impulsada desde el p
Durante la evaluación intermedia “se pudo observar que existen muy buenas
experiencias que permiten ser difundidas y que ya se han empezado a replicar por parte de las UA,
El caso de la alianza de pequeños productores de maíz, que están siendo apoyados con
asistencia técnica para mejorar la calidad y productividad del maíz, […] y promueven redes horizontales
de colaboración para generar una oferta conjunta a la empresa demandante la Compañía Cervecera
kus. Lo destacado en esta experiencia, además, es que la Cía manifiesta el interés en seguir
estas iniciativas de proveeduría nacional en otras regiones del Perú. La empresa ha ido
rnas, ya que hasta hace muy poco la materia prima usada era importad
La recomendación es
que el programa contribuya a la sostenibilidad de un mecanismo institucional más acorde a las
este riesgo el Programa indica recomendaciones de
búsqueda de alternativas. La UE, ha realizado gestiones enfocadas hacia alternativas de fuentes de
financiamiento, pero éstas deberían ir acompañadas de un cambio en la composición de los espacios de
go público privado. Parece interesante analizar una mayor vinculación con FONDOEMPLEO, con
algunos Gobiernos Regionales y Empresas que permita en un futuro el traspaso de las experiencias
(Vega, 2010, pág. 12)
Si bien ya fue advertido esta problemática en el informe intermedio y se hicieron esfuerzos importantes
(por ejemplo se estableció contacto con PRODUCE para incorporar la
experiencia en sus políticas de competitividad regional, ya que es ahora el ente competente en las
, al finalizar el proyecto aún no se ha podido lograr en la medida
el diseño y la ejecución del proyecto en COPEME podría
Por otro lado, el FOMIN aún no ha asumido un rol claro de facilitador en este
importantes para sistematizar la experiencia y hacerla utilizable
ha habido cambios de
rograma es que sus enseñanzas, tendrían a futuro una replicabilidad
en la ejecución de políticas públicas y que la constitución de una gobernanza pública privada permitiría
rnamentales, se reflejaba
por parte del MEF, los cuales luego no
resultados en encontrar un
blica a nivel nacional que tome la experiencia para replicarla.
, ha concluido cuáles son las formas a mejorar en caso
para los evaluadores
proyectos parecen replicables a un nivel micro, si bien los esquemas de articulación y la
impulsada desde el programa,
se pudo observar que existen muy buenas
experiencias que permiten ser difundidas y que ya se han empezado a replicar por parte de las UA,
El caso de la alianza de pequeños productores de maíz, que están siendo apoyados con
y promueven redes horizontales
dante la Compañía Cervecera
kus. Lo destacado en esta experiencia, además, es que la Cía manifiesta el interés en seguir
a nacional en otras regiones del Perú. La empresa ha ido
rnas, ya que hasta hace muy poco la materia prima usada era importada
52
principalmente de Argentina. El interés por replicar la experiencia muestra que es un negocio que
favorece a ambas partes y que no sólo es visto por la empresa demandante como una acción de
responsabilidad social.” (Vega, 2010, pág. 20)
Estrategia de sostenibilidad:
En la evaluación intermedia se advirtió que el programa enfrentará una situación crítica de continuidad
en los compromisos contraídos para concluir con la implementación y en la sostenibilidad futura. (Vega,
2010, págs. 5-6) Relacionado con este tema, en la actualidad, después del cierre del programa, parece
existir solo una memoria institucional débil de este programa por el cambio de personal en la Unidad
Ejecutora y el Ministerio de Producción cuyos integrantes tuvieron ningún o poco conocimiento del
programa.
Este hecho se relaciona estrechamente con un hallazgo del ejercicio de “Construcción de sentido a
través de historias” (Narrative Sensemaking) mencionado arriba, en el cual se confirma que es difícil
llegar a un cambio a nivel de políticas mediante proyectos exitosos. (Jenal, 2013, pág. 7). El hecho de
que el programa MYPERÚ haya sido exitoso no significa que será sostenible en el tiempo y que
instituciones públicas querrán incorporar el modelo de concursos en su política.
Dini resalta que a nivel de los sub-proyectos se podrá hacer un análisis de los factores de sostenibilidad
en cuanto a las proyecciones de mercado y el arraigo territorial. Existen dos factores especialmente
importantes para la sostenibilidad. Primero, la capacidad de la empresa ancla y su compromiso con el
desarrollo del conglomerado y segundo, la dimensión sistémica de las iniciativas de desarrollo de
conglomerados, por ejemplo el desarrollo de instancias territoriales de planificación estratégicas.
Concluye en que aún es temprano para hacer una proyección de la sostenibilidad de los sub-proyectos.
Fuentes consultadas:
Dini, M. (2013). Desarrollo territorial en un enfoque de articulación productiva. Articulando MyPerú -
Evaluación final. Lima.
Vega, M. A. (2010). Evaluación Intermedia Programa de Promoción de Conglomerados. Lima: BID-
FOMIN.
Lista de las personas entrevistadas:
Hector Castro, Responsable del Área de Desarrollo Económico Local, COPEME
Estrella Cortez, Trabajadora del Área de Desarrollo Económico Local, COPEME
Vicente Corzo, Director de Dirección de Competitividad Territorial, Ministerio de Producción
Patrick Villanueva, Dirección de Competitividad Territorial, Ministerio de Producción
Alexis Okuma, FOMIN
53
3.4 Proyecto de articulación de pequeños productores y MYPES en mercados
gastronómicos
3.4.1 Datos básicos del proyecto/ programa
Nombre del proyecto: Perú: Mercados Gastronómicos (título comercial: “Cadenas Agroalimentarias
Gastronómicas Inclusivas”)
Nombre de la unidad ejecutora: Asociación Peruana de Gastronomía - APEGA
Tiempo de ejecución: 48 meses (Octubre 2012 – Setiembre 2016), el período para los desembolsos es
de 54 meses.
Monto de financiación: Los montos comprometidos en el proyecto ascienden a US$ 3,000,000, con una
contraparte local de US$ 1,118,000 equivalente al 37.3 % y con un aporte del FOMIN de US$ 1.882.000,
equivalente al 62.7 %.
Beneficiarios: Se espera que 2,000 productores pequeños (1,200 productores agrícolas pequeños and
800 Mypes) sean proveedores en las cadenas de valor de establecimientos gastronómicos, por ejemplo:
mercados de abastos, mercados gourmet, restaurantes, tiendas gourmet y ferias gastronómicas como
herramientas de marketing
3.4.2 Aspectos centrales del estudio de caso
Objetivo: Promover la inclusión económica y social de pequeños productores y Mypes asociados con la gastronomía por la mejora de su acceso a mercados.
Propósito: Articular a productores y Mypes con establecimientos gastronómicos a través del desarrollo de negocios inclusivos que atienden la provisión de productos de alta calidad demandados por dichos establecimientos y sus clientes.
En este marco el proyecto también habla de “afianzar la alianza cocinero-campesino”.
Componentes:
1. Desarrollo de un modelo sostenible de ferias gastronómicas 2. Desarrollo de un modelo de Mercado Gourmet 3. Desarrollo de un mecanismo de gestión de información y comercialización de productos
emblemáticos 4. Comunicación y transferencia de conocimiento
A. Objetivos, resultados e impactos:
¿Fueron bien definidos y apropiados los objetivos definidos?
Considerando la coyuntura política general del país con un enfoque en los negocios inclusivos, el proyecto ha definido objetivos apropiados. Además, parece oportuno mirar de manera más sistemática la parte de la demanda de las cadenas productivas agropecuarias, principalmente el eslabón de la comercialización, para el mercado nacional. Existen muchas ONG e instituciones públicas que trabajan con los productores y sus redes en el eslabón de los insumos, la producción y la cosecha, sin embargo, no siempre con una orientación clara al mercado. Con este proyecto se quiere fomentar los negocios inclusivos mediante la eliminación de barreras para el acceso a mercados gastronómicos. En este caso,
54
las principales barreras que se presentan para el desarrollo de un negocio inclusivo donde las “anclas” son los restaurantes, mercados de abastos y tiendas gourmet, son dificultades en la comercialización por falta en la calidad del servicio y la gestión de la información. Si bien los restaurantes no demandan mucha cantidad de los productos, pueden ser ventanas interesantes para la promoción de productos a nivel nacional e internacional. ¿Fueron logrados los resultados esperados?
En cuanto al recojo de información sobre los logros de este proyecto que todavía está en ejecución, se
tuvieron dificultades en la obtención de datos de mayor detalle cuantitativo. Existe mucha información
mediática sobre el proyecto, la cual se dirige a un público grande. Sin embargo, como se trata de un
proyecto relativamente joven, todavía no existen evaluaciones parciales o documentos de mayor
análisis. Por este motivo, el siguiente análisis se basa principalmente en entrevistas con los ejecutores
del proyecto, conversaciones con los especialistas del FOMIN y BID, así como en los documentos de
planificación y el estudio de los informes de avance y monitoreo.
En los informes de monitoreo, el puntaje del desempeño del proyecto bajó de 3.056 (satisfactorio) en el
informe de julio a diciembre 2012 a 2.125 (satisfactorio) en el informe de enero a junio 2013 . El
promedio de los proyectos FOMIN es de 2.535. Asimismo, el proyecto subió en la percepción de riesgo.
Esta nueva auto-evaluación se debe probablemente a los problemas políticos de la Municipalidad de Lima (MML) en el marco del intento de revocatoria de la Alcaldesa y la mayoría de los regidores, así como la problemática con el mercado mayorista “La Parada”. Según los responsables del proyecto, estos sucesos hicieron necesario un cambio en la estrategia del componente 2 para que se vean resultados del proyecto en el corto plazo. Se están buscando alternativas al Mercado Central de Lima, en el cual se quería implementar un módulo de productos emblemáticos, por ejemplo el Mercado Lobatón en Lince que según el criterio de la agencia ejecutora del proyecto está muy bien ubicado. Como había problemas con la intervención de la Municipalidad de Lima en el mercado “La Parada” y la reubicación del mismo, tampoco se pudo intervenir en el Mercado Central ya que era un tema hostil por cualquier cambio en mercados que se quiere realizar. Según la opinión de un entrevistado, esto se debe a la informalidad de muchos vendedores que no pagan por sus stands o no pagan lo que vale. Aparte de esta resistencia al cambio de algunos comerciantes, se encontraron también dificultades para financiar la mejora de la infraestructura por parte de la MML. El responsable de la organización ejecutora resalta que hubo un reajuste de las prioridades, lo cual resultó en un mayor acelerado al componente de las ferias del proyecto. Hasta la fecha, los logros del proyecto se describen en el último informe de avance con:
I. Una feria con 60 puestos operando en Magdalena sostenidamente con ventas promedio de S/.36,128 semanales. II. Posicionamiento del concepto de mercados de productores. III. Módulo de sensibilización con 50 comerciantes del mercado Lobatón de Lince. IV. Una propuesta base sobre los productos a ser incluidos dentro del sistema de información de mercados. V. Posicionamiento a las en diversos medios de comunicación masiva. VI. Se ha desarrollado y socializado entre altos funcionarios de gobierno y expertos el concepto de Dieta
Peruana.
55
En el componente 1 aparte de logros a nivel del output, como el desarrollo de un módulo de
sensibilización para productores, se perciben los avances mayores en términos de outcome. Se reporta
que en la feria que está funcionando permanentemente de acuerdo a los estándares establecidos,
participan 56 organizaciones con 4351 productores de 18 regiones del país. Además, se logró la
suscripción de un convenio entre APEGA y la Municipalidad de Magdalena sobre la organización y
gestión de la feria. El modelo de gestión ha sido validado participativamente. Se quiere que el modelo
de gestión sea un documento validado en la práctica. Una persona entrevistada menciona que se
trataría de un “modelo replicable y escalable de una feria de productores”. Por otro lado se menciona
que la sostenibilidad económico-financiera en procesos logísticos y costos de implementación está aún
en proceso.
En el componente 2, debido a la problemática descrita arriba, hasta la actualidad solo se ha llegado a
resultados a nivel del output, por ejemplo la realización de capacitaciones a las Mypes en estándares de
calidad integrales para unidades de negocio de mercado de abasto piloto.
Aún no se pudo cumplir la construcción de un modelo de mercado de abastos de productos
“emblemáticos” que serían centros de promoción, distribución y comercialización con características
que satisfacen una demanda creciente en la búsqueda de la calidad.
En cuanto al componente 3, se avanzó muy poco hasta la fecha. Se llegó a realizar el levantamiento de
información de productos y productores de las ferias agropecuarias y bioferias más relevantes de Lima,
que recopile y analice información de cadenas productivas, redes y productores potenciales.
En el mediano plazo, se quiere apoyar en la construcción de un servicio privado de gestión que proveerá
al sector de información relevante y actualizada sobre la oferta de los pequeños productores,
recopilando, procesando y poniendo dicha información a disposición de potenciales clientes, a fin de
promover la vinculación en la cadena de una forma simple y eficiente. “Por el otro lado, se desarrollará
un mecanismo que permita la vinculación inmediata de oferta y demanda y la calificación de estos
actores para futuras transacciones. Los productores por un lado, proveerían información sobre sus
próximas cosechas para lo cual se les proveerá asistencia técnica. Por el otro lado, los establecimientos
gastronómicos podrían realizar sus pedidos a través de este mecanismo, en los volúmenes requeridos.”
(BID-FOMIN, 2011, pág. 16)
Hasta el momento, no se perciben mayores avances hacia este objetivo, lo cual aumentaría la
sostenibilidad del proyecto con el funcionamiento de un sistema de información como un servicio
implementado por empresas privadas. Esta estrategia del FOMIN se demuestra también en sus
proyectos de la primera ola, cuando se apoyó a la construcción de nuevos servicios no-financieros para
aumentar la competitividad de las empresas.
En el componente 4 también se registran actividades a nivel de output, en la elaboración de un plan de
medios, una estrategia de comunicación para anunciar las ventajas de ferias, promoción de los
productos agropecuarios emblemáticos, así como la campaña Dieta Peruana para la promoción de
ingredientes agropecuarios emblemáticos de la gastronomía.
¿Dónde se ha más avanzado hasta el momento?
56
En cuanto a los mayores avances del proyecto, se destaca la creación de conciencia para el tema de los
ingredientes nativos, de productos emblemáticos desde diferentes regiones del país en la gastronomía.
Asimismo, se registran éxitos iniciales con la feria de productos emblemáticos del Perú en Magdalena.
B. Red de actores:
¿Quiénes fueron los actores principales?
El principal actor es APEGA, una asociación sin fines de lucro, que si bien es una organización
relativamente joven que se constituyó en el 2007, es la institución más reconocida en el mundo
gastronómico del país, porque cuenta con cocineros y personajes emblemáticos, así como personas
vinculadas a la política. Por ejemplo, Luis Ginocchio Balcázar, ex ministro de Agricultura, es coordinador
del proyecto.
APEGA es un actor central de una plataforma (informal) de organizaciones vinculadas al desarrollo
agropecuario: ANPE, CONVEAGRO, Ministerio de Agricultura, Agrorural, Sierra Exportadora, Universidad
Nacional Agraria de la Molina, la Cámara de Comercio de Lima, el Centro Internacional de la Papa,
Intermón-Oxfam, Avina, Cedepas, entre otros. Asimismo, en el marco del proyecto BID-FOMIN, APEGA
tiene alianzas con la Municipalidad de Lima y las municipalidades distritales de Magdalena, Lince y
Miraflores.
En un sentido más allá del proyecto, el mapeo de actores del mercado de productos de biocomercio,
nativos y ecológicos en Lima, se visualiza de la siguiente forma. Como se demuestra, las relaciones entre
los actores no siempre están libres de conflictos.
57
Figura 9: Mapeo de actores biocomercio y ecológico Lima
Fuente: Elaboración propia
Actor del sector privado Actor del sector público
Actor de la Cooperación Internacional
Conflicto
______ Buen contacto, algunas acciones en conjunto, intercambio de información
- - - - Contacto incipiente, esporádico
_____ Convenio, Alianza
COORU
Sociedad Peruana de Gastronomía
(APEGA): Institutos, Universidades, Chefs,
dueños de restaurantes
IPPN
Convivium Lima
ANPE
RAAA:
20 ONGs y 9 socios
individuales
RAE: 16 ONGs y
22 miembros
individuales
Grupo Ecológica:
4 Asosciaciones/ONGs
9
productores/empresario
s individuales
Universidad La Molina
CONVEAGRO – Ministerio de
Agricultura
ADEX, Cámara de Comercio de
Lima MML: Subgerencia de Medioambiente
Consorcio Agroecológico
GIZ
Biodiverso
Dt. Welthun-gerhilfe
HIVOS
Centro
Ideas
IDMA
BID-
FOMIN
Instituto Huayaná
CEDEPAS
AVINA
58
¿Cómo se organizó y funcionó la cooperación?
En el marco del componente 1, es decir la feria, entre APEGA y diferentes áreas de la municipalidad de
Magdalena existe una estrecha cooperación en cuanto a la organización de la feria, es decir, en la
limpieza, el armado y desarmado de los stands, y la cobranza de las cuotas de los stands. Se ha
coordinado con la Municipalidad para optimizar el recojo de basura y desperdicios durante la realización
de la feria así como una vez finalizada. Por otro lado, la municipalidad se encarga en brindar seguridad al
campo de la feria y la zona y clausura la Avenida Brasil parcialmente los domingos cuando se desarrolla
la Feria allí. Por otro lado, la Municipalidad ayuda con el contacto con los vecinos, para que no haya
quejas por el ruido o la concurrencia de vehículos de los proveedores de los stands. Conjuntamente se
diseñaron los prototipos de los módulos.
El Gobierno Regional de Lima también apoyó como auspiciador de algunos grupos de productores.
¿Cómo se ve el rol del FOMIN?
Primero, se ve el rol del FOMIN en el financiamiento del proyecto. Por otro lado, se destaca que se ha
colaborado estrechamente con una especialista del FOMIN en el diseño del proyecto y la elaboración de
la propuesta. En este sentido, se aprecia el know-how conceptual del FOMIN en cuanto a la integración
productiva y el desarrollo del sector privado.
En esta línea, en el Informe “Piloting Narrative-Sensemaking” se confirma que según la interpretación
general de los resultados de los cuestionarios obtenidos, en los proyectos, el FOMIN ha tenido o un rol
estratégico o un rol de financiador. (Jenal, 2013, pág. 12)
Por otro lado, hubo voces críticas hacia el FOMIN en cuanto a su rol y actuación especialmente en este
proyecto. Se tiene la percepción que el FOMIN tiene la tendencia de descartar proyectos estratégicos de
mayor envergadura porque los ve difíciles. El descarte del Mercado Central por los problemas políticos
de la Alcaldesa de Lima, podría ser un indicador para esta actitud.
C. Innovación:
En cuanto a la innovación, en el plan del proyecto se había previsto una innovación de productos con el
desarrollo de un sello propio de calidad APEGA que incluye la trazabilidad del producto. La trazabilidad
es un tema de arraigo y origen cultural: significa dar un nombre y apellido a los productos. Sin embargo,
después no se persiguió más la idea del sello propio y en la actualidad, muy pocos de los productos
ofrecidos en la feria son trazables. En entrevistas se apuntó que el sello debería ser una instancia ágil,
con un comité de selección y estándares de calidad básicos, entre los que podría incluirse: el tamaño del
producto, la forma de producción y la sanidad - parecida a la certificación de SENASA - que los productos
no tengan un alto contenido de químicos, identificados con una zona de producción y en lo posible con
un productor, con un jurado de cocineros que evalúe la calidad, sabor y cualidades especiales. Un
ejemplo de un sello de este tipo sería la marca “Reflets de France” del supermercado francés Carrefour.
Un elemento innovador desde APEGA es la articulación de productos “emblemáticos” que incluyen los
productos del biocomercio, a mercados nacionales, lo cual significa un cambio en el enfoque que
anteriormente estuvo dirigido a la exportación.
59
¿Cuáles fueron experiencias innovadoras del proyecto?
Una experiencia innovadora en el ámbito de la innovación social es el nuevo modelo de ferias que
incluye una oferta cultural con un valor añadido para los vecinos. Se celebra y comparte un espacio
público y pacífico, y se trata de una propuesta innovadora de un mercado popular que anima a
compartir en la calle en una ciudad enrejada como Lima. Los atractivos culturales complementarios
constituyen una ventaja sobre la compra en los supermercados donde los precios son más bajos y por
ende a primera vista más atractivos. Se ha desarrollado una infraestructura colorida, atractivamente
visual y de fácil armado y transporte para complementar el paisaje en el entorno de la feria. Se cuida en
minimizar el impacto ambiental en el campo ferial. En los lemas de la feria que además asumió el
nombre exitoso de “Mistura” como herramienta de marketing, se encuentran el cuidado de la
agricultura y la diversidad de culturas. Las ferias son los canales de comercialización principales para los
pequeños productores; aparte de los mercados de abastos, mercados gourmet, restaurantes y tiendas
gourmet.
En este contexto, “APEGA ha venido incidiendo en el enfoque de la gastronomía como un instrumento
de oportunidades económicas para todos.” (BID-FOMIN, 2011, pág. 9). En el marco de la política
nacional de la inclusión social, este tema tiene alta relevancia, lo cual se demuestra en la llegada de
Mistura y APEGA hasta las esferas más altas de la política peruana, como se demuestra más abajo.
Otro elemento innovador según los ejecutores del proyecto es brindar una visión al revés de lo
tradicional, en la que se da mucho enfoque en los productores, en la mejora de la calidad y el aumento
de la cantidad de los productos. En este proyecto, se interviene desde la demanda y se promueve la
comercialización y el marketing de los productos “emblemáticos”. Los Chefs de APEGA utilizan los
productos del país para crear sus platos gourmet.
En este contexto, un proceso innovador que se está previendo en el tercer componente es el uso de
tecnologías modernas de información para facilitar las transacciones de compra entre los compradores y
los productores. Se quiere consolidar la base de los productores. El problema en el avance con este
proceso es que los componentes 1 y 2 aún no están consolidados.
En el marco del concepto de “aplanar los andes”, los productos de la sierra llegan a Lima. Este concepto
fue introducido en el mundo académico peruano en los años 90. Los productores de diferentes zonas
del país tienen de esta forma una Vitrina en la ciudad, por ejemplo los productores de piña del VRAEM
se hicieron conocidos porque salen en el Twitter de Gastón Acurio. Es una nueva forma de marketing,
utilizando las redes sociales modernas.
¿Hasta qué punto el proyecto anticipó elementos de una posible 4ª ola de proyectos DER?
Un elemento que podría indicar a prácticas de una cuarta ola, es el concepto del territorio que es
“glocal” en su expresión. Se trabaja con los hijos de los productores del interior del país para que se
reencuentre la identidad cultural del campo, donde están arraigados sus papas. Se quiere trabajar en la
viabilidad del modelo de las tradiciones de producción de la generación de los papas en la actualidad
con el apoyo de sus hijos. Los lazos familiares en este modelo económico son muy importantes porque
60
en muchos de los casos los papás venden sus productos a través de sus hijos que viven en Lima y/o
tienen relaciones con el mercado exterior.
Los establecimientos gastronómicos (mercados de abastos, restaurantes, entre otros) en el Perú tienen
un gran potencial de generación de negocios inclusivos. En especial, por el interés que se viene gestando
por parte de los consumidores y propietarios de estos establecimientos, por valorar la procedencia y
características de un conjunto de insumos clave. Se ha desarrollado una conciencia por la necesidad de
una cadena de valor justa y eficiente, basada en la calidad. Mientras que los productores cuentan con un
producto de interés para el mercado, la calidad del servicio de proveeduría o las deficiencias en los
canales de comercialización, generalmente por falta de capacidad de gestión, los separa hoy de los
establecimientos y demanda de mayor calidad. (BID-FOMIN, 2011, pág. 9)
En este contexto se habla también de los mercados minoristas como motor del desarrollo económico.12
Otro elemento que se pone en relieve en este proyecto es la importancia que se da a la comunicación y
la gestión del conocimiento, lo cual se va a analizar en el siguiente apartado. Este elemento es clave para
la cuarta ola.
D. Comunicación y gestión de conocimiento: ¿Hubo una estrategia explícita de comunicación y gestión de conocimiento?
Una de las fortalezas del proyecto es indudablemente su estrategia de comunicación y marketing para
dar a conocer los productos emblemáticos peruanos en el interior del país y al mundo. En este sentido,
el componente 4 es un pilar importante para el conjunto del proyecto. Se ha puesto mucho énfasis en la
comunicación. Casi todos los mensajes de marketing son audio-visuales y se trabaja mucho con los
nuevos medios como Youtube, Twitter y Facebook, aparte de una folletería y pósteres muy coloridos y
con logos llamativos. Un ejemplo para una parte de la estrategia de comunicación es el video en
Youtube con el cocinero Flavio Solorzona con el lema de “Herederos de la cocina peruana”. Se tiene la
intención que los jóvenes cocineros vean a estos ídolos como modelos a seguir y que se difundan en las
escuelas.
La presencia mediática de personajes como Gastón Acurio en la televisión es utilizada por APEGA.
Existen una cantidad de foros y videos sobre Mistura, asimismo sobre la “pequeña” Mistura en
Magdalena.
¿Fue efectiva su aplicación?
La estrategia de comunicación es lo que más resalta del proyecto y del enfoque de APEGA en general.
Como señalado arriba, existen muchos manifiestos de la gran campaña de comunicación y marketing
12 Entre otros productos, el FOMIN elaboró una guía denominada “Los mercados minoristas como motor del desarrollo
económico” que se desarrolla sobre la base de la necesidad de adaptarse a las nuevas demandas para captar nuevos segmentos de la población, identificando la calidad, frescura y variedad de los productos como principales atractivos de un mercado minorista. La guía establece como líneas básicas de un modelo eficiente de mercado de abastos el proveer un mejor servicio a los consumidores, mejorar la infraestructura y elevar la competitividad de las Mypes.
61
que se está realizando, por ejemplo a través de la página web de APEGA: www.apega.pe y su presencia
en Twitter, Facebook y Youtube.
Por otro lado, llama la atención que en el rubro: “Gestión de conocimientos” de la misma página web
todavía no se ha subido información. Podría ser un indicador que la gestión de conocimientos se ha
dejado para el final del proyecto, lo cual sucede frecuentemente, pero no es recomendable.
E. Relevancia más allá del proyecto:
¿Influyó el proyecto en mercados y políticas?
En una entrevista se resaltó que el proyecto se basa en políticas nacionales, por ejemplo, en la iniciativa
“Lima Capital Gastronómica al 2021” de la Municipalidad de Lima.
En este sentido, “el proyecto se alinea adecuadamente con la estrategia de país, específicamente con el
pilar de promoción del desarrollo social y la inclusión, que tiene como objetivo apoyar el desarrollo de
las condiciones, capacidades y oportunidades para que la población más vulnerable pueda participar
efectivamente del crecimiento económico. Este es un tema además prioritario para el nuevo gobierno
del Perú. El sector de producción extractiva (agrícola y pescadores) constituye un área importante de
inclusión social en el país, tanto por la concentración de pobreza de la población que se dedica a estas
actividades, como de la participación de las mismas en la PEA total. El creciente interés de las
municipalidades por desempeñar un rol promotor de desarrollo local y la prioridad del gobierno actual
por promover mecanismos de inclusión económica, social y cultural ofrecen un contexto favorable.
Finalmente, el proyecto está respaldado por APEGA, como organización líder de la promoción del
desarrollo de la gastronomía peruana para todos. (BID-FOMIN, 2011, pág. 12).
Cabe resaltar que APEGA y sus personajes mediáticos se han convertido en un actor casi-político en el
país. Incluso hubo fuentes que advirtieron que el cocinero Gastón Acurio estaría interesado en
candidatear como presidente de la República. Sin embargo, en un artículo del periódico El Comercio
resalta que: “No tengo ninguna aspiración a cargos políticos y no tengo el entrenamiento para poder
entrar a este juego político en el cual no sabría actuar”. (Tabuchi, 2013). Sin embargo, continua la
entrevista remarcando que “Yo estoy entrenado para hacer política en la cocina. A través de mis platos,
de mis restaurantes, a través de mis acciones en el campo, en el mar, en el medio ambiente, siempre en
el mundo de la cocina. Si yo salgo a promover al Perú por el mundo, no hablo de la economía, sino de su
cocina. Aunque, a partir de esta promoción culinaria, puedo ayudar a promover la economía del país.
Para entrar al juego de los políticos hay que tener una habilidad, un entrenamiento del cual carezco.”
(Tabuchi, 2013)
El proyecto influye en mercados por la promoción de la demanda interior de productos “emblemáticos”.
Se está promoviendo una nueva forma de mercados de este tipo de productos como alternativa a los
supermercados o los grandes mercados de abastos desorganizados e informales. Si bien su ventaja no
está en los precios, se quiere trabajar con la ventaja del trato personal y el uso del espacio público para
el intercambio culinario y cultural.
62
Otra influencia indirecta es la creciente tendencia de los supermercados, como por ejemplo Plaza Vea
de promover ingredientes peruanos, es decir los productos emblemáticos.
En cuanto a la incidencia política de APEGA, asistieron siete ministros a Mistura y fue aprobada la ley de
la dieta andino-peruana. En este marco, la Primera Dama manifestó su interés en promover la campaña
Dieta Peruana que contribuirá a una dieta más natural y saludable, mejorando la salud de la población.
Este interés se enmarca en la política del actual gobierno y el logro de los Objetivos del Milenio, en
cuanto a la mejora de la seguridad alimentaria y la superación de los problemas de malnutrición.
Con los nuevos tipos de mercados se quiere lograr un cambio de paradigma. Actualmente, en los
grandes mercados de abastos en Lima, se tiene más enfoque en los productos procesados que en
productos frescos porque son más seguros en cuanto a la sanidad e higiene. Esto tiene como
consecuencia que los mercados se convierten en bazares de plásticos, donde se venden productos
enlatados y empacados. El componente de frutas frescas está reduciéndose en los mercados, surge la
venta de alimentos procesados, altos en azucares. La idea de los mercados de productos emblemáticos
(o gourment) es revertir esta tendencia.
¿Existen posibilidades de escalamiento y posibilidades de réplicas de la experiencia?
En la planificación del proyecto esta posibilidad está considerada desde el inicio, en el componente 4: En
los documentos de planificación se constata que “con este componente se persigue promover el
escalamiento del impacto en la inclusión de pequeños productores y mypes al mercado gastronómico de
alta calidad y rendimiento, al fomentar la réplica de los modelos. Se elaborará como parte de este
componente una campaña de comunicaciones y medios para la promoción y sensibilización […]”.
Uno de los indicadores del componente 2 también se refiere al escalamiento: un modelo de gestión de
mercado gourmet implementado, probado, replicable y escalable.
En otra parte del documento se resalta que se quiere lograr “un mercado gourmet que es un modelo de
mercado de abastos, que aplica estándares de alta calidad a lo largo de todos los procesos que se llevan
a cabo: prácticas modernas de gestión, productos de calidad, servicio al cliente, infraestructura
adecuada, y que se convierte en un espacio público de encuentro con el mundo gastronómico y la
cultura peruana”. (BID-FOMIN, 2011, pág. 14).
Hasta el momento, se ha tenido mucha oposición y resistencia al desarrollo de este tipo de mercados
por parte de los actores involucrados, en el Mercado Central de Lima. La política de mercados de
abastos desde la municipalidad de Lima y los acontecimientos alrededor del mercado “La Parada” han
puesto en peligro el logro del objetivo de instalar un mercado modelo con estas nuevas características
en el cercado de Lima. Cabe resaltar que en los documentos de planificación del proyecto no se había
previsto cambiar de manera revolucionario todo el Mercado Central, sino “se espera impulsar en el
Mercado Central un área de productos agropecuarios emblemáticos, y promover la inversión privada
para ampliar la oferta del mercado con tiendas gourmet que ofrezcan productos tales como cacao y café
especiales, pisco, dulces, artesanía, especias, así como otros servicios complementarios y patio de
comidas.”
63
La búsqueda de alternativas, por ejemplo en el distrito de Lince, así como la sensibilización y convicción
de los actores locales, aún está en proceso, mientras que la promoción de la inversión privada para
ampliar la oferta del mercado contiendas gourmet no se ha iniciado. Varios factores a nivel meta
parecen obstaculizar la realización de un modelo de mercado nuevo que a la vez reviva las tradiciones
antiguas. Intereses opuestos a la realización de un mercado de productos emblemáticos con altos
estándares de calidad parecen poner dificultades mayores al proyecto.
Por otro lado, como mencionado arriba, un entrevistado manifestó que posiblemente, el proyecto se ha
resignado demasiado temprano con la idea de trabajar con el Mercado Central, para evitar mayores
problemas.
En cuanto a la replicabilidad del modelo de las ferias, en el diseño del proyecto se incluyó un enfoque en
la construcción de un modelo de gestión para ferias y mercados de productores. La idea del proyecto es
desarrollar un modelo de gestión de ferias que incluirá reglamentos de uso, estándares, pagos,
compromisos de las partes y la forma de incorporación de las MYPES y productores que permita ser
replicado por otros gestores públicos o privados. En el caso del sistema de gestión de la información y
mecanismo de comercialización se deberá incorporar los principales pasos y lecciones aprendidas, de
manera que permita la incorporación masiva de productores y establecimientos.
Se tiene previsto fomentar la aplicación del modelo de ferias y mercados en otras ciudades; asimismo,
en otros países, como México y Bolivia, que han demostrado interés en el proyecto.
Probablemente, este modelo se podría replicar porque parece pertenecer más a la esfera de los
sistemas complicados, y no tanto a los sistemas complejos en los cuales las mejores prácticas no
funcionan. Según la opinión de los ejecutores del proyecto, están surgiendo más ferias de productores
en Lima, si bien este desarrollo no ha sido influido directamente por el proyecto.
Relación y sinergias que ha creado el FOMIN con otras iniciativas
En cuanto a las posibilidades de una coordinación del FOMIN con los proyectos del BID y un
escalamiento del proyecto para mejorar su eficiencia, “es importante mencionar que el Banco viene
preparando con la Municipalidad de Lima un proyecto para la recuperación del centro histórico, que
incluirá la mejora de los principales barrios alrededor del Mercado Central, y zonas de influencia directa
alrededor de este proyecto, con el cual se ha venido coordinando directamente.” (BID-FOMIN, 2011).
Con la necesidad de búsqueda de un lugar alternativo para el mercado de productos emblemáticos
fuera del Mercado Central, no se pudo aplicar esta estrategia de sinergias entre las dos instituciones.
Un vínculo ligero entre el proyecto de APEGA y el proyecto FOMIN: “Desarrollo territorial y generación
de empleo en la Cuenca del Río Lurín” existe en la participación de dos asociaciones de Lurín en la Feria
Agropecuaria de Magdalena organizada por APEGA. En esta línea es interesante observar el rol del
FOMIN como posible articulador de actores en DER.
En la planificación del proyecto también se incluyó la consideración que “el FOMIN cuenta con
experiencia en el apoyo de proyectos vinculados a la mejora de mercados minoristas como eje
dinamizador del desarrollo socioeconómico de las ciudades” (BID-FOMIN, 2011, pág. 12). Sin embargo,
durante la fase de la ejecución parece que no ha sido retomada la idea de vincular estas experiencias
64
con el proyecto de APEGA. Para el futuro sería interesante aprovechar más este potencial del FOMIN
para el intercambio de experiencias entre diferentes países.
A pesar de las dificultades de encontrar sinergias con otras iniciativas, se constata que en este proyecto
nuevo del FOMIN se está integrando este punto más fuertemente desde la planificación, lo cual parece
acertado en miras a las recomendaciones para el posible rol del FOMIN en la cuarta ola.
Estrategia de sostenibilidad:
En los informes de avance del proyecto, se considera que es probable que el proyecto sea sostenible.
Cabe resaltar que el término de sostenibilidad parece referirse principalmente al rol de APEGA como
ejecutora del proyecto. La fortaleza mediática de APEGA y su buena relación con entidades públicas y la
sociedad civil incrementa la capacidad de convocatoria para el logro de los objetivos.
En cuanto a la sostenibilidad económica del componente de las ferias se tiene información preliminar
dado que este componente ya está en ejecución, mientras que todavía no se puede evaluar la
sostenibilidad de los otros componentes debido a su retraso de implementación. La distancia y los
costos de transporte de los productores juegan un rol de primer orden para la sostenibilidad económica
de la feria. Distancias largas aumentan obviamente el precio de los productos. Por otro lado, se
menciona en el último informe de avance que el tiempo y los recursos utilizados en optimizar la
infraestructura de la feria teniendo en cuenta el aspecto visual y versatilidad del armado, desarmado,
transporte y almacenaje tienen un impacto significativo en su relación con el entorno y en los costos de
operación de la feria.
En los informes de avance se menciona en este contexto que la sostenibilidad de una feria de productos
agropecuarios emblemáticos que apoye a los pequeños productores frente a las estrategias de precios
mercadeo de los supermercados pasa por una campaña intensiva de comunicaciones para posicionar y
poner en valor las diferencias de calidad en un balance con los precios de los productores.
Fuentes consultadas:
BID-FOMIN. (2011). Memorandum de Donantes.
Tabuchi, J. M. (24 de Agosto de 2013). Gastón Acurio: “Yo estoy entrenado para hacer política en la
cocina”. El Comercio
Informes internos de monitoreo y avance
Lista de las personas entrevistadas:
Federico Negrón, Coordinador de Planeamiento y Evaluación
Para el tema de comercialización de productos de la biodiversidad en general:
Frank Schreiber, consultor Yanapai
Roberto Duarte, Proyecto PeruBiodiverso, GIZ (proyecto terminó en 2013)
Joan Barrena, Proyecto PeruBiodiverso, GIZ
José Baso, Instituto Huayuná
65
Doris Salazar, Deutsche Welthungerhilfe
Johnny Ponce, Biolatina
Reynaldo Chapilliquen, Biolatina
Roxana Priego, Biolatina
Francisco Cabrero, Biolatina
3.5 Alianza para el Desarrollo Económico Sostenible de Quiruvilca
3.5.1 Datos básicos del proyecto/ programa
Con el fin de aprender de proyectos no vinculados al FOMIN y conocer más sobre las estrategias de
otras organizaciones para el DER, se convino elegir un proyecto que no es financiado por el FOMIN para
el análisis.
El proyecto Alianza para el Desarrollo Económico Sostenible de Quiruvilca es un proyecto piloto de
Responsabilidad Social Empresarial (RSE) de alianzas de ONG con las industrias, en este caso apoyado
también por la Cooperación Canadiense. Es un proyecto DER de la tercera ola con un fuerte componente
en la Gobernanza y un enfoque territorial, en contraste con los otros proyectos analizados
anteriormente que tienen más elementos de la segunda ola. Cabe resaltar que por su experticia en este
tema en la alianza el Alto Chicama que describiremos más abajo, World Vision asumió el liderazgo del
tema governance en este grupo. El proyecto tiene un enfoque principalmente territorial para el
desarrollo de Quiruvilca que es zona de directa influencia de la Minera Barrick y tiene la finalidad de
mejorar el ingreso y empleo local. Cabe destacar que actualmente, el 27 % de la población local trabaja
en el sector minero.
Fuentes donantes: Empresa Minera Barrick y Canadian International Development Agency (CIDA)
Nombre de la unidad ejecutora: World Vision Perú
Tiempo de ejecución: 2012 - diciembre 2014
Monto de financiación: Los montos comprometidos en el proyecto ascienden a US$ 1.000.000, con una
contrapartida de US$ 500.000 de Barrick y con un aporte de CIDA de US$ 500.000.
Beneficiarios: aprox. 1000 familias de Quiruvilca
3.5.2 Aspectos centrales del estudio en caso
A diferencia con los proyectos analizados previamente, la iniciativa no es principalmente privada, sino se
focaliza también en el rol de los gobiernos locales y los espacios de concertación público-privados.
Objetivo: Mejora en el Desarrollo económico y social en el distrito de Quiruvilca en la Región de la
Libertad en el Perú para las familias locales, especialmente para las mujeres, los jóvenes y los grupos
desfavorecidos.13
Propósito: El objetivo principal del proyecto es ayudar a las autoridades locales transformar los ingresos de fuentes mineras en iniciativas de desarrollo sostenibles que faciliten diversificar la economía local.
13
Tomado del marco lógico del Proyecto
66
Componentes:
Según el marco lógico el proyecto tiene tres componentes y siete sub-componentes. A diferencia con el
diseño de proyectos de BID-FOMIN, los componentes a la vez son resultados y se refieren a los
diferentes grupos de actores con los cuales se trabaja en el proyecto: primero, a nivel individual, a saber
la generación de empleo a través de la dación de crédito y promoción de la implementación de
iniciativas productivas), segundo a nivel del gobierno local, y tercero a nivel de alianzas PPP.
Componente 1: Aumento del ingreso y del nivel de vida mediante una participación mejorada de los
hombres, las mujeres y los jóvenes en el desarrollo de la comunidad local.
Componente 2: Ampliar la capacidad institucional hacia el desarrollo económico y social para apoyar las
políticas y la alianza con el programa.
Componente 3: Mejora en la participación intersectorial para el desarrollo comunal.
A. Objetivos, resultados e impactos:
¿Fueron bien definidos y apropiados los objetivos?
En los objetivos del proyecto se toman en cuenta dos pilares de la sostenibilidad: el desarrollo social y
económico, mientras que el desarrollo ambiental no está visible como enfoque del proyecto y no ha sido
una prioridad en la ejecución de acciones. No es visible desde los objetivos si el enfoque es
principalmente económico o social, reflejándose en diferentes versiones del título del proyecto14.
Mientras que en la versión inglesa se refiere principalmente al enfoque económico, en los documentos
en castellano se habla o del desarrollo sostenible en general o del desarrollo económico y social
sostenible.
La motivación y los objetivos de la empresa minera no queda de todo claro en este proyecto que marca
una transición de los proyectos sociales “clásicos” de RSE a la generación de más oportunidades de
desarrollo económico y aumento de ingresos de la población local. En cuanto a la estrategia para el
desarrollo económico, en los documentos iniciales del proyecto se menciona principalmente la
diversificación de la economía y la búsqueda de alternativas de negocios al empleo en la mina.
Conforme iba evolucionando el proyecto y la situación en el territorio, World Vision decidió apoyar
también al desarrollo de capacidades de los proveedores de la minera, entre otros de la Empresa
Comunal de Servicios Múltiples que se está formando últimamente y que está vinculada a la Mesa de
Concertación.
En los componentes del proyecto se toma en cuenta el enfoque sistémico de la competitividad. El
primer componente se enfoca en el nivel micro, principalmente en la creación de micro-empresas y su
fortalecimiento a través de micro-créditos. El segundo componente considera el trabajo con el Gobierno
Local a nivel meso y macro, en la formulación de políticas locales. Dado el contexto local, la estrategia de
14
Más que un problema de traducción entre las versiones en castellano e inglés del proyecto parece ser una divergencia de los enfoques.
67
focalizar en la forma de cómo el Gobierno Local utiliza los fondos del canon minero y de otros ingresos,
parece acertada.
El tercer componente apunta a espacios de concertación y articulación de actores de varios sectores,
por ejemplo la construcción de confianza en la Mesa de Concertación para poder abarcar temas de
desarrollo económico.
Una de las preguntas principales (no resueltas) para la orientación del proyecto es si se hubiera debido
poner más énfasis en el acompañamiento de cadenas de proveedores de productos y servicios a la(s)
empresa(s) minera(s) del territorio o si esta tarea del desarrollo de proveedores se dejaría mejor para
empresas especializadas como SODEXO que trabajan esta temática en otras regiones, conjuntamente
con la empresa minera. Un aporte interesante de World Vision podría ser el desarrollo de capacidades
básicas de los actores locales para la gestión de negocios, de la cual carecen en su gran mayoría.
Durante un diagnóstico participativo de las potencialidades del territorio se debatió si se debe ampliar la
perspectiva del proyecto a servicios para la actividad minera o limitarse a la búsqueda de alternativas de
ingresos, aparte de la actividad minera. Sin embargo, esta pregunta posiblemente no es una dicotomía,
sino se puede seguir ambas estrategias, sin descartar una.
Finalmente cabe destacar que en comparación con otros proyectos, en el contexto usual de un alto
grado de asistencialismo en zonas mineras, en las cuales la comunidad está acostumbrada a recibir
subsidios o apoyo financiero, y tiene generalmente un rol pasivo en cuanto al desarrollo económico del
territorio, este proyecto pone énfasis en lo siguiente:
“One of the key differences in this project is the process through which income-generating activities are
being selected,” says Onome Ako, Program Manager, Resource Development and Collaborative
Innovations at World Vision Canada. “The community will be intimately engaged in the process and have
input into what activities they would like to see done or where they need capacity development.”
(Barrick, 2012)
En una entrevista con una persona involucrada en el proyecto, se logró cambiar el enfoque
asistencialista que tuvieron los pobladores de Quiruvilca y se está teniendo indicios en el monitoreo del
proyecto que los actores económicos empiezan a tener propuestas propias y no solo “estén pidiendo” a
la ONG o la empresa minera.
Un problema en la definición de los objetivos del proyecto se debe probablemente al rol histórico de la
ONG World Vision que es reconocida por su trabajo con patrocinar niños, niñas y sus familias en una
tradición de proyectos sociales. Existe relativamente poca experiencia en el acompañamiento de
procesos de integración productiva o DER a un nivel meso.
Desde la dirección del proyecto por parte de World Vision se resalta un objetivo esencial al lanzamiento
del proyecto: Se trataría de una iniciativa que asegura que la comunidad tiene una voz fuerte en cómo
los ingresos mineros son distribuidos. (Barrick, 2012)
¿Fueron logrados los resultados esperados?
68
En cuanto al logro de los resultados esperados, no se puede tener una apreciación final ya que el
proyecto recién está en su segundo año de ejecución.
Desde los informes de avance y entrevistas con los responsables y actores del proyecto, se puede
diferenciar los resultados a nivel de output y outcome, con un mayor peso a los resultados a nivel de
output hasta la actualidad.
Componente 1:
Uno de los resultados esperados son mayores oportunidades para la creación de trabajos y empleo para
hombres, mujeres y jóvenes. Por un lado se buscan alternativas de trabajo a las personas de Quiruvilca
ya que las dos empresas mineras no absorben la oferta de mano de obra de la zona, lo cual ha llegado a
conflictos sociales recientes. Por otro lado, se han revelado los posibles vínculos de productores y
comerciantes locales con la mina, por ejemplo en el abastecimiento de los comedores para los
trabajadores de la mina y la venta de productos de ferretería a la empresa minera. A través del proyecto
se ha desarrollado cada vez más la visión en los actores económicos locales que la mina puede ser un
mercado para ellos. El logro de este resultado principal que a la vez es la finalidad del DEL o DER, no
puede aún ser confirmado, ni si se está avanzando hacia esa dirección. Existen diferentes historias
puntuales de éxitos de empresarios/as individuales en la formación de un pequeño negocio, sin
embargo, no se han registrado datos sistemáticos.
En algunos puntos se superaron las expectativas y metas iniciales del proyecto, por ejemplo en el caso
del número de participantes en los eventos de sensibilización (se superó por el 210 %). Sin embargo,
estos resultados se ubican a un nivel de output y no necesariamente tienen incidencia en el outcome del
proyecto. En este contexto se logró también la aclaración del rol del Gobierno Local en el DER, así como
de los actores de la Mesa de Concertación.
Otro logro a nivel de output fue el análisis de las oportunidades económicas en Quiruvilca, entre los
cuales se destacaron la producción agrícola, la ganadería y producción de alpacas y lana, así como la
piscicultura (trucha) y la artesanía, identificados en varios procesos participativos. En este marco, se
identificaron tres caseríos para mejorar las capacidades de la población en la transformación de lana de
Alpaca y leche. Sin embargo, las intervenciones han sido más bien puntuales, sin que hayan tenido
mayor incidencia en el territorio, entre otros por los grupos de actores pequeños en números y la escasa
asociatividad que se encuentra en la zona.
En el marco del proyecto se realizó un análisis rápido y participativo de las potencialidades económicas
del territorio con la metodología PACA15, así como una serie de talleres para la identificación de ideas de
negocios en nichos de mercado de la zona, de las cuales algunas ya están funcionando. Sin embargo,
todavía no existe un seguimiento sistemático para medir el número y la sostenibilidad de estos
negocios.
En el informe anual del proyecto se presentaron resultados a nivel de outcome, sobre todo en los
outcomes intermedios, los cuales se vinculan en algunos casos más al output.
15
“Participación y Acción para la Competitividad Local”. Para mayor información, véase .
69
En el subcomponente 1 se constata que se logró mejorar los conocimientos y habilidades de mujeres,
hombres y jóvenes para el desarrollo social y económico sostenible, lo cual también incluiría la
diversificación de sus ingresos y la mirada más allá de las oportunidades de trabajo que ofrece el sector
minero. Sin embargo, según nuestra opinión, este resultado se ubica más en el nivel de output que a
nivel de outcome como está mencionado en el informe anual.
En cuanto subcomponente 2: Oportunidades incrementadas para el empleo y la creación de puestos de
trabajo para hombres, mujeres y jóvenes existen logros modestos en cuanto a la colocación de créditos
para negocios y start-ups de las personas de Quiruvilca. Ha habido retos en el logro de este outcome
porque existe preferencia de los pobladores para créditos de consumo y mejoras de la infraestructura
de viviendas (por ejemplo de la institución crediticia “Casa Nuestra”). Además se vivenció una dificultad
de la viabilidad de créditos en zonas rurales que abarcan gran parte de Quiruvilca. Como salida de esta
dificultad se amplió la extensión geográfica de los créditos a la provincia vecina urbana de Usquil.
Inicialmente, se había tenido la esperanza de una mayor colocación de Créditos de Credivisión, una
institución financiera vinculada a World Vision, pero por las razones mencionadas arriba, la meta del
proyecto tuvo que reducirse posteriormente. Hasta la fecha se han colocado 155 créditos en Usquil y
Quiruvilca con un turnover de USD 56,000.00, lo cual representa un 75 % del total de la meta reducida
del proyecto.
En el subcomponente 3 Participación ciudadana mejorada en planificación e implementación económica
y social se registró una creciente participación de la Mesa y la comunidad en el proceso de planificación
local. Se realizaron actividades de revisión del Plan de Desarrollo Concertado (PDC) y se participó en el
proceso del Presupuesto Participativo. En los informes se encuentran también números para
fundamentar la afirmación de una creciente participación ciudadana para el DEL. Se resalta que la Mesa
cuenta con 20 miembros institucionales permanentes de diferentes sectores, incluyendo el sector
minero.
Componente 2:
En cuanto al componente 2 y los procesos formales de planificación DEL desde el sector público, un
primer éxito a nivel del outcome fue la inclusión de iniciativas de desarrollo económico en el Plan de
Desarrollo Concertado que cuenta con financiamiento del canon minero y otros fondos: Se logró un
financiamiento de 21 proyectos con un monto total USD 4.9 millones, entre ellos proyectos de irrigación
y fortalecimiento de la producción agrícola, lo cual según el informe anual del proyecto es cinco veces
más que el presupuesto para proyectos de desarrollo económico que en 2012. Sin embargo, hasta
mediados de 2013 ninguno de los proyectos aprobados fue financiado debido a los tiempos
administrativos largos de este proceso, entre otras razones.
Componente 3:
Los logros en el sub-componente de las Alianzas PPP mejoradas para el desarrollo social y económico del
distrito se fundamentan con el éxito reconocido en la región y más allá de ella, de la Mesa de
Concertación, en cuanto a persistencia y funcionamiento de la misma en los picos del conflicto social en
la zona, así como por la representatividad de los miembros y la regularidad de las reuniones. En este
contexto, la construcción de confianza entre la minera, los productores, líderes comunitarios urbanos y
70
Gobiernos Locales y Gobierno Regionales ha sido relativamente exitosa. La Mesa de Concertación se ha
fortalecido sustancialmente y de allí nació la idea de formar la empresa comunal para brindar servicios a
la empresa minera con integrantes de la Mesa. La Mesa se ha perfilada como actor neutral en medio del
conflicto que en esta zona no gira tanto alrededor del tema medioambiental, sino está concentrado en
el tema de falta de empleo.
En cuanto al sub-componente 3.2 Mejora en las prácticas de RSC (Responsabilidad Social Corporativa)
donde hay involucramiento de las ONG y la Industria extractiva no se pudieron registrar aún resultados
sustanciales ya que el tema es discutido muy controversialmente en Canadá, donde se encuentra la sede
principal de la Minera Barrick. La atención negativa de los medios alrededor del proyecto y el rol de la
Minera da a entender que el público en general no ha percibido mejoras en las prácticas de RSC
impulsadas por el proyecto.
¿Hubo resultados no esperados?
Según los informes revisados, se ha registrado un impacto de las actividades de sensibilización en los
niños del territorio por el aumento de la conciencia de que no se puede vivir solo de la minera. Se
reporta que ellos tienen medidas de ingresos propios.
¿Fueron los instrumentos de gestión y monitoreo apropiados?
Los instrumentos de gestión y monitoreo son iniciales. Si bien por lo visto se utiliza mucho tiempo en la
redacción de informes y el recojo de datos, hasta el momento se miden más los resultados a nivel del
output que no son necesariamente relevantes para definir el éxito del proyecto. Números de
participantes en eventos de sensibilización no son indicadores para garantizar la sostenibilidad de la
actividad o cambios a nivel del outcome. La pregunta es cómo aplican los actores lo aprendido en sus
contextos. Sin embargo, el hecho de concentrarse en el output también se podría deber a que el
proyecto aún está en ejecución y en el poco tiempo de su duración no se han podido demostrar
mayores outcomes.
Por otro lado, se registran historias y testimonios exitosos de las personas que han recibido
capacitaciones y que cuentan que han abierto un negocio. Sin embargo, falta una manera más
sistemática de recoger y monitorear estas experiencias. Por ejemplo, la metodología del Narrative
Sensemaking permite “cuantificar” las historias cualitativas.
En el ámbito de desarrollo de capacidades los “Tracing Studies”, es decir el acompañamiento y
monitoreo de una persona después de un proceso de capacitación y perfeccionamiento profesional
durante varios años, serían interesantes en este contexto también.
¿Dónde se ha más avanzado hasta el momento?
Hasta el momento, se ha avanzado en la construcción de una institucionalidad que ha apoyado en la
creación de confianza entre actores públicos y privados del territorio. Actores del territorio han sido
sensibilizados y capacitados en la identificación de potencialidades económicas del territorio e ideas de
negocios. Algunas personas han abierto un pequeño negocio y se está formando una Empresa Comunal.
71
B. Red de actores:
¿Quiénes fueron los actores principales?
En cuanto a los socios del proyecto, parece que el proyecto fue promovido principalmente por World
Vision, con un interés menos visible de la Minera.
Los actores principales a nivel local fueron los integrantes privados de la Mesa de Concertación que
incluye representación de zonas urbanas y rurales. Los integrantes de la Mesa se mencionaron más
arriba en este informe. Aparte del gobierno local y otras organizaciones del sector público, varias ONG y
la Minera Barrick, participan como actores clave los líderes comunitarios y de las rondas urbanas, los
cuales a la vez son productores rurales o microempresarios en zonas urbanas. El interés en participar de
la Mesa por parte del sector privado y productivo de Quiruvilca también se fundamenta por un interés
de encontrar nuevas formas de ingresos ya que la actividad minera no absorbe toda la mano de obra del
lugar y deja a muchas personas en el desempleo.
El gobierno local – si bien es considerado como un actor público importante para el éxito del proyecto –
al inicio del proyecto parece no haber tenido un rol muy visible. Sin embargo, en los informes de avance
y en entrevistas últimamente se comprobó un mayor involucramiento y liderazgo por parte del gobierno
local en la Mesa de Concertación.
En el marco del espacio Alto Chicama que funciona en La Libertad se buscan sinergias entre diferentes
proyectos de la Minera Barrick. Se trata de una alianza estratégica entre organizaciones y empresas que
trabajan con Barrick. World Vision atiende regularmente las reuniones del Alto Chicama.
Aparentemente, esta alianza es considerada como un espacio importante por los actores locales. En este
espacio se decide también el uso de regalías de la Minera.
En un taller participativo se realizó un mapeo de actores de toda la Región La Libertad sobre la pregunta
de quiénes trabajan en DER (Figura 8).La organización que falta en la parte superior de la foto son los
Gobiernos Distritales de Quiruvilca, Sanagorán, Otuzco, Santiago de Chuco y Usquil. La tarjeta que ha
salido en la parte inferior del mapeo es la organización CETPRO.
En el mapeo se percibe que los gobiernos locales toman un rol importante como nexo o nodo. World
Vision por ejemplo no tiene un vínculo directo con la Minera Barrick, sino el contacto es a través del
Gobierno Local de Quiruvilca.
72
Figura 10: Mapeo de Actores DER La Libertad
¿Cómo se organizó y funcionó la cooperación?
Como mencionado arriba, Barrick, CIDA y World Vision formaron una alianza para realizar este proyecto
piloto.
En cuanto a la distribución de roles en marco del proyecto, el aporte de Barrick apoya las actividades
que generan ingresos, mientras que el financiamiento de CIDA apoya a actividades de desarrollo de
capacidades en el sector público. (Barrick, 2012). CIDA confirma que su rol principal en el proyecto es el
de financiador y también se encarga del monitoreo vía reportes, visitas de especialistas RSE una vez al
año. Por otro lado, CIDA como organización del Gobierno Canadiense, brinda también un apoyo
institucional en términos de imparcialidad. World Vision Canadá es la ejecutora del programa. En este
sentido, se canalizan fondos públicos y privados por una ONG reconocida. No obstante, este tema es
controversial y ha sido debatido en la comunidad de desarrollo internacional en Canadá. (Arnold, 2012).
En este sentido, el rol de World Vision como ejecutora es cuestionado por una parte de la población.
73
Posiblemente, por una parte de la población de Quiruvilca, la ONG es vista como intermediaria de la
minera Barrick.
Para la coordinación local del proyecto, inicialmente se había previsto un comité de gestión de
diferentes actores públicos y privados, que iba a estar liderado por la municipalidad. El comité se iba a
encargar del desarrollo del plan de desarrollo económico y de la elaboración de proyectos que generan
ingresos y que se financian con el presupuesto municipal y del canon. Según las indicaciones de la
encargada del proyecto de World Vision Canadá este comité estuvo previsto para garantizar la
sostenibilidad del proyecto, pero no ha estado funcional porque su rol ha sido prácticamente sustituido
por la Mesa de Concertación.
C. Innovación:
Retomando las categorías de innovación que utilizamos en los otros casos, en este proyecto también se
encuentran diferentes formas de innovación incipiente y gradual:
En cuanto a la innovación de procesos cabe resaltar que es muy incipiente en San José de Porcón. Se ha
construido una planta de procesamiento de productos lácteos que ha sido financiada por el Presupuesto
Participativo y la municipalidad de San José de Porcón. Existen todavía muchos problemas de la calidad
del producto, se tiene poca experticia y un equipamiento insuficiente. Un consultor de World Vision está
apoyando este proyecto, sin embargo, hasta el momento solo se ha llegado a producir quesos (de buen
sabor) de manera experimental y de prueba, aún sin ventas a la población regional y local. En cuanto a la
gestión de la planta se tiene el problema (sin embargo no percibido como tal por los actores locales) que
el Gobierno Local está gestionando la planta. Con miras al futuro se quiere formar una asociación local.
Un caso de innovación incremental de funciones es el hilado de la lana de Alpacas que diferentes
asociaciones de mujeres en Bandurría, un caserío de Quiruvilca, están iniciando con el apoyo de una
empresa ancla mediana llamada Wayra que exporta tejidos de lana de alpaca. Wayra se encarga de la
capacitación de las mujeres en cuanto a la crianza de alpacas y la transformación de la lana en hilo. Sin
embargo, este proceso solo se da a escala muy reducida, hasta la fecha, pero tiene un relevante
potencial en el futuro.
Parecido al caso de COPEME, no se ha impulsado proyectos de investigación que apunten a una
transformación radical de los conocimientos acumulados en los sistemas productivos respectivos.
¿Cuáles fueron experiencias innovadoras del proyecto?
La disposición de los responsables del proyecto en experimentar y utilizar métodos innovadores, se
manifestó en la aplicación de la metodología PACA para la identificación de iniciativas de DER. Los
resultados del diagnóstico se encuentran en el informe correspondiente. (Kaulard & Sperlich,
Participación y Acción para la Competitividad Local en el Municipio de Quiruvilca, Perú y Capacitación en
Competencia Profesional para la Formación de Empresarios (CEFE) en Huanchaco, Perú, 2013).
Una experiencia innovadora en cuanto a los procesos locales ha sido el acompañamiento de la Mesa de
Concertación, la construcción de confianza y el cambio en la forma de como pensaban los actores
locales. Con el apoyo del proyecto, el asistencialismo y paternalismo que prevalía en la Mesa se pudo
74
reducir. Los actores cambiaron las expectativas que tenían en cuanto a la empresa minera y también
hacia World Vision. A diferencia con los otros proyectos analizados, primero el proyecto se tomó el
tiempo para apoyar en la construcción de confianza entre los actores del territorio, proceso que
seguramente contribuyó a la fundación de la Empresa Comunal de Servicios Múltiples.
A diferencia de otros proyectos DER, se ha involucrado a la microfinanciera CrediVision en la colocación
de créditos para negocios de Quiruvilca. Una experiencia innovadora ha sido el sistema de préstamos en
tambos comunales. Mayormente han sido créditos dirigidos a negocios de restaurantes, panaderías,
venta de ropa, ganadería pequeña, artesanía; negocios que son priorizados también en el plan de
desarrollo del distrito.
En cuanto a la innovación social, se podría rescatar la Empresa Comunal que se está formando como un
nuevo modelo de cooperación entre los diferentes actores rurales y urbanos de Quiruvilca. Si bien su
reciente creación no se puede atribuir a la influencia directa del proyecto, cabe resaltar que la empresa
surgió del corazón de la Mesa de Concertación, con la participación de los líderes comunitarios y
representantes de las zonas rurales y urbanas. La confianza creada contribuyó posiblemente a la
generación de este modelo de organización empresarial.
¿Se aprendió de errores?
Primero, se aprendió que la colocación de créditos de inversión en zonas muy aisladas, rurales y pobres
es difícil, como descrito arriba.
Por otro lado, se dio un leve cambio en la estrategia por los aprendizajes obtenidos durante el desarrollo
del proyecto. Si inicialmente el proyecto se había enfocado exclusivamente en crear alternativas de
empleo para el tiempo más allá de la actividad minera en Quiruvilca, después se consideró también la
estrategia de fomentar las cadenas de suministro para la mina, por ejemplo la cadena de trucha. Esta
ampliación posiblemente se basa en el reconocimiento que el sector minero no solamente ofrece
trabajo directo para trabajadores de la mina, sino también puede movilizar la economía territorial en
cuanto a la provisión de bienes y servicios. La problemática social de la zona se enfoca principalmente
en la falta de empleo por la capacidad de absorción limitada de mano de obra por parte de la empresa
minera.
¿Hasta qué punto el proyecto anticipó elementos de una posible 4ª ola de proyectos DER?
El proyecto tiene elementos de una cuarta ola de proyectos DER porque está ampliando la base de
socios y la organización de la cooperación. Se está integrando a la empresa minera en una cooperación
público-privada y una alianza que apunta a la mejora de la calidad de vida de un territorio específico. Sin
embargo, una persona entrevistada cuestionó si realmente se puede hablar de resultados en este
sentido y argumenta que aún no hay información fundamentada con indicadores si Barrick mejoró sus
relaciones con la comunidad por las actividades del proyecto.
Por otro lado, por el involucramiento de una ONG en la alianza del proyecto, se está acercando más la
participación y las necesidades de los actores locales, de la comunidad: The project is different from
75
what we’ve done in the past in the degree of collaboration between stakeholders,” Ako16 señala. “The
process was more hands-on and there was more engagement between all parties to understand the
actual needs of the communities and develop a project based on those needs.”
Se amplió el alcance DER a nuevos temas, y se están integrando elementos más allá de la
competitividad.
Finalmente, se puede resaltar que el proyecto cataliza experimentos y el aprendizaje, sobre todo
alrededor de los mecanismos de alianzas público-privadas.
D. Comunicación y gestión de conocimiento:
¿Hubo una estrategia explícita de comunicación y gestión de conocimiento?
En este proyecto, la comunicación es un tema principal y de suma importancia. Existe mucha crítica
sobre el proyecto en la población Canadiense que quiere estar informada sobre los avances. Por este
motivo, el proyecto está invirtiendo mucho tiempo y recursos humanos en el acompañamiento de
periodistas enviados desde Canadá, por ejemplo. En este contexto, una actividad del proyecto se refiere
a Engaging Canadian que tiene como objetivo de comunicar el objetivo del proyecto, su progreso y los
retos a la población Canadiense. (World Vision Canada, 2013, pág. 65). Hasta el momento, existe
publicidad negativa en la prensa Canadiense, fomentada entre otros por el grupo Mining Watch Canada.
Además, existe una estrategia de fomentar y desarrollar mejores prácticas y compartirlas vía redes
como la Devonshire Initiative de la Minera Barrick y el Centro de Excelencia de RSE o redes similares en
Perú.17 Sin embargo, como se explica en otras partes de este Estudio, en sistemas complejos multi-
actores, sobre todo en el contexto minero, es probablemente imposible de generar “mejores prácticas”,
sino se debería apuntar más a la experimentación y a dar sentido a “prácticas emergentes”.
E. Relevancia más allá del proyecto:
¿Influyó el proyecto en mercados y políticas?
En cuanto a la influencia en políticas, el proyecto ha tenido una influencia indirecta y la región estuvo en
la mira del público nacional en los tiempos del conflicto en febrero y marzo 2013, en la cual intervino la
Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la PCM, restableciendo las relaciones entre comuneros y
Barrick, utilizando la Mesa de Concertación como espacio para el diálogo. La confianza construida
anteriormente en el marco del proyecto probablemente facilitó el acercamiento entre la minera Barrick
y la comunidad y la rápida llegada a un acuerdo. Asimismo, en el acuerdo se retoman los temas
económicos debatidos en las capacitaciones y talleres con los actores locales.
16
Onome Ako es Gerente de Programas, Desarrollo de Recursos e Innovaciones colaborativas en World Vision y es la persona encargada del proyecto por parte de World Vision Canada. 17 Because the project involves such a high level of collaboration between the private sector, non-governmental
organizations, government and the community, a catalogue of best practices and lessons learned will be developed and shared through networks such as the Devonshire Initiative, the CSR Center of Excellence and similar networks in Peru. (Barrick, 2012)
76
“La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), a través de la Oficina Nacional de Diálogo y
Sostenibilidad (ONDS), logró establecer importantes acuerdos de carácter laboral y social entre los
dirigentes comunales del distrito de Quiruvilca, provincia de Santiago de Chuco en La Libertad, y
representantes de la Minera Barrick Misquichilca. […] Entre los acuerdos satisfactorios destaca el
aumento de sueldo a los trabajadores de las comunidades que laboran en empresas contratistas, el cual
se incrementará de a 1600 nuevos soles [que significa un 37 %], también se otorgará un bono de 120
nuevos soles mensuales por concepto de cena, que serán proporcionales a los días laborales de cada
trabajador. Barrick Misquichilca capacitará a los pobladores en áreas de agroindustria, gastronomía,
construcción civil, minería y medio ambiente, actividades de mayor demanda en la zona. Respecto al
ámbito social, las partes acordaron conformar Núcleos Ejecutores para la formulación e implementación
de programas y proyectos productivos a favor de la comunidad, el cual buscará maximizar la efectividad
y eficacia de los recursos disponibles. La Empresa se compromete a financiar el estudio técnico del
proyecto para la constitución del Instituto Superior Tecnológico de Quiruvilca. Además, ampliará los
alcances de los talleres en tejido y textiles a los caseríos de influencia, y evaluará la posibilidad de incluir
cursos de artesanía, orfebrería y joyería. […] Finalmente, respecto al tema socioambiental de la agenda
que trata la ampliación del proyecto minero Lagunas Sur, se acordó que la Autoridad Nacional del Agua
presentará, entre el 7 y 11 de mayo próximo, el Plan de Monitoreo Participativo que incluirá el
seguimiento ambiental de las cuencas Caballo Moro, Perejil y Chugual. Cabe recordar, que la Mesa de
Trabajo de Quiruvilca se constituyó el pasado mes de marzo para abordar un pliego de reclamos
presentado por los líderes del distrito a la empresa minera, en busca de nuevos acuerdos a favor de la
población de la zona.” (PCM, 2013)
Debido a los resultados positivos y la gestión relativamente pacífica del conflicto, se contó con la
representación de la experiencia de Quiruvilca en el Encuentro de Mesas a nivel nacional. Por otro lado,
de esta actividad no se puede deducir que haya existido una incidencia política más allá del Encuentro.
Por otro lado, el proyecto probablemente ha tenido un impacto en las políticas locales y regionales con
el apoyo al funcionamiento de la Mesa de Concertación que se posicionó como un actor importante en
el conflicto económico-social sobre el tema del empleo y los ingresos.
¿Existen posibilidades de escalamiento?
Existen posibilidades de escalamiento de la iniciativa porque se logró despertar el interés del Gobierno
Regional y Nacional en fortalecer las mesas de concertación público-privadas para el DER. Sin embargo,
el mero hecho de haber invitado a los actores de Quiruvilca para presentar su experiencia según unas
voces más críticas, no necesariamente demuestra la voluntad de escalamiento.
En el Narrative Sensemaking Report se reconfirma que la mayoría de las experiencias contadas en los
cuestionarios recogidos tuvieron impacto solo a nivel local. Algunas iniciativas tuvieron impacto a nivel
regional y no se pudo observar mucho impacto a nivel nacional (Jenal, 2013, pág. 9). En esta línea, se
manifiesta también los retos del proyecto de Quiruvilca para tener posibilidades de escalamiento a nivel
nacional.
¿Es replicable la experiencia?
77
Según las personas entrevistadas de las instituciones cooperantes, actualmente no existen intenciones
concretas desde CIDA de replicar la experiencia en otras zonas, y se manifestó que no se sabe si Barrick
tendría esta intención.
En cuanto a la Empresa Comunal se podría pensar en una adaptación del modelo a diferentes zonas del
país, sobre todo en comunidades donde el concepto de la Minka, la colaboración y la división de las
ganancias e ingresos está más marcado. Cabe destacar que en Quiruvilca se trata de una zona de
migración de mestizos y pobladores de varias partes del país que han migrado por el trabajo en la mina,
con pocos actores arraigados en la zona, y por ende poca identificación con el territorio y una baja
densidad de lazos familiares. Es por eso que la experiencia de una Empresa Comunal incluso sería
probablemente más fácil en otras zonas alto-andinas del país, con una presencia campesino-indígena
más marcada y con más arraigo territorial.
Si bien el proyecto prevé estipular una mejor práctica para réplicas en otras zonas mineras, el contexto
de Quiruvilca que además está marcado por la presencia de dos mineras, las dificultades geográficas
extremas y la difícil accesibilidad, así como el poco arraigo de los pobladores en Quiruvilca que nació
como una campamento minero, probablemente le dan un contexto muy específico y único a la
experiencia. Sin embargo, se pueden extraer unas lecciones aprendidas que servirán también para otros
contextos mineros, por ejemplo en cuanto al trabajo que se realizó con la Mesa de Concertación.
Estrategia de sostenibilidad
En el informe de avance del proyecto se destaca que existen esfuerzos para garantizar la sostenibilidad
del proyecto en cuanto al fortalecimiento de la Mesa y su relación con el gobierno local para que este
pueda tomar un rol de liderazgo de la Mesa para asegurar la sostenibilidad. (World Vision Canada, 2013,
pág. 68) El gobierno local no está asumiendo este rol plenamente por lo que se pudo observar durante
las visitas de campo en el marco del diagnóstico participativo de las ventajas competitivas del territorio.
En cuanto a la sostenibilidad ambiental, el proyecto no tiene una estrategia explícita. Más bien, se
identificó que la problemática expresada en el conflicto reciente no se refería al tema medioambiental
(expansión de la Minera a la zona Lagunas Norte) sino se focaliza en la falta de empleo en la mina, el
pago y los beneficios de los obreros mineros. No obstante, las medidas de generación de empleo en
negocios afines a la mina o diversificados deberían ser acompañados de una estrategia ambiental y los
principios de la Gestión Ambiental Rentable.
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78
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World Vision Canada. (2013). Annual Report. Building Collaboration for Sustainable Economic
Growth in Peru.
Lista de las personas entrevistadas
Patricia Yñonán, coordinadora del proyecto en World Vision Perú
Onome Ako, Gerente de Programas, Desarrollo de Recursos e Innovaciones colaborativas en World
Vision Canadá
Cecilia Lozada, Oficial de Proyecto, Desarrollo, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio y
Desarrollo Canada, Sección de Desarrollo, Embajada de Canadá
Liliana Zavaleta, Fundación Neoandina
Cirilo Paredes, Mesa de Concertación
Luz Roldán, Microempresaria de Quiruvilca
Lesli Rodriguez, Emprendedora del caserío de Shorey, Quiruvilca
Personas de instituciones públicas y privadas entrevistadas en el marco del diagnóstico PACA
4 Orientación estratégica y reflexiones finales
4.1 Orientación hacia la cuarta ola (lecciones aprendidas) El análisis de los diferentes proyectos, brinda aprendizajes detallados que marcan la
orientación hacia una cuarta ola del DER en general. En el análisis se toman en cuenta también los
análisis de los otros capítulos.
Proyecto MYPERÚ - COPEME: El proyecto no es un clásico proyecto de conglomerados – si bien así lo
sugiere su título inicial – más bien se trata de una iniciativa más ambiciosa de desarrollo, que basándose
en la articulación de empresas relacionadas al territorio, trasciende la óptica del clúster, aplicando
modalidades originales y específicas de cada una de las 10 experiencias desarrolladas a nivel de
gobernanza, de acciones intersectoriales y creación de instrumentos de apoyo, entre otros. Por ello, en
términos de políticas los resultados alcanzados representan un instrumento adaptable a contextos
diferentes. (Dini, 2013, pág. 11).
Uno de los desafíos que el proyecto se planteó fue aplicar el enfoque de articulación productiva en
contextos muy diferentes y extraer de estas aplicaciones lecciones y prácticas útiles para el diseño de
iniciativas nacionales de fomento productivo, basadas en la promoción de conglomerados. (Dini, 2013,
pág. 10).
En cuanto al fomento de la asociatividad Dini destaca que se necesita de un apoyo especializado, una
acción complementaria, especializada en la promoción de relaciones horizontales, que respalde y
complemente las iniciativas realizadas por los promotores locales. (Dini, 2013, pág. 36)
79
El fomento de las relaciones horizontales ha tenido resultados heterogéneos. Proyectos impulsados por
empresas pequeñas tenían deficiencias por el lado tecnológico y estratégico, pero tuvieron un
compromiso más profundo de la empresa ancla con sus proveedores locales, pues las decisiones de
éstas no se desprendió de políticas RSE sino del arraigo territorial de sus estrategias competitivas, por lo
cual hubo más garantía de sostenibilidad. (Dini, 2013, pág. 37)
En cuanto a la gobernanza, que constituye un tema menos prominente en este proyecto, como lección
aprendida se menciona que es necesaria la coordinación institucional de las entidades de fomento para
garantizar esfuerzos comunes o por lo menos, orientados en una misma dirección estratégica.
Igualmente importantes son las relaciones entre niveles de gobierno y entre agentes públicos y
privados, así como sus redes y asociaciones. Sin embargo, no se puede asumir que las instancias de
gobernanza local se fortalezcan automáticamente con una iniciativa empresarial exitosa a nivel micro. La
construcción de confianza en mecanismos de articulación vertical y horizontal es sumamente
importante y se analizó en más detalle en el caso del proyecto Barrick/CIDA/World Vision.
Otra lección aprendida y muy conforme con el análisis de los sistemas complejos, es que “no es
necesario desarrollar un (único) modelo predefinido de ejecución de concursos, sino que se apoyan en
modalidades de intervención que rescatan o se adaptan a las características de los territorios.” (Dini,
2013, pág. 60). En este sentido, se pueden revelar prácticas territoriales emergentes, concepto que se
describe más detalladamente en el informe principal.
A diferencia de las conclusiones de Dini (2013, pág. 64), queremos resaltar que no necesariamente se da
un proceso secuencial desde la asociación de MYPES a nivel de redes para después generar
agrupaciones de segundo nivel y finalmente crear espacios de articulación con el resto de los actores del
cluster. Más bien, la lección aprendida es que estos procesos se pueden dar al mismo tiempo, y que en
diferentes territorios siguen diferentes lógicas. Por ejemplo, en el caso de la Alianza para el Desarrollo
Sostenible de Quiruvilca, se ha dado primero el espacio de articulación público-privado con participación
de la empresa minera como principal actor del territorio. Desde este espacio que sirvió para la
construcción de confianza entre varios actores, nació la idea de la empresa comunal de servicios
múltiples – promovida por la empresa minera.
Elementos como crear instancias de coordinación y creación de bienes comunes son marginales en el
proyecto. Como lección aprendida se podría incluir un componente explícito de la gobernanza territorial
que ayudaría a aumentar la sostenibilidad del proyecto.
La experiencia de Articulando MYPERÚ brinda lecciones concretas para la definición puntual de políticas
industriales a nivel del gobierno central y departamental. (Dini, 2013, pág. 65).
Las políticas públicas deben orientarse cada vez más a ampliar y ramificar las cadenas de valor de los
sectores económicos considerados generando la riqueza del territorio a través de una especialización
territorial amplia y articulada. Desde una mirada sectorial se debe llegar a una mirada del territorio y es
necesaria una especialización del territorio.
Otra lección aprendida del Programa es que cuando el sector público o la Cooperación Internacional
interviene directamente en las iniciativas económicas, el grado de innovación orientada al crecimiento o
80
a la desconcentración del riesgo que puede generar formas de gobernanza extremadamente
interesantes para los proyectos territoriales recibe un incentivo perverso, siempre cuando los procesos
no son guiados directamente por empresas anclas. (Dini, 2013, pág. 67)
Finalmente, el éxito depende también de la capacidad del territorio de brindar servicios reales a las
microempresas. En este caso, sobre todo las ONG identificaron los servicios y los brinden.
Si bien el proyecto Perú – Mercados Gastronómicos de APEGA todavía está en ejecución, se encuentran
aprendizajes interesantes que brindan elementos para una posible cuarta ola. Como lección aprendida
principal se podría mencionar el rol de APEGA en el proyecto y su alta capacidad para la
comercialización de productos emblemáticos en el mercado peruano nacional, y el aumento de la
demanda de dichos productos por parte de la gastronomía. En este marco los responsables del
proyecto enfatizan que fue clave invertir especialmente en la comunicación y el material audiovisual.
APEGA como una institución de segundo piso que tiene credibilidad entre sus socios y reúne una red
importante de actores público y privados. Dado que APEGA no solo se financia por fondos de la
Cooperación Internacional, sino también por el aporte de sus socios para brindarles servicios, le
diferencia de otras ejecutoras de proyectos, como son las ONG. Puede ser considerado como un actor
estratégico.
En general, las lecciones aprendidas se refieren principalmente a la feria agropecuaria ya que se tiene
avances limitados en los otros componentes. Afirma el coordinador de Planeación y Evaluación de
APEGA que en cuanto a las ferias, se aprendió que el trabajo con la municipalidad, con la autoridad
regional y los vecinos es muy importante para el éxito de los eventos. Fue acertado utilizar también el
capital de la marca Mistura para su uso en el nombre de las ferias permanentes, como la de Magdalena.
Asimismo, descentralizar las ferias a otras regiones, como se está realizando por ejemplo en Arequipa,
es una estrategia que permite difundir el modelo. El trabajo de sensibilización en Perú es más necesario
que en otros países porque las ferias son vistas como sinónimo de desorden y comercio ambulatorio.
Este acercamiento del sector privado con el sector público a nivel nacional, regional o local, marca un
camino hacia el futuro para los proyectos FOMIN de la cuarta ola.
Es importante trabajar con organizaciones de productores en las ferias, no con productores individuales.
Además, fue clave realizar estudios previos para recoger las experiencias de otras ferias y realizar un
estudio de factibilidad de la ubicación de la feria. Asimismo, la retroalimentación constante con los
productores es muy importante.
En el diseño del proyecto, se debe poner énfasis en su efectividad, su potencial de escalamiento y su
influencia en políticas DER. Esta tarea requiere de tiempo y recursos, por lo cual se sugiere tener un
componente específico para estos puntos.
Se registra un encarecimiento de productos alimenticios importados y aumento de precios internos por
el auge de la demanda doméstica. A la par se tiene la baja productividad de los pequeños productores y
su desarticulación con los mercados. Como lección aprendida se puede registrar que este hecho
aumenta la importancia de las iniciativas dirigidas a mejorar y hacer más eficiente la comercialización y
disponibilidad de alimentos.
81
Finalmente, se requiere de un enfoque integral y un trabajo con equipos multidisciplinarios en la
promoción de la comercialización de productos agropecuarios emblemáticos pues incluye temas como
la comercialización, seguridad alimentaria, nutrición, promoción gastronómica y cultural.
Las lecciones aprendidas en cuanto al proyecto de World Vision, Alianza para el Desarrollo Sostenible
de Quiruvilca, se resumen en lo siguiente:
El proceso de construcción de confianza, sobre todo en zonas de alta conflictividad social, es un proceso
de largo aliento, con retrocesos. La ONG World Vision pudo mantener su imagen como institución de
apoyo “neutral”, y asesora técnica de la Empresa Comunal que está surgiendo en Quiruvilca. Otras ONG
fueron “vetadas” en el territorio porque fue criticado su proceso de apoyo selectivo a algunos
comuneros. Sin embargo, el proyecto tiene un horizonte temporal muy corto para el reto de la
construcción de capacidades emprendedoras y de concertación del territorio. Este hecho también
coincide con el análisis realizado en el taller nacional que en miras a una cuarta ola se deberá repensar
el marco temporal de los proyectos. Para el FOMIN esto podría posiblemente signficar reducir el número
de proyectos, concentrarlos geográficamente y ampliar el tiempo de ejecución.
Se debe considerar una ampliación del enfoque DER, más allá de la competitividad, como elemento
identificado para la cuarta ola DER. Conceptos como el “Buen Vivir” y las Empresas Comunales se deben
incluir en las estrategias. Aquí también es importante considerar los sistemas de pensamiento y
actuación colectiva vs. el pensamiento individualista de los sistemas capitalistas. Sin embargo, no se
debe idealizar el comportamiento de “la comunidad” como una sola unidad porque se ven también los
diferentes intereses individualistas en cuanto al establecimiento de negocios. Por ejemplo, se ha
previsto que cada empresa facture individualmente en el marco de la Empresa Comunal de Servicios
Múltiples.
Si bien en el discurso se da especial importancia al concepto de la comunidad y unidad de los actores en
zonas alto-andinas, en la vida práctica en el caso de Quiruvilca no se pudo corroborar esta tendencia. En
la zona no existe mucho arraigo histórico y social, la mayoría son migrantes que se instalaron por la
minera en Quiruvilca. Enfoques territoriales deben construir primero una identidad de los actores con el
territorio.
Con referencia al diseño del proyecto y la alianza formada por la Minera, la Cooperación Canadiense y la
ONG World Vision se recibieron críticas desde las organizaciones andinas de indígenas.
“…I am writing to you to express our concern regarding a new tripartite development policy involving government, mining companies and non-governmental organizations that intends to facilitate mining investments in our southern countries”. - Miguel Palacin Quispe the General Coordinator of CAOI (Andean Coordinator of Indigenous Organizations), citado en: (Arnold, 2012)
Como lección aprendida se debe constatar que se requiere de un amplio consenso con los actores locales, así como con el público del país donante, en este caso la comunidad de desarrollo internacional en Canadá, antes de iniciar una alianza público-privada en contextos complejos como este. Como el tema es muy polémico en Perú, pero también en los países donantes18, sería mejor involucrar a 18 En el informe del año 2013 de “Debunking Barick” se constata: “Barrick’s partnership with World vision in Quiruvilca is
supported by $500,000 in Canadian tax dollars. At each of these Barrick mines local opposition is rooted in peoples’ efforts to
82
instancias de gobierno del país en el cual se realiza el proyecto desde el inicio. En Perú, el proyecto se desenvuelve en una situación política y social tensa, con la ley de la consulta previa en la Mesa y un nuevo rol del Gobierno Central en este marco. Un análisis detallado y fino de la situación en la zona es requerido también, en el cual no se mezclen opiniones ideológicas con argumentos ambientales, económicos y sociales. Se requiere escuchar la voz de los diferentes actores involucrados políticamente. Otra reflexión que en entrevistas con los responsables del proyecto se inició es si un proyecto
principalmente dirigido al desarrollo de capacidades es suficiente para lograr cambios en el DER.
Otra lección aprendida es que la dependencia fuerte y focalización en cuanto a posibilidades de empleo
en la mina no motiva a los jóvenes del lugar a encontrar otras alternativas a esta actividad. Como
comentan las personas entrevistas, ha sido difícil involucrar a los jóvenes, un grupo meta explícito del
proyecto, en las actividades. Una estrategia que ayudó fue la concentración en talleres prácticos sobre
temas como la planificación de negocios y el desarrollo de la mentalidad emprendedora para captar el
interés de los jóvenes. (World Vision Canada, 2013, pág. 70)
Como mencionado arriba, la línea de base y el análisis de World Vision y CrediVision demostró que
existe una capacidad limitada de absorber créditos en Quiruvilca. Como dependen mayormente en el
sector minero, la mayoría de la populación enfoca su energía en conseguir un trabajo en la minera,
mientras que posiblemente no están calificados a asumir este tipo de trabajo. Esta cultura ha llevado a
una limitada diversificación de los ingresos en el distrito. En consecuencia, existe capacidad limitada de
la población para emprender negocios lo que significa que no cumplen con los criterios de acceder a
créditos. Este efecto es aumentado por la cultura de recibir regalos del sector minero y la municipalidad.
Como lección aprendida se cambió los criterios de crédito para facilitar la formación de tambos
comunales. Se redujo también el rol administrativo de los analistas de crédito para construir relaciones
con los clientes y desembolsar los créditos. Por otro lado, se reconoció que se requiere de una estrategia
de comunicación proactiva para incrementar la consciencia sobre las facilidades de crédito.
Otra lección aprendida se refiere al rol de la municipalidad en DER y la utilización de los fondos del
canon minero y las regalías. No se puede asumir que los fondos recibidos se inviertan automáticamente
en proyectos DER o de generación de bienestar de la población local. La legislación peruana tiene
mecanismos claros y rígidos sobre la planificación del desarrollo territorial, a saber el Presupuesto
Participativo y el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), lo cual pone un “corsé” al diseño de los
proyectos públicos. Por otro lado, en muchas municipalidades faltan las capacidades para escribir
buenos proyectos que pasen por el SNIP. En este marco, la Universidad Continental diagnosticó una
ausencia de enfoque promotor del DEL por el gobierno local, así como la ausencia de una oficina DEL y la
deficiencia en la articulación de planes. No existen criterios para la formulación de proyectos
productivos en la municipalidad. Existe una capacidad limitada para la formulación de proyectos en la
municipalidad […]. (World Vision Canada, 2013, pág. 43)
defend their basic human rights, to protect their water resources, to protect sustainable livelihoods and to pursue their own self-determined development paths. World vision defends its decision to accept Barrick’s money for projects at mines that local people oppose: “Each opportunity is rigorously debated based on our stringent best practice policies, values and goals.”75 It is unclear just what these “policies, values and goals” are, but it is clear that World vision is not speaking out publicly about the damage Barrick’s mines are doing to the basis for local development, such as access to clean water” (SAKURA SAUNDERS, 2013)
83
Otro riesgo que se ha visto en el proyecto es que se mezclen espacios de decisión comunal como la
Mesa de Concertación con la empresa comunal. No se había visto necesario aclarar la diferencia entre el
rol de la Mesa y la empresa comunal lo cual causó confusión entre los actores locales. Sin embargo, esta
diferenciación es de vital importancia para el éxito de la empresa comunal.
4.2 Alianzas para la incidencia política y la escalabilidad Dado el escenario político en Perú y después del análisis de los actores DER con métodos cuantitativos y
cualitativos, se llega a las siguientes recomendaciones para las alianzas del futuro del FOMIN, así como
para la escalabilidad de sus proyectos.
Se sugiere fortalecer las alianzas con actores centrales de la red de influencia en DER, del sector
público, así como del sector privado. La alianza con COPEME se podría fortalecer más, sobre todo en
el aprovechamiento de las oportunidades que el proyecto CONECTADEL, ejecutado por esta ONG,
ofrece. Cabe destacar que en comparación con CONECTADEL en otros países, por ejemplo
Argentina, actualmente se percibe menos conectividad y posicionamiento estratégico de la red en
Perú.
Dada la heterogeneidad de las actividades y proyectos DER en el país, FOMIN podría asumir un rol
de articulador entre diferentes instituciones en el futuro. Esta articulación se podría relacionar a la
red CONECTADEL. En el taller nacional realizado en el marco de este estudio, se registró el interés y
la necesidad de los actores públicos y privados de tener una plataforma de “practitioners” DER. Esta
red podría servir también como laboratorio de prácticas territoriales emergentes (véase informe
general de este estudio).
Para promover el escalamiento de los proyectos FOMIN, es necesario romper la desarticulación con
el sector público y buscar contactos más estrechos con los ministerios más influentes en la red DER,
a saber el Ministerio de Producción y el Ministerio de Agricultura en el caso peruano. Una
posibilidad es retomar de manera estructurada las relaciones con el Ministerio de Producción (en
colaboración con COPEME), para promover la organización de concursos de conglomerados, que se
han realizado exitosamente en el programa MYPYME del FOMIN.
El rol de algunos gobiernos regionales en DER ha ganado importancia últimamente, por lo cual se
podría pensar en la realización de proyectos piloto con algunos GORE, por ejemplo Cajamarca,
Apurímac y San Martín (aunque no fue mencionado en un lugar prominente en el SNA, pero
últimamente ha tenido mucha resonancia a nivel nacional y en los medios en cuanto a su política
regional concertada). Otra estrategia interesante sería buscar un vínculo más estrecho con la
Asociación Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), cuya presidencia tiene el Gobierno Regional
de Piura actualmente.
La REMURPE se señaló como actor importante en el SNA. La institución dispone de un área DER y
redes sub-nacionales que permiten una descentralización de las actividades DER. Asimismo, la
REMURPE ha incidido e incide en políticas nacionales, por ejemplo en cuanto a la ley de
mancomunidades y su reglamento. Últimamente, la REMURPE se ha abierto también explícitamente
a los municipios urbanos, y no se limita sólo a los municipios pequeños rurales.
84
Como demuestra el ejemplo del proyecto de CIDA/Barrick/World Vision, puede ser interesante
fortalecer el contacto con las empresas mineras desde el FOMIN, y una cooperación en proyectos
DER en las regiones de intervención minera. Un objetivo podría ser fortalecer las mesas público-
privadas para el DER y fortalecer las capacidades de los actores locales para el DER, como un
componente del proyecto.
En general, en el taller nacional se destacó la tendencia que el sector público retoma experiencias
exitosas de proyectos de la Cooperación y las ONG para incorporarlas en programas públicos
sectoriales, por ejemplo AGROIDEAS y PROCOMPITE. El FOMIN y sus aliados podrían aprovechar
esta oportunidad e ir un paso más allá para asesorar no solo en la incorporación de experiencias
previas DER en programas, sino en el diseño de políticas públicas nacionales vinculadas al DER.
La baja relevancia de instituciones público-privadas como el CNC en el SNA demuestra un vacío para
la generación de políticas DER. Un rol del FOMIN podría ser el fortalecimiento de la institución para
que pueda asumir de mejor forma su rol, lo cual sería una estrategia más sostenible que la
substitución de las funciones de la institución por proyectos de desarrollo. Por otro lado, un rol
interesante podría jugar el Comité de Desarrollo Económico Territorial de Lima Norte (CODET) a
nivel sub-nacional (cono norte), que es mencionado como un espacio importante de concertación
público-privada en el SNA. Fortalecer el rol de este Comité desde el FOMIN podría brindar
posibilidades de un escalamiento a los otros conos de Lima.
Por otro lado, llama la atención la baja incidencia de instituciones de investigación y la academia en
el SNA. FOMIN podría fortalecer las relaciones con y entre las universidades, por ejemplo
integrándolas a CONECTADEL, y fortaleciendo sus capacidades para la innovación en DER y su
vínculo con el sector privado.
En el taller nacional se mostró la voluntad de la empresa minera MILPO, para una cooperación con
el FOMIN. Concretamente, se podrían fortalecer las cadenas de suministro o la búsqueda de fuentes
de ingresos alternativos a la minera, fortaleciendo las instituciones público-privadas a nivel regional,
por ejemplo las mesas de concertación público-privadas. El fortalecimiento de las capacidades de los
actores locales es clave en este sentido. Como se ha demostrado en el estudio en caso, World Vision
ha obtenido experiencias interesantes en la zona de intervención de la minera Barrick, en la Región
La Libertad.
El hecho que la GIZ fue mencionada como actor influyente en el SNA, podría justificar una alianza
más estrecha con esta organización que dispone de mucha experiencia a nivel nacional, regional y
local, por su “principio del ascensor” que busca los vínculos entre los diferentes niveles del Estado.
Si bien la GIZ actualmente no tiene un programa exclusivamente dedicado al DER, existen buenas
experiencias en temas vinculados, por ejemplo el Desarrollo Rural y el Fortalecimiento de Cadenas
de Valor, por ejemplo en la Región San Martín.
Finalmente, se quiere destacar las oportunidades que brindará una cooperación más estrecha con el
BID, sobre todo para aprovechar las oportunidades de una articulación público-privada. Se podría
aprovechar más la relación del BID con los socios públicos y complementarla con la experticia del
FOMIN con el fomento del sector privado. Un ejemplo concreto para esta posibilidad sería la
cooperación en el marco del proyecto con APEGA y la reestructuración del Mercado Central y del
centro histórico de Lima. Si bien estas posibilidades han sido identificadas en el diseño del proyecto,
aún no se pudieron concretar en la práctica, por varios motivos analizados arriba.
85
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